Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2372/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f i pkt. 5 lit. c
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 39 pkt. 2, art. 40 pkt. 3, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 63 § 1 - 3 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 117/14 w sprawie ze skargi A.N. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku; 2) uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz A.N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) oddala wniosek A.N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 117/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką [...] do rozpatrzenia wniosku A.N. z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz A.N. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, A.N. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali.

W odpowiedzi wnioskodawca otrzymał w dniu 28 stycznia 2014 r., drogą elektroniczną informację, że jego wniosek zostanie rozpoznany po złożeniu go w prawidłowej formie prawnej.

W dniu 29 stycznia 2014 r. A.N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wniósł o zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej [...] do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że samorząd adwokacki został utworzony w drodze ustawy, a przynależność do niego, jak i płacenie składek, jest obowiązkowe. W ocenie skarżącego, Okręgowa Rada Adwokacka [...] jest organem administracji publicznej. Wnioskowane informacje dotyczą wynagrodzenia tzw. "diet samorządowych" wypłacanych przez ten organ działaczom samorządowym i nie ma przeszkód w ujawnieniu tego rodzaju informacji.

Okręgowa Rada Adwokacka [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, a w przypadku nieuzupełnienia wskazanych przez Radę braków formalnych wniosku skarżącego – o jej odrzucenie. Wskazała, że skarga jest obarczona licznymi wadami formalnymi:

- wadliwie został określony organ, ponieważ Okręgowa Rada Adwokacka [...] nie jest organem administracji, lecz organem samorządu zawodowego – Izby Adwokackiej [...];

- skarga nie zawiera oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącego i siedziby organu;

- dołączone do skargi załączniki nie są uwierzytelnione.

Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skargi podała, że pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] nie wpłynął żaden wniosek A.N. o udostępnienie informacji publicznej, odpowiadający dyspozycjom art. 63 § 1-3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), ani wniosek o udostępnienie informacji samorządowej w trybie przepisów i zasad regulujących działania samorządu adwokackiego. Wyjaśniła, iż wszczęcie postępowania w sprawie wniosku powołującego jako podstawę żądania ustawę o dostępie do informacji publicznej następuje w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego – a konkretnie art. 61, z tym, że samo załatwienie wniosku musi uwzględniać szczególne unormowania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec braku złożenia przez skarżącego wniosku w przewidzianej przepisami formie, nie można mówić o bezczynności organu w kwestii jego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej [...] o odrzucenie skargi, stwierdził, że jest on niezasadny. Podał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną w dniu 14 stycznia 2013 r. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest określenia jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009r. , sygn. akt I OSK 1277/08). Sąd pierwszej instancji podzielając powyższy pogląd i uznając go za własny zauważył, iż jest on uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, lecz na tym etapie przepisy K.p.a. nie mają jeszcze zastosowania.

Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że dopiero w takich przypadkach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3 a K.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym. Skoro na tym etapie postępowania przepisy K.p.a. nie miały zastosowania to wniosek organu o odrzucenie skargi był bezzasadny.

Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpoznawanie skarg na bezczynność organu. Wyjaśnił instytucję bezczynnością organu oraz regulację zawartą w art. 149 p.p.s.a.

Następnie, po przedstawieniu treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2 u.d.i.p. stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka [...], będąc podstawowym organem samorządu adwokackiego (art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze – przyjmuje domniemanie kompetencji w sprawach samorządowych) jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 14 stycznia 2014 r., dotyczące wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy Okręgowej Rady Adwokackiej [...], z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali, stanowią informację publiczną. Skoro Okręgowa Rada Adwokacka [...], jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego dotyczył takiej informacji, to w sytuacji, gdy organ dysponuje żądaną informacją – nawet jeśli jej sam nie wytworzył – powinien, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić ją skarżącemu, ewentualnie w tym terminie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Przy czym w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdyby organ nie dysponował informacją objętą wnioskiem, wówczas winien o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka czynność nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że na tym etapie postępowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Okręgowa Rada Adwokacka [...], reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 49 § 1 w związku z art. 46 § 2 i 47 § 2 p.p.s.a., przez niewezwanie skarżącego do uzupełnienia skargi przez podanie jego miejsca zamieszkania oraz dołączenia uwierzytelnionych odpisów załączników do skargi i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie;

- art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 32 § 1 p.p.s.a., przez wyrokowanie w stosunku do strony, która nie była adresatem żądania A.N. z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie wykazu adwokatów zamiast odrzucenia skargi na skutek jej niedopuszczalności;

- art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez ich wadliwe, sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy, zastosowanie.

Przy założeniu pominięcia uchybień formalnych skargi oraz dotyczących właściwego oznaczenia strony przeciwnej:

- art. 151 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie w warunkach braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, niewykonania przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.), niezbadania i nieustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i aspektów sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz wad uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.),

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przez jego niezasadną interpretację i nieuwzględnienie w sprawie art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 1-3a K.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 4 lit. d i pkt 5 lit. c u.d.i.p., przez ich niezasadne zastosowanie.

Niezależnie od uchybień merytorycznych wyroku zarzuciła rażące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 205 § 2 p.p.s.a., przez zasądzenie w ramach kosztów postępowania na rzecz skarżącego wynagrodzenia w stawce opłat za czynności adwokackie (240 zł – stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w warunkach osobistego prowadzenia sprawy przez skarżącego (choć będącego z zawodu adwokatem), który nie był reprezentowany przez innego adwokata lub radcę prawnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazała na braki formalne skargi A.N. z dnia 29 stycznia 2014 r., który opatrzył ją swoją adwokacką pieczęcią zawodową mimo, że wniósł ją osobiście jako strona skarżąca i nie reprezentował w sprawie nikogo innego. Skarżący A.N., będący osobą fizyczną i adwokatem wykonującym zawód w [...], ma miejsce zamieszkania, którego w skardze nie podał, wskazując tylko przez użycie pieczęci zawodowej i zapis adresowy swoje miejsce wykonywania zawodu, co nie spełnia wymogów art. 46 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, skarżący nie został przez Sąd pierwszej instancji wezwany do uzupełnienia lub poprawienia niezachowanych warunków formalnych skargi, mimo że stosowna sygnalizacja w/w uchybień została przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Niewezwanie skarżącego do usunięcia braków powoduje, że wydanie wyroku w sprawie jest tylko z powodu tego uchybienia co najmniej przedwczesne.

W ocenie autora skargi kasacyjnej wydanie zaskarżonego wyroku nie powinno nastąpić także z tego powodu, że postępowanie było prowadzone przeciwko organowi, który nie mógł być stroną w sprawie. Wbrew temu, co ustalił Sąd pierwszej instancji, A.N. nie zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek z dnia 14 stycznia 2014 r., przesłany drogą elektroniczną, był adresowany do Dziekana Izby Adwokackiej [...]. Skarżący jest adwokatem, a zatem profesjonalistą w zawodach prawniczych i należy zakładać, że precyzyjnie formułuje swoje pisma i wnioski. Należy uznać, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] nie była adresatem wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2014 r., zatem wniesienie skargi przeciwko temu podmiotowi było niedopuszczalne. Dziekan Izby Adwokackiej [...] i Okręgowa Rada Adwokacka [...] są odrębnymi podmiotami samorządu adwokackiego (art. 40 pkt 2, art. 48 ust. 1 i art. 39 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze).

W przypadku nieuwzględnienia w/w zarzutów Okręgowa Rada Adwokacka [...] stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pogłębionej analizy prawnej, ani żadnych ustaleń stanu faktycznego koniecznych do precyzyjnego stwierdzenia, czy żądanie z dnia 14 stycznia 2014 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej i czy Okręgowa Rada Adwokacka [...] jest podmiotem zobowiązanym do spełnienia tego żądania w trybie tej ustawy. Skarżący – adwokat A.N. – jest członkiem Adwokatury (art. 2 ustawy Prawo o adwokaturze) i przysługują mu wszystkie prawa oraz obciążają wszelkie obowiązki wynikające z tej ustawy, przepisów wykonawczych, regulaminów samorządowych i Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu. Ma prawo do informacji samorządowej, to jest dostępu do dokumentów wytworzonych przez samorząd i informacji posiadanych przez samorząd z zachowaniem zasad obowiązujących adwokatów. W takiej sytuacji wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej, bowiem informacja, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, jest osiągalna w innym trybie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z analizy przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika wyraźnie, iż obowiązek udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, ustawodawca podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały po pierwsze – "władze publiczne", a po drugie – inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń istotnych z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie, czy Okręgowa Rada Adwokacka [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (zadania władzy publicznej), w konsekwencji ich nie ocenił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia. Ponadto nie odniósł się w ogóle do argumentacji organu dotyczącej braków formalnych skargi.

Okręgowa Rada Adwokacka [...] podała również, iż przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy zatem najpierw ustalić, jakie zamiary wobec złożonego wniosku kierowały organem i czy istotnie organ zmierza do podjęcia aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie może za organ decydować o posiadanej przez niego informacji. Kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dokonał żadnych ustaleń istotnych z punktu widzenia wyżej wskazanych kwestii, a w konsekwencji ich nie ocenił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia. Naruszył w ten sposób również wskazane przepisy prawa materialnego, przez niezasadne, co najmniej przedwczesne, ich zastosowanie.

A.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie zauważył, iż na mocy art. 48 ustawy Prawo o adwokaturze, Okręgową Radę Adwokacką reprezentuje dziekan. W związku z powyższym skarga kasacyjna powinna być wywiedziona przez pełnomocnika powołanego uchwałą okręgowej rady adwokackiej, ewentualnie przez dziekana, działającego za uprzednią uchwałą tejże rady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż uszło uwadze A.N., że w tej sprawie wnoszący w imieniu Okręgowej Rady Adwokackiej [...] skargę kasacyjną adwokat W. B. działał w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym przed Sądem drugiej instancji, na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez dziekana Izby Adwokackiej [...] – adw. Pawła Rybińskiego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ustalając, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając bezczynność organu – zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką [...] do rozpatrzenia wniosku A.N. z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

Jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 49 § 1 w związku z art. 46 § 2 i art. 47 § 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać należy, iż strona w skardze może podać dowolny adres do korespondencji, w tym przypadku odpis skargi nie był wymagany, stronami postępowania są bowiem skarżący oraz organ. Skarga A.N. została wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu, który niewątpliwie zapoznał się z jej treścią, jak również z załącznikami do skargi.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 32 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jedną ze stron postępowania jest Okręgowa Rada Adwokacka [...]. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, faktu tego nie zmienia zaadresowanie przez A.N. wniosku z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej [...]. Z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że dziekan reprezentuje okręgową radę adwokacką, kieruje jej pracami, przewodniczy na jej posiedzeniu oraz wykonuje czynności przewidziane w niniejszej ustawie. Jest on zatem podmiotem reprezentującym okręgową radę adwokacką, a nie odrębnym organem samorządu adwokackiego (izby adwokackiej) w znaczeniu ustrojowym (art. 39 pkt 2 w/w ustawy). Oznacza to, że pomimo, iż skarżący przedmiotowy wniosek skierował do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej [...], to podlegał on realizacji przez Okręgową Radę Adwokacką [...], która jako organ samorządu zawodowego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązana do wypełnienia obowiązku w tym przedmiocie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż z ich zestawienia z przepisami prawa materialnego oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powinny być one rozpoznane łącznie. W istocie zarzuty te zmierzają do wykazania, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] nie była zobowiązana do udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie pozostawała w bezczynności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku A.N. z dnia 14 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji, tj. wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędne jest rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. W świetle art. 3 ust. 1 cyt. ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Stosownie do art. 39 pkt 2 tej ustawy, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 cyt. ustawy).

Odnosząc się do podmiotowego zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Okręgowa rada adwokacka, której zadania zostały określone w art. 44 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 w/w ustawy), a więc w istocie organem samorządu zawodowego, czyli podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Przechodząc do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, a sposób w jaki te działania wykonuje ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Niewątpliwie żądana przez A.N. informacja, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną. Przedmiotowe diety były wypłacane z majątku Okręgowej Rady Adwokackiej [...], dla którego źródłem finansowania są obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów. Ubocznie wskazać także należy, iż A.N. w swoim wniosku domaga się informacji dotyczących wynagrodzenia, tzw. "diet samorządowych", wypłacanego przez Okręgową Radę Adwokacką [...] działaczom samorządowym, a zatem jest to również informacja o osobach sprawujących funkcje w organach tego samorządu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozpatrzeniu wniosku A.N. dotyczącego tego rodzaju informacji. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p. należało uznać za niezasadne. Nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit d u.d.i.p. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepisy te, wskazane jako naruszone, nie były w niniejszej sprawie stosowane.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 § 1 i art. 63 § 1-3a K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w u.d.i.p. brak jest określenia jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, poza formą pisemną i ustną. Na etapie złożenia wniosku (a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie) nie mają zastosowania przepisy K.p.a., gdyż nie można jeszcze stwierdzić, czy załatwienie wniosku przyjmie postać czynności materialno-technicznej, czy też zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a tylko w tym ostatnim przypadku art. 63 § 3a K.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym, będzie miał zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów nie stanowi podstawy do zwalczania zarówno ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej bezczynności organu niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zarówno przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, jak i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny. Określa on jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia omawianego przepisu może być skuteczny jedynie w przypadku, gdy w uzasadnieniu wyroku brak jest ustawowych elementów, lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa. W szczególności ma to miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zawarł stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną uwzględnienia skargi i w dostateczny sposób wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Chybiony okazał się kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zawiera on normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym. Sąd pierwszej instancji skontrolował bezczynność organu, tj. Okręgowej Rady Adwokackiej [...] pod względem zgodności z prawem, bowiem uwzględnił skargę i tym samym wywiązał się z obowiązku określonego w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., jego ocena merytoryczna nie była możliwa. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a, nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji, przy braku takich powiązań, oznacza nieskuteczność tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw co do punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Jako zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, odnoszący się do punktu 3 zaskarżonego wyroku, tj. postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz A.N. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W tej kwocie uwzględnił wynagrodzenie z tytułu niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata, w wysokości 240 zł.

Zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis ten statuuję zasadę zwrotu kosztów celowych w przypadku uwzględnienia skargi strony. Uszczegółowienie zasad oraz wysokości kosztów następuje w dalszych przepisach Działu V p.p.s.a., jak również w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności podejmowane przez zawodowych pełnomocników (adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych czy rzeczników patentowych).

Jednym z przepisów, konkretyzujących w/w zasadę jest art. 205 p.p.s.a., który definiuje pojęcie "niezbędnych kosztów postępowania". Jednocześnie przepis ten odmiennie reguluje zakres owych kosztów w sytuacji, gdy strona działa osobiście lub przez nieprofesjonalnego pełnomocnika (art. 205 § 1 p.p.s.a.) od tej, która jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Korzystanie z usług zawodowych pełnomocników co do zasady wiąże się z ponoszeniem kosztów. Kosztów takich strona nie ponosi, w przypadku gdy działa osobiście, czy też jest reprezentowana przez podmiot nietrudniący się zawodowo świadczeniem pomocy prawnej. Jeśli zatem strona ponosi koszty związane z opłaceniem usług prawnych, to zasadne jest, aby w świetle zasad dotyczących kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.) koszty te były następnie jej zwracane w przypadku uwzględnienia skargi.

Kryterium tego podziału stanowi zatem wyłącznie sposób działania, na jaki zdecydowała się strona w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Może ona bowiem działać osobiście lub przez pełnomocników (art. 34 p.p.s.a.). Pełnomocnictwo jest jedną z form przedstawicielstwa. Przedstawicielstwo zaś, według konstrukcji przyjętej w prawie polskim, polega na tym, że jedna osoba dokonuje w imieniu drugiej osoby czynności prawnej, która, jeśli mieści się w granicach udzielonego pełnomocnictwa przedstawiciela do działania w cudzym imieniu, pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (patrz. A.Wolter, J.Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo Cywilne zarys części ogólnej , Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, warszawa 2001, s. 336; podobnie Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, CH.Beck, Warszawa 2004, s.310-311). Instytucja ta wymaga zatem występowania przynajmniej dwóch osób – pełnomocnika oraz umocowującego go do działania mandanta (mocodawcy).

Skoro zatem art. 205 § 2 p.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, to uznać należy, że przepis ten odnosi się wyłącznie do strony, która zdecydowała się występować przed sądami administracyjnym za pośrednictwem pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym (a także doradcą podatkowym czy rzecznikiem patentowym – art. 205 § 4 p.p.s.a.). Fakt, że skarżący jest jednocześnie adwokatem nie może jednak zmieniać samej istoty stosunku przedstawicielstwa. W żadnej mierze nie można bowiem przyjąć, że czynności podjęte przez stronę wykonującą zawód adwokata w imieniu swoim i na swoją rzecz nie będą działaniami podjętymi osobiście, a za takie właśnie należało uznać czynności podejmowane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów z tytułu niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata, w wysokości 240 zł, naruszył art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmuje jedynie wpis od skargi w wysokości 100 zł.