Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1156/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm; dalej: "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) po ponownym rozpoznaniu odwołania W. K. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obr. [...], gm. [...] orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p.") o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K., Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obr. [...], gm. [...]. W szczególności, decyzją tą dopuszczono "lokalizację budynku w granicy działki sąsiedniej (nr ewid. [...]) zgodnie z ustaleniami decyzji i przepisami odrębnymi", "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją - do 0,40", "wielkość powierzchni biologicznie czynnej - min. 10% powierzchni objętej decyzją", "szerokość elewacji frontowej - do 12 m", "wysokość górne[ krawędzi elewacji frontowych (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - ich gzymsów, attyk, okapów dachów wyznacza się: na wysokości do 9,0 m, wysokość kalenicy do 10,0 m, geometrię dachów - "dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia nie większym niż 45° w nawiązaniu do zabudowy istniejącej".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. (sygn. akt [...]) Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało zakończoną nią sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło m.in., iż w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Organy właściwe w sprawach warunków zabudowy nie są bowiem właściwe do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Tym samym Kolegium nie uwzględniło zarzutów dotyczących rzekomego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). wskazało, iż analizę sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadza się w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W szczególności, stosownie do § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (...).

Kolegium uznało, iż z części tekstowej "analizy" nie wynika nadto:

- na jakiej podstawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia) na "do 0,40" Oako wartość maksymalna), w sytuacji, gdy z analizy nie wynika, jakie wartości owego wskaźnika posiadają poszczególne działki znajdujące się w granicach terenu objętego ową analizą; brak ów nie pozwala na ocenę trafności zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska;

- na jakiej podstawie ustalono szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego na "do 12 m", zwłaszcza w świetle stwierdzenia w analizie, cyt.: "szerokość elewacji frontowej - do ok. 18,0 m";

- na jakiej podstawie ustalono dopuszczalną wysokość planowanej zabudowy (§ 7 rozporządzenia), z części tekstowej wspomnianej analizy wynika bowiem jedynie, że wysokość kalenicy budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi do 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji owych budynków natomiast - również do 10 m;

- jaką konkretnie geometrię mają dachy poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium wymienione wady dyskwalifikują opisaną analizę jako podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto - zdaniem Kolegium - za błędne uznać należy określenie poszczególnych wskaźników zabudowy poprzez użycie sformułowania "do...". Wskaźniki takie powinny zostać określone w sposób jak najbardziej precyzyjny, tak, by nie doszło do niedopuszczalnej dowolności przy ustalaniu parametrów inwestycji w projekcie budowlanym.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją tą dopuszczono "lokalizację budynku w granicy działki sąsiedniej (nr ewid. [...]) zgodnie z ustaleniami decyzji i przepisami odrębnymi", "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją - od 0,30 do 0,40", "udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 10% powierzchni objętej decyzją", "szerokość elewacji frontowej - od 8,5 do 10,5 m", "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - ich gzymsów, attyk, okapów dachów wyznacza się na wysokości od 7,0 m do 8,5 m, wysokość kalenicy od 8,0 m do 10,0 m", geometrię dachów zaś - "dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia nie mniejszym niż 10° i nie większym niż 40° w nawiązaniu do budynku mieszkalnego na działce [...]".

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (sygn. akt [...]) Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało zakończoną nią sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium stwierdziło m.in., iż nieuwzględnienie wskazań organu wyższego stopnia (zawartych w decyzji z [...] grudnia 2011 r.) przez organ niższej instancji nie zasługuje na akceptację. Kolegium wskazało, że ustosunkuje się do zarzutów odwołania, z pominięciem dwóch pierwszych z nich, dotyczących naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy te bowiem nie znajdują zastosowania w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło, iż ze sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej nie wynika, na jakiej podstawie organ ów dokonał obliczeń poszczególnych parametrów planowanej zabudowy, nie wskazano w niej bowiem wartości tych parametrów dla zabudowy już istniejącej w granicach obszaru analizowanego; w szczególności nie wskazano:

- wskaźników powierzchni istniejącej zabudowy dla terenów w granicach obszaru analizowanego;

- szerokości elewacji poszczególnych budynków istniejących w obszarze analizowanym;

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych owych budynków;

- geometrii dachów tych budynków,

co praktycznie uniemożliwia tak stronom, jak i organowi odwoławczemu dokonanie oceny prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji.

Dla terenów nie objętych planami niedopuszczalne jest kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń. Muszą być one wyłącznie następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie lub wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. Nie może budzić wątpliwości, że przepisy rozporządzenia nie dopuszczają możliwości ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy oraz wysokości planowanych budynków w sposób niedookreślony, w tym także w tak zwanych "widełkach", świadczy o tym użycie w § 5 i 7 rozporządzenia zwrotów "średni wskaźnik" i "średnia wielkość", obok zwrotu "przedłużenie" w przypadku drugiego z wymienionych parametrów. Dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia: "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją - od 0,30 do 0,40" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - ich gzymsów, attyk, okapów dachów wyznacza się na wysokości od 7,0 m do 8,5 m" są co do zasady nieprawidłowe, taki bowiem sposób ustalenia owych parametrów ("w granicach") nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym.

Obowiązujące przepisy nie przewidują również swobody w zakresie ustalenia geometrii dachu planowanej zabudowy, choć w tym akurat przypadku możliwe wydaje się dopuszczenie ustalenia owego parametru poprzez zakreślenie wartości granicznych, w ramach których inwestor może się poruszać.

Zdaniem Kolegium, ustalenie jednak w zaskarżonej decyzji wskazanego parametru jako "dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia nie mniejszym niż 10° i nie większym niż 40° w nawiązaniu do budynku mieszkalnego na działce [...]", w sytuacji, gdy nie jest m. in. wiadome, jaką konkretnie geometrią dachu charakteryzuje się budynek mieszkalny na działce o nr ew. [...] (w szczególności, ilu spadowe są połacie dachu tego budynku oraz ile wynosi kąt nachylenia owych połaci) uznać należy za nieprawidłowe (...).

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania co do prawidłowości załącznika mapowego i zakreślonych na nim granic obszaru analizowanego. Jak wynika z adnotacji na załączniku mapowym stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, jak i część graficzną analizy urbanistycznej, stanowi on kopię mapy w skali 1:1000; fakt, iż na potrzeby niniejszego postępowania mapa ta została podczas kolejnych kopiowań pomniejszona, nie zmienia faktu, że to nadal mapa we wskazanej skali, tylko pomniejszona. Fakt pomniejszenia nie wpłynął zresztą w żaden sposób na jej czytelność. Nawet pobieżna lustracja części graficznej analizy wskazuje na to, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. W szczególności, organ I instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki objętej decyzją na 0,35, szerokość elewacji frontowych - od strony rynku 9 m, od strony ul. [...] - 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych na 7,6 m, geometrię dachu zaś - dach trójspadowy (symetrycznie w stosunku do budynku mieszkalnego/bliźniaczego na działce [...]) o kącie nachylenia ok. 20°, w nawiązaniu do budynku mieszkalnego na działce [...] i wysokości kalenicy na 9,5 m.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (sygn. akt [...]) Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło m.in., iż do większości z zarzutów obecnego odwołania (jak i obu odwołań wcześniejszych) Kolegium ustosunkowało się w swoich wcześniejszych decyzjach, w związku z czym czuje się zwolnione z obowiązku ponownego przywoływania swej argumentacji. Nadto stwierdziło, iż wbrew twierdzeniu odwołania, wcale nie "przyjęto (...) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją od 0,30 do 0,40", lecz wyraźnie wskazano, że wskaźnik ten ustala się na poziomie 0,35. Kolegium podniosło także, iż analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia oraz przytoczonych przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. Podkreślenia nadto wymaga, że tak w samej decyzji, jak i w stanowiącej załącznik do niej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wyraźnie wskazano, czym kierował się organ pierwszej instancji przy ustalaniu parametrów owej inwestycji. W szczególności, przy ustalaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy kierowano się tym, że "wniosek dotyczy zabudowy działki tworzącej pierzeje rynku, [a] projektowany budynek będzie stanowił narożnik rynku z ul. [...]", a zatem budynek ten musi "stanowić z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego wyraźny akcent architektoniczny oraz dlatego że na działce [...] bezpośrednio przylegającej do wnioskowanej działki intensywność zabudowy wynosi 0,37", wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na 0,35. Punktem odniesienia dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i

geometrii dachu planowanej zabudowy stała się zabudowa na działce [...], graniczącej z terenem planowanej inwestycji i określonej mianem "bliźniaczej". Ustalenia takie, zdaniem Kolegium, znajdują oparcie w przepisach rozporządzenia, w szczególności - w jego § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8.

Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1120/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania tj. art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądziła w art. 61 ust. 1, że wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymogów, w tym zapisanego w pkt. 5 (decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi).

Jeśli bowiem zamierzona w projektowanym budynku działalność może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej), to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji konieczne staje się rozważenie, czy strona nie jest zobowiązana do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której otrzymanie następuje przed uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej). Istotnie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób bardzo ogólny określono przedmiot inwestycji jako realizację budynku mieszkalnego- usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, a jak podał inwestor zamierza prowadzić tam sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, co w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) wymagało rozważenia, czy zrealizowany budynek, który zostanie wzniesiony tuż przy budynku skarżącej, nie będzie służył prowadzeniu działalności przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a więc nie będzie ona polegała także na mieszaniu półproduktów, pakowaniu ich i konfekcjonowaniu. Nie ustalano też, czy wobec tego związane z tym uciążliwości nie będą wykraczały poza obręb projektowanego budynku mającego bezpośrednio stykać się z budynkiem należącym do skarżącej. Kolegium natomiast kwestii tej nie poświęciło uwagi, zaznaczając lakonicznie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione - nie określając przy tym na czym działalność inwestora miałaby w istocie polegać.

Sąd stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy powtórnie w jej całokształcie naruszając art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 7, art. 77, a także w zw. z art. 15 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto uzasadnienie zaskarżonej

decyzji nie spełnia w dalej idącym zakresie wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję w jej uzasadnieniu powinien szczegółowo wyjaśnić na jakiej podstawie uznał za spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie brak w tym zakresie odniesienia się do zarzutów obecnego odwołania i wyczerpujących wywodów.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. również w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie kryteria organ przyjął, ustalając obszar analizowany oraz od jakich punktów liczono odległość granic tego obszaru. Organ odwoławczy zobowiązany był do zajęcia jednoznacznego i wyczerpującego stanowiska w tej sprawie, czego nie uczynił, a uchybienie to może mieć wpływ na jej wynik.

W związku ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z 26 września 2014 r., Kolegium wezwało inwestora (J. K.) do wyraźnego wskazania, czy faktycznie w planowanym przez niego budynku ma być prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. inwestor wyjaśnił, że w planowanej przezeń inwestycji nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej.

Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazało, iż w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwa ocena, czy planowana inwestycja budowlana pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium, tym samym na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie mogą zostać uwzględnione zarzuty odwołania, dotyczące rzekomego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania co do prawidłowości załącznika mapowego i zakreślonych na nim granic obszaru analizowanego. Jak wynika bowiem z adnotacji na

załączniku mapowym stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, jak i część graficzną analizy urbanistycznej, stanowi on kopię mapy w skali 1:1000. Fakt, iż na potrzeby niniejszego postępowania mapa ta została podczas kolejnych kopiowań pomniejszona, nie zmienia faktu, że to nadal mapa we wskazanej skali, tylko pomniejszona. Fakt pomniejszenia nie wpłynął zresztą w żaden sposób na jej czytelność. W ocenie Kolegium, nawet pobieżna lustracja części graficznej analizy wskazuje na to, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Uzupełniająco Kolegium wskazało, iż dokonanie stosunkowo prostej czynności pomiaru (na przykład linijką szkolną) pozwala na stwierdzenie, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, poczynając od granic owej działki.

Organ odwoławczy podkreślił, iż tak w samej decyzji, jak i w stanowiącej załącznik do niej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wyraźnie wskazano, czym kierował się organ pierwszej instancji przy ustalaniu parametrów owej inwestycji.

Kolegium podniosło, iż z dokonanych przez niego ustaleń, w planowanym budynku nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, a zatem dla tego budynku nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności, że będzie na nie oddziaływać w sposób negatywny.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia oraz przytoczonych powyżej przepisów nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 15 k.p.a. poprzez odebranie na etapie postępowania odwoławczego oświadczenia od inwestora, że w planowanym budynku nie zamierza on prowadzić sprzedaży i magazynowania środków chemii rolniczej, co pozbawia stronę możliwości poddania powyższych ustaleń kontroli instancyjnej;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia na czym ma polegać planowana działalność gospodarcza w planowanym obiekcie i poprzestanie na ustaleniu, z resztą wyłącznie w oparciu o oświadczenie inwestora, że w planowanym budynku nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, a co za tym idzie brak prawidłowych ustaleń czy dla

planowanego budynku konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niewykonanie wskazań sądu administracyjnego co do dalszego postępowania;

4) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - polegające na niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, niewskazaniu w uzasadnieniu jakie kryteria organ przyjął ustalając obszar analizowany i od jakich punktów liczono odległość granic tego obszaru. Zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego w odpowiedniej odległości liczonej od granic działki, a nie od teoretycznego środka działki, jak zrobił to organ;

5) art. 72 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach w celu wypełnienia wymogu ustalenia czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko;

6) bezzasadne przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, chociaż nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania i nie ustalono przeznaczenia planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując

dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz.

1647) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Na wstępie należy wskazać, iż sprawa kilkakrotnie była przedmiotem analizy i oceny organów orzekających, jak i sądu administracyjnego, który wyrokiem z 26 września 2014 r. (IV SA/Wa 1120/14) uchylił decyzję Kolegium z [...] marca 2014 r. wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe skutkowało koniecznością zastosowania art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu, Kolegium ponownie rozpoznając sprawę zastosowało się do wytycznych określonych w ww. wyroku z 26 września 2014 r.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Ustawa ta w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz w art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga

uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kontrola zaskarżonej decyzji, jak i akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia oraz przepisów u.z.p.p. wykazała, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. W związku z tym, organy orzekające były związane takimi ustaleniami i nie mogły odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obr. [...], gm. [...].

Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.10.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1323/06, LEX 283553). Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności dla sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego.

Stosując się do wskazań sądu zawartych w wyroku z 26 września 2014 r., Kolegium uzyskało wyjaśnienia inwestora, że w planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na działce o nr ew. [...] z obr. [...], gm. [...] nie będzie prowadzona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej (por. pismo z dnia 15 grudnia 2014 r.). Zasadnie zatem Kolegium wywiodło, iż brak jest podstaw do uznania, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności że będzie na nie oddziaływać w sposób negatywny. W świetle powyższego inwestor nie jest zobowiązany do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych

uwarunkowaniach, której otrzymanie następuje przez uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem kontrolowana decyzja wypełnia dyspozycję określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., czyli jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia na czym ma polegać planowana działalność gospodarcza w planowanym obiekcie. Zawiadomienie z dnia [..] grudnia 2014 r. Kolegium poinformowało skarżącą o uzyskanym oświadczeniu inwestora w tym zakresie i możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowód i materiałów. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, skarżąca nie skorzystała z możliwość zakwestionowania jego prawdziwości jeszcze przed wydaniem decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 k.p.sa. Sąd uznał za bezzasadny. W ocenie Sądu, dalsze analizowanie, czy aby przypadkiem po zrealizowaniu inwestycji nie będzie na jej terenie prowadzona działalność polegająca na "produkcji, emulgowaniu, mieszaniu czy konfekcjonowaniu środków chemii rolniczej", czy też innego rodzaju działalność, która w myśl odrębnych przepisów jest uznawana za co najmniej mogącą negatywnie wpływać na środowisko, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że możliwość taka faktycznie istnieje, wykracza poza granice postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest - jak już wskazano - dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Dlatego też Sąd zgadza się ze stwierdzeniem Kolegium, iż na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogą zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołując się na wyrok NSA z 18 marca 2008 r. (II OSK 251/07) organ wskazał m.in. ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie organ I instancji będzie dysponował projektem budowlanym, w którym zawarte zostaną szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanej inwestycji. Pogląd wyrażony w przywołanym wyroku NSA z 18 marca 2008 r., Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela i przyjmuje za swój.

Sąd nie podziela także stanowisko Kolegium, dotyczące prawidłowości załącznika mapowego i zakreślonych na nim granic obszaru analizowanego. Należy zauważyć, iż z adnotacji na załączniku mapowym stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, jak i część graficzną analizy urbanistycznej wynika, że stanowi on kopię mapy w skali 1:1000. Fakt tego nie zmienia okoliczność, że mapa ta została podczas kolejnych kopiowań pomniejszona. Natomiast analiza części graficznej analizy urbanistycznej wskazuje na to, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości nie

mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy (poczynając od granic owej działki) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stąd też nie znajduje uznania zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć zostały sporządzone zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie wymogami.

W świetle powyższego oraz wobec niezasadności zarzutów skargi, jak i niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu skargę należało oddalić.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.