Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
odrzucono skargę 2 skarżących
Powołane przepisy: article: art 15 zzs
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 58 par 1 pkt 3 i art 220 par 3 , art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 934
law: Ustawa z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg K. P. oraz A. C., K. B. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. odrzuca skargi K. B. i J. O..


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 marca 2019 r. nr [...] orzekł o ustaleniu - na wniosek R. W. - warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku garażowo - gospodarczego na części działki nr [...] obr. [...]. ew. P. przy ul. [...] w K.".

Odwołanie od tej decyzji złożył K. P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust.1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. nr 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że jego zadaniem w niniejszym postępowaniu jest zbadanie, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji.

Stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. I. I. - K., datowanej na 15 stycznia 2019 r. (analiza karty 524 - 533).

Jako front terenu inwestycji przyjęto w analizie jego zachodnią krawędź, o szerokości 15,5 m, oznaczoną na załączniku graficznym do analizy jako odcinek A-H. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Kolegium.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w południowo — wschodniej części K., w obszarze zabudowy o co do zasady jednorodnym charakterze, obejmującej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz zabudowę usługową o wysokości 1 -2 kondygnacji. Teren ten położony jest w sąsiedztwie skrzyżowania [...] W obszarze analizowanym występują działki o bardzo różnych powierzchniach, co wpływa na nierównomierne zagęszczenie zabudowy. Udział powierzchni biologicznie czynnej w tym terenie jest wysoki. Sam teren inwestycji jest niezabudowany, porośnięty jest drzewami i krzewami ozdobnymi. Znajduje się w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] -S. B. oraz w strefie nadzoru archeologicznego.

Analizując funkcje zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażami, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku garażowe - gospodarczego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie jednorodzinnej, a także wolnostojąca (np. dz. nr [...] obr.[...] - budynek jednorodzinny z dobudowanym garażem, dz. nr [...] - budynek jednorodzinny oraz budynek gospodarczy, dz. nr [...], dz. nr [...] - wolnostojące budynki gospodarcze), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących braku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym przez planowaną inwestycję Kolegium wyjaśniło, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu traktować należy szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. W związku z tym nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa musi ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Planowana zabudowa nie może zatem stanowić ingerencji w dotychczasowy stan zagospodarowania obszaru analizowanego w tym sensie, że nie może wprowadzać wartości dotychczas obcych w tym terenie. Ustawodawca nie wymaga natomiast, aby w obszarze tym znalazł się obiekt identyczny, czy nawet podobny do objętego wnioskiem. Kluczową determinantą zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem to, aby obiekt taki nie zaburzał dotychczasowego ładu przestrzennego, a nie żeby stanowił powielenie zabudowy już istniejącej.

Podkreślono, że w obszarze analizowanym występują wolnostojące budynki pełniące funkcje gospodarcze, a więc o sposobie zagospodarowania analogicznym do wnioskowanego. Nie ma podstaw aby twierdzić, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę produkcyjną, jak to twierdzi odwołujący, nic takiego bowiem nie wynika z wniosku inwestora. Niezależnie od tego podkreślić jednak należy również, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż możliwe jest przyjęcie, że przesłanka kontynuacji funkcji jest spełniona nawet w sytuacji, w której w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej obiektem o funkcji tożsamej z wnioskowaną. Wskazuje się bowiem, że warunek ten spełniony jest także wówczas, gdy nowa funkcja będzie stanowiła uzupełnienie funkcji dotychczasowej (będzie względem niej komplementarna).

Następnie weryfikacji poddać należy sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że teren przedmiotowej inwestycji nie znajduje się bezpośrednio przy ul. [...], a w oddaleniu o ok. 70 m od tej drogi. Załącznik graficzny potwierdza, że teren inwestycji oddzielony jest od drogi publicznej zabudową jednorodzinną i gospodarczą na działkach [...], [...], [...] i [...]. Inwestycja planowana jest na tyłach tych budynków, w głębi terenu - w oddaleniu od drogi publicznej, zatem ani linia kształtowana przez ww. budynki, ani też linia zabudowy od ul. [...] nie ulegnie w ramach inwestycji zmianie. Stąd też odstąpiono od ustalania linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z analizy wynika również, że brak jest podstaw do wyznaczania linii zabudowy wewnątrz kwartału ulic, gdzie znajduje się teren inwestycji. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki sytuowane są w układach swobodnych, nie został wykształcony żaden jednolity wzorzec ich sytuowania. Stąd też, zgodnie z analizą, wystarczającym ograniczeniem dla przedmiotowej zabudowy będą przepisy techniczno - budowlane dotyczące minimalnych odległości od budynków sąsiednich oraz od granic działek.

Powyższe wyjaśnienia Kolegium uznało za wystarczające. Należy mieć na uwadze, że jakkolwiek co do zasady wyznaczanie linii zabudowy dla inwestycji objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne, o tyle w specyficznej sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się w głębi terenu, w drugiej czy też dalszej linii zabudowy, na tyłach zabudowy istniejącej, w orzecznictwie dopuszcza się możliwość odstąpienia od wyznaczania omawianego parametru.

W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 14,4% do 16,5%. Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 18%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy.

Uzasadniając zastosowane odstępstwo, pozwalające na realizację zabudowy generującej wskaźnik powierzchni zabudowy poniżej średniej z obszaru analizy, wyjaśniono, iż takie rozwiązanie podyktowane zostało treścią wniosku inwestora, który to wniosek stanowi punkt wyjścia przy analizie poszczególnych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Inwestor wnosił o ustalenie wskaźnika na poziomie 14,5% - 16,5 %. Analiza wykazała, że nie ma uwarunkowanych względami ładu przestrzennego przeszkód, aby te wartości dopuścić. Nie odbiegają one w istotny sposób od średniej z obszaru analizy, co do zasady do niej nawiązując, uwzględniają także, że na działce bezpośredni sąsiadującej z terenem inwestycji występuje wskaźnik niższy od średniego (dz. nr [...] -14%). Uzupełniając wywody analizy można zauważyć, co wynika zarówno z załącznika graficznego, jak i z opisu obszaru analizowanego, że powierzchnie działek w obszarze analizowanym są zróżnicowane, a zabudowa bardzo różnorodna. Powoduje to w ocenie Kolegium, że niewątpliwie wyliczona średnia jest wartością przypadkową, co powoduje, że bezwzględna jej kontynuacja nie jest właściwa z punktu widzenia ładu przestrzennego.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 8 m do 9 m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 9,5 m, przy czym wartości występujące w obszarze wahają się od ok. 6 m do 11,5 m. Podano, że ustalenie szerokości elewacji frontowej na tym poziomie jest zgodne z wnioskiem, nie zaburzy ładu przestrzennego w rejonie inwestycji, jest uzasadnione z względów pragmatycznych i nawiązuje do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie. Jako podstawę przyjętego ustalenia wskazano § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Uzasadniając przyjęte odstępstwo od reguły ogólnej wskazano, że zabudowa obszaru analizowanego jest zróżnicowana, przy czym obliczona średnia nie stanowi wartości miarodajnej z punktu widzenia utrzymania ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Jednocześnie konieczne jest potraktowanie jako punktu wyjścia do analizy treści wniosku inwestora, zgodnie z którym wnioskowany budynek ma mieć szerokość 8-9 m.Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Należy wskazać, że przyjęta szerokość elewacji frontowej została uzasadniona w analizie i z niej wynika. Należy zauważyć, że wyznaczony przedział mieści się nieznaczni poniżej wyliczonej średniej z obszaru analizowanego, w szczególności w ramach 20 - procentowej tolerancji dopuszczonej w zasadniczej regule kształtowania omawianego parametru ustanowionej w § 6 ust. 1 Rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do okapu) ustalono w przedziale od 2,5 do 3,5 m. Ustalono także wysokość całkowitą (do kalenicy) na poziomie 6 m do 7m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków (krytych co do zasady dachami połaciowymi) w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą ok. 2,5 m - 9 m (do kalenicy). Średnia wysokość całkowita budynków bez względu na funkcję wynosi 7 m. Jak wskazano w analizie brak jest w obszarze analizowanym wykształconego wzorca wysokości zabudowy. Jak podano, przyjęte ustalenie wynika z jednej strony z funkcji budynku i założenia, że powinien on wpisywać się w wartości występujące w obszarze, z drugiej natomiast z wysokości budynków w bezpośrednim sąsiedztwie. Ustalona wysokość nie zaburzy ładu przestrzennego nawiązując co do zasady do wartości ustalanych dla zabudowy usługowej, w tym położonej w bezpośrednim sąsiedztwie.

W kwestii geometrii dachu ustalono krycie dachem połaciowym dwuspadowym, o kącie nachylenie połaci od 30 do 40, o wysokości głównej kalenicy od 6 m do 7. Kierunek przebiegu głównej kalenicy ustalono jako dowolny, dopuszczono doświetlenie poddasza w formie okien połaciowych, lukarn lub facjat. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe, przy czym zdecydowanie dominują dachy połaciowe o geometrii zbieżnej w ustaloną. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.

Podsumowując, sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy budynek ma pełnić funkcję garażową, nie ustalano wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną nie pozostającą w zarządzie ZDMK zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 25 lutego 2016 r. (karta 87).

Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z wniosku wynika, że inwestycja - w uwagi na swoją funkcję - będzie generowała jedynie zapotrzebowanie na energię elektryczną, a także konieczność odprowadzania wód opadowych. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja techniczna potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja T. D. S.A. karta 527) W decyzji określono sposób zagospodarowania wód opadowych (na terenie inwestycji). Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. 25 lutego 2016 r. (karta 87). Z opinii tej wynika, że istniejące uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], poprzez ww. drogę wewnętrzną.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu stwierdzono, że zarzut o sprzeczności przedmiotowej inwestycji z zapisami Studium jest bezzasadny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego.

Jeśli chodzi o kwestię usytuowania przedmiotowego budynku w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się lokalizacji wnioskowanej zabudowy w terenie, to następuje bowiem dopiero po sporządzeniu i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Kwestionowana decyzja nie zawiera ustaleń dopuszczających usytuowanie zabudowy z przekroczeniem odległości od granic działek sąsiednich ustanowionych przepisami Prawa budowlanego, wprowadzając jedynie zapis w ramach punktu dotyczącego linii zabudowy, zgodnie z którym "Jedynym ograniczeniem (w sytuowaniu nowej zabudowy - przyp. Kolegium) będą warunki techniczne obowiązujące w okresie sporządzania projektu budowalnego, które regulować będą odległości od granic działek oraz od budynków i obiektów technicznych zlokalizowanych na działkach sąsiednich z uwzględnieniem istniejącej infrastruktury technicznej". Zatem zarzut dotyczący nadmiernego zbliżenia wnioskowanego budynku względem granicy z działką sąsiednią nie znajduje potwierdzenie w materiałach sprawy.

Opisaną decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. (sygn. akt II SA/Kr [...]) oraz A. C., K. B. i J. O. (sygn. akt II SA/Kr [...]). W dniu 4 czerwca na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Kr [...].

K. P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy organu I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku garażowo - gospodarczego na części działki nr [...] obr.[...]. ewid. P. przy ul. [...] w K." i uznanie, iż planowana inwestycja może być sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo iż skoro decyzja o warunkach zabudowy zastępuje plan miejscowy również winna być zgodna ze studium,

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art.59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku garażowo - gospodarczego na części działki nr [...] obr.[...]. ewid. P. przy ul. [...] w K." i uznanie, iż planowana inwestycja może być sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo iż skoro decyzja o warunkach zabudowy zastępuje plan miejscowy również winna być zgodna ze studium,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku garażowo - gospodarczego na części działki nr [...] obr.[...] jedn. ewid. P. przy ul. [...] w K." mimo iż nie stanowi ono kontynuacji w stosunku do obszaru analizowanego,

II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci:

- błędnego uznania za prawidłowe warunków zabudowy odnośnie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, mimo iż odnośnie otoczenia ustalenia tyczą zabudowy jednorodzinnej a nie samoistnych budynków gospodarczych,

- błędnego braku ustalenia, iż planowa inwestycja służyć ma celom usługowym a nie jednorodzinnym, skoro nie jest planowana w inwestycji zabudowa jednorodzinna,

- błędnego braku ustalenia, iż planowa inwestycja nie uzupełnia zabudowy jednorodzinnej, lecz jest i ma charakter gospodarczo - usługowy,

2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w postaci:

- błędnego uznania za prawidłowe warunków zabudowy odnośnie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, mimo iż odnośnie otoczenia ustalenia dotyczą zabudowy jednorodzinnej, a nie samoistnych budynków gospodarczych,

- błędnego braku ustalenia, iż planowa inwestycja służyć ma celom usługowym a nie jednorodzinnym, skoro nie jest planowana w inwestycji zabudowa jednorodzinna,

- błędnego braku ustalenia, iż planowa inwestycja nie uzupełnia zabudowy jednorodzinnej, lecz jest i ma charakter gospodarczo - usługowy.

A. C., K. B. i J. O. zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie skarżonej decyzji radcy prawnemu B. M. jako pełnomocnikowi skarżących, podczas gdy organ nie dysponuje pełnomocnictwami skarżących do ich zastępowania przez pełnomocnika w przedmiotowym postępowaniu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie tego zarzutu skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie wskazano, że skarżący z daleko idącej ostrożności złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowany do Prezydenta Miasta K. jako Organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji wniosek o wznowienie postępowania.

Podkreślono, że pełnomocnictwo dla radcy prawnego B. M. udzielone przez skarżących było przedłożone w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2017 roku do sygn. akt II SA/Kr [...] i udzielone do reprezentowania skarżących w tamtym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Organ niewłaściwie uznał, że w niniejszej sprawie w prowadzonym na nowo postępowaniu za skarżących działa pełnomocnik, co skutkowało błędnym doręczeniem decyzji. Wobec brzmienia art. 40 § 1 k.p.a. należy wskazać, że pisma doręcza się stronie, natomiast na zasadzie art. 40 § 2 k.p.a. doręcza się je pełnomocnikowi, jeżeli strona takie ustanowiła. W przedmiotowej sprawie, będącą nową sprawą wobec tej, w której za skarżących działał pełnomocnik, pełnomocnictwo nie zostało udzielone, wobec czego organ naruszył art. 40 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących naruszenie dokonane przez organ mają charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedziach na obydwie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 maja 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów wskazać należy, że skarga A. C. odniosła skutek, jednak z zupełnie innych powodów niż w niej wskazane. Nie jest bowiem uzasadniony najdalej idący, jedyny zarzut skargi A. C., dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie skarżonej decyzji radcy prawnemu B. M. jako pełnomocnikowi skarżącego, podczas gdy organ nie dysponuje pełnomocnictwem skarżącego do jego zastępowania w przedmiotowym postępowaniu, co stanowi zdaniem skarżącego przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, do stwierdzenia nieważności decyzji,.

Wskazać zatem należy, że na k. 179 akt adm. znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez A. C. w dniu 19 maja 2016 r. radcy prawnemu B. M., do występowania w jego imieniu: "4. Wobec organów administracji publicznej, w tym przed Sądem Najwyższym, (...) w tym w szczególności w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, prowadzonym z wniosku pana R. W..

Pomijając fakt umieszczenia Sądu Najwyższego wśród organów administracji publicznej, treść pełnomocnictwa nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych. Nie ma wątpliwości, że pełnomocnictwo udzielone zostało dla potrzeb każdego, dowolnego postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku pana R. W., a dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Bezprzedmiotowe są zatem zawarte w skardze rozważania, co do charakteru prawnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy przez sąd administracyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji przez Sąd nie wywiera żadnego wpływu na wniosek inwestora o wydanie decyzji, który to wniosek po stwierdzeniu nieważności decyzji pozostaje niezałatwiony i wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wyrok taki nie ma też wpływu na ważność pełnomocnictwa, które nie zostało wszak odwołane ani wypowiedziane przez żadną ze stron. Wobec powyższego organ prawidłowo doręczył decyzję pełnomocnikowi skarżącego A. C., radcy prawnemu B. M.. Nie zachodzi zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Natomiast skarga K. P. jest częściowo uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestycja dotyczy budowy budynku garażowo – gospodarczego "na części działki nr [...]", co wynika zarówno z samego wniosku jak i załączników graficznych nr [...] do decyzji organu I Instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyklucza możliwość takiego określenia terenu inwestycji, który nie pokrywałby się z granicami działek ewidencyjnych. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzono: "(...) ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). (...) przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora".

Podobny pogląd wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2758/16.

Sąd w całości poglądy te podziela. Dopuszczenie możliwości swobodnego określania terenu inwestycji, całkowicie niezależnie od przebiegu granic działek ewidencyjnych pozwala na swobodne manipulowanie parametrami nowej zabudowy, co dotyczy zwłaszcza intensywności zabudowy. Bezkrytyczne zaakceptowanie określonego we wniosku terenu inwestycji powoduje wadliwość całej sporządzonej w sprawie analizy. Wadliwość ta jest tego rodzaju, że nie może zostać usunięta w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany przyjąć, że terenem inwestycji jest cala działka [...] i stosownie do tego ponownie przeprowadzić analizę architektoniczno – urbanistyczną.

Dalej wskazać należy, że uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia charakteru inwestycji (funkcji zabudowy) w kontekście jej zamierzonych i zaakceptowanych co do zasady przez organ parametrów wielkościowych, a to w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy o planowaniu, [ tj. w związku z koniecznością ustalenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (...).

Jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołując treść analizy architektoniczno – urbanistycznej, teren planowanej inwestycji położony jest "w obszarze zabudowy o co do zasady jednorodnym charakterze, obejmującej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz zabudowę usługową o wysokości 1-2 kondygnacji. (...) Analizując funkcje zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażami, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku garażowe - gospodarczego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa gospodarcza towarzysząca zabudowie jednorodzinnej, a także wolnostojąca (np. dz. nr [...] obr.[...] budynek jednorodzinny z dobudowanym garażem, dz. nr [...] - budynek jednorodzinny oraz budynek gospodarczy, dz. nr [...], dz. nr [...] - wolnostojące budynki gospodarcze). (...) w obszarze analizowanym występują wolnostojące budynki pełniące funkcje gospodarcze, a więc o sposobie zagospodarowania analogicznym do wnioskowanego. Nie ma podstaw aby twierdzić, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę produkcyjną, jak to twierdzi odwołujący, nic takiego bowiem nie wynika z wniosku inwestora."

Wniosek w niniejszej sprawie dotyczy budowy budynku gospodarczo – garażowego.

Organy przychyliły się do wniosku inwestora w zakresie wszystkich określonych tam parametrów zabudowy, zatem choć nie jest znana przyjęta w analizie, a następnie w decyzjach, powierzchnia części działki [...] wskazana jako teren inwestycji (cała działka jak wynika w wypisu z rejestru gruntów ma powierzchnię 0,2617ha), to można przypuszczać, że powierzchnia zabudowy planowanego budynku będzie wynosiła mniej więcej tyle, ile wskazano we wniosku tj. 160 – 180 m2. Przy ustalonej elewacji frontowej wynoszącej 8- 9 metrów, elewacja boczna budynku będzie miała długość około 20 metrów. Jak wynika z § 21 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), standardowa szerokość stanowiska miejsca postojowego dla samochodów osobowych wynosi 2,5 m. To zaś oznacza, że gdyby budynek wykorzystany został np. w całości na garaż to pomieściłby około 8 takich stanowisk. Równocześnie zgodnie z § 3 pkt. 8 ww. rozporządzenia, budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Tymczasem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wolnostojące budynki garażowe i gospodarcze to niewielkie obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, nie zaś samodzielne, stosunkowo duże obiekty budowlane o mieszanej funkcji gospodarczo – garażowej. Niewątpliwe obiekt ten, w części w jakiej planowany jest do wykorzystania jako obiekt gospodarczy nie będzie towarzyszył zabudowie jednorodzinnej, bo takiej na działce [...] nie ma. Inwestor jednocześnie nie wskazuje, że obiekt ma mieć przeznaczenie usługowe. Z tego względu zestawienie funkcji i parametrów planowanej zabudowy budzi wątpliwości, których organ w toku postępowania nie wyjaśnił, przywołując jedynie w uzasadnieniu decyzji ogólne rozważania dotyczące kontynuacji funkcji wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem jeszcze w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. (k. 587 akt adm.), a następnie w odwołaniu, skarżący podnosił te okoliczności.

Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - przeanalizować, czy rzeczywiście wolnostojący budynek o wskazanej przez inwestora funkcji gospodarczo – garażowej oraz o wynikających z analizy gabarytach stanowi kontynuację zastanej w terenie funkcji zabudowy.

Badając sprawę z urzędu w całości – zgodnie z przywołanym na wstępie art. 134 p.p.s.a. – Sąd wskazuje także, że w załączniku nr 2 pkt. II ppkt. 4 lit. a znalazły się ustalenia dotyczące zaopatrzenia inwestycji w energię cieplną, określone jako "ogrzewanie z miejskiej sieci ciepłowniczej, za pomocą ogrzewania elektrycznego, z zastosowaniem gazu ziemnego wysokometanowego lub zaazotowanego (w tym skroplonego gazu ziemnego), propan – butan, biogazu rolniczego, innego rodzaju gazu palnego, lekkiego oleju opalowego, alternatywnych źródeł energii (np. energia słoneczna, geotermalna). Inwestor nie planuje doprowadzenia do inwestycji innych mediów niż energii elektryczna, co oznacza, że ustalenie to wykracza częściowo poza wniosek inwestora w ponownie prowadzonym postepowaniu winno być odpowiednio – stosownie do wniosku – zmodyfikowane.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż planowana inwestycja może być sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje plan miejscowy, a zatem również winna być zgodna ze studium.

Wskazać należy, że procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego to dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to - całkowicie odrębna od procedury administracyjnej - procedura legislacyjna. W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny (choć jest to do pewnego przynajmniej etapu ten sam organ – wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy musi pozostawać w zgodności ze studium (art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu) o tyle przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie – ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium – jest niedopuszczalna.

O kosztach orzeczono w pkt. II i III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł dla każdego ze skarżących składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm)

Skargi K. B. i J. O. zostały odrzucone w pkt. IV wyroku z następujących przyczyn.

Stosownie do przepisu art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi skutkiem nieuzupełnienia braku formalnego jest odrzucenie, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie została podpisana przez radcę prawnego A. G. – M.. Wezwana do dołączenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących, radca prawny dołączyła wyłącznie pełnomocnictwo od A. C.. W drugiej kolejności Sąd wezwał skarżących K. B. i J. O. do podpisania skargi oraz nadesłania 6 odpisów skargi własnoręcznie podpisanych lub poświadczonych za zgodność z oryginałem – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący nie przesłali brakujących odpisów skargi, ani jej nie podpisali. Z tego względu ich skargi zostały odrzucone na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - zgodnie z którym sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Dodatkowo K. B. i J. O., pomimo doręczenia im odpisów zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia solidarnie wpisu sądowego - nie wnieśli wpisu od skargi. Z tego względu ich skargi odrzucono na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.