Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 438/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Magdalena Dobek-Rak WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących: § 4 uchwały oraz § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 15, § 4, § 5, § 6, § 8 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5- ust. 10, § 9 ust. 2, ust. 3 – ust. 12, § 10 ust. 1 i ust. 3, § 11, § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, § 13, § 15, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, a także § 17 ust. 1 regulaminu w brzmieniu nadanym mu uchwałą organu nr [...] z dnia 18 sierpnia 2017 r.. 2. oddala skargę w części obejmującej § 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i 5 regulaminu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej jako "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 czerwca 2017 r. nr XXXIV-327/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy– w części, to jest w zakresie § 4 zaskarżonej uchwały oraz § 3 ust. 1, § 3 ust. 5, § 3 ust. 15, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i ust. 3, § 8 ust. 5-7,9 i 10, §9 ust. 2, § 9 ust. 3-10, § 9 ust. 11 i 12, § 10 ust. 1 i 3, § 11, §12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 12 ust.2, § 15 ust.1 i 2, § 16 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Ponadto, w uzasadnieniu skargi Prokurator sformułował zarzuty dotyczące również § 13 i § 16 ust. 1 uchwały.

Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na niewłaściwym określeniu w §4 zaskarżonej uchwały terminu wejścia jej w życie.

Skarżący podniósł również zarzut istotnego naruszenia przepisów art.7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (Dz. U. z 2016 r. poz.250 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako u.s.g., oraz § 115 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na:

1.- w odniesieniu do § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały: powtórzeniu z modyfikacją treści art.5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia jej w pojemniki służące do gromadzenia odpadów. Rada Gminy poza zakresem upoważnienia zawartego w art.4 ust. 2 ustanowiła w Regulaminie obowiązek wynikający wprost z ustawy powtarzając i modyfikując zapis przepisu powszechnie obowiązującego, a tego rodzaju regulacja stanowi istotne naruszenie prawa oraz zasad techniki legislacyjnej.

2.- w odniesieniu do § 3 ust. 15 załącznika do zaskarżonej uchwały: dopuszczeniu kompostowania w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich odpadów zielonych i kuchennych ulegających biodegradacji w przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości, na której odpady powstały pod warunkiem złożenia stosownego oświadczenia w urzędzie. Zdaniem skarżącego art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach dopuszcza odzysk poza instalacjami i urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne, nie ma więc podstaw do zamieszczania podobnych uregulowań w akcie prawa miejscowego, których odmienne brzmienie może wypaczać sens przepisu ustawy. Ponadto kwestie dotyczące niepowodowania uciążliwości dla użytkowników nieruchomości sąsiednich, czyli zagadnienia dotyczące stosunków sąsiedzkich i immisji uregulowane zostały przepisami art. 144 Kodeksu cywilnego, w konsekwencji przepis narusza § 115 Zasad techniki prawodawczej.

3.- w odniesieniu do § 4 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: częściowym powtórzeniu z modyfikacją art.5 ust. 4 u.c.p.g. i zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości (ust. 1) oraz ustalenie, że uprzątnięcie tych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń dla pieszych i pojazdów( ust. 2). Rada Gminy częściowo powtórzyła zapis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przy czym dokonała modyfikacji w stosunku do treści tego przepisu poprzez pominięcie ustawowego zwolnienia z obowiązku uprzątania wskazanych zanieczyszczeń z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów, ponadto regulamin zmienia brzmienie upoważnienia ustawowego posługując się określeniem "części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego", zaś ustawodawca posługuje się określeniem "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to w uczynił prawodawca gminny w § 4 ust.2, brak jest zatem upoważnienia do określenia obowiązku usuwania zanieczyszczeń w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów.

4.- w odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: dopuszczeniu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie pod warunkiem stosowania środków ulegających biodegradacji, na terenie utwardzonym, z którego powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, a ścieki nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi (ust. 1) oraz dopuszczenie mycia samochodów na terenach nie służących do użytku publicznego, pod warunkiem nie powodowania uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej (ust. 2). Przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem wkracza na grunt objęty przepisami ustawy Prawo wodne i w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego, § 5 ust. 1 i 2 regulaminu nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w u.c.p.g. i wkracza w kwestie kompleksowo uregulowane innymi przepisami o randze ustawowej, a ponadto posługuje się niejednoznacznym pojęciem: "teren utwardzony", niezdefiniowanym ani w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani w żadnej innej, co może rodzić wątpliwości interpretacyjne, a zatem jest sprzeczny z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

5.- w odniesieniu do § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały: dopuszczeniu doraźnych napraw i regulacji pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi tylko wtedy, gdy nie są uciążliwe dla osób korzystających z danej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz dla środowiska (emisja hałasu, spalin, powstawanie odpadów niebezpiecznych, itp.). Użyte w regulaminie sformułowanie, zgodnie z którym dopuszcza się dokonywania "doraźnych napraw" i "regulacji" pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, i posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

6.- w odniesieniu do § 6 i § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały: ustaleniu rodzaju pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów poprzez ustalenie kolorystyki i oznakowania pojemników i worków na odpady, a w odniesieniu do § 8 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały: określeniu minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości z pominięciem ustawowo wymaganego kryterium liczby osób korzystających z tych pojemników i zastosowanie kryteriów nie przewidzianych w ustawie.

Wskazano w skardze najpierw, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, jednak upoważnienie poza "pojemnikami" nie wymienia "worków". Dalej wskazano, że zamieszczając w § 7 regulaminu regulacje zawierające wymóg oznaczenia pojemników i worków odpowiednimi kolorami i opisem Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, bowiem stosownie do treści art. 4a. u.c.p.g., to minister właściwy do spraw środowiska został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz określenia, kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 ustawy. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Przepis upoważniający Radę Gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników wskazuje na możliwe do zastosowania kryteria ustalenia tej pojemności, tj. średnią ilość wytwarzanych odpadów oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników, przy czym rada gminy ma obowiązek uwzględnić oba te kryteria. Tymczasem Rada Gminy w § 8 ust. 2 regulaminu określiła sposób wyliczenia pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych wskazując, że powinna być ona dostosowana i wyliczona na podstawie tygodniowego wskaźnika wytwarzania odpadów, przy czym wskaźnik ten określiła w pkt. 2, 3, 5 i § 8 ust. 3 regulaminu posługując się nieprzewidzianymi w ustawie kryteriami uzależniając pojemność pojemników od powierzchni użytkowej lokalu handlowego, miejsca konsumpcyjnego - w przypadku lokalu gastronomicznego, jednego łóżka - w przypadku pensjonatów, agroturystyk, ośrodków wypoczynkowych. W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, Rada Gminy określiła minimalną pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, jako odpowiadającą co najmniej 110 litrom na każde 50 m2 nieruchomości, jednak nie mniej niż jeden pojemnik o pojemności 110 litrów nieruchomość. Wprowadzając takie kryteria ustalania wielkości pojemnika na odpady Rada naruszyła w stopniu istotnym delegację ustawową.

7.- w odniesieniu do § 8 ust. 5-7 i ust. 10 załącznika do zaskarżonej uchwały: określeniu wymogów dotyczących miejsc usytuowania pojemników do zbierania odpadów (ust. 5-7) oraz dopuszczeniu tworzenia wspólnych miejsc gromadzenia odpadów przez właścicieli kilku nieruchomości niezamieszkałych (ust. 10). Przepisy te nie mają żadnego umocowania w ustawie, a wkraczają w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także wkraczają w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał te urządzenia. Ponadto zawarty w § 8 ust. 7 wymóg ustawienia pojemników przed terminem odbioru w przed posesją przy krawędzi jezdni tak, aby nie powodować uciążliwości w ruchu i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich wkracza w zakres regulacji objętej przepisami prawa cywilnego dotyczącymi zakazu immisji z art. 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, powinny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

8.- w odniesieniu do § 8 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały: wprowadzeniu zakazu gromadzenia w pojemniku przeznaczonym na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu, żużla, szlamu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, leków, olejów, farb, rozpuszczalników. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań, które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., powołany przepis nie upoważnia bowiem do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia na zmieszane wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Postanowienia regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wprowadzanie dodatkowych zakazów w zakresie postępowania z odpadami w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mieści się w kompetencjach Rady Gminy. Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne pewnych substancji oraz rodzajów odpadów nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

9.- w odniesieniu do § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: dopuszczeniu przekazywania komunalnych odpadów zmieszanych i pozostałości po segregacji workach, w sytuacji gdy objętość odpadów, jakie powstały na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, "krótkotrwale" przekroczyła objętość określoną w § 8 ust. 1. Regulacja ta pozostaje poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a ponadto zawiera niedookreślone stwierdzenie "krótkotrwale", co narusza Zasady techniki prawodawczej.

10.- w odniesieniu do § 9 ust. 3-10 załącznika do zaskarżonej uchwały: zamieszczeniu regulacji dotyczących sposobu i częstotliwości odbioru odpadów z terenu nieruchomości. W przytoczonych przepisach regulaminu Rada Gminy posługuje się określeniami: "częstotliwość zbiórki" lub wskazując określony rodzaj odpadów używa określenia: "będą odbierane" ,powinny być odbierane". Sformułowania te wskazują, że powyższe regulacje dotyczą nie sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz kwestii częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, która wyraźnie zastrzeżona została dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie, w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów miejscowego.

11.- w odniesieniu do § 9 ust. 11 załącznika do zaskarżonej uchwały: zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do złożenia tzw. deklaracji "mieszanej" o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy na terenie nieruchomości znajdują się pomieszczenia, w których zamieszkują mieszkańcy i pomieszczenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej oraz w odniesieniu do § 9 ust. 12 załącznika do zaskarżonej uchwały polegające na ustaleniu, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się w ramach opłaty dotyczącej nieruchomości zamieszkałej w przypadku prowadzenia w części lokalu mieszkalnego obsługi biurowej działalności gospodarczej. Oba te przepisy regulaminu nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., bowiem nie uprawniają rad gmin do uchwalenia regulacji dotyczących deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również dotyczących uiszczania tych opłat.

11.- w odniesieniu do § 10 ust. 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały: zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (ust. 1) i ustanowienie zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości (ust. 3). Przytoczone regulacje nie znajdują upoważnienia w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., bowiem nie zawierają określenia wymagań odnośnie do częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości i posługują się niejednoznacznymi określeniami. Rada Gminy nie została również upoważniona do ustanawiania w drodze regulaminu zakazu samodzielnego oczyszczania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, który znalazł się w § 10 ust. 3. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań, które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., powołany przepis nie upoważnia bowiem do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

12.- w odniesieniu do § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały: zamieszczeniu w nim wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a zawierających treści o charakterze informacyjnym lub postulatywnym. Tymczasem regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów.

13.- w odniesieniu do § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: zobowiązaniu właścicieli i opiekunów psów i innych zwierząt domowych do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, a w szczególności zapobieganiu uciążliwości, jaką mogą powodować zwierzęta dla innych mieszkańców i eliminowania zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, które mogą powodować zwierzęta. Regulacje te wkraczają w materię uregulowaną ustawowo i wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

14.- w odniesieniu do § 12 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: zobowiązaniu właściciela lub użytkownika nieruchomości, po której pies biega swobodnie, do umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki z napisem np. "Uwaga zły pies" i zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, aby zapobiec ewentualnemu wydostaniu się zwierzęcia poza posesję. Postanowienia te naruszają upoważnienie ustawowe, albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Poza zakresem delegacji ustawowej jest również postanowienie § 13 regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia.

15.- w odniesieniu do § 15 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: zobowiązaniu utrzymujących gady, płazy, ptaki, i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia ( ust. 1) i dopuszczeniu wyprowadzania poza lokal zwierząt egzotycznych jedynie na uwięzi lub w klatce (ust.2). Regulamin nie może określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych (por. wyrok dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18), zatem regulacja zawarta w § 15 ust. 1 regulaminu wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Podobnie § 15 ust. 2 regulaminu dotyczący "zwierząt egzotycznych" pozostaje poza upoważnieniem jako nakładający obowiązki na właścicieli zwierząt nie należących do kategorii zwierząt domowych. Odpowiednie zakazy i nakazy stosujące się do tej kategorii zwierząt określają m.in. przepisy ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

16.- w odniesieniu do § 16 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 załącznika do zaskarżonej uchwały: wprowadzeniu dopuszczalności utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej pod warunkiem zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowych, higieniczno-sanitarnych i epidemiologicznych, posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane, zapewnienia odpowiednich budowli i urządzeń do gromadzenia i usuwania powstających nieczystości w takim stopniu, by nie powodowały zanieczyszczenia terenu, wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza i utrzymywaniu zwierząt w sposób nie powodujący dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości uciążliwości takich jak hałas i odory oraz eliminujący powstawanie ognisk gryzoni, owadów itp. Wskazano, że § 16 ust. 1 regulaminu przewiduje, że zwierzęta gospodarskie nie powinny przebywać poza terenem zagród gospodarskich, z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych np.: łąki, pastwiska, stawy hodowlane. Regulacja ta nie określa, czy odnosi się do właścicieli nieruchomości na terenach wyłączonych, czy nie wyłączonych z produkcji rolniczej, ponadto posługuje się niedookreślonym pojęciem "powinni", którego interpretacja może rodzić wątpliwości, co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności, stanowi również naruszenie zasad techniki prawodawczej. W odniesieniu do § 16 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 stwierdzono, że postanowienia wkraczają w zakres regulacji objętych przepisami m.in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz mogą być traktowane jako ograniczające wykonywanie prawa własności.

17.- w odniesieniu do § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały: uchwaleniu, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy. Narusza to art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu usytuowanie, otoczenie bądź inne ten na realizowane tam funkcje, okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w części obejmującej zarzuty dotyczące § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i ust. 3, § 8 ust. 5-7,9 i 10, § 9 ust. 2, § 9 ust. 3-10, § 9 ust. 11 i 12, § 10 ust. 1 i 3, § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano m.in., że skarga w wyżej opisanym zakresie powinna być oddalona, bowiem dotyczy uchwały, która została uchylona uchwałą Rady Gminy z dnia 18 listopada 2019 r. nr XIII/151/19, i która wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2020 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Rada Gminy uwzględniła zarzuty dotyczące § 3 ust. 15, § 11, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 12 ust. 2 oraz § 17 ust. 1 regulaminy, zaś w pozostałym zakresie przedstawiła swoje stanowisko wskazujące na prawidłowość przyjętych w uchwale postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Przedmiotem skargi Prokuratora i sądowej kontroli jest uchwała Rady Gminy nr XXXIV/327/17 podjęta w dniu 7 czerwca 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Przy czym, zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania tego aktu. Należy zauważyć, że wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, a zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia § 4 uchwały oraz § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 15, § 4, § 5, § 6, § 8 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5- ust. 10, § 9 ust. 2, ust. 3 – ust. 12, § 10 ust. 1 i ust. 3, § 11, § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, § 15, § 16 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, a także § 17 ust. 1 regulaminu w brzmieniu nadanym mu uchwałą organu nr XXXIV/351/17 z dnia 18 sierpnia 2017 r. regulaminu, w sposób istotny naruszają przepisy prawa uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jednocześnie, w ocenie sądu, niezasadne okazały się zarzuty skierowane do § 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i 5. Należy też wskazać, że wprawdzie w petitum skargi Prokurator nie zakwestionował § 13 i § 16 ust. 1 regulaminu, lecz zarzuty w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu skargi, w związku z czym sąd poddał kontroli również te zapisy i uznał, że również one naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie zakwestionowano § 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2017r. Taka treść wskazuje, że przepis ten zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 28 czerwca 2017 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 lipca 2017 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W judykaturze wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej aktu są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Akt prawa powszechnie obowiązujący nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., sygn. akt I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95, publ. OTK 1995 nr 2, poz. 12); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 799/18, LEX nr 2592725). W związku z tym zasadne stało się stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały, a orzeczenie to ma taki skutek, że po jego uprawomocnieniu termin wejścia w życie uchwały należy określać przy zastosowaniu reguły podstawowej – 14 dni od daty publikacji. Po wyeliminowaniu omawianego zapisu dany akt nie przewiduje bowiem innego terminu wejścia w życie niż wynikający z mocy prawa (wobec normatywnej treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących załącznika ww. uchwały, tj. zapisów regulaminu należy odnieść się do informacji wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę, a mających przemawiać za oddaleniem skargi ze względu na fakt, że § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i ust. 3, § 8 ust. 5-7,9 i 10, § 9 ust. 2, § 9 ust. 3-10, § 9 ust. 11 i 12, § 10 ust. 1 i 3, § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 zostały uchylone uchwałą Rady nr XIII/151/19 z dnia 18 listopada 2019 r., która weszła w życie z dniem 1 lipca 2020 r. Należy jednak zauważyć, że okoliczność ta nie wyłącza możliwości dokonywania kontroli ww. przepisów przez sąd administracyjny, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały lub jej części przez organ, który ją podjął nie ma skutku ex tunc, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu przez sąd administracyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek jego uchylenia lub zmiany upoważnienia do jego wydania powoduje wyłącznie, że przez pewien czas taki akt obowiązywał i określał prawa i obowiązki różnych podmiotów. Natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu.

W związku z tym, sąd zbadał § 3 ust. 1 regulaminu i uznał, że powtarza on treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., dokonując jednocześnie jego nieuprawnionej modyfikacji. Uchwałodawca lokalny nałożył bowiem na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, gdy tymczasem w ustawie obowiązek ten dotyczy wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych.

Dalej, rację miał Prokurator kwestionując § 3 ust. 5 regulaminu. Przepis ten stanowi, że odpady komunalne odbierane są w sposób gwarantujący ich niezmieszanie z innymi rodzajami odpadów zbieranych selektywnie. Odpady te należy odbierać z częstotliwością określoną w rozdziale 4. Taka redakcja, zdaniem sądu, świadczy o tym, że ww. przepis wydany została z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g., zgodnie z którą organ gminy został upoważniony do określenia wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Kwestia sposobu odbierania odpadów została zaś wyraźnie zastrzeżona dla materii uregulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Uchwałodawca gminny musi zatem ściśle przestrzegać kompetencji w zakresie realizacji nałożonych na niego zadań związanych z określeniem zasad zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym kwestii realizacji usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6r ust. 3 u.p.c.g.). Choć kwestie te niewątpliwie się uzupełniają, gdyż kreują jeden proces gospodarowania odpadami komunalnymi, to jednak zostały wyraźnie rozdzielone (rozróżnione), co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w tym, że zbieranie i pozbywanie się odpadów należy do sfery obowiązków wytwórcy odpadów (właściciela nieruchomości), zaś odbieranie ich – do odbierającego, będącego przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami. Wymieniony zakres obowiązków odbierającego odpady ma zostać unormowany w odrębnym od regulaminu akcie prawa miejscowego. Zatem działanie Rady Gminy, która uregulowała ten obszar w regulaminie stanowi o jednoznacznym przekroczeniu obu powołanych norm kompetencyjnych.

Odnośnie do § 3 ust. 15 regulaminu, który dopuszcza kompostowanie w sposób nieuciążliwy dla użytkowników nieruchomości sąsiednich odpadów zielonych i kuchennych ulegających biodegradacji w przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości, na której odpady powstały pod warunkiem złożenia stosownego oświadczenia w tutejszym urzędzie, sąd stwierdził, że również ta regulacja narusza prawo. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę, że możliwość taka – kompostowanie - została już przewidziana na mocy art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W konsekwencji, w treści cytowanego zapisu regulaminu mamy do czynienia z nie znajdującym uzasadnienia powtórzeniem aktu prawnego wyższego rzędu. Powyższe świadczy o istotnym naruszeniu zasad techniki legislacyjnej. Co więcej, omawiana regulacja zobowiązując do stosowania kompostowania w sposób nieuciążliwy dla otoczenia, wykroczyła poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. i weszła w materię objętą przepisami prawa cywilnego, regulującego w art. 144 Kodeksu cywilnego stosunki sąsiedzkie dotyczące immisji. Wobec tego należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 15.

Przeprowadzona kontrola doprowadziła sąd do wniosku, że również § 4 ust. 1 2 regulaminu nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Nakładają one bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części ich nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości, przy czym czynności te mają polegać na usunięciu ww. zanieczyszczeń w miejsca niepowodujące zakłóceń dla pieszych i pojazdów. Wprowadzając ww. obowiązek uchwałodawca wypełniał dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 1 b u.p.c.g., zgodnie z którą powinien określać wymagania związane z usuwaniem określonych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednakże rada gminy w zaskarżonym ust. 1 in fine dodała zwrot "oraz z chodników położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości", przekraczając tym samym wskazane upoważnienie ustawowe, gdyż kwestie związane z obowiązkami właścicieli nieruchomości dotyczącymi usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Rada Gminy zatem wykroczyła poza delegację ustawową, wprowadzając do regulaminu obowiązek, który wynika z odrębnej podstawy prawnej.

Dodatkowo, stanowiąc by obowiązek był realizowany "niezwłocznie", Rada Gminy przekroczyła wskazane upoważnienie ustawowe gdyż w żaden sposób nie wynika z niego umocowanie do nakazania właścicielowi terminu/czasu usunięcia wskazanych zanieczyszczeń. Podobnie, brak było też podstaw do nakładania obowiązku by czynności uprzątające nie powodowały zakłóceń dla pieszych i pojazdów, tym bardziej, że zapis taki wkracza w dziedzinę regulowaną już w art. 90 lub art. 91 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) zwanej dalej k.w. Jak już wskazano, regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, natomiast brak jest upoważnienia tak do nakazania właścicielowi czasu usunięcia, jak też sposobu.

Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej uchybienia należało pozbawić § 4 regulaminu mocy obowiązującej.

Tę samą sankcję, zdaniem sądu, należało zastosować do zaskarżonych ust. 1, ust. 2 i ust. 3 § 5 regulaminu. Przepisy te dotyczą napraw i mycia pojazdów poza warsztatami i myjniami samochodowymi, upoważnienie ustawowe w tym zakresie zawarte jest w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Tymczasem, ust. 1 zawiera regulacje dotyczące warunków odprowadzania i gromadzenia ścieków powstających w trakcie mycia pojazdów poza myjniami i formułuje zakaz dotyczący ich odprowadzania bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, czym wkracza na grunt objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Akt ten definiuje bowiem pojęcie ścieków i określa zasady ochrony wód wprost formułując w art. 75 szczegółowe zakazy dotyczące wprowadzania ścieków do wód, wód podziemnych i do ziemi, w art. 77 ust. 1 pkt 4 - zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód, a w art. 78 określa wymogi dotyczące ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych, wskazując, że powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i wskazując czego nie mogą zawierać, ponadto w art. 83 ustawodawca stanowi, że wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków, a wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko. Przepisy karne prawa wodnego przewidują ponadto karę grzywny w stosunku do osób, które wbrew przepisom art. 75 wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi (art. 478 pkt 5), które wbrew przepisom art. 77 ust. 1 myją pojazdy w wodach powierzchniowych lub nad brzegami tych wód (art.478 pkt 6 lit. d) oraz które wbrew przepisom art. 83 nie zapewniają ochrony wód przed zanieczyszczeniem (art. 478 pkt 7).

Ponadto prawodawca lokalny przewidział, że mycie poza myjniami może odbywać się "na terenie utwardzonym", co jest pojęciem niedookreślonym.

Jednocześnie § 5 ust. 1 przewiduje odprowadzanie powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, co zdaniem sądu stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami, realizując wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Niemniej jednak, wskazane wyżej uchybienia są tego rodzaju, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 regulaminu.

W odniesieniu do ust. 2 wskazać trzeba, że reguluje on kwestie mycia samochodów na terenach "nie służących do użytku publicznego", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, która odnosi się wyłącznie do mycia pojazdów poza myjniami. Dodatkowo, regulamin dopuszcza mycie na ww. terenach pod warunkiem m.in. "niepowodowania uciążliwości" dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej, co stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia.

Także § 5 ust. 3 regulaminu również wprowadza - nie dające się wywieść z upoważnienia ustawowego - ograniczenie dotyczące zezwolenia na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi tylko do dokonywania "doraźnych napraw" i "regulacji". Jak już natomiast wskazano, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad wymagań naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zatem rada gminy nie jest uprawniona do ograniczania takich napraw do ich określonych rodzajów. Poza tym Rada posłużyła się w tym przepisie zwrotami niedookreślonymi, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponownie też stwierdzić trzeba, że uzależnienie możliwości napraw i regulacji pojazdów od braku uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości i sąsiednich nieruchomości, wkracza zarówno w prawa właścicielskie jak i stosunki sąsiedzkie.

Z powyższych względów sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 regulaminu.

Jednakże zdaniem sądu niezasadny był zarzut dotyczący § 6 w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje rodzaje nie tylko pojemników, ale też worków. Należy wprawdzie zauważyć, że u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 czerwca 2017 r. w art. 5 ust. 1 pkt 1 stanowiła o gromadzeniu odpadów w pojemnikach, zaś w art. 4 ust. 2 pkt 2 nakazywała ustalenie w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Zatem upoważnienie ustawowe w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały dotyczyło gromadzenia odpadów wyłącznie w pojemnikach, przy czym jednocześnie ustawa nie definiowała tego pojęcia. Jednakże, zdaniem sądu, w tym wypadku należy uwzględnić fakt, że w zwykłym znaczeniu językowym worek też może być uznany w sensie ogólnym za pojemnik. Dodatkowo, na terenach wiejskich był i jest powszechnie praktykowany sposób zbierania odpadów w workach. Wreszcie też za takim rozumieniem przepisów ustawy przemawia to, że na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., nr 1579), zmianie uległa zarówno treść art. 4 ust. 2 pkt 2, jak i art. 5 ust. 1 pkt 1, które od dnia 6 września 2019 r. przewidywały zbieranie odpadów także w workach. Zatem zmiana ta usankcjonowała prawnie faktyczną praktykę związaną z gromadzeniem odpadów.

Niemniej jednak należy sąd uznał, że na mocy wskazanego upoważnienia ustawowego Rada Gminy miała kompetencje do ustalenia wymagań w zakresie rodzajów pojemników i worków na odpady komunalne oraz ich minimalnej pojemności. Dlatego też wszystkie inne treści, w tym określające pojemność pojemników poprzez użycie sformułowania "od - do" bądź podające konkretną pojemność bez uszczegółowienia, że ma ona charakter minimalny, naruszają wskazany przepis upoważniający, co miało miejsce w przypadku § 6 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 6 regulaminu. Z kolei w zakresie pkt. 5 omawianej regulacji stwierdzić należy, że ustawa nie przewiduje w ramach art. 4 ust. 2 pkt 2 kompetencji do wskazania w regulaminie, systemów do opróżniania, w jakie mają być wyposażone pojemniki na odpady.

Z tego względu sąd uznał, że skarga w zakresie § 6 zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prokurator w skardze kwestionując jego zapisy nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych, co obligowało sąd do zbadania legalności całego przepisu.

W całości niezasadny okazały się natomiast zarzuty skierowane pod adresem § 7 regulaminu, który ustala kolorystykę i oznakowanie pojemników i worków wskazanych grup odpadów gromadzonych selektywnie. Wprawdzie trafnie wskazał Prokurator, że regulacja ta powtarza treść rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2028) w zakresie oznakowania i kolorów pojemników poszczególnych frakcji odpadów, jednakże zdaniem sądu powtórzenie regulacji innego aktu normatywnego bez jej modyfikacji, chociaż wadliwe, to jednak w sposób nieistotny, co nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności przepisów zawartych w kontrolowanym akcie powtarzającym.

Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Przy czym dopuszcza się niekiedy, w drodze wyjątku uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W związku więc z tym, że powtórzenie, z którym mamy do czynienia na gruncie § 7 jest powtórzeniem dosłownym, bez niedopuszczalnej modyfikacji, sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia regulaminu. Z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w tym zakresie oddalił.

W dalszej kolejności sąd rozważył zarzuty skierowane do § 8 ust. 2 pkt 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 3 regulaminu uznając je częściowo zasadne. Jak już wskazano, art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje, że regulamin winien określać wymogi co do rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Natomiast w § 8 ust. 2 Rada Gminy w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych nakazała dostosowanie i wyliczenie pojemność pojemników do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych na podstawie tygodniowego wskaźnika wytwarzania odpadów odnoszącego się do powierzchni użytkowej wskazanych kategorii obiektów oraz określonej objętości pojemnika. Zatem obowiązek wyposażenia nieruchomości niezamieszkałych w pojemniki na zamieszane odpady komunalne ustalony w uchwale jest niezależny od faktycznej ilości produkowanych odpadów, wprowadzając wymóg posiadania na nieruchomości minimalnej pojemności pojemników, np. dla lokali handlowych co najmniej jeden pojemnik 110 l (pkt 2). Tymczasem odpady komunalne powstają w związku z bytowaniem człowieka, zaś Rada Gminy ustaliła sposób obliczania pojemników na odpady zupełnie w oderwaniu od tego, czy takie odpady na nieruchomości faktycznie mogą powstawać. Podobnie, w odniesieniu do nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez części roku, ustalono minimalną pojemność pojemnika w odniesieniu do powierzchni nieruchomości

Zdaniem sądu działanie takie przekracza wskazane upoważnienie ustawowe, bowiem gmina nie była uprawniona do odgórnego narzucania de facto minimalnej ilości odpadów komunalnych na nieruchomościach niezamieszkałych, w oderwaniu od ich rzeczywistego powstawania. Skoro bowiem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nawiązuje bezpośrednio do pojęcia pojemnika na odpady oraz jego rodzaju i minimalnej pojemności, to nie można bez wyraźnej podstawy prawnej rozciągać tego ujęcia na ilość lub pojemność (objętość) ogółu odpadów komunalnych wytworzonych na danej nieruchomości niezamieszkałej.

Jednocześnie sąd uznał, że w odniesieniu do lokali gastronomicznych (ust. 2 pkt 3) i pensjonatów, agroturystyk, ośrodków wypoczynkowych (ust. 2 pkt 5) organ prawidłowo zastosował kryteria wyliczania pojemności pojemników w odniesieniu do miejsc konsumpcyjnych lub łóżek Kryteria te bowiem odpowiadają ustawowemu wymogowi uwzględniania liczby osób korzystających z pojemników lub worków, dostosowanemu do charakteru poszczególnych źródeł wytwarzania odpadów.

Z tych względów sąd stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 2 oraz ust.3, natomiast w doniesieniu do § 8 ust. 2 pkt 3 i 5 skargę oddalił.

Za istotnie naruszający prawo sąd uznał przepis § 8 ust. 5 regulaminu, zgodnie z którym pojemniki należy umieścić na terenie nieruchomości, z której zbierane są odpady, w granicach nieruchomości w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym, posiadającym wyrównaną, najlepiej utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu. Zdaniem sądu, rację ma Prokurator, że tego rodzaju zapisy wykraczają poza delegację ustawową określoną w powołanym wyżej art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g, który to przepisy dotyczy jedynie odpadów komunalnych, warunków rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne i ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten nie przewiduje natomiast kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie określenia dopuszczalnej lokalizacji pojemników, czy szczególnych warunkach jakie muszą spełniać miejsca ich usytuowania. W szczególności nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, jak czyni to skarżony organ uchwałodawczy, aby utwardzał teren ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych.

Te same uwagi należy odnieść do § 8 ust. 6, który przewiduje obowiązek takiego usytuowania pojemników, aby był do nich bezpośredni dojazd.

Zasadne okazały się także zarzuty dotyczące ust. 7 omawianego przepisu, który stanowi wynikową ust. 6. Mianowicie przewiduje on, że w przypadku braku miejsca umożliwiającego bezpośredni dojazd, pojemniki z odpadami komunalnymi powinny być ustawione przed posesją przy krawędzi jezdni, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru, tak, aby nie powodować uciążliwości w ruchu i utrudnień dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości i osób trzecich. Ponownie więc prawodawca lokalny nakłada na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów, co nie ma umocowania w ustawie, a wkracza w prawo własności. Co więcej, obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. W kwestii zaś obowiązku usytuowania pojemników w taki sposób, aby nie stanowiły uciążliwości w ruchu drogowym należy wskazać, że postanowienia te wkraczają w materię regulowaną ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem sądu trafnie też zakwestionowano § 8 ust. 9, który wprowadza zakaz gromadzenia w pojemniku przeznaczonym na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, gruzu, żużla, szlamu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, leków, olejów, farb, rozpuszczalników, w związku z czym pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Przepis ustawowy nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Tym samym rozważany przepis regulaminu wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe.

Wreszcie też należy stwierdzić, że u.c.p.g. nie przewiduje dla rady gminy upoważnienia do tego, aby dopuścić ja terenie gminy tworzenia wspólnych miejsc gromadzenia odpadów, w szczególności poprzez wspólne pojemniki dla właścicieli kilku nieruchomości, jak uczyniono to w § 8 ust. 10 regulaminu. Taka możliwość stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który nakłada na właścicieli każdej z nieruchomości obowiązek posiadania pojemnika na odpady. Rada nie ma więc kompetencji do zwolnienia właścicieli nieruchomości z tego obowiązku.

Za zasadne sąd uznał również zarzuty, których przedmiotem Prokurator uczynił § 9 ust. 2 i ust. 3-6 regulaminu. W odniesieniu do ust. 2 wskazać należy, że przy jego redakcji organ posłużył się pojęciem niedookreślonym "krótkotrwale", co może rodzić wątpliwości interpretacyjne przy jego stosowaniu. Zapis ten nie spełnia zatem wymogów prawidłowej legislacji, a w efekcie ww. regulacja nie może pozostać w porządku prawnym.

Z kolei w ust. 3 – ust. 6 Rada Gminy ustala minimalne częstotliwości zbiórki zgormadzonego papieru, szkła, metalu, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów ulegających biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów z podziałem na nieruchomości zamieszkałe w zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, niezamieszkałych, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady praz na których znajdują się domki letniskowe lub z innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku.

Powołana regulacja, w ocenie sądu, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Regulacja ta wykracza również poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przewidującym, że regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Trzeba zauważyć, że zaskarżone postanowienia dotyczą nie tyle sposobu i częstotliwości pozbywania się odpadów z nieruchomości przez podmioty wytwarzające je, lecz sposobu i częstotliwości "odbierania" tych odpadów od właścicieli nieruchomości, co wyraźnie zastrzeżone zostało dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęć "pozbywania się" i "odbierania" odpadów, a upoważnienie dla rady gminy do uregulowania tych zagadnień zawarł w dwóch różnych przepisach, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - adresowanym do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i art. 6r ust. 3 - adresowanym do odbierających te odpady od ww. podmiotów. Zakresy obu tych upoważnień nie są tożsame. Wprawdzie pozbywanie się odpadów i ich odbiór pozostają ze sobą w ścisłym powiązaniu, jednak pojęcia te nie są i nie mogą być używane zamiennie, w przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby dwóch odrębnych podstaw prawnych do uchwalenia przepisów prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 285/20, dostępny w CBOSA).

Odnośnie do ust. 7 – ust. 10 § 9 również należy zgodzić się, że odnoszą się one od materii uregulowanej w art. 6r ust. 3 ustawy, a więc odbioru odpadów z nieruchomości, co nie spełnia delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Ponadto, należy wskazać, że w odniesieniu do wskazanych tam rodzajów odpadów uchwałodawca posłużył się raz zwrotem "będą odbierane", a raz "powinny być odbierane", co wskazuje, że w odniesieniu do niektórych rodzajów odpadów jest to obowiązek, a w innych wypadkach wyłącznie wskazanie, możliwość. Wreszcie, nie można pominąć, że ww. przepis upoważniający odnosi się wyłącznie do pozbywania się odpadów komunalnych, a nie np. mebli czy odpadów niebezpiecznych, jak uczyniono to w regulaminie.

Słusznie też wskazał skarżący, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie uprawnia organu uchwałodawczego gminy do zawierania w regulaminie zasad składania deklaracji o wysokości opłat za gospodarowania odpadami komunalnymi i zasad uiszczania tej opłaty, albowiem kwestie związane z opłatami za gospodarowanie odpadami i deklaracjami dotyczącymi tych opłat stanowią przedmiot uregulowań ustawowych, zawartych w art. 6 ust. 1, art. 6m i art. 6n u.c.p.g. Przepisy te wskazują, że organ uchwałodawczy posiada wąski zakres uprawnień uchwałodawczych odnośnie ww. opłaty o deklaracji z nią związanej, ograniczony do określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, czy też ustalania wzoru deklaracji o wysokości omawianej opłaty, czego może dokonać w drodze zwykłej uchwały, nie zaś w regulaminie.

Tymczasem w § 9 ust. 11 Rada Gminy przewidziała, że w sytuacji, gdy na terenie nieruchomości znajdują się pomieszczenia, w których zamieszkują mieszkańcy i pomieszczenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej, właściciele nieruchomości powinni złożyć tzw. deklarację "mieszaną" o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tzn. suma opłat w ramach nieruchomości zamieszkałej i nieruchomości niezamieszkałej. Z kolei § 12 stanowi, że w przypadku prowadzenia w części lokalu mieszkalnego obsługi biurowej działalności gospodarczej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się w ramach opłaty dotyczącej nieruchomości zamieszkałej. Kwestie te niewątpliwie wykraczają poza przyznany Radzie zakres uprawnień, co do materii uregulowanej w regulaminie czystości, a przy tym organ posłużył się niezdefiniowanym pojęciem "deklaracji mieszanej", co również wpływa na ocenę sądu, że § 9 ust. 11 i 12 kwestionowanego regulaminu narusza prawo w stopniu rażącym i w związku z tym konieczne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Stwierdzenie nieważności okazało się także konieczne w odniesieniu do § 10 ust. 1 i ust. 3 regulaminu, albowiem uchwalając te przepisy Rada Gminy nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z wolą ustawodawcy regulamin powinien określać wyłącznie zasady częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada przewidziała, że należy wykonywać ten obowiązek "w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiorników, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości". W ocenie sądu, taki sposób sformułowania "częstotliwości i sposobu" pozbywania się ww. odpadów nie stanowi realizacji wskazanej delegacji ustawowej ze względu na jego niejednoznaczność.

Ponadto przepisy ustawy upoważniającej nie mogły stanowić podstawy do wprowadzenia w regulaminie zakazu samodzielnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, jak ma to miejsce w § 10 ust. 3 Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości przyłączają nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażają nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Z pkt 3b wskazanego przepisu wynika, że pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych następuje w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zatem Rada, która reguluje powyższą kwestię w akcie prawnym wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wykracza poza upoważnienie ustawowe, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności także tego przepisu.

W dalszej kolejności należy odnieść się do § 11 regulaminu, który został zaskarżony w całości i w takim też zakresie sąd dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności.

Analiza poszczególnych jednostek tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że mają one charakter informacyjny, a nie normatywny. W ust. 1 wskazano bowiem, że zgodnie z Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 Gmina należy do regionu gospodarki odpadami - Regionu [..]. Następnie, w ust. 2 wskazano, jakie działania będą podejmowane w oparciu o wojewódzki plan gospodarki odpadami, zaś w ust. 3 przewidziano, że gospodarowanie odpadami komunalnymi winno przyczyniać się do dojścia do systemu gospodarki odpadami zgodnego z zasadą zrównoważonego rozwoju, w którym w pełni realizowane są zasady gospodarki odpadami, a w szczególności zasada postępowania z odpadami zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami czyli w pierwszej kolejności zapobieganie powstawaniu odpadów, jeżeli jest to możliwe ograniczanie ich powstawania, w następnej kolejności wykorzystywanie ponowne, poddawanie recyklingowi i odzyskowi, a w ostateczności unieszkodliwianie. Dalej w ust. 4 organ uchwałodawczy wskazał, jakie działania zmierzające do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów będą podejmować właściciele nieruchomości, wskazując ich katalog, a w ust. 5 poinformowano o ciążącym na Gminie obowiązku osiągnięcia określonych poziomów recyklingu. Wreszcie, w kolejnym ustępie, błędnie oznaczonym ponownie numerem 5, wskazano, jakie cele powinien osiągnąć system gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie zmniejszenia masy odpadów ulegających biodegradacji w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w roku 1995.

W ocenie sądu § 11 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i kolejny ust. 5, w rzeczywistości mają charakter informacyjny, nie zaś normatywny, a przy tym podstawy do ich zawarcia w regulaminie nie stanowi art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W szczególności podstawą taką nie jest art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy, który umożliwia zawarcie w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, gdyż przepis ten nie może być rozumiany jako przeniesienie postanowień planu do regulaminu w celu nadania im formy nakazów czy zakazów. Okoliczności te przemawiają więc za eliminacją ww. zapisów z treści regulaminu.

Trzeba też zgodzić się z zarzutem, że regulamin czystości, jako akt prawa miejscowego nie może zawierać takich treści, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności postulatów, jak ma to miejsce w § 11 ust. 4. W przepisie tym organ uchwałodawczy zobowiązał, na co wskazuje zwrot "będą podejmować", właścicieli nieruchomości do działań zmierzających do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów. Takie obowiązki nie mają podstawy w ustawie, zaś domniemywanie takie podstawy dla obowiązków nakładanych na obywateli nie jest dopuszczalne. W przeciwnym wypadku organ uchwałodawczy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej. Regulacja ta może mieć zatem jedynie walor edukacyjny, jednakże akt prawa miejscowego nie służy takim celom, co prowadzi do wniosku, że zapisy te nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Następnie kontroli sądu podlegały zapisy rozdziału 6 regulaminu. Należy w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie w petitum skargi Prokurator zakwestionował tylko § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 oraz § 15, to jednak w uzasadnieniu skargi odniósł się krytycznie także do § 13 w związku z czym również ten przepis podlegał rozwadze sądu.

Odnosząc się do § 12 należy zauważyć, że przepis ten nakłada na właścicieli lub opiekunów psów i innych zwierząt domowych obowiązek sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, wskazując o jakie działania chodzi, tj. w szczególności zapobieganie uciążliwości jaką mogą powodować zwierzęta dla innych mieszkańców oraz eliminowanie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które mogą powodować zwierzęta,

Zdaniem sądu tak nałożone obowiązki nie wypełniają delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który przewiduje zawarcie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ponadto posługuje się pojęciami niedookreślonymi, mogącymi stwarzać wątpliwości przy stosowaniu przepisu. Wprawdzie bowiem rada doprecyzowuje, co należy rozumieć pod pojęciem "właściwej opieki", lecz wskazanie, że chodzi o "zapobieganie uciążliwości" i "eliminowanie zagrożenia" nie jest wystarczająco jasne. Natomiast brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania, co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu, świadczy to o istotnej wadliwości zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego, Rada przekroczyła też zasady prawidłowego sporządzania aktów prawa miejscowego, wkraczając w materię uregulowaną częściowo innym aktem normatywnym rangi ustawowej, ponieważ kwestia dozoru nad zwierzętami została unormowana m.in. w art. 77 k.w., zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (§ 1) oraz kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka (§ 2), podlega karze.

Z kolei ust. 2 § 12 został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej z tego względu, że odnosi się do terenu prywatnego, zobowiązując właścicieli nieruchomości do oznakowania jej tabliczką ostrzegającą przed psem oraz zabezpieczenia nieruchomości w taki sposób, aby zapobiegać wydostaniu się zwierzęcia poza posesję. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala nakładać obowiązki wyłącznie w odniesieniu do terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a nie prywatnego.

Sąd zgadza się również z Prokuratorem, że treść § 13 wykracza poza ww. upoważnienie ustawowe. W przepisie tym bowiem prawodawca lokalny przewidział obowiązek prowadzania psów na smyczy, a ich zwolnienie uzależnił od tego, czy miejsce jest mało uczęszczane, pies ma kaganiec, a właściciel ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Zdaniem sądu w ustawie brak jest upoważnienia do nakazywania wyprowadzania wszelkich psów na smyczy bez wyjątków. Przepis regulaminu nie uwzględnia bowiem specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, będąc bardziej rygorystyczny niż unormowanie wynikające z art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Co więcej, z przytoczonego art. 1 ust. 1 zd. 2 u.o.z. wynika, że człowiek jest winien zwierzęciu poszanowanie, ochronę i opiekę. W tym kontekście nie uwzględnianie indywidualnych potrzeb zwierzęcia należy ocenić jako niehumanitarne i sprzeczne z przepisami prawa. Nakaz wyprowadzania psów na smyczy nie powinien zatem mieć charakteru absolutnego i winien być powiązany z okolicznościami uzasadniającymi zwolnienie od niego, wynikającymi z indywidualnych cech zwierzęcia, takich np. jak jego choroba, uniemożliwiająca prowadzenie na smyczy.

Oceny tej nie zmienia fakt, że w § 13 zawarto warunki, umożliwiające zwolnienie psa ze smyczy, albowiem w tym wypadku organ nałożył jednocześnie bezwzględny nakaz nałożenia psu kagańca, co również nie uwzględnia specyficznych cech zwierzęcia i może prowadzić do jego niehumanitarnego traktowania. Wprowadzając przepis tej treści Rada pominęła też całkowicie regulację art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającą puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się ww. przepis regulaminu została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Ponadto, formułując warunki zwolnienia psa ze smyczy, organ uchwałodawczy posługuje się zwrotami niedookreślonymi, jak "miejsca mało uczęszczane" czy "sprawowanie bezpośredniej kontroli". Natomiast konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SA/Bk 217/20, dostępny w CBOSA).

Z kolei w § 15 ust. 1 i 2 Rada Gminy zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych i użytkowych gady, płazy, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Tymczasem delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 u.o.z. i przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie to nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, jakimi są wymienione w regulaminie gady, płazy, ptaki, owady oraz inne zwierzęta egzotyczne nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. W konsekwencji też organ nie był uprawniony do zawarcia w regulaminie warunków wyprowadzenia zwierząt egzotycznych, które to pojęcie nie jest zdefiniowane, poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce. Tym bardziej, że odpowiednie zakazy i nakazy w stosunku do zwierząt innych, niż zwierzęta domowe określają m.in. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i przepisy wykonawcze do niej.

Z powyższych względów sąd uznał, że § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, § 13 oraz § 15 ust. 1 i 2 regulaminu winny zostać pozbawione mocy prawnej.

Jak wskazano na wstępie, wprawdzie w petitum skargi nie zakwestionowano § 16 ust. 1 regulaminu, lecz zarzuty w tym zakresie Prokurator zawarł w uzasadnieniu, w związku z czym sąd w dalszej kolejności winien jest rozpatrzyć te zarzuty. Regulacja ta przewiduje, że zwierzęta gospodarskie nie powinny przebywać poza terenem zagród gospodarskich, z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych np.: łąki, pastwiska, stawy hodowlane. Podstawą prawną do wprowadzania do regulaminu rozwiązań dotyczących zwierząt gospodarskich był art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który przewiduje zawarcie w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, jednakże w ocenie sądu wskazany zapis regulaminu stanowi przekroczenie tej delegacji.

Wskazanie "z wyjątkiem miejsc specjalnie dla nich przeznaczonych" jest nieczytelne i nieprecyzyjne, podobnie zwrot "nie powinny" przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Należy też zwrócić uwagę, że wskazana delegacja ustawowa przewiduje, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości.

Natomiast § 16 ust. 2 wskazujący warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich, odnosi się do "terenów wyłączonych z produkcji rolnej". Ponadto, zawarty w pkt 1 warunek zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowych, higieniczno-sanitarnych i epidemiologicznych, stanowi materię uregulowaną już w ustawie o ochronie zwierząt i akcie wykonawczym do ustawy, tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich inne niż te, których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 778). Należy zauważyć, że na podstawie art. 12 u.o.z. kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (ust. 2). Stosownie do art. 12 ust. 5 u.o.z. obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 u.o.z. wynika natomiast, że wymagania określone w rozporządzeniach wykonawczych mają na względzie zapewnienie zwierzętom gospodarskim właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt. W związku z tym w § 16 ust. 2 pkt 1 Rada bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

Dalej, zawarty w pkt. 2 obowiązek posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane, w ocenie sądu, w ogóle nie dotyczy zasad utrzymania czystości i porządku, a więc nie odpowiada delegacji ustawowej. Nie upoważnia ona bowiem do nakładania przez gminę obowiązków posiadania budynków określonego rodzaju, spełniających wymogi zawarte w przepisach odrębnych. Takie zastrzeżenie jest tym bardziej pozbawione podstawy, gdyż co do zasady wszystkie budynki muszą spełniać normy i wymogi określone prawem powszechnym.

Podobnie w pkt. 3, który nakłada obowiązek zapewnienia odpowiednich budowli i urządzeń do gromadzenia i usuwania powstających nieczystości w takim stopniu, by nie powodowały zanieczyszczenia terenu, wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza, organ wkracza w materię uregulowaną w aktach wyższego rzędu. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014, poz. 81) w § 48 wskazuje, że instalacje i urządzenia budowli rolniczych służące do odprowadzania zużytych wód, soków kiszonkowych, a także innych nieczystości i zanieczyszczeń, powinny być projektowane i wykonane w sposób zabezpieczający przed przenikaniem szkodliwych substancji do wód i gruntu. Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który stanowi, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (pkt 1) oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych (pkt 2).

Z kolei pkt 4 wkracza w sferę prawną, uregulowaną przepisami prawa cywilnego w odniesieniu do stosunków sąsiedzkich, a zatem należy je uznać za zbędne, gdyż nakazuje utrzymywanie zwierząt w sposób nie powodujący dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości uciążliwości takich jak: hałas i odory oraz eliminujący powstawanie ognisk gryzoni, owadów itp. Z unormowania tego wynika, że został nałożony na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek wykazywania szczególnej dbałości o to, żeby zwierzęta nie zakłócały w sposób ciągły i uciążliwy spokoju mieszkańców przez uciążliwą emisję nieczystości, hałasów i odorów, a ich utrzymanie nie naruszało przepisów higieniczno-sanitarnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt. Trzeba też zauważyć, że kwestie związane z zakłócaniem spokoju i spoczynku nocnego reguluje art. 51 k.w.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 17 ust. 1 wskazać należy, że przepis ten po zmianie dokonanej uchwałą Rady nr XXXIV/351/17 z dnia 18 sierpnia 2017 r. otrzymał brzmienie "obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy". Miał ona stanowić wypełnienie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., która nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, jednakże w ocenie sądu wskazane zapisy uchwały nie odpowiadają wymogi upoważnienia. Z regulaminu wynika jednoznacznie, że obowiązek deratyzacji dotyczy całego obszaru Gminy, tymczasem z woli ustawodawcy możliwe jest objęcie takim obowiązkiem tylko części obszaru gminy. Gdyby celem upoważnienia było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji.

Materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, że potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Treść kontrolowanego regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy co do zasady występują, gdyż w ust. 2 § 17, w treści nadanej uchwała zmieniającą z 18 sierpnia 2017 r., organ wyznaczył terminy takiej obowiązkowej deratyzacji. W takim więc wypadku rada miała obowiązek wskazania w regulaminie konkretnych obszarów, na jakich występuje w gminie konieczność prowadzenia deratyzacji, czego jednak nie uczyniła. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, w związku z czym należało stwierdzić nieważność § 17 ust. 1 regulaminu w brzmieniu nadanym zmianą z 18 sierpnia 2017 r.

Mając to wszystko na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Gminy nr XXXIV/327/17 z dnia 7 czerwca 2017 r. oraz § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 15, § 4, § 5, § 6, § 8 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5- ust. 10, § 9 ust. 2, ust. 3 – ust. 12, § 10 ust. 1 i ust. 3, § 11, § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, § 13, § 15, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, a także § 17 ust. 1 regulaminu w brzmieniu nadanym mu uchwałą organu nr XXXIV/351/17 z dnia 18 sierpnia 2017 r. Z kolei w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym § 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i 5 regulaminu.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).