Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1174/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par.1, art. 141 par.4, art. 145 par.1 pkt 1, art. 151, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, art. 75, art. 77, art.80, art. 145 par.1 pkt 4. art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2093/10 w sprawie ze skargi R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz R. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1310 (jeden tysiąc trzysta dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2093/10, oddalił skargę Spółki R. S.A. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpoznaniu wniosku A. S.A. w W. z 28 maja 2004 r., zawierającego żądanie wydania nakazu rozbiórki części magistrali ciepłowniczej przebiegającej przez działkę nr ewid. [...] położoną przy ul. K./C. w W., odmówił wydania nakazu rozbiórki powyższej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową sieć wybudowano w latach 1976-1977, a zatem w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ wskazał też, że inwestor nie przedłożył stosownego pozwolenia na budowę. Przytoczył art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać tylko w przypadku, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazał, że z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. wynika, że przedmiotowa działka nr ew. [...], w dacie budowy znajdowała się w obszarze funkcjonalnym ZL - teren parków leśnych i rezerwatów. Plan ten nie obejmował ustaleń w zakresie prowadzenia mediów w tym sieci cieplnej na obszarze Dzielnicy W., tylko wskazywał tereny urządzeń energetyki cieplnej. Sieć cieplna nie jest urządzeniem, lecz obiektem inżynierskim (art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) i obiektem budowlanym liniowym (art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), i służy konkretnemu obiektowi budowlanemu, w tym przypadku obiektowi szpitalnemu.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2008 r., po rozpoznaniu odwołania R. S.A. w W., która nabyła w dniu 16 sierpnia 2004 r. działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1812/08, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego wskazując, że w przedmiotowej sprawie właściciel sieci nie zaprzeczył, iż ciepłociąg jest samowolą budowlaną. Ponadto Sąd podniósł, że istotną kwestią było szczegółowe zbadanie zapisów planu, gdyż ewentualny brak zapisu, iż na przedmiotowej nieruchomości może być usytuowany ciepłociąg (jeżeli nie ma w tej kwestii zakazu) powodowałby, że w sytuacji zrealizowania takiego obiektu, winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie Sąd wskazał, że zapoznanie się z aktami ww. postępowania, jak i z planem zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. nie było możliwe w toku postępowania sądowego, bowiem w niniejszych aktach tej dokumentacji brakowało. Wskazał również, że organ odwoławczy dokonując ustaleń w sprawie nie wyjaśnił, czy zapis planu zagospodarowania przestrzennego uznawał za dopuszczalne sytuowanie sieci na terenie przedmiotowej działki, czy też zawierał w tym zakresie zakaz.

Po ponownej analizie sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż sprawa dotyczy zrealizowanej samowolnie w latach 1976-1977 sieci ciepłowniczej przebiegającej przez działkę nr ewid. [...] przy ul. K. w W., której obecnym właścicielem jest Spółka R. oraz że w sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a dokładnie art. 37 tej ustawy. Organ podał, że w świetle ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. (w postaci graficznej) działka nr ewid. [...] w dacie realizacji przedmiotowej sieci ciepłowniczej znajdowała się w obszarze funkcjonalnym ZL - oznaczającym teren parków leśnych i rezerwatów. Plan ten nie obejmował ustaleń w zakresie prowadzenia mediów, w tym sieci cieplnej na obszarze Dzielnicy W., tylko wskazywał tereny urządzeń energetyki cieplnej. W toku postępowania odwoławczego z dokumentacji w formie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynikało, aby został w nich sformułowany zakaz sytuowania sieci na tym terenie. A zatem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że dopuszczał on taką ewentualność i nie można mówić o sprzeczności lokalizacji przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wobec powyższego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie znalazł merytorycznych ani proceduralnych podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o rozbiórce odcinka sieci ciepłowniczej. Pouczył, że wszelkie kwestie dotyczące usytuowania na terenie działki nr ewid. [...] przedmiotowego odcinka sieci ciepłowniczej, jak i roszczenia dotyczące naprawienia szkód powstałych podczas procesu inwestycyjnego bądź wszelkie roszczenia z tytułu ograniczenia lub naruszenia prawa własności podlegają przepisom prawa cywilnego i jako takie mogą być dochodzone wyłącznie w trybie postępowania cywilnego przed sądem cywilnym.

Skargą R. S.A. w W. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez przyjęcie, że wybudowanie sieci ciepłowniczej nie naruszyło postanowień obowiązującego ówcześnie planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy działka [...] w dacie realizacji inwestycji znajdowała się w obszarze funkcjonalnym RK, ZL (terenie parków leśnych i rezerwatów) i nie wskazano tam dodatkowej możliwości umieszczenia sieci ciepłowniczej (EC); niewłaściwe jego zastosowanie w związku z uzależnieniem możliwości wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego od ustaleń treści planu obowiązującego w dacie wznoszenia samowoli budowlanej zamiast od ustaleń treści planu obowiązującego w dacie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki i niewłaściwe zastosowanie w związku z niezbadaniem, czy uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że ciepłociąg uniemożliwia racjonalne wykorzystanie działki [...], skoro przebiega dokładnie przez środek terenu, przeznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną na działkach leśnych;

- art. 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów wyrażającym się w ustaleniu, że część ciepłociągu wybudowana została na terenie, na którym -zgodnie z planem uchwalonym [...] lipca 1969 r.- nie było zakazu umieszczania tego typu inwestycji, gdy tymczasem postanowienia planu w pkt. 2.9.9 i pkt. 2.6.5 stanowią inaczej;

- art. 2 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 3 pkt 1.h rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. i w zw. z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. wyrażającym się ich niewłaściwym zastosowaniem przy ustalaniu charakteru obiektu i w konsekwencji ustaleniu, że ciepłociąg jest obiektem inżynierskim i jednocześnie obiektem budowlanym liniowym;

- art. 2 ust. 3 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego wyrażającym się w błędnym przyjęciu, że roboty budowlane prowadzone w związku z realizacją obiekt budowlanego liniowego służącego innemu obiektowi nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w myśl art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego za roboty budowlane uznaje się roboty polegające na budowie nie tylko całego, ale również i części obiektu budowlanego, a zatem wymagały one uprzedniego uzyskania zgody na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 107 § 1 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, m.in. z uwagi na nie wskazanie postanowienia planu, który rzekomo wskazywał tereny urządzeń energetyki cieplnej a nie obejmował ustaleń w zakresie prowadzenia mediów, choć w rzeczywistości plan nie zawierał wskazania terenów urządzeń;

3. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez: ustalenie, że ciepłociąg zaopatruje jedynie szpital C., podczas gdy początkowo zaopatrywał zakładowe osiedle mieszkaniowe O. w S. i inne jednostki mieszkaniowe. Ponadto, że plan uchwalony w dniu [...] lipca 1969 r. wskazywał tereny urządzeń energetyki cieplnej, a nie obejmował ustaleń w zakresie prowadzenia mediów wbrew treści postanowienia pkt. 2.8.4 (który na terenie dzielnicy P. przewidywał jedynie budowę magistrali, bez innych budowli ciepłowniczych) oraz że plan z dnia [...] lipca 1969 r. nie zakazywał budowy na spornej działce ciepłociągu wbrew treści postanowień tego planu, tj. pkt. IV c str. 10, pkt. 2.9.9, pkt. 2.6.5 ppkt. 8.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż podstawowym błędem organów orzekających w sprawie było uzależnienie decyzji o rozbiórce od planu obowiązującego w dacie realizacji samowoli budowlanej. Organy badając istnienie przesłanek do wydania nakazu rozbiórki winny odnieść do treści planu zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania, a w braku tego planu - do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego przez Radę W. w dniu 10 października 2006 r.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, na podstawie jakich przepisów ustalił, że ciepłociąg jest obiektem inżynierskim i obiektem budowlanym liniowym. Skarżąca zauważyła, że przepis § 3 pkt h rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 29), które obowiązywało do 5 kwietnia 1975 r. (a więc w czasie rozpoczęcia budowy sieci ciepłowniczej) stanowił, że obiektem budowlanym są również instalacje związane z budynkami służące do zaopatrzenia w wodę, gaz, energię do ogrzewania. Zatem sieć ciepłownicza jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a więc można w stosunku do niej zastosować przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dalej, skarżąca podniosła, że wbrew ustaleniom faktycznym zaskarżonej decyzji plan W. Zespołu Miejskiego, Planu Ogólnego W. z 1969 r. obejmował ustalenie w zakresie prowadzenia mediów, w tym sieci cieplnej na obszarze Dzielnicy W. przewidując jedynie budowę magistrali wschodniej praskiej w zakresie ciepłownictwa, bez innych budowli ciepłowniczych na tym terenie.

Konkludując Spółka podkreśliła, że brak zezwolenia na budowę ciepłociągu i brak wskazania w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 1969 r. i w dacie zakończenia budowy, że na spornej nieruchomości możliwe jest usytuowanie ciepłociągu jest wystarczające dla stwierdzenia, że wybudowanie ciepłociągu było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa - przepisem art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowiło samowolę budowlaną. A zatem, były podstawy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej magistrali ciepłowniczej.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że bezspornym jest, iż żądanie wydania nakazu rozbiórki dotyczy inwestycji zrealizowanej samowolnie, tj. bez zezwolenia właściwego organu, w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo budowlane. W sprawie przesądzone zostało również, iż zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a w kontekście pkt. 1 tego przepisu, plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie realizacji tej samowoli budowlanej (czyli budowy odcinka sieci ciepłowniczej). W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Odnosząc się do powyższego Sąd podniósł, że zarzuty skargi odnoszące się do powyższych kwestii należało uznać za bezpodstawne. Sąd będąc związany wyrokiem zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 12 maja 2009 r. nie mógł dokonać innej oceny sprawy w tym zakresie i w istocie odmiennej od przyjętej w tym wyroku wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro wyrokiem z 12 maja 2009 r. ww. kwestie (tak dotyczące samowoli budowlanej, jak również planu, który należy uwzględnić analizując sprawę) zostały przesądzone, to organ orzekając po tym wyroku, jak i Sąd orzekając w niniejszej sprawie innej oceny, sprzecznej z poglądem wyrażonym w ww. wyroku dokonać nie mogły, bo nie pozwala na to art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż w sprawie nie występuje spór co do tego, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, której inwestor nie przedstawił.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy stosując się do wytycznych Sądu uzupełnił materiał dowodowy o potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. na rok 1985, tekstu Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. – 1985 r. i Informacji o Planie W. Zespołu Miejskiego i Planie Ogólnym W. do 1985 r. Analizując ponownie sprawę w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i mając na uwadze uwagi Sądu zawarte w wyroku z 12 maja 2009 r. stwierdził, iż przesłanka określona w tym przepisie w sprawie nie występuje. Sąd I instancji wskazał, że podziela w pełni taką ocenę. Wyjaśnił też, że zgodnie z częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., działka nr [...] przy ul. K. w W. znajdowała się w obszarze funkcjonalnym ZL oznaczającym teren parków leśnych i rezerwatów. Sąd z zapadłym wyroku zalecił wyjaśnić, czy zapisy planu dopuszczały sytuowanie sieci na terenie tej działki, zaznaczając, że brak zapisów w tym zakresie, brak wyraźnego zakazu dotyczącego przebiegu sieci, winien skutkować skierowaniem sprawy na drogę postępowania legalizacyjnego. Wskazany powyżej plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmował ustaleń w zakresie prowadzenia mediów, w tym sieci cieplnej na obszarze Dzielnicy W., wskazywał tylko tereny urządzeń energetyki cieplnej. Ponadto nie został sformułowany w nim zakaz sytuowania sieci na ww. działce. A zatem, skoro plan nie przewidywał w tym zakresie żadnego zakazu, to w ocenie Sądu - należało uznać, iż dopuszczał taką możliwość. Tym samym nie można było stwierdzić, iż lokalizacja spornej inwestycji jest sprzeczna z obowiązującym w dacie jej realizacji planem zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze dotyczące wadliwego ustalenia, że plan uchwalony w dniu [...] lipca 1969 r. nie zakazywał budowy na ww. działce ciepłociągu, nie zasługują na uwzględnienie. O sprzeczności lokalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji z ww. planem nie świadczy żaden punkt planu przywołany przez skarżącą. Nie wskazuje na to ani pkt. IV c planu (na podstawie którego W.-A.-M. zakwalifikowano jako obszar ograniczonego rozwoju z przewagą zabudowy jednorodzinnej i dodatkową zabudową mieszkalną typu pensjonatowego), ani pkt. 2.6.5 (wyodrębniający 14 rejonów wypoczynkowo-turystycznych, w tym rejon lasów W.), czy też pkt. 2.9.9 planu (ustalający generalną zasadę utrzymania i przywrócenia charakteru leśnego osiedlom powstałym poprzez parcelację lasów ochronnych). W ocenie Sądu, zakaz taki nie wynika również z innych zapisów planu uchwalonego [...] lipca 1969 r., na przykład z pkt. 2.8.4 (zawartego w rozdziale 2.8 Zasady rozwoju urządzeń inżynierskich i gospodarki wodnej), w którym zaplanowano podstawowe magistrale do zrealizowania do roku 1985.

Sąd za prawidłową również uznał ocenę sprawy w kontekście cyt. powyżej pkt 2 art. 37 ust. 1. Z opinii technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót dla odcinka sieci ciepłowniczej przebiegającej przez działkę nr ewid. [...] przy ul. K. w W. wynika, iż stan techniczny konstrukcji kanału wykonanego z żelbetowych łupin prefabrykowanych określa się jako dobry. Opinia ta wykonana została przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. M. N. i inż. bud. ląd. T. K. Wobec powyższego Sąd uznał, iż słusznie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest w sprawie okoliczności świadczących o tym, iż sporna, samowolnie zrealizowana inwestycja powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W zapadłym w sprawie wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że ewentualny brak zapisu (w planie), iż na przedmiotowej (w sprawie) nieruchomości może być usytuowany ciepłociąg (jeżeli nie ma tej kwestii zakazu) powodowałby, że w sytuacji zrealizowania takiego obiektu, winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne.

Skargą kasacyjną R. S.A. z/s w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.;

- art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku.

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez przyjęcie, że wybudowanie magistrali ciepłowniczej przebiegającej przez środek nieruchomości nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a w konsekwencji jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że od dnia 7 lipca 2009 r. właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] przez którą przebiega magistrala ciepłownicza będąca przedmiotem postępowania o nakazanie rozbiórki są: R. S.A., J. K. i F. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz M. S. i M. S. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wszyscy wymienieni współwłaściciele są ujawnieni w księdze wieczystej nr [...], co potwierdza odpis z tej księgi, który został załączony do skargi z dnia 6 października 2010 r. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Informacja o zmianie właściciela nieruchomości została również zamieszczona w skardze z dnia 6 października 2010 r. Skarżąca przytoczyła treść art. 28 k.p.a., art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. jak i z art. 52 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i wskazała, że stroną postępowania o nakazanie rozbiórki powinni być wszyscy właściciele nieruchomości, podczas gdy o postępowaniu toczącym się przed organem II instancji zawiadomiony był jedynie R. S.A. Podobnie decyzja ww. organu doręczona została jedynie spółce R. S.A. Pozostali współwłaściciele nie byli poinformowani o toczącym się postępowaniu, a zatem bez własnej winy zostali pozbawieni możności brania udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok powinien zostać uchylony.

Zdaniem skarżącej zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie zebrał i nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że organ w ogóle nie rozważał kwestii stanu technicznego sieci ciepłowniczej, natomiast ocena stanu technicznego dokonana przez organ II Instancji oparta została wyłącznie o opinię techniczną określającą prawidłowość wykonanych robót z kwietnia 2007r. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa opinia została sporządzona na zlecenie S. S.A, co zdaniem skarżącej osłabia moc dowodową opinii. Ponadto, została sporządzona w oparciu o tylko jedną wizję lokalną przeprowadzoną przez autorów opinii w styczniu 2007r, podczas gdy decyzja organu II instancji została wydana 3 i pół roku później. W wizji nie uczestniczyła ani skarżąca, ani też przedstawiciel organu wydającego decyzję.

W ocenie R. S.A., organ dokonując oceny stanu technicznego całkowicie pominął bardzo istotną informację, że z uwagi na brak części budowlanej projektu technicznego instalacji sieci cieplnej, wydający opinię nie mogą stwierdzić jaki rodzaj zbrojenia posiadają elementy użyte do budowy opiniowanego kanału. W opinii znalazła się również informacja zgodnie z którą brak informacji na temat rodzaju zbrojenia płyt przykrywających kanał ogranicza możliwość jego obciążenia zewnętrznego, a istniejąca konstrukcja może nie przenieść obciążeń zewnętrznych od ciężkich samochodów, w przypadku ich najazdu na kanał istnieje duże prawdopodobieństwo zniszczenia łupin obudowy oraz awarii rurociągów ciepłowniczych. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego było przyczyną niezastosowania przez Sąd art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i odmową wydania nakazu rozbiórki magistrali ciepłowniczej.

Skarżąca uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżącego uniemożliwia skarżącemu sformułowanie zarzutów w tym przedmiocie, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie wydanego orzeczenia i stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane orzeczenie i stanowi podstawę do uchylenia wydanego wyroku.

Zdaniem skarżącej naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polega na tym, że Sąd I instancji wydając w dniu 19 stycznia 2011 r. wyrok nie był związany oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. w zakresie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. dokonał oceny prawnej jedynie w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie dokonywał natomiast oceny prawnej ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2 wskazanego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W przedmiotowym postępowaniu magistrala ciepłownicza przebiega przez środek nieruchomości skarżącej. Położenie magistrali oraz jej częste awarie powodują, iż właściciel nieruchomości nie może z niej korzystać w zaplanowany przez siebie sposób, co stanowi pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości. A zatem błędna wykładnia wskazanego przepisu dokonana przez Sąd spowodowała jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która powinna zostać uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć część podniesionych w niej zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zarzut ten skarżąca uzasadnia przeprowadzeniem postępowania bez udziału wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] przez którą przebiega magistrala ciepłownicza będąca przedmiotem postępowania o nakazanie rozbiórki.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu tej okoliczności uwzględnić, przede wszystkim z tego względu, iż tylko strona, która uznaje, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniona do podnoszenia tego zarzutu. Inne strony nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi stron biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a..

Wyjaśnić należy, iż przesłanka, wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie strony, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a . Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Oczywiście sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez błędną wykładnię prawa materialnego - przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że podlega przymusowej rozbiórce każdy wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy obiekt budowlany, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania więc tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki:

1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy,

2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z wyżej wymienionych stanów.

W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., powinien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Należy więc przyjąć, że w wypadku samowoli budowlanej norma art. 37 ust. 1 pkt 2 znajdzie zastosowanie wówczas, gdy brak jest możliwości legalizacji samowoli poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie wniesionym obiekcie ( por. wyroki : NSA z 17 kwietnia 1989r.,sygn. akt IV SA 83/89, ONSA 1989, z.1, nr 38; NSA z 4 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1978/10, Lex nr 1112024 ; WSA z 12 października 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 409/10., Lex nr 760271;WSA z 11 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 81/11, Lex nr 864331; WSA z 28 września 2010r., sygn. akt II SA/Bd 443/10, Lex 752053). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela.

Z powyższego wynika, że aby można było w pełni ocenić istnienie bezwzględnych przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku możliwości legalizacji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdzonej samowoli budowlanej, co powinno z kolei poprzedzić ustalenie aktualnego stanu technicznego sieci ciepłowniczej w oparciu o aktualnie sporządzoną opinię techniczną (art. 56 ustawy).

Dopiero bowiem ustalenia przeprowadzonego w tym trybie postępowania pozwolą na dokonanie oceny, czy samowolnie wybudowana magistrala ciepłownicza przebiegająca przez środek nieruchomości skarżącej nie stanowi podnoszonego przez stronę niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a zarazem czy takiego ewentualnego zagrożenia nie można zalegalizować poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie wniesionym obiekcie. Należy mieć bowiem na uwadze, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 prawa budowlanego,

W badanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, czego jednak nie przeprowadzono, a swoją opinię, co do braku przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, Sąd w zaskarżonym wyroku - w ślad za organem II instancji - oparł jedynie na ustaleniach sporządzonej w 2007 roku opinii technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót dla odcinka sieci ciepłowniczej przebiegającej przez działkę nr ewid. [...] przy ul. K. w W. Trafnie przy tym zarzuca skarżąca, że organ dokonując oceny stanu technicznego całkowicie pominął zawartą w pkt 5 opinii informację, że z uwagi na brak części budowlanej projektu technicznego instalacji sieci cieplnej, wydający opinię nie mogą stwierdzić jaki rodzaj zbrojenia posiadają elementy użyte do budowy opiniowanego kanału. W opinii znalazło się również stwierdzenie, że brak informacji na temat rodzaju zbrojenia płyt przykrywających kanał ogranicza możliwość jego obciążenia zewnętrznego, a istniejąca konstrukcja może nie przenieść obciążeń zewnętrznych od ciężkich samochodów, w przypadku ich najazdu na kanał istnieje duże prawdopodobieństwo zniszczenia łupin obudowy oraz awarii rurociągów ciepłowniczych. Okoliczności te powinny być szczegółowo wyjaśnione przez organ w toku postępowania legalizacyjnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że na skutek błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. brak przesłanek z tego przepisu został oceniony przez organy orzekające w sprawie przedwcześnie, co wadliwie zaakceptował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. za usprawiedliwiony.

Naruszenie prawa materialnego, przy braku naruszeń przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, było podstawą zastosowania w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi R. SA z siedzibą w W.

Uwzględniając tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania, a ocenę co do istnienia przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzedzi postępowaniem wyjaśniającym w kierunku możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. , co powinno z kolei poprzedzić ustalenie stanu technicznego sieci ciepłowniczej m. innymi w oparciu o aktualnie sporządzoną opinię techniczną. Postępowanie należy przeprowadzić z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a.) oraz mając na uwadze unormowania Prawa budowlanego z 1974 r. , w tym art. 56 ustawy. Należy przy tym pamiętać, że kwestia braku przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w sprawie została już przesądzona i nie może być przedmiotem rozważań organu w niniejszej sprawie ( art. 153 p.p.s.a.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.