Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1869/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par 1, art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 117/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. nr 1832/2020 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną organu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 117/21 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) z dnia 20 listopada 2020 r., nr 1832/2020 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną organu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako PINB) postanowieniem z dnia 7 września 2020 r., nr EN/231/20 oddalił skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu 25 czerwca 2020 r. postanowienia nr EN/178/20 w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 12 października 2016 r. nr R/286/2016, nakazującą skarżącej: "całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 5,6 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 3 m x 6,6 m mocowanego do konstrukcji stalowej, umieszczonej na przyczepie samochodowej, opartej na 8 szt. słupków stalowych, utwierdzonych w betonowych płytach o wymiarach 0,45 x 0,45 m ustawionych na powierzchni gruntu, usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy [...] w [...] ".

Organ I instancji wskazał, że z uwagi na uchylanie się przez skarżącą od wykonania obowiązku objętego ww. decyzją PINB, organ wszczął w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne poprzez skuteczne doręczenie w dniu 28 grudnia 2016 r. upomnienia nr R/194/2016, a następnie wystawienie w dniu [...] stycznia 2017 r. tytułu wykonawczego [...] nr [...], który został uznany za doręczony w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej jako k.p.a.). W dniu 24 marca 2017 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy [...] w [...], podczas których stwierdził, że obowiązek wynikający z ww. tytułu wykonawczego nie został wykonany.

Następnie postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. nr EN/112/17, PINB nałożył na skarżącą jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia 12 października 2016 r.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej poinformował organ I instancji o wykonaniu egzekwowanego obowiązku. W związku z powyższym PINB w dniu 21 kwietnia 2017 r. ponownie przeprowadził czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości, podczas których stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany. Dlatego w dniu [...] kwietnia 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący nałożoną grzywnę w celu przymuszenia, który skierował do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2017 r. (data wpływu do PINB – 25 kwietnia 2017 r.) oraz po rozpoznaniu wniosku zawartego w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r., organ I instancji postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr EN/157/17 odmówił umorzenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia nałożonej ww. postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r.

Następnie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2017 r., nr EN/210/17 PINB oddalił skargę skarżącej na czynności egzekucyjne podejmowane na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...].

Z kolei postanowieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. nr EN/211/17, organ I instancji odmówił uwzględnienia zarzutów skarżącej z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. nr 1351/2017, MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia.

W dniu 16 sierpnia 2017 r. przedstawiciel PINB dokonał ponownych czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy [...] w [...], w wyniku których stwierdził wykonanie egzekwowanego obowiązku w całości. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 6 września 2017 r., nr EN/302/17 odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w przedmiotowej sprawie z uwagi na stwierdzenie wykonania egzekwowanego obowiązku.

MWINB postanowieniem z dnia 7 września 2017 r. nr 1843/2017, utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 9 czerwca 2017 r. oddalające skargę skarżącej na czynności egzekucyjne podejmowane na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...].

Jednocześnie postanowieniem z dnia 7 września 2017 r., nr 1844/2017, organ II instancji uchylił postanowienie PINB z dnia 12 czerwca 2017 r. w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne w zakresie wniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. skarżąca wystąpiła o zwrot ściągniętej, a nałożonej postanowieniem PINB z 24 marca 2017 r. grzywny w celu przymuszenia.

Pismem z dnia 11 maja 2020 r., znak WOP.771.3.7.2020.MP, MWINB wyraził zgodę na zwrot w całości ww. ściągniętej kwoty grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2020 r., nr EN/178/20 PINB odmówił zwrotu przedmiotowej grzywny w celu przymuszenia ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego.

W dniu 23 lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynęła skarga skarżącej, złożona w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.; dalej jako u.p.e.a.), w treści której wskazała, że nakaz wynikający z decyzji PINB nr R/286/220 został wykonany w całości przed ściągnięciem grzywny, o czym poinformowano organ I instancji w piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 7 września 2020 r., nr EN/231/20, organ I instancji oddalił skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wydaniu w dniu 25 czerwca 2020 r. postanowienia nr EN/178/20 w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego.

Na skutek zażalenia skarżącej MWINB postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r. nr 1832/2020 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu powiatowego z dnia 24 marca 2017 r., nr EN/112/17 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 12 października 2016 r., nr R/286/2016, zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 6 kwietnia 2017 r. Termin uiszczenia nałożonej grzywny upływał zatem w dniu 13 kwietnia 2017 r. Skarżąca w pismach z dnia 13 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r. poinformowała co prawda organ I instancji o wykonaniu nałożonego obowiązku, jednakże czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawiciela PINB w dniu 21 kwietnia 2017 r. okoliczności tej nie potwierdziły. Tym samym, organ I instancji był zobowiązany do wystawienia tytułu wykonawczego, obejmującego przedmiotową grzywnę, co uczynił 24 kwietnia 2017 r. oraz skierowania go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem wyegzekwowania tej należności.

Organ II instancji podkreślił, że fakt wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego został potwierdzony protokolarnie dopiero w dniu 16 sierpnia 2017 r. przez pracownika PINB. Wobec powyższego organ I instancji postanowieniem z dnia 6 września 2017 r. odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w sprawie na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2017 r.

W ocenie MWINB ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencjach PINB.

Zdaniem MWINB organ I instancji prawidłowo wykazał w swoim postanowieniu, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości ani w części (w wysokości 75%). Brak dokonania rozbiórki nośnika reklamowego nałożonej prawomocną decyzją PINB z dnia 12 października 2016 r., który to obowiązek stał się wymagalny w dniu 19 grudnia 2016 r. i użytkowanie nośnika reklamowego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego, stanowiło podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia.

Organ II instancji wskazał, że o ile wykonanie obowiązku przez skarżącą stanowi o możliwości wystąpienia do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, to jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do jej zwrotu.

MWINB przypomniał, że pomimo tego, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nośnika reklamowego była ostateczna, skarżąca wykonała ten obowiązek dopiero po zastosowaniu przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę uznał, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną postanowienia PINB z dnia 25 czerwca 2020 r. o odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia stanowił art. 126 u.p.e.a., który nie przewiduje zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny. Również analiza pozostałych przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że brak w nich unormowania przewidującego dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Także żaden przepis k.p.a. nie stwarza podstawy do przyjęcia, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie zwrotu uiszczonej lub ściągniętej już grzywny. Na ww. postanowienie przysługuje natomiast skarga na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. W ramach skargi na czynności egzekucyjne mogą być podnoszone kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Zdaniem Sądu I instancji skarga ta przysługuje również na czynności egzekucyjne, które wprawdzie mają charakter aktu prawnego (postanowienia), ale przepisy nie przewidują możliwości ich zaskarżenia w inny sposób.

W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że brak dobrowolnego wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 12 października 2016 r. - utrzymanej w mocy ostateczną decyzją MWINB z 9 grudnia 2016 r. - nakazującego rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego, skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji doręczył skarżącej w dniu 28 grudnia 2016 r. upomnienie, a następnie wystawił w dniu [...] stycznia 2017 r. tytuł wykonawczy, który został uznany za doręczony w trybie art. 44 k.p.a.

Sąd podkreślił, że skarga na czynność egzekucyjną organu I instancji dotyczy wyłącznie zasadności odmowy zwrotu wyegzekwowanej grzywny, wobec czego niedopuszczalne w ramach jego rozpatrzenia byłoby dokonywanie kontroli poprawności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w toku którego została ona orzeczona, ani też słuszności jej pobrania. Tego rodzaju działania mogły być objęte odrębnymi środkami zaskarżenia, w tym skargą na czynności egzekucyjne, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do czynności egzekucyjnych podejmowanych przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd wyjaśnił, że działania te były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2546/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na postanowienie MWINB z dnia 7 września 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 9 czerwca 2017 r., którym organ I instancji oddalił skargę strony zobowiązanej na czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 242/19) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. orzeczenia WSA w Warszawie. Ponadto wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1933/17) WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej na postanowienie MWINB z dnia 4 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia przedmiotowej grzywny, zaś wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3223/18) NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. wyroku Sądu I instancji.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że z treści protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2017 r., jak i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej sporządzonej w tym dniu przez przedstawiciela PINB, jednoznacznie wynika, że nośnik reklamowy nie został do tej daty rozebrany. W świetle powyższej dokumentacji nie może być mowy o jakichkolwiek rozbieżnościach dotyczących demontażu spornego nośnika reklamowego. Na sporządzonych fotografiach załączonych do protokołu kontroli z dnia 21 kwietnia 2017 r. widoczny jest bowiem nośnik reklamowy w stanie takim, jaki ujawniony został podczas wszystkich wcześniejszych oględzin. Nie doszło więc choćby do jego częściowej rozbiórki, skoro ekran LED nadal znajdował się na stalowej konstrukcji wsporczej umieszczonej na przyczepie samochodowej, opartej na słupkach stalowych, utwierdzonych w betonowych płytach ustawionych na powierzchni gruntu. Co więcej, na ww. ekranie LED widoczne są nawet wyświetlane na nim treści reklamowe. Dopiero w piśmie z dnia 4 maja 2017 r. - wpływ do organu 8 maja 2017 r., a więc już po wystawieniu przez PINB tytułu wykonawczego obejmującego należność pieniężną wynikającą z nałożonej grzywny w celu przymuszenia i jego skierowaniu do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, co nastąpiło w dniu 24 kwietnia 2017 r., skarżąca poinformowała o wykonaniu obowiązku rozbiórki ww. nośnika reklamowego, załączając dowody na powyższą okoliczność.

Sąd uznał zatem, że rację ma organ II instancji, że za odmową zwrotu ściągniętej grzywny przemawiał lekceważący stosunek skarżącej do wykonania nakazu demontażu nośnika reklamowego. Dokonanie faktycznej rozbiórki tego obiektu zostało potwierdzone przez organ I instancji w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2017 r., a zatem wiele miesięcy od wydania ostatecznej decyzji MWINB z dnia 9 grudnia 2016 r.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leżała wyłącznie w kompetencjach PINB. Sąd podzielił też stanowisko organu II instancji, że jakkolwiek wykonanie obowiązku przez zobowiązany podmiot stanowi o możliwości wystąpienia do organu I instancji o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny, niemniej jednak nie stanowi to automatycznej podstawy do wyrażenia zgody na jej zwrot. Wielomiesięczna zwłoka w wykonaniu obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego wynikającego z ostatecznej decyzji MWINB z dnia 9 grudnia 2018 r., a nadto zwłoka w uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia - stanowiły zdaniem Sądu I instancji uzasadnioną podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zwrot ściągniętej grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu, nawet ewentualny fakt ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego po dokonaniu przez skarżącą rozbiórki, lecz zanim zostało to potwierdzone protokolarnie - nie czyni rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego nieprawidłowym.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na lekceważący stosunek skarżącej do orzeczonego nakazu i długotrwałą uporczywość uchylania się przez skarżącą od wykonania tego obowiązku. Tym samym nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a to:

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi,

- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 77 i 80 k.p.a.,

- art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 126 u.p.e.a. przez uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem niezastosowanie przepisu art. 126 u.p.e.a., podczas gdy było to w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy - Inwestor wykonał przed ściągnięciem grzywny obowiązek nałożony decyzją rozbiórkową, stanowiącą podstawę wszczęcia egzekucji, a termin wykonania obowiązku w stosunku do daty wydania prawomocnej decyzji nie był zawiniony przez spółkę, a wynikał z faktu, iż nie doręczono spółce korespondencji (w tym w szczególności tytułu wykonawczego, o czym spółka powzięła wiadomość dopiero zapoznając się z aktami sprawy co miało miejsce w maju 2017 r.),

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, taksatywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zasadnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakcentował subsydiarny charakter środka prawnego jakim jest skarga na czynności egzekucyjne. Przedmiotem zaskarżenia w ramach tej skargi mogą być czynności egzekucyjne, na które nie przysługuje inny środek prawny, taki jak zarzuty czy zażalenie. W ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z samym istnieniem egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego (R. Hauser, Z. Leoński, J. Olszanowski w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 302 oraz przywołane tam orzecznictwo). Skarga na czynności egzekucyjne, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a. nie może być traktowana jako regulacja umożliwiająca kwestionowanie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości składających się na dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przeciwnym razie deprecjacji uległoby znaczenie innych środków prawnych, określonych w u.p.e.a., w tym zarzutów, w oparciu o które zobowiązany może wnosić o umorzenie tego postępowania. Przyjęciu odmiennego poglądu nie przeczy szeroka definicja pojęcia czynności egzekucyjnej z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Skoro bowiem zarówno w art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i w art. 59 § 1 u.p.e.a. sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji z racji na wykonanie obowiązku, to sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. byłoby umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę.

Fakt, ze skarżąca kasacyjnie spółka po wielu miesiącach od uprawomocnienia się postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonała nałożony na nią obowiązek rozbiórki reklamy, w między czasie kilkukrotnie wprowadzając w błąd organ egzekucyjny co do wykonania tego obowiązku, nie stanowi okoliczności, które uzasadniałyby zwrot skarżącej zapłaconej grzywny. Nie znajduje uzasadnienia również podnoszona przez skarżącą kasacyjnie spółkę okoliczność, że dokonała rozbiórki reklamy przed ściągnięciem grzywny. Stanowisko takie zajął również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1933/17 od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3223/18, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest nim związany. W tej sytuacji jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszeni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 126 u.p.e.a.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie wykroczył poza kryterium kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania. Sformułowanie zarzutu uchybienia art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. pozostaje o tyle niezrozumiałe, że przepis ten stanowi jedynie o rodzaju postanowień zapadających w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, na które służy skarga do WSA. Rozstrzygnięciem takim jest niewątpliwie zaskarżone postanowienie.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez niezbadanie czy doszło do naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a.. Powołany w tym zarzucie przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie wtedy gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał zakwestionować ocenę sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania, powinien w zarzucie kasacyjnym wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

Sąd I instancji w procesie kontroli zaskarżonego postanowienia nie naruszył także art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zaskarżony wyrok nie został wydany sprzecznie z prawem, póki obowiązek nie zostanie wykonany w całości, na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek podejmowania prawem przewidzianych czynności zmierzających do jego realizacji, czego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie należy traktować w kategoriach naruszenia zasady praworządności.

Nieskutecznym okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi jedynie o podstawie procesowej wyroku oddalającego skargę. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać zarzut naruszenia tego przepisu powinien powiązać tę regulację z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem uchybił Sąd. Warunek ten nie został w rozpatrywanej sprawie spełniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarty w motywach skargi kasacyjnej (strona 6 wniesionego środka odwoławczego). W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. II FSK 1479/09, publik. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego przepisu w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, powołując się na stosowne przepisy, dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, w tej sprawie nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga kasacyjna przywołując uchybienia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie wykazała, że gdyby Sąd przeanalizował szczegółowo wszystkie podniesione w skardze zarzuty, to wynik sprawy mógłby być inny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnosząca skargę kasacyjną Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.