Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 962/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski /spr./ WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (dalej Dyrektor G. albo organ I instancji), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a, i art. 148 ust. 1. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. ze zm. oraz uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr 83, poz. 1716, dalej uchwała z 20 kwietnia 2004 r.) w: pkt 1 ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwanej Stroną, Odwołującą albo Skarżącą), położonej w P. przy ulicy L. S. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...],[...],[...] i [...]; pkt 2 nałożył na Stronę obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, precyzując w pkt 3 termin (14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna) oraz sposób dokonania tej czynności.

W uzasadnieniu Dyrektor G. wyjaśnił, że na wniosek Strony decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2008 r.), zatwierdził podział części nieruchomości stanowiącej własność Strony, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy L. S. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, na działki nr: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2008 r.

W uchwale z v kwietnia 2004 r. Rada Miasta P. ustaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Ostatecznym postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...] Dyrektor G. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. J., jako biegłego w postępowaniu. Sporządzony przez niego dnia [...] października 2010 r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po podziale zweryfikowano, badając jego zgodność z przepisami art. 98a ust. 1 i rozdziału 1 działu IV ugn, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zdaniem Dyrektora G., operat sporządzono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny i spójny, a zatem wynikające z niego wartości należy uznać za wiarygodne. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w stanie przed podziałem wynosi [...] zł, a w stanie po podziale wynosi [...],00 zł.

W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, czyli spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a ugn (k. 94v-96 akt G.).

Odwołanie od decyzji z [...] maja 2011 r. złożyła Strona, reprezentowana przez radcę prawnego B. K. (dalej Pełnomocnik; k. 88-91 akt G.; k. 17-21 akt SKO) zarzucając dokonanej wycenie nieruchomości przyjęcie danych porównawczych w sposób prowadzący do zawyżenia ustalonej opłaty adiacenckiej, nierzetelność, niezrozumiałość i sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia dla poszczególnych czynności wykonanych w ramach procedury wyceny.

Zdaniem Odwołującej, sporządzony operat szacunkowy w wielu miejscach jest niezrozumiały, a dokonane ustalenia są nierzetelne. Biegły nie przedstawił wyliczenia, na podstawie którego przyjął, że przed podziałem działki nr [...], 48% powierzchni znajdowało się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt, a po dokonaniu podziału strefa ta objęła obszar 55% powierzchni działki nr [...] i 54% powierzchni działki nr [...]. Jeśli przyjąć za podstawę powyższego ustalenia jedynie powierzchnię działki oraz stosunek procentowy, to przed podziałem działek wyłączone spod zabudowy byłoby [...] m2 ([...] m2 x 48%), a po podziale [...] m2 ([...] m2 x 55% + [...] m2 x 54%). Biegły wskazał, że jedynym możliwym sposobem wykorzystania terenów znajdujących się w strefie ochronnej schroniska jest ich zagospodarowanie zielenią. Wyłączenie terenów spod zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. nr 158, poz. 1657, dalej rozporządzenie Ministra Rolnictwa) nie powoduje zmiany ich przeznaczenia planistycznego na tereny zielone. Teren taki winien być zakwalifikowany jako nieużytek przejściowy, a zatem teren chwilowo nie posiadający żadnego potencjału inwestycyjnego. Biegły do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjął jedynie 4 nieruchomości do próbki porównawczej, a wyceniając nieruchomość po podziale zaliczył do próbki dodatkowo inne nieruchomości podobne (przy ul. P., G. i B.), które mogły stanowić również podstawę do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem. Nieuwzględnienie wskazanych nieruchomości do wyceny działki przed podziałem ma istotny wpływ na wartość wyceny.

Biegły nie uzasadnił i nie opisał przyjętych przez siebie kryteriów oraz uzyskanych wniosków. Dokonana wycena nie zawiera uzasadnienia dla gradacji poszczególnych cech, jak również ich opisu. Odwołująca nie ma możliwości zweryfikowania, jakie cechy posiada np. nieruchomość o bardzo dobrym lub dobrym położeniu, nie jest zatem w stanie polemizować z ustaleniami dokonanymi przez biegłego na tej podstawie. Nie jest jasny podział cechy uzbrojenia terenu na pełne w zasięgu, częściowe w zasięgu oraz bez uzbrojenia. Biegły przyjmując transakcje do próbki porównawczej, winien uwzględnić uwarunkowania rynkowe i odrzucić nieruchomości o cenach

znacznie odbiegających od średniej. Przyjęcie do porównania nieruchomości położonej przy ul. B. ([...] zł/m2) jest nieprawidłowe. Rozbieżność cenowa między ww. nieruchomością a innymi przyjętymi do próbki sięga nawet 260%, co ewidentnie wskazuje, że przyjęte nieruchomości nie są do siebie podobne lub ich wartość nie jest wartością rynkową, a zatem nie powinna być brana pod uwagę przy przedmiotowej wycenie. Fragment dotyczący wyceny gruntów o przeznaczeniu pod tereny zielone zawiera takie same cechy i wagi, jak grunty o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Przyjęcie do wyceny gruntu przeznaczonego pod teren zielony (zgodnie z założeniami biegłego) cech determinujących wartość gruntów pod zabudowę mieszkaniową jest nieprawidłowe i wewnętrznie sprzeczne (k. 17-21 akt SKO).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu SKO zauważyło, że w niniejszym postępowaniu niesporne jest dokonanie podziału nieruchomości należącej do Odwołującej. W chwili, gdy decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. stała się ostateczna, tj. dnia [...] lipca 2008 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2004 r. Wobec owych okoliczności istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość owej nieruchomości. Kolegium rozpoznając niniejszą sprawę nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.

Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego Kolegium zauważyło, że wyceniana nieruchomość, w dniu zatwierdzenia jej podziału oraz w dniu, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach przeznaczenie nieruchomości ustalono na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego przez Radę Miasta P. uchwałą z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] (dalej Studium), w którym nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]", oznaczającym tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy niskiej, mieszkaniowej wielorodzinnej. Nadto biegły wziął pod uwagę, że od północy nieruchomość graniczy ze schroniskiem dla zwierząt, co ogranicza możliwość jej zagospodarowania, zgodnie z założeniami Studium. Schronisko dla zwierząt winno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa). Jako możliwy sposób wykorzystania tej części nieruchomości biegły przyjął zagospodarowanie jej zielenią. Dla działki nr [...] do zagospodarowania zielenią przyjął 48% jej powierzchni, dla działki nr [...] - 55%, a dla działki nr [...] - 54%. Założenia przyjęte przez biegłego wynikają z analizy lokalizacji i otoczenia nieruchomości, powołanego wyżej przepisu i zapisów Studium, a zatem należy je uznać za zasadne.

Odnosząc się do sformułowanych przez Odwołującą zarzutów Kolegium uznało, że dla nieruchomości przed podziałem biegły przyjął dwie próby transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr [...]. Pierwszą dla określenia wartości części nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów N., S. i M., drugą dla określenia wartości części przeznaczonej pod zieleń, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2 , [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów R., U. i M. Szacując wartość nieruchomości po podziale, do porównania przyjął sześć prób transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych: pierwszą dla części działki nr [...] przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów R., S. i N., drugą dla części działki nr [...] przeznaczonej pod zieleń, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, z których jedna położona jest na terenie obrębu Ż., a dwie na terenie obrębu U., trzecią próbę przyjął dla działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów Starołęka, S. i Ł., czwartą dla działki nr [...] przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów R., S. i N., piątą dla części działki nr [...] przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów N., S. i M., szóstą dla części działki nr [...] przeznaczonej pod zieleń, stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach [...] m2, [...] m2 i [...] m2, położonymi na terenie obrębów R., U. i M.. Następnie wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Słuszne jest stanowisko zawarte w opinii w kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca uznał, że z przeprowadzonej analizy notowań transakcji wynika, że od początku 2006 r. następował wzrost popytu na niezabudowane nieruchomości gruntowe w granicach miasta P., a podaż utrzymywała się na stałym poziomie, co spowodowało wzrost poziomu cen transakcyjnych. Jednak od początku 2008 r. obserwuje się wyhamowanie tendencji wzrostowych i mniejszą liczbę zawieranych transakcji. W tych okolicznościach, w przeprowadzonym porównaniu biegły przyjął stagnację cen, a trend czasowy określił na poziomie równym 0,0%. W wycenie działki nr [...] uwzględnił brak dostępu do mediów, a w wycenie działek nr [...],[...],[...] i [...] brak dostępu do kanalizacji sanitarnej. Uwzględniając ograniczenie zagospodarowania terenu z powodu sąsiedztwa schroniska dla zwierząt, jako możliwy sposób wykorzystania części nieruchomości przyjął zagospodarowanie jej zielenią. Uwzględnił przeznaczenie działki nr [...] pod drogę wewnętrzną i szacując jej wartość, przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o takim samym charakterze. W ocenie Kolegium takie podejście jest prawidłowe, gdyż przepisy ugn nie kreują obowiązku wyłączenia z wyceny tego typu części nieruchomości. Zatem ocena dokonana przez organ I instancji w tym zakresie nie może budzić wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie doboru przez biegłego cech w stosunku do wycenianych terenów mieszkaniowych i zielonych wskazać należy, że takie postępowanie nie jest wadliwe. Biegły nie wyceniał gruntu rolnego lecz nieruchomość jako całość, w ramach której istniały pewne ograniczenia związane z funkcjonowaniem w bliskiej strefie schroniska. Wyceniane nieruchomości przed i po podziale, zawierające w swej części swoiste ograniczenia, nie stanowią odrębnych działek, co pozwalałoby na dokonanie wyceny w oparciu o inne cechy. Biegły na podstawie wskazanych cech wycenił nieruchomość w wystarczający sposób uzasadniając, że takie podejście jest właściwe. Dodatkowo w operacie uwzględnione zostały istotne cechy, które mają wpływ na cenę i to nawet, gdy dotyczy to terenu przeznaczonego na zieleń. Zwłaszcza w dużych aglomeracjach, do jakich zalicza się miasto P., tereny zielone uważane są za ważne i zarazem integralne części miast, a możliwości w postaci uzbrojenia terenu, kształtu i ukształtowania terenu sąsiedztwo i otoczenia, dostępność komunikacyjna (np. możliwość szybkiego dojazdu itp.) i prawne ustanowienie dojazdu ma wpływ na walory takiego terenu, a tym samym na jego cenę.

W niniejszej sprawie biegły przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi ze względu na ich wielkość i przeznaczenie w aktach planistycznych obowiązujących dla poszczególnych obszarów. Poddał analizie rynek działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę niską mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy niskiej, mieszkaniowej wielorodzinnej oraz przeznaczonych pod zieleń, położonych na terenie miasta P., w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy, a różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej, wynikające z położenia na terenie miasta P., zostały przez biegłego uwzględnione w procesie wyceny. Rzeczoznawca przeanalizował transakcje zaistniałe w okresie ostatnich dwu lat, a do porównań wybrał transakcje dotyczące nieruchomości swą charakterystyką najbardziej przystających do nieruchomości wycenianej. Za właściwy uznać należy wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny. Podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, stąd zestawienie przez biegłego, w poszczególnych próbach, nieruchomości wycenianej (zarówno w stanie przed, jak i po podziale) z trzema innymi nieruchomościami, pozwala na precyzyjne określenie stopnia ich podobieństwa pod względem poszczególnych cech. Celowi temu służą określane przez rzeczoznawcę dla analizowanego rynku na podstawie preferencji nabywców nieruchomości, cechy (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie procentowego podziału nieruchomości według przeznaczenia pod teren zieleni i teren mieszkaniowy zarówno w stanie przed podziałem i po podziale Kolegium podkreśliło, że biegły wyjaśnił podstawy tak przyjętego kryterium. Powstała różnica procentowa wynika z innej powierzchni działki (każda działka miała po podziale własne linie graniczne) i stąd logicznym jest, że w takiej sytuacji prawie niemożliwe jest uzyskanie identycznej skali wyrażonej w procencie dla wydzielonego obszaru pod teren zieleni dla nieruchomości przed podziałem i powstałych działek po podziale.

SKO nie podzieliło stanowiska Odwołującej, że znajdujący się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt teren winien mieć charakter nieużytku przejściowego. Istotne jest to, że tereny te są ujęte w obowiązującym Studium jako tereny o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe. Obszar ten może być wykorzystany jako teren zieleni, co też jest zgodne z ogólnym przeznaczeniem nieruchomości jako całości, gdyż każda nieruchomość o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe musi posiadać powierzchnię biologicznie czynną, tj. z funkcją o przeznaczeniu pod zagospodarowanie zielenią.

Odwołująca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na wadliwość operatu, np. nie przedstawiła innego dowodu w postaci własnego operatu. Tym bardziej niezasadny jest zarzut, że biegły przyjął dla wyceny działki przed podziałem tylko 4 działki, a po podziale zaliczył więcej nieruchomości, gdyż wskazany ewentualny zły wybór nie ma oparcia w żadnym materiale dowodowym zgromadzonym na etapie postępowania przed organem I instancji. Nie można uznać, że nieruchomości te nie mogły być brane do wyceny nieruchomości przed dokonaniem podziału z uwagi na ich podobieństwo.

W kwestii zarzutu, że biegły winien odrzucić nieruchomości o cenach znacznie odbiegających od średniej, mając do wyboru 7 nieruchomości do porównania w stanie po podziale, biegły wybrał 3 nieruchomości o najbardziej zbliżonej powierzchni do wycenianych dużych działek powstałych po podziale o nr [...] i nr [...]. Nieruchomości te, jak wykazuje tabela pierwsza na stronie 17 mają różne przedziały cenowe. Właśnie taki zróżnicowany wybór stanowi w ocenie Kolegium przesłankę do uznania, że średnia cena uzyskana w oparciu o te 3 transakcje daje największe prawdopodobieństwo oszacowania wycenianych nieruchomości po podziale i uzyskanie dokładniejszej analizy oraz uzyskanie jak w niniejszej sprawie adekwatnej, czyli realnej ceny za metr kwadratowy powierzchni działki jaką potencjalny nabywca musiałby zapłacić za w/w wydzielone działki na rynku P. (k. 25, 28-39 akt SKO).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] sierpnia 2011 r. Strona reprezentowana przez Pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2011 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 kpa.

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że spornym pozostaje w niniejszej sprawie wysokość opłaty adiacenckiej oraz sposób jej obliczenia w oparciu o wycenę sporządzoną przez biegłego, która jest jedynym dowodem w sprawie. Nawiązując do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Skarżąca zwróciła uwagę, że:

1) biegły nie przedstawił wyliczenia, na podstawie którego przyjął, że przed podziałem działki nr [...], 48% powierzchni znajdowało się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt, a po dokonaniu podziału strefa ta objęła obszar 55% powierzchni działki nr [...] i 54% powierzchni działki nr [...],

2) wyłączenie spod zabudowy terenu wokół schroniska dla zwierząt winno skutkować jego zakwalifikowaniem jako nieużytku przejściowego, a zatem terenu nie mającego żadnego potencjału inwestycyjnego,

3) biegły do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjął jedynie [...] nieruchomości do próbki porównawczej, a wyceniając nieruchomość po podziale (działki nr [...] i nr [...]) zaliczył do próbki dodatkowo inne nieruchomości podobne (przy ul. P., G. i B.), które mogły stanowić również podstawę do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem,

4) operat szacunkowy nie zawiera uzasadnienia dla gradacji poszczególnych cech, jak również ich opisu.

Skarżąca zarzuciła decyzji z [...] czerwca 2011 r. naruszenie art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzenie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz interesu strony. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem praw skarżącego, co pociąga za sobą jej wadliwość (k. 4-11 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 16-17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja z [...] czerwca 2011 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącej na skutek jej podziału.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

W sprawie pozostawało poza sporem, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. organ I instancji zatwierdził podział nieruchomości należącej do Skarżącej, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. L. S. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, na działki nr: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2008 r. (k. 1-3 akt G.). Decyzją z [...] maja 2011 r. organ I instancji wymierzył Skarżącej opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, opierając się na sporządzonym dnia [...] października 2010 r. operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był art. 98a ust. 1 i 1a ugn. Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 ugn, stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" C.H. 2009 r., s. 567, nb 1). Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada Miasta P. podjęła dnia [...] kwietnia 2004 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na 30%. Ustalenie i wymierzenie owej opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie opłata została ustalona przed upływem 3-letniego terminu. Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość. Biegły w sporządzonym dnia [...] października 2010 r. operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (wyrok NSA z 28.4.2011 r., I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA). Biegły dobierając do wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i działek powstałych w wyniku dokonanego podziału, nieruchomości podobne, kierował się ich powierzchnią, uzbrojeniem, istniejącym sąsiedztwem i otoczeniem, dostępnością komunikacyjną, dojazdem i datą transakcji. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale przyjęte zostały notowania z transakcji zawartych na obszarze rynku lokalnego, obejmującego miasto P.. W ocenie Sądu, sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny i fachowy. Sformułowane przez Skarżącą zarzuty nie podważyły prawidłowej wysokości przyjętej do obliczenia opłaty adiacenckiej kwoty różnicy między wzrostem wartości nieruchomości utworzonych przez podział, a wartością nieruchomości przed jego dokonaniem. Skarżąca – profesjonalnie trudniąca się w szczególności: budownictwem, obsługą nieruchomości, pośrednictwem w obrocie nieruchomościami (k. 19-19v akt G. = k. 36 akt sądowych), i reprezentowana przez profesjonalnego Pełnomocnika przed obiema instancjami administracyjnymi (k. 88-93 akt G.) nie przedłożyła żadnych dowodów, prowadzących do innych ustaleń.

Biegły w przygotowanym operacie szacunkowym wziął pod uwagę, że nieruchomość Skarżącej od strony północnej graniczy ze schroniskiem dla zwierząt (uwidocznionym w środkowej części górnego pasa mapy zasadniczej – powyżej linii zielonej przerywanej, w kształcie litery U i powyżej linii żółtej, ciągłej - k. 1 akt G.), które zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa winno być zlokalizowane co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. Dzieląc nieruchomość pod teren zieleni i mieszkaniowy zarówno przed, jak i po dokonaniu jej podziału, biegły w prawidłowy sposób dokonał pomiaru nieruchomości w oparciu o ograniczenie 150 m od granicy schroniska. Z uwagi na to, że każda działka powstała po podziale ma własne linie graniczne (mapa zasadnicza w skali 1:500, stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji z [...] czerwca 2008 r. nr [...]; k. 1 akt G.), niemożliwym było uzyskanie identycznego wyniku procentowego wydzielonego obszaru pod teren zieleni dla nieruchomości przed, jak i powstałych działek po jej podziale. Powyższa wątpliwość została wyjaśniona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w sposób graficzny podczas rozprawy administracyjnej dnia [...] lutego 2011 r., w której uczestniczyła również Pełnomocnik Skarżącej, wzywająca biegłego do ustosunkowania się do pisma z [...] lutego 2011 r. Pełnomocnik po uzyskaniu wyjaśnień biegłego, uznał owe wyjaśnienia – w tym z zakresie punktu 1 pisma z [...] lutego 2011 r. (w którym podniesiono zarzuty dotyczące obszarów działek wyłączonych spod zabudowy) – za wystarczające (k. 93-93v, 90-91 akt G.). Brak rozwinięcia tego zagadnienia w operacie szacunkowym nie spowodował wobec tego niekorzystnych dla Skarżącej konsekwencji w sferze prawnej oraz faktycznej, skoro biegły ustosunkował się do zaistniałej wątpliwości podczas rozprawy administracyjnej, a profesjonalny Pełnomocnik uznał owe wyjaśnienia za wystarczające.

Skalą (podziałką) mapy nazywa się stosunek długości na mapie do odpowiadającej jej długości w terenie. Stosunek ten wyraża się liczbowo (podziałka liczbowa) np. 1:10000, co oznacza, że jednostce długości na mapie odpowiada w terenie długość 10 tysięcy razy większa, albo w postaci ułamka, np. 1/10000, albo przez porównanie dwu jednostek miary, np. 1 mm:10 m (podziałka mianowana; J. Flis "Szkolny słownik geograficzny" WSiP 1977 s. 54, D-101; U. Borucka "Szkolny leksykon geograficzny" MADA 2006 s. s. 257). Podziałką kwadratową nazywamy stosunek pola na mapie do odpowiadającego mu pola w terenie. Skoro podziałka mapy wynosi np. 1:100000, czyli 1 mm:100 m, to pole 1 mm2 na mapie odpowiada polu kwadratu o boku 100 m, czyli 1 ha. Stosunek pól jest zatem 1:1000002 lub 1 mm2: 1 ha (J. Flis – op. cit. s. 55, D-105). Mapa zasadnicza w skali 1:500 oznacza, że 1 mm na mapie oznacza 500 mm = 0,5 m w terenie. Tym samym bez trudu można sprawdzić, przy pomocy wiedzy o obliczaniu pola figur geometrycznych na poziomie gimnazjum, że 150 metrowy pas gruntu wokół schroniska, wyłączył spod zabudowy mieszkaniowej odpowiednio: z działki [...] - 48% powierzchni pierwotnej działki sprzed podziału; a z działek po podziale: [...] – 55%, z działki [...] – 54%. Biegły w operacie nie wskazał jedynie, że z działki nr [...] ten pas gruntu obejmuje 23,48% działki. Nie ujął tego w operacie, bowiem działka [...], jako droga wewnętrzna, w całości została wyłączona spod zabudowy i do wyliczeń wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem terenów zieleni nie było to konieczne (pkt 1 decyzji z 27 czerwca 2008 r.; k. 2; 48, 62 akt G.). Jest oczywiste, że działka [...] w ogóle leży poza pas gruntu 150 m od schroniska dla zwierząt, zatem w 100% nadaje się pod zabudowę mieszkaniową (k. 1; 47, 61 akt G.).

Za niezasadne należało uznać twierdzenie Skarżącej o konieczności zakwalifikowania terenu znajdującego się w strefie ochronnej schroniska dla zwierząt jako nieużytku przejściowego, nie posiadającego jakiegokolwiek potencjału inwestycyjnego. Jak trafnie zauważyło SKO w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2011 r., takie oznaczenie przeznaczenia nieruchomości nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Biorąc pod uwagę przeznaczenie dla nieruchomości Skarżącej określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjęte w uchwale Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], przyjęcie dla terenu znajdującego się w strefie ochronnej schroniska funkcji obszaru zielonego stanowiło jedyną możliwość pogodzenia funkcji zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej, wynikającej ze Studium, z faktycznym sąsiedztwem schroniska dla zwierząt z nieruchomościami Skarżącej i wynikającymi stąd ograniczeniami co do możliwości zabudowy mieszkaniowej. Taki pas zieleni korzystnie wpływa na atrakcyjność terenu; czyni możliwym przeprowadzenie mediów etc; nie było zatem podstaw faktycznych ani materialnoprawnych do zakwalifikowania tej części nieruchomości jako nieużytku przejściowego.

Skarżąca niezasadnie podniosła, że nieuwzględnienie działek położonych przy ul. P., G. i B. przy wycenie działki nr [...] stanowiło istotne uchybienie mające wpływ na wartość wyceny. Wskazane powyżej działki mają [...] m2 (działka przy ul. P.), [...] m2 (działka przy ul. G.), [...] m2 (działka przy ul. B.). Powierzchnia nieruchomości przed podziałem wynosiła natomiast [...] m2, będąc ponad ośmiokrotnie większą od działki położonej przy ul. P. Wymienione wyżej trzy nieruchomości zostały uwzględnione jedynie przy szacowaniu wartości nowo powstałych nieruchomości nr [...] i [...]. Ich cechy szczególne nie kształtowały w sposób zupełny cen ogółu działek powstałych po podziale nieruchomości nr [...] (k. 63, 54-49, 47 akt G.). Brak było podstaw do uznania, że działka przy ul. B. nie jest podobna do działek [...] i [...], bądź że jej wartość nie jest wartością rynkową (k. 17-18 akt SKO). Wartość rynkowa działek przy ul. B., obręb N. w P. była przedmiotem spraw, zakończonych nieprawomocnymi wyrokami WSA w P. z: 28.9.2011 r. IV SA/Po 538/11 i 24.11.2011 r. IV SA/Po 538/11.

Mimo braku szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym dla gradacji poszczególnych cech oraz ich opisu, biegły dokonał prawidłowej i konsekwentnej (k. 50, 54 akt G.) analizy rynku nieruchomości gruntowych zarówno przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak i budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, aktywizację gospodarczą oraz nieruchomości przeznaczonych pod zieleń. W sposób dokładny opisana została nieruchomość podlegająca podziałowi i nieruchomości utworzone w następstwie jej podziału. Brak szczegółowej charakterystyki transakcji nieruchomości przyjętych do analizy, przy jednoczesnym określeniu ich położenia i powierzchni, cen uzyskanych w obrocie, nie stanowi uchybienia uniemożliwiającego weryfikację przyjętych przez biegłego cech różniących poszczególne nieruchomości.

Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ugn. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 kpa, nakazujący organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa, jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ugn, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 ugn).

Przedmiotową wycenę nieruchomości wykonano prawidłowo podejściem porównawczym. W związku z tym zauważyć należy, ze zgodnie z art. 153 ust. 1 zdanie ostatnie ugn, podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że tak było w niniejszej sprawie.

Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez organy obu instancji, była prawidłowa i została szczegółowo umotywowana. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Niniejszy operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy w trakcie rozprawy dnia [...] lutego 2011 r. z udziałem profesjonalnego Pełnomocnika Skarżącej (i towarzyszącego Pełnomocnikowi D. B.), który to Pełnomocnik uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w stosunku do pisma Skarżącej z [...] lutego 2011 r. jako wystarczające (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa- komentarz" CH BECK 2011 s. 356-358 nb 3, 7; Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W.Pr. PWN 1999 s. 247 uw. 9) i trafnie został przez organy obu instancji uznany (T. Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: "Kpc. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19, 21; E. Wengerek w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak –op. cit. s. 356-357 nb 1, 3; Z. Janowicz – op. cit. s. 245 uw. 1). W tej sytuacji organy obu instancji nie miały potrzeby wzywać rzeczoznawcy majątkowego do uzupełniania operatu, zwłaszcza że Skarżąca nie przedłożyła własnego operatu.

Również Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby spowodować wadliwość decyzji wydanych przez organy obu instancji.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 8 kpa. Skarżąca nie wskazała, jakich dokładnie dowodów nie uwzględniły organy obu instancji w podjętych rozstrzygnięciach ani w jakim zakresie uniemożliwiono Skarżącej wzięcie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Z analizy akt sprawy wynika, że Skarżąca od samego początku brała w nim czynny udział, będąc zawiadamianą o podejmowanych przez organy administracji czynnościach. Pełnomocnik Skarżącej wzięła udział dnia [...] lutego 2011 r. w rozprawie administracyjnej, podczas której miała możliwość sformułowania oraz wypowiedzenia wszelkich wątpliwości dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego. SKO nie dopatrując się w przygotowaniu przedmiotowego operatu uchybień i nieprawidłowości nie miało obowiązku zobowiązywać biegłego do jego uzupełnienia, czy też poprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.