Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 478/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnej - Odział Terenowy. w [...]. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 1995 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 263,47 ha położone we wsi J. gm. S., oznaczone jako działki ewidencyjne odpowiednimi numerami i w tym działkę o pow. 3,66 ha o numerze [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż szczegółowe oznaczenie przekazywanych nieruchomości określają załączniki do decyzji tj. wypisy z rejestru ewidencji gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej oraz kopia mapy ewidencyjnej obrębu, w którym znajdują się przekazywane nieruchomości z wykreślonym przebiegiem ich granic. Ponadto wskazano, iż wydanie przedmiotowej decyzji nie powoduje żadnej zmiany w uprawnieniach wieczystego użytkownika we władaniu nieruchomością, gdyż decyzja nie narusza dotychczasowego tytułu prawnego wieczystego użytkownika.

W wyniku rozpoznania wniosku K. S. i innych użytkowników wieczystych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 3,66 ha, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w związku z art. 17 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1891 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi (jedn. tekst Dz. U. Nr 57 z 1995 r., poz. 299 z późn. zm.), stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. Nr [...] w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnej Skarbu Państwa oznaczonej numerem [...] o pow. 3,66 ha, położonej wsi J. gm. S.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. naruszyła obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 wymienionej ustawy nieruchomości określone w art. 1 i 2 nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody, właściwego ze względu na położenie nieruchomości. W świetle zaś brzmienia w dniu 13 marca 1995 r. przepisów art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy były to nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego i inne nieruchomości położone w obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w Zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

Zdaniem organu nadzorczego zasadnicze znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że sporna działka uzyskała zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w 1992 r. na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 1992 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Ponadto organ podniósł, iż działka nr [...] wymieniona w decyzji Wojewody [...] w dacie jej wydania już nie istniała, bowiem nastąpił jej podział na szereg działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi od [...] do [...], co było niezbędne do zawarcia aktów przeniesienia wieczystego użytkowania na rzecz byłych pracowników Instytutu Ziemniaka w B. Zdaniem organu numer działki jest cyt. " desygnatem konkretnej powierzchni gruntu (nieruchomości) z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa".

Powyższe okoliczności - w ocenie organu nadzorczego wskazują, że organ stopnia wojewódzkiego niezgodnie z przepisami prawa przekazał nie istniejącą już działkę nr [...].

Rozpoznając sprawę ponownie w wyniku wniosku Agencji Nieruchomości Rolnej. w [...]., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. powtarzając argumentację rozstrzygnięcia zawartą w poprzedniej swojej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zmiana charakteru nieruchomości rolnej na charakter nierolny dokonana po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie miała znaczenia w świetle obowiązujących przepisów, organ nadzorczy uznał, że pogląd ten jest nietrafny, gdyż przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w odniesieniu do omawianej nieruchomości nie nastąpiło z mocy prawa w dniu wejścia w życie ustawy, lecz nastąpiło dopiero w dniu wydania konstytutywnej decyzji (tj. 13 marca 1995 r.) o przekazaniu Agencji spornej nieruchomości na podstawie art. 17 ust. 1 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w art. 1 uregulowała zakres przedmiotowy jej obowiązywania, ustalając, iż nieruchomości mające w dniu 1 stycznia 1991 r. charakter rolny podlegają przekazaniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa m.in. na podstawie przepisu art. 17 ustawy. Dopuszczając sukcesywne przekazywanie Agencji nieruchomości w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy, ustawodawca nie uregulował w sposób odmienny nieruchomości w stosunku, do których po dniu wejścia w życie ustawy nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i utraciły one charakter nieruchomości rolnej. Zdaniem skarżącej, ewentualna zmiana po dniu wejścia w życie ustawy charakteru nieruchomości nie miała znaczenia w świetle obowiązujących przepisów prawa, wobec podlegania ich obligatoryjnemu przekazaniu Agencji. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 4 grudnia 1996 r. sygn. akt I SA 1477/96, w uzasadnieniu którego podano, że zgodnie z "art. 5 ustawy z dnia 19.10.91 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 464) Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1992 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy powierzył Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia określonego w art. 1 ustawy. Późniejsza zmiana charakteru nieruchomości rolnej, nie zwalnia wojewodów z obowiązku przekazywania Agencji takich nieruchomości stosownie do art. 17 tej ustawy".

Skarżąca podniosła również, iż art. 1 pkt 1 ustawy stanowi o "nieruchomościach rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego", co oznacza, że przeznaczenie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne, samo przez się nie powoduje, że traci ona charakter nieruchomości rolnej, a więc nie uzasadnia traktowania jej jako tzw. gruntu zabudowanego w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Według skarżącej samo przeznaczenie nieruchomości na cele nierolne stwarza jedynie możliwość, a nie obowiązek wykorzystania nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu.

W konsekwencji powyższych wywodów skarżąca stwierdziła, że nieruchomości rolne z art. 46- kc są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1981 r. niezależnie od ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, rozważenia wymagałaby kwestia, do jakiego momentu nieruchomość, o której mowa w art. 46- kc (a więc i w art. 1 pkt 1 ww. ustawy), a przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne może być uznawana za nieruchomość rolną.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentację. Występujący w sprawie B. G.i, K. S., P. K., G. R. wnieśli na rozprawie o oddalenie skargi podnosząc, że nieruchomość oznaczona numerem [...] została podzielona na działki, które przeznaczone zostały pod budownictwa mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Złożona w niniejszej sprawie skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r., aczkolwiek z innych przyczyn, niż podane przez skarżącą.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 11 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zważywszy na wyjątkowy charakter tych regulacji należy je interpretować ściśle i biorąc pod uwagę ich niekonkurencyjność wobec odmiennych całkowicie przesłanek zastosowania. W szczególności zatem przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. I SA 636/887 ONSA 1988 Nr 1 poz. 45). Postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie toczące się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi świadczy o braku przywiązywania należnej wagi do przedstawianych powyżej reguł.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 27 listopada 2002 r. K. S. i innych użytkowników wieczystych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 3,66 ha, położonych w J. gm. S., którzy podnieśli niewątpliwie wyjście na jaw, istniejących już w dacie wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1995 r.(a nawet wcześniej) nowych okoliczności i dowodów istotnych dla rozpoznania sprawy w postępowaniu przed organami administracji. Wnioskodawcy wskazali, że Wojewoda [...] przekazując na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną nr [...] błędnie przyjął, że znajduje się ona w użytkowaniu Instytutu w B. - Zakład w J., gdyż decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. Burmistrz S. zatwierdził podział tej nieruchomości na szereg działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi od [...] do [...] i prawo wieczystego użytkowania tych działek zostało przeniesione na rzecz osób fizycznych (wnioskodawców postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie) aktami notarialnymi sporządzonymi w październiku 1994 r. Na skutek błędnych ustaleń co do stanu faktycznego użytkownicy wieczyści zostali pozbawieni udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym.

Przedstawione powyżej żądanie dotyczyło wznowienia postępowania z jednoczesnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...].

Wszczynając postępowanie na podstawie wniosku użytkowników wieczystych ww. działek z dnia [...] listopada 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi "z urzędu" dokonał wyboru trybu weryfikacji ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., pomimo, iż treść zgłoszonych żądań zobowiązywała do koniecznego wyjaśnienia charakteru ich pisma, biorąc pod uwagę, że podane przyczyny stanowiły podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.

Dopiero sprecyzowanie przedmiotu postępowania przez stronę zezwala organowi na przystąpienie do rozpoznawania zgłoszonego żądania i jego oceny.

Pomijając już kwestie wadliwości związanych z uruchomieniem w niniejszej sprawie trybu nadzorczego zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji jak i w poprzedzającej ją decyzji brak oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo, że przepis ten został wskazany za podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a więc gdy jest ewidentnie sprzeczna z wyrażonym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a poza tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcje nieważności.

Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

W orzecznictwie sądowym przyjęto również, iż różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też błędy w wykładni tego prawa nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Chodzi o sytuację, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA z dn. 17 kwietnia 1989 - I SA 1034/88; z dnia 11 maja 1994 r. - III SA 1705/93; z dnia 21 grudnia 1994 r. - III SA 640/94 - publikowane w opracowaniu "Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego" - Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1998, str. 409 - 410).

Organ nadzorczy poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. naruszyła obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst. Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.), nie wskazał konkretnie jaki przepis tego aktu prawnego został w sposób rażący naruszony.

Należy podkreślić, że organ nadzorczy stwierdzając nieważność decyzji ma obowiązek dokonania porównania stanu faktycznego ustalanego sprawie z przepisem, który został naruszony.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.