Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1149/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – WINB) postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej "p.b."), po rozpoznaniu zażalenia spółka A ("Skarżąca" lub "Inwestor"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej – PINB) z [...] lipca 2022r. r. nr [...]. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w K., gmina B. na działce nr [...].

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] kwietnia 2019r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w R. wniosło o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w K..

Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019r. PINB poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie przeprowadził kontrolę przeprowadzonych robót, w toku której ustalił, że Inwestor w kwietniu 2019r. dokonał (na podstawie dokumentacji technicznej sporządzonej w styczniu 2019r.) modernizacji ww. stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez rozszerzenie instalacji radiokomunikacyjnej. PINB ustalił też, że Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru modernizacji stacji w Starostwie Powiatowym [...] kwietnia 2019r.

Następnie, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB decyzją z [...] sierpnia 2019r. umorzył ww. postępowanie, wskazując na brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej. WINB decyzją z [...] listopada 2019r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB ponownie umorzył postępowanie w całości. Stosowna decyzja wydana została [...] kwietnia 2020r., w uzasadnieniu której organ powołała się na art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i stwierdził, że Inwestor dokonał instalacji 6 nowych anten sektorowych oraz 12 urządzeń sterujących na istniejącym obiekcie budowlanym, a realizacja tych robót nie wymagała uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia.

Decyzja ta została uchylona przez WINB, który ponownie przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (decyzja z [...] lipca 2020r.). Sprzeciw wniesiony od tej decyzji przez Skarżąca został oddalony wyrokiem tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 771/20).

PINB, kierując się wskazaniami organu odwoławczego ponownie przeprowadził postępowanie i postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2022r. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej w miejscowości K., gmina B., działka nr [...] i nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia:

- zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego planu),

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W motywach postanowienia po przedstawieniu przebiegu sprawy wskazano, że zlokalizowany na ww. działce obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji z [...] września 2017r. ustalającej lokalizację oraz decyzji z [...] lutego 2018r. ([...]) o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującej wieżę kratową [...] o wysokości [...] m npt, 3 anteny sektorowe (o azymutach: [...]) , antenę radioliniową, szafy sterujące oraz drogi kablowe. PINB ustalił nadto, że w decyzji lokalizacyjnej wskazano na niedopuszczalność usytuowania większej ilości anten niż określonych w decyzji (3) oraz konieczność uzyskania nowej decyzji lokalizacyjnej w przypadku zamiaru zwiększenia ilości anten. Inwestor dokonał modernizacji stacji w kwietniu 2019r., już po uzyskaniu zezwolenia na użytkowanie stacji. W wyniku wykonanych robót Inwestor zamontował na istniejących wspornikach dodatkowe anteny sektorowe o równoważnej mocy promieniowania izotopowego (EIRP) od 7031 W do 13303 W oraz 12 urządzeń sterujących, zmienił też w sektorze trzecim azymut anten z 2100 na 2300. PINB uznał, że zrealizowaną w ten sposób modernizację stacji bazowej należy zakwalifikować jako samowolną rozbudowę obiektu, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę albowiem doszło do istotnego powiększenia istniejącego obiektu oraz związanego z tym oddziaływania wieży z antenami sektorowymi bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Argumentując swoje stanowisko PINB powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 20 marca 2019r. (sygn.. akt II OSK 1161/17) i wyjaśnił, że Inwestor nie może skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. , gdyż zwolnienie to może mieć miejsce jedynie w sytuacji instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych (np. urządzeń odbiorczych).

W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 3 a p.b. poprzez bezpodstawne uznanie, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń nieprzekraczających 3 m wymagają uzyskania pozwolenia na budowę – co stoi w sprzeczności z tym przepisem.

Rozpoznając zażalenie WINB wydał zaskarżone postanowienie opisane na wstępie.

W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie WINB wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należy przyjąć, że Inwestor dokonał rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez:

- instalację dodatkowych: 3 anten sektorowych [...] oraz 3 anten sektorowych [...] na istniejących wspornikach (na azymucie [...]),

- instalację 12 sztuk urządzeń sterujących RRU,

- zmianę azymutu anten z 2100 na 2300.

W motywach zaskarżonego postanowienia wskazano, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020r. WINB zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., bowiem w jego ocenie, w wyniku montażu dodatkowych anten sektorowych doszło do rozbudowy stacji bazowej w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Za niezasadne WINB uznał powoływanie się przez Inwestora na art. 29 ust. 4 pkt 3 a p.b. (wprowadzonego do systemu prawnego w oparciu o nowelizację p.b., która weszła w życie po 18 września 2020r.) albowiem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie dotyczy sytuacji, w której dochodzi do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego.

Prawidłowość wszczęcia postępowania legalizacyjnego, zdaniem WINB, potwierdza także okoliczność ustalenia w decyzji lokalizacyjnej (decyzji Wójta Gminy B. z [...] września 2017r.) warunku pozyskania przez Inwestora nowej decyzji lokalizacyjnej w przypadku zamiaru zwiększenia ilości anten sektorowych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła postanowieniu wydanemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie:

- art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b poprzez bezpodstawne uznanie, że instalowanie infrastruktury telekomunikacyjnej do 3 metrów, musi zostać zrealizowane w trybie pozwolenia na budowę,

- art. 6 i 8 § 1 k.p.a. poprzez niestosowanie się przez organ do przepisów prawa oraz poprzez dokonywanie wykładni przepisów niezgodnie z zasadami.

Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Inwestor akcentował wprowadzenie zmian ustawodawczych zarówno w prawie budowlanym (obecne brzmienie art. 29 ust. 4 pkt 3a p.b.), jak i wejście w życie z dniem 4 czerwca 2022r. rozporządzenia RM z 5 maja 2022r. zmieniającego dotychczasowe brzmienie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (uchylenie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8) – co świadczy o oczekiwaniach ustawodawcy co do zniesienia nieuzasadnionych barier administracyjnych w zakresie instalacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137).) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Przechodząc do dalszych wyjaśnień, Sąd przypomina, że 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy ustawy Prawo budowlane. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471 – ustawa nowelizująca). Zgodnie z art. 25 ww. ustawy - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wskazać też trzeba na art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym: do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (21 września 2020 r.) wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast wyjątkiem od tej zasady są przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 28 pkt 1a ustawy nowelizującej). Jak wynika z powyższych regulacji, w badanej sprawie winny być stosowane przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji (wszczęcie postępowania nastąpiło bowiem) 15 kwietnia 2019r.

Przed wyjaśnieniem szczegółowszych powodów oddalenia skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 p.b. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W myśl art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, o czym stanowi art. 48 ust. 3 u.p.b.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 u.p.b.

W badanej sprawie organ I instancji zgromadził materiał dowodowy (między innymi dokumentację techniczną modernizacji, protokołu kontroli obiektu, decyzji lokalizacyjnej oraz projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...] lutego 2018r.), którego analiza doprowadziła do wniosków co do tego, że Inwestor po zakończeniu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej dokonał jej rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB podjął działania zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej, a organ odwoławczy zaakceptował te ustalenia i za prawidłowe uznał wdrożenie procedury legalizacyjnej. Jak wynika bowiem z treści decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zrealizowane w kwietniu 2019r. roboty budowlane (określane przez Inwestora jako "modernizacja") polegają na rozbudowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, będącej budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., stanowiącą całość techniczno-użytkową, które to roboty nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że przedmiotowa stacja bazowa obiekt budowlany została zrealizowana zgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z [...] lutego 2018r. Kolejną bezsporną okolicznością ustaloną przez organy jest to, że po przyjęciu obiektu do użytkowania Inwestor dokonał montażu dodatkowych 6 anten sektorowych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że były to 2 anteny w I sektorze (azymut 00), 2 anteny w II sektorze (azymut 1100) oraz 2 anteny w sektorze III wraz ze zmianą azymutu z 2100 na 230 . Nadto doszło do zmiany parametrów technicznych zainstalowanych anten. Jak wynika ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych przeprowadzonych po dokonaniu rozbudowy (k. 15 akt adm. organu I instancji) zwiększono EIRP (emisję pola elektromagnetycznego o równoważnych mocach promieniowanych izotopowo) z 1947 W do maksymalnie 13303 W. Aktualne wartości wykraczają poza te wskazane w pierwotnej dokumentacji projektowej. Nie jest też w sprawie kwestionowane, że Inwestor nie uzyskał nowej decyzji lokalizacyjnej, nie wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych 6 anten sektorowych na wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczonej do użytkowania stacji bazowej noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt. 6 p.b.

Zgodnie z art. 3 ust. 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś w myśl art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 3 ust. 7 p.b. poprzez termin roboty budowlane - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Podkreślić również należy, że jakkolwiek przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, to wyjaśnienie tego terminu zostało ukształtowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmują, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego budynku innych niż określone w art. 3 ust. 7a (przebudowa). Tym samym uznać należy, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana.

Zdaniem Sądu, przedmiotowe prace przeprowadzone przy stacji bazowej na działce nr [...], doprowadziły do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z założeniami projektowymi oraz miały wpływ na jej konstrukcję, a tym samym montaż dodatkowych anten kwalifikować należy jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu (montaż dodatkowych anten i w konsekwencji zwiększenie promieniowania).

Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).

Z akt sprawy, bezspornie wynika, że Inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej całość zamierzenia budowlanego. Inwestor poprzestał jedynie na poinformowaniu Starostę [...] - Wydziału Ochrony Środowiska, odpowiednio o zamontowaniu dodatkowych anten oraz o przystąpieniu do ich użytkowania (pismo z [...] kwietnia 2019r. – k. 42 akt adm. organu I instancji).

Nie świadczy to jednak zdaniem Sądu o ich legalnym zamontowaniu, jako że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej, podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Inwestor zatem powinien uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas realizować przedmiotową inwestycję.

Biorąc powyższe pod uwagę, zasadne było w ocenie Sądu zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 p.b.

Argumentacja prezentowana przez Skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie, w szczególności powoływanie się na aktualne brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 października 2019 r. odpowiednikiem był przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten został znowelizowany na podstawie art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) i od 25 października 2019 r. obowiązuje w brzmieniu następującym: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych". Od dnia 19 września 2020 r. regulacja ta jest zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3a p.b. (art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej). Przepis ten stanowi obecnie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 25 października 2019 r. sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów: urządzeń "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (druk nr VIII.3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca stara się wykazać w skardze, że zmiany stanu prawnego od 2019 r. zmierzały do stopniowego znoszenia barier prawnych dla rozwoju inwestycji w zakresie usług i sieci telekomunikacyjnych. Tym samym, pośrednio, Spółka stawia tezę, że powyższe poglądy wrażane w orzecznictwie sądowym, straciły swoją aktualność na skutek zmian normatywnych, a w nowym stanie prawnym wykonane przez nią roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Z argumentacją Skarżącej nie sposób się zgodzić. Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala bowiem stwierdzić, że mocą wprowadzanych nowelizacji Prawa budowlanego doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1278/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2020 r., II SA.Kr 108/20 – dostępne jw.). Nowelizacja ta miała więc charakter uzupełniający i nie wpłynęła w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, nadal bowiem podstawowym elementem dyspozycji tego przepisu jest "wykonywanie robót budowalnych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych". W orzecznictwie wskazuje się, że nowelizacją nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1224/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1890/20, dostępne jw.).

Zarówno w poprzednim i obecnym stanie prawnym zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "instalacja urządzeń". Dlatego aktualne pozostaje stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b.

Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko WINB zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wypracowanym na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b., zgodnie z którym: "Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym." (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 658/17). Podobnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2018r., sygn. akt: II OSK 848/16: "przepisy art. 29 ust. 2pkt 15wzw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Dodać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 15). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 641/18, z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17, z 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17, z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, dostępne jw.).

W świetle powyższego, niezasadna jest argumentacja Skarżącej odnosząca się do przepisów Rozporządzenia RM w sprawie przedsięwzięć mogąco znacząco oddziaływać na środowisko.

Zarzuty naruszenia przepisów odnoszących się do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko są chybione z tego względu, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wynika w rozpoznawanej sprawie z faktu zakwalifikowania robót jako rozbudowy stacji bazowej, a nie z oparcia się na art. 29 ust. 6 p.b., zgodnie z którym decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. Istota regulacji zawartej w art. 29 ust. 6 p.b. sprowadza się do tego, że w przypadku, w którym mamy do czynienia z robotami budowlanymi mieszczącymi się w katalogu przypadków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a także – ewentualnie – dokonania zgłoszenia), ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, motywowanego względami ochrony środowiska. Przepis ten (jak również stosowne przepisy z zakresu ochrony środowiska) nie miał w ogóle zastosowania w sprawie, gdyż obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organy wywiodły (prawidłowo) z kwalifikacji prawno-budowlanej, a nie prawno-środowiskowej spornego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły również przepisów postępowania. W ocenie Sądu działały one w granicach obowiązujących przepisów, nie naruszyły zatem zasad legalizmu, ani ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej. Nie sposób uznać, że rozstrzygniecie oparte na obowiązujących przepisach, jakkolwiek niezgodne z oczekiwaniami strony, narusza ochronę zaufania. Wypada odnotować, że zasada ta chroni oczekiwania uzasadnione, a zatem oparte na obowiązującym prawie.

Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 126 k.p.a.). Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów – zakres wykonanych robót, czas ich wykonania, strona podmiotowa, nie budziły żadnych wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.