Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność propozycji pracy
Powołane przepisy: article: Art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na propozycję pracy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność propozycji pracy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.


UZASADNIENIE

R. B. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w [...] Izby Celnej w K na stanowisku starszego specjalisty służby celnej w stopniu starszego aspiranta celnego.

Pismem nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył R. B. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej. W ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. R. B. otrzymała propozycję w dniu 28 kwietnia 2017 r., natomiast w dniu 8 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu.

Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. R. B., działając na podstawie art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skierowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwała organ do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa i przedstawienia propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie.

R. B. w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, skargę w trybie art. 52 ust. 3 i art. 53 ust. 2 P.p.s.a. na złożoną w dniu 28 kwietnia 2017 r. propozycję pracy jako czynność lub akt z art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżonej propozycji zarzuciła:

1) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.w.k.a.s.", tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.k.a.s." poprzez faktyczne zwolnienie jej z służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek;

2) niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez jej niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP;

3) brak dopuszczalności – w przypadku gdyby Sąd uznał, że możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji - przedstawienia skarżącej propozycji pracy z uwagi na fakt, że właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. powinny prowadzić do przedłożenia propozycji służby;

4) brak dopuszczalności złożenia skarżącej propozycji pracy (czyli tzw. "ucywilnienia") z uwagi na treść art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s.

W konkluzji skargi zażądano uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności lub w przypadku uznania, że skierowana do skarżącej propozycja pracy jest decyzją administracyjną o zwolnieniu z służby, skarżąca wniosła o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca pełniła służbę w Służbie Celnej w od 1 grudnia 1990 r. W dniu 24 lutego 2017 r. skarżąca otrzymała tzw. "informację", że w Krajowej Administracji Skarbowej od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie al. [...] w N.

W dniu 28 kwietnia 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy z którą się nie zgadza, gdyż powinna dostać propozycję służby. Propozycja pracy nie zawierała żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego. Propozycja pracy miała ten efekt, że przedstawiono skarżącej alternatywę albo przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo w ogóle zwolnienie z służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym propozycję przyjęła, ale nie zmienia to faktu, że nie zgadza się z przedłożeniem jej tej propozycji pracy i brakiem przedstawienia propozycji służby. Przyjmując, że pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to musi ona być inną prawnie możliwą do zaskarżenia formą - w tym przypadku jest to inna czynność lub akt opisany w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przeciwnym wypadku naruszona byłaby konstytucyjna zasada prawa do sądu. W ocenie skarżącej do zaskarżenia wskazanej czynności lub aktu zastosowanie mają art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji zmieniającej Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. Wynika to z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

W ocenie skarżącej zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Nie zdarzyło się, by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych - z aktu mianowania na Kodeks pracy. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że powołane zasady mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. Nakaz respektowania przez ustawodawcę zasady przyzwoitej legislacji stanowi element zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady te obejmują m.in. "wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny", a standard ten wymagany jest zwłaszcza gdy chodzi o ochronę praw i wolności (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r. sygn. akt K 7/99, opub. w OTK 2000, nr 1, poz. 2). Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego (por. wyrok TK z 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00, opub. w OTK ZU nr 7/2001, s. 1105). Z art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek określenia przez akty prawa powszechnie obowiązującego kompetencji do działania, zakaz domniemywania takich kompetencji oraz zakaz dowolnego, arbitralnego ich wykonywania (P. Tuleja [w:] M. Safjan L. Bosek, (red.), Komentarz RP. Tom I. Komentarz Art. 1-86, Warszawa 2016, Nb 13-14). Organy mogą podejmować działanie tylko wówczas, gdy pozwala im na to określony przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis, który powinien mieć rangę ustawową (B. Rakoczy [w]: Bukowski Z., Czech E.K, Karpus K., Rakoczy B. "Prawo ochrony środowiska. Komentarz. "kom. do art. 7 Konstytucji, LexisNexis 2013, dostępny w programie LEX, W. Skrzydło w: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz." - kom. do art. 7 Konstytucji, dostępny w programie LEX).

W nawiązaniu do powyższych argumentów skarżąca wywodzi, że ustawodawca ani w P.w.k.a.s. ani w u.k.a.s. w istocie (wbrew swoim chęciom czy intencjom) nie zapisał w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Skarżąca przytoczyła treść art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. i wskazała, że użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w pracownika Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w Krajowej Administracji Skarbowej nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian. Wskazany zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy.

Powyższą argumentację uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej.

Podkreślono, że w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "odpowiednio" wskazując, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. zwrotami tj. "odpowiednio" oraz "albo" co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma będzie proponowana również w Krajowej Administracji Skarbowej. Innymi słowy - organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Przepis ten wyklucza dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wyklucza by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał zapisać przepis inaczej, to powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Dodatkowo skarżąca przytoczyła treść art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. z którego wyraźnie wynika rozróżnienie, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycje służby, a pracownicy tylko propozycje pracy.

Skarżąca podniosła również, że sytuacja w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy a część służby jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równego traktowania. Osoby w takiej samej sytuacji prawnej nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń Krajowej Administracji Skarbowej. Z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną - relewantną (vide: wyrok TK z 11 lipca 2000 r. sygn. akt K 30/99, opub. w OTK ZU nr 5/2000, poz. 145; wyrok TK z 18 stycznia 2000 r. sygn. akt K 17/99, opub. OTK ZU nr 1/2000, poz. 4). Powyższa definicja oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W związku z tym należy przyjąć, że odmienne uregulowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną stanowi odstępstwo od zasady równości (por. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, opub. w OTK w 1988 r., poz. 1 oraz wyrok TK z 24 lutego 1999 r. sygn. akt SK 4/98, opub. w OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; wyrok TK 9 maja 2005 r. sygn. akt SK 14/04, opub. w OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Nie respektowanie zasady równości oznacza w istocie dyskryminację, a proces tzw. ucywilnienia jest niezgodny z Konstytucją i narusza zasadę równości.

Niemożliwe było na podstawie treści przepisów obu ustaw: o Krajowej Administracji Skarbowej i Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w ogóle prowadzenie procesu ucywilnienia. Twierdzenie to wynika z faktu, że w stosunku do skarżącej nie zaszły żadne przesłanki zwolnienia ze służby określone w art. 179 i 180 u.k.a.s.

Z ostrożności procesowej - jeżeli Sąd doszedłby jednak do wniosku, że sam proces "ucywilnienia" jednak mógł być przeprowadzony - skarżąca podniosła zarzut jego niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność ta wyraża się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki ucywilnienia w art 165 ust. 7 P.w.k.a.s. (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy "zwykłego" pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r. (pismo nr [...]). Organ nigdy nie ukrywał i wprost wskazywał, że działa na podstawie tego pisma i wg. reguł wyznaczonych przez to pismo. Pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej opisuje dokładnie gdzie należy przeprowadzić proces ucywilnienia (w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych) bez patrzenia na przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Jest to rażące naruszenie prawa. Skarżąca podniosła, że ucywilnienie w przeprowadzonej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek ucywilnienia. Wskazany art. 60 Konstytucji RP zakłada, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawo określające warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, warunki jej pełnienia (a także zwolnienia z niej) muszą być precyzyjnie sformułowane bo tylko wówczas można ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02).

Określenie kryteriów zwalniania z określonej służby publicznej oraz procedura podejmowania odpowiednich decyzji w tym zakresie musi spełniać wymóg szczegółowego i precyzyjnego uregulowania ustawą, celem wyeliminowania jakiejkolwiek dowolności decyzji podejmowanych w tym zakresie (por. wyrok TK sygn. akt SK 14/98, wyrok TK sygn. akt SK 18/01, wyrok TK sygn. akt SK 19/03).

Na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do niej z uwagi na fakt, że właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Przebieg służby skarżącej, wiedza, doświadczenie i kwalifikacje powinny obligować Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedstawienia jej propozycji służby. Skarżąca opisała przebieg swojej kariery zawodowej, wskazała na posiadane przez nią umiejętności oraz potrzebne uprawnienia.

W ocenie skarżącej osoby pełniące służbę w jednostkach wskazanych w art. 36 pkt 4, 5 i 7 u.k.a.s. w ogóle nie podlegają procesowi składania jakichkolwiek propozycji. Oznacza to, że skarżąca nie mogła otrzymać propozycji w myśl tego przepisu. Wskazano przy tym, że gdyby ustawodawca chciał inaczej (tj. ustanowić sytuację w której wszyscy funkcjonariusze otrzymaliby propozycje), to skonstruowałby wskazany przepis art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. inaczej, przede wszystkim bez wymieniania poszczególnych jednostek z art. 36 u.k.a.s. Zapisałby cały przepis art. 36 u.k.a.s. lub wskazał po prostu że wszyscy funkcjonariusze podlegają procesowi składania propozycji. Skarżąca zauważyła, że taki (obejmujący wszystkich funkcjonariuszy) był pierwotny kształt przepisu art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. na początku prac legislacyjnych, a został zmieniony w ich toku. Oznacza to celowe i przemyślane działanie ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, że w jego ocenie art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 P.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów P.w.k.a.s., tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego przez skarżącą, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosi się do statusu osoby, której propozycja jest składana, tj. do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkole Skarbowości. Gdyby ustawodawca zakładał, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi propozycję pracy, wówczas powyższy przepis miałaby inne brzmienie, np. takie jak: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą odpowiednio nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają następujące okoliczności:

a) w Krajowej Informacji Skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są zarówno pracownicy jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazuje na to art. 165 ust. 4 P.w.k.a.s. zgodnie z którym pracownicy izb administracji skarbowej zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy w Izbach Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie realizujący zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w Izbie Celnej w Katowicach realizujący zadania informacji celnej stają się, z zastrzeżeniem art. 170 P.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami Krajowej Informacji Skarbowej albo funkcjonariuszami realizującymi zadania Krajowej Informacji Skarbowej;

b) w izbach administracji skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są zarówno pracownicy jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazuje na to art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie u.k.a.s. z zastrzeżeniem art. 170 P.w.k.a.s. odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby;

c) w Krajowej Szkole Skarbowości po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są tylko pracownicy - wskazuje na to art. 165 ust. 5 P.w.k.a.s. zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami Krajowej Szkoły Skarbowości i zachowują ciągłość pracy.

Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, tj. albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby).

Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy przemawia także brzmienie innych przepisów P.w.k.a.s., tj. np.:

a) art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. zgodnie z którym funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017, płatnego urlopu zdrowotnego w roku 2017 oraz nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, w brzmieniu dotychczasowym;

b) art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. zgodnie z którym funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek jest przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania;

c) art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s. zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony lub stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej;

d) art. 171 ust. 2 P.w.k.a.s. zgodnie z którym do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi oraz pracownikowi, wlicza się okres; 1) służby w Służbie Celnej; 2) pracy w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, izbach skarbowych i urzędach skarbowych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów, w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw budżetu i ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, administracji celnej;

e) art. 175 pkt 1 P.w.k.a.s. zgodnie z którym świadczenia socjalne za rok 2017 są przyznawane funkcjonariuszom na podstawie art. 212 ustawy, o której mowa w art. 1, albo z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych utworzonego zgodnie z ustawą z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800) w sytuacji przyjęcia propozycji pracy.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wyrażającej się w niejasnych oraz nie dających się obiektywnie zweryfikować przesłankach oraz stosowaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kryteriów pozaustawowych wprowadzonych na mocy pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...], wskazano, że stosownie do ww. przepisu Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanki te winny być spełnione łącznie. Uwzględniając powyższe kryteria Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował skarżącej nowe warunki pracy adekwatne do jej predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy.

Nie można pomijać okoliczności, że wprowadzenie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej polegającej w uproszczeniu na połączeniu izb administracji skarbowej z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbami celnymi oraz urzędami kontroli skarbowej, spowodowało konieczność ukształtowania struktury organizacyjnej nowo powstałych jednostek organizacyjnych. W tym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był, w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 u.k.a.s., do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych mu podległych celem prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na nie zadań.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako pracodawca samodzielnie zarządzający jednostką organizacyjną na terenie województwa małopolskiego, podejmując decyzje w przedmiocie propozycji o których mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zobligowany był w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.), a w szczególności jej art. 68 i 69 do zapewnienia długofalowej ciągłości działania Izby Administracji Skarbowej, także w kontekście posiadanego budżetu.

Wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. nr [...] były wyrazem realizacji zadania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej określonego w art. 164 ust. 1 P.w.k.a.s. zgodnie z którym Szef Krajowej Administracji Skarbowej wykonuje zadania w zakresie tworzenia i organizacji Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.k.a.s. do zadań Szefa należy kształtowanie polityki kadrowej w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej. Uznać należy, że w tym zadaniu mieści się możliwość ustalania przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ilości poszczególnych rodzajów etatów w poszczególnych jednostkach.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawiając skarżącej propozycję pracy kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., tj. posiadanymi kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w ww. przepisie względem siebie, jak również względem potrzeb jednostek organizacyjnych. Pozostawił to dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej. Zauważono, że w dacie przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K:

1) miejscem zamieszkania skarżącej jest miejscowość N,

2) skarżąca posiada kwalifikacje rozumiane jako posiadane wykształcenie potwierdzone stosownym dokumentem, jak również umiejętności nabyte podczas np. studiów podyplomowych, szkoleń, warsztatów, kursów, stażów, praktyk potwierdzone stosownymi dokumentami - wykształcenie - średnie. Skarżąca odbyła liczne kursy/szkolenia.

Skarżąca otrzymała propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K, przy czym komórką organizacyjną, w której miała wykonywać obowiązki służbowe był [...] Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N. Organ przytoczył treść § 14 ust. 2 pkt 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Skarbowego w N stanowiącego Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr 18 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie nadania Urzędowi Skarbowemu w N Regulaminu Organizacyjnego, w którym określono zakres zadań [...] Referatu [...]. Przedstawiając skarżącej propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N i mając na uwadze porównanie zadań realizowanych przez skarżącą przed otrzymaniem propozycji oraz po jej przyjęciu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uchybił dyrektywie określonej w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Analiza art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie pozwala na stwierdzenie, że decydującym czynnikiem przy ocenie przebiegu dotychczasowej służby jest długość okresu realizacji poszczególnych zadań służbowych. W kontekście powyższego zarzut naruszenie art. 60 Konstytucji RP w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jawi się jako zupełnie chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona skarżącej, zostały jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

Przedłożona skarżącej propozycja nie jest niekonstytucyjna, tj. nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

Przed złożeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pisemnej propozycji skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w Urzędzie Skarbowym w N w [...] Referacie [...], ale pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.k.a.s. zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi Krajowej Administracji Skarbowej wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Z uwagi na powyższe, funkcjonariusz pełni służbę w izbie administracji skarbowej, a nie w jednostkach niewymienionych w art. 170 ust. 1 P.w.k.a.s. (tj. urzędzie skarbowym, urzędzie celno-skarbowym). Naczelnik urzędu nie wykonuje zadań kierownika jednostki w sprawach z zakresu pracy i służby. Urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe stanowią miejsce pełnienia służby, a nie jednostkę, w której pełni się służbę. Potwierdzeniem powyższego jest art. 158 ust. 5 u.k.a.s. zgodnie z którym kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia mianowania, mianuje funkcjonariusza na stopień służbowy oraz określa, w formie pisemnej miejsce pełnienia służby. Zarzut, że skarżąca nie powinna była w ogóle być objęta procesem składania propozycji z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 P.w.ka.s., nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie organu w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, tj. uchylenia propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r. powstanie sytuacja, w której skarżąca nie będzie posiadała żadnej skutecznie przedłożonej propozycji tj. pracy ani służby; a ponadto, w świetle art. 165 ust. 1 P.w.ka.s. po dniu 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącej jakiejkolwiek propozycji, pracy lub służby. Nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r. skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5;

10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

11) sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.,

12) sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sprawami nieobjętymi zakresem kognicji sądów administracyjnych, są:

1) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

2) sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

3) odmowa mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga dotyczy złożonej skarżącej będącej funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. znak: [...].

Jak wynika z treści tego pisma propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej złożył skarżącej jako funkcjonariuszowi (w stopniu starszego aspiranta celnego) pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszego kontrolera rozliczeń w N jako miejscu wykonywania pracy z podaną komórka organizacyjną przyszłego zatrudnienia oraz kwotą wynagrodzenia. W tej propozycji znalazło się również wyjaśnienie, że w ciągu 14 dni skarżąca winna złożyć oświadczenie o przyjęciu propozycji lub odmowie przyjęcia bądź braku złożenia jakiegokolwiek oświadczenia. Pouczono skarżącą, że odmowa złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji spowoduje wygaśnięcie w terminie 3 miesięcy, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. stosunku służby, co będzie oznaczało zwolnienie ze służby.

W pierwszej kolejności Sąd zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej do sądu administracyjnego na ww. pisemną propozycję.

W orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy odrębne stanowiska w tym zakresie: według pierwszego poglądu propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 P.w.k.a.s. nie podlega kognicji sądów administracyjnych i tym samym tak złożona skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z tym stanowiskiem tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, lub też stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.). Pisemna propozycja jedynie proponuje stronie nowe warunki zatrudnienia i to od adresata zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Taka propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Propozycja nie ma charakteru władczego, bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można uznać jej za akt o charakterze zewnętrznym obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ ani nie ustala, ani nie stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Nie ma ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 P.w.k.a.s.). Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. przykładowo postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 73/17; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 220/17; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 48/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/17; postanowienie WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 765/17; postanowienie WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17).

Zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (w wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17) także inne stanowisko, zgodnie z którym propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z tym poglądem ustawodawca w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. uregulował tą samą propozycję o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. z tym jednak, że pierwszy przepis wskazuje na formę (decyzja administracyjna), drugi zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania). Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z tym poglądem osoba tracąca status funkcjonariusza ma prawo do rzetelnego uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, a dotyczącego wskazania, w jaki sposób posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę. Skoro żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę, a sam stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby, to zmiana tego stosunku wymagała wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z tym stanowiskiem z wykładni prawno-historycznej przywołując nieobowiązujące obecnie rozwiązania dotyczące ustaw regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy celnych wynika, że dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych zapewniało ochronę poprzez możliwość złożenia wniosku do centralnego organu administracji celnej - jeżeli funkcjonariusz służby celnej nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca - z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożyć skargę do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802). Także zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, z późn. zm.) zmiana dotychczasowych warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego była interpretowana jako modyfikacja istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby powinno także nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. powinno wynikać, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej, a nadto stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji taka interpretacja art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej.

Zostało w orzecznictwie sądowym zaprezentowane także trzecie stanowisko, zbliżone do drugiego z prezentowanych poglądów, zgodnie z którym propozycję z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17.

Przystępując do rozpoznania tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie podziela poglądu co do niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania tej sprawy. Oznacza to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest objęta kognicją sądu administracyjnego i wprawdzie nie stanowi decyzji administracyjnej, to jednak jako czynność podlega rozpoznaniu przez ten Sąd.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujący każdej osobie prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten nie uzależnia prawa do sądu od tego, kto podejmuje działania, tzn. gwarantuje prawo do sądu zarówno wtedy, gdy spór powstaje pomiędzy podmiotami prywatnymi, jak i wówczas, gdy taka spora sytuacja wynikająca z jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej drugiej osoby wynika z działań administracyjnych lub o charakterze administracyjnym.

W demokratycznym państwie prawa nie może pozostać poza kontrolą jakiegokolwiek sądu działalność administracji, kształtująca pozycję innego podmiotu chociażby nawet organizacyjne podporządkowanego organowi stosującemu prawo.

Uzasadniając przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowisko należy dodatkowo stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej.

Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej w okresie przekształceń tego pionu administracji rządowej.

W Przepisach wprowadzających ustawę o k.a.s. wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o krajowej administracji skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Przepisy wprowadzające powinny niejako "przygotować" wejście w życie ustawy regulującej funkcjonowanie danego pionu administracji.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprosi wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazał na formę decyzji administracyjnej w której proponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygniecie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza pozwala na stwierdzenie o nadaniu takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej.

Treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca celowo różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków skierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

Kolejnym argumentem wskazującym na brak formy decyzji administracyjnej dla propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest i to, że w tym przepisie ustawodawca wprowadził analogiczną regulację dla składania pracownikowi propozycji służby lub pracy i nie może budzić już żadnych wątpliwości, że pisemna propozycja pracy złożona pracownikowi nie jest decyzją administracyjną. Byłoby naruszeniem reguł wykładni traktowanie tej samej czynności (tj. pisemnej propozycji pracy) w sposób diametralnie różny mimo, że ustawodawca traktuje ją jednolicie w zakresie objętym art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., aczkolwiek wyłącza z tego przepisu składanie propozycji dalszej służby funkcjonariuszowi czyniąc to jednak w wyraźnie wyodrębnionym artykule.

W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że akty lub czynności o których mowa w ww. przepisie charakteryzują się następującymi cechami:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

W ocenie składu Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określającą nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem.

Art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd nie ocenia w tej sprawie, czy w innym stanie faktycznym i prawnym, organ miałby obowiązek, czy też tylko możliwość składania propozycji pracy lub służby. Sąd rozpoznaje konkretną sprawę i nie dokonuje całościowej oceny regulacji stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów P.w.k.a.s.

Będące przedmiotem sporu pismo niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane.

Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, a ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.).

Rekapitulując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1155/97). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że skarżąca będąca funkcjonariuszem otrzymała jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s.

Przeciwny pogląd, reprezentowany w tej sprawie przez stronę przeciwną prowadziłby do iluzoryczności konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" zagwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. Istnienie ww. gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W tym zakresie niezasadny jest zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym strona skarżąca nie dochowała warunków formalnych do wniesienia skargi na czynność.

Z art. 52 § 3 P.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca po otrzymaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca wprawdzie dokonała formalnego wezwania w dniu 7 grudnia 2017 r. a więc po upływie 14 dni od daty otrzymania pisemnej propozycji, tym niemniej w ocenie Sądu uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, która nie będąc pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mogła w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w wersji obowiązującej w tej sprawie w przypadku, o których mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Tym samym skoro pomiędzy dniem 7 grudnia 2017 r. a dniem 15 stycznia 2018 r. nie upłynął okres 60 dni, a skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to skarga w tej sprawie została wniesiona w terminie i nie podlega odrzuceniu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę i dotyczący odrzucenia skargi jest niezasadny.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. przedkładając skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Nie oznacza to, jak tego chce strona przeciwna, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechaniach ustawodawcy (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11).

Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP akt ten będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne winy także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby lub pracy.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to takie działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

Przenosząc to na grunt tej sprawy należy wskazać, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje się na miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i staż służby ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby.

Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ podaje przesłanki wskazujące na zaproponowanie skarżącej stanowiska pracy zawartego w wypowiedzeniu z 27 kwietnia 2017 r., ale w tej sprawie nie mogą ona uzasadniać kierowania się przez organ kryteriami zawartymi w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. z tego powodu, że nie znalazły się w samym wypowiedzeniu (w pisemnej propozycji wykonywania pracy z 27 kwietnia 2017 r.).

Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z porównania zadań realizowanych przez skarżącą jako funkcjonariusza przed złożeniem mu pisemnej propozycji i zadań jakie ma wykonywać, po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej pełnienia dalszej służby. Właśnie takie działanie organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby.

Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo odbycia przez skarżącą licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, wielokrotne wyróżnianie w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków, uzyskiwania pozytywnych ocen okresowych oraz brak wobec skarżącej postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych – nie zostały skarżącej zaproponowane warunki służby, a jedynie warunku pracy.

Nie jest dopuszczalnym interpretacja art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w ten sposób, jakoby ten przepis pozwalał kierownikom jednostek organizacyjnych na autonomiczne proponowanie rodzaju dalszego wykonywania obowiązków w służbie (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby). Takie stanowisko także stanowiłoby o arbitralności działania władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej z dnia 27 kwietnia 2017 r. znak [...]. Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącej nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącej, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącej warunki pracy właściwe je uzasadniając. Tym samym kolejność składania propozycji winna być następująca: najpierw propozycja służby, a gdyby nie było to możliwe lub szczególnie utrudnione – to propozycja pracy.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącą stosunku pracy.