Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 399/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi O. B. i A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia O. i A. B., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego (stajni), stodoły oraz technicznej infrastruktury towarzyszącej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie S. w B., gmina B.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazano, iż Wójt Gminy B. pismem z dnia [...] października 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego (stajni), stodoły oraz technicznej infrastruktury towarzyszącej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie S. w B., gmina B.. W dniu [...] listopada 2007 r. odbyły się oględziny przedmiotowego terenu, a następnie, dnia [...] listopada 2007 r. wydane zostało przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w B., działającego z upoważnienia Wojewody [...] postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia O. i A. B. organ drugiej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie w związku z położeniem planowanej inwestycji w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]), wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.), będącym jednocześnie obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "[...] ([...]) oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...] wyznaczonego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...] (Dz.Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). W ocenie organu odwoławczego postanowienie Wojewody [...] nie jest wystarczająco uzasadnione, niemniej jednak po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku tożsamym z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie, czy projektowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]). Przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]) nie są wszystkie gatunki ptaków wymienione w załączniku I Dyrektywy Ptasiej, lecz te, które wymieniono w Standardowym Formularzu Danych z kategorią A, B lub C i tylko znaczący negatywny wpływ na te gatunki lub ich siedliska bądź na siedliska przyrodnicze będące przedmiotami ochrony na danym obszarze (oznaczone jako A, B lub C), może być powodem do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Jednym z takich gatunków (ogólna ocena znaczenia B) jest orlik krzykliwy Aquila pomarina. Zgodnie z danymi zebranymi na potrzeby pilotażowego planu ochrony dla obszaru Natura 2000 "[...]", w ostatnich latach obserwujemy dramatyczny spadek liczebności wielu gatunków ptaków, który pogłębia się po utracie kolejnych terenów rolniczych na rzecz budownictwa. Dotyczy to również spadku liczebności orlika krzykliwego, którego populacja w obszarze Natura 2000 "[...]" szacowana jest zgodnie z danymi zawartymi w Standardowym Formularzu Danych dla przedmiotowego obszaru Natura 2000 na 30-35 par (liczebność taka podawana jest również w opracowaniu Ostoje ptaków o znaczeniu międzynarodowym w Polsce. Wilk T., Jujka M., Krogulec J., Chylarecki P. (red) 2010. OTOP, Marki). Badania przeprowadzone w okresie marzec-lipiec 2008 r. przez Polskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, których efekty opisane są w "Inwentaryzacji ptaków z załącznika I do Dyrektywy Ptasiej UE gniazdujących na polanach i w dolinach rzecznych [...] w [...] r." E. P., Polskie Towarzystwo Ochrony Ptaków oraz w "Raporcie o stanie i zagrożeniach populacji orlika krzykliwego Aquila pomarina w [...] " stanowiącym załącznik do wcześniej wskazanego opracowania, wykazały gnieżdżenie się w rejonie Polany [...] 6 par orlika krzykliwego, w tym 3 par gniazdujących po północnej stronie polany w oddaleniu od ok. 1,5 km do ok. 2,3 km od planowanej lokalizacji inwestycji. Orlik krzykliwy Aquila pomarina jest w Polsce bardzo nielicznym ptakiem lęgowym (Chylarecki P., Sikora A., Cenian Z. (red) 2009. Monitoring ptaków lęgowych. Poradnik metodyczny dotyczący gatunków chronionych Dyrektywą Ptasią. GIOS, Warszawa), gatunkiem terytorialnym i wykazującym silne przywiązanie do miejsca lęgowego, a swoje gniazda zakłada na drzewach, zwykle na obrzeżu lasu, w pobliżu mokradeł, wilgotnych łąk, pastwisk oraz upraw z niską roślinnością — terenów otwartych będących jego łowiskami. Podstawowym zagrożeniem dla populacji tego gatunku w Polsce jest utrata siedlisk (tj.: żerowisk, czatowni, miejsc odpoczynku, gniazdowania itd.), która następuje w wyniku zmiany dotychczasowego wykorzystania gruntów rolnych (Gromadzki. M. (red) 2004. Ptaki. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 — podręcznik metodyczny. Ministerstwo Środowiska, Warszawa. T. 7, s. 240). Na terenie obszaru Natura 2000 "[...]" jednym z głównych zagrożeń owego gatunku jest presja urbanizacyjna na polany śródleśne, a także na pastwiska i łąki na obrzeżach puszczy. Grozi ona niszczeniem bardzo już ograniczonych zasobów żerowisk i obniżeniem się liczebności populacji gatunku. Podobnie jak derkacz, orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terytoriów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru, zmiana sposobu lub intensywności jego użytkowania pociągać za sobą może ryzyko, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną się gniazdować. W związku z tym, jednym z ważniejszych celów ochrony tego gatunku jest zachowanie, a miejscami przywrócenie, ekstensywnie użytkowanych terenów rolniczych, szczególnie położonych przy brzegach lasów, poprzez wypas lub koszenie. Należy podkreślić, że przy znacznej powierzchni całego obszaru Natura 2000 "[...]" ([...]) tj. [...] ha, tereny otwarte takie jak łąki i pastwiska zajmują, stosunkowo niewielką jego część — ok. 3 % i ograniczają się jedynie do kilku polan m. in. wokół miejscowości: B., T., P., B. Prowadzone przez Komitet Ochrony Orłów badania wykazują, że występowanie orlika krzykliwego jest wyraźnie skorelowane z gęstością zaludnienia i charakterem zabudowy. Szczególnie niekorzystnie na stan populacji wpływa zabudowa rozproszona. Areał łowiecki orlika krzykliwego nie jest rozległy. Samice najintensywniej eksplorują powierzchnię do 1 km od gniazda, samce do 3 km. Badania telemetryczne prowadzone w Niemczech dowodzą, że utrata areału łowieckiego zarówno w buforze jedno- jak i trzykilometrowym przekłada się na obniżenie zdolności reprodukcyjnych populacji. Eliminowanie nawet na pozór niewielkich powierzchni może wywołać niekorzystne wewnątrzgatunkowe interakcje, wynikające z poszukiwania przez orliki alternatywnych, z reguły suboptymalnych żerowisk. Inwestycja budowlane projektowane w otwartym krajobrazie rolniczym w oddaleniu od zwartej zabudowy powodują całkowite wyeliminowanie z areału łowieckiego terenu w promieniu ok. 300 m od zabudowań, co przekłada się na teren ok. 25-30 ha. Takich konsekwencji nie powodują projekty lokalizowane w obrębie istniejącej zwartej zabudowy, zatem w ostojach orlika krzykliwego nie powinno się promować rozproszonego modelu zagospodarowania przestrzennego. Za powyższym przemawia również wspomniany wcześniej bardzo ograniczony zasób terenów potencjalnie atrakcyjnych dla gniazdowania i żerowania wymienionego gatunku. Przedmiotowa kwestia jest konieczna do uwzględnienia z uwagi na bardzo silną presję urbanistyczną, która wyraża się m. in. toczącymi się w ostatnim czasie przed organem drugiej instancji aż czterema postępowaniami odwoławczymi dotyczącymi tego terenu - w promieniu 300 m, po północnej stronie ul. Z.. Ranga negatywnego wpływu presji urbanistycznej podkreślona jest również w Standardowym Formularzu Danych dla danego obszaru (część 4.3.), gdzie ten typ zagrożenia wymieniony jest jako pierwszy. Ponadto negatywnemu oddziaływaniu zabudowy rozproszonej (kod: 403, część 6.1. SDF-u) nadano kategorię A, uznając ją za jedno z najistotniejszych zagrożeń. Kolejną kwestią, konieczną do rozważenia, jest stymulacja urbanizacji otwartego, dotychczas niezabudowanego terenu będącego funkcjonalnym buforem pomiędzy zabudową B. a lasami [...]. W związku z powyższym jednym z aspektów, które należało rozważyć jest rola jaką pełni w przyrodzie przedmiotowy teren rozumiany jako obszar na północ i północny wschód od ul. Z. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jest to teren otwarty, dotychczas niezabudowany, rozciągający się pomiędzy lasami [...] a zabudową B. (jej peryferyjną częścią), zlokalizowaną na południe od ul. Z. Wśród podlegających ochronie, na podstawie przepisów dotyczących obszarów Natura 2000, zinwentaryzowanych elementów przyrodniczych wyróżnić tu można między innymi: łąki rajgrasowe (kod: 6510-1), niżowe murawy bliźniczkowe (kod: 6230-4), łąki sitowo-trzęślicowe (kod: 6410-2), derkacza (Crex crex), żurawia (Grus grus), bociana białego (Ciconia ciconia) i wspomnianego już orlika krzykliwego (Aquila pomarina). Teren ten bez wątpienia funkcjonalnie pełni rolę bufora/strefy przejściowej pomiędzy przyrodą [...] (traktowanej zarówno jako integralną całość jak i poszczególne jej elementy) chronioną zarówno na mocy przepisów o Parku Narodowym jak również sieci ekologicznej Natura 2000, a zabudową wsi B. Zważywszy natomiast okoliczność, iż tylko przed organem odwoławczym zaistniały co najmniej cztery sprawy dotyczące przedsięwzięć o podobnym charakterze tj. zabudowy zagrodowej (zlokalizowane w promieniu ok. 250 m od przedmiotowej inwestycji), nie może być wątpliwości, że problemową kwestię wpływu na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 należy rozpatrywać w kontekście oddziaływania skumulowanego, które nie będzie ograniczone do zabudowy pojedynczej działki. Zgodnie ze wspomnianymi badaniami (Raport o stanie i zagrożeniach populacji orlika krzykliwego Aquila pomarina w [...]), jednym z czterech głównych powodów pogorszenia się warunków żerowiskowych orlika krzykliwego jest presja związana z zabudową otwartych terenów polan, w tym terenów [...]. Ze względu na ogólne pogarszanie się jakości żerowisk na obszarze puszczy, wszystkie tereny dostępne jako żerowiska, czyli te położone poza zwartą zabudową, są przez ptaki wykorzystywane i warunkują utrzymanie się wskazanej liczby par osobników danego gatunku wokół [...] oraz dochowanie młodych przez te pary. Rozwój linii zabudowy powoduje przesuwanie się tzw. linii tolerancji, tj. dystansu dzielącego żerowiska od nowo powstałego terenu zabudowanego, i w konsekwencji utratę całego żerowiska w sąsiedztwie nowych budynków. Ponadto zagrożeniem jest również związana z nową zabudową rosnąca antropopresja. W związku z powyższym w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na jego lokalizację (tereny kluczowe dla zachowania różnorodności biologicznej) nawet niewielka skala inwestycji będzie miała pośredni znaczący zasięg oddziaływania, który może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 z punktu widzenie celów jego ochrony, poprzez powodowanie nadmiernego kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Konsekwencją realizacji inwestycji byłoby również wyłączenie części jednej z kluczowych polan puszczańskich, wykorzystywanej jako żerowisko oraz potencjalny teren lęgowy przez inne gatunki będące celami ochrony przedmiotowego Obszaru, występującymi w zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym: derkacza (Crex crex), żurawia (Grus grus) i bociana białego (Ciconia ciconia), a także gatunków będących pod ochroną na podstawie przepisów krajowych: gąsiorka (Lanius collurio) i jarzębatki (Sylvia nisoria). Występowanie w strefie wpływów przedmiotowej inwestycji wszystkich ww. gatunków stwierdzono w przytoczonej wcześniej inwentaryzacji. Tożsame stanowisko zajęła również Regionalna Rada Ochrony Przyrody, która podczas posiedzenia dnia [...] lutego 2009 r., rozpatrując kwestię możliwości wprowadzenia zabudowy przy ul. Z. w B. (tj. po jej północnej stronie), przyjęła podniesione na posiedzeniu argumenty świadczące o wybitnej wartości przyrodniczej omawianego terenu i wyraziła sprzeciw wobec podniesionego kierunku zagospodarowania. Rada podtrzymała tym samym swoje wieloletnie stanowisko, iż ulica Z. powinna stanowić północną granicę zabudowy w B. Ponadto kwestia wprowadzenia zabudowy w omawianym rejonie (tj. przy ul. Z.) była przedmiotem rozważania przez Państwową Radę Ochrony Przyrody przy okazji opiniowania możliwości realizacji zabudowy zagrodowej na jednej z sąsiednich działek. Biorąc pod uwagę opinie naukowe dotyczące awifauny polan [...] oraz stanu i zagrożenia populacji orlika krzykliwego wskazano na to, iż populacja ww. gatunku, będącego jednym z kluczowych przedmiotów ochrony w obszarze Natura 2000 "[...]" ([...]), nie znajduje się we właściwym stanie ochrony, a jednym z czynników krytycznych jest zmniejszanie się terenów żerowiskowych. W efekcie przeprowadzonych rozważań oraz biorąc pod uwagę interpretację wyroków Trybunału Sprawiedliwości (C-418/04 z dnia 13 grudnia 2007 r. oraz C-342/05 z dnia 14 czerwca 2007 r.) stwierdzono, iż w świetle zgromadzonych danych i silnej presji urbanistycznej na przedmiotowym terenie absolutnie nie można wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja, w szczególności w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami, może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiotowy obszar Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony. Stanowisko to zostało wyrażone w opinii z dnia 23 marca 2009 r. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (wyroki: z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn.: C-127/02, pkt 56 i 59 oraz z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn.: C-239/04, pkt 20), zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia może postać udzielone jedynie pod warunkiem, że właściwe władne krajowe uzyskają pewność, iż plan lub przedsięwzięcie nie będą miały negatywnych skutków dla terenu, którego dotyczą. Ma to miejsce wówczas, gdy z, naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości, że skutki takie nie wystąpią. Zgodnie natomiast z takim naukowym punktem widzenia przedstawionym we wcześniej wymienionych opracowaniach i opiniach, w sytuacji istnienia dowodów, których dostarcza przeprowadzona w 2008 r. inwentaryzacja, wobec przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza w kontekście oddziaływania skumulowanego, nie można uzyskać takiej pewności. Co ważniejsze, przytoczone opinie wskazują, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia niemal z pewnością wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 "[...] " ([...]) tj. orlika krzykliwego. Należy podkreślić, że z uwagi na ograniczoną liczebność populacji tego gatunku na terenie przedmiotowego obszaru Natura 2000 (30-35 par), której aktualny stan (zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Państwową Radę Ochrony Przyrody w sprawie możliwości realizacji inwestycji na jednej z sąsiednich działek) określa się jako nie znajdujący się we właściwym stanie ochrony, utrata nawet jednego stanowiska przedmiotowego gatunku oznaczałaby zmniejszenie populacji o 2,8 — 3,3 %, co z kolei określić należy jako znaczące negatywne oddziaływanie. Kolejnym argumentem przemawiającym za utrzymaniem w mocy kwestionowanego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. jest kwestia dużego znaczenia otwartych powierzchni, takich jak łąki śródleśne (również wzdłuż brzegu lasu), polany czy zręby, jako ważnego elementu siedliska żubra (Bison bonasus) - gatunku priorytetowego w obszarze "[...]" ([...]). W [...] w ciągu ostatnich kilku lat, kilkukrotnie zmniejszyła się powierzchnia łąk śródleśnych i polan, a ponadto z powodu obniżenia poziomu wód gruntowych notuje się okresowe braki wody dla zwierząt, co wpływa na stan populacji żubrów (Adamski P., Bartel R., Bereszyński A., Kepel A., Witkowski Z. (red) 2004. Gatunki zwierząt (z wyjątkiem ptaków). Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 —podręcznik metodyczny. Ministerstwo Środowiska, Warszawa T. 6, str. 466). Argumenty strony skarżącej, odnoszące się do płoszenia/niepokojenia wywoływanego przelotami samolotów oraz śmigłowców Straży Granicznej, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym podczas postępowania odwoławczego materiale dowodowym. Nie znajdują uzasadnienia informacje o przenoszeniu się ptaków drapieżnych (w spokojniejsze miejsca na lepsze lęgowiska) z uwagi na wspomniany typ uciążliwości. Zgodnie ze wspominanym Raportem o stanie i zagrożeniach populacji orlika krzykliwego Aquila pomarina w [...], wśród czterech głównych przyczyn spadku liczebności danego gatunku wymieniono zabudowę terenów otwartych. Autorzy opracowania nie zidentyfikowali płoszenia jako oddziaływania mającego wpływ na stan populacji orlika. Niewykluczone jest, iż ptaki te w pewnym stopniu przywykły do wskazywanej uciążliwości bądź nie widzą zagrożenia w tego rodzaju impulsach. Fakt ten zdają się potwierdzać wyniki badań jakie przeprowadzono na potrzeby inwentaryzacji — stwierdzenie 3 stanowisk orlika krzykliwego po północnej stronie B. Zwierzyna łowna nie jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, a powołując się na utratę miejsc żerowania zwierząt organ uzgadniający wskazywał gatunki naturowe, w szczególności orlika krzykliwego. Wykazany na podstawie zgromadzonych materiałów znaczący negatywny wpływ inwestycji na populację orlika krzykliwego stanowi naruszenie art. 33 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, a zatem jest wystarczającym powodem do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyli O. i A. B. zarzucając naruszenie:

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 3 ust.1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na przyjęciu, że inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]",

- art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. UE. L. 92.206.7, ze zm.), polegające na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia oceny o jakiej mowa w tym przepisie,

- §4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr. 229 poz. 2313, ze zm), poprzez przyjęcie, że uzgodnienie przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zagrożenia ochrony ptaków dziko występujących oraz spowoduje zagrożenie w utrzymaniu ich siedlisk w niepogorszonym stanie, w tym w szczególności orlika krzykliwego,

- art. 7, art. 77 §1 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- art. 80 kpa polegające na dokonaniu oceny przedmiotu sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy i przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne skarżących w sposób znacząco negatywnie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 z punktu widzenia ochrony w szczególności orlika krzykliwego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przedstawiona we wniosku charakterystyka inwestycji wskazuje, że jest to budownictwo zagrodowe ekologiczne w architekturze swej nawiązująca do istniejącego budownictwa zagrodowego w B. Działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha położona jest bezpośrednio przy ulicy Z. Odległość od linii zabudowy do granicy [...] wynosi około 2,5 km. Przedmiotowa działka jest działką rolniczą, co potwierdza wypis z rejestru gruntów i na działce tej prowadzona jest produkcja rolna. Wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo agroturystyczne i przedmiotowa działka byłaby wykorzystywana do prowadzenia tegoż gospodarstwa. Do 2002 r. na działce tej znajdowała się drewniana "szopa", która była wykorzystywana jako pomieszczenie inwentarskie dla około 200 sztuk owiec, hodowlą których zajmowali się wówczas wnioskodawcy. Na skutek pożaru "szopa" uległa całkowitemu zniszczeniu. W opracowaniach stanowiących podstawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stwierdza się jedynie, że w ostatnich latach nastąpił dramatyczny spadek liczebności wielu gatunków ptaków. Nie wspomina się przy tym, że na przedmiotowej działce do 2002 r. znajdowała się "szopa" i prowadzona była hodowla owiec, istniejąca wówczas zabudowa i sposób wykorzystywania działki spowodowały, że populacja gatunków ptaków, w tym również orlika krzykliwego zmniejszyła się. Taki sposób wykorzystania działki nie pogarsza stanu siedlisk przyrodniczych wyznaczonych obszarem Natura 2000, nie wpływa negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 oraz nie pogarsza integralności tego obszaru z innymi obszarami. W konsekwencji oznacza to, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, dlatego że sposób wykorzystania działki jest taki sam jak przed 2002 r. Działka w chwili obecnej jest wykorzystywana rolniczo, na działce wybudowany byłby jednorodzinny dom wolnostojący, budynek inwentarski (stajnia), stodoła, a więc wszystkie te obiekty, które służą do rolniczego wykorzystania działki, z tą tylko różnicą, że przed 2002 r. znajdował się budynek inwentarski "szopa", oraz prowadzono hodowlę owiec. Takie wykorzystanie działki jest zgodne ze stanowiskiem organu, który na stronie piątej uzasadnienia do postanowienia stwierdza, że jednym z ważniejszych celów ochrony tego gatunku jest zachowanie, a miejscami przywrócenie, ekstensywnie użytkowanych terenów rolniczych, szczególnie położonych przy brzegach lasów (jak przedmiotowa działka), poprzez wypas lub koszenie. W przypadku udzielenia zgody na realizację tej inwestycji, zabiegi pielęgnacyjne w postaci koszenia trawy muszą być wykonywane, ponieważ trudno sobie wyobrazić by odpoczywający turyści oglądali działkę w części nie skoszoną porośniętą trawą. Na stronie 28 sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko stwierdza się, że wśród czynników odgrywających największą rolę w kształtowaniu warunków bytowania gatunków ptaków są:

- bardzo zaawansowany proces zanikania rolnictwa wynikający z lokalnych

przemian społeczno-gospodarczych,

- spontaniczny rozwój krzewień, zadrzewień lasów na porzuconych gruntach

rolnych, sztuczne zalesianie odłogów i ugorów,

- rozprzestrzenianie się wysokich zbiorowisk szuwarowych w dolinach rzecznych,

- postępujące obniżanie się poziomu wód gruntowych na większości obszaru

puszczy,

- inne zmiany stosunków wodnych o zasięgu lokalnym,

- osłabienie drzewostanów wskutek obniżenia poziomu wód i zanieczyszczeniu

środowiska,

- działalność żerowa i hydrotechniczna bobrów.

Nie stwierdza się, że rozbudowa jednorodzinna na obszarze [...] ma istotne znaczenie dla ptaków, a w szczególności dla orlika krzykliwego, oraz nie potwierdza się że znacząco negatywnie wpływa na jego warunki bytowania. Problemem o charakterze szerszym, jak stwierdza się w raporcie (str. 29), jest zarastanie dolin rzecznych i puszczańskich polan osadniczych zmuszających np. orlika do żerowania na skrajach puszczy. Ostatecznie stwierdza się w raporcie, że najprawdopodobniej nie będą występowały znaczące oddziaływania na obszar NATURA 2000 planowanej inwestycji na działce [...] w trzecim wariancie inwestycyjnym, który byłby realizowany przez skarżących (str. 51). Minimalna linia zabudowy przedsięwzięcia inwestycyjnego wynosi 55 m liczone od granicy rozdzielającej działkę stanowiącą ulicę Z. i działkę skarżących. Do 2002 r. na tej działce usytuowana była tzw. "szopa" która znajdowała się poza linią zabudowy. W obrębie ulicy P. miejscowości P., T. w bezpośrednim sąsiedztwie z otwartymi terenami polan właściwe organy dokonują uzgodnień niemalże identycznych zamierzeń inwestycyjnych i wydaje się pozwolenia na budowę. W latach 1997 - 1999 wydano sto pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i jedynie trzy negatywne. Na budowę budynku mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie [...] wydano pozwolenie na budowę np. J. K. i A. K. Pomimo odmiennych stanów faktycznych w tych sprawach, organ rozpoznający sprawę posiłkując się orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości ma świadomość, że orzeczenia te zapadły w zupełnie innych stanach faktycznych. Jeżeli w ocenie organu inwestycja skarżących stanowi zagrożenie dla chronionych ptaków, a w szczególności orlika krzykliwego, to należy wyjaśnić kwestię istnienia nad [...] korytarzy powietrznych i przelotów samolotów i śmigłowców Straży Granicznej i wpływu ich na warunki bytowania ptaków, w tym przedmiocie uzgodnień warunków zabudowy w oparciu o ogólnie przeprowadzone badania dotyczące ochrony ptaków, a w szczególności orlika krzykliwego. Przeprowadzenie oceny jest konieczne w odniesieniu do obszarów Natura 2000, na którym to obszarze zlokalizowana jest inwestycja skarżących. Dopiero na podstawie wniosków wynikających z oceny możliwe jest podejmowanie decyzji co do uzgodnień warunków zabudowy (art. 6 ust.3 zdanie drugie dyrektywy Rady 92/43/EWG). Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy bez oceny jest ewidentnym pogwałceniem art. 6 ust.3 powołanej dyrektywy oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ przy braku oceny nie jest dopuszczalne przyjmowanie, że zamierzenie inwestycyjne znacząco negatywnie oddziaływuje na cele ochrony obszaru Natura 2000. W treści przepisu ustawodawca użył zwrotu "znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000", tym samym zaostrzył kryteria oceny przy podejmowaniu decyzji w sprawach uzgodnień warunków zabudowy. Przy zaostrzonych kryteriach oceny nie jest dopuszczalne na podstawie wyników ogólnych badań dotyczących ochrony ptaków, dokonywanie odmowy uzgodnień warunków zabudowy. Odmowa ta może nastąpić wyłącznie w oparciu o dokonaną ocenę w odniesieniu do konkretnej inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia. Organ poprzestał na domniemaniach wynikających z ogólnych badań nad ochroną ptaków, że zamierzenie inwestycyjne skarżących znacząco negatywnie będzie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie podjął zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomimo że treść art. 6 ust.3 dyrektywy wyraźnie nakazuje obowiązek działania w tym zakresie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie naruszył zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 §1 kpa oraz zasadę swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa. Ciężar dowodowy w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, który nie powinien podejmować rozstrzygnięć w oparciu o dane wynikające z ogólnych badań, zważywszy, że sporządzony raport oddziaływania na środowisko wykazał, że planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem rozstrzyganie, czy projektowana przez skarżących inwestycja będzie znacząco oddziaływać środowisko, lecz jedynie ocena, czy zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa.

Rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu uzasadnione zostało okolicznościami, których przedstawiony przez skarżących raport oddziaływania na środowisko opatrzony datą [...] grudnia 2010 r. – a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia – nie wyklucza. Raport ten nie może więc stanowić dowodu dla wydania odmiennego rozstrzygnięcia, lecz co najwyżej może posłużyć do oceny przez Sąd, czy organ orzekający wystarczająco wnikliwie – zgodnie z art. 7 i art. 77 §1 kpa - ustalił stan faktyczny w sprawie. Żaden bowiem przepis obowiązującego prawa nie przypisuje takiemu raportowi nadrzędności dowodowej wobec innych środków dowodowych, którymi posłużył się organ orzekający w rozpatrywanej sprawie.

Brak jest również przepisu prawa zobowiązującego organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzyskania przed wydaniem postanowienia uzgadniającego raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Takiego przepisu nie stanowi w szczególności art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. UE. L. 92.206.7, ze zm.), powołany w skardze. Przepis ten stanowi bowiem, że: "Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa."

Treść powyższego przepisu nie wyklucza zatem takiego uzasadnienia postanowienia uzgadniającego, jakie zawarte zostało w zaskarżonym postanowieniu z powołaniem się na liczne opracowania oraz dokumenty dotyczące ustanowienia na przedmiotowym obszarze systemu ochrony Natura 2000. W postanowieniu tym wykazano bowiem, z powołaniem się na stosowne środki dowodowe, z jakich względów obszar projektowanej inwestycji powinien być chroniony przed lokalizowaniem wnioskowanej inwestycji. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1177/07 dotyczy zaś uzgadniania projektu planu miejscowego, dlatego nie ma on znaczenia w niniejszej sprawie.

Organ orzekający prawidłowo przy tym wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (C-418/04 z dnia 13 grudnia 2007 r. oraz C-342/05 z dnia 14 czerwca 2007 r.), z których wynika, że zezwolenie na realizację przedsięwzięcia na terenach objętych ochroną Natura 2000 – jak w niniejszej sprawie – może być udzielone wyłącznie w przypadku uzyskania pewności, iż przedsięwzięcie to nie będzie negatywnie oddziaływać na ten obszar. Tymczasem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje takiej pewności, a wręcz przeciwnie, wysoce prawdopodobną możliwość negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji, szczególnie wobec gatunku orlika krzykliwego, którego występowanie na tym obszarze stało jednym z celów objęcia tego obszaru systemem ochrony Natura 2000. Również z powołanego przez organ orzekający art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika zakaz podejmowania na takich obszarach działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony tego obszaru. Wystarczy więc potencjalność wystąpienia tych oddziaływań. Organ orzekający wnikliwie zaś wykazał, że projektowana inwestycja będzie miały negatywny wpływ na cele ochrony tego obszaru, dlatego odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy znajduje uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym i przepisach prawa zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu.

Zarzuty skargi naruszenia wskazanych w niej przepisów dotyczących ochrony przyrody oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mają więc jedynie charakter polemiczny wobec ustaleń organu orzekającego, dlatego nie mogą być uznane za uzasadnione. Odmienna ocena stanu faktycznego przez organ orzekający wobec oczekiwań skarżących nie stanowi bowiem naruszenia prawa, jeżeli – jak to wyżej wykazano – ocena ta odpowiada treści przepisów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.