Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 910/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Czesława Socha NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 733/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 733/08, oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Prezydent W. odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. Ś. w rej. pętli tramwajowej i autobusowej, w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Powołując się na dowody wskazane w uzasadnieniu organ stwierdził, że z reguły określonej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) − dalej: udp, wynika zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Zdaniem organu reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego.

Organ wskazał, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. P. Ś., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1300/h, natomiast w szczycie popołudniowym 1160/h, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez Komendę Policji, prędkości to 70 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się w odległości 1,8 m od znaku

B-1, w odległości 22 m od znaku A-7 oraz 10 m od wjazdu (wyjazdu) na pętlę autobusową.

Ponadto zgodnie z rozdz. 1 § 27 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego terenu ulicy P. Ś. pomiędzy ulicami: P. Ś. - gen. T. P., w gminie W.- B., zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. woj. Warszawskiego z dnia 15.10.92 r. nr 15, poz. 184), zmienionego uchwałą nr VI/26/01 Rady Gminy W. – B. z dnia 12 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2001 r. nr 150, poz. 2106) ustala się zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. P. Ś..

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie znajdując podstaw do podważenia wniosków do jakich doszedł po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji i na jakich oparł swe rozstrzygnięcie. Z przepisów regulujących zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa wynika niezbicie, iż zezwolenie takie może być wydane jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Oczywistym wydaje się, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi taki "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający odstąpienie od zasady zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie organu analiza art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, że decyzja w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego pozostaje w sferze uznania administracyjnego, co oznacza, że zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody nawet wtedy, gdy dany obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi.

Oddalając skargę spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w powyższym przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym.

Na podstawie ustaleń poczynionych przez organy zarówno I jak i II instancji stwierdzono, iż umieszczenie przedmiotowej reklamy w rejonie wskazanej pętli tramwajowej i autobusowej stanowić będzie poważne zagrożenie dla ruchu drogowego w tym obszarze. Organy prawidłowo wzięły pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji oraz fakt, iż wnioskowana reklama znajdowała się w odległości 1,8 m od znaku B-1, w odległości 22 m od znaku A-7 oraz 10 m od wjazdu (wyjazdu) na pętlę autobusową.

W ocenie Sądu I instancji zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r., wyniki badań natężenia ruchu drogowego na ul. P. Ś. w rej. pętli tramwajowej i autobusowej w popołudniowym szczycie. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Sąd podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa, co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym, fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

W skardze kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 udp oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. P. Ś. w rej. ul. pętli tramwajowej i autobusowej w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także kwestii na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] lipca 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 udp i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę.

Skarżąca spółka podniosła, że Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 38 udp, który wprost mówi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 udp, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 udp mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca.

Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeżeli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej został zawarty zarzut naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany. Jako naruszone przepisy postępowania autor skargi kasacyjnej wymienia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. bez powiązania z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem zauważyć, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jednak przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. Monitor Prawniczy 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7, czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Oznacza to, że nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 udp. stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 udp poprzez ich niezastosowanie oraz art. 39 ust. 1 i 3 udp poprzez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować zastosowaniem w stosunku do niej art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 udp, czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 udp, to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 3 pkt 21 udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 powołanego artykułu).

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 udp, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość, techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zostało wykazane w sprawie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Postępowanie wyjaśniające winno być prowadzone przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 udp, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie, wpływają czynniki określone w art. 39 ust. 3 udp. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe bądź zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że kolejne zezwolenie nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W obowiązujących przepisach nie znajduje oparcia stanowisko, że raz wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który zostało udzielone, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 udp. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06 uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 udp uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 udp w zakresie szerszym niż to wyżej przedstawiono usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć. Wymaganie określenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia obejmuje wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafy, ustępy) − ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III CKN13/97, opubl. OSN 1997/8/114).

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony − co do zasady − obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 udp w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu, odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 udp nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 udp, bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje zastosowanie w sprawie wraz z art. 40 ust. 1 udp.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.