Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2380/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 okt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2244/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2244/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. S., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. odmawiającą w stosunku do skarżącego wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową".

Z akt sprawy administracyjnej, w szczególności treści decyzji wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 8 a ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że "[m]inister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Analizując przebieg służby skarżącego dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, organ, na podstawie akt osobowych funkcjonariusza oraz informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydanej w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, ustalił, że skarżący pełnił służbę w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b, uznanych za "służbę na rzecz totalitarnego państwa", przez okres 3 lat i 22 dni. Cały okres jego służby wyniósł zaś 33 lata 8 miesięcy i 9 dni. Skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. z dniem 17 lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze. Organ stwierdził, że z akt osobowych skarżącego nie wynikają jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o nierzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Na powyższe wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżący, jak wynika z akt, wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec skarżącego karach dyscyplinarnych oraz postępowaniach karnych i karno-skarbowych. Nie ma w nich także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Analizując następnie treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej organ zwrócił uwagę, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania w stosunku do konkretnej osoby. Nakłada on także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek". Wyłącznie bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W odniesieniu do pierwszej z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłanka ta powinna być oceniona w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak opierając się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Analizując z kolei drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ podkreślił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" ("Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza zatem, jak wyjaśnił organ, ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, jak stwierdził organ, istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" Minister ocenił jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc powyższe wywody prawne do okoliczności sprawy, organ stwierdził, że ponad trzyletni okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 3-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Z kolei, w zakresie analizy przesłanki rzetelności służby po 12 września 1989 r. organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po ww. dacie. Z informacji przekazanych przez KGP wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Jednakże, jak stwierdził organ, "brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniony jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej". W konsekwencji organ uznał, że w stosunku do skarżącego brak jest podstaw do zastosowania powołanej regulacji.

Uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 934), określanej dalej jako "P.p.s.a." – ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyjaśnił następnie, jak w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny uznaniowość tę należy rozumieć oraz jakie są kryteria sądowej kontroli legalności decyzji uznaniowej. Zwrócił uwagę, że powołany przepis zawiera przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne ("krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek"). Wyjaśnił, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu było dokonanie ich interpretacji, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Jak wynika z dalszych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo zinterpretował przesłankę krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Podzielił stanowisko, że krótkotrwałość ta powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie zarówno w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, jak i w aspekcie proporcjonalnym – stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zarzucił natomiast, że organ, przyjmując jej niespełnienie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, pominął fakt, że w ujęciu proporcjonalnym okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby wynosi niespełna 9%. Okoliczność ta, jak stwierdził Sąd, stosownie do przyjętej przez organ trafnej interpretacji pojęcia "krótkotrwałości służby" powinna być przedmiotem jego "pełnej" analizy. Oceniając z kolei wykładnię i zastosowanie w sprawie drugiej przesłanki zawartej w punkcie 2 ustępu 1 art. 8a ustawy, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że pojęcie "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście, jak stwierdził Sąd, organ zasadnie zwrócił uwagę na zawarte w aktach sprawy dokumenty: opinię Komendanta Głównego Policji z 30 listopada 2017 r. i "Ocenę rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)", sporządzoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. 18 października 2017 r., a także opinie służbowe i wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Nawiązując jednak do zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia organu, że w aktach funkcjonariusza brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia Sąd stwierdził, że ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie wymaga, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem wykładnia ww. przepisu – zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia – nie jest prawidłowa. W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Ponownie zatem, rozpoznając sprawę, organ powinien dokonać oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, że "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja w której wnioskodawca – poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ, jak stwierdził Sąd, nie dokonał jednak oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił treść "Oceny rzetelności służby (...)" sporządzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w dniu 18 października 2017 r.

We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia (...). W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem wykładnia ww. przepisu – zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia – nie jest prawidłowa, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualnie inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie".

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wskazanie, że organ ponownie rozpoznając sprawę dokona także oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" (jak również czy została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r.), o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Tymczasem biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 8 a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej nie istnieje potrzeba dokonania oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a zatem powyższe wskazania dla organu co do ponownego rozpoznania sprawy stanowią rozstrzygnięcie poza granice sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej jak wyżej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych podstaw organ powtórzył swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz treść wyżej sformułowanych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że "przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, o ile w sprawie nie występują tak zwane podstawy nieważnościowe określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 189 P.p.s.a. skutkujące odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania sądowego, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznawanie sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza natomiast związanie sądu drugiej instancji podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, na etapie postępowania kasacyjnego sprawa jest analizowana wyłącznie pod kątem tych przepisów prawa, które jako naruszone zostały powołane w skardze kasacyjnej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ma to takie znaczenie, że poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawało stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przez organ art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej tj. rozumienia przesłanki krótkotrwałości służby i oceny jej spełnienia w sprawie dla wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Już ta okoliczność, wobec konieczności łącznego spełnienia kryteriów zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, powodowała, że wynik sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, lecz co najwyżej oceną, że mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada on prawu (por. art. 184 P.p.s.a.). Skoro bowiem dla zastosowania określonej regulacji materialnoprawnej niezbędne jest łączne spełnienie co najmniej dwóch warunków i sąd kwestionuje poprawność wykładni lub zastosowania ich obu – analogicznie jak w rozpoznawanej sprawie - to podważenie tylko jednego z nich nie może doprowadzić do uchylenia orzeczenia, chyba że zasadne okazałyby się zarzuty proceduralne, w tym przypadku naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., lecz te nie są usprawiedliwione.

Przechodząc zatem do oceny uchybień proceduralnych należy wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). W rozpatrywanej sprawie, organ – w ramach analizowanego zarzutu – zakwestionował poprawność wskazania Sądu pierwszej instancji zbadania w ponownie prowadzonym postępowaniu czy w sprawie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu wskazanie to "stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy" i świadczy także o naruszeniu przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. Zauważyć zatem należy, że powyższe wskazanie Sądu, po pierwsze – bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a warunkiem jego zastosowania jest właśnie zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" uprawniającego do uwzględnienia wniosku funkcjonariusza, a po drugie w zaleceniu tym Sąd wyraźnie nawiązał do poglądu organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że "szczególnie uzasadniony przypadek to sytuacja w której wnioskodawca – poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy". Skoro zatem Sąd zakwestionował poprawność zbadania przez organ obu warunków formalnych to w konsekwencji, nawiązując zresztą do stanowiska organu wyrażonego na tle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej polecił mu też zbadanie czy w sprawie występuje ten "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślić też należy, że ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czy art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nie zgadzając się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że dla spełnienia przesłanki, o której mowa w tym przepisie nie jest konieczne ustalenie, że funkcjonariusz realizował zadania i obowiązki z narażeniem życia i zdrowia, organ odwołał się do użytego przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności" i kilku jego synonimów, twierdząc, że właśnie ten wyraz i jego znaczenie przesądza o konieczności narażenia zdrowia i życia dla uznania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował warunek przewidziany w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przepis ten stanowi, że "minister (...) może wyłączyć (...) ze względu na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Gdyby rzeczywiście - tak jak twierdzi organ - narażenie zdrowia i życia było warunkiem sine qua non wyłączenia stosowania wymienionych w tym przepisie regulacji to całe sformułowanie zawarte w cytowanym przepisie dotyczące rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków byłoby zbędne. Wyjaśnić zatem trzeba, że jedną z podstawowych reguł wykładni językowej jest, że tekstu prawnego nie wolno interpretować w taki sposób, aby jego pewne fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est). Zwrot "w szczególności" czy inny jego odpowiednik, w tym też określenia wskazane przez organ takie jak: "przede wszystkim", "głównie", a także inne jeszcze synonimy tego słowa np. "zwłaszcza" - wprost przeciwnie niż twierdzi organ - wskazują, że narażenie zdrowia i życia to nie jedyny przykład świadczący o rzetelności wykonywania obowiązków i zadań, lecz jeden z wielu, wybrany przez ustawodawcę właśnie z tego względu, że szczególnie on świadczy o rzetelności wykonywania zadań. Analiza tekstu przepisu, zawartych w nim zwrotów i wyrażeń, nie pozwala zatem zaakceptować poglądu organu, że art. 8a ust. 1 znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taki był warunek zastosowania art. 8a ust. 1 przepis ten musiałby brzmieć: "minister (...) może wyłączyć (...) ze względu na wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia". Zwrot "w szczególności", zmienia sens powyższego sformułowania i oznacza, że narażenie życia i zdrowia to wyłącznie przykład przemawiający za spełnieniem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.