Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 października 2021 r. nr SKO/PP-412/64/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2016 r. do Urzędu Miejskiego w Strzegomiu wpłynęło pismo I. B. o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi wstrzymanie użytkowania terenu, na którym zlokalizowane jest przedsiębiorstwo produkcji wyrobów granitowych "T." w G. przy ul. S. [...] prowadzone przez T. M. (działki nr [...], [...] i [...]). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją Nr 2/2017 z dnia 28 lutego 2017 r. Burmistrz nakazał J. S. i M. S., właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], obręb G., gmina S., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr SKO 4111/17/2017, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejny raz rozpatrując tę sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 marca 2019 r. ponownie nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia tej działalności. Organ stwierdził, że z ustaleń planów (obowiązującego do dnia 12 września 2017 r. oraz od dnia 13 września 2017 r.) wynika, że nie ma możliwości prowadzenia na działkach nr [...] i nr [...], obręb G., działalności kamieniarskiej w postaci produkcji, czy też składowania produktów i odpadów kamieniarskich. Dalej zaznaczył, że gdy zmiana zagospodarowania nastąpiła bez wymaganych decyzji administracyjnych, ochrona bezprawnych działań inwestora jest w istocie bezprawiem, a zmiana zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy nie może podlegać ochronie prawnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Burmistrz stwierdził zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę - poprzez urządzenie składowiska kostki granitowej i innych produktów i wyrobów będących wynikiem prowadzonej działalności, urządzenia miejsc postojowych dla maszyn i urządzeń służących do prowadzenia działalności. Fakt dokonania zmiany zagospodarowania terenu potwierdziły przeprowadzone oględziny, dokumentacja zdjęciowa, jak również podjęte czynności procesowe polegające na przesłuchaniu stron oraz świadków. Końcowo organ stwierdził, że po rozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i przywrócenia dla tych nieruchomości charakteru zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Powyższą decyzję w drodze odwołania zaskarżył pełnomocnik J. S., M. S. i T. M.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 23 maja 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium zarzuciło, że zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia, gdyż nie załatwia sprawy wszczętej z wniosku strony o zmianę zagospodarowania terenu - nie rozstrzyga bowiem w przedmiocie zmiany zagospodarowania działki nr [...].

Na skutek sprzeciwu wywiedzionego przez I. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 475/19, uchylił powyższą decyzję SKO w całości. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił kiedy można zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a następnie stwierdził, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie nastąpiła podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że istotą prowadzonego postępowania jest weryfikacja (kontrola) zgodności zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność J. i M. S. (działki: nr [...], nr [...] i nr [...]) z obowiązującym planem miejscowym. Chodzi tu zatem nie tyle o rozstrzygnięcie o statusie oznaczonej nieruchomości, ile o nałożenie określonych obowiązków na konkretne osoby. Zakres przestrzenny tych obowiązków zależy zaś wyłącznie od ustaleń dokonywanych przez organ, a nie od treści żądania wnioskodawczyni, która zainicjowała postępowanie. Sąd stwierdził, iż z decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że w toku czynności dowodowych ustalono niezgodność zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym tylko w zakresie działek nr [...] i nr [...]. W konsekwencji tylko w tym zakresie organ I instancji nałożył stosowne nakazy wyjaśniając zarazem w uzasadnieniu, że nie ma podstaw do nałożenia analogicznych obowiązków w zakresie działki nr [...], bowiem wykorzystywana jest ona zgodnie z planem miejscowym. Zdaniem Sądu, nie można w takich okolicznościach twierdzić, że organ I instancji pozostawił jakąkolwiek część przedmiotu sprawy poza oceną i rozstrzygnięciem. W świetle art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., integralnymi składnikami decyzji administracyjnej są zarówno rozstrzygnięcie jak i jej uzasadnienie. Skoro tak, to nie można rozstrzygnięcia zawartego w decyzji odczytywać w oderwaniu od jej uzasadnienia. W konsekwencji Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że argumenty przytoczone w decyzji nie uzasadniały zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji rozstrzygnął bowiem sprawę kompleksowo, zaś powinnością organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy przy jednoczesnym rozważeniu zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.

Kolejny raz rozpatrując odwołanie SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 4 listopada 2019 r., nr SKO 4111/42/2019, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium doszło do przekonania, że organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę nie przeprowadził analizy i wykładni przepisów prawa miejscowego, w szczególności co do rozumienia pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" zawartego w § 10 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. i nie przywołał treści tego przepisu w jego pełnym brzmieniu. Nadto brak było ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. a co za tym idzie, brak możliwości ustalenia na czym miałoby polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania o którym stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. B. wniosła kolejny sprzeciw do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 836/19, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd stwierdził, że sam fakt, na który słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji nie zawiera pełnej treści § 10 uchwały z dnia 18 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a organ nie dokonał analizy ustaleń tego planu i nie przedstawił wykładni pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa", w okolicznościach badanej sprawy nie może stanowić samoistnej przyczyny uchylenia decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestie na jakie zwraca uwagę organ odwoławczy nie dotyczą bowiem wyjaśniania okoliczności sprawy, ale wiążą się z interpretacją i stosowaniem przepisów prawa - w tym przypadku prawa miejscowego. Nie są to okoliczności które wymagają wyjaśniania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz oceny prawidłowości rozumienia przepisu przez organ I instancji (a w konsekwencji prawidłowości jego zastosowania) co wymaga z kolei dokonania wykładni tych przepisów we własnym zakresie przez organ odwoławczy. W tym zakresie niewątpliwie władny i jednocześnie zobowiązany jest w ramach dwuinstancyjności postępowania organ II instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej. Zdaniem Sądu, nie było więc przeszkód by organ II instancji dokonał własnej analizy postanowień planu i wykładni zawartych w nim przepisów prawa zastosowanych przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, także kwestia braku ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. na obecnym etapie postępowania nie wymagała kasacyjnego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku odpowiedniego stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co w orzecznictwie sądów obecnie nie budzi wątpliwości) rolą orzekającego organu w pierwszym rzędzie powinno być ustalenie, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń, czy doszło, czy też nie do zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. a w konsekwencji czy sporne działki były zagospodarowane inaczej niż dotychczas - a jeśli tak, jaki był poprzedni sposób ich zagospodarowania i kiedy nastąpiła ta zmiana (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018., OSK 1028/16, CBOSA). W niniejszej sprawie niesporne jest, że działalność jaka prowadzona jest obecnie na działkach objętych postępowaniem zainicjowana została w 2009 r. Kolegium nie zgłaszało też wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, tj. co do rodzaju prowadzonej działalności na działkach od 2009 r. do chwili orzekania i stanu zagospodarowania tych działek. W tej sytuacji nie było przeszkód, aby organ II instancji we własnym zakresie ocenił, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Uchylenie decyzji ze względu na brak ustaleń co do zagospodarowania terenu przed 2009 r. Sąd uzna więc za przedwczesne.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Strzegomia z dnia 29 marca 2019 r.

Decyzją z dnia 15 października 2020 r., nr SKO/PP-412/32/2020, SKO w Legnicy w pkt 1: umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem T. M.; w pkt 2: w wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. i J. S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie nakazania właścicielom działek [...] i [...] przywrócenia poprzedniego sposobu ich zagospodarowania.

Umorzenie postępowania odwoławczego Kolegium uzasadniło brakiem interesu prawnego po stronie T. M., gdyż nie posiada on prawa rzeczowego do przedmiotowych działek a jedynie prowadzi na niech działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "T.". W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., należało umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania T. M.

Przechodząc do odwołania wniesionego przez skarżących, Kolegium wyjaśniło, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy także przeprowadzić analizę planu obowiązującego przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu z 2017 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że obowiązywała wówczas uchwała Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy Strzegom obejmującej wsie: Goczałków, Goczałków Górny, Rogoźnica, Graniczna, Wieśnica, Żółkiewka, Kostrza, Żelazów (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 9 z dnia 18 stycznia 2005 r.). Według jego postanowień działki nr [...] i nr [...], obręb G., znajdują się w jednostce strukturalnej 2 MU4. Dla których, zgodnie z § 10 ust. 17 uchwały jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniowo-usługowa, w ramach której dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych a jako przeznaczenie uzupełniające urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, place zabaw, obiekty małej architektury ; dopuszczono także prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że w analizowanej uchwale nie zawarto definicji "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa". Badając jak należy rozumieć to pojęcie Kolegium odwołało się do wypowiedzi Rady Miejskiej w Strzegomiu zawartej w uchwale z dnia 18 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy Strzegom obejmującej wsie: Stanowice, Grochotów, Olszany, Modlęcin, Granica, Stawiska, Tomkowice, Godzieszówek (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004 r.. Nr 241, poz. 3799). Z załącznika Nr 13 do tej uchwały, zatytułowanego: "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowozachodniej obejmującej wsie: Stanowice, Grochotów, Olszany, Modlęcin, Granica, Stawiska, Tomkowice, Godzieszówek", wynika bowiem, że Rada uwzględniła uwagę złożoną przez V. W. stanowiącą wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G. z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo-usługowej z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski, przeznaczając tę działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Mając na uwadze, że obie uchwały zostały podjęte w 2004 r. przez ten sam organ - Radę Miejską w Strzegomiu, Kolegium uznało, że skoro w uchwale z dnia 18 października 2004 r. organ gminy – uwzględniając wniosek mieszkańca - przeznaczył teren działki na którym dotychczas był prowadzony zakład kamieniarski pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, to pod pojęciem "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa" Rada Gminy rozumie prowadzenie zakładu kamieniarskiego. Z tego względu organ II instancji wywiódł, że skoro T. M. od dnia 8 lipca 2009r. na działkach nr [...] i nr [...], obręb G., prowadzi działalność gospodarczą (pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "T." mgr inż. T. M.), która jest związana z cięciem, formowaniem i wykańczaniem kamienia i w ramach której produkuje kostkę granitową oraz prowadzi sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych, to takie wykorzystanie działek było zgodnie z obowiązującą wówczas uchwałą Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy Strzegom obejmującej wsie: Goczałków, Goczałków Górny, Rogoźnica, Graniczna, Wieśnica, Żółkiewka, Kostrza, Żelazów (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 9 z dnia 18 stycznia 2005 r.). Według Kolegium działalność prowadzona na tych działkach związana jest z kamieniarstwem. W sprawie zastosowanie znajduje także przepis art. 35 u.p.z.p. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że na spornych działkach nadal może być prowadzona działalność gospodarcza pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "T." mgr inż. T. M., w ramach której od roku 2009 r. produkuje się kostkę granitową, prowadzi sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych, tj. prowadzi działalność związaną z kamieniarstwem, którą dopuszczał plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 3 grudnia 2004 r.

Powyższą decyzję zaskarżyła I. B., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 621/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w całości. Zdaniem Sądu, w istniejących warunkach Kolegium zobowiązane było do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podstawą okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest zaś ustalenie, czy doszło, czy też nie, do zmiany zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...] – lub jak zdaje się wynikać z dotychczasowych ustaleń na części z nich. Sąd wskazał także na konieczność uwzględnienia przez organ dotychczas wydanych prawomocnych wyroków i wytycznych z nich wynikających. Odnosząc się do przedstawionej przez Kolegium wykładni obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i planu poprzednio obowiązującego, z uwzględnieniem innej uchwały w sprawie planu miejscowego podjętej przez Radę Miejską w Strzegomiu w tym samym czasie a dotyczącej także terenów wiejskich na obszarze gminy Strzegom, Sąd podzielił pogląd organu, że nie może być tak, że lokalny uchwałodawca w jednej uchwale pod tym samym pojęciem - w tym przypadku działalności związanej z obsługą kamieniarstwa - rozumie inne formy aktywności gospodarczej niż w innej uchwale dotyczącej tej samej kwestii (tu: możliwość wykorzystania terenu na konkretne cele). Sąd stwierdził jednak, że organ nie dokonał ustaleń jaka działalność gospodarcza była prowadzona przez beneficjentkę tamtego rozstrzygnięcia po uwzględnieniu jej uwagi. Nadto, nie zwalnia to organu i nie ma wpływu na konieczność wykonania wszystkich wytycznych, zawartych w prawomocnych wyrokach sądu. Chodzi tu między innymi, np. o kwestię sposobu korzystania z terenu objętego postępowaniem, jak i intensyfikacji tego wykorzystania. Dodać też można, że złożoną przez V. W. uwagę stanowiącą wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G. z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo – usługowej, z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski uwzględniono, przeznaczając tę działkę pod zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, ale czytając także ten plan kompleksowo, trzeba dodać, że w § 16 ust. 9 uchwała precyzuje, że mówiąc o usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć funkcje terenów i obiektów, realizowanych całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych w dziedzinach: handlu, gastronomii, rzemiosła, szkolnictwa zdrowia, kultury i rozrywki, sportu i rekreacji, instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, siedzib stowarzyszeń, związków, izb zawodowych i gospodarczych, jednostek projektowych i consultingowych, instytucji gospodarczych, środków masowej komunikacji i łączności oraz innych, których powyższe grupy nie dotyczą bezpośrednio lub pośrednio, a mają charakter usługi i obsługi, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa) z innymi funkcjami. Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust 33 tej uchwały, uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu, na jakim jest lokalizowana. Nadto, na terenie objętym planem (p. 22) z oznaczeniem MU1, 2 MU2, 2 MU3, przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowo - usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. 1) Przeznaczenie uzupełniające: a) urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, place zabaw, obiekty małej architektury, b) dopuszcza się prowadzenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa 2) Dopuszczalne kierunki przekształceń - rozbudowa i remonty obiektów istniejących. Zgodnie z przytoczonymi wcześniej wytycznymi, Sąd wskazał dodatkowo, że należy badać plan miejscowy w jego całokształcie, a tego w motywach decyzji zabrakło. Podzielił także pogląd, że uchwała z dnia 3 grudnia 2004 r. (nr 104/04) dopuszcza w terenie na którym usytuowane są sporne działki, obsługę kamieniarstwa, jednakże jednocześnie "zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych (....) stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska". Dokonując odkodowania unormowań tego planu (w kontekście planów uchwalonych dla innych terenów, opracowanych w tym samym czasie), rzeczą organu jest zatem (o czym pisał Sąd w poprzednim orzeczeniu) ocena, czy "działalność strony nie powoduje uciążliwości dla mieszkańców i środowiska". Sąd zauważył także, że w obecnie obowiązującym planie, dla terenu oznaczonego symbolem 2M/U ustalono zakaz lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia oraz obiektów i urządzeń usługowo-produkcyjnych mogących pogorszyć stan środowiska lub powodować konflikty sąsiedzkie. Zdaniem Sądu, organ nie rozważył również, czy w sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu nieruchomości, polegającą np. na powstaniu na jej terenie składowiska niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej – kamieniarskiej, o czym w motywach pisał organ pierwszej instancji. Odnośnie zaś decyzji umarzającej postępowanie w zakresie odwołania T. M. od decyzji organu pierwszej instancji, to (co do zasady), Sąd podzielił pogląd organu o braku przymiotu strony, wynikającego w rozpoznawanej sprawie ze stosunku obligacyjnego. Jednakże w swoich zeznaniach odwołujący się posłużył się pojęciem "dokupiliśmy...", zatem jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kto dokupił i jaką działkę i jak to się ma do zmiany sposobu użytkowania terenu.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 28 października 2021 r., nr SKO/PP-412/64/2021, w pkt 1 - umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem T. M., w pkt 2 – po rozpatrzeniu odwołania skarżących - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Strzegomia nakazującą J. S. i M. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...].

Odnosząc się do odwołania skarżących Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Bezsporne bowiem jest, że na działkach będących własnością odwołujących się T. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe T.. Jako datę rozpoczęcia działalności podano 8 lipca 2009 r. Organ przedstawił wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 9 października 2018 r. zaznaczając, że według oświadczenia T. M. złożonego do protokołu z oględzin, od 2009r. prowadzi on na tych nieruchomościach produkcję kostki granitowej oraz sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych. Kolegium stwierdziło, że według aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki położone są na terenach na których zakazuje się lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie w której rozpoczęto opisaną wyżej działalność gospodarczą (przyjęty uchwałą z dnia 3 grudnia 2004 r) dla terenu oznaczonego w planie 2 MU4 (obejmującego przedmiotowe nieruchomości) przewidywał jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniowo-usługową w ramach której dopuszczał lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych, jako przeznaczenie uzupełniające: a/ urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, place zabaw, obiekty małej architektury; b)dopuszcza się prowadzenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Odkodowując pojęcie "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa" organ stwierdził, że branża kamieniarska ma bardzo szeroki wachlarz usług i produktów. Występują w niej zarówno firmy zajmujące się sprzedażą nagrobków i elementów ozdobnych jak i firmy zajmujące się sprzedażą kamienia do dalszej obróbki ale też produkcją i sprzedażą maszyn do obróbki kamienia. W branży kamieniarskiej działają także firmy zajmujące się produkcją kostek brukowych, krawężników i innych elementów do budowy dróg i chodników. Branżę tę tworzą także kamieniarze z zacięciem artystycznym.

Wskazując na powyższe Kolegium zaznaczyło, że skoro w jednostce planistycznej 2 MU4, jako główną dopuszczono zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową oraz usługową, to działalność związana z obsługą kamieniarstwa - dopuszczona na tym terenie jako działalność uzupełniająca działalność podstawową – ma z nią harmonizować i jej nie zakłócać. Organ zwrócił również uwagę, że na przedmiotowym terenie plan zabrania lokalizować w granicach działek obiekty i urządzenia usługowe i produkcyjne zaliczane zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Zdaniem Kolegium, takie rozwiązanie miało na celu ochronę mieszkańców przed różnego rodzaju uciążliwościami np. spowodowanymi hałasem, zapyleniem. Dodatkowo w § 4 w pkt 3 uchwały z 2004 r. ustalono, że uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji i hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że działalność prowadzona na spornych działkach polegająca na produkcji kostki granitowej powoduje emisję hałasu która stwarza uciążliwości dla mieszkańców. Potwierdza to pismo uczestniczki postępowania z dnia 25 października 2016 r. i z dnia 5 grudnia 2018 r. w którym wskazano na hałas wywołany transportem i rozładunkiem i załadunkiem surowca skalnego, hałas podczas jego obróbki przy użyciu łupiarek i pił oraz na zapylenia jakie powstaje podczas produkcji wyrobów granitowych. Na uciążliwości związane z funkcjonowaniem zakładu kamieniarskiego skarżą się także inni okoliczni mieszkańcy wskazując głównie na hałas i zapylenie - o czym świadczą protokoły z przesłuchania z dnia 5 grudnia 2018 r. Kolegium przywołało także decyzję Starosty Świdnickiego z dnia 8 listopada 2013 r. ustalającą dla prowadzącego działalność gospodarczą (T. M.) dopuszczalne poziomu hałasu dla pory nocnej (kopia sprawozdania WIOŚ z 26 maja 2017 r. oraz sprawozdanie badań Z.), co według organu oznacza, że doszło do przekroczenia norm hałasu emitowanego z zakładu kamieniarskiego. Zdaniem Kolegium, dla samego faktu przekroczenia tych norm nie jest istotne, czy mają one charakter jednorazowy, sporadyczny czy też ciągły. Bez znaczenia – zdaniem organu – jest także to, że według oświadczenia prowadzącego działalność, skrócone zostały godziny pracy zakładu od godziny 7 do godziny 13 w dni powszechne a w soboty i niedziele zakład jest nieczynny, oraz to, że same maszyny do cięcia kostki graniowej pracują 4 godziny dziennie (tak w protokole z 9 października 2018 r. oraz z dnia 10 stycznia 2019 r.). Fakt wydania decyzji przez Starostę Świdnickiego oznacza, że doszło do przekroczenia norm hałasu w związku z funkcjonowaniem zakładu.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że już sam fakt stwarzania uciążliwości dla mieszkańców i środowiska podczas prowadzenia działalności powoduje, że nie może być ona prowadzona na terenie 2 MU4 ze względu na postanowienia § 10 ust. 17 pkt 3 lit.a uchwały z 3 grudnia 2004 r.

Organ wskazał także, że na terenie działek stanowiących przedmiot postępowania składuje się w znacznych ilościach kostkę granitową jak również produkty surowe i gotowe zakupione grysy oraz inne odpady kamieniarskie. Produkty umieszczane są częściowo na paletach, częściowo bezpośrednio na gruncie. Na działce umieszczono także 3 łupiarki do produkcji kostki granitowej, wózek widłowy i dwie ładowarki (oględziny i dokumentacja fotograficzna). Mając na uwadze charakter działalności prowadzonej na przedmiotowych działkach, polegającej na produkcji kostki granitowej, Kolegium stwierdziło, że składowanie jest związane z działalnością produkcyjną a nie usługową. Kolegium wywodziło, że działalność usługowa jest działalnością gospodarczą o charakterze nieprodukcyjnym. Usługi przeciwstawia się – jako działalność o charakterze niematerialnym – działalności produkcyjnej rodzącej konkretne materialne skutki. Zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 4 września 2015r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów, pojęcie usług nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa, na zlecenie innych jednostek oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności. Usługi dzielą się na produkcyjne (współdziałają w procesowi produkcji ale nie tworzą bezpośrednio nowych dóbr), konsumpcyjne, ogólnospołeczne.

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że skoro działalność prowadzona na spornych działkach polega na produkcji kostki granitowej, to jest to działalność produkcyjna powiązana ze składowaniem kamienia murowego, grysu oraz wyprodukowanych kostek granitowych. Zgodnie zaś z § 10 ust. 35 uchwały planistycznej z 3 grudnia 2004 r. działalność taka jak produkcja, bazy i składy przewidziana została na terenach oznaczonych symbolem 2P1 i 2 P2.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że prowadzona na działkach działalność produkcyjna związana także ze składowaniem towarów jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 3 grudnia 2004 r.

Zdaniem organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miały ustalenia zwarte w uchwale planistycznej z 2004 przyjętej dla sąsiedniego obrębu - w szczególności co do uwzględnienia uwagi w załączniku nr 13 dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczeniem działalności polegającej na obsłudze kamieniarstwa z uwagi na prowadzony na tej działce zakład kamieniarski. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że nie może być tak, że w jednej uchwale pod tym samym pojęciem, w niniejszym przypadku "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" rozumie się inne formy aktywności gospodarczej niż w innej uchwale dotyczącej tej samej kwestii, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, istotne jest, że działalność na działkach nr [...] i [...] stwarza uciążliwości dla mieszkańców oraz środowiska a nadto jako działalność o charakterze produkcyjnym i składowym może być prowadzona na terenie przeznaczonym w planie na produkcję i składy (symbol 2P) a nie na terenie przeznaczonym pod działalność mieszkaniową, usługową i mieszkaniowo –usługową.

W konsekwencji Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że wobec ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałami Rady Miejskiej Strzegomia z 2004 i z 2017 r. nie ma możliwości prowadzenia na ww. działkach działalności kamieniarskiej w postaci produkcji czy też składowania produktów i odpadów kamieniarskich. Tym samym, doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu na tych działkach. Orzeczony w decyzji I instancji nakaz skierowany do właścicieli przedmiotowych działek należało zatem uznać za uzasadniony.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję w zakresie odnoszącym się do M. S. oraz J. S. - utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji – wniósł ich pełnomocnik, wnioskując o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia nr 104/04 z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzegom, w sytuacji gdy:

- treść § 10 ust. 17 ww. uchwały przewiduje, po pierwsze działalność usługową a po drugie, konkretyzuje jej rodzaj na obsługę kamieniarstwa na terenie spornych działek gruntu, a zatem nie sposób zgodzić się z zaskarżoną decyzją, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, gdyż działalność kamieniarska w niezmienionej formie jest prowadzona na terenie spornych działek od 2009 r., a w spornej uchwale organ ją wydający nie sprecyzował wprost, czym jest działalność związana z obsługą kamieniarstwa;

- treść § 10 ust. 17 pkt 3 lit. a) tej uchwały zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych, zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi, do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, tymczasem organ nie ustalił, czym są te obiekty i urządzenia, jakie przepisy szczególne ich dotyczą oraz, czy na działkach będących przedmiotem postępowania, takie obiekty i urządzenia się znajdują;

- treść § 4 pkt 3 tej uchwały, na który to przepis powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji organ stanowi, że: uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana, tymczasem uchwała w swojej treści rozróżnia działalność produkcyjną oraz działalność związaną z obsługą kamieniarstwa (bez precyzowania tego pojęcia), a uwzględniając w załączniku nr 13 do przedmiotowej uchwały uwagi V. W., zezwolono jej na prowadzenie zakładu kamieniarskiego (również zajmującego się produkcją) ustalając przeznaczenie działki, na której jest on zlokalizowany jako zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa.

II - naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej jego oceny prowadzącej do sprzecznych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy poprzez:

a) przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, kiedy treść § 10 uchwały Rady Miejskiej z dnia nr 104/04 z dnia 3 kwietnia 2004 r. przewiduje, po pierwsze działalność usługową, a po drugie, konkretyzuje jej rodzaj na obsługę kamieniarstwa na terenie spornych działek gruntu,

b) uznanie, że działalność prowadzona na terenie spornych działek była niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stwarza uciążliwość dla mieszkańców i środowiska w sytuacji, w której, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2004 wprost wskazuje, że zabronione jest lokalizowanie w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego - w sytuacji, w której, organ nie ustalił o jakich przepisach w szczególnych mowa w tym przepisie oraz, czy na terenie tych działek faktycznie obiekty i urządzenia wymienione w tych przepisach się znajdują,

c) uznanie, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy miały ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 18 października 2004 r. dotyczące uwag V. W., w sytuacji w której, po pierwsze, dokonanie tych ustaleń nakazał organowi Wojewódzki Sąd Administracyjny, a po drugie, jeżeli ta działalność jest zbieżna z działalnością prowadzoną na terenie spornych działek i jest to działalność związana z obsługą kamieniarstwa w rozumieniu przedmiotowej uchwały a nie działalność produkcyjna w jej rozumieniu, opisana w innych przepisach tej uchwały, to brak było podstaw do uznania, że działalność prowadzona na działkach należących do skarżących jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ze względu na stosowanie w rozpoznawanej sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zupełnie dowolny i rozszerzający, w sytuacji, gdy dokonywana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów w uprawnienia właścicielskie nie powinna skutkować wprowadzaniem ograniczeń ponad wynikające wprost z jego przepisów a przepisy prawa powinny być dla wszystkich w takim sam sposób równe,

3) art. 153 p.p.s.a poprzez pominięcie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. poprzez nie dokonanie ustaleń jaka działalność była prowadzona przez V. W., co prowadzi do nierównego traktowania obywateli wobec prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik wskazując na brzmienie § 10 ust. 17 uchwały planistycznej podniósł, że skoro zabrania on lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwość dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, to stosując wykładnię i kierując się regułami logiki należy przyjąć, że inne urządzenia usługowe i produkcyjne poza tymi wskazanymi w powyższym przepisie mogą zostać zastosowane w działalności. Dokonując wykładni całego § 10 ww. uchwały należy, zdaniem pełnomocnika wprost przyjąć, że organ stanowiący wskazując na działalność usługową jako "obsługa kamieniarstwa" przewidywał również możliwość produkcji, ale z wyłączeniem użycia urządzeń przewidzianych przepisami szczególnymi które wpływają, m.in. na pogorszenie środowiska, czy uciążliwości. W przeciwnym razie, zapewne organ stanowiący wniósłby zapis o zakazie czy wyłączeniu tejże działalności w zakresie produkcji kamienia (co wprowadzono w miejscowym planie od 2017 r.). Autor skargi zauważył, że działalność prowadzona na spornych działkach opiera się na usługach kamieniarskich - usłudze cięcia i obróbki kamienia, co nie jest traktowane jako produkcja. Organ wydając zaskarżoną decyzję skupił się na jednej części ww. zapisu, zupełnie pomijając jego istotę, czyli wykorzystywanie w działalności obiektów i urządzeń, zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Pełnomocnik podkreślił, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być interpretowane ściśle, bez swobodnej wykładni omijającej część treści przepisu, która jest najistotniejsza z punktu widzenia skarżących. Organ zaniechał ustalenia o jakich przepisach szczególnych tam mowa i czy w działalności prowadzonej przez T. M. faktycznie wykorzystywane są takie obiekty i urządzenia.

Argumentując kolejne zarzuty pełnomocnik zarzucił, że organ powołując się na uregulowania § 4 pkt 3 uchwały (wprowadzające zakaz przekroczenia przez uciążliwości prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza obowiązujących norm na granicy własności terenu na jakim jest zlokalizowana), że organ powinien ocenić, czy działalność prowadzona na spornych działkach nie powoduje w czasie teraźniejszym, uciążliwości dla mieszkańców i środowiska. Organ tego nie uczynił poprzestając na ustaleniach z 2013 i pomijając fakt dokonywania przez T. M. znacznych inwestycji ograniczających hałas z prowadzonej działalności.

Zdaniem pełnomocnika w rozumieniu miejscowego planu zawartego w uchwale nr 104/04 należy rozróżniać działalność produkcyjną i działalność związaną z obsługą kamieniarstwa, ponieważ są to dwa różne pojęcia zawarte w tym samym akcie prawa miejscowego. Nie może zatem organ dokonywać nadinterpretacji jego zapisów tak, aby udało się je dopasować pod założoną tezę. Dodatkowo wskazał, że pominięcie ustalenia jaka działalność była prowadzona na działce nr [...], było nie tylko kolejny raz sprzeczne z wytycznymi sądu, którymi organ był związany, ale też nie pozwoliło na choćby próbę odkodowania czym w rozumieniu Rady Miejskiej w Strzegomiu była działalność związana z obsługą kamieniarstwa. Dalej pełnomocnik argumentował, że postępowanie w sprawie toczy się już piąty rok, w tym czasie kilkukrotnie wypowiadał się zarówno Burmistrz Strzegomia i Samorządowe Kolegia Odwoławcze w Wałbrzychu i w Legnicy jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego wytycznymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. wydanymi w pierwszym wyroku związany był zarówno organ jak i ewentualnie kolejne składy orzekające sądu. Tymczasem w sprawie, po raz kolejny mamy do czynienia z decyzją zupełnie odmienną od poprzedniej, gdzie organ w prawie tym samym składzie, dokonuje zupełnie innych interpretacji i gdzie indziej kładzie akcenty. Jest to w oczach skarżących ewidentne naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Nie jest winą skarżących, jak również prowadzącego działalność na terenie spornych działek, że organy gminy przez pięć lat nie potrafią odkodować przepisów, które same uchwaliły a na samym końcu negatywne skutki prawne dotykają wyłącznie skarżących. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik podniósł, że dokonywana w oparciu o ustalenia planu miejscowego ingerencja organów w uprawnienia właścicielskie nie powinna skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wprost z jego przepisów. Wskazał, że poszukiwania w wykładni pozajęzykowej właściwych sensów uregulowań prawnych, które tak jak w rozpatrywanej sprawie dotyczą uprawnień właścicielskich powinno uwzględniać zasadę życzliwej interpretacji, zgodnie z którą, rozszerzająco można interpretować prawa i wolności, natomiast ich ograniczanie powinno być dokonywane w sposób ścisły lub zawężający. W konsekwencji, jeżeli zamierza się przywrócić zagospodarowanie działek do stanu poprzedniego, to wykluczone jest wyczytywanie z treści norm prawnych rzeczy których w nich nie ma. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że wytyczne które powinny być brane pod uwagę, to te zawarte w uzasadnieniu pierwszego wyroku i to nimi powinien być związany zarówno organ jak i sąd. Dla skarżących nie są również zrozumiałe wywody dotyczące znaczenia pojęcia usługi, w sytuacji kiedy uchwała Rady Miejskiej w Strzegomiu nr 104/04 używa w odniesieniu do działalności prowadzonej na działkach skarżących określenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Jest to kolejna nadinterpretacja treści tej uchwały. Końcowo pełnomocnik zarzucił, że organ w zaskarżonej decyzji nie podjął się wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, nie rozstrzygnął powstałych wątpliwości na korzyść strony, a wręcz przeciwnie zaprezentował wykładnię zapisów miejscowego planu zgodną wyłącznie z własną z góry założoną tezą. Dodatkowo nie uwzględnienie wszystkich wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po raz kolejny powoduje, że w taki sposób wydana decyzja nie powinna się ostać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza one przepisów prawa w zakresie określonym w przywołanych przepisach. Tym samym, skarga nie mogła być uwzględniona.

W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowi art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 poz. 741 ze zm.) dalej jako u.p.z.p. zgodnie z którym, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozwiązanie powyższe może znaleźć zastosowanie również dla nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem miejscowym (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018r. sygn. II OSK 1028/16, CBOSA) – co ma także miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017r., (sygn. akt II OSK 2882/15, CBOSA) wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa w celu doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem.

Z treści przepisów art. 59 ust. 1-3 u.p.z.p. wynika, że przesłanką zastosowania ust. 3 jest przypadek zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, niebędącej ponadto zmianą tymczasową, trwającą do roku. W świetle przywołanego przepisu, podstawową okolicznością wymagającą w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia, było więc - jak zostało to zaakcentowane w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. (II SA/Wr 621/20) – to, czy doszło czy też nie, do zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...]. Uwzględnić także należało, że przedmiotowa sprawa procedowana jest w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Odnosi się to również do zaskarżonej decyzji, która bezpośrednio poprzedzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn.akt II SA/Wr 621/20, a wcześniej wyrokami z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 475/19 i z dnia 5 marca 2020r. sygn.akt II SA/Wr 836/19.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd po to wyraża swoją ocenę prawną, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W kontekście powyższych uwag zaakcentować także należy, że wyroki WSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. i z dnia 5 marca 2020 r. zapadły w wyniku rozpatrzenia sprzeciwów od decyzji kasacyjnych SKO w Wałbrzychu wydanych odpowiednio 23 maja 2019 r. i 4 listopada 2019 r. Ze względu na ograniczony przedmiot kontroli w obu tych wyrokach, Sąd skupił się wówczas głównie na ocenie decyzji kasacyjnej, stwierdzając w obu przypadkach, że Kolegium nie wykazało podstaw dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sprzeciw w wyniku którego zapadły te orzeczenia sądowe, nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zdnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2530/20: "szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Z uwagi bowiem na skutki prawne wynikające z art. 170 i art.153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 tej ustawy w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Z tego też względu zrozumiałym jest, że zakres związania wynikającego z ww. wyroków WSA ograniczony został tylko do oceny zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., która zasadniczo sprowadza się do stwierdzenia, że wskazane w decyzjach kasacyjnych okoliczności nie stanowiły przeszkody rozstrzygania sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. I tak w pierwszym z wyroków (sygn.akt II SA/Wr 475/19) Sąd stwierdził, że wbrew ocenie dokonanej przez Kolegium nie jest uzasadniony zarzut, że organ I pierwszej instancji nie rozstrzygnął o całości sprawy a zatem okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nakazał zatem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy z odniesieniem się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i zaleceniem tym organ był związany. Podobnie w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 836/19 wskazano, że podniesione przez Kolegium okoliczności nie stanowią dostatecznego uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej. Kwestia wykładni postanowień planu miejscowego leżała bowiem w kompetencjach organu odwoławczego, a nadto nie było przeszkód, aby organ odwoławczy we własnym zakresie ocenił czy stwierdzone zagospodarowanie terenu jest zgodne z prawem.

Dopiero w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Wr 621/20, wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję SKO w Legnicy rozstrzygającą sprawę co do istoty, Sąd wyraził swoją ocenę co do przeprowadzonej przez Kolegium wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, co do przyjętego przez organ rozumienia pojęcia "obsługa działalności kamieniarskiej". Sąd podzieli stanowisko organu, że pojęcia stosowane przez prawodawcę lokalnego w uchwalanych w tym samym okresie i na obszarze tej samej gminy miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – w tym przypadku pojęcie "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" - nie mogą być inaczej rozumiane, zauważył jednak, że organ nie dokonał ustaleń jaka działalność prowadzona była przez beneficjentkę rozstrzygnięcia podjętego w planie przyjętym uchwałą z 18 października 2004 r. odnośnie działki nr [...] po przyjęciu jej uwagi. Dalej Sąd zaznaczył, że wniosek beneficjentki zmiany projektu planu, w wyniku której w miejsce zabudowy zagrodowej wprowadzono zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczeniem obsługi kamieniarstwa, został co prawda uwzględniony, ale nie można pomijając, że w tym samym planie sprecyzowano jednocześnie, pojęcie usług komercyjnych ze wskazaniem jakie dziedziny są nimi objęte, warunkując je brakiem negatywnego oddziaływana (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedzkich) z innymi funkcjami.

Analiza stanowiska Sądu wskazuje zatem, że w istocie, zakwestionował on dokonaną przez organ wykładnię pojęcia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, która oparta została na zmianach wprowadzonych do projektu innego planu miejscowego uchwalonego w tym samym czasie dla innego terenu. Sąd stwierdził bowiem, że została ona przeprowadzona bez kompleksowego odczytania innych istotnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 18 października 2004 r. (w szczególności precyzujących pojęcie usług komercyjnych oraz przepisów ograniczających oddziaływanie uciążliwości działalności produkcyjnej na działki sąsiednie) i bez ustalenia rodzaju działalności prowadzonej przez beneficjentkę zamiany planu, po uwzględnieniu jej uwagi. Pozostając w kręgu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 3 grudnia 2004r., Sąd zauważył, że z motywów decyzji nie wynika, aby organ badał ten plan (podobnie jak plan z 18 września 2004 r.) w jego całokształcie. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że odkodowując unormowania planu (także w kontekście planów uchwalonych dla innych terenów i opracowanych w tym samym czasie) rzeczą organu jest ocena, czy działalność strony nie powoduje uciążliwości dla mieszkańców i środowiska. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku wywieść także można, że oceniając zgodność zagospodarowania z planem miejscowym, organ nie był zwolniony z obowiązku odniesienia się do kwestii sposobu korzystania z terenu oraz do rozważenia, czy mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu nieruchomości polegającą np. na powstaniu na jej terenie składowiska niezbędnego dla przeprowadzenia działalności gospodarczej – kamieniarskiej.

Wobec treści art. 153 p.p.s.a, orzekając obecnie, Sąd zobowiązany jest zatem skontrolować, czy organ rozpoznający sprawę ponownie, dostosował się do przedstawionych ocen i wskazań wynikających z dotychczas podjętych wyroków, w szczególności mając na uwadze wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r.

Zalecenia wynikające z powyższego wyroku nakazują zaś przede wszystkim przeprowadzenie prawidłowej (tzn. przy uwzględnieniu uwag Sądu), wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozpoczęcia działalności gospodarczej, ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości objętych postępowaniem, odniesienie ich do przewidzianego planem przeznaczenia i warunków zagospodarowania i dokonanie oceny zgodności ustalonego sposobu zagospodarowania terenu z zagospodarowaniem dopuszczonym planem miejscowym.

W ocenie Sądu z tych wskazań orzekający w sprawie organ się wywiązał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy- Kolegium szczegółowo wykazało bowiem, w jaki sposób wykorzystywane są działki skarżących. Z ustaleń organu bezspornie wynika, że na działkach nr [...] i [...] prowadzona jest przez T. M. działalności gospodarcza w postaci zakładu kamieniarskiego w którym odbywa się cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia w tym produkcja kostki granitowej produkcja i sprzedaż wyrobów. Na działce nr [...] znajduje się budynek garażowo gospodarczy, wiaty w których umieszczono łupiarki do produkcji kostki granitowej, kontener przenośny służący celem biurowym a na części terenu składowane są produkty surowe, kostka granitowa a także grys i inne odpady kamieniarskie. Na działce nr [...] - poza budynkiem mieszkalnym składowane są odpady kamieniarskie (grys i inne surowce). Powyższe ustalenia nie są przez strony kwestionowane. Fakt prowadzenia działalności kamieniarskiej na tych działkach od 2009 r. potwierdził T. M. podczas oględzin w 2018r. podając, że od tego czasu produkuje kostkę granitową i prowadzi sprzedaż wyrobów kamieni murowych a z działek korzysta na zasadzie umowy dzierżawy. Również pełnomocnik skarżących oświadczył w skardze, że od 2009r. na przedmiotowych działkach prowadzona jest działalność kamieniarska.

Wobec niekwestionowanego ustalenia daty rozpoczęcia opisanej działalności gospodarczej, organ zasadnie uznał, że nie można poprzestać tylko na ustaleniach aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprost zakazuje lokalizowania na tym terenie zakładów kamieniarskich, ale konieczne jest również sięgnięcie do postanowień aktu planistycznego obowiązującego w dacie rozpoczęcia tej działalności. Konieczność dokonania oceny zgodności wykorzystania terenu z ustaleniami planistycznymi wcześniej obowiązującymi, nie była kwestionowana także w prawomocnym wyroku z 15 kwietnia 2021 r. Zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, organ II instancji przeprowadził też wykładnię postanowień planu miejscowego zawartych w uchwale Rady Miejskiej Strzegomia z dnia 3 grudnia 2004 r. Dokonując tej wykładni organ uwzględnił nie tylko brzmienie § 10 ust. 17 uchwały w którym określono przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie uzupełniające terenu na którym znajdują się przedmiotowe działki – oznaczonego symbolem 2 MU4 - ale także inne regulacje istotne dla ustalenia dopuszczalnego sposobu wykorzystania tego terenu. W szczególności, Kolegium wskazało na § 10 ust. 17 pkt 3 lit a uchwały określający zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 2 MU4 i zabraniający lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do mogących pogorszyć środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Organ zasadnie wyłożył, że celem tej regulacji była ochrona mieszkańców i środowiska na terenie objętym symbolem 2 MU4 przed prowadzeniem działalności powodującej uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, jak np. nadmierne emitowanie hałasu, zapylenia itp. Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego na błędną wykładnię ww. przepisu. Według skarżących zawarty w nim zakaz odnosi się bowiem tylko do takich obiektów i urządzeń produkcyjnych, które w przepisach szczególnych zaliczane są do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska i stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska. Organ nie ustalił zaś, czym są te obiekty i urządzenia, jakie przepisy szczególne ich dotyczą oraz, czy na działkach takie obiekty się znajdują. Zdaniem Sądu organ prawidłowo jednak przyjął, że omawiany przepis zabrania lokalizowana na przedmiotowym terenie nie tylko obiektów i urządzeń produkcyjnych które zaliczane są w przepisach szczególnych do mogących pogarszać stan środowiska ale także takich, które stwarzają uciążliwości dla mieszkańców i środowiska pomimo, że nie są ujęte w przepisach szczególnych. Takie rozumienie powyższego przepisu wynika wprost z jego treści a nadto przyjęte zostało także w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. II SA/Wr 721/19 zapadłym w analogicznej sprawie dotyczącej sąsiednich nieruchomości i odnoszącej się do tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze art. 170 p.p.s.a., skład orzekający nie widzi podstaw dla odstąpienia od tej wykładni. Wobec powyższego uznać należy, że organ nie był obowiązany do poszukiwania przepisów szczególnych do których mogłyby być zaliczone obiekty i urządzenia związane z prowadzeniem działalności kamieniarskiej jako mogące pogarszać stan środowiska. Skoro Kolegium, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdziło, że działalność prowadzona na przedmiotowych działkach polegająca na produkcji kostki granitowej powoduje immisje uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich działek (znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 2 MU4) takich jak nadmierny hałas, zapylenie i zagrożenia w ruchu drogowym spowodowane transportem ciężarowym dostarczającym kamień (co potwierdzają dowody opisane przez organ na stronie 22 i 23 decyzji w postaci pisma pełnomocnika strony postępowania I. B., protokołu z jej przesłuchania z dnia 5 grudnia 2018 r. oraz protokołów z przesłuchań innych mieszkańców wsi z tej samej daty), to zasadnie uznało, że działalność skarżącego przy pomocy urządzeń wykorzystywanych do prowadzonej działalności, takich jak choćby łupiarki, powoduje zakazane przepisem uciążliwości dla mieszkańców.

Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z prawomocnego wyroku, przy odkodowaniu dopuszczalnego planem zagospodarowania terenu Kolegium uwzględniło także § 4 pkt 3 omawianej uchwały, w którym wprowadzono zasadę, że uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana. Mając na uwadze tę regulację, organ wskazał na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację, z której wynika, że w czasie obowiązywania przedmiotowego planu, działalność prowadzona na terenie zakładu ulokowanego na działkach nr [...] i [...] powodowała przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu emitowanego na działki sąsiednie - o czym świadczy decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 8 listopada 2013 r. ustalająca dla tego zakładu dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i nocnej. W tym kontekście nie jest uzasadniona argumentacja skargi, że organ ustalając, czy działalność prowadzona na spornych działkach powoduje (czas teraźniejszy) uciążliwości dla środowiska i mieszkańców, wadliwie "cofnął się do 2013 r. zupełnie pomijając fakt dokonania przez [...] znacznych inwestycji ograniczających hałas z prowadzonej działalności". Skarżący formułując ten zarzut nie wziął bowiem pod uwagę, że od 2017 r. przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym w aktualnie obowiązującym planie całkowitym zakazem lokalizacji zakładów kamieniarskich, pod rządami tego aktu kwestia uciążliwości działalności zakładu kamieniarskiego dla mieszkańców pozostaje więc bez znaczenia. Kwestionowane skargą ustalenia, związane z ponadnormatywnym przekroczeniem hałasu, Kolegium odnosiło natomiast do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 3 grudnia 2004 r. obowiązującego do 2017 r. Brak zatem uzasadnionych podstaw, do podważania oceny zgodności zagospodarowania terenu z tym planem miejscowym, dokonanej przez organ z uwzględnieniem okoliczności występujących w okresie jego obowiązywania. Zauważyć także należy, że aby stwierdzić występowanie uciążliwości dla mieszkańców i środowiska - o których stanowi § 10 ust. 17 pkt 3 lit.a uchwały - organ nie musiał sięgać do decyzji Starosty Świdnickiego z 2013 r. w sprawie ponadnormatywnego przekroczenie hałasu. Przepis ten nie utożsamia bowiem uciążliwości dla mieszkańców ze stwierdzeniem przez właściwy organ ponadnormatywnego oddziaływania. Wystarczające zatem jest, że uciążliwe oddziaływanie zakładu kamieniarskiego na okolicznych mieszkańców potwierdzają zgromadzone w aktach dowody w postaci oświadczenia pełnomocnika I. B. (strony postepowania) z 2016 r. protokołu jej przesłuchania z 2018 r. jak też protokołu przesłuchań innych mieszkańców z 2018 r.

Jak wcześniej zostało wskazane zasadniczą przesłanką zastosowania art. 59 ust.3 u.p.z.p jest wykazanie, że w danych okolicznościach faktycznych zaistniał przypadek zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, niebędącej ponadto zmianą tymczasową, trwającą do roku. Zauważyć należy, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa. Jest to pojęcie zaczerpnięte z urbanistyki, a przypisywana mu treść kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2020r., II SA/Łd 160/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2974/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA). Niewątpliwie jednak zmiana zagospodarowania terenu prowadzi do funkcjonalnego przekształcenia danego terenu. Gdy chodzi o zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, za taką uznać należy także prowadzenie działalności gospodarczej sprzecznej z przeznaczeniem terenu i zasadami zagospodarowania określonymi w planie miejscowym. Przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania to bowiem elementy zasadnicze dla każdego planu miejscowego determinujące jego istotę (por. art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 u.p.z.p – tak też NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. II OSK 3649/18). Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy zatem dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku.

W realiach niniejszej sprawy organ zasadnie badał, czy działalność gospodarcza którą rozpoczęto od 2009 r. była zgodna z przeznaczeniem terenu i warunkami jego zagospodarowania ustalonymi w obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie organ wskazuje, że według ustaleń tego planu, główną funkcją terenu na którym położone są przedmiotowe działki, oznaczonego symbolem 2 MU4, była zabudowa mieszkaniowo – usługowa, w ramach której dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszalno-usługowych oraz usługowych (przeznaczenie podstawowe - § 10 ust. 17 uchwały). Jako funkcję uzupełniającą obok urządzeń towarzyszących (jak drogi wewnętrzne, parkingi itp. - § 10 ust.17 pkt 1 lit.a) dopuszczono także prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa (§10 ust. 17 pkt 1 lit.b uchwały). W ramach ochrony ładu przestrzennego zabroniono na powyższym terenie lokalizowania w granicach działek, obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego (§ 10 ust. 17 pkt 3 lit.a uchwały).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi także wątpliwości, że działalność prowadzona na działkach nr [...] i [...] polega i polega na formatowaniu i cięciu kamienia obejmującego produkcję kostki granitowej, magazynowaniu i składowaniu gotowej kostki, sprzedaży oraz na składowaniu surowca w postaci kamieni murowych i grysu. Z przeprowadzonych dowodów ( w postaci oględzin) wynika, że na działkach składowano kostkę granitową jak też produkty surowe, grys i inne odpady kamieniarskie. Stwierdzono również lokalizację urządzeń służących do obróbki i składowania surowca skalnego, jak np. łupiarki do produkcji kostki granitowej, wózek widłowy i ładowarki. Zalegające w aktach sprawy dowody w postaci przesłuchań świadków oraz oświadczenia stron postępowania także wskazują, że na działkach prowadzona jest działalność polegająca na produkcji wyrobów granitowych podczas których używane są łupiarki i odbywa się załadunek gotowych wyrobów na samochody ciężarowe, nadto składowane są produkty i odpady kamieniarskie.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Kolegium, że tak określony zakres działalności nie mieści się w dopuszczonym przez plan przeznaczeniu działek zarówno o charakterze podstawowym jak i uzupełniającym. Jak słusznie przyjął organ, działalność gospodarcza w zakresie kamieniarstwa polegająca na wytwarzaniu kostki granitowej, ma charakter działalności produkcyjnej a nie usługowej. Wynika to nie tylko z przywołanego przez organ pojęcia "usług" w rozumieniu potocznym które nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów. Istotniejsze bowiem jest, że prawodawca lokalny zdefiniował w planie miejscowym z dnia 3 grudnia 2004 r. co należy rozumieć pod pojęciem usług zarówno publicznych jak i komercyjnych (por. § 2 pkt 8 i 9 uchwały). Działalność jaka prowadzona jest na przedmiotowych działkach, nie miesi się w żadnej z tych kategorii. W szczególności nie ma ona charakteru usług komercyjnych, gdyż te, zgodnie z uchwałą, obejmują dziedziny: handlu, gastronomii, rzemiosła, szkolnictwa zdrowia, kultury i rozrywki, sportu i rekreacji, instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, siedzib stowarzyszeń, związków, izb zawodowych i gospodarczych, jednostek projektowych i consultingowych, instytucji gospodarczych, środków masowej komunikacji i łączności oraz innych, których powyższe grupy nie dotyczą bezpośrednio lub pośrednio a mają charakter usługi i obsługi, pod warunkiem niepowodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa) z innymi funkcjami. Zgromadzony w sprawie materiał dowody jednoznacznie potwierdza, że w czasie obowiązywania przedmiotowego planu, sporna działalność gospodarcza była źródłem licznych konfliktów sąsiedzkich spowodowanych uciążliwym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości wynikającym z nadmiernego hałasu (między innymi, stwierdzone zostało przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu) oraz ze względu na zanieczyszczenia spowodowane zapyleniem. Powyższe potwierdza postawioną wcześniej tezę, że także w sensie normatywnym działalności kamieniarskiej prowadzonej na przedmiotowych działkach nie można kwalifikować jako usługi - nie należy ona bowiem do żadnej z dziedzin wymienionych w § 2 pkt 8 uchwały jako wchodzących do grupy usług komercyjnych; nie ma także charakteru usługi i obsługi (wytwarzanie kostki granitowej ma charakter działalności produkcyjnej) a nadto nie spełnia warunku niepowodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa) z innymi funkcjami. Za działalność usługową nie można także uznać składowania wytworzonych wyrobów oraz surowców kamiennych przeznaczonych do dalszej obróbki. Działalność ta bezpośrednio powiązana jest z działalnością produkcyjną polegającą na wytwarzaniu kostki granitowej i jest dla niej niezbędna.

Działalność prowadzona na przedmiotowych działkach nie może być także kwalifikowana jako dopuszczone planem przeznaczenie uzupełniające terenu 2MU4, tj. działalność związana z obsługą kamieniarstwa. Przez przeznaczenie uzupełniające terenu prawodawca lokalny rozumiał bowiem działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków (§ 2 pkt 6 uchwały). Oznacza to, że działalność związana z obsługą kamieniarstwa (jako uzupełniająca) nie może stanowić działalności usługowej (gdyż jest to działalność podstawowa). W związku z powyższym niezasadna jest argumentacja skargi oparta na twierdzeniu, że w § 10 ust. 17 uchwały dopuszczono działalność usługową, konkretyzując jej rodzaj na obsługę kamieniarstwa. Jako przeznaczenie uzupełniające, obsługa kamieniarstwa nie może być kwalifikowana jako usługa która stanowi działalność podstawową. Dalej, zgodnie z treścią § 10 ust. 17 pkt 3 lit.a uchwały, działalność ta – jako dopuszczona na terenie 2 MU4 - nie może być związana z lokalizowaniem w granicach działek, obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Przyjmując przedstawioną wcześniej wykładnię ww. przepisu uchwały, uznać należy, że regulacja powyższa oznacza dopuszczenie na terenach 2 MU4 tylko takiej działalności uzupełniającej - obsługującej działalność kamieniarską - która nie wiąże się z lokalizacją obiektów i urządzeń usługowych lub produkcyjnych zaliczanych w przepisach szczególnych do mogących pogorszyć stan środowiska, jak też takich, które stwarzają uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Prawidło Kolegium wywodzi, kierując się wykładnią systemową, że dopuszczona na terenie 2 UM4 funkcja uzupełniająca funkcję podstawową, ma z nią harmonizować i jej nie zakłócać. Nie ulega zaś wątpliwości, że wykorzystywanie przedmiotowych działek do powadzenia działalności polegającej na formowaniu i cięciu kamienia obejmującego wytwarzanie kostki granitowej, oraz składowaniu i magazynowaniu surowców i wytworzonych wyrobów, stwarzało realne (opisane wcześniej) uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i środowiska (stwierdzono bowiem przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu).Tego rodzaju działalności nie można zatem uznać za harmonijnie i współistniejącą z dopuszczoną planem funkcją mieszkaniową i usługową.

Niezależnie od powyższego omawiane zagospodarowanie działek nie może być uznana za obsługę działalności kamieniarskiej także z tego względu, że w istocie stanowi samo w sobie działalność kamieniarską. Nie można zaś mylić obsługi działalności kamieniarskiej z samym jej wykonywaniem. Dodać także można, że prawodawca lokalny, dla terenów oznaczonych symbolem P 1 i P2 przewidział jako funkcję podstawową działalność produkcyjną, bazy i składy. Tym samym nie można tego rodzaju przeznaczenia realizować na innych terenach o innej funkcji podstawowej.

Wbrew wywodom skarżących Kolegium dokonało trafnej zatem wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniając w tym względzie na ocenę i wskazania wynikające z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 15 kwietnia 2021 r. Prawidłowo także organ poczynił relewantne w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p ustalenia faktyczne, prowadzące do wniosku, że na terenie działek nr [...] i [...] rozpoczęto działalność obejmującą wytwarzanie kostki granitowej, magazynowanie tej kostki i składowanie surowców niezbędnych dla prowadzonej działalności. Kolegium trafnie uznało, że nie jest to działalność o charakterze usługowym lecz o charakterze produkcyjnym, co pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno w dacie rozpoczęcia tej działalności jak i obecnie obowiązującym.

Uwzględnienie wytycznych Sądu wynikających z wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. co do ustalenia faktycznego wykorzystywania spornych działek oraz przeprowadzenia prawidłowej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem ustalenia dopuszczonego przeznaczenia działek i warunków ich zagospodarowania, a następnie przeprowadzenie oceny, czy wykorzystanie działek na działalność kamieniarską nie jest sprzeczne z przeznaczeniem przewidzianym w planie i zasadami zagospodarowania terenu, doprowadziło więc organ do trafnych wniosków, że prowadzona na przedmiotowych działkach od 2009 r. działalność, była i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym zaistniały uzasadnione podstawy do zastosowania w sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez nakazanie właścicielom działek przywrócenia poprzedniego sposobu ich zagospodarowania do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności gospodarczej polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do przedmiotowej działalności. Tak sformułowany nakaz winien bowiem doprowadzić do stanu zgodnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno z 2004 r. jak i z 2017 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy na ich niezasadność. Jak wcześniej wywiedziono organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż zastosował się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wydanych wcześniej prawomocnych wyroków. Co do wcześniejszych wyroków z 2019 i 2020 r., to zawarta w nich ocena dotyczyła braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej a wskazania nakazywały organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Z tego obowiązku Kolegium się wywiązało rozstrzygając sprawę co do jej istoty. Organ zastosował się także do wskazań wynikających z wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego w uzasadnieniu tego orzeczenia nie zawarto wskazania badania w przyszłym postępowaniu, jaka działalność była prowadzona na działce nr [...] we wsi G., w związku z uwzględnieniem przez organ planistyczny uwagi zgłoszonej przez właściciela tej nieruchomości o zmianę przeznaczenia ze względu na prowadzony na jego działce zakład kamieniarski. Przypomnieć należy, że uwaga Sądu dotycząca braku ustalenia przez organ jaka działalność była prowadzona na tej działce, wiązała się z przyjętą przez organ interpretacją pojęcia "obsługa działalności kamieniarskiej". Stwierdzenie Sądu, że organ nie dokonał ustaleń jaka działalność prowadzona była na działce nr [...] nie należy zatem rozumieć jako zalecania ustalenia tej okoliczności faktycznej w przyszłym postępowaniu. Uwaga ta miała związek z wykładnią przepisu, polegającą na jak zakład funkcjonujący na nieruchomości skarżących. Nie kwestionując bowiem założenia, że lokalny uchwałodawca, pod tym samym pojęciem nie może w każdej uchwale rozumieć innych form aktywności (co do możliwości wykorzystania danego terenu) Sąd stwierdził, że organ nie ustalił jaką działalność prowadzi beneficjentka tej zmiany, po jej uwzględnieniu. Tę uwagę Sądu należy odczytywać jako krytykę przyjętego przez organ automatycznego założenia, że pod podjęciem "obsługi działalności kamieniarskiej" kryje się taki sam zakład kamieniarski z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej obecnie sprawie pomimo, że nie wynikało z posiadanych informacji, czy zakład kamieniarski na rzecz którego wprowadzono w projekcie planu korzystną zmianę, prowadzi działalność w takim samym zakresie i z takimi samymi obciążeniami w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie jak zakład w niniejszej sprawie. Takie rozumienie powyższej uwagi potwierdza wskazanie przez Sąd, że tamten plan (uwzględniający uwagę) należy odczytywać - podobnie jak plan miejscowy mający zastosowanie w niniejszej sprawie – całościowo, a więc przy uwzględnieniu pojęcia usług komercyjnych oraz zakazu prowadzenia działalności produkcyjnej powodującej uciążliwości w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza przekraczające obowiązujące normy na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana. Sąd podkreślił, że odkodowując unormowania planu (także w kontekście planów uchwalonych dla innych terenów opracowanych w tym samym czasie) organ powinien ocenić, czy działalność strony nie powoduje uciążliwości dla mieszkańców i środowiska. Do tych zaleceń Kolegium bezsprzecznie się zastosowało (o czym wyżej była mowa) a skoro w wyniku dokonanej zgodnie z wytycznymi Sądu analizy postanowień planu, doszło do przekonania, że działalność prowadzona na działkach skarżących stwarza uciążliwości dla środowiska i mieszkańców a nadto jest to działalność produkcyjna niedopuszczona planem, to uprawnione było do stwierdzenia, że dla prawidłowej wykładni planu bez znaczenia pozostają ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w uchwale z dnia 18 października 2004r. Dla przeprowadzenia prawidłowej wykładni spornego pojęcia nie było już bowiem konieczne sięganie do przepisów z innego aktu prawnego i analizowania objętych tymi przepisami stanów faktycznych. Niezależnie bowiem od tego jaki rodzaj działalności faktycznie prowadzony jest na działce nr [...] objętej innym planem, istotne jest, że na działkach skarżących prowadzona jest działalność, która w świetle prawidłowej wykładni przepisów prawa miejscowego nie była (i nie jest) dopuszczona mającym zastosowanie w niniejszej sprawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.