Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 153/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5 ust. 1, art. 19,  art. 2a, art. 4 pkt 1, 2 i 4, art. 39, art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 i 4, art. 42 ust. 12.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) na podstawie art. 36, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie nałożenia na J. N. kary pieniężnej w wysokości 3 792,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejsowości K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Służby Liniowej Obwodu Drogowego GDDKiA w K. Rejon L. stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. (km [...]) polegające na złożeniu w pasie zieleni bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, elementu betonowego zdemontowanego ogrodzenia. W dniu [...] maja 2011 r. Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w L. wezwał B. i K. S. właścicieli zabudowanej działki nr [...], przed którą został złożony betonowy element ogrodzenia do usunięcia go z pasa drogowego w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma oraz pouczył o treści art. 40 ust. 12 u.d.p.

W odpowiedzi na wezwanie, B. S. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. wyjaśniła, że element betonowy został wyjęty pod nadzorem K. N. z ogrodzenia stanowiącego jej własność i ułożony w pasie drogowym przez firmę świadczącą usługi dźwigowe na zlecenie J. N. - właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Na poparcie swoich twierdzeń, załączyła do pisma kopię faktury z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Z uwagi na powyższe, Kierownik Rejonu wycofał wezwanie z dnia [...] maja 2011 r. skierowane do B. i K. S. oraz wezwał K. N. do usunięcia elementu betonowego z pasa drogowego w terminie czternastu dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem skierowania sprawy do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi J. N. właściciel działki nr [...] zakwestionował zasadność skierowania wezwania do jego ojca K. N. podkreślając, że K. N. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie dodał, że stroną nie jest również on, pomimo, że fizycznie dokonał umieszczenia elementu betonowego w pasie drogowym. Jego zdaniem podmiotem właściwym w sprawie postępowania o zajęcie pasa drogowego jest B. S., która wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 2010 r. o sygn. akt [...] została zobowiązana do usunięcia z jego działki nr [...] posadowionego ogrodzenia należącego do niej. J. N. w piśmie swym podkreślił także, że w przypadku nieusunięcia ogrodzenia przez B. S., Sąd upoważnił jego osobę do usunięcia ogrodzenia na koszt B. S..

Następnie GDDiK wskazał, że niezależnie od powyższego, zarządca drogi w dniu [...] czerwca 2011 r. nakazał J. N. usunięcie elementu betonowego z pasa drogowego w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, jak podkreślił organ, zarządca drogi po uprzednim zawiadomieniu J. N., B. i K. S., Komendy Powiatowej Policji w K. oraz Urzędu Gminy L., w dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego pasa drogowego, podczas których stwierdzono, że element betonowy pozostaje nadal w pasie drogowym, zajmując około 2,5 m2 jego powierzchni. Czynność ta została powtórzona w dniu [...] września 2011 r., a w jej wyniku stwierdzono, że element betonowy pozostaje nadal w pasie drogowym zajmując dokładnie 2,4 m2 jego powierzchni.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] GDDKiA nałożył na J. N. karę pieniężną w wysokości 3 792,00 zł za zajęcie pasa zieleni przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości K. w km [...], polegające na umieszczeniu słupka betonowego ogrodzenia bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1 decyzji) oraz nakazał przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego (pkt 2 decyzji).

Organ podkreślił, że kara naliczona została zgodnie z art. 29 a ust. 1 u.d.p. jako 10 - krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zajęta powierzchnia wyniosła 2,40 m2. Dodał, że stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest GDDKiA wynosi 1,00 zł za każdy dzień zajęcia. Wskazał, że okres samowolnego zajęcia pasa drogowego naliczono od dnia stwierdzenia przez Kierownika Służby Liniowej zajęcia pasa drogowego tj. od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia stwierdzenia podczas oględzin w terenie dalszego zajęcia pasa drogowego tj. do dnia [...] września 2011 r. – tj. 158 dni.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. N. zarzucił decyzji z [...] września 2011 r. naruszenie art. 36 u.d.p. przez brak ustalenie kto, kiedy i na jakiej podstawie dokonał zajęcia pasa drogowego, a także naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

GDDKiA rozpatrując ponownie sprawę podkreślił, że sprawcą naruszenia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim elementu betonowego powodującego zagrożenie bezpieczeństwu ruchu drogowego był J. N.. Wskazując na art. 20 pkt 5 u.d.p. organ dodał, że ochrona pasa drogowego oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom ruchu drogowego, jako zadanie z zakresu inżynierii ruchu drogowego, stanowią jedno z podstawowych zadań zarządcy drogi. Wywodził, że przyjęty przez rząd Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Polsce "GAMBIT" zobowiązuje zarządców dróg do kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi, co m.in. polega na stworzeniu strefy bezpieczeństwa wolnej od przeszkód bocznych. Ponadto powołując treść art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazał na obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem organu z akt sprawy, a w szczególności pism Rejonu Dróg, protokołów oględzin, kopii faktury za zdemontowanie elementu ogrodzenia, wystawionej na rzecz J. N., a także pisemnego oświadczenia J. N. wynika, że osobą likwidującą element ogrodzenia B. S., a następnie składającą go w pasie drogowym był J. N.. Wywodził, że J. N. nie posiadał zezwolenia uprawniającego do zajęcia pasa drogowego. Odnosząc się do twierdzeń J. N., iż miejsce umieszczenia elementu betonowego zostało mu wskazane przez B. S., organ podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, że sytuacja taka miała miejsce, to nie miałaby ona wpływu na istotę przedmiotowej sprawy, gdyż również B. S. nie posiadała zgody zarządcy drogi do dysponowania pasem drogowym. Uwzględniając powyższe, organ podkreślił, że samowola czynności J. N. w pasie drogowym jest oczywista. Stwierdził także, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest badanie legalności usunięcia przez J. N. fragmentu ogrodzenia stanowiącego własność B. S., lecz wyłącznie fakt złożenia go w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi.

Ponadto organ odnosząc się do wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...] podkreślił, że Sąd upoważnił J. N. do usunięcia w określonym przypadku fragmentu ogrodzenia stanowiącego własność B. S., usytuowanego na działce J. N.. Stwierdził jednak również, że Sąd nie upoważnił J. N. do umieszczenia elementu zdemontowanego ogrodzenia na działce podmiotu trzeciego tj. Skarbu Państwa stanowiącej pas drogowy.

Powołując się na treść art. 36 oraz art. 40 ust.12 u.d.p. organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie J. N. dokonał zajęcia pasa drogowego, a zatem to on jest adresatem dyspozycji art. 36 u.d.p. i to on podlega karze wymierzanej na podstawie art. 40 ust.12 u.d.p.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. GDDKiA utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. w sprawie nałożenia na J. N. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. J. N. zwany dalej skarżącym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

• brak zebrania całości materiału dowodowego oraz nie podjęcie wszelkich możliwych kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

• błędne ustalenie podmiotu, w stosunku, do którego winna zostać skierowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej i nakazaniu przywrócenia do stanu poprzedniego zgodnie z art. 36 i art. 40 u.d.p.;

• niezasadne uznanie, że samowolnego naruszenia dokonał J. N., pomimo, że miejsce posadowienia części ogrodzenia wskazała operatorowi dźwigu B. S., a co za tym idzie w stosunku do B. S. winna zostać adresowana zaskarżona decyzja;

• brak dokonania czynności sprawdzających w zakresie twierdzeń strony postępowania, że miejsce umieszczenia słupka betonowego ogrodzenia - pas zieleni przy drodze, został wskazany przez B. S., która jest właścicielką części ogrodzenia, a który zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu była zobowiązana usunąć z nieruchomości będącej własnością J. N..

Wniósł o:

• uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

• zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący powołując się na art. 36 u.d.p. podkreślił, że na organie ciąży obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym jednoznacznego ustalenia danych osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za popełnienie deliktu administracyjnego. Wywodził, że zarządca drogi, ustalając podmiot odpowiedzialny za zajęcie, nie może swej decyzji oprzeć na ustaleniu właściciela lub użytkownika gruntu przyległego do drogi.

Dodał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, kto faktycznie dokonał zajęcia pasa zieleni.

Ponadto skarżący nie zgodził się z faktem, że zajęcie zostało dokonane przez niego, co uzasadniałoby nałożenie na niego kary pieniężnej. Jego zdaniem organ wydający zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wyroku Sądu Rejonowego w C. [...] Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...]. Podkreślił, że słupki od płotu oraz fragment ogrodzenia, który znajduje się na pasie zieleni należą do B. S., a co za tym idzie tylko i wyłącznie ona jest uprawniona do rozporządzania nimi, w tym do ich usunięcia lub ewentualnego zniszczenia. Dodał także, że to B. S. jako uprawniona do dysponowania swoją własnością, wskazała pas zieleni przed płotem, na który należy złożyć zdemontowany fragment ogrodzenia, co też operator maszyny wykonującej usługę uczynił. Skarżący wywodził także, że on miejsca tego nie wskazał, gdyż w dniu demontażu płotu przebywał w swym miejscu zamieszkania, a nie w K.. Podkreślał, że tylko właściciel płotu, tj. B. S. mógła zadośćuczynić wezwaniu organu i usunąć zdemontowany element ogrodzenia. Jego uprawnienie zaś ograniczone było tylko do rozebrania płotu.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie, co wynika z wyroku Sądu, czynności wykonywane były w imieniu B. S., gdyż to ona była zobowiązana do rozebrania płotu.

Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wywodził także, że jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia, przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Jego zdaniem cechę samowolności można zaś przypisać działaniu wyłącznie z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującym się lekceważeniem prawa z pełną świadomością jego pogwałcenia. Podkreślał, że w sytuacji, gdy strona podejmując działania budowlane na swojej nieruchomości graniczącej z pasem drogowym narusza formalnie granicę tego pasa, należy rozważyć w pierwszej kolejności, czy działania te miały charakter samowolny, tj. czy można osobie popełniającej delikt zarzucić, że działała z własnej woli, wbrew istniejącym zakazom, lekceważąc prawo z pełną świadomością jego naruszenia. W ocenie skarżącego, samo fizyczne zajęcie pasa drogowego bez ustalenia, czy było to działanie samowolne sprawia, że wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna rodząca obowiązek prawny, nie będzie prawidłowa. Stwierdził także, że organ wydający decyzję w żaden sposób nie wykazał, że to J. N. dokonał zajęcia pasa zieleni, a tym bardziej, że dokonał tego w sposób samowolny, z pełną świadomością lekceważenia prawa. Wywodził także, że w wydanej decyzji organ nie podał na jakiej podstawie i z jakiego materiału dowodowego wynikało to, że to właśnie J. N. zajął pas zieleni. Dodał także, że organ nie może przerzucać ciężaru udowodnienia okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, na strony postępowania, lecz powinien sam podjąć odpowiednie kroki zmierzające do ustalenia prawdziwości w/w twierdzeń podnoszonych przez skarżącego.

W konkluzji skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia nie przeprowadzono postępowania dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący, gdyż wówczas potwierdziłaby się zarówno słuszność podnoszonej przez niego okoliczności, iż to nie on dokonał samowolnego zajęcia pasa zieleni, a także że to nie on odpowiada za dokonane zajęcie.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Przypomnieć należy, że problematykę związaną z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi regulują przepisy u.d.p.

Przepis art. 2 u.d.p. określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych, tj.: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów), drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich oraz drogi o znaczeniu obronnym.

Zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.).

Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371).

W myśl art. 2a ust. 1 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.

Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest GDDKiA, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.d.p. stawy o drogach publicznych).

Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia zaś według definicji ustawowej jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 4 u.d.p.).

Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności.

Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera otwarty katalog czynności zabronionych, do których zalicza w szczególności: lokalizację obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, włóczenie po drogach oraz porzucanie na nich przedmiotów lub używanie pojazdów niszczących nawierzchnię drogi, poruszanie się po drogach pojazdów nienormatywnych, samowolne ustawianie, zmienianie i uszkadzanie znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających, umieszczanie reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów, umieszczanie urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe, niszczenie rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolne rozkopywanie drogi, zaorywanie lub zwężanie w inny sposób pasa drogowego, odprowadzanie wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi, wypasanie zwierząt gospodarskich, rozniecanie ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem oraz usuwanie, niszczenie i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych.

Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Regulacja dozwala bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunki tego odstępstwa są następujące: dotyczy ono tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków oraz może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Ustawodawca dopuścił zatem na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie bowiem do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Jak stanowi ust. 4 art. 40 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12) .

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przez pryzmat przywołanych przepisów po pierwsze stwierdzić należy, że zarządcą drogi krajowej nr [...] jest GDDKiA, po drugie podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy niesporne jest, że w pasie tej drogi w miejscowości K., przed zabudowaną działką nr [...] złożono betonowy element ogrodzenia, a na takie zajęcie pasa nie uzyskano zgody GDDKiA.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się w swej istocie do określenia podmiotu podlegającego sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 42 ust. 12 u.d.p. za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przed działką nr [...] w pasie drogowym drogi krajowej betonowego elementu ogrodzenia jest właściciel tej działki, będący również właścicielem tego elementu ogrodzenia – B. S.. GDDKiA konsekwentnie twierdzi, że odpowiedzialności tej podlega skarżący, jako podmiot, który faktycznie dokonał tego złożenia.

Na wstępie podnieść należy, że na tle powołanego przepisu art. 42 ust. 12 u.d.p powstało bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 68/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Natomiast w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 46/10 NSA podkreślił, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszym sprawę podziela pogląd NSA, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Z materiału dowodowego zebranego w rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu bez wątpienia wynika, że złożenia fragmentu betonowego ogrodzenia w pasie drogowym drogi krajowej dokonał J. N., który fakt ten potwierdził, oświadczając w piśmie zatytułowanym odwołanie (k. 16 akt administracyjnych), że ogrodzenie to usunął "w imieniu pani S.". Powyższe wynika również z faktury VAT [...] wystawionej w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez P.H.U. "F." P. K. z tytułu usługi dźwigowej przy demontażu ogrodzenia zamówionej przez J. N..

Skarżący – legitymację do usunięcia płotu, posadowionego na jego działce nr [...], stanowiącego własność B. S., wywodził z treści prawomocnego wyroku z dnia [...] września 2010 r. o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w C., upoważniającego jego osobę do usunięcia przedmiotowego płotu na koszt właściciela, w razie nieusunięcia go w określonym terminie przez B. S..

Zważyć jednak należy, że skarżący dokonując znajdującej umocowanie w prawomocnym wyroku czynności usunięcia płotu obowiązany był zrealizować wykonanie zastępcze zgodnie z przepisami prawa.

W skardze swej skarżący wprawdzie podnosi, że miejsce złożenia betonowego elementu ogrodzenia wskazała jego właścicielka – B. S., podkreślić jednak należy, że okoliczność ta nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, albowiem delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia popełnia sprawca tego zajęcia. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu bezspornym jest, że zachowanie to należy przypisać skarżącemu, a sprawstwa tego nie znosi, ani fakt, że usunięcie, złożonego następnie elementu ogrodzenia w pasie drogowym było działaniem legalnym, ani też okoliczność, czy złożenie to miało charakter zawiniony, czy też niezawiniony, jak również na zachowanie to nie miał wpływu stopień tego zawinienia. Skarżący nie kwestionował, że przedmiotowy fragment ogrodzenia usunięty został na jego zlecenie.

Z uwagi na powyższe za bezprzedmiotowy uznać należy zarzut skarżącego odnośnie niewyjaśnienia przez organ podnoszonej okoliczności, że miejsce złożenia elementu ogrodzenia wskazywała właścicielka płotu. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej wskazano podnoszona przez skarżącego okoliczność nie miała znaczenia dla sprawy. Kwestię prawidłowego wykonania zastępczego regulują przepisy prawa. Usunięcie przedmiotowego ogrodzenia na podstawie prawomocnego wyroku nie upoważniało skarżącego do pozostawienia go w dowolnym miejscu (w tym przypadku w pasie drogowym). Oceny tej nie zmienia twierdzenie skarżącego, że miejsce to wskazała właścicielka ogrodzenia bowiem nie była ona uprawniona do dysponowania pasem drogowym. Zaś skarżący dokonując wykonania zastępczego był, za nie odpowiedzialny, w tym również za miejsce złożenia usuniętego ogrodzenia.

Ponownego podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w art. 42 ust. 12 u.d.p. jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2008r.: "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269).

Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić bezprawność, tj. bez wymaganej zgody, zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności dokumentacja fotograficzna, notatka służbowa z rutynowego objazdu drogi, kopia faktury VAT nr [...] z dnia [...].04.2011 r., korespondencja prowadzona w sprawie, odpis wyroku z dnia [...] września 2010 r., protokoły z oględzin pasa drogowego są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego, a zajęcia tego samowolnie, a więc bez uzyskania zgody zarządcy drogi, dokonał skarżący.

Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10. Wskazać należy, iż skarżący nie kwestionował sposobu obliczenia nałożonej kary jak i też jej wysokości.

W konsekwencji, w ocenie Sądu należy uznać, iż organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Ponadto poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne obu decyzji organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.