Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 268/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i i st. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy z dnia 11 września 2019 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. S. i L. S. kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. S. i L. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 10 lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy (dalej jako "Burmistrz") z dnia 11 września 2019 r. w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 maja 2015 r., uzupełnionym pismem z 27 kwietnia 2012 r., H. F. i W. F. wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego, wybudowanego w 1978 roku na działce nr [..], na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem do granicy działki nr [..] – w odległości 1,5 m, wskazując, że jest to budynek mieszkalny parterowy o powierzchni zabudowy 92 m² i dachu płaskim. Budynek ma zapewnione wszystkie elementy uzbrojenia i posiada dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [..].

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 705/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Kolegium z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [..] ustalającą na rzecz H. F. i W. F. warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku jednorodzinnego, zlokalizowanego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [..], na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości C., gmina Ż.

Następnie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 8/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Kolegium z dnia 29 października 2015 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 12 września 2014 r., nr [..] ustalającą na rzecz H. F. i W. F. warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku jednorodzinnego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [..], na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości C., gmina Ż.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz po raz kolejny decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. ustalił dla inwestorów warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości do 1,20 m do granicy z działką nr [..] na terenie działki nr [.] położonej w miejscowości C., gmina Ż., jednak decyzją z dnia 29 marca 2018 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz decyzją z dnia 11 września 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości do 1,20 m do granicy z działką nr [..], na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości C., gmina Ż.

W decyzji tej wskazano, że przyjmując obszar analizowany wyznaczono go w odległości większej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Jak wyjaśniono, wyznaczanie takiego obszaru analizowanego miało na celu przeprowadzenie analizy różnych funkcji występujących na przedmiotowym terenie. Celem prowadzonej analizy jest odniesienie się do szerszego kontekstu urbanistycznego, w celu zapewnienia kształtowania ładu przestrzennego, zaś zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z przeprowadzonej analizy oznacza konieczność "dopasowania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu objętego niniejszą analizą, w odległości pozwalającej na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni. Wzięcie pod uwagę większej ilości działek, zmierza do prawidłowej realizacji celów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., a także wzmacnia rezultat analizy, która przeprowadzona na jak największym obszarze uśrednia wynik w zakresie wszystkich parametrów, a więc nie tylko np. wysokości budynku, lecz także jego funkcji, przeznaczenia, czy usytuowania. Ponadto organ wziął pod uwagę charakter istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, która w kontekście urbanistycznym stanowi nierozerwalną całość. W przedmiotowej sprawie nie poszerzano obszaru analizowanego o działki niezabudowane, gdyż nie miałoby to wpływu na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Linię zabudowy wyznaczono jako obowiązującą, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy. Jak wskazano, budynki na działkach sąsiednich dostępne z tej samej drogi publicznej nie są usytuowane w sposób regularny i nie tworzą jednolitej zabudowy. Różnorodne usytuowanie budynków wynika z niejednolitego podziału nieruchomości, tworząc działki o różnych wielkościach i kształtach. Legalizowany budynek mieszkalny jest kontynuacją budynku istniejącego (nr budynku [..]) na danej działce, który ma dostęp do drogi dz. nr [..], dlatego też jest cofnięty w głąb wnioskowanej nieruchomości. Przyjęcie linii zabudowy po ścianie legalizowanego budynku mieszkalnego zdaniem organu nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie, gdyż budynek mieszkalny zlokalizowany w tyłach wnioskowanej działki i tak jest cofnięty w stosunku do pozostałej zabudowy, która też nie tworzy jednolitej linii zabudowy. Istniejące w bliższym i dalszym sąsiedztwie budynki również nie są usytuowane w regularny sposób i nie tworzą jednolitej zabudowy. Przyjęta linia zabudowy nie wpłynie więc negatywnie na harmonijne usytuowanie budynków od strony przestrzeni publicznej (od drogi publicznej).

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej w decyzji wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej obiektów wynosi 15,34 m, jednak mając na uwadze gabaryty przedmiotowej nieruchomości, której szerokość wynosi 15 m organ jako parametr przyjął rzeczywisty wymiar budynku objętego wnioskiem na danej nieruchomości, tj. do 13,10 m, a nie średni z obszaru analizowanego, co jest zgodne z § 6 ust 1 rozporządzenia, które dopuszcza wyznaczenie tego wskaźnika z tolerancją do 20%.

Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy Burmistrz wyjaśnił, że średnia dla tego parametru wyliczona dla wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego wynosi 14,46 %, jednak § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli to wynika z analizy terenu. W przedmiotowej sprawie parametr powierzchni zabudowy przyjęto 26,32% powierzchni terenu działki (jest to rzeczywista wartość zabudowy na danej nieruchomości tj. budynku istniejącego i legalizowanego). Wprawdzie jest to wartość wyższa niż średnia dla działek sąsiednich, jednak mieszcząca się w przedziale od 1,14% do 27,95% powierzchni zabudowy budynków występujących w analizowanym terenie. Na działce nr [..] i [..] o powierzchni łącznie 2204 m jest usytuowany budynek o powierzchni 610 m2, co daje 27,99% powierzchni zabudowy. O podobny parametr powierzchni zabudowy wnioskuje inwestor dla legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. 26,32%, ale na działce o powierzchni 699 m2. Zatem ustalenie takiego poziomu wskaźnika powierzchni zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego.

W zakresie przyjętej geometrii dachu wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej geometrii dachów, tj. budynki z dachami dwuspadowymi o kątach ok. 45° oraz 15-25°, wielospadowe o kątach ok. 25-45° oraz dachy płaskie 1°-12°. Zabudowa budynkami w najbliższym sąsiedztwie cechuje się niejednolitą geometrią dachów na jednym budynku tak jak np. na działce nr [..] i [..], gdzie nieruchomość jest zabudowana budynkiem produkcyjno-usługowym o dachu dwuspadowym i płaskim, czy też zabudowa na działce nr [..] zabudowana budynkiem mieszkalnym o dachu dwuspadowym i płaskim. Zatem dla przedmiotowej inwestycji przyjęto "dach płaski", tak jak na dz. nr [..], [..], i częściowo na dz. nr [..] i [..] oraz [..], zgodne z § 8 rozporządzenia, który ustala się zgodnie z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. Zdaniem organu. mimo występowania dachu płaskiego tylko na czterech działkach objętych analizą, dopuszcza się zachowanie dachu płaskiego legalizowanego budynku, gdyż nie burzy on ładu przestrzennego.

Także dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto wartość inną, niż średnia, która wynosi 7,56 m, ale zbliżona do wysokości występujących w terenie analizowanym jak np. na dz. nr [..]-[..]. Ponadto, w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanych wysokościach tworząc uskoki w ramach jednej bryły, tak jak na działce nr [..] położonej w najbliższym sąsiedztwie, gdzie budynek mieszkalny ma wysokość 10 m i 3,5 m tworząc uskok, co jest analogiczne do sytuacji na działce objętej wnioskiem, która jako całość składa się z dwóch budynków mieszkalnych ze sobą połączonych o różnych wysokościach. Również na działce nr [..] i [..] występuje budynek o wysokości 6 m i 3 m tworząc uskok. Dlatego też dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono rzeczywistą wysokość górnej elewacji frontowej 3,5 m, co nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Na skutek rozpoznania odwołania E. S., współwłaścicielki sąsiednich działek nr [..] i [..], Kolegium decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie dokonano ustalenia parametrów z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy, a każde odstępstwo od średnich wskaźników danego parametru zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione w analizie. W szczególności organ pierwszej instancji wyjaśnił powiększenie obszaru analizowanego, wykazując, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Także przedłożona analiza jest pełna i czytelna, opisuje szczegółowo nieruchomości zabudowane znajdujące się w granicach terenu wyznaczonego przepisami rozporządzenia, wynika z niej numer każdej działki ewidencyjnej, sposób użytkowania, charakterystyka wszystkich wymaganych przepisami rozporządzenia parametrów, tj., powierzchnia zabudowy, jej wysokość, szerokość elewacji frontowej, rodzaj dachu i stopień nachylenia, układ połaci dachu w stosunku do frontu działki; wyliczenie średniej wielkości poszczególnych parametrów oraz uzasadnienie dla przyjętych wymagań dla zabudowy wnioskowanej na działce nr [..] w C. gmina Ż. W świetle tego Kolegium uznało, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestie te zostały już wyjaśnione w wyrokach o sygn. akt II SA/Gd 705/13 i II SA/Gd 8/16. WSA stwierdził, że kwestia naruszenia prawa własności E. S. do działki nr [..] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wiadomo w jaki sposób legalizowana zabudowa będzie negatywnie oddziaływać na ww. sąsiednią nieruchomość w kontekście usytuowania zabudowy przy granicy działki. Ponadto wbrew twierdzeniom strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się dostępu budynków do drogi publiczne], lecz dostęp nieruchomości do takiej drogi, a działka nr [..] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej działki nr [..]. Kwestia sposobu komunikacji na terenie działki wnioskodawców, a w szczególności sposobu dojazdu do innego budynku położonego na ich działce (nie będącego przedmiotem tego postępowania) nie stanowi przedmiotu sprawy i nie może być podstawą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji nie mogą mieć żadnego znaczenia wszelkie okoliczności związane ze sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej budynku nie stanowiącego przedmiotu niniejszego postępowania, w tym kwestia zgodności z prawem korzystania w tym celu z działki drogowej nr [..]. Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy treść decyzji z 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce E. S., gdyż jest to decyzja wydana w innym postępowaniu i nie może być brana pod uwagę w niniejszej sprawie.

W skardze do sądu zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jaki wpływ będzie miała niniejsza decyzja na korzystanie z działki nr [..] i brak wzięcia pod uwagę wydanej dla tej działki decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 grudnia 2008 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. poprzez zaniechanie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności ewentualnego podziału działki nr [..] oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymogów nowej zabudowy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione.

Zdaniem skarżących organ naruszył ich słuszny interes, bowiem legalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [..] ograniczy możliwości korzystania z działki skarżących i realizacji rozbudowy budynku. Okoliczności te powinny zostać uwzględnione w toku postępowania, tymczasem żaden z organów nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń stwierdzając jedynie, że nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy. Ponadto, w ocenie skarżących, niezbadanie wpływu wydania przedmiotowych warunków zabudowy na wcześniej ustalone warunki dla działki nr [..] może wpływać na odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego. Wydanie warunków zabudowy dotyczących legalizowanego obiektu i zezwolenie na usytuowanie go na granicy działek w sposób oczywisty ogranicza sposób umiejscowienia rozbudowy na działce skarżących. W świetle przepisów, możliwości zabudowy działki skarżących zostają ograniczone o co najmniej 1.5 m od granicy, zaś zgodnie z uzyskanym warunkami małżonkowie S. mogli przeprowadzić rozbudowę aż do granicy działki. W obecnej sytuacji skarżący zostają ograniczeni w rozbudowie do 7 m od granicy działki i ich rozbudowany budynek nie będzie mógł mieć otworów okiennych, zaś 8 m od granicy, gdyby budynek miał okna. Ponadto, niezależnie od tego, czy uwzględnić warunki zabudowy wydane w innym postępowaniu, posadowienie budynku na granicy działki zawsze wpływać będzie na możliwości zabudowy budynków na działce sąsiedniej.

Odnosząc się do wydanych wyroków dotyczących wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [..] skarżący uznali, że ocena w nich wyrażona nie jest oceną prawną dokonaną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. i jako taka nie jest wiążąca w dalszym toku postępowania dla organów i sądów.

Skarżący zakwestionowali też prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy wskazując, że brak było podstaw do zastosowania w tym zakresie § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy. Zastosowanie odstępstwa wymaga bowiem szczegółowego uzasadnienia i analizy, zaś fakt posadowienia budynku nr [..], znajdującego się na działce nr [..], na granicy z działką nr [..] nie uzasadnia usytuowania legalizowanego budynku na granicy z działką nr [..].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 10 lutego 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza ustalającą na wniosek H. i W. F. warunki zabudowy dla legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w C., gmina Ż.

Jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który rozstrzygałby kwestie związane z zagospodarowaniem i kształtowaniem zabudowy na działce inwestorów. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy, inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, wniosek dotyczy legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga, że wniosek ten rozpoznawany jest przez organy po raz kolejny. Zarówno bowiem wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 705/13, jak i z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 8/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje Burmistrza ustalające dla inwestorów warunki zabudowy przedmiotowej legalizacji, jak i utrzymujące je w mocy decyzje Kolegium. W konsekwencji, wniosek z dnia 29 kwietnia 2011 r., uzupełniony pismem z 27 kwietnia 2013 r., nadal nie został załatwiony, a organy administracji ponownie rozpoznające sprawę działały w warunkach związania ww. wyrokami, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Przede wszystkim więc organy były związane oceną zawartą w wyroku sygn. akt II SA/d 705/13, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia treść decyzji z 16 grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce sąsiedniej nr [..], należącej do skarżących. WSA też przesądził, jaki reżim prawny należy stosować przy ustalaniu warunków zabudowy przedmiotowej legalizacji, a mianowicie, że są to przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, dlatego też nie ma decydującego znaczenia ustalenie, w jakie dacie został wybudowany budynek podlegający legalizacji i jakie przepisy prawa budowlanego będą miały zastosowanie. Z kolei w wyroku sygn. akt II SA/Gd 8/16 WSA dostrzegł szereg uchybień związanych z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, która następnie stała się podstawą ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane były do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprzez sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. W szczególności organ winien wziąć pod uwagę, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest w tej sprawie obszar działki nr [..] i jeżeli jest ona zabudowana także innymi, niż podlegający legalizacji, budynkami, to należy je przy ustalaniu ww. wskaźnika także uwzględnić. Dotyczy on bowiem relacji między całą zabudową na danej działce, a jej powierzchnią.

Mając to na uwadze, w ocenie sądu, rozstrzygające wniosek ponownie organy nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r. i nie przeprowadziły postępowania dowodowego zgodnie ze wskazaniami orzekającego wcześniej sądu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, który w niniejszej sprawie został przez organ powiększony ponad trzykrotną szerokość frontu działki. Wprawdzie działanie takie jest prawnie dopuszczalne na mocy § 3 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie, lecz winno ono zostać szczegółowo i przekonująco uzasadnione, poparte wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia celem poszerzenia obszaru analizowanego miało być "zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochrona walorów estetycznych przestrzeni", a organ wziął pod uwagę "charakter istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, która w kontekście urbanistycznym stanowi nierozerwalną całość". Takie uzasadnienie, w ocenie sądu wojewódzkiego, nie mogło stanowić podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego.

Nie sposób się bowiem zgodzić z organem, że tak ustalony obszar stanowi urbanistyczną całość. Przeciwnie, z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i załącznika graficznego do niej wynika, że poszerzony obszar żadnej takiej całości nie stanowi. Zlokalizowana tam zabudowa nie jest w żaden sposób skupiona, czy przestrzennie wyraźnie wyodrębniona od pozostałej zabudowy. Wskazuje na to m.in. fakt, że linia zabudowy nie przebiega prosto, lecz tworzy uskok, co miało wpływ na dalsze ustalenia decyzji. Zatem zabudowa na tym terenie nie była realizowana według spójnej koncepcji przestrzennej, w którą przedmiotowy budynek się wpisuje, a działanie organu polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego większego, niż trzykrotność frontu działki wskazuje raczej na cel, jakim jest odnalezienie zabudowy, która stanowić będzie uzasadnienie dla legalizacji budynku na działce inwestorów i umożliwi pozytywne załatwienie wniosku. Natomiast według sądu taka motywacja nie mogłaby być podstawą dla wyznaczenia poszerzonego obszaru analizowanego w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zadaniem urbanistów oraz organów orzekających w sprawach warunków zabudowy nie jest bowiem poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowy o zbliżonej do planowanej funkcji, ale takie określenie obszaru analizowanego, który znajdzie uzasadnienie w zasadzie dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu ładu przestrzennego (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 931/19; WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 821/18, dostępne w CBOSA). Dodatkowo sąd zauważa, że trudno jest mówić o spójności urbanistycznej w sytuacji, kiedy większość parametrów dla legalizowanej zabudowy ustala się w sposób odmienny od wartości uśrednionej.

W konsekwencji organ nie tylko błędnie wyznaczył obszar analizowany będący podstawą dla dalszych ustaleń w sprawie warunków zabudowy, naruszając tym samym § 3 ust. 2 rozporządzenia, lecz też poszerzając ten obszar bez uzasadnionych okolicznościami sprawy przyczyn, nie wykonał prawidłowo wskazania zawartego w wyroku sądu administracyjnego, którym był związany ponownie rozpoznając sprawę.

Wątpliwości sądu nadal budzi też kwestia zbliżenia przedmiotowego budynku do granic działek sąsiednich, tj. zlokalizowania go w granicy z działką nr [..], stanowiącą własność skarżących, na którym znajduje się budynek usługowo-mieszkalny oraz w zbliżeniu 1,20 m od granicy z działką nr [..] zabudową budynkiem mieszkalnym. Wprawdzie, jak przesądzono w wyroku sygn. akt II SA/Gd 705/13, kwestia wydanych dla działki nr [..] warunków rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego nie została uznana za rozstrzygającą, nie oznacza to jednak, że samo usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z ww. działką jest prawidłowe w kontekście istniejącego ładu przestrzennego i możliwego zagospodarowania nieruchomości. Okoliczność budowy w granicy z jedną działką sąsiednią i w znacznym zbliżeniu do drugiej, powinna bowiem podlegać ocenie w analizie urbanistycznej, która jednak musi odnosić się do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. To, jak ustalono, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dopiero zaś prawidłowe wyznaczenie obszaru podlegającego analizie funkcji i cech zagospodarowania pozwala na ustalenie, czy w obszarze tym występuje tak usytuowana zabudowa, co umożliwiałoby wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że badając ponownie sprawę organ należycie ustalił i wykazał, że w obszarze analizowanym znajduje się podobna do przedmiotowej zabudowa.

Niezależnie od tego należy wskazać, że powołana przez organ działka nr [..], na której zabudowa również jest usytuowana w zbliżeniu do granic dwóch sąsiednich działek w ocenie sądu również nie może być zabudową podobną do przedmiotowej. Po pierwsze, w decyzji i analizie urbanistycznej brak jest danych, w jakich odległościach od działek sąsiednich zlokalizowana jest zabudowa na działce nr [..], co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż zabudowa ta jest podobna do budynku, dla którego organ ustala warunki zabudowy. Natomiast analiza załączników graficznych ujawnia, że owa zabudowa nie jest podobnie usytuowana, gdyż znajduje się w pewnej (niedookreślonej) odległości od granic działki nr [..] i od działki [..], gdy tymczasem przedmiotowy budynek zabudowany został w granicy z jedną działką i w zbliżeniu do drugiej, a więc w odmienny sposób. Dodatkowo działka inwestowana jest już zabudowana istniejącym budynkiem przybliżonym do granicy z działką nr [..], a takiego podobieństwa, czyli dwóch budynków na działce usytułowanych w jednej granicy i przybliżonych do innej granicy działki w obszarze analizowanym nie zauważono. Na te kwestie zwrócił uwagę WSA w wyroku sygn. akt II SA/Gd 8/16 wskazując na brak w terenie analizowanym zabudowy zbliżonej do obu granic działki, a więc takiej jak objęta wnioskiem w niniejszej sprawie, jak również na brak ustaleń odnośnie do odległości od granic budynku usytuowanego na działce nr [..].

Te okoliczności powodują, że w kontrolowanym postępowaniu nie przeanalizowano w sposób dostateczny kwestii przybliżenia budynku do granicy oraz usytuowania go w innej granicy i możliwości takiego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem.

Wreszcie, zdaniem sądu, błędnie wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie zgodnie ze wskazaniami wyroku sygn. akt II SA/Gd 8/16 organ uwzględnił zabudowę istniejącą już na działce, lecz przyjął wartość znacznie wyższą niż ustalona średnia dla tego parametru na obszarze analizowanym. Wartość ta wynosi bowiem 14,46 %, a dla przedmiotowej działki przyjęto 26,32 %. Wprawdzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy wynika, iż możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy niż średni dla działek sąsiednich, lecz działanie takie musi wynikać z przeprowadzonej analizy. Tymczasem, w ocenie sądu, przeprowadzona w sprawie analiza nie daje podstaw do takiego wyznaczenia omawianego wskaźnika, jak również przyjęta przez organ wartość jest podana nieprawidłowo.

Mianowicie, uzasadnieniem dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 26,32 % jest fakt, że wartość ta mieści się w przedziale od 1,14 % do 27,95 % powierzchni zabudowy występującej na analizowanym terenie. Nie sposób jednak uznać, iż sam fakt, że przyjęta wartość mieści się w przedziale wartości występujących na działkach sąsiednich sama w sobie jest wystarczającym uzasadnieniem dla odstąpienia od reguły § 5 ust. 1 rozporządzenia, tym bardziej gdy, jak już wskazano, obszar analizowany wbrew twierdzeniom organu nie tworzy spójnej urbanistycznie zabudowy. W takim wypadku odstępowanie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, jako wartości średniej, nie zostało właściwie uzasadnione, a w istocie powodować będzie dopuszczenie zabudowy, która zwiększy istniejący chaos w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego. Na te okoliczności zwracał też uwagę WSA w wyroku II SA/Gd 8/16 uznając, że decyzja zbyt lakonicznie uzasadnia powiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy i ocena orzekającego obecnie składu sądu w tym zakresie nie uległa zmianie. Organ bowiem nadal nie przedstawił przekonującego uzasadnienia dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenia tak wysokiego wskaźnika, w szczególności pominął uwarunkowania działki, na której zrealizowano zabudowę, tj. fakt, że jest już ona zabudowana, a przy tym jest bardzo wąska, zatem każda zabudowa będzie w znacznym stopniu wpływać na ład przestrzenny okolicy.

Po drugie, sąd zauważa, że wyliczenia organu w tym zakresie sią nieprawidłowe, gdyż w rzeczywistości ów powiększony wskaźnik dla przedmiotowej działki i zabudowy o łącznej powierzchni 174,48 m2 powinien wynosić 24,96 %, a nie 26,32 %, jak przyjęto w decyzji. Organ zatem dokonał nie tylko nieuzasadnionego odstąpienia od reguły § 5 ust. 1 rozporządzenia, ale także przyjął wskaźnik niezgodnie z wyliczeniami.

Również to uchybienie powoduje, że przeprowadzona analiza jest nieprawidłowa, a wydana na jej podstawie decyzja administracyjna zawiera wady, które nie pozwalają na zaakceptowanie takiego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu orzekające organy nie wywiązały się z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku sygn. akt

II SA/Gd 8/16, a analiza urbanistyczna nadal zawiera błędy, które powodują, iż wydana na jej podstawie decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. W ocenie sądu postępowanie to w nie odpowiada wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy. Naruszenia te mają zaś wpływ na wynik sprawy, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną przez sąd ocenę prawną, co powinno skutkować wykonaniem nowej analizy urbanistycznej, które będzie spełniać wymogi ustalone w przepisach prawa. W szczególności organ powinien rozważyć kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego, a poszerzając go szczegółowo uzasadnić to działanie, uwzględniając uwarunkowania istniejącego ładu przestrzennego. Należy też prawidłowo ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy, a przy wyznaczeniu tego parametru należy uwzględnić zarówno kształt działki, jak i jej istniejące zagospodarowanie, które to okoliczności wpływają na możliwość usytuowania na takim terenie kolejnej zabudowy o dużej powierzchni. Nadal organy pozostają w warunkach związania wyrokami w sprawach II SA/Gd 705/13 i II SA/Gd 8/16. Zarzuty skargi kwestionujące związanie organów i sądów oceną prawną zawartą w tych wyrokach są bowiem całkowicie chybione i sprzeczne z normą wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasadzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwoty 1.014 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi 500 zł, składa się opłata sądowa od pełnomocnictw 34 zł i wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). W związku bowiem z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także zarządzeniem nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, sprawa została skierowana do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały zawiadomione.