Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1235/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 lipca 2012 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.K. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...], z budową dwóch wjazdów z działki nr [...] (ul. [...] ) i [...] (ul. [...]) obr. jw. z budową drogi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. jw. oraz budową zjazdu przy ul. [...] (dz. nr [...] obr jw.) i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] [...] itd... obr. jw., przy ul. [...] i [...] w K. . Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 lipca 2010 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek S.K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej. W dniu 10 marca 2011 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, iż analiza sporządzona w ramach przeprowadzonego postępowania wymaga uzupełnienia gdyż nie zawiera koniecznych obliczeń niezbędnych do prawidłowego ustalenia parametrów nowej zabudowy, a wskaźniki zawarte w warunkach zabudowy nie zostały wyznaczone precyzyjnie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na niewłaściwy tryb ustalania warunków zabudowy w zakresie wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (nie uzasadniono z jakiego powodu ustalono wyższy niż określony w opinii wydanej przez Wydział Kształtowania Środowiska). Wskazano również, że pozbawione podstaw prawnych jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wątpliwości budzi również kwestia skuteczności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu wszystkim stronom postępowania. W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy ponownie ustalono, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając zgodnie z zaleceniami organu drugiej instancji w treści aneksu z dnia 22 sierpnia 2011 r. do uprzednio sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej szczegółowo odniesiono się do zgłoszonych zastrzeżeń, a tym samym uzupełniono przeprowadzone postępowanie w zakresie stanowiącym powód uchylenia wydanej decyzji. Na podstawie przeprowadzonej analizy wraz z późniejszym aneksem aktualizującym i uzupełniającym jej treść, projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów. W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy, zweryfikowano prawidłowość zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu jak również działając zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W toku postępowania uzyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 13 września 2010 r. w zakresie ochrony środowiska; opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 25 sierpnia 2010 r. pismo w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego; opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2010 r. pismo w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską. Ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując stwierdzono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z.C. oraz B. i L.P. . Z.C. w złożonym odwołaniu oświadczyła, że będąc właścicielem działki nr [...] ,[...]\ nigdy nie wyrażała zgody i dalej nie wyraża na wejście w teren dla w/w inwestycji, co powoduje, że decyzja jest wadliwa.

B. i L.P. zarzucili spornej decyzji niewykonanie wiążących organ I instancji zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 17 maja 2011 r., bowiem decyzja pierwszoinstancyjna w dalszym ciągu w sposób nieprecyzyjny ustała parametry przyszłej zabudowy. Nastąpiło to przy wyznaczaniu szerokości dłuższej elewacji, jak i wyznaczeniu wysokości. Wyznaczona przez analizę wysokość 15,6 m nie istnieje w terenie. Organ nie zastosował się także do wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, co do szerokości dłużej elewacji, choć takie działanie jest niezgodne z prawem. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej jest ustalona także niezgodnie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska. Odwołujący w dalszym ciągu podnoszą zarzut, że w sprawie błędnie przyjęto, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, przez błędne przyjęcie, że istnieje dostęp do drogi publicznej również poprzez ul. [...]. . Droga ta nie ma charakteru drogi publicznej, bowiem nie spełnia wymogu z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a ustanowienie służebności gruntowej, przejazdu -przechodu przez teren działki nr [...], nie jest możliwe z powodu sprzeciwu właścicieli tej drogi. Nadto decyzja posługuje się niezgodnym z przepisami prawa parametrem nieprzekraczalna linia zabudowy, mimo, że obowiązujące przepisy nie znają takiego parametru.

Decyzją z dnia z [...] lipca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I Instancji w dalszym ciągu popełnia uchybienia w zakresie wyznaczenia poszczególnych parametrów dla przyszłej zabudowy, mimo wskazania na ten fakt już w poprzedniej decyzji Kolegium. W zakresie ustalenia linii zabudowy organ I Instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 9 m od granicy działki drogowej nr [...] jak i wyznaczył drugą linię zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką [...] i działką nr [...]. Jest to wyznaczenie takie samo, jak w poprzedniej, uchylonej przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2011r. W części tekstowej wyników analizy stwierdzono, że linię zabudowy wyznaczono uwzględniając charakterystyczne lokalizacje istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...] od granicy działki drogowej nr [...], oraz wzdłuż ul.

[...] j od granicy działki drogowej nr [...] . Jednakże nie wskazano na czym polegają te charakterystyczne lokalizacje i które obiekty je reprezentują. Co za tym idzie, w dalszym ciągu organ I Instancji nie uzasadnił faktu odstępstwa od wyznaczenia linii zabudowy według zasady głównej, tj. wg § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie uzasadnił też konieczności wyznaczenia drugiej linii zabudowy od działek nr [...] i [...] , choć zasadą jest, że linię zabudowy wyznacza się od tej strony działki, z której następuje zjazd na drogę. Faktem jest, iż w aneksie do analizy z dnia 22 sierpnia 2011 r., jego autor dokonuje wyjaśnienia i uzasadnienia wykazanych w decyzji kasacyjnej Kolegium wątpliwości, jednakże, informacje te nie zostały przeniesione do treści decyzji – tj. do załącznika nr 3, który stanowi część tekstową wyników analizy. To decyzja decyduje o treści ustaleń i to ona doręczana jest stronom postępowania, które mają obowiązek być poinformowane o wszystkich ustaleniach organów administracji. Natomiast co do użycia w decyzji nazwy "nieprzekraczalna linia zabudowy", Kolegium stwierdziło, że obowiązujące przepisy regulujące postępowanie o wydanie warunków zabudowy, nie operują pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani też nie przywołują uregulowań zawartych w Normie Polskiej. Dalej Kolegium wskazało, że wyznaczenie poszczególnych wskaźników i parametrów powinno posiadać dwie wielkości -minimów i maksimów. Organ zaznaczył, że istotnie początkowo także i część składów orzekających uważała, że wyznaczenie parametru nie powinno mieć postaci jednej, bezwzględnie obowiązującej wartości, bowiem na dalszym etapie postępowania, w fazie projektowej mogłoby się okazać, że dotrzymanie tej wartości nie będzie możliwe. Stąd wskazywano na określenie wartości z dodaniem "do", tak samo zresztą, jak to zapisywał poprzednio obowiązujący w K. plan zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak wobec licznego i zdecydowanego orzecznictwa sądowego, które wskazywało na konieczność ustalania wskaźników przy użyciu "widełek", z racji na to, że zarówno wartość minimalna jak i maksymalna, mogą mieć wpływ na utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego, Kolegium wprowadziło także i do swego orzekania tę zasadę, uważając ja za słuszną. Dlatego też obecnie wskazuje się na konieczność ustalania wskaźników i parametrów przy zastosowaniu tej zasady. Dalej organ wskazał, że jak wynika z treści decyzji organu I instancji oraz opinii ZIKiT z dnia 25 sierpnia 2010 r., teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jako drogę publiczną wskazano ulicę [...]. . Dostęp do niej umożliwi droga wewnętrzna ul. Nasza przebiegająca po terenie działek nr [...] ,[...] [...] o ile inwestor uzyska tytuł prawny do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej. W kolejnym punkcie zarówno decyzja jak i opinia ZIKiT, stwierdza, że budowę drogi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] należy uzgodnić ze współwłaścicielami w/w nieruchomości. Powyższe zapisy wskazują, iż przedmiotowa droga wewnętrzna - ul. [...] , obecnie nie istnieje i ma być wybudowana przez inwestora, po uzyskaniu zgody przez współwłaścicieli działek po których ma ona przebiegać. Taka sytuacja nie może prowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy dla danego terenu. Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna przepisów omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć bezwzględnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, co stanowi warunek podstawowy dla dalszych działań w kierunku zagospodarowania terenu. Tak więc z zapisów treści decyzji organu I instancji, w świetle wyżej wyrażonych poglądów na temat dostępu do drogi publicznej wywieść można, że obecnie, teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Powyższe zagadnienie organ winien wyjaśnić w sposób bezsporny. Niezależnie od tego, dla Kolegium niezrozumiałe jest zawarcie w przedmiocie inwestycji i następnie powtórzenie w treści decyzji, ustalenia wjazdu z działki nr [...]- ul. [...], skoro dojazd do działki nie będzie odbywał się poprzez drogę [...] . W tej kwestii istnieje też rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a załącznikiem graficznym nr 2, którą należy także szczegółowo wyjaśnić. W świetle wyżej uczynionych uwag, brak jest podstaw do utrzymani w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2011 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.K. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pomimo braku przesłanek

do zastosowania powyższego przepisu, § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zostać zawarte i szczegółowo opisane wszystkie ustalenia zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej; naruszenie art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez rezygnację z oceny poszczególnych okoliczności w postępowaniu odwoławczym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne uznanie, że nie zostały zrealizowane wskazane w powyższym przepisie przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy. W ocenie skarżącego większość zarzutów podniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jest nieprawidłowa, a ewentualne uchybienia, które mogły mieć miejsce w przedmiotowym postępowaniu, nie mogą uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej, tj. decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się z organem II instancji, że w dalszym ciągu nie uzasadniono potrzeby wyznaczenia drugiej linii zabudowy oraz nie wykazano potrzeby odstąpienia od ogólnych zasad wyznaczania linii zabudowy. Kolegium powyższy wniosek wyprowadziło z faktu, że szczegółowe informacje dotyczące przyczyn odstąpienia nie zostały zawarte w załączniku nr 3 zawierającym wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, lecz w samej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Z powyższego organ wyciągnął wniosek, że strony postępowania nie zostały poinformowane o wszystkich ustaleniach organu. Oceniając powyższy zarzut skarżący podniósł, że Kolegium dokonało błędnej wykładni § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającego na przyjęciu, że w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zostać zawarte i szczegółowo opisane wszystkie ustalenia zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powyższe stanowisko może prowadzić do wniosku, że do decyzji o warunkach zabudowy powinna zostać załączona analiza urbanistyczno-architektoniczna a nie wyniki tej analizy, co w konsekwencji prowadziłoby do wykładni contra legem. Analizowane rozporządzenie posługuje się bowiem rozłącznie dwoma pojęciami: analizą urbanistyczno-architektoniczna (§ 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia) i wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Powyższe prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy sporządzone zostały dwa dokumenty: analiza urbanistyczno-architektoniczna i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przy czym wyłącznie ten drugi dokument powinien zostać załączony do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało także, że z wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej nie opisano szczegółowo przyczyn przemawiających za zastosowaniem rozwiązania wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a taki bardzo szczegółowy opis znalazł się w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy możliwe jest, jeżeli na właściwe okoliczności wskazuje analiza urbanistyczno-architektoniczna, nie zaś wynika to z wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nie można również zgodzić się z tezą, że strony postępowania nie mogły zapoznać się ze szczegółowym stanowiskiem organu, bowiem stanowisko to nie zostało w sposób wyczerpujący opisane w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Skarżący podniósł, że stronom doręczone zostało przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami sprawy na podstawie art. 10 k.p.a. Za niewłaściwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego należy również uznać rezygnację przez organ II instancji z uwzględnienia treści analizy urbanistyczno-architektonicznej w ocenie prawidłowości wyznaczenia innej linii zabudowy niż wynikało to z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie można również zgodzić się z tezą, że poszczególne parametry zabudowy powinny zostać określone w postaci "widełek" poprzez określenie wartości minimalnych i maksymalnych dla poszczególnych parametrów. Obowiązek taki nie wynika ani z zapisów przytoczonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linia zabudowy jest jednym z parametrów wskazanych w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli przyjąć za słuszne tezę, że wszelkie parametry zabudowy powinny zostać ustalone poprzez określenie parametru maksymalnego i minimalnego, to trzeba byłoby w konsekwencji przyjąć, że organ powinien wyznaczyć nie tylko wartość maksymalnego dopuszczalnego zbliżenia projektowanego obiektu budowlanego od pasa drogowego, ale także wartość maksymalnego oddalenia od tego pasa. Wydaje się również, że wymóg określenia wartości maksymalnych i minimalnych dla poszczególnych parametrów, jeżeli wniosek taki nie został zawarty w samym wniosku inwestora należałoby ocenić jako wyjście przez organ poza granice wniosku inwestora, co w konsekwencji oznaczałoby naruszenie normy wynikającej z 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest również zasadne twierdzenie o braku realizacji przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. o braku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z wnioskiem i treścią decyzji Prezydenta Miasta K. komunikacja terenu inwestycji z drogą publiczną ma odbywać się przez drogę wewnętrzną - ul. [...], a droga ta faktycznie istnieje i jest używana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości również do komunikacji z drogą publiczną. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował w rozpoznawanej sprawie przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie stanowisko to wypracowane zostało przed zmiana przepisu dokonaną nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. w ustawie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r. Nr 6 poz. 18) tym niemniej nowelizacja ta w ocenie sądu nie zmieniła prawnego charakteru decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Za zmianą przepisu art. 138 § 2 nie poszła bowiem zmiana innych przepisów postępowania (jak art. 15 k.p.a. czy art. 136 k.p.a) warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istotą jest dwukrotna, merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego dokonywana przez organy administracji i urzeczywistniająca się w postaci wydawanych decyzji merytorycznych. Dokonania doktryny i orzecznictwa w wyżej wskazanym zakresie, w ocenie sądu w znacznej części, zachowują w dalszym ciągu swą aktualność. A zatem stwierdzić należy, iż sama odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W rozpoznawane sprawie organ odwoławczy do zasad o których mowa wyżej nie zastosował się i wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, kiedy nie było podstaw do wydania tego typu decyzji. Zarzuty jakie formułuje organ odwoławczy względem orzeczenia I instancyjnego to brak uzasadnienia w decyzji co do wyznaczenia linii zabudowy, nieprawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy (zdaniem organu odwoławczego wskaźniki te powinny być ustalone w wartościach minimalnych i maksymalnych) oraz brak dostępu z działki na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane do drogi publicznej. Zarzuty te, nawet jeżeli były by zasadne, nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej aczkolwiek zdaniem sądu nie można podzielić żadnego z nich.

Co do linii zabudowy organ dostrzega wprawdzie, iż w aneksie do analizy z dnia 22 sierpnia 2011 r. urbanista wyjaśnia przesłanki jakimi skierował się wyznaczając linię zabudowy, ale zdaniem organu II instancji jest to niewystarczające gdyż informacje te (co do zasad stanowiących podstawę do wyznaczenia linii zabudowy) nie zostały przeniesione przez organ I instancji do treści decyzji – tj. do załącznika nr 3, który stanowi część tekstową wyników analizy. Zdaniem organu odwoławczego to decyzja decyduje o treści ustaleń i to ona doręczana jest stronom postępowania, które mają obowiązek być poinformowane o wszystkich ustaleniach organów administracji. Stanowisko to jest nie do zaakceptowania. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje tą samą co organ I instancji sprawę, a nie dokonuje oceny legalności decyzji pierwszoinstancyjnej (aczkolwiek w tym przypadku ocena ta byłaby w poważnym stopniu wadliwa). Rozpaprując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ czyni ustalenia w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały dowodowe, które ocenia, a w razie stwierdzenia że materiały te są niewystarczające do rozstrzygnięcia, przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe sam lub za pośrednictwem organu I instancji (art. 136 k.p.a.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu organ sam powinien poczynić ustalenia w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną i jej aneks – jeżeli wyjaśnienia w aneksie uważał za wystarczające a jeżeli i te wyjaśnienia byłyby dla organu niewiarygodne lub niewystarczająca sam lub za pośrednictwem organu I instancji powinien zażądać o urbanisty stosownych wyjaśnień bądź uszczegółowienia zajętego przez niego stanowiska. Ustalenia zaś i wyjaśnienia co do linii zabudowy mogły by być przez organ zamieszczone u uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji lub w przypadku wyznaczenia innej linii zabudowy – w wyrzeczeniu decyzji reformacyjnej i uzasadnieniu. W żadnym razie fakt braku stosownego opisu co do zasad jakimi kierował się organ i instancji wyznaczając linię zabudowy nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazać należy też, iż analiza oraz jej uzupełnienie zamieszczone w aneksie znajdowały się w aktach sprawy do których strony miały pełny dostęp i mogły się z nią zapoznać.

Wskazać w tym miejscu należy, iż co prawda organ I instancji wadliwie ustalił linię zabudowy określając ją jako nieprzekraczalną oraz naruszył obowiązujące przepisy wyznaczając drugą linię zabudowy - ale po pierwsze wadliwość ta nie była istotna a po drugie mogła być przez organ odwoławczy skorygowana decyzją wydaną w trybie reformacyjnym. Wprawdzie bowiem praktyka wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy i drugiej linii zabudowy nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, gdyż Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 wyraźnie wskazuje, iż w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą (a nie nieprzekraczalną) nowej zabudowy tym niemniej w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż wyznaczanie nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej linii zabudowy, aczkolwiek wadliwe nie ma ona większego znaczenia, gdyż jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 II OSK 406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 LEX nr 746463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07 LEX nr 488289, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 LEX nr 447867). Co zaś do ustalenia drugiej linii zabudowy wskazać należy, iż jest to także praktyka nieprawidłowa gdyż w sposób pozaprawny ogranicza swobodę inwestora w zagospodarowaniu terenu przyszłą inwestycją. Jak mowa o tym wyżej, ustawa i rozporządzenie wskazują na konieczność wyznaczenia linii zabudowy tj. jednej linii a nie pierwszej i następnych linii zabudowy. Skoro jednak rozwiązania tego nie skarży wnioskodawca, naruszenie to nie miało dla niego większego znaczenia a poza tym jak mowa o tym wyżej, mogło być przez organ odwoławczy skorygowane.

Co do poglądu wyrażonego przez organ w zaskarżonej decyzji, iż wskaźniki nowej zabudowy powinny być przez organ administracji ustalone w wartościach minimalnych i maksymalnych - przez co (jak się wydaje – bo treść uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej nie jest jasna) organ odwoławczy dopatruje się wadliwości decyzji organu I instancji, w zakresie w jakim określił wskaźniki te w konkretnych wartościach, to stwierdzić należy, iż pogląd ten jest całkowicie wadliwy. Dopuszczalne bowiem jest co prawda ustalanie wskaźników zabudowy w wartościach minimalnych i maksymalnych ale żaden sposób organ administracji architektoniczno-budowlanej nie narusza przepisów a wręcz pozostaje z nimi w literalnej zgodzie – jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza w konkretnych wartościach. Jedynym wskaźnikiem co do którego prawodawca nakazał stosowanie tzw. widełek (tolerancja 20 %) jest szerokość elewacji frontowej. W decyzji organu I instancji wskaźnik ten został ustalony zgodnie z tym wskazaniem tj. z tolerancją do 20 %).

Także pogląd organu jakoby brak dostępu z działki na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane do drogi publicznej uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej jest nie do przyjęcia. Dostęp do drogi publicznej jest bowiem jedynym wstawowych wymogów od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niespełnienie tego warunku obligować musi organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w której organ I instancji wydał decyzje ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego mającego być realizowanego na działce nie mającej dostępu do drogi publicznej w rozumieniu o którym mowa w art. art. 2 pkt 14 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobligowany jest do uchylenia decyzji organy I instancji i wydania orzeczeni o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Brak jakichkolwiek podstaw by w tej sytuacji wydawać decyzję kasacyjną. Tym niemniej w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, jak wynika z decyzji ale też wniosku o wydanie decyzji oraz z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, wynika że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej ul.[...]. Stanowisko organu II instancji, który tego prostego faktu nie zauważą (niezależnie od statusu drogi ul. [...]i prawnego dostępu do drogi ul. [;..]jest więc w tym zakresie także niezrozumiałe. Wjazd z działki [..]na ul. [...] został też pozytywnie zaopiniowany przez ZiKiT z piśmie z dnia 25 sierpnia 2010 r. (akta administracyjne k. [...]). Brak więc jakichkolwiek podstaw by dostęp terenu przyszłej inwestycji do drogi publicznej kwestionować.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyda decyzję stosując wskazania zawarte wyżej – w razie konieczności (w razie uznania materiału dowodowego za niewystarczający) po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do linii zabudowy lub innych parametrów nowej zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.