Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1261/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 21, art. 20 pkt 10  i 12, art. 39 ust. 3 art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], którą organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania J.C. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 16 m2 , od dnia 01.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 grudnia 2016 r. J. C. wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym al. [...] w rej. ul. [...] kiosku handlowego o powierzchni 16 m2 od dnia 01.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] Prezydent W. odmówił J.C. wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego od dnia 01.01,2017 r. do dnia 31.12.2017 r. W uzasadnieniu decyzji zarządca drogi stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższe oznacza, iż brak jest uzasadnienia dla dalszej lokalizacji kiosku handlowego we wnioskowanym miejscu. Termin wskazany w decyzji Nr [...] z dnia 20.07.2016 r. zezwalającej Stronie na zajęcie pasa drogowego al. [...] w rej. ul. [...] pod kiosk handlowy od dnia 01.07.2016 r. do dnia 31.07.2016 r. oraz odmawiającej wydania pozwolenia od dnia 01.08.2016 r. do dnia 31.12.2016 r. był to czas dany stronie na podjęcie działań zmierzających do usunięcia kiosku.

Od powyższej decyzji odmownej z dnia 3 stycznia 2020 r. strona wniosła odwołanie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że Prezydent W. odmówił nawiązania umowy gównie ze względów estetycznych. Zdaniem Skarżącej kiosk handlowy jest społecznie potrzebny. Dwie osoby pracujące w kiosku zainwestowały swoje oszczędności i są w wieku chronionym przedemerytalnym. Zarządca drogi nie wykazał żadnych zagrożeń w niniejszej sprawie, a powstała ścieżka rowerowa nie koliduje z kioskiem.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. swoją decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zdefiniowano pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określono w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie", czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2009 r., sygn akt II OSK 729/08 (publ. LEX nr 518232).

SKO podkreśliło, że decyzja wydana w trybie art 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy ma charakter uznaniowy jest ona podejmowana przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. W konsekwencji organ administracji może przyznać wnioskowane świadczenie lub odmówić jego przyznania czy też przyznać je w innym rozmiarze (w okolicznościach niniejszej sprawy może więc wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego lub jej odmówić). Element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Kolegium podkreśliło, że kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

SKO wskazało również, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

Organ odwoławczy podał, że J. C. wcześniej korzystała z pasa drogowego w tej samej lokalizacji na ten sam obiekt na podstawie decyzji zezwalających wydawanych przez zarządcę drogi. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia 15.04.2016 r Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją Nr [...] z dnia 20.02.1998 r. zatwierdził projekt budowlany kiosku handlowego i udzielił H. W. (poprzedniej właścicielce) pozwolenia na modernizację istniejącego kiosku spożywczego usytuowanego w załomie budynku przy ul. [...] w W., określając termin użytkowania ww. obiektu do dnia 30.06.1998r. Okres użytkowania przedmiotowego obiektu był przedłużony przez Urząd Rejonowy do końca 1998 r. a następnie do końca 2000 r.

Kolegium Odwoławcze wskazało, że w aktach sprawy znajduje się również negatywna opinia Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej z dnia 24.06.2016 r. dotycząca pozostawania kiosku handlowego w analizowanej lokalizacji, jednocześnie nie zgłaszano w niej zastrzeżeń do ewentualnego przedłużenia funkcjonowania kiosku o ograniczony okres dostosowawczy w celu usunięcia lub przeniesienia działalności w inne miejsce. Jak wynika z ww. opinii omawiany obiekt pochodzi z okresu przekształceń gospodarczych, w których nierzadko lokalizowano tymczasowe obiekty handlowe wyłącznie według kryterium natężenia ruchu, ignorując uwarunkowania ładu przestrzennego. Lokalizacja kiosku - niskojakościowej formy architektonicznej - jako kubatury dostawczej do narożnika monumentalnego budynku [...] o dopracowanym detalu architektonicznym, jest nie tylko irracjonalna pod względem komunikacyjnym (przecięcie naturalnej trasu ruchu pieszego), ale rażąco niewłaściwa z uwagi na brak jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z budynkiem. Sytuacja ta degraduje zarówno wartość obiektu [...] i przestrzeń skrzyżowani ul. [...] z jednym z głównych ciągów Śródmieścia W., al. [...].

Pismem z dnia 20.09.2019 r. Wydział Zrównoważanej Mobilności również zaopiniował negatywnie możliwość funkcjonowania kiosku handlowego wskazując, że w związku z planowaną przebudową infrastruktury rowerowej wzdłuż al. [...] kiosk handlowy objęty postępowaniem administracyjnym ograniczałby, w obecnej wersji projektu, widoczność pieszych oraz powodował duże utrudnienia ruchu pieszego w tym rejonie.

Ponadto w piśmie z dnia 04.10.2019 r. Wydział Ochrony Krajobrazu BAiPP Urzędu W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24.06.2016 r. wskazując, że opiniowany kiosk pozbawiony jest jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z zabytkowym budynkiem przy ul. [...] i przesłania formę południowo-zachodniego narożnika. Jego lokalizację należy uznać za przypadkową i urbanistycznie niepodporządkowaną istniejącym uwarunkowaniom przestrzennym i architektonicznym. Lokalizacja omawianego kiosku jest niezgodna z wytycznymi, zgodnie z którymi funkcjonowanie tymczasowych obiektów handlowych branży warzywno-owocowej w pasie drogowym jest niedopuszczalne. Właściwym i zgodnym z zasadami ładu przestrzennego standardem kształtowania funkcji miejskich jest lokalizacja usług w parterach budynków wielofunkcyjnych lub wyspecjalizowanych budynkach o funkcjach komercyjnych. W bezpośrednim sąsiedztwie kiosku tj. w parterze budynku przy ul. [...] w W. funkcjonuje sklep spożywczy. Kiosk charakteryzuje się niską jakością techniczną i wizualną, a jego forma ponadto jest sprzeczna z wytycznymi architektonicznymi Wydziału Ochrony Krajobrazu.

Zarządca drogi w toku postępowania przeprowadził kontrolę pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rej. ul. [...] podczas której stwierdzono, ze kiosk handlowy stanowi własność J. C. W kiosku prowadzona jest sprzedaż warzyw i owoców. Lokalizacja i kształt kiosku uniemożliwiła przeprowadzenie pomiaru obiekty. Ze znajdującego się w aktach wniosku strony wynika, że powierzchnia rzutu poziomego kiosku handlowego wynosi 16,00 m2. Na załączonej do wniosku mapie zaznaczona została lokalizacja kiosku w pasie drogowym w obrębie skrzyżowania ulic [...] i al. [...].

Zarządca drogi na podstawie ww. materiału dowodowego odmówił wnioskodawczyni wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy w okresie od dnia 01.01.2017 r do dnia 31.12.2017 r. Decyzja została wydana w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać - zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność danej lokalizacji z odpowiednimi przepisami ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że to wnioskodawca występując o zgodę na zajęcie pasa drogowego powinien wykazać, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ musi zaś ocenić zasadność wniosku, konkretną sytuację, którą wskazuje wnioskodawca, jednakże jest zwolniony z obowiązku wykazywania szczególnego uzasadnienia dla zajęcia pasa drogowego. Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania jest przyjęcie zasady, że ciężar udowodnienia, że w konkretnej sytuacji umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, obciąża wnioskodawcę. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 849/16).

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim kiosku handlowego. Argumenty strony postępowania dotyczące społecznej potrzeby funkcjonowania kiosku, ochrony pracowników kiosku handlowego będących w wieku przedemerytalnym oraz okoliczność zainwestowania w dany kiosk handlowy oszczędności, nie mogą stanowić dostatecznej podstawy dla udzielenia zezwolenia za zajęcie pasa drogowego w okresie wnioskowanym przez Stronę. Zdaniem SKO powołanych przez stronę okoliczności nie można uznać za szczególnie uzasadnione przypadki, które przemawiałby za odstąpieniem od generalnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że w odmownej decyzji Zarządca drogi przedstawił motywy rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego, powołał się na wszystkie dowody zgromadzone w toku postępowania, dokonał ich oceny oraz przedstawił stanowisko i argumenty przemawiające za wydaniem decyzji odmownej. Prezydent W., po uzyskaniu opinii Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej, Wydziału Zrównoważanej Mobilności oraz przeprowadzonej kontroli pasa drogowego, doszedł do przekonania, iż kiosk handlowy usytuowany w pasie drogowym jest wtórnym elementem zagospodarowania, przesłaniającym elewację zabytkowego budynku i obniżającym jakość urbanistyczną i wizualną zaburzając urbanistyczną kompozycję skrzyżowania. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wziął pod uwagę również planowaną przebudowę infrastruktury rowerowej wzdłuż al. [...] oraz wpływ usytuowania kiosku na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jak wynika z opinii Wydziału Zrównoważonej Mobilności, kiosk handlowy będzie ograniczał widoczność pieszych oraz powodował duże utrudnienia ruchu pieszego.

Reasumując, Kolegium uznało, że zarządca drogi dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez Skarżącą, w szczególności Skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku. SKO podkreśliło, że wcześniej otrzymywane przez Stronę zezwolenia nie rodzą dla Skarżącej praw do automatycznego przedłużenia zezwolenia. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie należało przedłożyć nad interes indywidualny strony postępowania interes publiczny jakim jest przebudowa infrastruktury rowerowej i związane z powyższą inwestycją bezpieczeństwo ruchu pieszego oraz względy estetyczne zaburzając urbanistyczną kompozycję skrzyżowania oraz zabytkowego budynku.

Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na niebudzących wątpliwości ustaleniach, poprzedzonych prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.

Na powyższą decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2020 r., J.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji zarzucono nieprawidłowe zbadanie materiału dowodowego i wzięcie pod uwagę niesłusznych opinii organów takich jak Wydział Zrównoważonej Mobilności, czy Wydział Ochrony Środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę decyzji o odmowie wydana zezwolenia na zajęcie przedmiotowego fragmentu pasa drogowego, jako rozstrzygnięcia niesłusznego i niesprawiedliwego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w okolicznościach ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zarzuty skargi nie podważają prawidłowości wydanej decyzji.

Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego, a także dokonywania potrzebnych inwestycji drogowych. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy u.d.p. zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych, czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, tj. nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Sam fakt, że skarżąca uczyniła przedmiotową lokalizacje dotyczącą pawilonu handlowego przedmiotem wniosku wskazuje jedynie na interes ekonomiczny wnioskodawczyni. Natomiast jako uzasadnienie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p., takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, nie uzasadnia go też długoletnie prowadzenie działalności gospodarczej (pawilonu handlowego) w tym samym miejscu. Interes ekonomiczny przedsiębiorcy oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczność pozaprawna nie mogła być brana pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju przesłanki, jako przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku.

Sąd stwierdza, że skoro, cytowany art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektu "nie drogowego" jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to w realiach niniejszej sprawy organ miał uprawnienie do uznania, że taki wypadek nie nastąpił.

Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się negatywna opinia Wydziału Estetyki i Przestrzeni Publicznej z dnia 24.06.2016 r. dotycząca pozostawania kiosku handlowego w analizowanej lokalizacji, jednocześnie nie zgłaszano w niej zastrzeżeń do ewentualnego przedłużenia funkcjonowania kiosku o ograniczony okres dostosowawczy w celu usunięcia lub przeniesienia działalności w inne miejsce. Jak wynika z ww. opinii omawiany obiekt pochodzi z okresu przekształceń gospodarczych początku lat 90-tych XX wieku, w których nierzadko lokalizowano tymczasowe obiekty handlowe wyłącznie według kryterium natężenia ruchu, ignorując uwarunkowania ładu przestrzennego. Lokalizacja kiosku - niskojakościowej formy architektonicznej - jako kubatury dostawczej do narożnika monumentalnego budynku [...]nr [...] o dopracowanym detalu architektonicznym, jest nie tylko irracjonalna pod względem komunikacyjnym (przecięcie naturalnej ciągu ruchu pieszego), ale rażąco niewłaściwa z uwagi na brak jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z budynkiem. Sytuacja ta degraduje zarówno wartość obiektu [...] i przestrzeń skrzyżowania ul. [...] z jednym z głównych ciągów [...] W., al. [...].

Trzeba także zauważyć, że pismem z dnia 20.09.2019 r. Wydział Zrównoważanej Mobilności również zaopiniował negatywnie możliwość funkcjonowania kiosku handlowego we wnioskowanym miejscu, wskazując, że w związku z planowaną przebudową infrastruktury rowerowej wzdłuż al. [...] przedmiotowy pawilon handlowy ograniczałby, w obecnej wersji projektu, widoczność pieszych oraz powodował duże utrudnienia ruchu pieszego w tym rejonie.

Ponadto w piśmie z dnia 04.10.2019 r. Wydział Ochrony Krajobrazu BAiPP Urzędu W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24.06.2016 r. wskazując, że opiniowany kiosk pozbawiony jest jakichkolwiek relacji stylistycznych i kompozycyjnych z zabytkowym budynkiem przy ul. [...] i przesłania formę południowo-zachodniego narożnika. Jego lokalizację należy uznać za przypadkową i urbanistycznie niepodporządkowaną istniejącym uwarunkowaniom przestrzennym i architektonicznym. Lokalizacja omawianego kiosku jest niezgodna z wytycznymi, zgodnie z którymi funkcjonowanie tymczasowych obiektów handlowych branży warzywno-owocowej w pasie drogowym jest niedopuszczalne. Właściwym i zgodnym z zasadami ładu przestrzennego standardem kształtowania funkcji miejskich jest lokalizacja usług w parterach budynków wielofunkcyjnych lub wyspecjalizowanych budynkach o funkcjach komercyjnych. W bezpośrednim sąsiedztwie kiosku tj. w parterze budynku przy ul. [...] w W. funkcjonuje sklep spożywczy. Kiosk charakteryzuje się niską jakością techniczną i wizualną, a jego forma ponadto jest sprzeczna z wytycznymi architektonicznymi Wydziału Ochrony Krajobrazu.

Sąd akceptuje stanowisko organu, że w stolicy europejskiego kraju w XXI wieku, działania zmierzające do uporządkowania przestrzeni miasta oraz poprawienia estetyki i ładu przestrzeni publicznej zasługują na aprobatę. Należy dążyć do sytuacji, aby handel, gastronomia i usługi były prowadzone w obiektach stałych (budynkach) do tego przeznaczonych. Należy dążyć do ograniczenia liczby obiektów tymczasowych, prowizorycznych i nieestetycznych zlokalizowanych w pasach drogowych dużej metropolii. Sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wydanie zgody na umieszczenie obiektu handlowego w pasie drogowym, co w połączeniu z planami uporządkowania przestrzeni miejskiej uzasadniało wydanie odmownej decyzji.

Sąd zauważa, że brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dla trwałości drogi nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, że ww. pawilon handlowy od wielu lat stał w tym miejsce oraz że jest użyteczny i potrzebny okolicznym mieszkańcom - nie stanowi szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady zakazu lokalizacji w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem drogowym.

Wcześniej udzielone zezwolenia nie powodują, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Chęć prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym.

Zatem brak wykazania przez Stronę na czym konkretnie polega szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od generalnego, co do zasady, zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p., przy założeniu, że pas taki z istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, prowadzi do wniosku, że tego typu działalność, na którą wskazuje Strona, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Natomiast w sprawie niniejszej, poza wskazaniem na ww. działalność gospodarczą i wynikające z tego konsekwencje rynkowe, czy społeczne, Strona nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, ze prowadzenie tej działalności, akurat w objętej sporem części pasa drogowego i pozostawienie tam w tym celu obiektu handlowego, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że odmowna decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była w pełni zasadna i zgodna z prawem.

W niniejszej sprawie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest jednoznaczny, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji.

Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.