Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2607/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a 135, art. 200, art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 933/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w B. kwotę 1.700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 933/15, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty L. z [...] września 2015 r. o odmowie skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta L. decyzją z [...] września 2015 r., powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw na działkach nr [...] i [...] w B. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w ocenie organu administracji projektowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałami Rady Gminy B. z [...] maja 2000 r. nr [...] i [...] grudnia 2010 r. nr [...], w szczególności z § 4 i § 5 pkt 2 lit. b tego planu, które według organu administracji zakazują na terenie umieszczenia projektowanej inwestycji (odpowiednio głównego zbiornika wód podziemnych nr [...] i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu), realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu, zaś z decyzji Burmistrza B. z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wynika potrzeba sporządzenia raportu, a nadto taki raport sporządzono.

Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...] zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu, przy czym zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć, których lokalizację ustalono w planie miejscowym. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że według § 5 pkt 2 lit. b planu miejscowego na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przy czym zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę tego obszaru. Dalej organ administracji stwierdził, że projektowana inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy wywiódł, że wszystkie przedsięwzięcia wymienione w powołanym rozporządzeniu, niezależnie od tego, czy są to przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w obowiązującym planie miejscowym wskazano miejsca przeznaczone do usytuowania stancji paliw i takiego miejsca nie przewidziano w B.

Organ odwoławczy ustalił też, że projektowana inwestycja miała być zlokalizowana na obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...], jak również w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W skardze skarżąca przede wszystkim twierdziła, że projektowana przez nią inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., w szczególności § 4 i § 5 pkt 2 lit. b tego planu.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd ten wskazał, że na obszarze obejmującym działki nr [...] i [...] w B., objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...], który został zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem IR – teren zabudowy zagrodowej, na którym dopuszcza się lokalizację usług komercyjnych, pod warunkiem, że nie spowoduje to przekroczenia standardów jakości środowiska oraz stanowić one będą uzupełnienie funkcji podstawowej.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń ogólnych planu miejscowego, zawartych w uchwale z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że obszar ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...], obejmuje cały obszar objęty planem i zmianą tego planu – w celu ochrony ilościowej i jakościowej zasobów wodnych. Na tym obszarze zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu, przy czym zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć dla których ustalono lokalizację w planie lub zmianie planu. Wskazane wcześniej działki znajdują się na obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych.

Nadto Sąd wskazał, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, której dotyczy sprawa, znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na tym terenie, w świetle § 5 pkt 2 lit. b uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. zakazuje się realizacji "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska". Stosownie zaś do § 5 pkt 3 wspomnianej uchwały, zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 2 lit. b, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę tego obszaru .

W końcu Sąd pierwszej uwagi zaznaczył, że z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw zakwalifikowana została do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W tych okolicznościach – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można bowiem przyjąć, że skoro planowana inwestycja została w myśl powołanego przepisu zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest ona przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Odmienne stanowisko przedstawione w skardze, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika z niezrozumienia istoty rozróżnienia "przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko" oraz "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Sąd wskazał, że jakkolwiek powołana ustawa i rozporządzenie rozdzielają przedsięwzięcia na mogące zawsze i na mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak nie zmienia to oceny, że każde z tych przedsięwzięć jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Różnica pomiędzy pojęciem "potencjalnie", a "zawsze" ma bowiem to znaczenie normatywne, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (co wiąże się z obowiązkiem sporządzenia raportu) w zależności od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny, przy czym dopuszczalność nałożenia przez organ administracji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika zasadniczo z występujących wątpliwości organu związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, jak również z samym rodzajem i rozmiarem planowanego przedsięwzięcia. Z tych względów – w ocenie Sądu pierwszej instancji - w ustawie dopuszczona została możliwość nałożenia na inwestora takich obowiązków, celem ustalenia ponad wszelką wątpliwość wpływu inwestycji na środowisko. W żadnym razie nie prowadzi to jednak do wniosku, że inwestycja, w stosunku do której stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z jednoczesnym sporządzeniem raportu – odmiennie aniżeli inwestycja, w stosunku do której obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa – nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd pierwszej instancji dodał też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. zawiera ustalenia, z których wynika, że Rada Miejska w B. wskazała konkretne lokalizacje stacji paliw na terenie gminy oraz że według ustaleń tego planu stacja paliw nie została przewidziana w miejscowości B. W związku z tym, zdaniem tego Sądu, budowa tego rodzaju inwestycji na działkach nr [...] i [...] byłaby sprzeczna z ustaleniami planu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. przez uznanie, że projektowana przez skarżącą inwestycja jest sprzeczna z powołanymi przepisami planu miejscowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. po pierwsze, przez pominięcie analizy, występujących w § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., pojęć takich jak "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (§ 5 pkt 2 lit. b), "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu" (§ 4 pkt 2) oraz "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę" (§ 5 pkt 3), po drugie, przez to, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał postanowień obowiązującego planu miejscowego gminy B., z których wynikają konkretne lokalizacje stacji paliw na terenie tej gminy.

Uzasadniając skargę kasacyjną m.in. podniesiono, że zdaniem skarżącej organy administracji oraz następnie Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Niezasadnie skoncentrowano się na tym, że powołane przepisy mówią o przedsięwzięciu mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a pominięto dodatkowy kwantyfikator tego pojęcia, odnoszący się do wymogu (§ 4 pkt 2) lub możliwości sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 5 pkt 2 lit. b) przy jednoczesnym braku niekorzystnego wpływu na przyrodę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (§ 5 pkt 3). Stwierdzono też, że przyjmując, iż wykładnia przyjęta przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji jest trafna, to przytoczone wyżej fragmenty przepisów byłyby zbędne. Zdaniem skarżącej powołane przepisy należy wykładać w następujący sposób. Na obszarze ochrony głównego zbiornika wód podziemnych nr [...] zakazane jest realizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale tylko takich, dla których jest obowiązkowe sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, czyli przedsięwzięć wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu także zakazane jest realizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale tylko takich, dla których jest obowiązkowe sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, czyli przedsięwzięć wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe, czyli wymienionych w § 3 powołanego rozporządzenia, i co do których przeprowadzono postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko, w trakcie którego zostało wykazane, że przedsięwzięcie ma niekorzystny wpływ na przyrodę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ostatecznie, uwzględniając zmiany stanu prawnego, stwierdzono, że przedsięwzięcie, którego dotyczy sprawa, nie jest objęte zakazami sformułowanymi w § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., gdyż nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje bezwzględny obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także dlatego, że zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenie raportu, może zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co do którego – jak wynika z decyzji Burmistrza B. z [...] grudnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia – przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, która wykazała, że realizacja tego przedsięwzięcia zgodnie z warunkami określonymi w powołanej decyzji gwarantuje spełnienie wymagań w zakresie ochrony środowiska.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zdanie drugie § 4 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. nie daje podstaw do przyjęcia, aby ustalenie w planie miejscowym konkretnych lokalizacji stacji paliw wykluczało możliwość lokalizowania takich stacji w innych miejscach. Przepis ten, jak wskazano, stanowi bowiem jedynie możliwość odstępstwa od zakazu określonego w zdaniu pierwszym powołanego § 4 pkt 2.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku, uchylenia zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto w obu przypadkach zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadne są w szczególności podstawy kasacyjne, które sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...]). W odpowiednich fragmentach powołanych przepisów stanowi się co następuje: "§ 4. Ustanawia się OBSZAR OCHRONY GŁÓWNEGO ZBIORNIKA WÓD PODZIEMNYCH NR [...], obejmujący obszar objęty planem i zmianą planu w celu ochrony ilościowej i jakościowej zasobów wodnych. Na obszarze strefy obowiązują następujące zasady zagospodarowania: (...) 2) Zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu. Zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć dla których ustalono lokalizację w planie lub zmianie planu.", "§ 5. Wprowadza się ustalenia w granicach [...] OBSZARU CHRONIONEGO KRAJOBRAZU, określonych na rysunku planu i zmiany planu; (...) 2) Na Obszarze zakazuje się: (...) b) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. Nr 25, poz. 150 z 2008 r.), (...) 3) Zakaz, o którym mowa w pkt 2b, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę Obszaru;".

Dokonując wykładni tych przepisów przede wszystkim należy zauważyć, że w jednym z nich zawarto odwołanie do już uchylonego w chwili uchwalania tych przepisów art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 25 z 2008 r., poz. 150). Przepis ten został bowiem uchylony ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dniem 15 listopada 2008 r. (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). W ocenie NSA jest to wskazówka, że używane w tych przepisach określenia dotyczące przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko powinny być odczytywane z uwzględnieniem treści uchylonego art. 51 Prawa ochrony środowiska. Powołanie przez uchwałodawcę tego przepisu, a nie przepisów obowiązujących w chwili uchwalenia planu miejscowego, oznacza bowiem, że porusza się on w sferze dotychczasowych pojęć, a nie w sferze pojęć wynikających z przepisów obowiązujących. W ten sposób można odczytać rzeczywistą wolę uchwałodawcy.

W związku z tym wskazać należy, że w art. 51 Prawa ochrony środowiska określono przedsięwzięcia, które wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyróżniając trzy kategorie takich przedsięwzięć. Po pierwsze, przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, po drugie, przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony przez organ administracji właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po trzecie, przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony przez organ administracji właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 51 ust. 1). W związku z tym w art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska upoważniono Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, w odniesieniu do dwóch pierwszych kategorii przedsięwzięć, rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, a także szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu. Realizując to upoważnienie Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 157, poz. 2573 ze zm.) określiła m.in. rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. W świetle art. 51 Prawa ochrony środowiska można było więc wyróżnić dwa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po pierwsze, przedsięwzięcie wymagające sporządzenia raportu, po drugie, przedsięwzięcie, dla którego raport może być wymagany. W związku z tym należy przyjąć, że uchwałodawca, który odwoływał się do uchylonego już art. 51 Prawa ochrony środowiska, nawiązywał do podziału przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ukształtowanego na podstawie tego przepisu.

Jeżeli więc w § 4 pkt 2 planu miejscowego gminy B. uchwałodawca mówił o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu, to miał na myśli przedsięwzięcia, które zawsze wymagają sporządzenia raportu, a nie przedsięwzięcia, dla których raport może być wymagany. Powołany przepis może więc być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym tylko wtedy, gdy chodzi o inwestycję wymienioną w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie może on być natomiast podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności z planem miejscowym inwestycji, gdy jest to przedsięwzięcie wymienione w § 3 powołanego rozporządzenia. Powołane paragrafy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dotyczą bowiem odpowiednio przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia takiego raportu.

Podobnie rozróżnienie na wskazane dwa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględnić przy wykładni § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. W tym przypadku dodatkowo istotny jest § 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., w którym zawarto odstępstwa od zakazu sformułowanego w § 5 pkt 2 lit. b tego planu. Odstępstwo to nawiązuje do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu nie jest obowiązkowe, czyli przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia raportu. Dodatkowo odstępstwo to ma zastosowanie, gdy dokonano oceny oddziaływania na środowisko i ta ocena wykazała, że brak jest niekorzystnego wpływu na przyrodę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Powołany przepis należy więc rozumieć w ten sposób, że zakaz realizacji przedsięwzięcia w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu nie obowiązuje, jeżeli jest to przedsięwzięcie wymienione w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ale raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia został sporządzony i wykazał on brak niekorzystnego wpływu na przyrodę tego obszaru.

Z uwagi na to, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2016 r., poz. 71) można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przy stosowaniu § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. można odwoływać się do tego ostatniego rozporządzenia, przy czym w ten sposób, że przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu to przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a przedsięwzięcia, dla których raport może być wymagany to przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W końcu dodać też należy, że skarżący trafnie stwierdził w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnych konkretnych postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., które by określały konkretne lokalizacje stacji paliw.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy. Nadto Sąd drugiej instancji uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 2 i § 5 pkt 2 lit. b i pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. W związku z uwzględnieniem skargi organ administracji pierwszej instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym stosownie do art. 153 p.p.s.a. będzie związany oceną prawną co do wykładni powołanych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. przedstawioną przez NSA.

Wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Na koszty te złożyły się koszty sądowe w obu instancjach oraz wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika skarżącej.

W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.