Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1404/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 30a ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 26 ust. 1 pkt 14 i 15, art. 30b ust. 1.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 9 ust. 1,  art. 60, art. 60 lit. a.
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 211 ust. 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 207 ust. 1.
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 150, art. 147, art. 145 - 148, art. 3 par. 3.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 45.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Andrzej Kuba Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 12/12 w sprawie ze skargi F. P. Spółki Akcyjnej S.K.A. na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić F. P. Spółce Akcyjnej S.K.A. kwotę 300 (trzysta) złotych wpisu uiszczonego od skargi.


UZASADNIENIE

I

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględnił skargę F. P. Spółki Akcyjnej S.K.A. na uchwałę Zarządu Województwa L. z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej, uchylając zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej projektu skarżącej spółki nr RPLB.02.02.00-08-108/09.

Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że uchwałą nr [....] z dnia [...] września 2009 r. Zarząd Województwa L. przyjął do dofinansowania 37 projektów ocenionych merytorycznie w ramach konkursu nr LRPO/2.2/1/2009 dla Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego" Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. Między innymi do dofinansowania został zakwalifikowany wniosek skarżącej spółki F., któremu nadano nr [...].

Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. organ poinformował wnioskodawcę o podjęciu w dniu 9 sierpnia 2011 r. decyzji o odstąpieniu od podpisania umowy.

Następnie uchwałą z dnia [...] września 2011 r. Zarząd Województwa L. zmienił uchwałę z [...] września 2009 r. w ten sposób, że wniosek skarżącej spółki o dofinansowanie realizacji projektu został usunięty z listy wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie województwa) oraz art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Województwa L. wyjaśnił, że w ramach Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje" możliwym było jedynie wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw zdefiniowanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. ustanawiającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 88 i 87 Traktatu (Dz. Urz. UE. L 08.214.3, dalej: rozporządzenie nr 800/2008). Skarżąca spółka warunków tych nie spełniała, gdyż jak wynikało z dokumentów przez nią przedłożonych jest dużym przedsiębiorstwem. Na taką ocenę składały się dostrzeżone przez organ powiązania skarżącej z innym przedsiębiorstwem, na które wskazywały te same numery określające przedmiot prowadzonej działalności (działalność na tym samym rynku) oraz dokumenty dotyczące reprezentacji obu spółek i spółki Interinwest Polska przy wzajemnym wynajmie pomieszczeń biurowych.

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ uchwał, Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa L.. Wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 dotyczącego między innymi konstytucyjności przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie możliwości wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, Sąd I instancji przyjął dopuszczalność sądowej kontroli uchwały w trybie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa. Podkreślił, że przewidziane w art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego nie oznaczało, że niniejsza sprawa nie miała charakteru administracyjnego. Z regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego mającego umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że są on skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają tym samym kryteria źródeł prawa i można je uznać za akty normatywne stanowiące wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli.

Sąd I instancji wskazał również na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2447/11, w którym opowiedziano się za dopuszczalnością zastosowania trybu ochrony przewidzianego w art. 91 ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie województwa, argumentując, że uchwałę zmieniającą uprzednio ustalony i zakomunikowany stronie wynik oceny projektu należy traktować, jako uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, skierowaną do określonego kręgu podmiotów dotyczącą de facto rozdziału środków unijnych i z tych przyczyn zaskarżalną do sądu administracyjnego.

W zakresie kompetencji organu do podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że ani ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w tym powołany przez organ art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 4, ani przepisy ustawy o samorządzie województwa, jej art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, czy przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE. L 06.210.25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) jak również ustanowiona przez jednostkę zarządzającą procedura konkursowa nie przewidywały możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego i wyborze konkretnych projektów sprowadzających się do ponownej merytorycznej oceny projektu i ingerencji w ustaloną listę projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na przedmiot sprawy Zarząd Województwa L. nie wypełniał stricte zadań organu samorządu województwa wynikających z ustawy samorządowej. Realizował on zadania związane z polityką rozwoju, co oznaczało, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Zarząd Województwa był w niniejszej sprawie instytucją zarządzającą działającą według trybu określonego w tej ustawie. W konsekwencji brak było podstaw w przepisach do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu podstawy takiej nie dawała z uwagi na treść skarżonej uchwały, powołana w niej podstawa prawna. Sąd wskazał ponadto na art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o polityce rozwoju, zgodnie, z którym do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Zauważył przy tym, że mimo, iż sama ustawa nie rozstrzyga wyraźnie kwestii dopuszczalności powtórnej oceny tego samego projektu, to w świetle obowiązującej klauzuli wynikającej z art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie można przyjąć, aby ustawa ta pozwalała na powtórną ocenę projektu.

U podstaw wyroku Sąd I instancji powołał art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, argumentując, że skontrolowana uchwała miała charakter aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej naruszającej prawa osoby trzeciej.

II

Skargą kasacyjną Zarząd Województwa L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez wykazania oraz wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że:

- ustanowiona przez skarżącego (organ) procedura nie przewiduje możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności po zamknięciu postępowania konkursowego,

- przed przyjęciem zaskarżonej uchwały prowadzono ponowne badanie merytoryczne projektu,

3. art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez ich błędna wykładnię oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a tym samym błędne przyjęcie, że Zarząd Województwa nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały na mocy, której projekt strony został usunięty z listy projektów przewidzianych do dofinansowania

4. art. 60 lit. a rozporządzenia nr 1083/2006, przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a tym samym błędne przyjęcie, że Zarząd nie był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały, na mocy której projekt skarżącej spółki został usunięty z listy projektów przewidzianych do dofinansowania;

5. art. 29 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1 oraz art. 30a ust. 1, 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 59, poz. 404 ze zm., dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej) i pkt 36 preambuły do rozporządzenia nr 800/2008, poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30a ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, a tym samym błędne przyjęcie, że za datę nabycia prawa przyjęcia pomocy należy uznać dzień podjęcia uchwały przez instytucję zarządzającą w sprawie dofinansowania projektu, a nie dopiero dzień zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w rozumieniu art. 30 i 30a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

6. art. 29 ust. 4 i 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to przyjęcie, że Zarząd Województwa L. pogorszył zasady konkursu, warunki realizacji projektu lub nałożył na podmiot ubiegający się o dofinansowanie dodatkowe obowiązki;

7. art. 30g ustawy o zadach prowadzenia polityki rozwoju przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i art. 37 tej ustawy poprzez błędną wykładnię, a tym samym przyjęcie, że uchwała instytucji zarządzającej w sprawie dofinansowania projektu nie może być już zmieniona w razie stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymania pomocy publicznej, mimo, że informacje otrzymane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnej, a do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ze środków pochodzących z budżetu państwa lub środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania albo jego uchylenia w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka F. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwojonej stawce podstawowej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że instytucja zarządzająca związana jest pozytywnym przejściem wszystkich etapów oceny projektu i nie jest uprawniona do weryfikacji tej oceny przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Przyjęto także, że jeżeli "czynność polegającej na ponownej ocenie projektu" została podjęta przez organ samorządu województwa w formie uchwały, to uchwała ta może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela żadnego z tych poglądów.

Zgodnie z art.30 a ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. W wyrokach z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11 a także z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 786/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w całości podziela, że skoro art. 30 a ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania to oznacza, że są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowania do dofinansowania – choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategoria ta może i powinna obejmować także weryfikację prawidłowości dokonanej uprzednio przez umocowane instytucje poszczególnych etapów oceny projektu pod względem zgodności dokonanej oceny z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, a ściślej rzecz ujmując kryteriami naboru projektów do określonego w ramach programu działania. Nie do pogodzenie, bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego byłoby związanie instytucji zarządzającej – odpowiedzialnej za przygotowanie i realizację programu operacyjnego – wadliwie dokonaną oceną projektu i zawarcie umowy z beneficjentem, którego projekt nie spełnia kryterium naboru.

W myśl art. 9 ust.1 rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza instytucją zarządzającą – krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub prywatny – do zarządzania programem operacyjnym. Funkcje instytucji zarządzającej zostały określone w art. 60 rozporządzenia, zgodnie, z którym instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Wśród wymienionych w tym przepisie zadań do instytucji zarządzającej należy zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 lit a).

Również przepisy prawa krajowego – ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – instytucję zarządzającą czynią odpowiedzialną za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. Wynika to wprost z definicji pojęcia instytucji zarządzającej zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy, a także z szeregu innych przepisów omawianej ustawy.

Zadania instytucji zarządzającej określa art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zakresie istotnym dla prowadzonych rozważań wskazać należy, że instytucja zarządzająca przygotowuje i przekazuje Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycje kryteriów wyboru projektów i dokonuje wyboru w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust.1 pkt 3 i 4 omawianej ustawy). Wybór projektu do dofinansowania, o którym mowa w tym przepisie oznacza zakwalifikowanie do dofinansowania w rozumieniu art. 30a ust.1 pkt 1 in fine ustawy o zasadach polityki rozwoju i potwierdza tezę o odrębności etapu zakwalifikowania projektu do dofinansowania od uprzedniego etapu pozytywnej oceny projektu.

Zadania instytucji zarządzającej obejmują także przeprowadzenie kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów jak i odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust.1 pkt 14 i 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Odesłanie do przepisów o finansach publicznych, o którym mowa w art. 26 ust.1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju, oznacza, że instytucja zarządzająca ma ustawowy obowiązek przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu wówczas, gdy wykorzystano je niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystano z naruszeniem procedur albo pobrano nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) jak i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157 poz. 1240). Mimo różnego reżimu prawnego, który w konkretnych sprawach będzie miał zastosowanie, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków są takie same w obu ustawach o finansach publicznych (art. 211 ust.1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. i odpowiednio art. 207 ust.1 nowej ustawy).

W piśmiennictwie za środki przekazane nienależnie uważa się środki udzielone bez podstawy prawnej, przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (L. Lipiec – Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Nie można znaleźć argumentów, dla wywiedzenia, że instytucja zarządzająca jest zobligowana do zawarcia umowy z beneficjentem, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, mimo, że beneficjent podlegał wykluczeniu z możliwości otrzymania dofinansowania w ramach określonego działania. Nie ma przy tym znaczenia, czy przeszkoda wykluczająca beneficjenta z możliwości ubiegania się o dofinansowanie istniała w dacie złożenia projektu, czy też powstała tuż przed zawarciem umowy. Beneficjent, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny nie nabywa, bowiem prawa do dofinansowania rozumianego, jako prawo do pomocy, o którą się ubiegał. Gdyby taka była wola ustawodawcy nie wprowadzałby ustawowego wymogu zawarcie umowy o dofinansowanie.

Z omówionych regulacji prawnych wynika, że przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca nie tylko jest uprawniona, ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też jak zrobiła to instytucja zarządzająca w rozpoznanej sprawie – do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, o czym powiadomiła spółkę w dniu 25 sierpnia 2011r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie ta informacja z dnia 25 sierpnia 2011 r. stanowiła negatywną ocenę projektu. W ustawie o zasadach polityki rozwoju, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzeczeniach sądów administracyjnych, brak jest legalnej definicji pojęcia "negatywnej oceny projektu". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienie w sytuacji, w której projekt nie otrzymał dofinansowania (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10, wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, postanowienie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1058/11, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10, LEX nr 663502).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że informacja Zarządu Województwa L. o podjęciu "decyzji o odstąpieniu od podpisania umowy" z podaniem przyczyn tej "decyzji" jest negatywną oceną projektu, o której mowa w treści art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęcie przeciwnej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych ocen. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że poszczególne programy mogą się różnić w zakresie procedur. Przesądzający jest więc rzeczywisty charakter czynności instytucji odpowiedzialnej za realizację programu.

Nie ma przy tym znaczenia, jaki podmiot jest instytucją odpowiedzialną za realizację danego programem operacyjnym. Tymczasem w tej sprawie, Sąd I instancji, przyjmując, że skarga przysługuje w oparciu o art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie województwa w sposób nieuprawniony zróżnicował prawo do sądu beneficjentów uzależniając je od tego czy instytucją zarządzającą jest organ samorządu województwa czy też inny podmiot (np.: właściwy minister). Zaaprobowanie poglądu Sądu I instancji, tak jak i stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2447/11 oznaczałoby, że w tych programach operacyjnych, w których instytucją zarządzającą nie jest zarząd województwa beneficjentowi nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego na odmowę podpisania umowy – a zatem na negatywną ocenę projektu dokonaną na etapie zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Poza bowiem zarządem województwa żaden z podmiotów będących instytucjami zarządzającymi określonym programem operacyjnym nie podejmuje uchwał.

Dodatkowo podnieść należy, że przyjęta przez Sąd I instancji koncepcja zaskarżalności uchwały, którą projekt "został usunięty z listy zakwalifikowania do dofinansowania" ostać się nie może także z tego powodu, że w zaskarżonej uchwale nie ma "części dotyczącej projektu strony skarżącej". Uchwała Zarządu Województwa L. z dnia [...] września 2009 r. w § 1 stanowiła "przyznaje się dofinansowanie projektom" wymienionym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. W załączniku nr 1 było 37 projektów przyjętych do dofinansowania, w tym pod pozycją 21 umieszczony był projekt spółki F.. Uchwała zmieniająca uchwałę stanowiła, w § 1, że załącznik nr 1 do uchwały dnia 15 września 2009 r. "otrzymuje brzmienie jak załącznik nr 1 do niniejszej uchwały". W załączniku nr 1 w brzmieniu nadanym mu uchwałą zmieniającą, a więc tą, która była przedmiotem skargi, wymieniono 31 projektów przyjętych do dofinansowania. Lista projektów wymienionych w załączniku nr 1 nie zawierała projektu spółki F..

Żadne postanowienie uchwały zmieniającej nie odnosiło się do projektu spółki, która wniosła skargę na uchwałę. Uchylając zaskarżoną uchwałę "w części dotyczącej projektu strony skarżącej" Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona uchwała nie zawiera jakichkolwiek postanowień dotyczących projektu strony skarżącej. Zmiana załącznika do uchwały była następstwem negatywnej oceny projektu, ale się do tej oceny nie odnosiła, ani też do niej nie nawiązywała. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nieistniejącej części uchwały jest dodatkowym argumentem na poparcie poglądu, że skontrolowana przez Sąd I uchwała, nie jest niewykonaniem przez organ samorządu województwa czynności nakazanych prawem lub podjęciem czynności prawnych lub faktycznych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Nie stanowi ona również aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a..

O trudności w zakwalifikowaniu ocenianego przez Sąd I instancji aktu do wyżej omówionej kategorii aktów czy czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego świadczy wywód prawny zawarty w zaskarżonym wyroku, w którym najpierw przyjęto, że przedmiotem skargi jest uchwała, nie będąca aktem prawa miejscowego, po czym uchylono ją, w części wskazanej w sentencji, na podstawie art. 150 p.p.s.a., a zatem przepisu obejmującego akty lub czynności nie wymienione w art. 145 – 148. Przepis art. 147 p.p.s.a., o którym mowa w art.150, dotyczy m.in. skarg na uchwały lub akty określone w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a..

Za przyjęciem, że na uchwałę zarządu województwa przyznająca dofinansowanie określonym projektom z pominięciem innych projektów przysługuje skarga do sądu nie przemawia argument wywodzony z treści art. 45 Konstytucji RP. Prawo do sądu beneficjenta, którego projekt został oceniony negatywnie zostało zagwarantowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 30 c ust.1 uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.. Nie ma przy tym znaczenia, o czym już była mowa, na jakim etapie została dokonana negatywna ocena projektu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.189 p.p.s.a. oraz art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Zwrot wpisu nastąpił w oparciu o art. 232§ 1 pkt 1 p.p.s.a..