Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1623/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących J. K. i A. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości położonej w R. składającej się z działek nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętych pod ulicę [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto R. własności przedmiotowych nieruchomości zajętych pod ulicę [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie złożyli J. i A. K. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy, przywołując treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] i działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...], stanowiły własność [...] w R. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2001 r. (repertorium A nr [...]) [...] w R. sprzedała A. i J. małżonkom K. powyższe działki. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki były zajęte pod drogę - ulicę [...], która na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.) została zaliczona do kategorii dróg [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999 r. Rada Narodowa Miasta i Gminy w R. uchwałą z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] zmieniła nazwę odcinka ulicy [...], na ulicę [...]. Analizując materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że potwierdza on, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w pasie drogi publicznej, czego dowodem jest załącznik mapowy do księgi inwentarzowej sporządzony na listopad 1981 r., bądź protokół z wizji na gruncie z dnia [...] maja 2005 r. Publicznoprawne władztwo nad tym działkami potwierdza również oświadczenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lipca 2004 r. sprostowane pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., a także umowy na odśnieżanie ulic, w tym ulicę [...]. Skoro w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73, Wojewoda [...] był obowiązany wydać stosowną decyzję, potwierdzającą jedynie stan na dzień 31 grudnia 1998 r. zaistniały z mocy samego prawa. Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Skoro dla potrzeb wykonania art. 73 nie wydaje się decyzji podziałowej, to należy uznać, że czynności geodezyjne zmierzające do określenia przedmiotu orzekania podejmowane są w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Dlatego też nie przeprowadzono odrębnego postępowania podziałowego, w którym mógłby uczestniczyć właściciel nieruchomości. Natomiast dla potrzeb postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 sporządzono projekt podziału działki nr [...] i nr [...] dla określenia granic faktycznego zajęcia terenu pod drogi publiczne. Nadto w sprawie możliwości uzyskania odszkodowania za przejęty grunt organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i stosownie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Postępowanie o odszkodowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez starostę i tym samym w przedmiotowym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i A. K. Zarzucili zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności granic zajętości pasa drogowego ulicy [...], niezebranie całości materiału dowodowego, w szczególności innych operatów podziałowych nieruchomości oraz nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu mającego istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. i zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podnieśli w szczególności, że Kierownik [...] w N. nie udostępnił im do wglądu dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2004 r. przy operacie nr ewid. [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego A. L., o czym poinformowali Wojewodę [...] pismem z dnia 29 lipca 2005 r. Wobec dalszej niemożliwości uzyskania wskazanych dokumentów złożyli do Wojewody [...] wniosek dowodowy z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym na podstawie art. 78 § 1 kpa żądali przeprowadzenia dowodów z dokumentów opisanych w tym wniosku. Nie wiedzą, czy Wojewoda [..] zwrócił się do Ośrodka z takim wnioskiem, ale wobec niepoinformowania ich o wpłynięciu takich dokumentów uważają, że organ nie przeprowadził dowodów z wnioskowanych dokumentów. W ocenie skarżących nieuwzględnienie ich wniosków dowodowych, w kontekście istnienia dwóch operatów podziałowych stanowiło oczywiste i jaskrawe naruszenie art. 78 § 1 kpa, ponieważ istnienie trzech różnych operatów podziałowych sprawia, że istnieje uzasadniona obawa, który podział nieruchomości jest prawidłowy i w konsekwencji czy prawidłowa jest decyzja Wojewody [...]. Niewyjaśnienie tej okoliczności sprawia, że Wojewoda [...] oraz Minister Infrastruktury naruszyli art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżących czynności geodezyjne w tej sprawie powinny być wykonane przez biegłego geodetę na zlecenie Wojewody. Taki obowiązek wynika z ust. 3a art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przeprowadzenie czynności geodezyjnych przez biegłego geodetę na zlecenie Wojewody [...] pozwoliłoby bowiem skarżącym na uczestnictwo w pomiarach dokonywanych przez geodetę i na dostęp do dokumentów przez niego wykonanych. Natomiast wykonanie operatu przez Burmistrza Miasta spowodowało, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w N., a później Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówili im dostępu do operatu i do dokumentów z nim związanych. Skarżący stanęli na stanowisku, że Wojewoda [...] nie miał podstaw opierać się na operacie geodezyjnym przygotowanym na zlecenie Burmistrza Miasta i wykonanym przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Sporządzony przez Burmistrza Miasta przed wszczęciem postępowania operat podziałowy w postępowaniu administracyjnym ma charakter dowodu z dokumentu prywatnego (strony). Burmistrz Miasta był taką samą stroną postępowania jak skarżący. Ponadto z ostrożności skarżący zwrócili uwagę, że w piśmie z dnia 4 stycznia 2004 r. napisali, że uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 1999 r. działka nr ew. [...] została zwrócona [...] w R. w całości. Uchwała została podjęta w miesiącu lutym, więc dwa miesiące po tym, jak gmina stała się właścicielem tej działki z mocy prawa. Dlatego w ocenie skarżących Wojewoda [...] bezpodstawnie prowadził postępowanie w tej sprawie, bowiem Gmina po nabyciu prawa własności zwróciła działkę [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji było przeprowadzone wadliwie.

Materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są:

1. władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego;

2. zajęcie gruntu pod drogę publiczną;

3. brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie staję się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie strony nie kwestionowały charakteru drogi publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy przedmiotowe działki były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną oraz czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały tymi działką, a jeśli tak, to w jakim zakresie terytorialnych przejawiało się to władztwo. Podkreślić należy, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przyjęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. W tej sytuacji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy orzekające, mając na uwadze treść art. 7, 77 i 80 kpa, winny były wnikliwie zbadać, czy zostały spełnione powyższe przesłanki.

Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przedmiotowej sprawie pomimo istnienia wątpliwości co do tej kwestii i braku dokumentacji wskazującej bezspornie na faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., organy rozstrzygając tę kwestię ograniczyły się do stwierdzenia, że zajęcie działki pod drogę i władanie publicznoprawne wynika z akt, a ustalając granicę faktycznego zajęcia działki pod drogę powołały się na "załącznik mapowy do księgi inwentarzowej sporządzony na listopad 1981 r." i "protokół z wizji na gruncie z dnia [...] maja 2005 r.". Żaden jednak z tych dokumentów nie umożliwia określenia, w jakiej faktycznie części i na jakiej przestrzeni przedmiotowe działki były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną.

Z akt sprawy wynika, że w trakcie toczącego się postępowania wyjaśniającego organy orzekające przyjęły, na podstawie operatu pomiarowego podziału przedmiotowych działek, projektu podziału działki nr [...] i nr [...] wraz z mapą uzupełniającą przygotowanych w 2004 r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. A. L., że dokonany został podział geodezyjny działek [...] i [...] z wydzieleniem m.in. działek nr [...] i [...], jako zajętych pod ulicę [...] i podlegających z mocy prawa przejęciu na własność Gminy. Dokonując takiego ustalenia organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę istotnych zarzutów skarżących, które winny być rozpatrzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, z których wynika, że dokumentacja ta została wykonana na zlecenie jednej ze stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem, z całkowitym pominięciem skarżących jako strony tego postępowania, co potwierdza załączona do akt sprawy kserokopia "Protokołu granicznego" z dnia [...] lipca 2004 r. Z treści tego dokumentu wynika, że w trakcie wykonywanych czynności geodezyjnych skarżący nie byli obecni. Ani z akt sprawy, ani z treści protokołu nie wynika, czy skarżący byli prawidłowo powiadomieni i nie stawili się w wyznaczonym dniu, czy też (jak konsekwentnie w trakcie całego postępowania administracyjnego twierdzili skarżący) w ogóle nie zostali powiadomieni o mających się odbyć w tym terminie czynnościach geodezyjnych dotyczących podziału ich nieruchomości. Ponadto z umieszczonej w punkcie "B" adnotacji geodety wynika, że "Na wniosek Urzędu Miasta R. zamierzono linię zajętości działek przedmiotowych przez wybudowanie nowego chodnika. Linia ta stanowi nową granicę podziału." Oba organy pominęły te zapisy milczeniem, nie dokonując ich analizy. Zdaniem zaś Sądu wyjaśnienia w takiej sytuacji wymagało o jakim "nowym" chodniku jest mowa w protokole i dlaczego przebieg "nowego" w dacie sporządzania protokołu chodnika miałby stanowić granicę podziału przedmiotowych działek i odzwierciedlać granicę faktycznego władztwa Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. Organy rozpatrujące sprawę powinny były w trakcie prowadzonego postępowania dokonać weryfikacji takiego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę postępowania i wyjaśnić jakie rzeczywiście części przedmiotowych działek faktycznie pozostawały zajęte pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., co stanowi przesłankę konieczną do nabycia przez Gminę własności przedmiotowych działek w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę musi bowiem dotyczyć gruntu, który faktycznie w dniu 31 grudnia 1998 r. był zajęty był pod drogę. Przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie dają podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. W art. 73 ust. 3a ustawodawca przewidział ewentualną konieczność określenia granic nieruchomości podlegającej przejęciu w ramach wydawanej na podstawie tego artykułu decyzji. Oznacza to, że kwestia określenia granic przejmowanej nieruchomości mogła, a w tym przypadku powinna była, stać się przedmiotem postępowania w sprawie nabycia własności z mocy prawa.

Ponadto umknęły uwadze organów orzekających znajdujące się w aktach sprawy istotne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia dokumenty, czyli uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] (k-73 akt adm.), wypis z rejestru gruntów według stanu aktualnego (jak stwierdził w piśmie z dnia 31 października 2006 r., nadsyłając ten dokument, Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N.) "i na dzień 31.12.1998" (k-137 i k-151 akt adm.) oraz ugoda z dnia [...] maja 1999 r. zawarta przed [...], a dotycząca m. in. przedmiotowej działki nr [...]. Z treści uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 1999 r. wynika, że "Postanawia się zawrzeć ugodę z [...] w R. w [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości zajętych przez Skarb Państwa, a stanowiących własność gminy Miasto R." (pkt 1 uchwały), "zwraca się następujące nieruchomości:" "działka ew. nr [...] o pow. [...] ha (róg ul. [...] i ul. [...])" (pkt 2 uchwały). Natomiast w § 2 ugody z dnia [...] maja 1999 r. zawartej przed [...], będącej wynikiem uchwały z dnia [...] lutego 1999 r. wynika, że "Gmina Miasto R. oświadcza, że uznaje prawo własności [...]" do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i "zobowiązuje się przekazać tę działkę w posiadanie wnioskującej [...]". Oba te dokumenty powstały w 1999 r., czyli już po dniu 31 grudnia 1998 r. W świetle ich treści powstaje zdaniem Sądu uzasadniona wątpliwość, której nie zauważyły organy orzekające, czyją własność w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła działka nr [...]: Skarbu Państwa, Gminy R. czy jednak [...], a także w czyim władaniu w tej dacie pozostawała? Wątpliwości te pogłębia treść wypisu z rejestru gruntów nadesłanego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N., który według oświadczenia nadawcy przedstawia stan aktualny "i na dzień 31.12.1998". Przede wszystkim dokument ten nie ma żadnej daty i jest w wielu miejscach przekreślony. Naniesione też na nim zostały nowe napisy. Jednak z jego treści nie wynika ani kiedy, ani dlaczego, ani kto tych zmian dokonał. Dokument ten zawiera też informacje dotyczące obu przedmiotowych działek. Przed dokonaniem zmian na dokumencie w miejscu dotyczącym właściciela wpisany był Skarb Państwa, nie wiadomo jednak kiedy i na jakiej podstawie prawnej dokonano tego wpisu ani kiedy i dlaczego dokonano jego zmiany. Dla działki nr [...] podany jest także inny numer ksiąg wieczystych, czyli KW [...] (brak odpisu w aktach adm.), a nie jak wynika z treści zapadłych decyzji KW [...]. Także tych rozbieżności i wątpliwości organy obu instancji nie zauważyły, a zatem nie dokonały ich właściwej analizy.

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej niejasności i rozbieżności dotyczące zarówno stanu faktycznego jak i prawnego przedmiotowych działek są istotne i wymagały wyjaśnienia w postępowaniu przed organem I instancji. Niewyjaśnienie ich przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia narusza przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, w oparciu o treść art. 138 kpa, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany był ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, badając zasadność odwołania i wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności. Akta administracyjne organu II instancji dowodzą, iż Minister Infrastruktury nie wywiązał się z tego obowiązku. Nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając jedynie z materiałów znajdujących się w aktach I instancji. Również w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących istotnych w sprawie rozbieżności i wątpliwości. Uznać zatem należy, że uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury narusza art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji, które jest elementem niezbędnym każdej decyzji administracyjnej (art.107 §1 kpa), powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy stron, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę.

Powyższe pozwala Sądowi orzekającemu stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 1 stycznia 1999 r. stan prawny przedmiotowych działek, czyli odpowiedzieć na pytanie, kto w tym dniu był ich prawnym właścicielem i na jakiej podstawie prawnej a następnie ustalić faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka ulicy w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz jego położenie względem prawnej granicy przedmiotowych działek. Dopiero na gruncie tych ustaleń organ powinien dokonać dalszej oceny istnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.