Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 515/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 122 pkt 1, art. 166 pkt 1 i 10, art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1) stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, 2) określa, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Opolu wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec rachmistrza celnego S. S. - specjalisty Służby Celnej w Oddziale Celnym w [...], obwinionego o to, że w okresie od kwietnia 2010 r. do lutego 2011 r. wielokrotnie, publicznie kwestionował legalność działań kierownictwa Służby Celnej, używając przy tym treści znieważających i pomawiających funkcjonariuszy celnych, tj. o niedopełnienie obowiązków służbowych, w tym wynikających ze złożonego ślubowania oraz o umyślne naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby, co stanowi naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 122 pkt 1 i 5 oraz w art. 166 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwanej dalej także ustawą.

Po zapoznaniu się z wynikami postępowania dyscyplinarnego, Naczelnik Urzędu Celnego w Opolu orzeczeniem z dnia 2 grudnia 2011 r. uniewinnił obwinionego - S. S. od zarzutu umyślnego naruszenia dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby, oraz - działając na podstawie art. 166 pkt 1, art. 167 ust. 1 pkt 7, art. 169 ust. 1 i 5 i art. 178 ust. 1 ustawy - uznał go winnym naruszenia obowiązków służbowych, polegającego na:

1) umieszczeniu na stronie internetowej Celnicy PL w dniu 22.10.2010 r. stwierdzeń kwestionujących legalność działań kierownictwa Służby Celnej, w tym znieważających i pomawiających;

2) udzieleniu w dniu 8.01.2011 r. wywiadu rozgłośni Radia Maryja, w którym podział środków pieniężnych w Służbie Celnej określono m.in. jako działania antypaństwowe, oparte na kumoterstwie;

3) bezpodstawnym złożeniu w dniu 6.04.2010 r. do Prokuratury Okręgowej w [...] zawiadomienia o popełnieniu przez Szefa Służby Celnej oraz przez Dyrektorów Izb Celnych przestępstwa przekroczenia uprawnień w związku z mianowaniem funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe;

4) zarzuceniu, w piśmie z dnia 10.11.2010 r. nr [...], kierownictwu Służby Celnej, że świadomie łamie i lekceważy przepisy prawa oraz jest współodpowiedzialne za powstanie strat Skarbu Państwa wielkich rozmiarów;

czym naruszył obwiniony obowiązki funkcjonariusza celnego określone w art. 122 pkt 1 i pkt 5 ustawy i na tej podstawie organ orzekł karę dyscyplinarną przeniesienia ma niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu organ podał, że wszczął postępowanie po otrzymaniu od Dyrektora Izby Celnej w Opolu w dniu 21 stycznia 2011 r. pisma informującego o publicznych wypowiedziach funkcjonariusza celnego S. S., które kwestionują legalność działań osób z kręgu kierownictwa Służby Celnej. Następnie przedstawił przebieg postępowania dyscyplinarnego, opisał zgromadzony materiał dokumentacyjny, odnotował fakt nieuwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez obwinionego i niedopuszczenia do postępowania Związku Zawodowego Celnicy PL. W ustaleniach stanu faktycznego wskazał, że fałszywe okazały się stawiane przez S. S. zarzuty przekroczenia uprawnień przez Szefa Służby Celnej i przez Dyrektorów Izb Celnych odnośnie stosowania kryteriów punktowych przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe, bowiem Prokuratura umorzyła śledztwo w tej w sprawie z uwagi na brak ustawowych znamion czynu zabronionego. Nie uznał za zasadne wyjaśnień obwinionego co do społecznego obowiązku zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa i powinności zastosowania się w tej kwestii do wytycznych Związku Zawodowego, który to Związek - jako Przewodniczący - reprezentuje na zewnątrz. Nie zgodził się też z podobną argumentacją strony, mającą usprawiedliwić zarzuty stawiane kierownictwu Służby Celnej w audycji radiowej i w wypowiedzi pisemnych, w tym wpisach na stronie internetowej. Następnie Naczelnik stwierdził, że zebrane dowody nie potwierdzają, by doszło do umyślnego naruszenia dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. Wywodził dalej, że obowiązkiem służbowym funkcjonariusza celnego jest wypełnianie nie tylko powinności wynikających z ustawy, ale także z roty ślubowania oraz Kodeksu etyki funkcjonariusza Służby Celnej, co sprowadza się do godnego zachowania w służbie oraz poza nią, strzeżenia dobrego imienia Służby. Głoszone wypowiedzi i prezentowane stanowiska obwinionego są antypaństwowe, przedstawiono w nich Służbę Celną jako formację, której działania sprowadzają się do naginania prawa, sprzeniewierzania środków publicznych, przekrętów, skoku na kasę, kumoterskich układów, korupcji, łamania i lekceważenia prawa oraz kodeksu etyki funkcjonariusza, tworzenia wadliwego prawa oraz pozorów legalności, nieliczenia się z dobrem Polski, interesem publicznym i dobrem Służby. Ponadto S. S. stwierdził, że beneficjentami modernizacji w Służbie Celnej zostały m.in. osoby skompromitowane w lokalnych środowiskach zawodowych niekompetencją, brakiem wiedzy merytorycznej i w znacznej liczbie odpowiedzialne za zapaść w Służbie Celnej. Takie świadomie podejmowane działania obwinionego godzą niewątpliwie w dobre imię Służby Celnej oraz prowadzą do podważenia jej pozytywnego wizerunku, jak i funkcjonariuszy celnych w opinii innych organów, instytucji oraz całego społeczeństwa. Organ kilkakrotnie podkreślał, że nie kwestionuje prawa do swobody publicznej wypowiedzi i nie jest jego celem paraliżowanie działalności skarżącego jako związkowca, jednak równocześnie wskazał na obowiązek zachowania granic stosowanej, konstruktywnej krytyki oraz na ograniczenia niektórych swobód obywatelskich, co cechuje stosunek służbowy w jakim dobrowolnie pozostaje obwiniony. Powyższe zachowanie S. S. - w ocenie organu - uzasadnia stawiany mu zarzut naruszenia art. 166 pkt 1 ustawy. Dalej Naczelnik Urzędu Celnego wyjaśnił, że wobec braku możliwości wyłączenia organu jednoosobowego, za nieuzasadniony uznał wniosek o wyłączenie go od udziału w sprawie. Nie zgodził się też z przyjętą przez S. S. linią obrony, wedle której działalność związkowca nie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie ustawy o Służbie Celnej. Zaznaczył również, że wymierzona kara dyscyplinarna odbiega od wnioskowanej przez rzecznika dyscyplinarnego. Stosownie do art. 167 ust 4 ustawy wzięto bowiem pod uwagę to, że nieodpowiedzialne zachowanie obwinionego dotyczyło ważnego momentu dla całej Służby Celnej, która w tym czasie przechodziła proces modernizacji, zaś popełnione naruszenia należy zaliczyć do jednych z najcięższych, co zostało wyrażone przez samego prawodawcę w art. 167 ust. 5 ustawy. Uwzględniono także to, że obwiniony uzyskał pozytywne oceny i opinie, jak i to, że mógł być świadomy konsekwencji swojego postępowania, gdyż w przeszłości został już pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej za publiczne podważanie legalności i rzetelności działania organów celnych. Poza tym nie wykazywał zrozumienia dla wagi stawianych zarzutów, a w szczególności dla zachowań godzących w dobre imię i prestiż Służby Celnej. Organ dyscyplinarny, mając na uwadze postanowienia art. 167 ust. 6 ustawy, nie dopatrzył się żadnych okoliczności mogących wpłynąć na złagodzenie wymiaru kary.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego S. S. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 175 ust. 1 ustawy poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza; art. 178 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 174 ust. 3 pkt 4 ustawy poprzez brak spójności w postanowieniu o wszczęciu postępowania i w orzeczeniu dyscyplinarnym w opisach przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 166 pkt 1 w zw. z art. 122 pkt 1 i 5 poprzez przyjęcie, iż obwiniony wypowiadając się jako przewodniczący organizacji związkowej nie dopełnił obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa, a także zachowywał się niegodnie w służbie oraz poza nią. Na tej podstawie wniósł o uchylenie kwestionowanego orzeczenia w części dotyczącej nałożonej kary oraz o jej niewykonywanie. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że z uwagi na przedawnienie przewinienie opisane "w okresie od kwietnia 2010 r. do lutego 2011 r." nie mogło być podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w dniu 11 lutego 2011 r., tym bardziej przez przyjęcie dodatkowej kwalifikacji czynu jako przewinienie wielokrotne. Ponadto w rozpoznawanej sprawie opis przewinienia zawarty w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie pokrywa się z opisem zawartym w orzeczeniu dyscyplinarnym. Organ nie uwzględnił też, że wszystkie oceniane działania były podejmowane przez obwinionego jako przewodniczącego związku zawodowego. Prawo przynależności do takiego związku gwarantuje Konstytucja i ustawa o Służbie Celnej, zaś art. 3 zd. 1 ustawy o związkach zawodowych przewiduje, że nikt nie może ponosić ujemnych następstw z powodu przynależności do związku zawodowego lub pozostawania poza nim albo wykonywania funkcji związkowej. Tak więc, jako przedstawiciel związków zawodowych, obwiniony miał prawo do wyrażania opinii i poglądów, które były wyrazem stanowiska ogółu reprezentowanych funkcjonariuszy w obszarze ich bieżącego i żywego zainteresowania, czy to dotyczącego wartościowania stanowisk pracy, czy przeprowadzania modernizacji służby, czy też rozdziału środków finansowych na funkcjonowanie służby celnej. Wolność wyrażania opinii daje związkom zawodowym wprost Konwencja (nr 87) dotycząca wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjęta w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r. (art. 10) oraz art. 11 Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników. W podobnym duchu interpretowany jest też art. 5 Europejskiej Karty Społecznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania oraz skargi złożonej w toku postępowania odwoławczego, orzeczeniem dyscyplinarnym Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 14 sierpnia 2012 r., podpisanym przez Zastępcę tegoż Dyrektora, utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do stawianych zarzutów organ stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego powziął wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez obwinionego z pisma, które otrzymał 21 stycznia 2011 r., zatem niezasadne jest twierdzenie, że postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z 11 lutego 2011 r. podjęto z naruszeniem art. 175 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto, z treści uzasadnienia wynika, że pierwsze przewinienie jakie znalazło się w opisie "od kwietnia 2010 r. do lutego 2011 r." miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2010 r., a ostatnie w dniu 8 stycznia 2011 r., co wskazuje, iż okres 2 lat od chwili popełnienia czynu do chwili wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie został przekroczony. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak odesłania do przepisów K.p.k. w kwestii opisu przewinienia oraz za wadliwe uznał stanowisko o braku spójności w postanowieniu o wszczęciu postępowania i w orzeczeniu dyscyplinarnym w opisach przewinienia oraz jego kwalifikacji prawnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 166 pkt 1 w zw. z art. 122 pkt 1 i 5 ustawy zgodził się z Naczelnikiem Urzędu Celnego, że obwiniony wypowiadając się jako przewodniczący organizacji związkowej nie dopełnił obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa, a także zachował się niegodnie w służbie oraz poza nią, co uzasadniało sankcję w postaci przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Argumentował, że obowiązek respektowania regulacji ustawy o Służbie Celnej oraz Kodeksu etyki funkcjonariusza Służby Celnej, nie został wyłączony w związku z objęciem przez obwinionego funkcji we władzach związku zawodowego. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego akcentował powinność dbania o prawidłowy wizerunek i dobre imię Służby Celnej oraz nałożenie na funkcjonariuszy celnych wysokich wymagań, przy jednoczesnym ograniczeniu niektórych praw obywatelskich. Za bezpodstawne uznał zarzuty o kwestionowaniu prawa obwinionego do swobodnego prowadzenia działalności związkowej i swobody wypowiedzi oraz zarzuty dotyczące popełnienia w postępowaniu dyscyplinarnym uchybień proceduralnych. W tym zakresie podniósł, że organ pierwszej instancji rozważał okoliczności mające wpływ na zaostrzenie i na złagodzenie kary oraz za trafną uznał ocenę, iż wymierzona kara dyscyplinarna jest adekwatna i współmierna do popełnionego przewinienia, gdyż stopień zawinienia obwinionego jest wysoki, bo działał świadomie, publicznie rozgłaszając nieprawdziwe zarzuty godzące w cześć i dobre imię funkcjonariuszy należących do kierownictwa Służby Celnej. Organ odwoławczy wskazał, że na każdym etapie postępowania zarówno S. S., jak i wyznaczony obrońca mieli zagwarantowane prawo do obrony, zaś niedopuszczenie do sprawy przedstawiciela Związku Zawodowego Celnicy PL wynikało z braku ku temu podstaw prawnych. Co do zarzucanego nieprzeprowadzenia wszystkich dowodów organ wywodził, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia, natomiast złożenie przez funkcjonariusza wniosków dowodowych w ostatnim z możliwych terminów może wskazywać na to, iż służyły one przedłużeniu postępowania, a ponadto w części są bez znaczenia lub nie wiążą się ze sprawą. Dalej w uzasadnieniu wywodzono, że przepisy powoływanych przez stronę aktów międzynarodowych odnoszą się do wolności związkowych, a nie do nieograniczonego prawa do wolności wyrażania opinii, jak tego chce odwołujący. Odnośnie tej kwestii organ odwoławczy przedstawił rozważania na tle różnych regulacji, akcentując, że w świetle Konstytucji oraz aktów prawa międzynarodowego ochrona dobrego imienia przed "samowolnymi" atakami na dobre imię i cześć jest obowiązkiem każdego, nie tylko władz publicznych oraz ustawodawcy. Ponieważ oceniane, publiczne wypowiedzi wyczerpują definicję zniesławienia, to tym bardziej konieczne stało się wszczęcie niniejszego postępowania dyscyplinarnego, przy czym to na obwinionym spoczywał obowiązek wykazania prawdziwości stawianych zarzutów i tego stanowiska nie zmienia podnoszona przez niego okoliczność, że jedynie przekazywał stanowisko wypracowane przez Związek.

W skardze na orzeczenie dyscyplinarne z dnia 14 sierpnia 2012 r. S. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

a) błędy proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: wydania orzeczenia przez nieuprawniony do tego podmiot, ponieważ orzeczenie podpisał Zastępca Dyrektora Izby Celnej, podczas gdy karę obniżenia stopnia służbowego wydać może wyłącznie Dyrektor Izby Celnej; wydania orzeczenia obejmującego swoim zakresem 3 czyny, wobec których formalnie nastąpiło przedawnienie ścigania; nierozpatrzenia zarzutu wydania wyroku przez organ podlegający wyłączeniu z urzędu i zaaprobowanie sytuacji, w której w pierwszej instancji orzekał podmiot podlegający wyłączeniu z urzędu; braku tożsamości prawnej między czynem będącym przedmiotem wszczętego postępowania dyscyplinarnego a czynem będącym przedmiotem orzeczenia dyscyplinarnego; braku rzetelnego i pełnego wyjaśnienia dowodowego sprawy oraz zbyt pochopne oddalenie wniosków dowodowych obwinionego ;

b) błąd w stosowaniu prawa materialnego w postaci: obrazy art. 122 pkt 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonariusz celny w ramach prawa do swobodnej wypowiedzi nie ma prawa do krytyki przełożonych i organizacji pracy; błędnego przyjęcia, że działacz związkowy reprezentujący związek zawodowy z mocy ustawy nie ma szerszego zakresu wolności wypowiedzi (szerszego "immunitetu" na swoje wypowiedzi) niż "zwykły" funkcjonariusz; błędnego przyjęcia odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy realizował on obowiązek prawny przedstawienia uchwalonego stanowiska związku zawodowego; błędnego przyjęcia, że obwiniony może ponosić winę w znaczeniu karnym za prawidłowe wypełnianie obowiązków wynikających z ustawy o związkach zawodowych oraz statutu Związku i jako osoba fizyczna może ponosić odpowiedzialność za wypowiedzi czy stanowiska innego podmiotu - osoby prawnej (związku zawodowego).

W związku z tymi zarzutami S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, podając w uzasadnieniu skargi, że po myśli art. 169 ust. 5 ustawy orzekanie kar, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 6-10 należy wyłącznie do właściwości organów dyscyplinarnych, czyli w postępowaniu odwoławczym do dyrektorów izb celnych. Ponadto organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności przedawnienia karalności za czyn z 6 kwietnia, 22 października i 10 listopada 2011 r., błędnie przyjmując, że Naczelnik Urzędu Celnego powziął wiadomość o tych czynach dopiero 21 stycznia 2011 r. Błędem organu odwoławczego było także nieodniesienie się do zarzutu obrazy art. 40 K.p.k. i nierozpoznanie wniosku o wyłączenie organu pierwszej instancji, który oświadczył, że osobiście czuje się dotknięty słowami obwinionego. Dalej skarżący wywodził, że został ukarany za czyny, co do których nie był oskarżany, a to powinno spowodować uchylenie orzeczenia i umorzenie postępowania, zwłaszcza że samo postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie było precyzyjne w zakresie określenia miejsca, dokładnego czasu oraz dokładnego sposobu naruszenia obowiązków przez obwinionego. Z kolei zarzut przewlekania postępowania nie może być podstawą uniemożliwienia obwinionemu prowadzenia obrony przez odmowę uwzględnienia jego wniosków dowodowych. Następnie skarżący przedstawił argumentację dotyczącą naruszenia prawa materialnego, podnosząc w tym zakresie, że nie zgadza się ze stanowiskiem o braku prawa funkcjonariusza celnego do krytyki, podczas gdy ten wykonuje funkcje działacza związkowego i z tego powodu korzysta z wolności wypowiedzi, co zresztą potwierdza bogate orzecznictwo sądów polskich i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dalej, odnosząc się do kwestii winy, skarżący ponownie akcentował spoczywający na nim obowiązek, jako Przewodniczącego ZZ Celnicy PL, prezentowania stanowiska Związku na zewnątrz i do publicznej wiadomości. Za takie działania nie może być karany, a ewentualne negatywne uwagi powinny być kierowane pod adresem Związku. Podkreślał także, że ustalenia co do rzekomego popełnienia przestępstwa zniesławienia należą wyłącznie do sądów powszechnych, a taka sprawa sądowa przeciwko niemu nie toczy się. Nieuprawnione są również twierdzenia organów o fałszu twierdzeń obwinionego, co z kolei miałoby wskazywać na jego złą wolę. Odnosząc się do kwestii zakresu wolności i wypowiedzi w działaniach związków zawodowych S. S. wskazał, że przepisy ustaw - poza zakazem strajku - nie wprowadzają ustawowych ograniczeń działalności związków zawodowych, a poza tym gwarantują, że nikt nie może ponosić ujemnych następstw z powodu przynależności do związku zawodowego lub pozostawania poza nim albo wykonywania funkcji związkowej. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na obywatelski obowiązek zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa oraz pozytywne w tej kwestii stanowisko Ministra Finansów, Sądu Najwyższego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Końcowo zaznaczył, że organ dyscyplinarny wybiórczo przytoczył fragment wpisów obwinionego na stronie Celnicy PL, co uniemożliwiło mu dostrzeżenie szerokiego kontekstu jego wypowiedzi. Organ nie pozwolił też na przeprowadzenie "dowodu prawdy" i wykazania słuszności twierdzeń. Z kolei, w wywiadzie radiowym cytował skarżący jedynie stanowisko Związku, niekiedy znacznie je łagodząc.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Opolu wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że w dniu wydania orzeczenia dyscyplinarnego przebywał na urlopie wypoczynkowym. Zgodnie z treścią §10 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Izby Celnej w Opolu, w przypadku nieobecności Dyrektora jego obowiązki pełni zastępca Dyrektora. Stąd, zarzut wydania orzeczenia przez nieuprawniony do tego podmiot jest bezzasadny. Ponadto brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, z których wynikałby fakt możliwości wcześniejszego powzięcia wiadomości przez organ dyscyplinarny o naruszeniu obowiązków służbowych przez skarżącego. Z kolei, kwestia wyłączenia od udziału Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu została rozpatrzona w orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia 2 grudnia 2011 r., gdzie Naczelnik wskazał powody nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie, a organ odwoławczy stanowiska tego nie zakwestionował, zaś użycie innych słów w opisie przewinienia, które nie powodują zmiany kwalifikacji prawnej czynu, "nie prowadzi do wyjścia oskarżyciela poza skargę". Co do zarzutu braku rzetelnego i pełnego wyjaśnienia dowodowego sprawy organ odwoławczy podniósł, że w tej kwestii podstawowe znaczenie miał fakt, iż zgłoszone wnioski dowodowe w części nie wiązały się ze sprawą lub nie miały dla niej znaczenia, a sam fakt rozbieżności w ocenie materiału dowodowego pomiędzy organem dyscyplinarnym pierwszej instancji i skarżącym nie świadczy o wadliwym prowadzeniu postępowania. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego organ powtórzył prezentowane dotąd stanowisko, powołując się dodatkowo m.in. na poglądy orzecznictwa.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego akcentował, że faktem jest brak rozpoznania przez organ drugiej instancji zarzutu wydania orzeczenia przez organ podlegający wyłączeniu z urzędu. Wskazał na wyraźną sprzeczność w stanowisku Dyrektora Izby Celnej, który twierdzi, że zarzut skarżącego w tym zakresie jest nietrafny z uwagi na brak przestanek ustawowych, podczas gdy organ pierwszej instancji stwierdził, iż przepis ten nie ma w ogóle zastosowania. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniami strony przeciwnej jakoby zarzut przedawnienia co najmniej 3 czynów był gołosłowny i niepoparty dokumentami, czemu przeczą wiadomości email skierowane m.in. do Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu oraz szeroko rozpowszechnione wpisy na forum Celnicy PL. Poza tym Dyrektor Izby Celnej nie przedstawił dowodów na to, że faktycznie przebywał na urlopie wypoczynkowym w dniu podpisania orzeczenia dyscyplinarnego przez jego zastępcę. Niezależnie od tego nie można zapominać, że ustawodawca celowo wskazał na konkretny podmiot mający wydać orzeczenie dyscyplinarne. Dalej skarżący podtrzymał zarzut formalnego "wyjścia oskarżyciela poza skargę", a także przypomniał, że oddalono wszystkie wnioski dowodowe zmierzające do wykazania prawdziwości jego słów, oraz podkreślił, iż występował w roli działacza związku zawodowego i za pełnienie tejże funkcji spotkały go nieprzyjemności w postaci postępowania dyscyplinarnego.

Na rozprawie sądowej w dniu 20 grudnia 2012 r. udział w postępowaniu zgłosił Związek Zawodowy Celnicy PL, a skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dwóch dokumentów na okoliczność dopuszczenia do udziału w postępowaniu Związku Zawodowego w postępowaniu przed innym organem i dostrzeżenia przez sąd powszechny prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa, o jakim mowa w zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury. Pełnomocniczka organu przedłożyła kserokopię wniosku urlopowego Dyrektora Izby Celnej wraz z listą obecności.

W piśmie procesowym pełnomocniczka organu wyraziła stanowisko o braku podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu Związku Zawodowego Celnicy PL oraz domagała się oddalenia wniosków dowodowych strony skarżącej. Z kolei pełnomocnik skarżącego wnioskował o dopuszczenie Związku do udziału w sprawie, za czym przemawia treść statutu oraz kontrola społeczna jaką Związek pełni. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność wysłania pisma Związku nr [...] w dniu 10 listopada 2010 r. oraz powzięcia przez organ wiadomości o zawiadomieniu Prokuratury.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wskazał, że z postanowień regulaminu organizacyjnego Izby wynika, iż zastępca Dyrektora nie był upoważniony do zastępowania organu dyscyplinarnego w sprawach dotyczących orzekania kar dyscyplinarnych. Skarżący zaś wskazywał na niedopuszczalność sytuacji, w której ogranicza się wolność słowa bez przeprowadzenia "dowodu prawdy". Z kolei, pełnomocniczka organu wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Drugi pełnomocnik organu oświadczył, że email z 10 listopada 2010 r., na który wskazuje strona przeciwna, nie został przekazany, natomiast do organu wpłynęło pismo w dniu 18 listopada 2010 r.

Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego oraz dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy Celnicy PL, którego pełnomocniczka powołała się na stanowisko zawarte w piśmie procesowym z 17 grudnia 2012 r. W piśmie tym zarzucono, że zaskarżony akt narusza wszelkie prawa i wolności wynikające z ustawy o związkach zawodowych i ratyfikowanych międzynarodowych konwencji. Podkreślono też, że S. S. ma obowiązek reprezentować Związek i wdrażać podjęte decyzje organów statutowych. Nie można zatem twierdzić, że występował publicznie jako funkcjonariusz celny, i że przedstawiał własne stanowisko na dany temat. Zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne wymusza na Przewodniczącym Związku niedopełnienie obowiązków wynikających ze sprawowanej funkcji oraz wywołuje skutek w postaci znaczącego paraliżu działalności i wypowiedzi członków związków zawodowych. Zdaniem Związku, należy rozdzielić funkcję działacza związkowego i funkcjonariusza, względnie przyjąć, że działacz związkowy ma swoisty immunitet na treść swoich wypowiedzi w zakresie pełnionej funkcji i zadań wykonywanych dla związku zawodowego. Także Sąd Najwyższy oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka opowiedziały się za wzmocnioną ochroną osób działających jako działacze związkowi. Nadto każdemu przysługuje prawo do wolności słowa, gwarantowane przez ustawę zasadniczą i akty prawa międzynarodowego. S. S. podlega ochronie określonej w art. 32 ustawy o związkach zawodowych przed jednostronnym pogorszeniem warunków służby. Ponadto orzeczenie zostało wydane bez wystąpienia o zgodę do Zarządu Związku. Dalej wskazywano na popełnione, a podniesione już przez skarżącego błędy formalne prowadzonego postępowania i podjętych w sprawie orzeczeń oraz akcentowano negatywne skutki "prawno-społeczne", jakie one wywołują. W ocenie Związku, błędna jest ocena organów o wysokim stopniu zawinienia skarżącego, zaś wymierzona kara jest tendencyjna, podjęta z "chęci zemsty", bo wydał ją "sędzia, którego sprawa dotyczy". Poza tym podniesiono, że zasadność zawiadomienia Prokuratury w niniejszej sprawie uznał sąd powszechny, a także sam Szef Służby Celnej przyzwala na takie działanie. Podkreślono również prawdziwość treści zawartych w pismach podpisanych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast po myśli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, Sąd stwierdził, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa, przy czym charakter popełnionego naruszenia stanowi kwalifikowane uchybienie, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Opolu, mocą którego utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe rachmistrza celnego S. S. - specjalistę Służby Celnej w Oddziale Celnym w [...]. Podstawę prawną podjętych w sprawie aktów stanowiły regulacje rozdziału 11 - "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy" (art. 166-187) cyt. wcześniej ustawy o Służbie Celnej, zwanej w dalszym ciągu ustawą, którą w zakresie orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej uzupełnia rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159). Ponadto, z uwagi na to, że regulacje ustawy oraz ww. rozporządzenia nie są kompletne, ustawodawca zdecydował o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania karnego w sprawach nieuregulowanych we wskazanym rozdziale 11 (art. 187 ustawy). Przepis art. 166 pkt 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych, w szczególności za niedopełnienie obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa. Jednocześnie z art. 122 pkt 1 i 5 ustawy wynika, że funkcjonariusz jest obowiązany w szczególności dochować obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania oraz godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią. Jedną z przewidzianych ustawą kar dyscyplinarnych za naruszenia w powyższym zakresie jest orzeczone w stosunku do skarżącego przeniesienie na niższe stanowisko (art. 167 ust. 1 pkt 7). Z karą tą S. S. nie zgodził się, podnosząc w skardze m.in. zarzut wydania orzeczenia przez nieuprawniony do tego podmiot, bowiem podpisał je zastępca organu dyscyplinarnego - Dyrektora Izby Celnej, podczas gdy zastosowaną karę mógł orzec wyłącznie Dyrektor Izby Celnej. Skarżący zgłosił ponadto szereg innych zarzutów, jednak kwestia podpisania aktu przez nieuprawnioną do tego osobę wymagała rozważenia w pierwszym rzędzie, jako że dotyczy wadliwości kwalifikowanej orzeczenia, która prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, niezależnie od oceny zasadności pozostałych zarzutów. W ramach badania legalności zaskarżonego aktu sąd wybiera bowiem właściwy sposób rozstrzygnięcia, przewidziany we wskazanym wyżej art. 145 P.p.s.a., przy czym kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Jako pierwsze należy wziąć pod uwagę ewentualne wystąpienie wad powodujących nieważność aktu, gdyż ich ujawnienie czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (tak: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2009, str. 601)

Badając zatem zaskarżone orzeczenie w tym zakresie odnotować trzeba, że stosownie do art. 169 ust. 1 ustawy, orzekanie kar dyscyplinarnych należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. Przytoczony przepis wskazuje organy właściwe do orzekania w sprawach dyscyplinarnych, nazywając je organami dyscyplinarnymi. W kolejnych ustępach tej regulacji, odnoszących się do orzeczeń podejmowanych w pierwszej instancji, ustawodawca przyznał ww. organom dyscyplinarnym uprawnienie do upoważnienia swych zastępców do orzekania kar dyscyplinarnych, jednak poza przypadkiem kar, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 6-10, a więc m.in. kary przeniesienia na niższe stanowisko. Analizując natomiast przepis art. 179 ustawy stwierdzić przyjdzie, że w postępowaniu odwoławczym omawiane uprawnienie do upoważnienia innej osoby przysługuje jedynie Szefowi Służby Celnej, przy czym także nie w każdej sytuacji. Stosownie bowiem do ust. 4 art. 179 ustawy, do orzekania kary w postępowaniu odwoławczym Szef Służby Celnej może upoważnić swojego zastępcę, dyrektora departamentu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub dyrektora izby celnej, który nie wydał orzeczenia dyscyplinarnego w pierwszej instancji. Przepis art. 169 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Szef Służby Celnej, działający jako organ dyscyplinarny drugiej instancji, może zatem upoważnić wskazane ww. przepisem osoby do orzekania kary w postępowaniu odwoławczym, jednak pozbawiony jest takiej możliwości gdy chodzi o kary najsurowsze, ujęte w punktach od 6 do 10 ust. 1 art. 167 ustawy, a więc m.in. kary przeniesienia na niższe stanowisko. Podobnego rozwiązania, dotyczącego upoważnienia do załatwiania przez kogo innego (np. zastępcę lub innego pracownika) spraw leżących w zakresie właściwości organu dyscyplinarnego nie przewidują natomiast pozostałe jednostki redakcyjne art. 179 ustawy, wskazujące jedynie dwa organy właściwe do rozpatrzenia odwołania, czyli oprócz Szefa Służby Celnej (ust. 3) także dyrektora izby celnej, do którego wnosi się - w terminie 14 dni - odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez naczelnika urzędu celnego (ust. 2).

Tak więc w rozpoznawanej sprawie, stosownie do powiedzianego wyżej, w postępowaniu odwoławczym organem dyscyplinarnym był Dyrektor Izby Celnej w Opolu, do którego zadań należało rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia oraz wydanie orzeczenia, przy zachowaniu odpowiedniej procedury wynikającej z ustawy i cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. Skoro organ ten nie posiadał prawa do upoważnienia swego zastępcy do działania w jego imieniu i do załatwienia w postępowaniu odwoławczym sprawy pozostającej w jego wyłącznej kompetencji, to drugorzędne znaczenie ma argument skargi o powierzeniu przez ustawodawcę jedynie organowi dyscyplinarnemu uprawnienia do orzeczenia kary przeniesienia na niższe stanowisko, jaką wymierzono S. S.. W tym miejscu wyraźnie powiedzieć trzeba, że z oznaczenia organu na orzeczeniu dyscyplinarnym wynika, iż wydał je Dyrektor Izby Celnej w Opolu. Z kolei, umieszczona pod rozstrzygnięciem pieczęć wskazuje, że przedmiotowe orzeczenie podpisał Zastępca Dyrektora Izby Celnej - B. F., działający z upoważnienia tegoż Dyrektora. Wprawdzie do akt sprawy nie dołączono takiego pisemnego, imiennego upoważnienia, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności aktu, gdyż upoważnienie to i tak byłoby bezskuteczne. Odnotowania wymaga również, że obok pieczęci umieszczono jednocześnie odręczną klauzulę "wz", która zapewne ma oznaczać, że B. F. działał w zastępstwie Dyrektora na podstawie wewnętrznych przepisów organizacyjnych Izby i w tych okolicznościach nie musiał legitymować się imiennym upoważnieniem do załatwienia przedmiotowej sprawy. Niejasna jest zatem kwestia uprawnień do działania zastępcy organu dyscyplinarnego w niniejszej sprawie (z upoważnienia, w zastępstwie), choć wiele okoliczności zdaje się przemawiać za tym, że mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Świadczyć może o tym argumentacja pełnomocnika organu prezentowana w pismach procesowych i składane przez niego dokumenty, z których miało wynikać, że z uwagi na przebywanie Dyrektora Izby Celnej w Opolu na urlopie jego zastępca - B. F. działał w oparciu o przepisy Regulaminu Organizacyjnego Izby Celnej w Opolu, a to § 10 ust. 2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku nieobecności Dyrektora jego obowiązki pełni zastępca. W ocenie Sądu, z samego uprawnienia zastępcy dyrektora izby celnej do zastępowania personalnie dyrektora nie wynika jego upoważnienie do orzekania w sprawie dyscyplinarnej. Ponadto, odnosząc się do podanej argumentacji organu, słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że w świetle postanowień ww. regulaminu do wyłącznej kompetencji Dyrektora zastrzeżono orzekanie w sprawach dyscyplinarnych i wymierzanie kar wobec funkcjonariuszy celnych (§ 12 ust. 1 pkt 8, § 13 ust. 3). Stanowisko to nie miało jednak decydującego znaczenia w sprawie, ponieważ - jak wykazano już wcześniej - właściwość organów w sprawach orzekania kar dyscyplinarnych określa ustawa o Służbie Celnej i żadne przepisy dotyczące organizacji pracy w Izbie nie mogą regulować tej materii, zwłaszcza odmiennie.

Z przedstawionych dotąd wywodów płynie wniosek, że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest istotną wadliwością, co w efekcie uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., do którego odsyła cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy został naruszony przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ treść cyt. wcześniej art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest wyraźna i bezspornie wynika z niej, jakim organom ustawodawca przyznał kompetencje do orzekania kar dyscyplinarnych. Skoro zaskarżone orzeczenie podpisała osoba, która nie miała i nie mogła mieć w świetle rozwiązań ustawowych upoważnienia do jego wydania w imieniu Dyrektora Izby Celnej w Opolu, to w pełni uzasadnione jest stanowisko o oczywistości tego naruszenia, a tym samym o podjęciu przedmiotowego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast taka ocena Sądu skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Końcowo powtórzyć przyjdzie, że stwierdzenie nieważności orzeczenia w niniejszej sprawie wykluczało możliwość jego merytorycznej kontroli i badanie zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze, a także w piśmie procesowym Związku Zawodowego Celnicy PL, za dopuszczeniem którego do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika tego postępowania przemawiały szeroko zakreślone cele statutowe Związku, obejmujące reprezentowanie i obronę m.in. interesów zawodowych swoich członków. W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie wyda właściwy organ dyscyplinarny, którego rolą będzie m.in. ocena stanowiska Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu co do zaktualizowania się przesłanek do ukarania S. S. karą dyscyplinarną, także pod kątem zarzutów odwołania, oraz ocena prawidłowości całego przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, w tym m.in. sposobu rozpatrzenia wniosku: o wyłączenie organu pierwszej instancji, wniosków dowodowych i wniosku o dopuszczenie organizacji związkowej do udziału w sprawie. Nadto wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, ponieważ możliwość przeprowadzenia przez Sąd dodatkowych dowodów z dokumentów została przewidziana jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla zweryfikowania okoliczności mających znaczenie w sprawie i wpływ na rozstrzygnięcie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a takie okoliczności nie wystąpiły, zważywszy przede wszystkim na powody, z jakich należało stwierdzić nieważność zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.