Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 840/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W.I.N.B. (zwany dalej "WINB") zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia[...] lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) po rozpatrzeniu zażalenia Pana K .S. (dalej także "Skarżący"), reprezentowanego przez adw. R. D., na postanowienie P. I.N. B. . W. (dalej "PINB .W.") nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

Zaskarżone postanowienie WINB zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na skutek wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w W. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie samowolnie zrealizowanych robotach budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., polegających na wykonaniu szafy wnękowej w szybie windy ww. nieruchomości, PINB W. przeprowadził oględziny ww. budynku (w dniach [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r.) oraz oględziny ww. lokalu mieszkalnego nr [...], należącego do Skarżącego ([...] lipca 2017 r.). W toku postępowania organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, podpiwniczony o pięciu kondygnacjach naziemnych. W poziomie IV piętra, na ostatniej kondygnacji mieszkalnej znajduje się lokal nr [..]., w którym – w narożnej części pokoju w rejonie przedpokoju i drzwi wejściowych do lokalu – znajduje się tzw. "szafa wnękowa". Wymiary rzeczonej szafy wynoszą ok: 0,80 x 1,15 m i wysokość ok. 2,60 m. W ścianie od strony pokoju znajduje się otwór drzwiowy szafy o wymiarach: szerokość ok. 0,80 m oraz wysokości ok. 2,0 m i 2,50 m, gdzie zamontowane są drzwi dwuskrzydłowe konstrukcji drewnianej zamykające przestrzeń szafy wnękowej. Wewnątrz szafy brak jest instalacji. Z wyjaśnień Skarżącego złożonych do protokołu z oględzin wynika, że budynek został wybudowany na początku lat [...] ubiegłego wieku, zaś wnęka z szafą istnieje od lat [...] ubiegłego stulecia. Skarżący odziedziczył lokal na początku lat [...]. W toku oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe wykonanie spornej szafy nie stanowi robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., odmówił nałożenia na inwestora – Pana K.S. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia szafy wnękowej, przynależnej do lokalu nr [..] w budynku przy ul. [...] w W., która została zamontowana w szybie windy, do stanu zgodnego z prawem.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB W. z [...] sierpnia 2017 r.

WINB, decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek samo wykonanie szafy wnękowej w lokalu mieszkalnym nie podlega reglamentacji przepisów prawa budowlanego, to jednak w wyżej wymienionym przedmiocie sprawy konieczne jest zbadanie prawidłowości wykonania tych robót, zaś wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było przedwczesne z uwagi na niewystarczające postępowanie dowodowe przeprowadzone w przedmiotowej sprawie.

Pełnomocnik Skarżącego wniósł sprzeciw od ww. decyzji WINB nr [...] z [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2018r. (sygn. akt: .....) sprzeciw oddalił.

Organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę uznał, że nie jest w stanie we własnym zakresie ustalić z jakich elementów została wykonana podłoga przedmiotowej szafy, albowiem część wykonanych robót ma charakter tzw. robót zakrytych.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. o Nr [...], w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, PINB. W. nałożył zatem na Pana K. S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej, zawierającej prawidłowość wykonania ww. robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690), w terminie dwóch miesięcy od dnia w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne.

Skarżący wniósł w ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie PINB W. z dnia [...] lutego 2018 r.

Organ odwoławczy ocenił, że PINB W. podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. WINB przyznał, że samo wykonanie szafy wnękowej w lokalu mieszkalnym nie podlega obostrzeniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w wyżej wymienionym przypadku konieczne jest ocenienie przez organ drugiej instancji zbadania prawidłowości wykonania tych robót. Brak obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też dokonania zgłoszenia nie zwalnia bowiem organu od konieczności zbadania, czy roboty budowlane nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, jak również, czy nie powodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu odwoławczego, z czynności kontrolnych wynika, że szafa w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. została zamontowana w szybie windy i konieczna do jej wykonania była instalacja poziomej przegrody w tymże szybie, która oddzieliła przestrzeń utworzonej szafy od reszty szybu. M. WINB wskazał, że przegroda, która jest jednocześnie podłogą szafy musi być na tyle wytrzymała, aby można było bezpiecznie tę szafę użytkować. Wyżej wymieniony lokal nr [...] znajduje się na IV piętrze – ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku wielorodzinnego, co oznacza, iż pod ww. podłogą przedmiotowej szafy znajduje się szyb windy o wysokości trzech pięter i faktu tego organy nadzoru budowlanego nie mogą zignorować.

Według organu odwoławczego na załączniku graficznym do protokołu Nr [...] r. sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2017r. oraz na kopii rzutu IV kondygnacji oznaczony jest w miejscu ww. szafy szyb windy. Tym samym, organ ten stwierdził konieczność ustalenia, czy przegroda oddzielająca przestrzeń szafy od reszty szybu posiada konstrukcję niepowodującą zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

WINB podzielił argumentację organu powiatowego, że zakres wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. robót ma charakter tzw. robót zakrytych, co uniemożliwia organowi samodzielną ocenę ich prawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie jest stan techniczny budynku przy ul. [...] w W., lecz prawidłowość i jakość robót polegających na wykonaniu szafy wnękowej w szybie windy. Organ wyjaśnia, iż roboty w przedmiotowej sprawie nie zostały zrealizowane w ramach budowy ww. budynku mieszkalnego i tym samym prawidłowość ich wykonania oceniania jest na podstawie przepisów obecnie obowiązujących niezależnie od czasu wykonania tychże robót.

Na powyższe postanowienie WINB z [...] stycznia 2019 r., nr [...] , Pan K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

Ww. postanowieniu Skarżący zarzuca:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 81c ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 1) ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że PINB W. zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej na Skarżącego, jako inwestora, zamiast na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w W., jako właściciela obiektu budowlanego - budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W., bądź zarządcę przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas gdy podmiotem, na który ewentualnie mógłby zostać nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., jako właściciel obiektu budowlanego - budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W., bądź zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego;

2. art. 81c ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 7) Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że PINB. W. miał uzasadnione podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 23 w budynku przy ul [...] w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej, podczas gdy montaż szafy wnękowej stanowiącej wyposażenie ww. lokalu nie stanowi robót budowlanych w myśl art 3 pkt. 7) ww. ustawy;

3. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie"), poprzez przyjęcie, że PINB. W. miał uzasadnione podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy uL [...] w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej, zawierającej prawidłowość wykonania ww. robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia, podczas gdy w zakresie przepisów rozporządzenia innych niż dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego, przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia;

4. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że PINB miał uzasadnione podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej, podczas gdy Organ przed zastosowaniem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i nie wykazał istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych w obiekcie budowlanym - budynku przy ul. [...] w W.;

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym uznaniem, że w budynku przy ul. [...] w W. znajduje się szyb windowy, podczas gdy w przedmiotowym budynku nie ma szybu windowego, gdyż nie ma i nigdy nie było tam windy, jak również, bezpodstawne przyjęcie, że montaż szafy wnękowej stanowiącej wyposażenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] stanowi wykonanie robót budowlanych, podczas gdy montaż szafy wnękowej dotyczy nie obiektu budowlanego, lecz zaopatrywania lokalu w elementy wyposażenia;

2. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

3. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia PINB W. z dnia [...] lutego 2018 r., Nr[...], nakładającego na Pana K.S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]w W., polegających na wykonaniu szafy wnękowej, zwierającej prawidłowość wykonania ww. robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organ powiatowy skierował postanowienie do niewłaściwego podmiotu. Według autora skargi, to nie lokal nr [...], którego właścicielem jest Skarżący, a budynek przy ul. [...] w W. stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym, podmiotem, na który ewentualnie mógłby zostać nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., jako właściciel obiektu budowlanego – budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W., bądź zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ponadto, biorąc pod uwagę krąg podmiotów określonych w art 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Skarżący nie mógłby również zostać potraktowany jako uczestnik procesu budowlanego – inwestor, gdyż nigdy nie inicjował, ani nie prowadził działalności budowlanej w ww. budynku. Skarżący podnosi, że budynek przy ul. [...] w W. został wybudowany na początku lat trzydziestych ubiegłego wieku, a szafa wnękowa w ww. lokalu istnieje od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku i istniała już w dacie nabycia lokalu przez ojca Skarżącego, przy czym w lokalu został zachowany dawny układ pomieszczeń. Przedmiotowa szafa wnękowa została wykonana przez pracowników ówczesnego właściciela nieruchomości – Skarb Państwa, za jego wiedza i zgodą.

W ocenie Skarżącego, poważne zastrzeżenia budzi również potraktowanie przez organy nadzoru budowlanego wykonania szafy wnękowej w ww. lokalu, jako realizację robót budowlanych. Nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że w wyniku montażu szafy wnękowej w przedmiotowym lokalu nastąpiła zamian parametrów użytkowych bądź technicznych istniejącego budynku. Prace te nie są czynnościami, które wpływają na elementy konstrukcyjne budynku lub jego części, ani jego substancję. Montaż szafy wnękowej dotyczy de facto nie obiektu budowlanego, lecz zaopatrywania lokalu w elementy wyposażenia.

Skarżący wskazuje także, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 roku mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w dacie wejścia w życie tego Rozporządzenia (tj. 16 grudnia 2002 r. - § 332 rozporządzenia) w ograniczonym zakresie. Zastosowanie Rozporządzenia ogranicza się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego, po wtóre, muszą zaistnieć przesłanki zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia, tj. budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz należy stwierdzić, na podstawie przepisów odrębnych, że budynek zagraża życiu ludzi. W zakresie przepisów innych, niż wyżej wymienione, przepisy rzeczonego rozporządzenia nie znajdują zastosowania do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia.

Zdaniem Skarżącego, przepis 81c ust. 2 Prawa budowlanego, limituje uprawienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, odnosząc go wyłącznie do sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a organy obu instancji nałożyły na Skarżącego obowiązek przewidziany w powyższym przepisie w sposób pochopny bez wyraźnego wykazania, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości niemożliwe do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego.

Skarżący podnosi również, że organy nadzoru budowlanego przyjęły z góry, nie badając w ogóle tej okoliczności, że w budynku przy ul. [...] w W. znajduje się szyb windowy, podczas gdy w przedmiotowym budynku nie ma szybu windowego, gdyż nie ma i nigdy nie było tam windy. Organy nie podjęły żadnych czynności, które miałyby potwierdzić tezę, zgodnie z którą szafa wnękowa w lokalu Skarżącego została wykonana w szybie windowym, tym bardziej, że okoliczność, zgodnie z którą w budynku miałby się znajdować szyb windowy nie znajduje potwierdzenia w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2017 r.

W konsekwencji powyższego, w skardze sformułowany został zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Skarżący uznaje, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie oceniły całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, rozpoznając go w nienależyty sposób oraz dokonując dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, przez co doszło do nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wnosi o uchylenie w całości postanowienia WINB z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia PINB W. z dnia [...] lutego 2018r., nr [...] , oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, zaś skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy więc wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji objęte być musi to, czy organ pierwszej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

Zauważyć również trzeba, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. (sygn.. akt: [...] ), którym oddalony został sprzeciw od decyzji WINB nr [...] z [...] października 2017 r., Sąd wskazał, że w sprawie w niewystarczający sposób przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe, wobec czego rację miał organ odwoławczy, iż nie jest możliwe merytoryczne zakończenie sprawy. Sąd, uznając za konieczne prowadzenie dalszych czynności wyjaśniających, w szczególności co do zgromadzenia dokumentacji dotyczącej wykonanych robót, nie przesądził zatem w ww. orzeczeniu, o tym, na kogo nałożone powinny być obowiązki wynikające z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Podstawę materialnoprawną nałożenia na Skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej "robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej", stanowił przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast podstawę faktyczną ww. orzeczenia, stanowiło przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowe prace wykonane zostały w dotychczasowym "szybie windy". Takie ustalenie WINB oparł na załączniku graficznym do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017r. oraz znajdującej się w aktach sprawy "kopii rzutu kondygnacji".

Zdaniem Sądu, ustalenia dotyczące miejsca, przebiegu i zakresu wykonanych prac, mają zatem fundamentalne znaczenie z punktu widzenia nadania sprawie prawidłowego toku i jej późniejszego rozstrzygnięcia. Wobec tego, działania organów nadzoru budowlanego powinny być w tym przypadku szczególnie precyzyjne.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zobowiązany jest jednak stwierdzić, że z dowodów zgromadzonych przez organy, w żadnym razie nie można wywieść uprawnionego przekonania, że przedmiotowa "szafa wnękowa" w lokalu nr [...] wykonana została w miejscu faktycznego posadowienia w budynku przy ul. [...] szybu windy. Jest tak dlatego, że w aktach sprawy nie znajduje się jakakolwiek wiarygodna dokumentacja techniczna, przemawiająca za przyjęciem takiego właśnie zapatrywania. Wyłącznego dowodu na tę okoliczności z całą pewnością nie może stanowić załącznik graficzny do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2017 r., na którym zaznaczono jedynie umiejscowienie "szafy wnękowej" przy wejściu do lokalu nr [...] ani również kopia rzutu kondygnacji, przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Z przedmiotowych fotokopii nie wynika bowiem nawet, przez kogo, kiedy i na jakie potrzeby plany te zostały sporządzone. W dokumentach tych próżno doszukać się informacji, czy stanowią one część projektu budowlanego budynku przy ul. [...], czy też zostały wykonane w oparciu o późniejszą inwentaryzację lokali mieszkalnych i części wspólnych ww. budynku, przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Choć porównanie kształtu i umiejscowienia instalacji na obydwu rysunkach, a także ich odniesienie do sporządzonego podczas oględzin materiału zdjęciowego, zdaje się wskazywać, iż odnoszą się one do budynku przy ul. [...], to jednak brak pełnej i wiarygodnej dokumentacji technicznej oraz innych danych dotyczących ww. obiektu, nie pozwala na jednoznaczną identyfikację kluczowej w sprawie instalacji szybu windy.

Rzetelność ustaleń we wskazanym wyżej zakresie jest tym bardziej istotna w kontrolowanej sprawie, gdy Skarżący wprost wskazuje, że przedmiotowy szyb windy nigdy nie istniał i nie istnieje, zaś dokumentacja, na którą powołują się organy nie odzwierciedla stanu faktycznego.

Ponadto, prawidłowość ustaleń w przedmiotowym zakresie, tj. czy wykonane prace miały miejsce w pomieszczeniu przeznaczonym na szyb windy, będzie miała istotny wpływ na właściwe określenie adresata obowiązku polegającego na przedłożeniu oceny technicznej zrealizowanych robót.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia[...] czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 z późn. zm.), szyb windy, jak i urządzenia dźwigowe oraz sama winda, należą do części wspólnych nieruchomości. Przepis ten przewiduje bowiem, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2016r. (sygn. akt II OSK 310/15, LEX nr 2199209) nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości.

Na to, iż szyb windy stanowi nieruchomość wspólną budynku przy ul. [...] w W. wskazywała już zresztą wcześniej sama Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zarówno we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., jak i w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Tymczasem, organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły tę kwestię, pomimo zastosowania w sprawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznając – bez głębszych rozważań w tym zakresie – Skarżącego za adresata obowiązku wynikającego z tej normy prawnej. Przepis ten stanowi natomiast, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z kolei art. 82c ust. 1 Prawa budowlanego, jako osoby, do których może być skierowany powyższy obowiązek, wskazuje: uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego

Wobec powyższego, na organach nadzoru budowlanego spoczywał ciężar ustalenia prawidłowego adresata obowiązku przedłożenia wymaganej ekspertyzy. W tym celu, w pierwszej kolejności należało uwzględnić, w ramach jakiego postępowania miała być wykonana ekspertyza i czemu miała służyć. Postanowienie o nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy nie jest samoistne, nie tworzy jakiegoś rodzaju samodzielnego postępowania, ale służy wytworzeniu środka dowodowego na potrzeby konkretnego postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019r., sygn. akt II SA/Kr 503/19). W wyroku NSA z dnia 9 maja 2019r. (sygn. akt II OSK 1234/18, LEX nr 2678760), podkreślono, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie.

Tak też, w sytuacji gdy podstawę działania organu będzie stanowić przepis art. 51 Prawa budowlanego, krąg podmiotów, na których może być nałożony obowiązek wynikający z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, określony został w art. 52 tej ustawy i chodzi tu o: inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Jeżeli zaś podstawą procedowania w sprawie przez organ jest np. przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, obejmujący m. in. sytuacje, w których obiekt budowlany albo jego użytkowanie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, to nie podlega dyskusji, że badając kwestię adresata postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 ww. ustawy, trzeba wziąć pod uwagę adresata decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym, jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1658/18, LEX nr 2641290), decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za taki stan obiektu. Będzie nim więc właściciel albo zarządca obiektu, przy czym bezspornie chodzi tu o podmiot odpowiedzialny za utrzymanie obiektu, a jednocześnie mogący zapewnić wykonalność decyzji nakazowej, z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 jest wiec wyłącznie uczestnik procesu budowlanego – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., II OSK 3054/15, CBOSA).

Jednocześnie tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny pogląd, zgodnie z którym adresatem postanowień przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wybranie podmiotu zobowiązanego wiąże się przede wszystkim ze sposobem zarządzania nieruchomością wspólną oraz określeniem przedmiotu postępowania, a także przedmiotu objętego zarządem. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada kompetencji do decydowania w sprawach dotyczących indywidualnej własności poszczególnych właścicieli lokali, natomiast posiada takie uprawnienie w stosunku do części wspólnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia[...] grudnia 2018 r., sygn. [...] ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dla jej prawidłowego rozpoznania decydujące znaczenie ma przede wszystkim zgromadzenie materiału dowodowego, pozwalającego ustalić, czy i w jakim miejscu w budynku przy ul. [...] umiejscowiony został szyb windy, stanowiący niewątpliwie część wspólną nieruchomości, a w rezultacie tego, czy roboty, których dotyczy obowiązek przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej, wykonane były w tej części ww. obiektu budowlanego. Dopiero wówczas, organ powinien ustalić właściwego adresata rzeczonego obowiązku.

W okolicznościach badanej sprawy, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły powodów, dla których uznały Skarżącego za adresata nakazu przedłożenia stosownej ekspertyzy, pomimo, że Skarżący od samego początku wskazywał, że inwestorem robót wykonanych jeszcze w latach 60-tych ubiegłego wieku, był podmiot działający w imieniu Skarbu Państwa. Na obecnym etapie procedowania, z przyczyn wskazanych już wcześniej, nie jest też możliwe ustalenie, czy rzeczone działania były podejmowane w lokalu stanowiącym własność Skarżącego, czy też obejmowały część wspólną nieruchomości, ani też stwierdzenie, jaki był zakres tych prac, a tym samym, czy stanowiły one roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy). Te ostatnie, mogą obejmować także przebudowę obiektu budowlanego, która polega m.in. na wyburzeniu i/lub przesunięciu przegród (ścian nośnych) w budynku bądź wykonaniu dodatkowego stropu (podłogi), stanowiących działania powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, które ingerują w układ obciążeń budynku (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdza, że w zawisłej przed tutejszym Sądem sprawie, WINB nie dokonał należytej kontroli decyzji PINB. W. W ocenie Sądu organy nie podjęły bowiem niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym nie dokonały jego swobodnej i wszechstronnej oceny, co spowodowało uwzględnienie zarzutów skargi naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył przy tym dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie przesądzając o dalszym zastosowaniu przez organy przepisów prawa materialnego, z uwagi na konieczność w pierwszej kolejności poczynienia przez nie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, Sąd pragnie jedynie nadmienić, że nie ma racji Skarżący wskazując na naruszenie § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący powołując się bowiem w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych i ograniczoną dopuszczalność stosowania do budynku przy ul. [...] przepisów ww. rozporządzenia, pomija istotny aspekt sprawy, a mianowicie, że podstawę działania organów stanowiła obawa występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wskutek prac wykonanych w tym obiekcie. Przywołując wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2750/12), Skarżący nie uwzględnia ostatecznej konkluzji wynikającej z tego orzeczenia. Tymczasem, w ww. wyroku NSA podzielił argumentację, że wobec stwierdzenia przez organy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego, wyłączenie, o którym mowa w § 330 ww. rozporządzenia, dotyczące możliwości stosowania jego przepisów do budynków wzniesionych przed wejściem w życie powyższego aktu, nie miało zastosowania na gruncie tamtej sprawy, w której chodziło właśnie o ogólne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia stwarzane przez tenże obiekt budowlany.

Wprawdzie trafnie podnosi Skarżący, że odwołanie wskazane w § 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia odnosi się stricte do bezpieczeństwa pożarowego, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie ocena wykonanych robót, pod kątem techniczno-budowlanym (w tym zastosowanych materiałów, sposobu wykonania stropu/podłogi), do której przedłożenia może wzywać organ na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obejmować powinna także ten aspekt bezpieczeństwa, tj. bezpieczeństwo pożarowe. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 327/09), przesłankami zastosowania przepisów powyższego rozporządzenia, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie [...] grudnia 2002 r. są:

- po pierwsze, stwierdzenie, że budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia,

- po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi.

Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą zatem zastosować się do wyartykułowanych wcześniej wskazań tutejszego Sądu, dokonując prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a dopiero następnie dokonania analizy i odpowiedniego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł).