Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 881/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska Jan Kacprzak Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Zdrowia Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1694/07 w sprawie ze skargi Narodowego Funduszu Zdrowia Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Łódź prawa własności nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...] jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow[...] m2 (obecnie oznaczonych jako działka nr [...]).

Od tej decyzji nie wniesiono odwołania, w konsekwencji czego stała się ona ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2001 r. wystąpił Łódzki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, to jest art. 5 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z uwagi na fakt, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji sporne nieruchomości położone w Łodzi przy ul. [...] nie stanowiły mienia Skarbu Państwa, lecz były własnością Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2001 r., wskazując, że w aktach sprawy wykazano, iż Łódzkie Zakłady [...] "[...]" w Łodzi na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, gdyż nie posiadały żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.).

Organ podkreślił, iż komunalizacja z mocy prawa jest zdarzeniem prawnym o zasięgu ogólnokrajowym i ze zdarzeniem tym wiąże się wyznaczona przez ustawodawcę data 27 maja 1990 r., co oznacza, iż przy wydawaniu decyzji wojewoda musi kierować się stanem prawnym nieruchomości obowiązującym w tej dokładnie dacie. Zatem zdaniem organu fakt późniejszego przeniesienia prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych nie może mieć wpływu na zmianę sytuacji istniejącej w dniu 27 maja r 1990 r., gdyż sporządzony akt notarialny z dnia [...] lutego 2000 r. przenoszący własność spornych nieruchomości na rzecz Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych – poprzednika prawnego Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – nie wprowadza zmian w zakresie prawa własności tych nieruchomości z datą wsteczną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., uznając, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Łódzki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi.

Sąd podkreślił, że wydając decyzję deklaratoryjną organ administracji publicznej nie może kreować dodatkowej przesłanki komunalizacji nie wynikającej z normy zawartej w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to jest dysponowanie nieruchomością przez Skarb państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. W związku z tym, w ocenie Sądu, akt notarialny przenoszący prawo własności przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych, który został sporządzony w dniu [...] lutego 2000r., nie może mieć żadnego wpływu na ocenę przesłanek komunalizacji według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zatem nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w tej dacie, to nie było żadnych przeszkód do wydania decyzji komunalizacyjnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Narodowego Funduszu Zdrowia Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego, radca prawny A. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z nieuznaniem rażącego naruszenia prawa wynikającego z błędnego zastosowania przepisów art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się między innymi na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r., sygn. akt III CZP 64/93 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt II CK 404/02, podniesiono, że orzecznictwo sądowe już od początku obowiązywania ustawy wskazywało, pomimo że decyzja wydana na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej stanowi akt deklaratoryjny, to jednak tkwi w niej sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo.

Wskazano, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2629/03 wynika, że w związku z tym, iż nabycie ma charakter pochodny, to dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest nie tylko ustalenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa, także w dniu wydawania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że czym innym jest to, że w odniesieniu do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. gminie z mocy prawa przysługuje własność, a czym innym jest ustalenie, że w przypadku oznaczonej nieruchomości, rzeczywiście taki skutek nastąpił. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji, wojewoda powinien ustalić istnienie okoliczności, które decydują o tym czy gmina stała się właścicielem i jaki jest przedmiot jej własności, takich jak: czy rzeczywiście nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., jakie są granice tej nieruchomości oraz czy osoby trzecie, mają jakieś prawa do takiej nieruchomości. Wskazano, że w tym przypadku osoba trzecia – skarżący – posiadał prawo własności nieruchomości uzyskane na podstawie czynności dokonanej dnia [...] lutego 2000 r., co powinno zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej, a czego poprzez błędną interpretację przepisu art. 18 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę.

Skarżący podkreślił, że w roku 2000 wpłynął do Sądu Rejonowego dla Łodzi –[...] w Łodzi, [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wniosek zawarty w akcie notarialnym sporządzonym przez notariusza J. M. dnia [...] lutego 2000r., za nr Rep A. Nr [...], o wpisanie w dziale II księgi wieczystej, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości – Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych (poprzednika skarżącego). Na mocy umowy objętej tym aktem Skarb Państwa przeniósł na rzecz poprzednika skarżącego własność przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczono, że przeniesienie prawa własności nastąpiło zatem przed wydaniem przez Wojewodę Łódzkiego decyzji komunalizacyjnej.

Zwrócono uwagę, że wniosek zawarty we wskazanym akcie notarialnym nie został do tej pory rozpoznany, natomiast w chwili obecnej toczy się postępowanie w tej sprawie (w załączeniu postanowienie Sądu Okręgowego w Łodzi, [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt: [...]).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie błędne zastosowanie art. 5 i art. 18 powołanej ustawy, doprowadziło do tego, iż sąsiednie działki, które przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiły własność Skarbu Państwa, a były użytkowane na tych samych zasadach przez ten sam podmiot, i które zostały następnie przekazane przez Skarb Państwa według tych samych reguł na rzecz poprzednika prawnego strony skarżącej, posiadają odmienny status prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez błędną wykładnię.

Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przede wszystkim zauważyć, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 5 i art. 18 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanową przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którymi, jeżeli inne przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, przy czym ustawodawca wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, do czego właściwy jest wojewoda.

W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na okoliczność, że nie kwestionowano przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, stwierdzić należy, iż na dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporne działki, oznaczone nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie oznaczone jako działka nr [...]), położone w Łodzi przy ul. [...], stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Łódzkich Zakładów [...] "[...]" w Łodzi, które w tej dacie nie legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, iż nieruchomości zostały przeniesione nieodpłatnie w dniu [...] lutego 2000 r. na rzecz Łódzkiej Regionalnej Kasy Chorych – poprzednika prawnego Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Natomiast decyzja w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności z mocy prawa została wydana przez Wojewodę Łódzkiego dopiero w dniu [...] kwietnia 2001 r.

Z treści art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Powyższe oznacza, iż skuteczność komunalizacji na podstawie tego przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w tym przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym – zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - ujawniać je w księdze wieczystej.

Z deklaratoryjnego charakteru decyzji o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa wyprowadzić należy wniosek, iż właściwy organ administracji, podejmujący decyzję o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, zobowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały przesłanki pozytywne wynikające – jak w rozpoznawanej sprawie – z treści art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz stwierdzić brak przesłanek negatywnych, zawartych między innymi w art. 11 tej ustawy. Ze względu na fakt, iż art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy miał na celu uregulowanie stanu prawnego określonego typu nieruchomości, to jest będących własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życiu ustawy, jako jedyny punkt odniesienia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy winien być przyjmowany właśnie dzień wejścia w życie ustawy, tj. dzień 27 maja 1990 r., nie zaś dzień wydania decyzji.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 marca 1996 r. o sygn. akt OPK 2/96 (opubl. ONSA 1997/1/5) wyraził już pogląd dotyczący instytucji nabycia uprawnienia z mocy prawa, który nie traci swej aktualności również w analizowanym stanie faktycznym i prawnym.

Otóż, jak wynika z treści uzasadnienia podjętej uchwały nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Co natomiast godne podkreślenia, skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa i to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy.

Przenosząc powyższy pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż dla oceny prawidłowości nabycia przez Gminę Łódź z dniem 27 maja 1990 r. działek nr [...] i [...] należy wziąć pod uwagę jedynie stan prawny nieruchomości na ten dzień. Ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w dniu jej wejścia w życie uprawnia zatem właściwy organ do wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 ustawy, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej a wydaniem decyzji o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa.

W związku z tym stwierdzić należy, iż zbycie przez Skarb Państwa nieruchomości, objętej komunalizacją na mocy art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie art. 18 ust. 1 o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa. Tym samym na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż wydając decyzję o charakterze deklaratoryjnym organ administracji publicznej nie może kreować dodatkowej przesłanki komunalizacji, która nie wynika z normy zawartej w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy, to jest warunku dysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Skoro zaś ustawodawca nie zawarł takiej przesłanki w powołanych w skardze kasacyjnej art. 5 i art. 18 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie sposób jest przyjąć, że organ winien był uwzględnić aktualny stan prawny nieruchomości, a zatem, że dopuścił się naruszenia przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, w szczególności zaś naruszenia, któremu przypisać można charakter rażącego naruszenia prawa.

Powszechnie bowiem przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. o sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993/1/23).

Mając na względzie powyższe kryteria wypada stwierdzić, iż nie zostały one w rozpoznawanej sprawie spełnione. Nie mamy bowiem do czynienia z ewidentną sprzecznością z art. 5 ani z art. 18 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym samym za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Warto przy tym zauważyć, iż posługiwanie się w rozpoznawanej sprawie argumentem błędnej wykładni przepisu, stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, nie może wywołać oczekiwanego rezultatu, skoro przesłanką uznania, że rozstrzygnięcie narusza przepis w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nie jego błędna wykładnia, lecz oczywista sprzeczność z jego treścią.

Ustosunkowania wymaga również zarzut skargi kasacyjnej, iż w obrocie prawnym funkcjonują decyzje wywołujące odmienne, mimo tego samego stanu faktycznego i prawnego, skutki prawne w zakresie komunalizacji dla objętych nimi nieruchomości, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności. Otóż, jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej rozstrzygnięcia zawierające odmienne oceny stanu faktycznego i prawnego zapadały w toku postępowania zwykłego, jak i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jak już wskazano wcześniej, istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi przesłanka nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym. Posługiwanie się zatem przy orzekaniu odmiennymi kryteriami badania kwestionowanego rozstrzygnięcia wywołać może i ten efekt, iż w różnych postępowaniach zapadną decyzje wywierające odmienny skutek prawny. Abstrahując od powyższego, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. o sygn. akt I SA/Wa 786/06, że ustawodawca uzależnił nabycie mienia przez Gminę od przysługiwania Skarbowi Państwa własności tego mienia także w momencie wydawania decyzji. Jak już bowiem wykazano wcześniej, nabycie prawa własności jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia, na których ocenę nie mają wpływu zdarzenia późniejsze. Powyższy pogląd znalazł uzasadnienie w dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyrokach z dnia 31 marca 1998 r. o sygn. akt I SA 1407/97 (LEX 45084) czy z dnia 20 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 523/06 (LEX 347999).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.