Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2904/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 30 ust 1 pkt 1, art. 48 art. 1 pkt 1, art. 49b ust. 1 i 2, art. 83
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 77, 80, 104, 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 34
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 617/17 w sprawie ze skargi A. Ł.-M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 617/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.Ł.-M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nakazał A. Ł.-M. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, wykonanego bez wymaganego zgłoszenia na działce nr [...]w miejscowości P., gmina B..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2015 r. ustalono, że na działce nr [...]wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy mniejszej niż 35 m2. Konstrukcja ta zgodnie z art. 3 pkt 2 pr. bud. została zakwalifikowana jako budynek. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczęcia niniejszego postępowania budowa powyższego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia. Inwestor nie uczynił jednak zadość temu obowiązkowi, wobec czego należało wdrożyć postępowanie naprawcze z art. 49b pr. bud. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], organ I instancji zawiesił postępowanie i wezwał inwestora do wystąpienia do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Wójt Gminy B.odmówił wydania warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. Wobec tego postanowieniem nr [...]z dnia [...] września 2016 r. podjął postępowanie administracyjne i nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż jego legalizacja okazała się wykluczona.

Od powyższej decyzji odwołała się A.Ł.-M., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. "art. &" k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne uznanie, że przedmiotowy domek rekreacji indywidualnej jest obiektem trwale związanym z gruntem, mimo że postawiono go tylko na cegłach .

2. art. 80 k.p.a. przez

a. wybiórczą ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że przesłanki wydania nakazu rozbiórki zostały spełnione;

b. odbiegające od całokształtu materiału dowodowego ustalenie stanu umieszczenia budynku przy podłożu skutkujące błędnym przyjęciem, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem; dom nie ma tymczasem fundamentu, ani innej wylewki z betonu, gdyż umieszczono go na ziemi, przy pomocy podłożonych cegieł.

3. art. 3 pkt 2 pr. bud. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki wskazane w tym przepisie, mimo że przedmiotowy budynek w rzeczywistości nie jest trwale związany z gruntem.

4. art. 49b ust. 1 pr. bud. przez błędne zastosowanie, mimo że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania nakazu rozbiórki.

A. Ł.-M. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ I instancji nie przeprowadził oględzin budynku. Nie wykazano zatem, że omawiany budynek jest trwale związany z gruntem. Rozważany obiekt budowlany jest estetyczny, drewniany i komponuje się z otoczeniem. Z uwagi na brak możliwości wybudowania domu trwale związanego z gruntem, zgodnie z prawem postawiony został budynek do 35 m2 niezwiązany z gruntem. Skarżąca wskazała, że na sąsiednich działkach realizowane są inwestycje budowlane o szerszym zakresie niż budowa domku rekreacji indywidualnej. A. Ł.-M. dodała zarazem, że od 2000 r. płaci podatek od nieruchomości, co potwierdza zgłoszenie przedmiotowego domku. Ponadto obiekt budowlany należący do skarżącej został również naniesiony na mapę topograficzną. A. Ł.-M. wskazała również, że jej zmarły ojciec zawsze dbał o spełnienie wymogów formalnych i dom na pewno został zgłoszony. Zaznaczyła ona również, że uzyskała zgodę na wykonanie przyłącza elektrycznego do swojej działki, co wskazuje na przychylność gminy co do rozbudowy omawianego terenu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zalegalizowanie samowoli budowlanej okazało się niemożliwe z uwagi na niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy B. odmówił bowiem ustalenia na rzecz A. M.-Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, studni oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w ramach legalizacji samowoli budowlanej. Wójt Gminy B. wskazał przy tym, że omawiana działka znajduje się na terenie niezabudowanym, pozbawionym infrastruktury technicznej. Obszar ten stanowią łąki pełniące funkcję polderu melioracyjnego służącego obniżeniu maksymalnego stanu wód dzięki możliwości rozlania wody na większym obszarze. Wójt Gminy B. podkreślił również, że zgodnie z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ II instancji wyjaśnił, że cecha trwałego związania z gruntem polega na posadowieniu obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Konstrukcja rozważanego obiektu budowlanego spełnia powyższe wymogi. Konkluzji tej nie zmienia podnoszony przez skarżącą fakt posadowienia budynku na cegłach. Oparcie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych pozwala na zakwalifikowanie go jako budynku. Technologia uformowania fundamentu nie zmienia bowiem charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 23 października 2015 r. skarżąca została poinformowana oględzinach nieruchomości zaplanowanych na dzień 17 listopada 2015 r. A.Ł.-M. nie skorzystała jednak z tej możliwości. Organ I instancji przeprowadził zatem czynności kontrolne bez udziału skarżącej, a wyniki tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji. Wbrew wywodom skarżącej fakt opłacania przez nią podatku od nieruchomości i uzyskanie przyłączą elektrycznego do działki nie oznacza legalności powstałej tam zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. Ł.-M., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materiału dowodowego, a także nieodniesienie się do zarzutów w odwołaniu od decyzji I instancji, w szczególności przez pominięcie okoliczności, że przedmiotowa inwestycja była zrealizowana w drugiej połowie 2002 r., a zatem w innym stanie prawnym i w tym zakresie nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2a pr. bud. przez zastosowanie i oparcie na nim nakazu rozbiórki, mimo że nie znajdował on zastosowania do tego obiektu budowlanego, gdyż w chwili powstawania budynku przepis ten nie obowiązywał;

3. art. 3 pkt 2 pr. bud. przez uznanie, że przedmiotowy obiekt budowlany odpowiada zawartej tam definicji, mimo że nie jest on trwale związany z gruntem, a tym samym nie można uznać, by był budynkiem.

A. Ł.-M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy dowolnie ocenił zebrane dowody, niewłaściwie ocenił stan faktyczny i nie wziął pod uwagę odwołania od decyzji organu I instancji. W obu rozstrzygnięciach przyjęto, że omawiany obiekt budowlany jest budynkiem, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a pr. bud. Jego realizacja wymagała zatem w ocenie organów administracji publicznej zgłoszenia zamierzenia budowlanego. Skarżąca zaznaczyła, że rozważany obiekt budowlany został posadowiony już w drugiej połowie 2002 r., co potwierdza wykonywanie obowiązku podatkowego i umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w dniu [...] sierpnia 2002 r. w formie aktu notarialnego (rep. [...] nr [...]). Ponadto inwestorem nie była skarżąca, lecz jej obecnie nieżyjący ojciec. Nieruchomość nabyła natomiast B. M. Ł. Posadowienie rozważanego obiektu budowlanego należy przy tym ocenić na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jego realizacji, a nie przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a został dodany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Organy nadzoru budowlanego przyjęły zatem błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego, skoro konstrukcja ta istniała ponad 15 lat wcześniej nim powołany przepis wszedł w życie. Ponadto art. 29 pr. bud. został nowelizowany ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726), która weszła w życie 24 grudnia 1997 r., a następnie ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157), która weszła w życie 1 stycznia 2001 r. Należy zatem uznać, że art. 29 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektu budowlanego nie przewidywał konieczności zgłaszania budowy tego typu obiektów. Wydana decyzja jest więc wadliwa. Ponadto, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, rozważany obiektu budowlany nie jest trwale związany z gruntem. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem wyrażeń "trwałe związanie z gruntem", "wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych" i "fundamenty". Takich definicji nie zawierają również akty wykonawcze wydane do powołanej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z informacjami zawartymi na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego fundamentem jest element konstrukcji budowlanej, w jej najniższej części, mający za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt, np. ława, stopa fundamentowa. Zwrot "trwałe związanie z gruntem" oznacza z kolei posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu, jak i trwałe związanie fundamentów z daną konstrukcją. Obiektu budowlanego, w którym dolna płaszczyzna fundamentu znajduje się na poziomie terenu, a jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonywaniem robót ziemnych, nie można uznać za trwale związany z gruntem. Tak jest w wypadku obiektu budowlanego skarżącej. A. Ł.-M. dodała również, że wystąpiła o wydanie decyzji zwalniającej ją z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także zawarła porozumienie z Wójtem Gminy B. na dostawę energii elektrycznej, co potwierdza zgodę na użytkowanie obiektu. Organ II instancji nie rozpatrzył zatem sprawy w sposób wyczerpujący, nieprawidłowo i dowolnie oceniając materiał dowodowy. Tym samym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. Ł.-M.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany samowolnie, bez zgłoszenia wymaganego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Za trafne uznano stanowisko skarżącej, w świetle którego kwalifikacji obiektu budowlanego jako samowoli należy dokonywać w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji tego zamierzenia budowlanego. Konkluzja ta nie zmienia jednak faktu, że w rozpatrywanej sprawie i tak zastosowanie powinien znaleźć art. 49b pr. bud. Niemniej nawet, gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że omawiany obiekt budowlany powstał w drugiej połowie 2002 r., nie zmieniłoby to wydanego rozstrzygnięcia. W stanie prawnym obowiązującym w 2002 r. realizacja rozważanego obiektu budowlanego wymagałaby bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto ustawodawca zarówno w przypadku zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę wymaga dla legalizacji obiektu budowlanego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to warunek nie został spełniony. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy B. odmówił bowiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto w ocenie sądu I instancji organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, że realizacja wskazanego obiektu budowlanego odbyła się w warunkach samowoli budowlanej, za którą to odpowiedzialność ponosi skarżąca. Wniosku tego nie podważa wybudowanie tego obiekt budowlanego przez ojca A. Ł.-M., wystąpienie przez skarżącą o wydanie decyzji zwalniającej ją z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i zawarcie porozumienia z Wójtem Gminy B. na dostawę energii elektrycznej do jej działki. Okoliczności te nie przesądzają o posadowieniu obiektu budowlanego zgodnie z prawem. Zdaniem sądu I instancji materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadnia stanowisko organów administracji publicznej o trwałym związaniu przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem. Wniosek ten potwierdza zarówno sposób posadowienia spornego obiektu, jego rozmiar, konstrukcja oraz przyłączenie do instalacji energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Podobnie podnoszona w skardze możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce nie podważa trafności stanowiska organów administracji publicznej. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że nawet, gdyby podzielić wywody skarżącej co do braku trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego zlokalizowanego na jej działce, i tak obiekt ten nie należałby do kategorii obiektów wymienionych w art. 29-31 pr. bud. Wydane w takim przypadku rozstrzygnięcie byłoby więc tożsame z obecnym.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła A. Ł.-M. zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości uznania, że posadowienie spornego obiektu, którego właścicielem jest skarżąca kasacyjnie, może być zgodne z prawem budowlanym, nie jest samowolą budowlaną, gdyż obiekt ten mógłby być zalegalizowany wskutek rzetelnej analizy jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 49b pr. bud. przez uznanie, że skoro Wójt Gminy B. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu budowlanego skarżącej kasacyjnie to zachodzą przesłanki do wykonania wydanego nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do legalizacji obiektu, bowiem ziściły się przesłanki zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

A. Ł.-M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] lipca 2017 r. na okoliczność możliwości legalizacji obiektu budowlanego wobec jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że sąd I instancji zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalił skargę, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do obiektywnych kryteriów oceny legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. A. Ł.-.M. dodała zarazem, że zawarła umowę na dostawę energii z Wójtem Gminy B., który odmówił wcześniej wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno uznać, by wspomniany organ administracji publicznej, wyrażając zgodę na dostawę energii, nie zdawał sobie sprawy, że jest ona dostarczana właśnie do rozważanego obiektu budowlanego. W decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy podnoszono przy tym, że obiekt budowlany skarżącej kasacyjnie znajduje się na terenie zalewowym i nie spełnia wymogów technicznych. Uwaga ta nie jednak aktualna. Na etapie składania skargi do sądu I instancji A. Ł.-M. zaznaczała bowiem, że wystąpiła o zwolnienie jej z zakazów wykonywania robót i czynności utrudniających ochronę przed powodzią oraz zakazu lokalizacji na tym terenie przedsięwzięć w postaci rozważanego obiektu rekreacji indywidualnej. Gdyby sąd I instancji wnikliwie przeanalizował tę kwestię, mógłby uznać, że zasadne jest uwzględnienie żądania skarżącej kasacyjnie. Ponadto A. Ł.-M. uzyskała zwolnienia udzielone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S., spełniając tym samym przesłanki, od których zależy ustalenie warunków zabudowy przez Wójta Gminy B.. Tym samym możliwe jest również zalegalizowanie obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności kontrolowanego postępowania. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

A. Ł.-M. sformułowała względem sądu I instancji jeden zarzut naruszenia prawa procesowego oraz jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. Co do zasady najpierw należy rozpatrzyć zarzut naruszenia prawa proceduralnego. Ze względu jednak na specyfikę rozważanej sprawy zasadne było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenie w pierwszej kolejności argumentów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła w tej mierze, że organy administracji publicznej bezzasadnie zastosowały art. 49b pr. bud., co zostało błędnie zaaprobowane przez sąd I instancji. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem jednak art. 29-31 pr. bud. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2a pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że przytoczony przepis został dodany na podstawie art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie powołanej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że rozważany obiekt budowlany powstał prawdopodobnie przed dniem 28 czerwca 2015 r. Za takim wnioskiem przemawia umowa darowizny przedmiotowej nieruchomości z dnia 10 lipca 2013 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, rep. [...] nr [...] (k. 26 akt adm. organu I instancji). W dokumencie tym wskazano bowiem, że działka nr [...]zabudowana jest budynkiem letniskowym o łącznej powierzchni użytkowej ok. 37,00 m2. Zdaniem skarżącej kasacyjnie fakt ten wykluczał zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2a pr. bud. w nowym brzmieniu, co częściowo potwierdził także sąd I instancji. Takie stanowisko nie zasługuje jednak w pełni na aprobatę.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przez dniem 28 czerwca 2015 r. skarżąca kasacyjnie powinna była legitymować się pozwoleniem na budowę. Obowiązek ten wynikał z art. 28 pr. bud., który jak wskazywano powyżej przewiduje konieczność uzyskania takiej decyzji dla każdych robót budowlanych nieobjętych zwolnieniem z art. 29-31 pr. bud. Jednocześnie w okresie tym nie obowiązywał art. 29 ust. 1 pkt 2a pr. bud., co wykluczało odstąpienie od wymogu legitymowania się pozwoleniem na budowę. W tym zakresie nie można zatem wymagać, by A. Ł.-M. lub jej ojciec dokonali zgłoszenia nieprzewidzianego przez ustawodawcę. Spostrzeżenie to nie zmienia natomiast faktu, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że skarżąca kasacyjnie nie dysponuje wspomnianą decyzją administracyjną. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Niezbędne stało się zatem wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego. Co do zasady realizacja robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi przesłankę uruchomienia postępowania z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Organy administracji publicznej prowadziły natomiast postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b pr. bud. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozwiązanie należy uznać za trafne w niniejszej sprawie.

Jak wynika z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niemniej rozpatrywana obecnie sprawa została wszczęta w dniu 14 grudnia 2015 r., a zatem już pod rządami nowego prawa (k. 4 akt adm. organu I instancji). Ponadto w art. 6 tejże ustawy uregulowano zagadnienia intertemporalne związane z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych i ustalaniem wysokości opłaty legalizacyjnej. Kwestie nie dotyczyły jednak rozważanej sprawy. Tym samym nie można wskazać przepisów przejściowych, które nakazywałyby stosowanie dotychczasowych rozwiązań do samowoli budowlanej powstałej przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Jednocześnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej stosują co do zasady przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Wobec tego nie było powodów, by odmówić stosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2a pr. bud. w zakresie niezbędnym do wyznaczenia odpowiedniej procedury naprawczej.

Zgodnie z art. 49b ust. 2 pr. bud. jeżeli budowa, o której mowa w art. 49b ust. 1 pr. bud., jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że Wójt Gminy B. decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, studni oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w ramach legalizacji samowoli budowlanej (k. 7 akt adm. organu I instancji). Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 6 maja 2016r.

Tym samym organy administracji publicznej miały obowiązek przyjąć, że rozważana inwestycja jest niezgodna z przepisami powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego nie mogą samodzielnie weryfikować ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takie działanie nie leży w ich kompetencji. Bezzasadne są zatem argumenty skarżącej kasacyjnie dotyczące płacenia podatku od nieruchomości, uzyskania porozumienia w sprawie dostaw energii elektrycznej, jak i wystąpienia o zwolnienie z zakazów ustalonych dla jej nieruchomości stanowiącej teren polderu melioracyjnego. Okoliczności te nie mogą bowiem podważyć ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Konkluzji tej nie zmienia również decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] (k. 61-62 akt sądowych). Akt ten nie wyeliminował bowiem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., a co najwyżej może usuwać niektóre przeszkody prawne w nowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organy administracji publicznej nie mogły zatem zalegalizować przedmiotowej samowoli budowlanej. Jedynym sposobem usunięcia stanu niezgodnego z prawem stało się więc orzeczenie nakazu rozbiórki.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaaprobowanie błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej. Uchybienie to miało polegać na nieuwzględnieniu faktu, że A. Ł.-M. zawarła porozumienie z Wójtem Gminy B. co do dostawy energii elektrycznej oraz wystąpiła o zwolnienie jej z zakazów ustanowionych w związku ochroną przed powodziami. Powyższy argument nie zasługiwał jednak na aprobatę. Sąd I instancji nie odniósł się wprawdzie do tych kwestii. Niemniej powyższe okoliczności pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazywano bowiem wcześniej, fakty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie nie podważają decyzji z dnia 15 kwietnia 2016 r., wiążącej dla organów nadzoru budowlanego. Uchybienie sądu I instancji nie miało zatem istotnego wpływu na wynik postępowania.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.