Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 153/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 7, art, 77, art. 105 par. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2016 r., znak [...], mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2015 r. - uchylającą decyzję ostateczną tegoż organu z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. M. pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, obręb [...] oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 5 maja 2014 r. (wznawiające postępowanie w sprawie) - i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - (obecnie Dz .U. z 2016 r., poz. 23 - dopisek Sądu), zwanej w dalszej części uzasadnienia K.p.a.], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. Powyższą decyzję organ przesłał M. M. - współwłaścicielowi nieruchomości objętej planowaną inwestycją w dniu 22 listopada 2013 r. - na adres "[...], ul. [...]" - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 marca 2014 r., uzupełnionym 25 kwietnia 2014 r., M. M. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], z uwagi na okoliczność, że jako współwłaściciel nie uczestniczył w toczącym się postępowaniu i nie wyrażał zgody na działania inwestycyjne na terenie działki nr a. Wyjaśnił, że 16 marca 2014 r. przypadkowo dowiedział się od syna o planowanej inwestycji, dlatego wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 147 K.p.a., Prezydenta Miasta Opola wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę, tj. zakończonej decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola uchylił decyzję własną z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpoznania odwołania, wywiedzionego od powyższej decyzji przez A. M., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia 15 listopada 2013 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda Opolski, po raz kolejny, uchylił decyzję organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r.

W następstwie powyższego, Prezydent Miasta Opola, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 1 października 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję ostateczną z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym stwierdził, że wnioskodawca w sprawie wznowienia postępowania, jako współwłaściciel działki nr a k.m. [...], obręb [...], z mocy przepisu art. 28 Prawa budowlanego, był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną oraz decyzja o pozwoleniu na budowę zostały doręczone M. M. na adres: [...], ul. [...], a odbiór tych dokumentów został potwierdzony na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłki, podpisem nieczytelnym z podaniem poniżej odręcznie w nawiasie nazwiskiem i imieniem "M. M.". Podkreślił nadto, że we wniosku o wznowienie postępowania M. M. jako przyczynę wskazał, że powiadomienia zostały przesłane na nieaktualny adres i nie zostały mu przekazane. W związku z powyższym organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalił, że w rejestrze gruntów Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Opola, jako współwłaściciel działki objętej planowaną inwestycją do dnia 24 marca 2014 r., pod adresem [...], ul. [...], zarejestrowany był M. M.. Pod ten adres kierowana była również do niego korespondencja w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W ocenie organu, wobec kategorycznego stwierdzenia M. M., iż korespondencja była kierowana pod niewłaściwy adres i nie została mu doręczona, w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 ust. 1 pkt 4 K.p.a. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż rozpatrując ponownie wniosek A. M. o udzielenie pozwolenie na budowę, złożony 15 października 2013 r. w stanie prawnym na dzień wydania przedmiotowej decyzji, wziął pod uwagę oświadczenie M. M. zawarte we wniosku o wznowienie postępowania, że jako współwłaściciel nieruchomości nigdy nie wyraził zgody na jakiekolwiek działania inwestycyjne na terenie działki. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne, o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być jednak obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Celem zatem jednoznacznego wyjaśnienia kwestii wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wezwał A. M. do przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127 z późn. zm.). Ustosunkowując się do powyższego wezwania A. M. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, powołując się w nim na zgodę współwłaściciela nieruchomości M. M., na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W oświadczeniu tym nie wskazano jednak wymaganego dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również organu wydającego dokument tożsamości osoby składającej to oświadczenie. Zatem oświadczenie to, w ocenie Prezydenta Miasta Opola, zawierało istotne wady dyskwalifikujące je jako dokument, wymagany Prawem budowlanym do uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie, wobec kategorycznego oświadczenia M. M. o niewyrażeniu zgody na prowadzenie jakichkolwiek działań inwestycyjnych na działce nr a k.m., organ uznał, iż A. M. w aktualnym stanie faktycznym, nie może złożyć wymaganego Prawem budowlanym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił również, że ustalając, czy wnioskodawca w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę posiadał zgodę do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przesłuchał w charakterze świadków Z. M. - matkę A. M. i byłą żonę M. M.; I. M. - matkę M. M. i babkę A. M.; Z. M. - brata A. M. oraz M. M.. Ustalając stan faktyczny w oparciu o zeznania ww. świadków organ miał na uwadze, że świadkowie wskazani przez A. M. to jego bliscy krewni, których zeznania są jednoznacznie sprzeczne z zeznaniami M. M., istniejący konflikt rodzinny (rozwód), przekroczenie zarządu nieruchomością wspólną, brak jednoznacznej zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a także brak jakiegokolwiek pisemnego dokumentu w tej sprawie. W ocenie organu, brak możliwości uzyskania obecnie pisemnej zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie zamierzenia inwestycyjnego może świadczyć o tym, że A. M. nie informował współwłaściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Nieczytelne potwierdzenie odbioru pism skierowanych do M. M., sugerowały jakoby on sam je odbierał, podczas gdy nie mógł ich odebrać, gdyż zamieszkiwał pod innym adresem. Organ podkreślił, że nie można wykluczyć, iż jakieś rozmowy w gronie rodzinnym na temat zamierzonej inwestycji mogły mieć miejsce, niemniej jednak na podstawie zebranych zeznań świadków, uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, organ nie mógł uznać za udowodnioną okoliczność, że A. M. - wnioskodawca w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę posiadał, w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę, zgodę współwłaściciela nieruchomości – M. M., na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem. Organ podkreślił i opisał istotę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Zaakcentował, że zgodnie z art. 32 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto min. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w istocie odpowiada temu, iż wnioskodawca faktycznie dysponuje nieruchomością na cele budowlane w związku ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę. W przeciwnym wypadku nie może być wydane pozwolenie na budowę. Zakwestionowanie przez właściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się A. M. We wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu kwestionował ustalenia organu, co do wiarygodności zeznań słuchanych świadków. Podkreślił, że dwóch z trzech świadków, to również najbliższa rodzina M. M. - jego matka I. M. i brat Z. M., a stopień pokrewieństwa M. M. z tymi osobami jest znacznie bliższy aniżeli jego. W ocenie odwołującego, organ na zasadzie uznaniowości odmówił słuchanym świadkom wartości dowodowej, w zakresie istnienia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że przekroczenia zarządu nieruchomością są chronione w taki sam sposób, jak każda inna instytucja prawa cywilnego. Jednakże w toku postępowania administracyjnego organ nie jest władny dokonać oceny okoliczności związanych z ewentualnym przekroczeniem zarządu nieruchomością wspólną. Do rozpatrywania tego typu spraw właściwe jest sądownictwo powszechne. Zdaniem odwołującego, żaden z przepisów prawa, a zwłaszcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie nakłada na składającego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązek dołączania zgody współwłaściciela w przypadku współwłasności nieruchomości. Żaden z przepisów nie rozstrzyga również o tym, w jakiej formie (ustnej, pisemnej lub innej) taka zgoda winna być wyrażona. Bezpodstawnie organ przyjął, że zgoda musi być wyrażona przez współwłaściciela jednoznacznie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i nie może być domniemana. Podniósł nadto, że wielokrotnie wyjaśniał, że M. M. był informowany o toczącym się postępowaniu, a on nie miał obowiązku informowania organu o zmianie adresu M. M., albowiem okoliczności te są obojętne dla istnienia ewentualnej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r., znak [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 5 maja 2014 r. (wznawiające postępowanie w sprawie) w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania, przywołał zarzuty odwołania wnioskodawcy oraz przytoczył przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 K.p.a. i stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ wyjaśnił, że w tej sprawie M. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 15 listopada 2013 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. M. pozwolenia na budowę - rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem. Wnioskodawca podanie o wznowienie uzasadnił, że jako współwłaściciel nieruchomości nie brał czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Z analizy akt sprawy dotyczącej spornego pozwolenia wynika, że Prezydent Miasta Opola 31 października 2013 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym M. M. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę - rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem przy ul. [...] w [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, że zawiadomienie to zostało wysłane do M. M. na adres: ul. [...], [...]-[...] [...]. Na potwierdzeniu widnieje zapis, że oznaczoną wyżej przesyłkę doręczono adresatowi i podpis M. M. Decyzję z dnia 15 listopada 2013 r. Prezydent Miasta Opola wysłał na ten sam adres, co zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji również wynika, że decyzję tą odebrał M. M. Powyższych dowodów doręczenia nie można skutecznie podważyć, z uwagi na prawomocne umorzenie przez Prokuraturę Rejonową postępowania dotyczącego podrobienia podpisu M. M. na dokumentach dotyczących odbioru przesyłki o wszczęciu postępowania z 31 października 2013 r., jak i decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 listopada 2013 r. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy uznał, że umorzenia przez Prokuraturę Rejonową postępowania w sprawie podrobienia podpisu M. M., pozwala stwierdzić, że wnioskujący o wznowienie postępowania brał udział jako strona w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości, której jest współwłaścicielem, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję M. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażających się w niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przyjęciu u podstaw rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przez to niezasadne ustalenie, że M. M. został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę - rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem przy ul. [...] w [...], na wniosek A. M., oraz o pozostałych czynnościach dokonywanych w sprawie, w związku z czym brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy; a także poprzez pominięcie treści ustaleń wynikających z uzasadnienia Postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Karny z dnia [...], wydanego na skutek zażalenia M. M. na postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w Opolu z dnia [...], sygn. akt [...], o umorzeniu dochodzenia w sprawie [...];

2) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim wniosków całkowicie sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz ogólnych stwierdzeń, uniemożliwiających realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, zwłaszcza z uwagi na niewyjaśnienie, dlaczego organ dał wiarę jedynie twierdzeniom A. M., pomijając twierdzenia i oświadczenia skarżącego składane w toku postępowania i nie odnosząc się do ich istotnej treści, a także poprzez pominięcie treści uzasadnienia Postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Karny z dnia [...] wydanego na skutek zażalenia M. M. na postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...], sygn. akt [...], o umorzeniu dochodzenia w sprawie [...];

3) art. 75 § 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustaw Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że oświadczenie A. M. o powiadomieniu współwłaściciela nieruchomości, M. M., o toczącym się postępowaniu jest wiarygodne i w konsekwencji uznanie, że skarżący miał możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu, a ponadto, że oświadczenie A. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne, podczas gdy okazało się ono sprzeczne z innymi faktami znanymi organowi w oparciu o treść dokumentów i oświadczenia skarżącego, stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

4) art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji braku przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie oraz

5) art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ, że oświadczenie A. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne, podczas gdy okazało się ono sprzeczne z innymi faktami znanymi organowi w oparciu o treść dokumentów stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i nie mogło stanowić podstawy dla skutecznego działania inwestora.

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował ustalenia organu drugiej instancji, w zakresie prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji. Nie godził się również z umorzeniem postępowania przez organ z uwagi na umorzenie przez Prokuraturę Rejonową postępowania w przedmiocie sfałszowania podpisu, wobec braku popełnienia czynu zabronionego. Twierdzenie takie, w ocenie skarżącego, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania karnego, bowiem okoliczność ta nie wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...], z dnia [...], wydanego na skutek zażalenia skarżącego. Odwołując się do treści postanowienia Sądu Rejonowego stwierdził, że umorzenie postępowania karnego z uwagi na to, iż "czynu nie popełniono" nastąpiło w oparciu o ustalenia, że "zwrotki" podpisywał A. M. Ani jedna przesyłka - do momentu dowiedzenia się przez skarżącego o tym, że toczyło się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte przez jego syna - nie trafiła bezpośrednio do niego, jako adresata. Ponadto - wbrew oświadczeniu syna i konstatacji organu odwoławczego - twierdzenie, jakoby A. M. o całej korespondencji informował skarżącego, jest niezgodne z prawdą. Taki stan rzeczy był wykluczony, bowiem od [...] skarżący nie mieszka w [...], tylko w [...]. Nadto od [...] do [...] nie miał kontaktu z synem, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, m.in. pismo skarżącego z dnia 7 lipca 2014 r. skierowane do Urzędu Miasta Opola wraz z załącznikami: zaświadczeniem o poprzednich adresach oraz kopią legitymacji ubezpieczeniowej z zaświadczeniem o miejscu zamieszkania. Dodał, że z synem i jego matką oraz jej rodziną pozostaje w głębokim konflikcie, który w ostatnim czasie się zaostrzył. Podkreślił, że niejednokrotnie dawał wyraz swojemu nastawieniu do syna A. M. i jego działań w toku postępowania, sygnalizując tym samym istnienie konfliktu i brak akceptacji dla jakichkolwiek jego poczynań. W dalszej kolejności skarżący podnosił, że w jego ocenie warunek przewidziany art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie został przez syna spełniony, wobec jednoznacznego sprzeciwu w zakresie planowanej inwestycji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 maja 2016 r. pełnomocnik organu oświadczył, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji nawiązano do postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...], nie nawiązano natomiast do treści tego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2016 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2015 r. (uchylającą decyzję ostateczną tegoż organu z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. M. pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, położonego w [...] przy ul. [...], działka nr a, obręb [...]) oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 5 maja 2014 r. (wznawiające postępowanie w sprawie) i orzekł o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.

Na wstępie przypomnieć należy, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2016 r., została wydana na skutek wniosku M. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 listopada 2013 r. udzielającą A. M. - synowi skarżącego - pozwolenia na budowę. Intencją strony było zatem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną.

Tytułem wstępu wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną i stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji, przy czym bez większego znaczenia jest to czy mieliśmy do czynienia z postępowaniem zwykłym, czy też z postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie uchylenia lub zmiany takiej decyzji (art. 154 i art. 155 K.p.a.) lub stwierdzenia jej nieważności (art. 156- art. 158 K.p.a.).

Zgodnie z treścią, art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - w przeciwieństwie do innych podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 - nie jest możliwe z urzędu, a jedynie na wniosek strony. Oznacza to, iż ustawodawca uznał, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 966/12 i WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 73/10 – dostępne pod adresem internetowym https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania na wniosek strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.), lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Tylko w okolicznościach, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, lub że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (etap drugi) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Taką podstawą w rozpatrywanej sprawie był art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Kwestia zaistnienia tej przesłanki podlega badaniu, po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, co wynika z art. treści 151 § 1 K.p.a. Na tym etapie postępowania organ bada merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym oraz czy została naruszona zasada czynnego udziału strony wobec wnioskującego o tryb nadzwyczajny.

W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. złożony został przez M. M., tj. współwłaściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją, z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Wobec tego zasadnie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. M. pozwolenia na budowę. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 §1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylił decyzję ostateczną z dnia 15 listopada 2013 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania A. M. pozwolenia na budowę. W ocenie Prezydenta Miasta Opola, w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca – M. M. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż korespondencję kierowano pod niewłaściwy adres, a ponadto jako współwłaściciel nie wyrażał zgody na wykonanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 15 listopada 2013 r. Zgody takiej nie udzielił również inwestorowi na obecnym etapie postępowania, w związku z tym - w ocenie Prezydenta - zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie wywiedzione od powyższej decyzji przez A. M. uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na umorzenie przez prokuratora Prokuratury Rejonowej postępowania w sprawie podrobienia podpisu M. M. na dokumentach dotyczących odbioru przesyłki o wszczęciu postępowania z 31 października 2013 r., jak i decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 listopada 2013 r. W ocenie organu odwoławczego, umorzenie postępowania przez Prokuraturę Rejonową uzasadnia to stwierdzenie, że wnioskujący o wznowienie postępowania brał udział jako strona w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającego ją postanowienia wznawiającego postępowanie w sprawie i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania (...)." Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w zw. z art. 105 K.p.a. Jeżeli natomiast mimo uchylenia decyzji organu I instancji wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe"). Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie (podkreślenie Sądu), a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W świetle przedstawionych wywodów należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie wszczęte przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do tych konstatacji przyjdzie również dostrzec, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było kwestią sporną, że skarżącemu, jako współwłaścicielowi spornej nieruchomości objętej planowaną inwestycją przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12 - dostępny na ww. stronie internetowej).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do "przyczyn wznowienia w kierunku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 (K.p.a) pomimo, iż wznowiono postępowanie na tej podstawie. W szczególności nie rozważył kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii, a mianowicie czy wnioskodawca - jako współwłaściciel nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym - nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 15 listopada 2013 r. Od oceny tej kwestii uzależniona bowiem została możliwość ingerowania przez organy administracji w ostateczną decyzję administracyjną oraz poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji ustalenia przez organ odwoławczy, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zobligowany byłby do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie do umorzenia postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z dnia12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 90/13 i z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1167/14 - dostępne na ww. stronie internetowej ).

W tym miejscu zasygnalizować wypada, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w orzecznictwie zarysowały się pewne rozbieżności, co do tego, w którym stadium wznowienia postępowania ta przesłanka powinna być badana, co wiąże się z rodzajem orzeczenia kończącego postępowanie w sytuacji, gdy okaże się, że podanie wniesione zostało przez podmiot nieposiadający interesu prawnego (obecnie postanowienie na podstawie art. 149 § 3, czy też decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie nie wyklucza się jednak możliwości umorzenia wznowionego postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. w przypadku zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 585). Taka sytuacja może wystąpić, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wznowił postępowanie pomimo, że nie zaistniały przesłanki uprawniające do wznowienia. Judykatura aprobując powyższe stanowisko, za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania uznaje, wszczęcie postępowania (wznowienie) na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 oraz w wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/10 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczeniansa.gov.pl, dalej - CBOSA). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez osobę posiadającą interes prawny, wskutek czego prawidłowo organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 5 maja 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a organ zobligowany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie w przedmiocie niebrania udziału w postępowaniu zwykłym, tj. braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania i braku doręczenia pozwolenia na budowę. Dopiero w wyniku poczynionych ustaleń organ zobowiązany byłby wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli doszedłby do wniosku, iż wnioskodawca brał udział w spornym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 151 §1 pkt 1 K.p.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 i art. 149 K.p.a. i jako taka nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., gdyż Wojewoda odstąpił od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W następstwie czego nie wziął pod uwagę zarzutów odwołania podniesione we wniosku o wznowienie postępowania, a które miały istotne znaczenie dla oceny przymiotu strony oraz jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Opola o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie, jak już powiedziano powyżej, organ odwoławczy umorzył postępowania organu pierwszej instancji, z uwagi na postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania, które w ocenie Sądu, nie zastąpiło konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżący brał udział, czy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja z dnia 15 listopada 2013 r. Postanowienie prokuratora dotyczyło tylko kwestii umorzenia postępowania co do dokumentu i nie zwalniało organu odwoławczego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem, w realiach niniejszej sprawy umorzenie postępowania przez prokuratora nie uprawniało organu odwoławczego do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęta w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dawało to podstawę do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych zwalniało Sąd od obowiązku ustosunkowania się do pozostałych, merytorycznych zarzutów skargi.

Prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie organ odwoławczy ustali czy w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., mając jednak na uwadze, że strony zgodnie podają, że przed wydaniem ostatecznej decyzji skarżący nie przebywał pod adresem ul. [...] w [...]. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając, iż skutecznie uruchomiony został tryb nadzwyczajny oraz regulację z art. 151 § 1 K.p.a., organ podejmie decyzję odwoławczą zgodnie z art. 138 K.p.a., a swoje stanowisko wyrazi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom przepisu art. 107 § 3 K.p.a.