Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 280/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 60, 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2, art. 151, 161 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zarzucanej Dyrektorowi Zakładu Karnego bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M.P. z dnia [...]r. o udostępnienie informacji wskazanych w pkt. 1 ppkt 1-5 oraz w pkt. 2; II. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosku M.P. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji wskazanych w pkt. 1 ppkt 6 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego na rzecz skarżącego M.P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. M.P. – powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej u.d.i.p.) – zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania czy:

1) administracja ZK stosowała lub stosuje wobec osób osadzonych – na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi; jeżeli tak, to wobec ilu osadzonych środki były stosowane w: 2015 r. (ppkt 1), 2016 r. (ppkt 2), 2017 r. (ppkt 3), 2018 r. (ppkt 4), 2019 r. (ppkt 5), na dzień sporządzenia informacji (ppkt 6);

2) administracji ZK znana jest praktyka polegająca na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2020 r., Dyrektor ZK – odnosząc się do pkt. 1 wniosku - poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracja ZK nie gromadzi takich danych. W pozostałym zakresie organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązkowe jest udostępnianie przez podmiot publiczny tylko tych informacji publicznych, które są w jego posiadaniu. Obowiązek informacyjny organu jest zatem wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Natomiast prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.) mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. W przypadku, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie dysponuje wnioskowaną informacją, powinien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę nie wydając decyzji w tej sprawie – co też ma miejsce w niniejszym przypadku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. M.P. wezwał Dyrektora ZK

do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., poprzez stwierdzenie, że administracja ZK nie gromadzi żądanych informacji – co nie stanowi żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., Dyrektor ZK ponownie poinformował wnioskodawcę, tak jak w piśmie z dnia [...] marca 2020 r.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na działanie Dyrektora ZK naruszające prawo do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2020 r., zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie skarżącemu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej,

2) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., przez stwierdzenie, że Dyrektor ZK

nie gromadzi danych żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, tj. decyzji wydawanych przez organy postępowania karnego wykonawczego: Dyrektora ZK i Komisję Penitencjarną przy ZK,

3) art. 14 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z treścią wniosku z dnia [...] lutego 2020 r.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora ZK do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w sprawie, informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] marca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został załatwiony zgodnie z u.d.i.p. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. wnioskodawca został bowiem poinformowany, iż administracja ZK nie dysponuje wnioskowaną informacją. W ocenie organu wnioskodawca w sposób wybiórczy zestawił przepisy prawa, na których oparł argumentację zawartą w skardze. Organ wyjaśnił, że po pierwsze dyrektor jednostki penitencjarnej może wydać decyzję o umieszczeniu osadzonego w celi wyposażonej w całodobowy monitoring w wypadkach uzasadnionych względami medycznymi albo potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa skazanego. Decyzja wydawana jest w dwóch egzemplarzach, z których jeden doręczany jest osadzonemu, a drugi umieszczany jest w aktach osadzonego. Decyzja zawiera uzasadnienie oraz pouczenie o prawie jej zaskarżenia. Praworządność wydania decyzji podlega kontroli sądu penitencjarnego. Decyzje nie są ewidencjonowane. Ponadto nadzór penitencjarny nie polega na tym, że każda decyzja Komisji Penitencjarnej lub Dyrektora Zakładu Karnego czy Aresztu Śledczego podlega prawnej i merytorycznej ocenie Sędziego Penitencjarnego z mocy prawa. Kontroli tej podlegają przede wszystkim decyzje, które zostały zaskarżone przez adresata decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż jednostka penitencjarna co do zasady posiada jedynie dostęp do akt osobopoznawczych tych osadzonych, którzy aktualnie przebywają w tej jednostce lub zostali z niej zwolnieni. Administracja jednostki penitencjarnej nie ma "nieskrępowanego" dostępu do akt osobowych osadzonych, którzy zostali przetransportowani do innych jednostek penitencjarnych. Z informacji zawartych

w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności wynika, że z ZK

w latach 2015-2019 oraz do dnia [...] marca 2020 r. (a więc w okresie wskazanym przez skarżącego) przetransportowano łącznie do innych jednostek penitencjarnych [...] osadzonych. Wśród osadzonych, którzy zostali wytransportowani z ZK do innych jednostek penitencjarnych mogli również znajdować się osadzeni, wobec których Dyrektor ZK wydał decyzję w trybie art. 116 § 5a i § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 523, aktualny tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 53; dalej jako k.k.w.). Ponadto w okresie od 2015 r. do dnia [...] marca 2020 r. z ZK zostało zwolnionych [...] osadzonych. Do tego na dzień wpływu wniosku skarżącego w tutejszej jednostce penitencjarnej przebywało [...] osadzonych. Gdyby więc wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie liczby decyzji wydanych przez Dyrektora ZK na podstawie art. 116 § 5a i § 6 k.k.w. w latach 2015-2019 oraz na dzień udzielenia przedmiotowej informacji, to wystarczyłoby aby administracja ZK dokonała przeglądu 3573 teczek osobopoznawczych osób zwolnionych w powyższym okresie, [...] teczek osobopoznawczych skazanych przebywających na dzień udzielenia odpowiedzi

w tutejszej jednostce penitencjarnej oraz zwróciła się do jednostek penitencjarnych

w całym kraju o nadesłanie [...] teczek osobopoznawczych osadzonych, którzy

w powyższym okresie zostali wytransportowani. Łącznie należałoby więc przeanalizować 6590 akt osobowych. Jednak analiza ta i tak nie dałaby odpowiedzi na pytanie objęte wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r., bowiem wniosek ten precyzyjnie określał, że chodzi o wskazanie "liczby osób wobec, których stosowane były w tutejszej jednostce penitencjarnej środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego zakwaterowanego w całodobowej monitorowanej celi (...) przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej pełniącego służbę przy drzwiach otwartych celi mieszalnej (...) w latach 2015-2019 oraz na dzień udzielenia wnioskowanej informacji".

W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, skoro oddziaływania określone w § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia

29 sierpnia 2016 r., nie są podejmowane wobec osadzonych na podstawie pisemnych decyzji wydanych w tym zakresie, a ze stosowania tych oddziaływań nie sporządza się dokumentacji, w tym także dokumentacji, która byłaby ewidencjonowana w aktach osobopoznawczych osadzonego, to analiza tych akt pod tym kątem byłaby bezprzedmiotowa. Ponadto decyzje wydane przez Dyrektora ZK w trybie art. 116 § 5a i § 6 k.k.w. również nie zawierają w swojej treści dodatkowych okoliczność monitorowania zachowania osadzonego. Dlatego - wbrew twierdzeniom skarżącego -decyzje wydane w trybie art. 116 § 5a i § 6 k.k.w, nie są nośnikiem informacji objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2020 r.

Organ podkreślił, że administracja ZK nie prowadzi rejestru decyzji wydanych w trybie art. art. 116 § 5a i § 6 k.k.w. oraz nie gromadzi w innej formie informacji o tzw. "środkach profilaktycznych" stosowanych wobec osadzonych.

W świetle powyższego udzielenie skarżącemu odpowiedzi w piśmie Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] marca 2020 r., iż administracja tutejszej jednostki penitencjarnej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie gromadzi danych objętych przedmiotowym wnioskiem - jest w całości zgodna ze stanem prawnym i stanem faktycznym.

Odnosząc się do punktu drugiego wniosku, organ wyjaśnił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, którą jest treść wytworzonych przez organy władzy publicznej dokumentów, wystąpień, opinii i ocen. Skoro więc fakt umieszczenia osadzonego w celi monitorowanej następuje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 116 § 5a i § 6 k.k.w., a decyzja ta w swojej treści nie zawiera dodatkowych okoliczności – takich jak wskazane we wniosku z dnia [...] marca 2020 r., to nie sposób z innych źródeł informacji (które nie istnieją fizycznie), udostępnić wnioskodawcy informacji publicznej w postaci cyt. "znanych praktyk".

Pismem procesowym z dnia [...] września 2020 r. M.P.:

1. na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z § 1 pkt 41 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 ze zm.) – wniósł o stwierdzenie niewłaściwości miejscowej WSA w Poznaniu i przekazanie postępowania według właściwości WSA w Gorzowie Wlkp., gdyż siedzibą organu jest województwo [...],

2. na podstawie art. 60 p.p.s.a. – cofnął w części skargę z dnia [...] maja 2020 r. na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie pkt 1 ppkt 1-5 i pkt 2 bowiem skarżący w całości zaakceptował stanowisko Dyrektora ZK przedstawione w odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2020 r.,

3. w związku z treścią punktu 2 pisma, skarżący:

1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podtrzymał wniosek o zobowiązanie Dyrektora ZK do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w sprawie, informacji publicznej w zakresie wskazania czy na dzień sporządzenia informacji publicznej administracja ZK stosuje wobec osób osadzonych - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ww. Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiająca osadzonemu opuszczenie celi; a jeżeli tak to wobec ilu osób osadzonych są one stosowane na dzień sporządzenia informacji publicznej,

2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, przez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej żądanej w punkcie 1 wniosku z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie wskazania czy administracja ZK stosuje wobec osób osadzonych - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ww. Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi; a jeżeli takie środki profilaktyczne były lub są stosowane o wskazanie, wobec ilu osadzonych takie środki są stosowane na dzień sporządzenia informacji, zarzucając Dyrektorowi ZK naruszenie:

a) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie skarżącemu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej,

b) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., przez stwierdzenie, że Dyrektor ZK nie gromadzi danych żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, tj. decyzji wydawanych przez organy postępowania karnego wykonawczego: Dyrektora ZK i Komisję Penitencjarną przy ZK,

c) art. 14 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z treścią wniosku z dnia [...] marca 2020 r.;

4. cofnął wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, bowiem organ przesłał WSA w Poznaniu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

Postanowieniem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SAB/Go 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz o przyznanie od organu na jego rzecz faktycznie poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym wpisu od skargi.

Ponadto w piśmie tym skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż Dyrektor ZK w pismach z dnia [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. nie udostępnił żądanej informacji publicznej w przedmiocie wskazania czy administracja ZK stosowała lub stosuje wobec osób osadzonych środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi (...) przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi (...). Żądanie odnosiło się do sytuacji faktycznej, zastanej w ZK w dniu sporządzenia informacji publicznej.

Skarżący zauważył, że organ na żądanie innej osoby udostępnił informację publiczną w przedmiocie wskazania wobec ilu osób pozbawionych wolności, osadzonych w ZK, administracja tego ZK w dniu sporządzenia informacji publicznej stosuje środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi (...) przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi (...). Uczynił to w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. w odpowiedzi na wniosek M.J. z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w nim, że na dzień udzielenia informacji w ZK na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, a także na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego SW z dnia 29 sierpnia 2016 r., nie stosowano wobec ani jednej osoby pozbawionej wolności środków profilaktycznych polegających na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi (...) przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi (...).

W ocenie skarżącego pytanie zawarte we wniosku M.J. jest tożsame z pytaniem zawartym we jego wniosku z dnia [...] marca 2020 r. W związku z tym należy uznać, że nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej było celowym działaniem organu i wynikało jedynie z faktu, iż wnioskodawca jest osobą tymczasowo aresztowaną i osadzoną w Areszcie Śledczym, i nie ma ono żadnego uzasadnienia merytorycznego, faktycznego ani prawnego. W związku z tym skarga z dnia [...] maja 2020 r. na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udostępnienia informacji żądanej we wniosku z dnia [...] marca 2020 r. jest w pełni zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. organ wskazał, że powołane przez skarżącego wnioski z [...] marca 2020 r. i z [...] października 2020 r. różnią się od siebie zakresem czasowym, za który wnioskowana informacja publiczna miałaby zostać udostępniona. W tym stanie rzeczy Dyrektor ZK w pismach z [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnej ze stanem faktycznym tj. że nie gromadzi danych objętych wnioskiem za lata 2015-2019 oraz na dzień udzielenia wnioskowanej informacji. Natomiast z uwagi na to, że wniosek M.J. dotyczył wyłącznie danych na dzień udzielenia odpowiedzi, Dyrektor w piśmie z [...] listopada 2020 r. nie mógł zawrzeć analogicznej treści, jak w odpowiedziach udzielonych skarżącemu, tj. że nie gromadzi takich danych, bowiem trudno mówić o gromadzeniu danych na dzień udzielenia odpowiedzi. Wobec powyższego M.J. została poinformowana, że w dniu udzielania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stosowano wobec ani jednej osoby pozbawionej wolności środków profilaktycznych polegających na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi (...) przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi (...). Odpowiedź ta również była zgodna ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Dyrektora ZK, opisanego na wstępie, a dotyczącego stosowania środków profilaktycznych polegających na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego. Przy czym z uwagi na to, iż skarżący cofnął skargę w zakresie odnoszącym się do zarzucanej organowi bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji wskazanych w pkt. 1 ppkt 1-5 i pkt. 2, Sąd w tej części postępowanie sądowoadministracyjne - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - umorzył (pkt I wyroku). Sąd uznał cofnięcie skargi w tej części za dopuszczalne z punktu widzenia art. 60 p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw by uznać, że czynność ta zmierza do obejścia prawa, a tym bardziej – mając na względzie przedmiot skargi, którym jest bezczynność organu – że spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Podkreślić ponadto należy, że jakkolwiek przepis art. 60 p.p.s.a. wprost tego nie wskazuje, w doktrynie nie budzi wątpliwości dopuszczalność jedynie częściowego cofnięcia skargi (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, op. cit., s. 421; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a.. Komentarz, wydanie 6., Warszawa 2016, s. 330).

W związku z tak ostatecznie ukształtowanym zakresem zaskarżenia przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było czy Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r.

o udzielenie informacji wskazanej w pkt. 1 ppkt 6, tj. czy administracja ZK stosuje wobec osób osadzonych – na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi; jeżeli tak, to wobec ilu osadzonych środki były stosowane na dzień sporządzenia informacji.

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków reguluje u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii czy Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są m. in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W myśl art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 848 ze zm., dalej jako u.s.w.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w k.k.w. zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 u.s.w. stanowi, że organem Służby Więziennej jest min. dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.w. zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.s.w.). Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W u.d.i.p. wśród przykładowych informacji publicznych wskazano w m.in. informacje o organizacji oraz przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), a także o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nadto informacją publiczną są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Zatem informacja o tym, czy Areszt Śledczy stosuje środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi, przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, bądź przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi, a także wskazanie, wobec ilu osadzonych środki takie są stosowane w Areszcie Śledczym aktualnie "na dzień sporządzenia informacji", posiada walor informacji publicznej. Informacja ta bezpośrednio bowiem dotyczy działalności tej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, podejmowanej w ramach ustawowo powierzonych jej zadań (art. 2 u.s.w.).

Nadto informacja ta stanowi dane publiczne, jako mająca swe źródło w treści indywidulanych decyzji w sprawie zastosowania takich środków w stosunku do konkretnego osadzonego, podejmowanych przez właściwe organy postępowania karnego wykonawczego, na podstawie przesłanek ściśle określonych w przepisach k.k.w., tj. art. 88c, art. 116 § 5a, art. 212b § 2 k.k.w.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 25a ust. 1 u.s.w. jednostki organizacyjne Służby Więziennej dysponują Centralną Bazą, prowadzoną w systemie teleinformatycznym i stanowiącą zbiór informacji oraz danych osobowych. Przetwarza się w niej informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez tę formację, w tym związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w szczególności m.in. informacje niezbędne do dokonania prawidłowej klasyfikacji, rozmieszczenia wewnątrz zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz indywidualnego postępowania zmierzającego do realizacji celów, jakim ma służyć wykonanie kar pozbawienia wolności, środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz tymczasowego aresztowania (art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret 2 u.s.w.) czy informacje o objęciu osoby pozbawionej wolności szczególną ochroną w warunkach zwiększonej izolacji i zabezpieczenia (art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret 2 u.s.w.). Informacje objęte zakresem pkt 3 wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. są zatem informacjami, które zgodnie z przepisami prawa, gromadzi i przetwarza właściwy organ Służby Więziennej, a więc pozostają w jego dyspozycji. Stanowią one informację o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych.

Powyższe stanowisko na tle tożsamych wniosków skarżącego skierowanych do innych organów Służby Więziennej nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 stycznia 2021 r., II SAB/Go 233/20, wyrok WSA w Olsztynie z 12 stycznia 2021 r., II SAB/Ol 47/20, wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2021 r., II SAB/Gd 60/20).

Na gruncie u.d.i.p. w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W kontrolowanej sprawie organ w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. poinformował skarżącego, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracja ZK nie gromadzi żądanych danych. Podkreślić należy, iż taka zdawkowa odpowiedź była niewystarczająca, aby uznać, iż organ nie dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, iż informacja podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanych danych nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Musi odbywać się to z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Zatem powiadomienie powinno zawierać wskazanie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz ewentualnie inne informacje (dane), które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Innymi słowy, podmiot, który nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 248/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., II SAB/Wa 265/17, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit., t. 6 do art. 4).

Organ dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w odpowiedzi na skargę przedstawił w tym zakresie rozbudowaną argumentację. Podkreślić jednak należy, iż odpowiedź na skargę nie zastępuje pisma informującego o tym, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji wraz ze szczegółowym wskazaniem przyczyn. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 2459/17, wyrok WSA w Opolu z 15 maja 2005 r., II SAB/Op 7/05, wyrok WSA w Szczecinie z 5 lutego 2015 r., II SAB/Sz 122/14). Ponadto twierdzenia organu, iż nie gromadzi danych czy wobec osadzonych były stosowane wskazane przez skarżącego środki profilaktyczne na dzień sporządzenia informacji budzi wątpliwości, jeśli się zważy, iż szereg organów Służby Więziennej, do których kierowano wnioski o tożsamej bądź zbliżonej treści były w stanie udzielić takiej informacji (por. np. pismo Dyrektora AŚ z dnia [...] maja 2020 r. k. 86-87, pismo Dyrektora AŚ z dnia [...] maja 2020 r. k. 92 -93, pismo Dyrektora ZK

z dnia [...] czerwca 2020 r. k.99- 100). Wskazać również należy, iż

z pisma z dnia [...] listopada 2020 r. sporządzonego przez zastępcę Dyrektora ZK, skierowanego do M.J. wynika, iż był on w stanie wskazać, czy były stosowane wspomniane środki profilaktyczne na dzień udzielania informacji (k. 200). Ponadto podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom organu zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. zachodziła tożsamość wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, w części w jakiej ostatecznie był on przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, z wnioskiem M.J. z dnia [...] października 2020 r (k. 201).

W związku z powyższym Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora ZK do rozpoznania wniosku M.P. z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji wskazanych w pkt. 1 ppkt 6, tj. czy na dzień sporządzenia informacji stosuje opisane w tym wniosku środki profilaktyczne, jeśli tak to w stosunku do ilu osób - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt II wyroku).

Jednocześnie Sąd uznał stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż powyższy organ rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. dopuścił się bezczynności (pkt III wyroku).

Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała

w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ udzielił bowiem skarżącemu w ustawowym terminie odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2020 r., brak jest zatem podstaw do uznania, że jego wniosek został zignorowany czy zlekceważony.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w jego piśmie z [...] grudnia 2020 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem

o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniały zastosowania wobec organu represji w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wskazywały też na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione, stąd też w tym zakresie wniosek skarżącego podlegał na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu

w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).