Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 210/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15gga
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na pismo Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 11 lutego 2021 r. nr NS/AMS/3055/18/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsca pracy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej Dyrektor DWUP, organ) pismem z dnia 11 lutego 2021 r. nr NS/AMS/3055/18/21 poinformował "A" Sp. z o. o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca spółka, spółka, wnioskodawca, strona skarżąca), że wniosek spółki z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 02000/CV-19/20645152 został rozpatrzony negatywnie na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej ustawa o COVID-19). Wskazał, że z załączonego do wniosku formularza pomocy publicznej (formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków) wynika, że w reprezentowanym podmiocie na dzień 31 grudnia 2019 r. wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. Tym samym nie został spełniony jeden z warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy publicznej (art. 15 zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19). Dyrektor DWUP wskazał, że zgodnie z Komunikatem Komisji Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 z dnia 19 marca 2020 r. (C(2020) 1863 ze zm.), sekcja 3.1 pkt 22 lit. c pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji. Odstępstwa w tym zakresie przewidziano w przypadku przedsiębiorstw zaliczonych do grupy mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw. Zgodnie bowiem z pkt 22 lit. ca Komunikatu KE pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małych przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie, ani pomocy ma restrukturyzację.

W piśmie tym Dyrektor DWUP wskazał, że skarżąca spółka nie jest mikro i małym przedsiębiorcą (w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.) i dlatego powyższy wyjątek nie może mieć do niej zastosowania.

Końcowo organ wskazał, że rozstrzygnięcie Dyrektora DWUP w tej sprawie jest wiążące i może być przedmiotem zaskarżenia do sądu właściwego miejscowo dla siedziby Wojewódzkiego Urzędu Pracy.

Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi spółki w dniu 16 lutego 2021 r.

Pismami z dnia 2 marca 2021 r. pełnomocnik spółki złożył zarówno odwołanie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej – jak wskazał – decyzją Dyrektora DWUP.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga ustawy o COVID-19. Podkreślił, że przepis ten nie przewiduje wymogu, na dzień 31 grudnia 2019 r. wysokość niepokrytych strat nie mogła przewyższać 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. Przesłanka ta nie została wymieniona w tym przepisie i nie wiąże wnioskodawcy. Komunikat Komisji, na który powołał się organ, nie jest dla wnioskodawcy źródłem prawa. Zdaniem Wnioskodawcy Komunikat Komisji stanowi wyłącznie soft law i nie może być bezpośrednim źródłem praw i obowiązków dla wnioskodawcy. Z tego względu ubiegając się o wsparcie wnioskodawca oparł się na przesłankach przewidzianych w art. 15gga ustawy o COVID-19, gdyż postanowienia tego artykułu są dla niego wiążącymi, ustawowymi kryteriami otrzymywania wsparcia. Dlatego też wnioskodawca spełnia kryteria o których mowa w art. 15gga ustawy o COVID-19 i dlatego powinny mu zostać przyznane.

Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że otrzymane rozstrzygnięcie organu nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa m.in. w art. 107 § 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) i z tego względu powinno zostać wzruszone. Ponadto Pełnomocnik wskazał, że wobec braku stosownych przepisów w ustawie o COVID-19 dotyczących procedury odwoławczej/wnioskowania o ponowne rozpoznanie sprawy w przypadku odmowy udzielenia świadczeń na podstawie art. 15gga tej ustawy, oraz wobec braków formalnych rozstrzygnięcia wskazanych w uzasadnieniu pisma, w tym w szczególności, wobec braku wymaganego pouczenia, złożył - z zachowaniem – terminu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż taka jest intencja wnioskodawcy. Pełnomocnik dodał, że zgodnie z art. 112 KPA - błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tożsame w treści argumenty i wnioski pełnomocnik przedstawił również w odwołaniu.

Z akt sprawy wynika, że organ nie zareagował ani na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani na odwołanie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 50 § 1 oraz art. 52 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na decyzję Dyrektora DWUP z dnia 11 lutego 2021 r. pełnomocnik spółki zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA polegającego na błędnym uznaniu, że istnieje podstawa prawna zobowiązująca skarżącą do spełnienia dodatkowych wymogów dotyczących wnioskowania o wsparcie na ochronę miejsc pracy, innych niż wskazane w art. 15gga ustawy o COVID-19, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy publicznej, w efekcie czego skarżącej nie zostało udzielone takie wsparcie.

b) art. 107 § 3 KPA polegającego na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika, na jakiej podstawie prawnej organ przyjął, że Komunikat Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 z dnia 19 marca 2020 r. (C(2020) 1863) ze zm. (dalej: Komunikat Komisji) stanowi dla skarżącej bezpośrednie źródło prawa, w szczególności w zakresie bezpośredniego kształtowania uprawnień i obowiązków skarżącej w przedmiocie ubiegania się o wsparcie na podstawie art. 15gga ustawy o COVID-19, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że Komunikat Komisji zawiera inne niż art. 15gga ustawy o COVID-19 przesłanki do otrzymania przedmiotowego wsparcia, do których spełnienia skarżąca jest bezpośrednio obowiązana, w efekcie czego skarżącej nie zostało udzielone takie wsparcie.

c) art. 7 KPA poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności nieuwzględnienie społecznego znaczenia przyznania dofinansowania na ochronę miejsc pracy w przypadku skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

d) art. 8 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na Komunikacie Komisji, podczas gdy skarżąca oparła swój wniosek na ustawie, co sprawiło, że postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu i miało istotny wpływ na wynik sprawy

e) art. 9 KPA poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącej wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw skarżącej w kontekście wnioskowanego wsparcia, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie,

f) art. 132 § 1 KPA polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji, w której jedyna strona postępowania wniosła odwołanie, a odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie, wobec czego istniały przesłanki do przeprowadzenia przez organ samokontroli, i wydanie nowej decyzji w całości uwzględniającej wniosek skarżącej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do nieprzyznania świadczenia skarżącej.

g) art. 107 § 1:

a. pkt 1 KPA polegającego na nieoznaczeniu organu administracji publicznej;

b. pkt 7 KPA polegającego na braku pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

c. pkt 8 KPA polegającego na braku podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - braku podpisu przy pomocy kwalifikowanego podpisu elektronicznego;

d. pkt 9 KPA - zarzut ewentualny - polegającego na braku pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego);

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca nie miała wymaganej przepisami prawa i chronionej przez zasady postępowania administracyjnego wiedzy na temat całokształtu przysługujących jej uprawnień, w tym w szczególności w zakresie prawa do wniesienia odwołania oraz samego charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 15gga ust. 1, 3, 5, 6 ustawy o COVID-19 poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie wyczerpuje przesłanek, których spełnienie jest wymagane dla otrzymania dofinansowania na ochronę miejsc pracy przez skarżącą, podczas gdy z treści przepisów art. 15gga ustawy przesłanki ubiegania się o wsparcie wynikają w sposób wyczerpujący - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przesłanki wymagane dla otrzymania wsparcia na podstawie art. 15gga ust. 1,3,5, 6 ustawy o COVID-19 nie zostały przez skarżącą spełnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie dofinansowanie nie zostało skarżącej przyznane.

b) art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżąca stosownie do treści tego przepisu złożyła kompletny wniosek wraz z oświadczeniami, o których mowa w tym przepisie, wobec czego organ zobowiązany był do niezwłocznego wystąpienia w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, czego organ nie uczynił, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że skarżąca pomimo spełnienia wymogów art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID-19 nie otrzymała wsparcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł na podstawie art. 145 § pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA) o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wniósł o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA oraz na podstawie art. 200 PPSA w zw. z art. 205 § 2 PPSA wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał, że skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga ustawy o COVID-19 i spełnia kryteria o których mowa w tym przepisie, w tym w szczególności w art. 15gga ust. 1, 3, 5, 6 oraz ust. 9 tej ustawy. Organ w swoim rozstrzygnięciu powołał się na niespełnienie warunku do uzyskania pomocy publicznej powołując się na Komunikat Komisji, który nie jest dla skarżącej źródłem prawa - stanowi wyłącznie soft law. W efekcie skarżącej nie zostało udzielone takie wsparcie, co stanowiło naruszenie art. 6 KPA. Jednocześnie organ w uzasadnieniu odmowy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej przyjął, że Komunikat Komisji stanowi dla skarżącej bezpośrednie źródło prawa. Z tego względu należy przyjąć, że uzasadnienie decyzji jest niedostateczne i niepełne, czym organ naruszył art. 107 § 3 KPA. Jednocześnie otrzymane rozstrzygnięcie organu nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa m.in. w art. 107 § 1 pkt 1,7,8,9 KPA i już z tego względu powinno zostać uchylone. Opierając rozstrzygnięcie na Komunikacie Komisji organ naruszył także zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 KPA, a nie informując skarżącej oraz nie udzielając jej wyjaśnień w tej kwestii działał z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 9 KPA. Ponadto organ powinien był zastosować uprawnienie samokontroli, o którym mowa w art. 132 KPA, czego nie uczynił.

Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że okoliczność straty, w której znalazła się na dzień 31 grudnia 2019 r. jest zdarzeniem, które towarzyszy naturze obrotu gospodarczego i może mieć miejsce w praktyce prowadzenia działalności. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, a jednocześnie skarżąca podjęła wszelkie wymagane prawem kroki przewidziane przez ustawodawcę na okoliczność takiego zdarzenia tzn. skarżąca podjęła uchwałę w trybie art. 233 § 1 Kodeksu spółek handlowych z dnia 15 września 2000 r. (tj. z dnia 22 lipca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526) o kontynuacji działalności spółki. Okoliczność wystąpienia określonej straty na 31 grudnia 2019 r. w ocenie skarżącej nie ma znaczenia dla ubiegania się o wsparcie na podstawie art. 15gga Ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że "przedmiotowej skardze zarzuca":

1. błędne przyjęcie, iż pismem Dyrektor DWUP naruszył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym w skardze, podczas gdy w sprawie przepisy kpa nie mają zastosowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to;

a) art. 15gga ust. 1,3,5,6 ustawy o COVID-19 poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie wyczerpuje przesłanek, których spełnienie jest wymagane dla otrzymania dofinansowania na ochronę miejsc pracy przez skarżącą spółkę i odmowę przyznania dofinansowania mimo spełnienia wszelkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie;

b) art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID-19 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżąca stosownie do cytowanego przepisu złożyła kompletny wniosek wraz z oświadczeniami, o których mowa w tym przepisie, wobec czego organ był zobowiązany do niezwłocznego wystąpienia w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, czego organ nie uczynił, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że skarżąca pomimo spełnienia wymogów opisanych w art. 15gga ust. 9 ustawy nie otrzymała wsparcia

- podczas gdy skarżąca nie spełniła warunków uzyskania wsparcia (dofinasowania) a to wynikających z ustawy, art. 107 ust. 3 lit. b Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z ze zm.), art. 2 pkt 18 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz sekcji 3.1. pkt 22 lit. c Komunikatu Komisji Europejskiej Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01), implementowanego do polskiego systemu prawa mocą ustawy, zgodnie z którymi pomoc publiczna w oparciu o art. 15gga ustawy nie przysługuje przedsiębiorcy uznanemu za przedsiębiorcę w trudnej sytuacji, o którym mowa w art. 2 pkt 18 lit. a Rozporządzenia nr 651/2004.

Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący o dofinasowanie wystąpił w oparciu o instytucję uregulowaną w art. 15gga ustawy o COVID-19. Ubieganie się o dofinansowanie następuje w trybie przepisów ustawy i nie mają do nich zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania dofinansowania nie następuje w formie indywidualnego aktu prawnego (decyzji administracyjnej), ale przy zastosowaniu instrumentów natury cywilnoprawnej (umowa).Odmienną procedurę przyjęto w przypadku wsparcia/dofinansowania udzielanego na podstawie art. 15gg ustawy, w którym expressis verbis przyjęto, iż odmowa przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 26), podczas gdy samo dofinansowanie następuje w formie czynności materialnotechnicznej, za którą należy uznać dokonanie przelewu środków na konto wnioskodawcy (komentowany przepis w odróżnieniu od art. 15gga nie wprowadza obowiązku zawierania umów o dofinansowanie). Organ wskazał jaki jest przedmiotowy i podmiotowy zakres zastosowania kpa. Podkreślił, że przedmiotowa skarga pozbawiona jest kognicji sądów administracyjnych.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, organ wyjaśnił, że przepisy Komunikatu stanowią jedynie formę "swoistej wykładni" prawa pierwotnego, a dodatkowo zostały implementowane do krajowego systemu prawnego. Stosownie do dyspozycji art. 15zzzh ust 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 wsparcie o którym mowa w art. 15gga ustawy - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Stosownie do postanowień art. 107 ust. 3 lit. b Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą za dozwoloną i pomoc publiczną (zgodną z rynkiem wewnętrznym) może zostać uznana pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom, w gospodarce Państwa Członkowskiego. W związku z powyższym przedsiębiorca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy załącza formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 oraz jej skutków. Wzór formularza określony rozporządzeniem Rady Ministrów ż dnia 29 marca 2010 r. w; sprawie zakresu: informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. poz. 312 i 1704 oraz z 2016r. poz. 238), został zmieniony rozporządzeniem Rady. Ministrów z dnia 27 lipca 2020 r. zmieniającym: rozporządzenie w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot, ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U.2020.1338). Jednocześnie na mocy pkt 14 Preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014. r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym, w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 z późn. zm.) jak i art. 1 ust. 4 lit. c tego Rozporządzenia pomoc przedsiębiorcom znajdującym się na dzień 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji nie została uznana za dozwoloną pomoc publiczną (zgodną z rynkiem wewnętrznym).

Opisana w informacji Dyrektora DWUP z dnia 11 lutego 2021 r. sytuacja przedsiębiorcy, zgodnie z którą według oświadczenia wnioskodawcy/skarżącego - w spółce z o.o. na dzień 31 grudnia 2019r. wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zakładowego, pozwala na kwalifikację wnioskodawcy jako "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit a w/w Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014. W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej, sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów mniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UEJ), a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne.

Mając powyższe na uwadze wskazany przedsiębiorca, słusznie uznany został za przedsiębiorcę znajdującego się w trudnej sytuacji, o którym mowa w art. 2 pkt 18 lit. a Rozporządzenia nr 651/2004, któremu pomoc publiczna z art. 15gga nie przysługuje. Powyższe wynika z przytoczonych przepisów powszechnie obowiązujących tj. Traktatu i przytoczonego Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo organu z 11 lutego 2021 r.) podlega sądowej kontroli, ponieważ mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.) – jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Formułując powyższe stanowisko, Sąd ma również na uwadze poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) m.in. w postanowieniach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i sygn. akt I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, jak również z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 211/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja w nich zawarta znajduje zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy.

NSA podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o Covid wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA "(...) nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

W sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga ustawy o COVID-19 na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Dyrektor DWUP rozpatrzył ten wniosek negatywnie.

W myśl zaś art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID-19 wsparcie, o którym mowa w art. 15gga, art. 15ka, art. 15kb, art. 15m, art. 15m1, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zs1, art. 15zs2, art. 15zzb-15zze, art. 15zze2, art. 15zze4, art. 31zo oraz art. 31zy10, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01, Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Z przepisu tego wynika, że wsparcie o którym mowa w art. 15gga zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVlD-19 stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowane przez stronę świadczenie na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Wobec kryzysu gospodarczego spowodowanego epidemią COVID-19 Komisja Europejska wydała Komunikat określający Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C.2020.91I.1 z 20.03.2020). Komisja postanowiła, że komunikat ten stosuje się od dnia 19 marca 2020 r. biorąc pod uwagę gospodarcze skutki epidemii COVID-19, które wymagały natychmiastowych działań. W sekcji 2 pkt 17 wskazano, że w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE upoważnia się Komisję do stwierdzenia zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli pomoc ta ma na celu "zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego". W kontekście tego postanowienia unijny Sąd orzekł, że takie zaburzenie musi dotyczyć całej gospodarki danego państwa członkowskiego lub znacznej jej części, a nie tylko jednego z regionów lub części terytorium. Jest to również zgodne z koniecznością ścisłej wykładni wszelkich postanowień przewidujących odstępstwa, do których należy m.in. art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Komisja konsekwentnie stosuje taką ścisłą wykładnię w swojej praktyce decyzyjnej. W sekcji 2 pkt 19 wskazano, że Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione. Do przepisu art. 107 ust. 3 lit b TFUE nawiązuje także przepis sekcji 3.1 (pomoc w formie dotacji, zaliczek zwrotnych lub korzyści podatkowych) zgodnie z pkt 22 Komisja uzna taką pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, o ile spełnione zostaną wszystkie wymienione tu warunki. Komisja może wystąpić o dodatkowe informacje dotyczące udzielonej pomocy, aby sprawdzić, czy spełnione zostały warunki zawarte w decyzji Komisji zatwierdzającej środek pomocy (sekcja 4 pkt 38).

Wobec powyższego Polska podjęła kroki legislacyjne zmierzające do uregulowania zasad udzielania pomocy, bazujących na Tymczasowych ramach. Przypomnieć należy, że określone programy pomocy wymagały zatwierdzenia decyzją Komisji. Jedną z form pomocy wprowadzonych przez Polskę jest pomoc uregulowana w art. 15gga ustawy o COVID -19 - dofinansowanie ze środków FGŚP wynagrodzeń pracowników w przypadku znacznego obniżenia przychodu przedsiębiorcy. Wskazać przy tym należy, że art. 15zzzh ustawy COVID-19 uznający pomoc przyznawaną na podstawie art. 15gga za pomoc publiczną odsyła do pierwszego Komunikatu Komisji z dnia 19 marca 2020 r. Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 1/01) (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020, str. 1), który podlegał zmianom. Świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy (dotacja) ze środków FGŚP jest wsparciem branżowym, które zostało zgłoszone przez Polskę Komisji po czwartej zmianie treści Komunikatu Komisji (pierwsza zmiana z dnia 3 kwietnia 2020r. (DZ. U. UE 2020/C 112 1/01), druga z 8 maja 2020r (2020C 164/03), trzecia z 29 czerwca 2020r. (2020C 218/03) i czwarta z 13 października 2020r. (2020C 324 1/01)) i zatwierdzone na podstawie Sekcji 3.10. Tymczasowych ram - decyzją Komisji nr programu SA.60376(2020/N) (oraz zmiany wynikające z decyzji KE nr SA.62078 (2021/N), z decyzji KE nr SA.100902(2021/N)). Komisja uznała tym samym, że program zgłoszony przez Polskę jest zgodny z Tymczasowymi ramami środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19.

Z przepisu art. 107 ust. 3 pkt b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 90.864/2 z dnia 2004.04.30 , dalej 1 TFUE) wynika, że za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać -uznana pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego. Kwestia zgodności pomocy publicznej należy bowiem wyłącznie do kompetencji Komisji, co potwierdza art. 108 ust. 2 TFUE, w myśl którego jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez Państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Państwo w terminie. Potwierdza to także art. 108 ust. 1 TFUE, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że Komisja we współpracy z Państwami Członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych Państwach. W myśl zaś art. 108 ust. 3 TFUE Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.

Powyższe uwagi dotyczące zatwierdzenia programu pomocowego stanowiącego pomoc publiczną przez Komisję UE potwierdza także art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. (tj. Dz. U. 2020r. poz. 708) o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej, który wskazuje, że jako notyfikację należy rozmieć przekazanie Komisji, zgodnie z art. 108 TFUE, projektu programu pomocowego, projektu pomocy indywidualnej lub projektu pomocy indywidualnej na restrukturyzację, wraz z informacjami niezbędnymi dla oceny zgodności pomocy publicznej z rynkiem i wewnętrznym, a projekty te zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy podlegają notyfikacji. Decyzja Komisji podjęta na podstawie art. 288 TFUE obowiązuje państwo członkowskie w całości.

W konsekwencji nie ma racji strona skarżąca, że pomoc publiczna jest udzielana na podstawie tzw. soft- law czyli Komunikatu Komisji, gdyż pomoc ta jest udzielana w oparciu o decyzję Komisji zatwierdzającą pomoc, której ramy określał Komunikat Komisji. Decyzja Komisji natomiast - jak już wyżej wskazano, na podstawie art. 288 TFUE wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Dodać należy, ze decyzje Komisji skierowane do państwa członkowskiego, mają często walor aktów normatywnych, wiążą wszystkie organy państwowe i mogą stanowić dla tych organów podstawę prawną decyzji skierowanych do osób fizycznych lub osób prawnych, zbliżając się w tym zakresie do rozporządzenia. Obowiązują na terytorium tylko tego państwa członkowskiego.

Niezależnie od powyższego, odnośnie charakteru zaleceń zawartych w Komunikacie Komisji powołać w tym miejscu należy stanowisko wyrażone w opinii Rzecznika Generalnego UE z dnia 12 grudnia 2017r. - wyrok TSUE z dnia 20 lutego 2018 r C-16-16, pkt 97 (opubl. ZOTSiSPl 2018/2/1-79) w której przyjęto, że pierwszym i głównym rodzajem, obowiązków w zakresie zaleceń, jest obowiązek uwzględniania zaleceń przez sądy krajowe przy wykładni prawa krajowego wdrażającego te przepisy. Zalecenia same w sobie nie powodują powstania praw, na które osoby prywatne mogą powołać się przed sądem krajowym. Jednakże w wyroku Grimaldi Trybunał dodał również, że zalecenia nie są jednak całkowicie pozbawione skutków prawnych. Sądy krajowe są bowiem zobowiązane wziąć pod uwagę zalecenia w celu rozwiązania wniesionych przed nie sporów, w szczególności kiedy ułatwiają one wykładnię przepisów krajowych wydanych w celu zapewnienia ich wdrożenia lub kiedy mają na celu wdrożenie wiążących przepisów wspólnotowych. Stosownie do pkt 91 tej opinii zalecenia mogą być wykorzystywane w kontekście interpretacji prawnej, w szczególności w celu nadania znaczenia nieokreślonym pojęciom prawnym zawartym w obowiązującym prawodawstwie. Dotyczy to w szczególności zaleceń postlegislacyjnych, które nie są przyjmowane wyłącznie na podstawie art. 292 TFUE, ale na podstawie prawa wtórnego, właśnie po to, by uzupełnić zawarte w nim pojęcia prawne. Zalecenia przedlegislacyjne mogą jednak również pełnić tę samą funkcję w odniesieniu do nieokreślonych pojęć prawnych w traktatach lub do celów interpretacji innego instrumentu prawnego, który pokrywa się ratione materiae z tym zaleceniem. W ten sposób oba rodzaje zaleceń mogą uzupełniać uregulowania o charakterze wiążącym.

W związku z tym zalecenie, podobnie jak inne akty prawa Unii o charakterze pozornie niewiążącym, może być przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w zakresie zarówno wykładni, jak i ważności. Celem zaleceń jest zachęcanie do przestrzegania przepisów. Art. 267 TFUE przyznaje Trybunałowi Sprawiedliwości kompetencję do orzekania w ramach postępowania prejudycjalnego w przedmiocie ważności i interpretacji aktów podjętych przez instytucje Unii bez żadnego wyjątku (pkt 108 opinii).

Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi, że wymogi pomocy zostały przyjęte poza obowiązującym prawem. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że Komunikat Komisji wskazał określone ramy, w których pomoc przez państwa członkowskie UE może być udzielona. Państwa – w tym Polska – wprowadziły swoje programu pomocy. Programy te były oceniane – z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w Komunikacie Komisji – pod względem zgodności z rynkiem wewnętrznym i zatwierdzane decyzjami Komisji Europejskiej. Decyzja Komisja stanowi natomiast źródło prawa, co wynika z art. 288 TFUE. Dodatkowo zalecenia zawarte w komunikacie powinny być uwzględnione przy wykładni prawa (powołane wyżej stanowisko wyrażone w opinii Rzecznika Generalnego UE z dnia 12 grudnia 2017 r.).

W dalszej kolejności rozważenia w sprawie wymaga jak ma wyglądać realizacja pomocy publicznej obejmująca świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, o które wnioskowała skarżąca spółka na podstawie art. 15gga ustawy o COVlD-19, w tym kwestia postępowania przed organem i prawo skargi do Sądu.

Podkreślić należy, że pomoc, o którą ubiega się skarżąca jest pomocą państwa, której zgodność z rynkiem wewnętrznym została poddana procedurze akceptacji przez Komisję Europejską na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b TFUE. Kierunkowe warunki dopuszczalności dla tego rodzaju pomocy zostały określone w Tymczasowych Ramach Pomocy stanowiących komunikat Komisji (UE). W konsekwencji zagadnienie sądowej kontroli procedury przyznawania pomocy (dofinansowania) należy ocenić także uwzględniając ocenę krajowych regulacji prawnych i ich skutki w świetle zasad wynikających z art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej: TUE) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 14 grudnia 2007 r.; dalej: KPP) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 47 zd. 1 KPP każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada natomiast na państwo członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Wymóg kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (wyrok TSUE z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ ECLI:EU:C:2014:2229).

W opinii Rzecznika Generalnego z dnia 13 marca 2014 r. ECLI:EU:C:2014:155 do tego wyroku w pkt 5 wskazano fundamentalną zasadę prawa Unii, -choć co do zasady do prawa krajowego należy ustalenie sytuacji i interesu prawnego jednostki we wszczęciu postępowania- która wymaga aby ustawodawstwo krajowe nie podważało prawa do skutecznej ochrony sądowej. Państwa członkowskie powinny ustanowić system środków ochrony prawnej i procedur zapewniających przestrzeganie tego prawa. W konsekwencji art. 47 Karty Praw Podstawowych podkreśla zasadę wynikającą z utrwalonego orzecznictwa, że decyzje odmawiające finansowania unijnego wydane przez władze krajowe korzystające z uprawnień wykonawczych powinny podlegać kontroli sądowej (pkt 56).

Rolą Sądu, w myśl orzecznictwa TSUE jest sprawdzenie na jakiej podstawie pomoc została przyznana, czy zachowane zostały warunki jej przyznania. Gdy Komisja po przeprowadzeniu zgodnie z art. 108 ust. 1 i 3 TFUE, badania systemu pomocy państwa, wydaje decyzję pozytywną w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE, wówczas cel, zgodnie z którym jedynie plany zgodne z rynkiem wewnętrznym są wprowadzane w życie, zostaje uwzględniony i dana pomoc może zostać wprowadzona w życie. Wdrożenie systemu kontroli pomocy państwa w prawie Unii opiera się na uprzedniej kontroli planów pomocy, która służy temu, by w życie wprowadzone zostały jedynie plany zgodne z rynkiem wewnętrznym. Wdrożenie tego sytemu kontroli należy po pierwsze do Komisji, a po drugie do sądów krajowych, przy czym ich odpowiednie role uzupełniają się, lecz są odmienne. Podczas gdy ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii Europejskiej, sądy krajowe czuwają nad ochroną praw jednostek w obliczu ewentualnego naruszenia, przez władze państwa, wyrażonego w art. 108 ust. 3 TFUE zakazu wprowadzenia w życie planu pomocy zanim Komisja rozstrzygnie w przedmiocie jego zgodności (zob. wyrok TSUE z 15.10.2014 r. C-352/14 i C-353/14 pkt 25 i 26).

Poglądy te są aktualne mimo, że rozporządzenie nr 659/1999 utraciło moc na podstawie art. 35 nowego rozporządzenia Rady (UE) z dnia 13 lipca 2015 r. nr 2015/1589 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE Dz.U.UE.L.2015.248.9 z dnia 24 września 2015 r., gdyż zgodnie z art. 4 ust. 3 nowego rozporządzenia w przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym ("decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń"). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych w TFUE wyjątków zastosowano.

Stąd też Sąd jest uprawniony do oceny przebiegu procedury przyznawania świadczeń stanowiących pomoc publiczną przed organem. Każda procedura wynikająca z uprawnienia jednostek (określająca ich indywidualną sytuację) powinna dochować reguł wynikających z zasad prawa krajowego i unijnego. Ustawodawca krajowy nie określił przy tym przebiegu procedury i postępowania przed organem wskutek złożenia wniosku o pomoc na podstawie art. 15gga ustawy o COVID-19. Ograniczył się jedynie do wskazania, że wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest składany w postaci elektronicznej za pomocą udostępnionego narzędzia do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy właściwego ze względu na siedzibę przedsiębiorcy (art. 15gga ust. 6 ustawy o COVID-19). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gga ust. 9 ustawy o COVID-19).

W ocenie Sądu uprawnione i dopuszczalne są procedury uproszczone z powodu określonego celu pomocy i ograniczenia czasowego jej przyznawania, co wynika z decyzji zatwierdzającej ten rodzaj pomocy jako pomocy publicznej. W konsekwencji za prawidłową należy uznać procedurę ograniczającą się do wymogu złożenia określonego wniosku (formularza) i wprowadzającą zasadę wiążącego charakteru informacji w nim podanych. Niemniej jednak – w ocenie Sądu – uproszczona procedura nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości składania uwag i uzyskania wyjaśnień od organu, ponieważ w świetle ogólnych zasad postępowania - w szczególności Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (decyzja w sprawie Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, Dz.U.UE.C.2011.285.3) oraz powoływanej już Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które w porządku krajowym znajdują odzwierciedlenie w Kodeksie postępowania administracyjnego - jest to niemożliwe do zaakceptowania. Zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2). W myśl art. 41 Karty Praw Podstawowych każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (ust. 1). Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (ust. 2.). Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika także z art. 18 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej.

Podkreślić należy, że określone formy działań organów administracji (niezależnie od tego czy przybierają formę decyzji, postanowienia czy aktu lub innej czynności z zakresu administracji publicznej) nie mogą budzić wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw. Organ działający w ramach przyznanych mu kompetencji nie może być w swoich rozstrzygnięciach arbitralny, gdyż za arbitralnością może skrywać się dowolność nie znajdująca oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W świetle powołanych wyżej regulacji podejmując określony akt z zakresu administracji publicznej organ powinien przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy rozstrzygnięcia, a właściwemu sądowi - przeprowadzić kontrolę. Podkreślić należy iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r.

W ocenie Sądu mimo że obowiązek uzasadnienia zaskarżonego w sprawie aktu nie został wprost wskazany w ustawie o COVID-19, to jednak wymóg taki wynika z omówionych wyżej regulacji unijnych – zasad dobrej administracji, które znajdują także odzwierciedlenie w kodeksie postępowania administracyjnego, ponadto z zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Niewątpliwie konieczność uzasadniania podejmowanych aktów wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. W sprawie zabrakło uzasadnienia wydanego akt. Zauważyć przy tym należy, że strona skarżąca składając odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracała uwagę na nieprawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, brak uzasadnienia, a tym samym naruszenie szeregu przepisów prawa. Organ jednak nie zareagował na uwagi strony skarżącej, nie wyjaśnił w żaden sposób zgłaszanych przez nią wątpliwości, co należy ocenić jako postępowanie sprzeczne z ogólnymi zasadami dobrej administracji.

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są zasadne - w tym zakresie, w jakim odnoszą się do ogólnych zasad należytego wykonywania administracji. W tym zakresie mieści się w szczególności: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada informowania stron (art. 9 kpa), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), zasada przekonywania (art. 11 kpa).

Odnosząc się do zarzutu skargi, zgodnie z którym zaskarżone rozstrzygniecie nie zawiera prawidłowego oznaczenia organu, Sąd przyjął, że podjął je Dyrektor DWUP, bo kompetencja tego organu wynika z przepisu art. 15gga ust. 6, a poza tym w treści rozstrzygnięcia ostatnie zdanie strona nr 1 podano, że rozstrzygnięcie Dyrektora DWUP w tej sprawie jest wiążące. Niewątpliwie jednak organ powinien być określony w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznaczny.

W zaskarżonym akcie, jak słusznie zarzuciła strona, brak jest podpisu organu i mimo że akt ten nie jest decyzją i został wydany w procedurze uproszczonej, to jednak powinien zawierać podpis. Dopiero bowiem złożenie podpisu oznacza, że mamy do czynienia z uzewnętrznieniem stanowiskiem organu i przekonaniem, że rozstrzygnięcie podjął upoważniony funkcjonariusz publiczny.

Podobnie zasadny jest zarzut dotyczący braku pouczenia o sposobie zaskarżenia, czyli o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności skargi oraz wysokości opłaty od wpisu od skargi, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Obowiązek pouczenia wynika z art. 19 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej i tym samym odpowiednio z art. 107 § 1 pkt 9 kpa. W zaskarżonym akcie podano jedynie, że służy skarga do właściwego sądu. Stwierdzony brak pouczenia nie naruszył praw strony, bowiem skarga została rozpoznana.

Z powyższych względów zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).