Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 26/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. R. i L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. R. i L. R. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu M. R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...]. Organ architektoniczno-budowlany wskazał że wnioskodawca oraz drugi ze współwłaścicieli nieruchomości posiadają łącznie [...] udziałów we własności powyższej nieruchomości. Razem reprezentują udziały większości współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, wobec tego mogą podejmować czynności w zakresie zwykłego zarządu rzeczą wspólną zgodnie z art. 201 K.c. W ocenie organu inwestycja polegająca na realizacji rozbudowy i przebudowy instalacji gazowej w przedmiotowym budynku nie przekracza zakresu czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła współwłaścicielka nieruchomości Pani O. B. zarzucając decyzji bezpodstawność i niezgodność z prawem. Według strony postępowania prace, które planuje Pan M. R., obejmują czynności przekraczające zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Wnioskodawca jest współwłaścicielem, a nie zarządcą nieruchomości i dla przedmiotowego wniosku konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018r. na podstawie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowanego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018r. w całości oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Panu M. R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym w P., obręb: [...], dz. [...].

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wyjaśnia, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny, który wynika z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W myśl art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ww. oświadczenie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść.

W rozpatrywanej sprawie Pan M. R. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę instalacji wewnętrznej gazu do budynku mieszkalnego. Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał tytuł, z którego wynika powyższe prawo.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy inwestor ma prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2018r. inwestor wskazał, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze współwłasności z L. R. (udział [...]). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nałożył na inwestora obowiązek m.in. usunięcia braków we wniosku z [...] czerwca 2018r., ponieważ w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brakuje prawidłowego określenia tytułu, z którego wynika powyższe prawo, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016r., poz. 1493) - jak jednoznacznie wynika z ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność. W odpowiedzi na postanowienie Starosty P. inwestor [...] sierpnia 2018r. osobiście dokonał korekty oświadczenia poprzez dopisanie do współwłaścicieli nieruchomości Pani O. B. oraz (jak wynika z pisma Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018r.) poinformowanie o śmierci czwartego współwłaściciela - Pana F. W. Organ I instancji ponownie wezwał Pana M. R. do określenia tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie kręgu spadkobierców po Panu F. W. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. inwestor przedstawił kolejne osoby, które są spadkobiercami, a więc i współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości: Pani E. B., Państwo F. i B. Ż. oraz Pan M. W.

Zdaniem Wojewody, przyjmuje się, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018r. poz. 1025 z późn. zm.) - zwanej dalej k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Gdy nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi przedmiot współwłasności, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o pozwolenie na budowę, pozwolenie wydaje się wnioskodawcy, a nie wszystkim współwłaścicielom. Współwłaściciel - wnioskodawca, w celu wykazania, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi w takim przypadku przedstawić zgodę wszystkich współwłaścicieli (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, część II pkt 9 komentarza do art. 28 Prawa budowlanego, str. 333).

Treść Księgi Wieczystej przedmiotowej nieruchomości wskazuje, iż współwłaścicielami budynku mieszkalnego znajdującego się w P. przy ul. [...] są Pan F. W. (udział 8/32), Pani O. B. (udział 2/32), Pan M. R. (udział 11/32) oraz Pan L. R. (udział 11/32). Inwestor przedłożył zgodę jedynie od Pana L. R., co nie daje wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli działki. Nie udzieliła jej Pani O. B. Ponadto Pan M. R. twierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością zwykłego zarządu, a zatem nie ma potrzeby pozyskiwania zgody od wszystkich właścicieli.

W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018r. jest nieprawidłowa - rozbudowa i przebudowa instalacji wewnętrznej gazu w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność ułamkową jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd nieruchomością. Inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli, dlatego organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2018r. w całości oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Panu M. R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym w P.

Wojewoda dodał, że w myśl art. 199 k.c., w przypadkach braku zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] wnieśli M. i L. R. zaskarżając ją w całości. Argumentowali, że przedmiotowy budynek jest w całości zgazyfikowany. Przedmiotem postępowania jest jeden lokal mieszkalny, w którym inwestycja polegać ma na zastąpieniu jednofunkcyjnego podgrzewacza wody oraz pieca kaflowego opalanego węglem piecem gazowym dwufunkcyjnym. W istocie prace będą polegały na wymianie starych urządzeń gazowych, w jednym z mieszkań, gdzie instalacja gazowa już istnieje, nie będą prowadzone żadne nowe prace służące rozbudowie czy przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej rozumianej jako poszerzenie kręgu odbiorców gazu. Nadto podnosili, że posiadają większość udziałów we własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko podkreślając, że zmiana ma służyć wymianie starego pieca opalanego węglem na źródło ciepła ekologiczne i przyjazne środowisku. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie decyzji organu I instancji, która uważali za słuszną.

Na rozprawie przed Sądem w dniu18 kwietnia 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślali, że współczesne standardy nie pozwalają na wymianę istniejącego pieca na piec tego samego typu, w zasadzie prace sprowadzają się do bieżącego utrzymania instalacji gazowej w przedmiotowym lokalu. Uczestniczka postępowania wnosiła o utrzymanie zaskarżonej decyzji Wojewody odmawiającej wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę instalacji gazowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 1207 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. oraz odmawiająca udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku położonym w P. na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Przyczyną, dla której organy odwoławczy odmówił wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę w niniejszej sprawie było uznanie, że skarżący M. R. będący inwestorem nie spełnił wymagań art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202, dalej "P.b."), to jest nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane.

W sprawie niesporne jest, że przedmiotowa nieruchomość objęta inwestycją jest współwłasnością w częściach ułamkowych, a obaj skarżący dysponują udziałami w prawie własności w łącznej wysokości [...], uczestniczka dysponuje udziałem w wysokości [...], a pozostała część udziałów ([...]) należała do nieżyjącego F. W. (odpis z księgi wieczystej nr [...] k. 25 i nast. akt adm. I inst.). Po zmarłym F. W. spadek nabyli jego spadkobiercy, którzy nie zostali wpisani do księgi wieczystej powyższej nieruchomości. Poza sporem pozostaje także, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, właściwie tylko obaj skarżący posiadający większość udziałów.

W związku z tą sytuacją organ II instancji, wbrew twierdzeniu organu I instancji, stanął na stanowisku, że dla uznania, iż M. R. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż przedmiotowa inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c.

Powyższe stało się przyczyną uchylenia decyzji I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się inwestor, podnosząc w skardze, że w jego ocenie przedmiotowa inwestycja mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością dotyczy bowiem bieżącego utrzymania instalacji gazowej.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy planowana rozbudowa i przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej polegająca na wymianie instalacji gazowej od gazomierza do urządzeń gazowych oraz montaż kotła gazowego w lokalu mieszkalnym położonym w budynku przy ul. [...] stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd tą nieruchomością. Dokonując oceny w powyższym zakresie Sąd zauważa, że przepisy Kodeksu cywilnego, ani innych przepisów nie precyzują jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się zatem pogląd, że ocena czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia (wyr. NSA z 30 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 1513/17; z 24 kwietnia 2018rr., sygn. akt II OSK 2745/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygniecie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólna. Na poparcie powyższej tezy organ przywołał orzeczenie WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2008r., z którego wynika, że gdy nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi przedmiot współwłasności, to pozwolenie wydaje się wnioskodawcy, a nie wszystkim współwłaścicielom, przy czym wnioskodawca w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością musi przedstawić zgodę wszystkich współwłaścicieli.

Organ odwoławczy nie odniósł tej ogólnej tezy do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, zatem chociażby z tego względu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem w przypadku ustalenia, że planowane roboty budowlane nie wykraczają poza zakres zwykłego zarządu w sprawie znalazłby zastosowanie art. 201 K.c. stanowiący, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, przy czym zgodnie z art. 204 K.c. większość tę oblicza się według wielkości udziałów, a nie liczby współwłaścicieli, co oznacza, że większość tę może stanowić nawet jeden współwłaściciel, dysponujący bezwzględną większością udziałów w prawie własności nieruchomości.

W szczególności Wojewoda winien wziąć pod uwagę, że z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. wynika bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przepis art. 3 pkt 11 P.b. stanowi, że przez pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie złożone przez skarżącego M. R. oświadczenie było kwestionowane przez uczestniczkę postępowania, która dysponuje mniejszościowym udziałem w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, co statuowało po stronie organu obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. W judykaturze przyjmuje się, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodności z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Możliwość zakwestionowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza przy tym, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 222/15 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zważyć należy, że stosownie do art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W każdym przypadku, gdy inwestor planuje zrealizować określone zamierzenie budowlane, konieczne jest dokonanie oceny, czy z uwagi na jego rodzaj dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na jego wykonanie.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne wątpliwości budzi stanowisko organu odwoławczego, że zamierzona przez inwestora rozbudowa polegająca na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku (w jego części wspólnej) stanowi czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c. i dlatego wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co rodzi po stronie organu obowiązek szczególnie wnikliwego rozważenia tego zagadnienia.

Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepis art. 201 K.c. stanowi zaś, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Jak wskazano powyżej, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, zgodnie z którym o zaliczeniu konkretnej czynności do jednej z wymienionych kategorii decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 1047/10, wyrok SN z dnia 11 października 1990r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05, Lex nr 198321; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, źródło: Lex Omega; A. Cisek, Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka, Wyd. C.H. BECK Warszawa 2008, str. 344, 345, S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga..., s. 300). Przykładowo nadbudowa kondygnacji nad budynkiem stanowiącym współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35).

Brak jest równocześnie podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15, dostępny j.w.).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09; z 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2745/17; wyr. WSA w Szczecinie z 28 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Sz 977/12; dostępne j.w.).

W świetle powyższych stanowisk podzielić należy pogląd, że brak jest podstaw aby przyjąć, iż przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej obejmująca wymianę instalacji gazowej od gazomierza do urządzeń gazowych i montaż kotła gazowego dwufunkcyjnego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Wskazać przy tym należy, że w przedmiotowym budynku znajduje się [...] lokali mieszkalnych i [...] użytkowy, do każdego z nich oddzielnie doprowadzone są instalacje gazowe. Każdy z lokali posiada swój licznik gazu. Projektowana instalacja gazowa dotycząca jednego z lokali mieszkalnych (nr 2) i przebiegać będzie przez części wspólne budynku, jak korytarz. Gazomierz zamontowany będzie w miejsce istniejącego gazomierza. Odprowadzenie spalin od kotła centralnego ogrzewania gazowego określono w opinii Zakładu Kominiarskiego (k. 4 projektu budowlanego). W ocenie Sądu powyższa rozbudowa nie wpłynie w żaden istotny sposób na możliwość korzystania z tej części wspólnej nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli, ani nie spowoduje zmiany jej przeznaczenia. Co więcej wykonanie projektowanej rozbudowy instalacji gazowej nie koliduje z istniejącymi instalacjami gazowymi doprowadzonymi do innych lokali, a także z główną instalacją doprowadzającą gaz do budynku. Niewątpliwie istnieją techniczne możliwości wykonania takiej instalacji, o czym świadczą warunki przyłączenia do sieci gazowej w ramach istniejącego przyłącza (k. 1 projektu budowlanego) oraz opinia kominiarska.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły zatem przesłanki potencjalnie umożliwiające uznanie, że czynności polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej budynku stanowią czynności zwykłego zarządu nieruchomością w rozumieniu art. 201 K.c., skoro celem tej rozbudowy w istocie jest dostosowanie urządzeń z nim związanych do aktualnych potrzeb.

Poza tym nie bez znaczenia w tej sprawie, jest obiektywna ocena, co do charakteru projektowanych czynności, ich znaczenia dla poprawy standardów życia codziennego użytkowników lokalu, w którym projektowana jest rozbudowa, ale także innych mieszkańców budynku i okolicy. Nie można zapomnieć, że wykonana rozbudowa zapewni polepszenie jakości powietrza, co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko. Nie można też nie brać pod uwagę tego, że możliwość rozbudowy instalacji gazowej prowadzi do zastąpienia pieca kaflowego opalanego węglem na piec gazowy, spełniający znacznie wyższe standardy ochrony powietrza, co jest zbieżne z aktualnymi celami i kierunkami ochrony środowiska przed nasilającym się "smogiem". Trafnie zauważa się w orzecznictwie, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu (uchwała SN z 25 marca 1994 r. III CZP 182/92, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146; postanowienie SN z 21 listopada 1980 r. III CRN 166/80, OSNCP 1981, nr 6, poz. 111; uchwała SN z 19 kwietnia 2002 r. III CZP 18/02, OSNC 2003, nr 2, poz. 18).

Nadto stwierdzić należy w świetle treści projektu budowanego, że rozbudowa i przebudowa nie poszerza ingerencji w zakres uprawnień pozostałych współwłaścicieli do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Przy stosowaniu art. 3 pkt 11 P.b. w niniejszej sprawie uwzględnić nadto trzeba kontekst i szczególną sytuację inwestora, który realnie zajmując się nieruchomością w istocie jest adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zobowiązują go do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b.) [por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 939/15, Lex nr 2195356]. W ocenie Sądu, działania zmierzające do usprawnienia i podniesienia jakości nieruchomości w rzeczywistości świadczą o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie i co do zasady nie przekraczają granic zwykłego zarządu nieruchomością.

Reasumując stwierdzić należy, iż wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej nie zawsze stanowić będzie czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jak wskazano powyżej, nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają także do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby przyjmować, że wykonanie przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej w jednym z lokali budynku może naruszyć interes pozostałych współwłaścicieli obiektu, negatywnie oddziałując na ich prawa. Przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku – w żaden bowiem istotny sposób nie wpływa ograniczająco na możliwość ewentualnego korzystania z części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli. Nie powoduje też zmiany przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Czynność zaś, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09).

Nadto w okolicznościach ocenianej sprawy, jako niemożliwą do zaakceptowania należałoby uznać sytuację, w której współwłaściciel budynku, z uwagi na układ stosunków własnościowych (brak kontaktów z innymi współwłaścicielami – niektórymi spadkobiercami zmarłego F. W., którzy nie interesują się stanem budynku) byłby pozbawiony możliwości legalnego wykonania instalacji gazowej, mającej zasadniczy wpływ na poprawę warunków i standardu życia. Zatem, uwzględniając zarzuty skargi, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, Sąd uznał że Wojewoda naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c., oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ II instancji zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokona oceny, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia dalsze wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. Nadto, organ odwoławczy swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) tytułem poniesionych kosztów sądowych.