Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 207/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] września 2020 r., nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M.W. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej: "organ I instancji", "Kierownik ARiMR") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, wniosek M. W. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Tego samego dnia, tj. [...] maja 2020 r. została przesłana zmiana do wniosku oraz wycofanie żądania przyznania płatności. Obydwa dokumenty zostały zarejestrowane w systemie z taką samą godziną tj. [...]. W aplikacji eWniosekPlus zarejestrowane zostały dokumenty w kolejności: wniosek, zmiana do wniosku, wycofanie wniosku w całości.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. (nr [...]), Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył w całości postępowanie prowadzone z wniosku M. W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w związku z wycofaniem całego wniosku.

Strona skorzystała z prawa do odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w chwili wypełniania wniosku i wysłania w aplikacji eWniosekPlus system się zawiesił. Po ponownym uruchomieniu systemu eWniosekPlus strona złożyła wycofanie wniosku oraz ponownie złożyła wniosek o dopłaty za 2020r. Wówczas pojawił się komunikat, iż wniosek został pomyślnie wysłany. Dalej wnioskodawca podniósł, iż brak dopłat, które mają duże znacznie dla jego małego gospodarstwa, uniemożliwi jego dalsze działanie.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] grudnia 2020r. Dyrektor ARiMR przytoczył brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1341; dalej: "ustawa"). Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane na wniosek rolnika składany w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. Termin ten w roku 2020 został przedłużony do 15 czerwca 2020 r. na podstawie rozporządzenia MiRiRW z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2020 r. (Dz.U. 2020.835). Następnie Dyrektor ARiMR wskazał, iż zmiany do wniosku zgodnie z art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. L 181/48 z 20.06.2014 r.), poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. A zatem ostatecznym terminem na złożenie wniosku w roku 2020 oraz dokonanie w nim zmian był dzień 10 lipca 2020 r. (16 czerwca i 25 dni kalendarzowych).

Organ odwoławczy podniósł, iż na mocy art. 21 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane na wniosek rolnika. A zatem organy administracji mają obowiązek wziąć pod uwagę żądanie rolnika wyrażone we wniosku. Za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.

Dalej wskazał, że M. W. złożył wniosek o przyznanie płatności w dniu [...].05.2020 r. o godzinie [...]. Następnie tego samego dnia złożył zmianę do wniosku oraz wycofanie wniosku w całości, obydwa dokumenty złożone zostały o godzinie [...].

Jak zauważył Dyrektor ARiMR aplikacja eWniosekPIus umożliwia sprawdzenie statusu wniosku złożonego za jej pomocą. Jest zatem możliwa weryfikacja złożonych za jej pomocą dokumentów, jak również faktu dokonania czynności wycofania danego wniosku. Jednocześnie podniósł, iż wycofanie wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPIus jest procesem, który odbywa się dwustopniowo, szczegółowo opisując mechanizm jego działania.

Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik ARiMR słusznie uznał, że wycofanie żądania przyznania płatności bezpośrednich stanowi podstawę do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z [...] grudnia 2020 r. Wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa w ten sposób, że nie odnosi się ona do istoty zarzutów sformułowanych przez skarżącego, a to w zakresie braku możliwości ustalenia przez niego, czy wniosek o przyznanie płatności za rok 2020 faktycznie został złożony i w jaki sposób wpłynęło na jego skuteczność zawieszenie systemu komputerowego w trakcie jego składania, brak możliwości ustalenia przez wnioskodawcę do którego ze złożonych przez niego wniosków odnoszą się późniejsze aktywności na koncie. Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza uzasadniony interes obywatela (art. 7 k.p.a.) i zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela (art. 7a k.p.a.), a także zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) - poprzez brak czytelnej i przejrzystej informacji dla obywatela o statusie złożonych przez niego wniosków w sytuacji złożenia kilku wniosków, a następnie wycofania jedynie niektórych z nich.

W uzasadnieniu skargi, skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż system dedykowany do składania wniosków o dopłaty bezpośrednie (eWniosekPlus) nie zawiera mechanizmów pozwalających na ustalenie przez wnioskującego jaki jest aktualny status składanych przez niego wniosków, a to w szczególności w sytuacji złożenia kilku takich wniosków.

Następnie wskazał, iż nie posiadał on w sytuacji zawieszenia systemu w trakcie składania wniosku - czytelnej informacji zwrotnej o statusie jego wniosku. Wygenerowane przez system potwierdzenia dokonywanych operacji (w załączeniu) - nie informują czytelnie o "ścieżce" jaką podąża złożony wniosek tzn. czy po jego złożeniu doszło do jego modyfikacji, cofnięcia itd., oraz jaki jest status ewentualnie innych złożonych wniosków. Wygenerowane przez system potwierdzenia nie zawierają informacji o procedowaniu w zakresie kolejnych złożonych wniosków - mimo ich złożenia przez skarżącego po zawieszeniu systemu (czego organ nie kwestionuje). Ostatecznie system nie wyświetla więc żadnych komunikatów o ewentualnej awarii w trakcie składania wniosku, tego jak awaria wpłynęła na status złożonego wniosku oraz czy został przyjęty kolejny wniosek. Powyższe, zdaniem skarżącego, wprowadza wnioskującego w błąd, nie uwzględnia jego uzasadnionego interesu i naraża go na powstanie szkody - w tym wypadku utratę świadczeń o które wnioskuje.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie zauważył, iż aplikacja eWniosekPlus umożliwia sprawdzenie statusu wniosku złożonego za jego pomocą. Jest zatem możliwa weryfikacja złożonych za jej pomocą dokumentów, jak również faktu dokonania czynności wycofania danego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia o umorzeniu w całości postępowania z wniosku M. W. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdza, że decyzja jest nieprawidłowa, bowiem jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.

Na wstępie Sąd zauważa, iż przepis art. 105 §2 k.p.a., stanowiący podstawę prawną decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] września 2020 r., dopuszcza możliwość umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli łącznie istnieć będą następujące przesłanki: a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, b) wniosek o umorzenie składa strona, która żądała wszczęcia postępowania, c) inne strony nie zgłaszają sprzeciwu, d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 491-492).

W przepisie art. 105 §2 k.p.a. przewidziane jest umorzenie postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania, w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowiak, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005, str. 627).

Zdaniem Sądu, Dyrektor ARiMR z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 §2 k.p.a. przyjął, że skarżący "wycofał żądanie przyznania płatności", co stanowi "podstawę do umorzenia postępowania".

Sąd zauważa, iż stosownie do art. 3 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniu w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek. Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak, w ocenie Sądu, organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania – art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przy czym zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.

A zatem należy wskazać, że umorzenie postępowania na żądanie strony pozostawione jest uznaniu administracyjnemu, co nie oznacza dowolności organu w ocenie przesłanek umorzenia. Zakres uznania organu administracji publicznej jest ograniczony we wspomnianym powyżej art. 7 k.p.a., który nakazuje chronić słuszny interes jednostki, aż do kolizji z wymaganiami interesu społecznego (H. Knysiak-Molczyk w: "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym" Zakamycze 2004, str. 138-139).

Okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego muszą być aktualne na dzień wydania decyzji. Tymczasem w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który wskazywałby, że skarżący przestał być zainteresowany kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Wskazać należy, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazywał na fakt zawieszenie się systemu podczas wypełniania i wysyłania wniosku za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus w dniu [...] maja 2020 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organy orzekające w sprawie. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, po ponownym uruchomieniu systemu eWniosekPlus złożył on wycofanie wniosku oraz ponownie złożył wniosek o dopłaty za 2020r.

Włączony do akt sprawy wydruk z aplikacji eWniosekPlus wskazuje, że w dniu [...] maja 2020 r. złożono dokument elektroniczny "wniosek o przyznanie płatności" oznaczony nr [...] (wysłano do ARiMR 2020-05-[...] [...] Status przyjęty), następnie w tym samym dniu złożono kolejny dokument elektroniczny "wniosek o przyznanie płatności" oznaczony nr [...], który to dokument o godzinie [...] tego dnia został wysłany do ARiMR i wycofany (Status przyjęty). Kolejny dokument elektroniczny "wniosek o przyznanie płatności " oznaczony nr [...] posiada jedynie wzmiankę o jego wycofaniu o godzinie [...], brak jest natomiast informacji o jego statusie. Z powyższego, zdaniem Sądu, nie można jednoznacznie wywieść, jak to uczyniły organy orzekające, że ostatnią czynnością skarżącego było wycofanie żądania przyznania płatności bezpośrednich, biorąc pod uwagę także fakt, że czynność ta nie została nawet przyjęta przez system.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja systemów komunikacji elektronicznej, oraz takie zorganizowanie ich obsługi technicznej - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych za ich pośrednictwem podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14).

Dlatego też należy podnieść, że treść instrukcji wycofania wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus, do której odwołuje się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie może stanowić źródła dla ustalenia rzeczywistej treści oświadczeń woli składanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Wnioski wyprowadzone przez Dyrektora ARiMR są ewidentnie sprzeczne wolą skarżącego, jednoznacznie wyrażoną zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, który wnosi o przyznania płatności na rok 2020, a zatem żąda wydania decyzji merytorycznej. Stanowisko strony skarżącej było dla organu odwoławczego wiążące. Pominięcie tego stanowiska stanowi o rażącym naruszeniu słusznego interesu strony, który podlega ochronie na mocy art. 7 k.p.a.

Żaden z organów wydających rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie nie wskazał okoliczności świadczących o tym, że uwzględnienie interesu skarżącej pozostaje w kolizji z wymaganiami interesu społecznego.

Powyższe uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] września 2020r.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VIII wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.).