Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1612/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak[...], na podstawie art. 157 § 1 i § 3, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), w związku ze wszczęciem na wniosek [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...]postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nakazującej współwłaścicielom budynku przy ul. [...][...] w [...], tj. J. S., K. P., S. P., P. K., W. O., A. Z., E. S. oraz [...]Sp. z o.o. doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż trzech urządzeń reklamowych zainstalowanych na trzech elewacjach powyższego budynku, od strony ul. [...],[...]oraz [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, wskazał, iż podziela stanowisko [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych skutkujących stwierdzeniem jej nieważności w świetle dyspozycji przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Podał, iż z akt sprawy wynika, że organ powiatowy w dniu [...]maja 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie, w sprawie legalności robót budowlanych, związanych z zainstalowaniem trzech urządzeń reklamowych na trzech elewacjach budynku przy ul. [...][...]w [...], tj. od strony ul. [...],[...]oraz [...]. W toku postępowania ustalono, że urządzenia reklamowe zostały zainstalowane w 2012 r., najprawdopodobniej na przełomie kwietnia i maja. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób samowolny, tj. bez wymaganego zgłoszenia zamierzenia budowlanego organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na wykonanie urządzenia budowlanego nie uzyskano także zgody konserwatora zabytków, która była wymagana ze względu na okoliczność, że budynek stanowi element zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek znajduje się na obszarze, na którym obwiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego - [...]w [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem nieruchomość przy ul. [...][...]w [...]znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem [...], zawierającej zakaz lokalizowania, budowy oraz rozbudowy wszelkich tablic i urządzeń reklamowych i informacyjnych, z wyjątkiem przewidzianych pozostałymi ustaleniami planu. W związku z tym, że roboty budowlane polegające na zainstalowaniu trzech urządzeń reklamowych, zostały wykonane w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że dokonane naruszenie prawa może zostać usankcjonowane jedynie poprzez wydanie decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazującej współwłaścicielom budynku doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ powiatowy zastosował prawidłowy tryb postępowania naprawczego do zaistniałego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie urządzenia reklamowe zostały zainstalowane na budynku stanowiącym element zespołu urbanistyczno- architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzeń reklamowych, stanowiły samowolę budowlaną. Ponieważ roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, w sprawie należało zastosować procedurę uregulowaną w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Procedura ta ma zastosowanie do legalizacji robót budowlanych nie podlegających restrykcjom określonym w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego i wykonywanych w sposób wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, tj. robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ramach omawianej procedury organ nadzoru budowlanego wydaje, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych (jeżeli nie zostały jeszcze zakończone). Z kolei art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w punktach 1-3 przewiduje możliwość wydania trzech różnych decyzji, które mają zastosowanie do odrębnych stanów faktycznych. Jedną z nich jest, określona w art. 51 ust. 1 pkt 1, decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Właściwy organ zobowiązany jest wydać taką decyzję, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego prawidłowo wywiódł, że w związku z niezgodnością inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu nadzoru, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż trzech urządzeń reklamowych, należy zatem uznać za zgodną z prawem.

Następnie, organ odniósł się do wniosku strony wszczynającego postępowanie i podniesionej w nim kwestii rażącego naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, poprzez skierowanie decyzji do współwłaścicieli budynku zamiast do inwestora wykonanych robót budowlanych. Wskazał, iż adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, określa przepis art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Podkreślił, iż z akt wynika, że w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia inwestora wykonanych robót budowlanych. Ostatecznie organ nie ustalił jednak, kto był inwestorem robót budowlanych i decyzję skierował do współwłaścicieli budynku. Taki wybór adresatów decyzji organ uzasadnił tym, że współwłaścicielom przysługuje najszersze prawo do korzystania jak i dysponowania budynkiem, co zapewnia możliwość wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

Dokonując oceny kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia[...]czerwca 2012 r. organ nadzoru uznał, iż zapadła ona z naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego, jednakże tego naruszenia nie ocenił jako rażącego. Wskazał, iż pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a przepisem art. 52 Prawa budowlanego brak jest widocznej sprzeczności. Przepis ten dopuszcza bowiem skierowanie decyzji do właściciela (współwłaścicieli) obiektu budowlanego. Stanowisko, że konstrukcja art. 52 Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jest natomiast wynikiem interpretacji przepisu prawa. Organ stwierdził, że oceniając decyzję pod względem skutków, jakie powstały w wyniku skierowania decyzji do współwłaścicieli budynku, należy mieć przede wszystkim na względzie cel jakiemu służy wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Celem tym, jest wyeliminowanie stanu niezgodności z prawem. Skierowanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem do współwłaścicieli budynku z pewnością nie niweczy tego celu. Ponadto, organ nadzoru wskazał, iż [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...]będąca inwestorem wykonanych robót budowlanych nie posiada prawa rzeczowego do nieruchomości. W dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu zwykłym, Spółkę łączyła ze współwłaścicielami nieruchomości umowa cywilnoprawna - umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawarta na czas od [...] maja 2012 r. do [...]lipca 2012 r., której przedmiotem były ściany elewacyjne budynku. W dniu [...]października 2012 r. została zawarta pomiędzy stronami kolejna umowa dzierżawy. Organ zaznaczył, że w sytuacji, gdy inwestor utraci prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Natomiast skierowanie decyzji do współwłaścicieli nieruchomości, a więc osób, które posiadają najszersze prawo rzeczowe do nieruchomości, pozwala na wykonanie tego nakazu.

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że fakt skierowania decyzji do współwłaścicieli budynku zamiast do inwestora, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nie oznacza, że decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Współwłaścicielom budynku, na którym zainstalowano urządzenia reklamowe bez wątpienia przysługiwał przymiot strony postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził także, aby kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja była obarczona inną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodatkowo wskazał, iż skarżąca spółka będąca inwestorem, powinna być stroną postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją nakazującą doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Jeżeli jednak inwestor, bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, to stanowi to przesłankę wznowieniową. Okoliczność ta zatem nie może wpłynąć na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wskazania w podstawie prawnej decyzji pierwszej instancji art. 157 § 3 k.p.a., który został uchylony z dniem [...]kwietnia 2011 r., stwierdził, że uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...], wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją nr [...]doszło do naruszenia prawa jednak niemającego charakteru naruszenia rażącego, mimo że wydanie decyzji w oparciu o art. 52 Prawa budowlanego wymagało w niniejszej sprawie skierowania jej do inwestora, który w czasie wydania decyzji nr [...]jak i decyzji zaskarżonej legitymował się tytułem prawnym do obiektu i wobec tego był władny wykonać decyzję,

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek ustalenia, że wskazanie w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. art. 157 § 3 k.p.a. (uchylonego dnia [...]kwietnia 2011 r.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a w wyniku tego osłabianie zaufania obywateli.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż uchybienie treści art. 52 Prawa budowlanego ma w niniejszej sprawie charakter jasny i niedwuznaczny, zaś decyzja obarczona uchybieniem nie może być akceptowana. Naruszenie to ma charakter niewątpliwie oczywisty, gdyż przepis ten jest interpretowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Przepis wskazuje kolejno podmioty, do których może być kierowana decyzja zawierająca nakazy. Interpretacja przepisu kształtowana przez orzecznictwo sądów jest zaś zgodna właśnie z literalnym brzmieniem przepisu. Tym samym zgodnie z brzmieniem przepisu w pierwszej kolejności decyzja winna być kierowana do inwestora, a dopiero później do właściciela lub zarządcy obiektu. Zdaniem strony, charakter art. 52 Prawa budowlanego jest doniosły, z uwagi na to, iż ma na celu skierowanie decyzji do podmiotu, który będzie miał możliwość wykonania nakazu zawartego w decyzji czyli wyeliminowanie stanu niezgodności z prawem. Skierowanie decyzji do współwłaścicieli nie niweczy celu w postaci wykonania nakazu, nie mniej jednak jest sprzeczne z racją ekonomiczną. Spółka zaznaczyła, iż organ, mimo iż udzielono mu informacji o inwestorze, skierował decyzję mającą na celu usunięcie prac inwestora do współwłaścicieli w sposób nieuzasadniony przerzucając na nich ciężar odpowiedzialności oraz koszty wykonania nakazu organu. Dodała, że dla współwłaścicieli byłby to niewątpliwie większy koszt niż dla inwestora, który miał wcześniej zgromadzone środki i materiały w celu zainstalowania urządzeń reklamowych. Tym samym skierowanie decyzji do współwłaścicieli podczas gdy możliwym było skierowanie decyzji do inwestora mającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, którego działania stanowiły podstawę wydania decyzji, jest, w jej ocenie, nieuzasadnione. Także ustalenie, jakoby w przypadku utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego wykonanie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne, Spółka oceniła jako obarczone dowolnością, gdyż organ sam wskazuje, iż dysponuje wiedzą o okresach na jakie zostały zawarte umowy dzierżawy ([...].05.2012 r. do [...].07.2012 r. oraz od [...].12.2012 do [...].11.2013 r.). Okres na jaki zawarto kolejne umowy wskazuje, iż ewentualny nakaz usunięcia urządzeń reklamowych przez inwestora byłby wykonalny.

W odniesieniu do ustosunkowania się organu do zarzutu wskazania w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. przepisu, który został uchylony przed wydaniem tejże decyzji , strona wskazała, iż organ nie podjął próby wyjaśnienia swego stanowiska. Ograniczył się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Działanie zaś takie należy ocenić jako sprzeczne z obowiązującymi przepisami oraz niesprzyjające poszanowaniu decyzji organów przez obywateli, gdyż organ nie wyjaśniał czy zbadał daną kwestię i jakie są podstawy przyjętego stanowiska. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji w tym zakresie rodzi zaś obawę dowolności w działaniu organu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na mocy której, organ nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...][...]w [...], tj. J. S., K. P., S. P., P. K., W. O., A. Z., E. S. oraz [...]Sp. z o.o. doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż trzech urządzeń reklamowych zainstalowanych na trzech elewacjach powyższego budynku, od strony ul. [...],[...]oraz [...].

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak wskazał organ, na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy, roboty budowlane polegające na zainstalowaniu trzech urządzeń reklamowych na trzech elewacjach budynku przy ul. [...][...] w [...], zostały wykonane w sposób samowolny, tj. bez wymaganego zgłoszenia zamierzenia budowlanego organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na wykonanie urządzenia budowlanego nie uzyskano także zgody konserwatora zabytków, która była wymagana ze względu na okoliczność, że budynek stanowi element zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego - [...]w [...] (uchwała Rady Miasta [...]z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]- Dz.Urz. Woj. [...]. z dnia [...]września 2002 r., nr [...], poz. [...]). nieruchomość przy ul. [...][...]w [...]znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem [...], zawierającej zakaz lokalizowania, budowy oraz rozbudowy wszelkich tablic i urządzeń reklamowych i informacyjnych, z wyjątkiem przewidzianych pozostałymi ustaleniami planu.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie urządzenia reklamowe zostały zainstalowane na budynku stanowiącym element zespołu urbanistyczno- architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków. Ponieważ roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, jak zasadnie zwrócił uwagę organ, w sprawie należało zastosować procedurę uregulowaną w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Procedura ta ma zastosowanie do legalizacji robót budowlanych nie podlegających restrykcjom określonym w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego i wykonywanych w sposób wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, tj. robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W tym trybie, organ na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wydaje postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, o ile nie zostały jeszcze zakończone oraz jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W stanie faktycznym sprawy, należy stwierdzić, iż prawidłowo organ nadzoru budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem dokonane naruszenie prawa, w postaci robót budowlanych wykonanych w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, mogło zostać usankcjonowane jedynie poprzez nałożenie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Zaznaczyć należy, iż ten typ decyzji może zostać wydany jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, jak to się stało w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, nie można postawić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...]zarzutu, iż naruszył prawo, tym bardziej rażąco. Skarżący zresztą nie kwestionuje konieczności nałożenia obowiązku wskazanego w decyzji.

Istota sporu, w głównej mierze dotyczy podmiotu, na którego powinny zostać nałożone obowiązki.

W myśl art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa, a nakaz doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego prawem należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Prezentowany jest także pogląd, iż obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, Lex nr 1219135, z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, Lex nr 339391, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, Lex nr 468723, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 448/10, Lex nr 753840).

Należy podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarty w zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, nałożenie wskazanego w decyzji organu powiatowego obowiązku na współwłaścicieli budynku przy ul. [...][...]w [...].

Jak zaznaczył organ nadzoru, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia inwestora robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, iż zwracał się do współwłaścicieli budynku o udzielenie informacji w tym przedmiocie. W odpowiedzi zobowiązani wskazali, iż na nieruchomości nie są prowadzone prace polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie bądź rozbiórce obiektu budowlanego, dlatego też nie mogą wskazać inwestora. Zaznaczono także, iż współwłaściciele nieruchomości zawarli umowę dzierżawy z agencją reklamową [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]wystosował także pismo z dnia [...]maja 2012 r., znak: [...], do ww. Spółki, w którym zwrócił się o udzielenie informacji, czy jest ona inwestorem robót budowlanych związanych z powstaniem trzech wielkopowierzchniowych urządzeń reklamowych, zainstalowanych na trzech elewacjach budynku przy ul. [...][...]w [...]. Zaznaczył w nim także, iż w przypadku odpowiedzi twierdzącej, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Spółka ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...]nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo. Ostatecznie organ nie ustalił, kto był inwestorem robót budowlanych i decyzję skierował do współwłaścicieli budynku. Taki wybór adresatów decyzji organ uzasadnił tym, że współwłaścicielom przysługuje najszersze prawo do korzystania jak i dysponowania budynkiem, co zapewnia możliwość wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

Dokonując analizy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. przez pryzmat art. 52 Prawa budowlanego, należy mieć na względzie, że kontrola dokonywana jest w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, który rządzi się swoimi prawami. Nie każde więc naruszenie prawa, jakie stwierdzić możnaby w trybie zwykłym, będzie podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem w tym trybie podstawą wyeliminowania rozstrzygnięcia z obiegu prawnego, jest stwierdzenie, że przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak wyżej zaznaczono, o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zaznaczyć należy, iż brak jest sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przepis art. 52 Prawa budowlanego dopuszcza bowiem skierowanie nakazu do właściciela obiektu budowlanego. Stanowisko, że konstrukcja art. 52 Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jest natomiast wynikiem poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, efektem interpretacji przepisu prawa. Zgodzić się należy z argumentacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że oceniając decyzję pod względem skutków, jakie powstały w wyniku skierowania decyzji do współwłaścicieli budynku, należy mieć przede wszystkim na względzie cel jakiemu służy wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Celem tym, jest wyeliminowanie stanu niezgodności z prawem. Skierowanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem do współwłaścicieli budynku, którzy posiadają najszersze prawo rzeczowe do nieruchomości z pewnością nie niweczy tego celu, daje większą gwarancję na wykonanie tego obowiązku. Ponadto, jak wyżej wskazano, organ przed wydaniem decyzji podjął próby ustalenia osoby inwestora. W tym celu zwrócił się do zobowiązanych, jak również do skarżącej Spółki. W wyniku podjętych prób nie udało się ustalić jednoznacznie inwestora. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, nie miał wiedzy na temat inwestora, z uwagi na milczące zachowanie Spółki, ani wiedzy na temat okresów, na jakie została zawarta umowa dzierżawy. W związku z powyższym, nie można uznać, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, co zaznaczono, dyspozycja przepisu art. 52 Prawa budowlanego uprawniała organ do nałożenia obowiązku na właścicieli. Bez większego wpływu, przy ocenie decyzji w trybie nadzwyczajnym, pozostaje więc okoliczność, że w dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu zwykłym, Spółkę łączyła ze współwłaścicielami nieruchomości umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawarta na czas od [...] maja 2012 r. do dnia [...]lipca 2012 r. Powyższe miałoby znaczenie, gdyby kontrolowana przez Sąd była decyzja wydana w trybie zwykłym. Ponadto wymagałaby wtedy rozważenia kwestia, czy wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby wykonalne, w sytuacji gdy inwestor traci prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. To zagadnienie na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje jednak bez znaczenia, jak również okoliczność, przywołana w skardze, że umowa dzierżawy została przedłużona (od [...] grudnia 2012 r. do [...]listopada 2013 r.), a więc ewentualny nakaz usunięcia urządzeń reklamowych przez inwestora byłby wykonalny.

Zdaniem Sądu, nie można także postawić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób należyty, z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Samo zaś powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji oraz lakoniczne odwołanie się do wskazanego naruszenia przez organ II instancji, choć stanowi o pewnej wadliwości, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, albowiem rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji jest prawidłowe. Dostrzeżone w tym zakresie uchybienie, polegające na przywołaniu w wydanym orzeczeniu błędnej podstawy prawnej, nie stanowi wystarczającego powodu przemawiającego za uwzględnieniem skargi, ponieważ organ w toku ponownego rozpoznania sprawy wydałby tożsame rozstrzygniecie.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Na marginesie wskazać należy, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...]porozumiała się z właścicielami obiektów i wykonała nakaz na nich nałożony.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.