Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 593/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64b par. 1, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1, art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na budowę budynku gospodarczo-garażowego z wiatą gospodarczo-przejazdową oraz wewnętrznej elektrycznej linii zasilającej, z lokalizacją na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...] miasto D., gmina D. i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w wyniku przeprowadzonych 28 listopada 2018 r. czynności kontrolnych na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...] w D. organ pierwszej instancji stwierdził, że jest na nich zlokalizowany budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i budynek gospodarczy w budowie. Obiekt objęty kontrolą to budynek gospodarczo-garażowy z wiatą o konstrukcji ścian z pustaków ceramicznych, cegły pełnej, pustaków żwirowo-betonowych. Budynek jest parterowy, bez podpiwniczenia, bez dachu. Parametry techniczne obiektu: długość – 40,86 m, szerokość – 40,56 m, wysokość mierzona przy ścianie budynku – 4,37 m, wysokość całkowita 6,35 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości 8,0 m od budynku gospodarczego usytuowanego na zachód od realizowanego budynku oraz w odległości 35,80 m od budynku mieszkalnego oddalonego na północ od realizowanego budynku. W trakcie kontroli okazano: decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...], decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...], zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z 16 marca 2017 r., Dziennik Budowy nr [...], wydany 16 marca 2017 r., Dziennik Budowy wydany do pozwolenia na budowę z 2 marca 2018 r., nr [...], Dziennik Budowy wydany do pozwolenia na budowę z 5 września 2018 r., nr [...]. P.P. oświadczył, że realizowany budynek jest budynkiem gospodarczo-garażowym wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową od 20 marca 2017 r. w okresach dopuszczonych przez prawo budowlane do realizacji, co jest udokumentowane w dziennikach budowy stosownymi wpisami. Roboty realizowane są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa realizowana jest zgodnie z projektem budowlanym z zastosowaniem materiałów atestowanych.

Pismem z 28 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności oraz zgodności z przepisami budowy budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową, parterowego, murowanego z pustaków ceramicznych, cegły palonej pełnej, pustaków żużlowo-betonowych, o wymiarach zewnętrznych 40,86 m x 40,56 m, realizowanego przez skarżącego na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...] miasto D., położonych w D. przy ul. A, usytuowanego przy granicy z działkami sąsiednimi nr ewid. 89, 105, 106, obręb [...], miasto D.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał samowolnie realizowane roboty budowlane od 20 marca 2017 r. przy budowie budynku gospodarczo-garażowego z wiatą gospodarczo-przejazdową, murowanego o wymiarach zewnętrznych: szerokości 14,00 m, długości ściany w granicy z działką nr ewid. 89 – 40,86 m, długości ściany w granicy z działkami nr ewid. 105, 106 – 40,56 m z lokalizacją przy ul. A w D. na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], miasto D., w granicy z działkami nr ewid. 89, 105, 106, obręb [...], miasto D. oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2019 r. celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku:

1. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy D. o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego tego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o uprawnieniu do wykonania samodzielnej funkcji technicznych w budownictwie osoby wykonującej projekt i sprawdzającej (posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę),

3. oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną powyżej nieruchomością na cele budowlane.

Organ drugiej instancji postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] maja 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 716/19, po rozpoznaniu skargi P. P., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], znak: [...] organ pierwszej instancji zmienił własne postanowienie z [...] maja 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin do 30 czerwca 2020 r.

Wraz z pismem z 20 lutego 2020 r. skarżący przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego budowy budynku gospodarczo-garażowego z wiatą gospodarczą przejazdową na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], miasto D.

Następnie postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], znak: [...] organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł dla skarżącego za samowolną budowę od 20 marca 2017 r. budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową, z lokalizacją na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], miasto D., w granicy z działkami nr ewid. 89, 105, 106, obręb [...], miasto D..

19 marca 2020 r. wpłynęła kwota 25 000,00 zł uiszczona tytułem opłaty legalizacyjnej.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał skarżącego do uzupełnienia w terminie do 31 sierpnia 2020 r., złożonego 20 lutego 2020 r. projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie:

- poświadczenia przez projektanta za zgodność z oryginałem kopii mapy do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu,

- uzgodnienia projektu architektoniczno-budowlanego z lutego 2020 r. z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł.,

- przedłożenia oryginału aktualnej ekspertyzy technicznej budynku sąsiadującego bezpośrednio z projektowanym budynkiem gospodarczo-garażowym wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową.

Wraz z pismem z 25 sierpnia 2020 r. skarżący przedłożył wymagane postanowieniem organu pierwszej instancji z 9 czerwca 2020 r. dokumenty.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania J.K. organ drugiej instancji decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...] uchylił w całości decyzję z [...] października 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał skarżącego do uzupełnienia w terminie do 31 marca 2021 r. projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie:

1. braku osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych z uwzględnieniem kubatury obiektu budowlanego:

- projektant branży elektrycznej;

- projektant sprawdzający branży elektrycznej;

2. usunięcia strony oznaczonej nr 1 (z wizualizacjami komputerowymi) i skorygowania numeracji dokumentacji technicznej;

3. właściwego nazewnictwa i uzupełnienia (strona tytułowa, oświadczenie projektantów i sprawdzających metryk rysunków):

- skorygowania strony tytułowej: Projekt budowlany zamiast projekt architektoniczno-budowlany;

- uzupełnienia w zakresie osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych z uwzględnieniem kubatury obiektu budowlanego: projektant branży elektrycznej, projektant sprawdzający branży elektrycznej;

- skorygowania oświadczenia projektantów i sprawdzających: uzupełnienia w zakresie osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych z uwzględnieniem kubatury obiektu budowlanego: projektant branży elektrycznej, projektant sprawdzający branży elektrycznej;

- skorygowania i uzupełnienia metryk rysunków branży elektrycznej oraz zagospodarowania terenu: uzupełnienie w zakresie osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych z uwzględnieniem kubatury obiektu budowlanego: projektant branży elektrycznej, projektant sprawdzający branży elektrycznej;

4. rozdzielenia poszczególnych elementów dokumentacji (projektu budowlanego) poprzez przekładki branżowe: zagospodarowanie terenu, branża architektoniczno-konstrukcyjna, branża elektryczna z własnym opisem technicznym i częścią rysunkową;

5. skorygowania spisu zawartości projektu;

6. aktualnego zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy D. o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania;

7. aktualnej opinii Pracowni Planowania Przestrzennego dotyczącej objaśnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. w zakresie możliwości usytuowania budynku objętego postępowaniem w granicy z działką sąsiednią nr ewid. 89, obręb [...] D. – miasto jako zabudowy zblokowanej z istniejącym na tej działce budynkiem gospodarczym, przy uwzględnieniu parametrów technicznych projektowanego budynku.

30 marca 2021 r. skarżący przedłożył w organie pierwszej instancji uzupełniony projekt architektoniczno-budowlany w zakresie wymaganym postanowieniem z [...] lutego 2021 r.

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych na budowę budynku gospodarczo-garażowego z wiatą gospodarczo-przejazdową oraz wewnętrznej elektrycznej linii zasilającej, z lokalizacją na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], miasto D., gm. D. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Kategoria obiektu budowlanego: II – budynki służące gospodarce rolnej, jak: gospodarcze; XVII – budynki handlu, gastronomii i usług, jak: garaże powyżej dwóch stanowisk.

W odwołaniu od tej decyzji J.K. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania art. 77 w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta D., a to w szczególności z § 189 ust. 4 lit. c planu i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.";

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 3 oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy na obszarze oznaczonym symbolem A8MU, gdzie ma być realizowana inwestycja, tj. w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową śródmiejską wolnostojącą lub zwartą (jedno lub wielorodzinną) w § 189 ust. 4 lit. c miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację budynków gospodarczych i garażowych w granicy już zainwestowanej zabudową o wskazanej funkcji, z obowiązkiem blokowania przestrzennego nowej zabudowy w granicy, a zatem budynek nowopowstający nie może swoimi granicami wychodzić ponad granice budynku już istniejącego.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową oraz elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], D.

Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r.

Po rozpatrzeniu skargi J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 867/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r.

Skarżący pismem z 16 marca 2017r. zawiadomił organ pierwszej instancji, że 20 marca 2017 r. rozpoczyna roboty budowlane na działce nr ewid. 86, 87 i 88 w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r.

W dzienniku budowy wydanym 16 marca 2017 r. znajduje się wpis z 20 marca 2017 r. o treści: "wyznaczono osie budynku gospodarczo-garażowego oraz wiaty i przeniesiono na ławy ciesielskie". Ostatni wpis został dokonany 13 kwietnia 2017 r.

Starosta [...] decyzją z [...] marca 2018 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową oraz elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], D..

Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dzienniku budowy (bez numeru i wskazania daty wydania) znajduje się pierwszy wpis z 25 kwietnia 2018 r. Ostatni wpis został dokonany 13 czerwca 2018 r.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2018 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową oraz elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej na działkach nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], D..

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dzienniku budowy (bez numeru i wskazania daty wydania) znajduje się pierwszy wpis z 13 października 2018 r. Ostatni wpis został dokonany 26 listopada 2018 r.

W ocenie organu drugiej instancji, biorąc powyższe pod uwagę skarżący prowadził roboty budowlane przy budowie budynku w oparciu o nieostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, co stanowi podstawę do zastosowania trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U . z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie 19 września 2020 r., a zatem w analizowanej sprawie zastosowanie będzie miał art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Wobec wstrzymania na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu i nałożenia na inwestora odpowiednich obowiązków, których wykonanie ma służyć zalegalizowaniu wykonanych robót, warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest wykonanie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków i stwierdzenie przez organ, że zaistniała zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia a nadto, że został on wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Dopiero wykonanie tych obowiązków i uiszczenie nałożonej opłaty legalizacyjnej umożliwia uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Obowiązkiem organu z uwagi na aktualny etap postępowania legalizacyjnego, było dokonanie oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na terenie, gdzie projektowane jest zamierzenie obwiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z 24 listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D.. Z załącznika graficznego do miejscowego planu wynika, że działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę położone są na obszarze oznaczonym symbolem A8MU. Jak wynika z treści § 189 pkt 4 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewiduje się możliwość lokalizacji budynków gospodarczych i garażowych przy granicy z działką sąsiednią (...), w przypadku lokalizowania zabudowy gospodarczej i garażowej w granicy już zainwestowanej zabudową o funkcji gospodarczo-garażowej wprowadza "obowiązek blokowania przestrzennego nowej zabudowy w granicy". Kwestia "blokowania przestrzennego" podlegała analizie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 867/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r.

Organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do uzupełnienia projektu budowlanego. Do projektu budowlanego dołączono zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy D. z 9 marca 2021 r., którym stwierdzono zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu dla rozpoczętej budowy, pod warunkiem, że wysokość nie przekroczy 6 metrów do kalenicy. Wysokość tej zabudowy nie może przekraczać wysokości zabudowy o funkcji podstawowej zlokalizowanej w linii zabudowy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej śródmiejskiej wolnostojącej lub zwartej (jedno lub wielorodzinna) i/lub zabudowy usługowej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Plan dopuszcza parkingi, stacje transformatorowe (zapis w planie A8MU). Ponadto dołączono pismo Pracowni Planowania Przestrzennego z 9 marca 2021 r., z treści którego wynika, że obowiązek blokowania przestrzennego nowej zabudowy w granicy działek oznacza nie jej zakaz, co byłoby sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami § 189 pkt 4 lit. c, a realizację budynków gospodarczych i garażowych jako jednego kompleksu – bloku stykających się ze sobą ścianami zewnętrznymi obiektów sytuowanymi przy wspólnej granicy. Blokowanie przestrzenne więc, w żadnym razie nie oznacza przeciwdziałania powstawaniu obiektów, a ma prowadzić do skupiania zabudowy, czyli zapobiegać jej rozpraszaniu na terenie działek budowlanych i daje obu sąsiadom takie same możliwości.

W ocenie organu drugiej instancji, choć projekt budowlany został uzupełniony o przedstawione dokumenty, to organ pierwszej instancji nadal nie dokonał żadnej analizy w tym zakresie. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się również do przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Organ drugiej instancji przytoczył następnie treść § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz stwierdził, że z projektu zagospodarowania działek objętych inwestycją wynika, że ściana projektowanego budynku zlokalizowana w granicy z działką nr 89 jedynie na niewielkim odcinku przylega do usytuowanego tam budynku gospodarczego. Postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., Delegatura w P. z [...] lipca 2016 r., którym nie zgłoszono zastrzeżeń odnośnie inwestycji i projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku będącego przedmiotem postępowania opracowanego przez Biuro Usług Projektowych B w maju 2016 r. powinno zostać zaktualizowane. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z treści, którego wynika, że działka nr ewid. 86 stanowi własność skarżącego, a działki nr ewid. 87 i 88 stanowią współwłasność. Nie wskazano współwłaściciela działek nr 87 i 88, jego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgody wyrażonej na piśmie na budowę budynku na działkach stanowiących współwłasność. Projekt budowlany nie podlegał ocenie w świetle unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego została podjęta bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Wykazane wyżej wady uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, celem ponownego wnikliwego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie winien uwzględnić treść art. 5 ustawy Prawo budowlane, który zawiera generalną dyrektywę dotyczącą projektowania, budowania i utrzymania obiektów budowlanych.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji P.P. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wznawiającej roboty budowlane przy inwestycji, a w stosunku do "niekompetencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyciągnięcie konsekwencji prawnych".

Skarżący stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie powinno być mowy o samowolnie realizowanych robotach budowlanych, gdyż przed ich rozpoczęciem była wydana decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, a postępowanie powinno być prowadzone w kierunku doprowadzenia budynku i zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Ustawa Prawo budowlane nie operuje definicją "zblokowanej zabudowy", a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza parametrów i ograniczeń, co do zblokowania zabudowy. Należy zatem przyjąć, że blokowanie zabudowy należy rozumieć jako konieczność "dostawienia" nowoprojektowanego budynku do już istniejącego w granicy na działce sąsiedniej. W toku postępowania pozyskano zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy D. z 9 marca 2021 r. stwierdzające zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozpoczętej budowy pod warunkiem, że wysokość nie przekroczy 6 metrów do kalenicy, a zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną warunek ten został spełniony. W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji nie ma prawa kwestionowania budynku pod względem jego zgodności z planem przestrzennym. W piśmie z 9 marca 2021 r. pracownia Planowania Przestrzennego wyraźnie wskazuje na możliwości realizacji budynków w granicy z działką sąsiednią, a blokowanie budynków należy rozumieć jako konieczność sytuowania nowego budynku przy już istniejącym na działce sąsiedniej budynku gospodarczym, aby zapobiegać "rozrzucaniu" obiektów budowlanych po całej działce. Ponadto w piśmie tym nie ograniczono parametrów technicznych takich jak: długość, wysokość, szerokość nowoprojektowanych i budowanych obiektów budowlanych.

Zdaniem skarżącego, jako inwestor, spełnił wszelkie wymagania. Projekt został sporządzony, tak aby budynek nie naruszał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów technicznych. Został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co było poprzedzone realizacją właściwych uzupełnień i poprawek w projekcie również wynikających z wytycznych organu drugiej instancji. Wszystkie uchybienia zostały wyeliminowane, a wymagane uzupełnienia zostały spełnione w przedłożonym 30 marca 2021 r. projekcie. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że powołany § 12 ust. 2 rozporządzenia nie odnosi się do żadnych parametrów nowobudowanego czy projektowanego budynku. Przepis ten nie warunkuje możliwości lokalizacji budynku w granicy z uwzględnieniem parametrów technicznych nowobudowanego czy projektowanego obiektu budowlanego. Wyraźnie wskazuje na możliwość sytuowania nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższy przepis rozporządzenia nie narzuca parametru, jakim jest długość ściany, jak i sposobu przylegania projektowanego lub realizowanego budynku, do budynku istniejącego na sąsiedniej działce.

Skarżący nie zgodził się także z oceną co do konieczności aktualizacji postanowienia z [...] lipca 2016 r. podnosząc przy tym, że postanowienie to nie posiada "klauzuli terminowości", "nie ulega przeterminowaniu" tak długo jak zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z wytycznymi wskazanymi w tym postanowieniu.

W odniesieniu do stwierdzenia przez organ drugiej instancji konieczności złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez współwłaściciela działek skarżący stwierdził, że tylko inwestor ma obowiązek złożenia takiego oświadczenia. Współwłaściciele jako strony postępowania są powiadamiani o prowadzonym postępowaniu i o rozstrzygnięciu zgodnie z k.p.a.

Skarżący zarzucił, że nie jest uzasadnione stwierdzenie przez organ drugiej instancji że "przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie podlega ocenie w świetle unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego", ponieważ nie ma innego rozporządzenia powołanego przez ustawę Prawo budowlane regulującego tę kwestię.

Według skarżącego, organ drugiej instancji działa na zwłokę pomimo posiadania prawnej możliwości i pomimo, że budynek objęty postępowaniem jest zaprojektowany zgodnie z miejscowym planem oraz warunkami technicznymi i innymi przepisami, a przedłożony projekt wraz z załącznikami spełnia wszystkie wymagania wynikające z ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", o ile ustawa nie stanowi inaczej, sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, a na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20).

W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że zakres jej dopuszczalnej kontroli przez sąd administracyjny wyznacza art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznania sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, zaś rolą sądu jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 519/21). Podkreślić trzeba, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a. w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści art. 64b § 3 p.p.s.a. w sposób niewątpliwy wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a), jak i innych uczestników (art. 33 § 2). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym na skutek wniesienia sprzeciwu przez jednego z uczestników postępowania administracyjnego, nie uczestniczą pozostali jego uczestnicy, których interesy mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniesienie sprzeciwu tylko przez jedną ze stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym spowoduje, że pozostałe strony (strona), które nie wniosły tego środka zaskarżenia, gdyż wydana decyzja uwzględniła ich żądanie, pozbawione są możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, mimo że sąd ten rozstrzygnie w istocie także o sytuacji prawnej wyłączonych podmiotów. Dalszą konsekwencją rozważanego unormowania będzie pozbawienie "wyłączonych podmiotów" możliwości wniesienia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi kasacyjnej (por. A. Kabat w B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 64b, LEX/el. 2019). Sąd rozpoznający sprawę na skutek wniesienia sprzeciwu przez jedną ze stron postępowania administracyjnego o spornych interesach, tak jak to niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, zobowiązany jest więc również uwzględnić, że wydając wyrok rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotów wyłączonych od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w niniejszej sprawie J. K.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a).

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 935/20).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium określonego w art. 64e p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że została ona wydana przez organ drugiej instancji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Nie doszło bowiem do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu, organ drugiej instancji uchylił się w istocie od merytorycznego załatwienia sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji uchylił decyzję z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie, organ pierwszej instancji nie dokonała analizy zgodności projektu z miejscowym planem i nie odniósł się do przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (organ przytoczył przy tym § 12 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia), nie ocenił projektu "w świetle unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego".

Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] r. wprawdzie dość ogólnie i lakonicznie, ale jednak stwierdził spełnienie przez przedłożony przez skarżącego 20 lutego 2020 r. projekt budowlany, uzupełniony 25 sierpnia 2020 oraz 30 marca 2021 r., wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji dokonał zatem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Inną natomiast kwestią jest to, czy ocena dokonana przez organ pierwszej instancji jest kompletna i prawidłowa.

Organ drugiej instancji uchylił się jednak od oceny prawidłowości zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska i nie wyjaśnił dlaczego zarzuca brak dokonania oceny projektu. Nie wskazał, jakie jeszcze okoliczności należy wyjaśnić i jakie przeprowadzić dowody. Nie zawarł żadnych wskazówek, zwłaszcza co do oceny zgodności projektu z "w świetle unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego". Nie wskazał na istnienie jakiś okoliczności, które winny zostać wyjaśnione w postępowaniu dowodowym przekraczającym kompetencje organu drugiej instancji. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu wyroku z 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 867/16 zawarto wskazówki odnoszące się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący natomiast przedłożył zaświadczenie z 9 marca 2021 r. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pismo Pracowni Planowania Przestrzennego z 9 marca 2021 r., obszernie opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji niezrozumiały jest brak dokonania przez organ drugiej instancji kontroli prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie zgodności przedłożonego projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli według organu drugiej instancji zebrany w tym zakresie materiał dowodowy był niewystarczający, to należało wskazać kwestie wymagające wyjaśnienia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdzając konieczność "aktualizacji" postanowienia z [...] lipca 2016 r. oraz brak wskazania przez skarżącego współwłaściciela działek nr 87 i 88, jego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i zgody wyrażonej na piśmie na budowę budynku także nie wyjaśnił, dlaczego uznał to za braki wymagające uzupełnienia.

Organ drugiej instancji nie wskazał też, z jakich względów nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Nie sposób nie zauważyć przy tym, że inwestor ma obowiązek złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. Przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2200/16). Jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 817/15).

Odnośnie stwierdzonej przez organ drugiej instancji konieczności "aktualizacji" postanowienia z 1 lipca 2016 r. zauważyć należy, że w postanowieniu tym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił nie zgłaszać zastrzeżeń odnośnie inwestycji i projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku gospodarczo-garażowego wraz z wiatą gospodarczo-przejazdową i elektroenergetyczną wewnętrzną linią zasilającą, projektowanych na działkach oznaczonych nr ewid. 86, 87, 88, obręb [...], położonej w D. Skarżący zwrócił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ponowne uzgodnienie projektu budowlanego (pismo z 1 lipca 2020 r.). W odpowiedzi w piśmie z 11 sierpnia 2020 r. organ ten poinformował skarżącego o tym, że w postanowieniu z 1 lipca 2016 r. nie nałożył obowiązku badań, co wynikało ze znacznej odległości działek od stanowiska D. 21, zaewidencjonowanego w [...] (osada – materiały datowane na XVII-XIX w.). Wskazał również na treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), który określa obowiązki odkrywcy zabytku oraz art. 31 ust. 1a i ust. 2 tej ustawy określające podmioty zobowiązane do finansowania badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków.

Reasumując stwierdzić należy, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ drugiej instancji wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie oraz czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych względów, sąd w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sadowego w postaci wpisu sądowego od sprzeciwu w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 210 § 2 p.p.s.a.

dc