Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2629/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 6, art. 43 ust. 1, art. 56
journal: Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
article: art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej mają charakter decyzji administracyjnych i w związku z tym podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na tzw. wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej.

TEZY

1. Rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej mają charakter decyzji administracyjnych i w związku z tym podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na tzw. wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa G. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia 9 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie wyłonienia kandydatów na stanowisko dyrektora generalnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Szef Służby Cywilnej pismem z dnia 9 lipca 2001 r. poinformował Krzysztofa G., że zespół przeprowadzający konkurs na stanowisko dyrektora generalnego Komitetu Kinematografii wskazał Barbarę B. i Jacka J. jako kandydatów na to stanowisko. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano Krzysztofa G. o uzyskanych w toku konkursu wynikach. W piśmie tym zawarto również pouczenie, że zainteresowanemu od wyników konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej.

Na skutek odwołania Krzysztof G. od wyniku konkursu na to stanowisko dyrektora generalnego Komitetu Kinematografii Szef Służby Cywilnej pismem z dnia 9 sierpnia 2001 r. zawiadomił zainteresowanego, iż zgłoszone przez niego zastrzeżenia, co do zasad tego konkursu nie uzasadniają zastosowania art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Kolejnym pismem z dnia 12 września 2001 r. Szef Służby Cywilnej podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2001 r. Krzysztof G. domagał się "nieuznania II etapu konkursu, tj. rozmowy kwalifikacyjnej z powodu uczestniczenia osoby nie będącej członkiem komisji i łączył tę osobę stosunek służbowy z osobą kandydującą na stanowisko dyrektora generalnego".

Szef Służby Cywilnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie.

Zdaniem Szefa Służby Cywilnej za odrzuceniem skargi przemawia fakt, że zgodnie z rozdziałem 3 ustawy o Służbie Cywilnej sprawy związane z ubieganiem się o uzyskanie mianowania należą do spraw ze stosunku pracy a roszczenia na tym tle - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy - rozpoznają sądy pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wyrokach z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00 i z dnia 14 lutego 2001 r., II SA 1042/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej mają charakter decyzji administracyjnych i w związku z tym podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w składzie orzekającym podziela to zapatrywanie, uznając argumentację Szefa Służby Cywilnej na rzecz odrzucenia skargi za nietrafną. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że przeprowadzenie konkursu na tzw. wyższe stanowisko w służbie cywilnej należy do ustawowych kompetencji Szefa Służby Cywilnej /art. art. 12 ust. 1 pkt 6 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej - Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą /art. 8 ust. 1 ustawy/. Z przepisu tego wynika, że wszystkie kompetencje Szefa Służby Cywilnej określone ustawą o służbie cywilnej są kompetencjami organu administracyjnego. Nie ma zatem podstaw prawnych do stwierdzenia, że Szef Służby Cywilnej podejmując rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym występuje w innym niż organ charakterze, w zastępstwie pracodawcy mającego zatrudnić kandydata wyłonionego w konkursie. Powołany do przeprowadzenia konkursu zespół konkursowy jest tylko organem pomocniczym, działającym w zakresie właściwości Szefa Służby Cywilnej, o jakim mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej i dlatego rozważania na temat możliwości przypisania mu statusu organu administracji publicznej są bezprzedmiotowe. Niemniej warto przypomnieć, że ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ używa, dla określenia kognicji tego sądu, pojęcia organu administracji publicznej w znaczeniu bardzo szerokim, obejmując nim wszystkie organy, powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej /art. 20 ust. 2/.

Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na tzw. wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej jest, w przekonaniu Sądu, postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie stoi na przeszkodzie takiej jego kwalifikacji fakt, iż jest prowadzone na podstawie ustawy - pragmatyki zaliczanej do prawa pracy, a podejmowane w nim rozstrzygnięcia mają związek ze stosunkiem pracy. Nie ulega wątpliwości, że nie cała materia regulowana ustawą o służbie cywilnej da się pomieścić w ramach stosunku pracy. Poza stosunkiem pracy pozostaje postępowanie kwalifikacyjne /konkursowe/, poprzedzające powierzenie stanowiska objętego konkursem. Chodzi w nim jedynie o wyłonienie kandydata na stanowisko, a nie o powierzenie tego stanowiska. Trzeba bowiem zauważyć, że prowadzone przez Szefa Służby Cywilnej postępowanie zmierzające do obsadzenia takiego stanowiska dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy. Ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej to na stanowisko to druga sprawa. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W stosunku do osób, których nie wskazano jako kandydatów do objęcia stanowiska rozstrzygnięcie konkursowe jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa. Przesądza bowiem o ich prawie do mianowania na to stanowisko. Przepisy prawa nie przewidują w takiej sytuacji wydania odrębnej decyzji odmawiającej mianowania. Natomiast na podstawie wskazania w rozstrzygnięciu o wynikach konkursu kandydata na stanowisko następuje tzw. przeniesienie na to wakujące stanowisko, kreujące nowy stosunek pracy. Nawet jeżeli w postępowaniu konkursowym biorą co do zasady udział urzędnicy służby cywilnej, ten ich status jest jedynie przesłanką dopuszczenia do konkursu, a nie źródłem uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko. Konkurs nie toczy się więc w sprawie o zmianę stanowiska w ramach istniejącego stosunku pracy. Nie należy go w ten sposób łączyć z dotychczasowym statusem kandydata, choćby dlatego, że o wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogą ubiegać się również osoby nie będące urzędnikami służby cywilnej /art. 42 ust. 2 i 3 ustawy/. Ustawodawca odróżnia zresztą obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej /rozdział 4 ustawy/ od zmiany stosunku pracy w służbie cywilnej /rozdziała 5 ustawy/.

Prawo pracy jest zaliczane do tzw. kompleksowych gałęzi prawa, w których przewijają się pierwiastki prywatnoprawne i publicznoprawne. Znakomitym tego przykładem jest ustawa o służbie cywilnej. Powołanie centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach służby cywilnej świadczy już o tym, że kształtowania stosunków pracy w służbie cywilnej nie pozostawiono wyłącznie woli ich podmiotów. W znacznym zakresie materia ta należy do władzy publicznej, reprezentowanej przez Szefa Służby Cywilnej, nie występującej w interesie jednostkowego pracodawcy, a w interesie publicznym, wyartykułowanym w art. 1 ustawy o służbie publicznej. Uprawnienia i obowiązki osób ubiegających się o mianowanie na stanowisko w służbie cywilnej i zajmujących takie stanowiska są w znaczącym zakresie kreowane mocą jednostronnych i władczych aktów organów administracji publicznej i nie odbiera to ustawie o służbie cywilnej charakteru pragmatyki pracowniczej, ani nie podważa pracowniczego statusu członków korpusu służby cywilnej.

Rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia do konkursu, ustalające wynik konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Poza oświadczeniami wiedzy na temat kwalifikacji kandydata zawierają oświadczenia woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem postępowania konkursowego. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Jest to decyzja administracyjna kończąca jedno postępowanie, mogące dotyczyć więcej niż jednej strony /art. 62 Kpa/. Takie rozstrzygnięcie wymaga charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia /par. 14 i par. 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej/ i jest podejmowanie w postępowaniu mającym cechy postępowania dwuinstancyjnego, jako że od wyniku konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej /art. 45 ustawy o służbie cywilnej/.

Uznanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie konkursowe za decyzję administracyjną otwiera drogę dla skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/. Nie ma wobec tego znaczenia fakt, że od tego rodzaju decyzji nie przewidziano wprost skargi do NSA, pomijając je w treści art. 56 ustawy o służbie cywilnej. Na podstawie art. 56 tej ustawy nie można wnioskować zarówno o braku kognicji NSA w takich sprawach, jak i o ich rozpoznawaniu przez sądy pracy. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej poddaje właściwości sądów pracy jedynie spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej. Pojęcie roszczenia ma określoną treść prawną i nie odnosi się do wszystkich uprawnień ze stosunku pracy, co potwierdza treść art. 476 par. 1 Kpc odróżniającego sprawy o roszczenia ze stosunku pracy od spraw o ustalenie istnienia stosunku prawnego. Przede wszystkim zaś źródłem uprawnienia uczestnika konkursu nie jest - jak powiedziano - stosunek pracy, a więc z tego głównie powodu sprawy te nie mieszczą się w dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej.

Prezentowane stanowisko prowadzi do umocnienia pozycji prawnej osoby ubiegającej się o pracę w korpusie służby cywilnej, nadaje konstytucyjnej gwarancji dostępu obywatela do służby publicznej /art. 60/ realny kształt. Rozstrzygnięcie o wynikach konkursu może niewątpliwie tego prawa pozbawiać, jako że tylko osoba wygrywająca konkurs na wyższe stanowisko w służbie cywilnej ma prawo zatrudnienia na tym stanowisku. Lokowanie uprawnień uczestnika konkursu w sferze stosunku pracy pozbawia należytej ochrony sądowej przed arbitralnymi rozstrzygnięciami organu konkursowego, ponieważ osoba ta nie może dochodzić przed sądem pracy roszczenia o nawiązanie stosunku pracy.

Tę argumentację można zamknąć powołaniem się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000r. III RN 123/99 /OSNAPU 2000 nr 21 poz. 779/. Streszcza je teza, że czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają prawne znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej, sprawowanej przez organy gminy i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione.

Dokumentacja z przebiegu konkursu odpowiada bowiem wymogom o jakich mowa w par. 14 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej /Dz.U. nr 91 poz. 1028/. W szczególności dokumentacja ta zawiera uzasadnienia indywidualnych ocen uzyskanych przez kandydatów z przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej. Na podstawie tej rozmowy oraz poprzedzających ją wyników pierwszego etapu konkursu zespół konkursowy był uprawniony do wskazania najlepszych kandydatów na stanowisko dyrektora generalnego Komitetu Kinematografii.

Skarżący - zaś wbrew zarzutom skargi - nie wykazał aby w sprawie zostały naruszone przepisy par. 2 ust. 2 i 8 oraz par. 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.