Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 746/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.2 pkt.9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.4, 23-25, 34  ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Krystyna Kutzner WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określania warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dania 25 lipca 2015 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz na zarządzenie Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r. Skarga w rozpoznawanym tu zakresie, dotyczącym uchwały, została zarejestrowana do sygnatury akt II SA/Kr 1024/16. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił, jako spóźnioną, skargę M. B. na uchwałę Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Kolejno, postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt SO/Kr 2/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek M. B. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 maja 2017 r., sygn. akt II SO/Kr 2/17, Sąd uchylił postanowienie własne z dnia 17 marca 2017r r. oraz przywrócił M. B. termin do wniesienia przedmiotowej skargi i sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 746/17.

W powyższej skardze M. B. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucała podjęcie uchwały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez uchylenie przepisów uchwały Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków - a to §1,2,3,4,5,6,7,8,9,11 - oraz całej uchwały Nr ZLIV/411/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Zdaniem skarżącej, w następstwie powyższego, nie uwzględniono jej wniosku z dnia 28 listopada 2007 r. o wykup lokalu mieszkalnego.

M. B. podawała, że pismem z 28 listopada 2007 r. wniosła o wykupienie mieszkania komunalnego znajdującego się przy ul. Dekerta 4/[...] w Krakowie, którego jest najemcą, co umożliwiała jej uchwała Nr XII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Uchwałą Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. (§ 10 pkt 1 i pkt 2) została uchylona większość przepisów wyżej wymienionej uchwały oraz uchwała Nr ZLIV/411/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 kwietnia 2004 r. w zmiany uchwały Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Żaden przepis najnowszej chronologicznie uchwały nie normuje, co dzieje się z wnioskami o wykup złożonymi przed uchwaleniem uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. Na podstawie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. wydane zostało zarządzenie Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r., na które powołują się organy kompetentne do rozpatrzenia wniosku skarżącej odmawiając jej podjęcia procedury wykupu mieszkania. Tymczasem brzmienie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. zostało zmienione w stosunku do brzmienia przepisu odpowiedniej treści znajdującego się w poprzedniej uchwale Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Uprzednio zarządzenie powyższe nie mogłoby zostać wydane i urzędy podległe miastu nie mogłyby się na nie powoływać odmawiając skarżącej wykupu lokalu. Poprzednia uchwała nie dawała bowiem takich uprawnień, jak ta z 2008 r., w zakresie wyłączenia ze sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków. Chodzi o zapis § 1 pkt 1 ppkt c uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., który daje nieproporcjonalnie zakres władztwa Prezydentowi Miasta Krakowa, z czego skorzystał wydając zarządzenie Nr 3159/2014 z dnia 4 listopada 2014 r., w oparciu o które uporczywie uchyla się od podjęcia decyzji o sprzedaży lokali przy ul . Dekerta 4 najemcom na zasadach określonych w uchwale. W ten sposób naruszony został interes prawny i uprawnienie skarżącej do nabycia lokalu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wnosiła o jej oddalenie. Przyznawała, że M. B. w piśmie z 28 listopada 2007 r., złożonym w dniu 29 listopada 2007 r., wniosła o nabycie od Gminy Miejskiej Kraków najmowanego lokalu mieszkalnego. Kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U .z 2016 r., poz. 446), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 i poz.777; Dz. U. z 2016 r., poz. 65) oraz uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Zarządzenie to zostało wydane na skutek ustaleń poczynionych w toku czynności prowadzonych w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej Kraków, których przedmiotem była zabudowana nieruchomość, położona w Krakowie przy ul. Jana Dekerta 4. W ramach tych działań dokonano szczegółowej analizy stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości m. in. w zakresie możliwego sposobu jej wykorzystania z uwzględnieniem ekonomicznego interesu Gminy, do czego obligują organy jednostek samorządu terytorialnego zasady prawidłowego gospodarowania wynikające z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności ustalono, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 681 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą nr [...], położona przy ul. Jana Dekerta 4 w Krakowie, pozostaje w 100% własnością Gminy Miejskiej Kraków, co zostało potwierdzone stosowną decyzją i ujawnione w księdze wieczystej. Nieruchomość zabudowana jest parterowym budynkiem mieszkalnym ze strychem, ponadto oficyną (typu barak), komórkami lokatorskimi oraz garażem (blaszak). W budynku frontowym znajdują się 3 lokale mieszkalne i strych, natomiast w oficynie znajdują się 2 lokale mieszkalne. Z najemcami wszystkich lokali zawarte zostały umowy na czas nieoznaczony, jednakże tylko 2 najemców złożyło wnioski o nabycie lokalu. Sprawa przedmiotowej nieruchomości była też przedmiotem obrad Zespołu Zadaniowego ds. wskazania sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, zabudowanych budowlami, obiektami oraz infrastrukturą, niezdatnymi do eksploatacji, wymagającymi przeprowadzenia prac remontowych, naprawczych, zabezpieczających bądź rozbiórkowych, a także spraw oceny zasadności rozpoczęcia sprzedaży lokali usytuowanych w budynkach stanowiących w 100% własność Gminy Miejskiej Kraków, w przypadku nieruchomości o niskiej intensywności zabudowy. Wspomniany Zespół na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. ustalił, że celowym jest wyłączenie przedmiotowego budynku ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym i podjęcie działań zmierzających do sprzedaży nieruchomości w całości, w przypadku ustalenia iż możliwe jest przekwaterowanie najemców do innych mieszkań i przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu. Konsekwencją powyższych ustaleń było podjęcie zarządzenia Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. Jana Dekerta 4, na podstawie m. in. § 1 pkt 1 ppkt c uchwały Nr XLVI/568/08, zgodnie z którym upoważnia się Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność lub współwłasność Gminy Miejskiej Kraków, z wyjątkiem lokali w budynkach, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską Kraków zmiana funkcji lub przeznaczenia.

W niniejszej sprawie jedyne uprawnienie skarżącej wynikające z aktu prawnego - w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego opisane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - może powstać (skonkretyzować się) dopiero "w przypadku zbywania nieruchomości", czyli zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku umieszczenia lokalu na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5.02.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07). Najmowany przez skarżącą lokal mieszkalny z uwagi na wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. Jana Dekerta 4 zarządzeniem, o którym mowa wyżej, nie mógł być i nie został przeznaczony do sprzedaży. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, prezydent jako organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady miasta, a do jego zadań należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W związku z powyższym do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Gmina jako właściciel nieruchomości, działając poprzez swoje organy, ma prawo określać zasady sprzedaży nieruchomości, jak i okoliczności wyłączenia nieruchomości z obrotu, przy jednoczesnym uwzględnianiu dążenia do godzenia słusznych interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie uprawnień właścicielskich. Sprzedaż lokali mieszkalnych przez Gminę posiada wymiar społeczny i nie powinna stanowić działalności gospodarczej, ale musi być równocześnie konfrontowana z zasadami racjonalnego gospodarowania, do których przestrzegania zobowiązana jest każda jednostka samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tych zasadach mieści się przysługujące najemcy, zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, które ogranicza się wyłącznie do zakazu rozporządzenia przez gminę nieruchomością w sposób niezgodny, z jego treścią, nie obejmuje natomiast powstania roszczenia po stronie podmiotu, któremu pierwszeństwo przysługuje. Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez organ wykonawczy (Prezydenta Miasta Krakowa) realizując swoje uprawnienia właścicielskie decyduje więc o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego do sprzedaży, w oparciu o zasady określone przez organ uchwałodawczy - Radę Miasta Krakowa. Przysługujące Gminie prawo własności, a tym samym prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art. 21 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Domaganie się od właściciela Gminy Miejskiej Kraków rozporządzenia własnością wbrew jej woli nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Uznać zatem należy, że zarządzenie Nr 3159/2014 z dnia 4 listopada 2014 r. nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. Wydane bowiem zostało w granicach przyznanych organowi wykonawczemu kompetencji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z realizacją zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz uchwale Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Twierdzenia dotyczące naruszenia interesu prawnego i uprawnienia do nabycia lokalu przez skarżącą przez podjęcie zarządzenia Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r. są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. ), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U.z 2016, poz.446), w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych.

Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako u.s.g.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej jako u.g.n.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.- dalej u.s.p.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała normuje w sposób abstrakcyjny i generalny zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określania udzielenia bonifikaty i wysokość stawek procentowych. Zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej albowiem wiąże się z zespołem okoliczności faktycznych i prawnych, w których dochodzi lub może dojść do wyznaczenia sytuacji administracyjnoprawnej adresata zachowań administracji na drodze aktu lub innej czynności. Takiego charakteru zaskarżonej uchwały nie niweczy okoliczność, że pozostaje ona w ścisłym związku z materia cywilnoprawną i może oddziaływać na stosunki cywilne dotyczące tego adresata oraz gminy. Zaskarżona uchwała jest też wiążąca dla organu wykonawczego gminy.

Po ostatecznym precyzowaniu skargi M. B. kwestionuje zgodność z prawem § 1 pkt 1 ppkt c uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zarządzenia Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r. Zastrzeżenia skarżącej budzi również brak w przedmiotowej uchwale regulacji tego rodzaju, która gwarantowały by realizację jej wniosku o wykup lokalu mieszkalnego złożonego w poprzednim stanie prawnym na wówczas obowiązujących zasadach.

Przedmiotem zaskarżenia jest zatem uchwała Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych ( Dz. Urz. Woj. Małop. nr 556 poz.3721, nr 591 poz.3896, z 2010 r. nr 45 poz. 303, nr 647 poz.5335, z 2011 nr 88 poz. 718, nr 265 poz. 2139, nr 349 poz. 2923, z 2012 r. poz. 7725, z 2013 r. poz. 4655 i 5430, z 2014 r. poz.3439).

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, wyczerpanie trybu przesądowego i terminowość złożenia skargi.

Przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione, a brak zarzutów upoważnia do pozostawienie tych kwestii poza szerszymi rozważaniami.

Przedmiotowa uchwała nie została dotąd poddana kontroli sądowej w zaskarżonym aktualnie i wyżej opisanym zakresie, związanym z interesem prawnym M. B..

Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. w obecnym i poprzednim brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższa regulacja, z której wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej, wymaga wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jej stosowania.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się w tym wypadku również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do uchybienia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Za bezsporne w świetle stanowisk stron i materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych należy uznać, że skarżąca, będąc najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr 4 przy ul. Dekerta Krakowie na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony z dnia 9 grudnia 2002 r., pismem z dnia 28 listopada 2007 r. złożyła wniosek o wykup przedmiotowego lokalu do właściciela, którym jest Gmina Miejska Kraków. Wniosek ten, zarejestrowany pod nr 324/08, do chili obecnej nie został zrealizowany, przy czym zarządzeniem Nr 3159/2014 z dnia 4 listopada 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowił nie przeznaczać do sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w Krakowie przy ul. Jana Dekerta 4, posadowionym na działce nr [...] o pow. 681 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej Kw Nr [...] Nie ma w niniejszej sprawie także sporu, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej złożonego w trybie wewnętrznej procedury Urzędu Miasta następowało z powołania się na treść tego zarządzenia.

Z przedstawionych akt nie wynika, by w dacie złożenie przedmiotowego wniosku nieruchomość przy ul. Jana Dekerta 4 w Krakowie znajdowała się wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a takich twierdzeń nie podnosiła również skarżąca.

Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego w stosunku do którego już w 2007 r. zapoczątkowała procedurę wykupu. Naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że na podstawie zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie wyłączające możliwość nabycia przez najemcę lokalu w nieruchomości, w której znajduje się lokal objęty jej wnioskiem o wykup. W tym zakresie skarżąca powołuje się na przewidziane przez ustawę na rzecz najemców prawo pierwokupu lokalu mieszkalnego należącego do zasobu gminy. Odrębnie zaskarżyła też zarządzenie Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1025/16

Rozważając powyższe pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej należy mieć na uwadze, że ogólne reguły gospodarowania nieruchomościami zawarto w przepisach Kodeksu cywilnego, w tym w art. 140. Szczególne regulacje w stosunku do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wprowadzono w dział II u.g.n. ( art. 10-91). Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 4 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.g.n., w skład zasobu nieruchomości wchodzą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy (z wyjątkiem oddanych w użytkowanie wieczyste). Normatywną podstawę określenia czynności, które składają się na pojęcie gospodarowania nieruchomościami gminy, stanowią art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 2 u.g.n. Wśród tych czynności charakter prawny mają działania określone jako zbywanie oraz nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Pojęcie to jest zdefiniowane w art. 4 pkt 3b u.g.n. w ten sposób, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na których podstawie następuje przeniesienie własności nieruchomości albo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Czynności te obejmują zatem: sprzedaż, zamianę, darowiznę, wniesienie nieruchomości jako wkładu niepieniężnego do spółki, a także oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

W art. 34 ust. 1 pkt 1 – 3 u.g.n. określono z wiążącą kolejnością krąg podmiotów, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu, w przypadku ich zbywania, zaliczając do nich w pkt 3 najemcę lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ust. 6 lub ust. 6a, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku (art. 34 ust. 6b u.g.n.). Zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali art. 34 ust. 7 u.g.n.). Przepisów ust. 1 i 7 nie stosuje się, jeżeli zbycie następuje między Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego albo między tymi jednostkami dla realizacji celów publicznych (art. 34 ust. 8).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest jej organ wykonawczy. Przepisy ustrojowe dotyczące gminy zawarte w ustawie o samorządzie gminnym stanowią, że organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Działanie organu wykonawczego wymaga w przypadkach określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. uprzedniej zgody organu stanowiącego i kontrolnego gminy, którym jest rada gminy. Regulacja ta stanowi, że rada gminy podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, jeśli ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika zatem, że sprzedaż lokali pozostających w gminnym zasobie mieszkaniowym na rzecz najemców po określeniu przez radę gminy stosownych zasad, nie wymaga już każdocześnie jej zgody zapadającej w formie odrębnej uchwały.

W myśl art. 92 u.s.p. :

1. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje:

1) rada miasta;

2)prezydent miasta.

2. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie.

3. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.

Zaskarżona uchwała normuje zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych, zatem jej regulacje dotyczą również interesu prawnego najemców, w tym skarżącej.

Kwestionowanym przez M. B. zapisem § 1 pkt 1 ppkt c określono, że upoważnia się Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali

mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, z wyjątkiem lokali , w których przewidywana jest przez Gminę Miejską Kraków zmiana funkcji lub przeznaczenia. Przedmiotowy zapis daje zatem kompetencję organowi wykonawczemu gminy do wyłączenia niektórych nieruchomości od sprzedaży najemcom, w tym przypadku takich, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską Kraków zmiana funkcji lub przeznaczenia.

Uwzględniając powyższe oraz okoliczność wydania zarządzenie Nr 3159/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2014 r., w którym jako podstawę prawną powołano między innymi § 1 pkt 1 ppkt c zaskarżonej uchwały, należy uznać za dostatecznie wykazany przez M. B. nie tylko fakt posiadania interesu w prawnego, ale również jego naruszenie, albowiem ta właśnie uchwała umożliwia organowi wykonawczemu gminy wyłączenie od sprzedaży najemcom nieruchomości przy ul. Jana Dekerta 4 . Niemniej jednak podkreślania wymaga, że nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży, albowiem roszczenie takie może powstać dopiero w momencie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, a nie z chwilą podjęcia uchwały w sprawie zasad sprzedaży. Ograniczenie rozumienia interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasadą pierwszeństwa tylko do istnienia już roszczenia skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym, co nie jest jednakże uzasadnione. Uchwała rady gminy w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych wchodzących do zasobu gminy oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały pomimo braku roszczenia. Jeśli nadto uchwała określa ogólne zasady stwarzające podstawę do wyłączenia niektórych lokali mieszkalnych z możliwości zastosowanie instytucji ich wykupu przez najemców, w tym stosowania bonifikaty ceny w razie zbycia określonego lokalu mieszkalnego, to zachodzi drugi konieczny element wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego.

Powyższe nie przesądza jednak o sprzeczności określonych postanowień uchwały z prawem.

Przyjąwszy zatem, że mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżącej należy zbadać legalność kwestionowanego zapisu uchwały w kontekście stawianych zarzutów oraz odnieść się do zarzutu braku unormowań umożlwiających nabycie lokalu na innych zasadach, tj. takich, jakie obowiązywały uprzednio, w dacie złożenia wniosku o wykup.

W tym zakresie trzeba mieć na uwadze, że przy gospodarowaniu nieruchomościami działanie gmin łączy dwa atrybuty, a mianowicie władczy (imperium) oraz właścicielski (dominium), przy czym oba te atrybuty skupiają się w tych samych organach. Zastosowanie zarówno administracyjnoprawnej, jak i cywilnoprawnej metody regulacji determinuje prawne procedury gospodarowania mieniem gminy, tj. administracyjnoprawną i cywilnoprawną. Artykuł 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Stosownie do art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. W myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zgodnie z art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa. Z art. 140 k.c. wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 k.c.) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy-właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów. Organy, o których mowa w art. 11 u.g.n., działające za jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki ( art. 12 u.g.n.).

Samodzielność tą potwierdza wprost art. 34 u.g.n., w treści którego zaznaczono, że prawo pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu aktualizuje się jedynie w przypadku ich zbywania. Żaden przepis rangi ustawowej nie stwarza dla najemców gwarancji co do obowiązku przeznaczenia przez gminę tych, a nie innych nieruchomości do sprzedaży w celu zbycia na ich rzecz tam znajdujących się samodzielnych lokali mieszkalnych. Brak bowiem norm, z których dałoby by się wyprowadzić jednoznaczny nakaz zbycia określonych nieruchomości albo zakaz ich wyłączenia od sprzedaży.

W świetle powyższego nie budzi zastrzeżeń § 1 pkt 1 ppkt c zaskarżonej uchwały, którego zapis powinien mieć charakter abstrakcyjny i generalny, ale został na tyle skonkretyzowany by mógł podlegać zastosowaniu z uwagi na obowiązki organów gmin wskazane w 23-25 u.g.n.

Także wprost z przepisu art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika uprawnienie gmin do cedowania swych kompetencji w zakresie tam wymienionych czynności na organ wykonawczy gminy, przy czym pozostaje poza kontrolą sądową celowość regulacji z § 1 pkt 1 ppkt c zaskarżonej uchwały, skutkiem którego Prezydenta Miasta Krakowa nie ma upoważnienia ( zgody ) do sprzedaży na rzecz najemców lokali, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską Kraków zmiana funkcji lub przeznaczenia. Poza kontrolą w sprawie niniejszej pozostaje też legalność wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzenia Nr 3159/2014 z dnia 4 listopada 2014 r.

Nie stanowi o niezgodności z prawem brak w zaskarżonej uchwale przepisów mających stanowić gwarancje realizacji wniosków najemców o wykup lokali mieszkalnych z daty ich złożenie. W szczególności brak takich regulacji nie stanowi ani przejawu działania prawa z mocą wsteczną, ani ingerencji w prawa nabyte.

Bezzasadnie zarzuca skarżąca naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a., która to przepisy nie mają zastosowania ani do podejmowania uchwał, ani w procedurze wykupu przez najemców lokali mieszkalnych przeznaczonych przez gminy do sprzedaży.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.