Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 732/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 3, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 4 ustęp 1 punkt 4, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej H. P. kwotę 1277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIV/188/11 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XIV/188/11 w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat.

W dniu 23 sierpnia 2018 r. H. P. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa wywołanego kwestionowaną uchwałą, które pozostało bez odpowiedzi organu.

We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzez niezgodne z prawem i wykraczające poza upoważnienie ustawowe różnicowanie sytuacji najemców lokali komunalnych oraz naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej RP i § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez niewystarczające uzasadnienie uchwały. W świetle tak skonstruowanych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 4.

Zdaniem skarżącej, § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w którym przewidziano, iż przepisy dotyczące bonifikaty w wysokości 90% od ceny nieruchomości nie mają zastosowania w przypadku sprzedaży budynków komunalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny, jeżeli wnioski najemcy lub współnajemców lokalu o jego nabycie zostały złożone po 31 stycznia 2009 r., narusza interes prawny skarżącej, całkowicie uniemożliwiając jej wykup wynajmowanej nieruchomości z bonifikatą. Jak bowiem wskazała, uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały. Jeśli natomiast uchwała wyłącza zastosowanie bonifikaty od ceny w razie zbycia określonego lokalu mieszkalnego, to zachodzi drugi konieczny element wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), tj. naruszenie interesu prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu strona podała, że od roku 1997 kilkukrotnie składała wnioski o wykup z bonifikatą wynajmowanego przez nią od miasta domu jednorodzinnego położonego przy ul. Z. Ostatecznie jednak w 2018 roku Urząd Miejski odstąpił od sprzedaży ww. nieruchomości, dodatkowo uznając złożone poprzednio przez skarżącą wnioski za nieaktualne. Uzasadniając takie działania powoływano się na nieuregulowany stan prawny nieruchomości wynikający z błędów dokonanych przy pomiarze metrażu lokalu. Choć skarżąca wielokrotnie informowała Urząd Miejski, że żaden ze składnych przez nią wniosków nie został wycofany, a zatem wszystkie złożone uprzednio wnioski zachowują aktualność, to powoływane przez nią argumenty zostały przez Urząd Miejski odrzucone, a składane przez nią od 1997 roku wnioski zostały uznane za nieaktualne. W konsekwencji zaś przyjętych zmian uznano, że skoro do dnia 31 stycznia 2009 r nie został prawidłowo złożony wniosek o bonifikatę, to skarżącej nie przysługuje bonifikata i może jedynie wykupić wynajmowaną nieruchomości po cenach rynkowych.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 68 u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany jej wysokość. Nie może to jednak oznaczać, że Rada Miasta może ustalać warunki udzielania bonifikat w sposób absolutnie dowolny, nie bacząc na obowiązujące prawo. Obowiązek jasnego ustalania kryteriów bonifikaty oznacza również, że Rada Miasta nie może różnicować pozycji poszczególnych podmiotów w sposób dyskryminujący, stanowiący naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji RP. W judykaturze podkreśla się bowiem, że różnicowanie pozycji różnych podmiotów jest dopuszczalne wyłącznie w razie spełnienia następujących warunków: kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Przy czym ciężar udowodnienia, że przyjęte kryterium spełnia powyższe warunki spoczywa na organie uchwałodawczym.

W ocenie skarżącej kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały ewidentnie różnicuje sytuację najemców domów jednorodzinnych w stosunku do najemców mieszkań, w praktyce odmawiając im prawa do uzyskania bonifikaty i to nawet jeśli spełnili wszystkie warunki, jakie uchwała przewiduje dla najemców nieruchomości komunalnych, jak np. niezaleganie z czynszem czy nabycie nieruchomości przed 1990 rokiem. Jedynie w stosunku do najemców domów jednorodzinnych zastosowano dodatkowe kryterium, jakim jest złożenie wniosku o wykup do dnia 31 stycznia 2009 r., w sytuacji, gdy art. 68 u.g.n. nie przewiduje żadnego dalszego różnicowania w ramach cechy istotnej, jaką w tym przypadku jest fakt bycia najemcą lokalu stanowiącego własność komunalną.

Według skarżącej, w kwestionowanej uchwale brak jest wyjaśnienia dla wprowadzenia dodatkowego wymogu w postaci terminu złożenia wniosku o wykup oraz dlaczego właśnie tę datę zastosowano, co stoi w sprzeczności z ustalonym

w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej obowiązkiem uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest bowiem podejmowanie aktów władzy publicznej, w tym uchwał rad gmin, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Z kolei standard państwa prawnego wymaga, aby ewentualne przyczyny zastosowania wielkości bonifikaty przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych nie miały charakteru dowolnego i odpowiadały zasadom prawidłowej gospodarki mieniem gminy. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, dlaczego to właśnie najemcy domów jednorodzinnych zostali pozbawienia prawa do bonifikaty, w szczególności, w związku z jakim celem realizowanym przez uchwałę doszło do wyłączenie tej właśnie grupy najemców i dlaczego zastosowano takie kryterium, jakim było złożenie wniosku o wykup do dnia 31 stycznia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając powyższy wniosek organ w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Prawo do udzielenia bonifikaty materializuje się bowiem dopiero w chwili podjęcia zamiaru sprzedaży danej nieruchomości przez uprawnionego reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego, wyrażonego w stosownej formie (w przypadku gminy jest to zarządzenie organu wykonawczego o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży). Bez wskazanej okoliczności żądania wysuwane przez skarżącą są przedwczesne, co skutkuje brakiem interesu prawnego w podjętych działaniach. Organ wyjaśnił, że lokal mieszkalny, będący przedmiotem najmu skarżącej, nigdy nie został przeznaczony do sprzedaży zarządzeniem Prezydenta Miasta. Dopiero przeznaczenie nieruchomości zajmowanej przez skarżącą do sprzedaży w formie zarządzenia Prezydenta Miasta, z pominięciem unormowań zawartych w uchwale Rady Miasta, upoważniałoby do twierdzeń o istnieniu interesu prawnego. Ustalenie więc prawa do bonifikaty w określonej wysokości przed formalnym przeznaczeniem jej do sprzedaży jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych.

Ponadto, jak słusznie wskazała sama skarżąca, bonifikata ma charakter fakultatywny, natomiast przewidziane w uchwale wyjątki w zakresie udzielenia tej bonifikaty nie dotyczą cech podmiotowych nabywców, lecz wskazują na kategorie nieruchomości, których cena sprzedaży nie podlega bonifikacie. Takie działanie należy uznać za dopuszczalne, co potwierdziło orzecznictwo uznające, iż dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. Nie sposób zaś odmówić przejrzystości sytuacji, w której odmówiono udzielenia bonifikaty nieruchomościom stanowiącym grunt zabudowany budynkiem jednorodzinnym, w analogicznej wysokości, jak w przypadku lokali mieszkalnych. Oczywiste jest, że sytuacja najemców takich nieruchomości budynkowych jest zgoła odmienna od sytuacji najemców lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych (choćby z uwagi na możliwość samodzielnego, autonomicznego korzystania z gruntu, na którym posadowiony jest budynek).

Nie można zatem zarzucić uchwale naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Uchwała ta jednakowo bowiem w § 4 ust. 1 pkt 4 normuje sytuację wszystkich najemców nieruchomości tam wskazanych. Są oni najemcami nieruchomości należących do jednej kategorii, przez co pozostają w adekwatnej relacji do sytuacji faktycznej wszystkich adresatów wskazanej normy prawnej. Bonifikata nie przysługuje bowiem przy sprzedaży budynków komunalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny, jeżeli wnioski najemcy lub współnajemców lokalu o jego nabycie zostały złożone po 31 stycznia 2009 r. Wyjątek ten dotyczy zatem wszystkich takich nieruchomości. Nie ulega zaś wątpliwości, że nabycie domu jednorodzinnego wiąże się nie tyko z nabyciem budynku z lokalem, ale także z nieruchomością gruntową, na której budynek ten jest posadowiony. Istotne jest to, że nabywca domu jednorodzinnego nabywa także prawa do gruntu i w tym należy upatrywać jego korzystniejszą sytuację, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 68 ust. 1a u.g.n. bonifikata obejmuje cenę lokalu, w tym cenę udziału w prawie własności gruntu.

Odnosząc się do kwestii przyjętego w uchwale terminu złożenia wniosków organ wskazał, że data 31 stycznia 2009 r. wynika z jej powtórzenia z § 6 pkt 1 lit. b uchwały nr XXII/601/08 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LIV/1817/06 z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta, oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Data 31 stycznia 2009 r. jest datą, w której upłynęło 6 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższej uchwały.

W ocenie Rady uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia wymogi przewidziane w zasadach techniki prawodawczej, a przesłanki leżące u podstaw przyjęcia tej uchwały wynikają z całej treści i konstrukcji uzasadnienia uchwały. Ponadto, cała budowa jej przepisów odwołuje się do Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta (nadanego uchwałą Rady Miasta) i stanowi swoistą korelację obydwu wskazanych uchwał. Stąd niewątpliwie dyspozycja zaskarżonego przepisu stanowi wyraz szerszego zamierzenia właściciela komunalnego.

W piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę. Przede wszystkim skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że o naruszeniu interesu prawnego można mówić tylko w przypadku wydania formalnego zarządzenia o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy interesu prawnego najemcy lokalu objętego zakresem działania tej uchwały. W szczególności, jeżeli uchwała rady wskazuje, jakim podmiotom spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. bonifikata będzie przysługiwała oraz grupę podmiotów, którym bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała taka wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami ustawy. Ponadto, nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po jego stronie roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży, Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych pierwszeństwem skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresie administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przez etapem cywilnoprawnym. Dodatkowo strona wskazała, ze swój interes prawny wywodzi także z tego, że w efekcie przedłużającego się postępowania w zakresie zbycia lokalu mieszkalnego, uległa pogorszeniu jej sytuacja finansowa związana z ponoszonymi przez cały okres wynajmu kosztami remontów i podwyższonymi kosztami utrzymania lokalu.

Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że kwestionowana uchwała nie jest dla niej dyskryminująca. Na podstawie tej uchwały najemcy lokali komunalnych w G. zostali podzieleni na dwie grupy: najemców lokali znajdujących się w budynkach wielorodzinnych, którzy po spełnieniu przewidzianych w uchwale warunków mogli kupić wynajmowany lokal za 90% oraz najemców budynków komunalnych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny, których tego prawa pozbawiono. Natomiast jakiekolwiek zróżnicowanie może się dokonywać jedynie w odniesieniu do zadeklarowanych cech istotnych, które dotyczą stanu majątkowego, np. gdy chodzi o kryteria przyznawania zasiłków socjalnych. Zróżnicowanie takie nie oznacza jednak wówczas dyskryminacji, gdyż jest zgodne z postulatami sprawiedliwości rozdzielczej i wyrównawczej. Jeżeli jednak różnicowanie to dokonywane jest przy przyznawaniu praw według cechy niezwiązanej bezpośrednio z sytuacją majątkową, tj. cechy bycia najemcą lokalu komunalnego, to zabiegi takie należy uznać za dyskryminujące i naruszające art. 32 oraz art. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie rację ma organ, że sytuacja najemców domów jednorodzinnych jest odmienna, lecz nie można jej uznać za korzystniejszą. Biorąc pod uwagę wielkość lokalu byli oni z pewnością zmuszeni do ponoszenia o wiele większych kosztów związanych z jego utrzymaniem, remontami, czynszem, niż najemca w domu wielorodzinnym. Dlatego też nie mogą znaleźć uzasadnienia przepisy uchwały, które w sposób generalny pozbawiają prawa do bonifikaty całą grupę najemców.

Skarżąca uznała także, że wbrew twierdzeniom organu w Wieloletnim Programie Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta brak jest wyjaśnienia, dlaczego pozbawiono prawa do bonifikaty najemców budynków komunalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal. Organ nie wyjaśnił też, w jakiś sposób kwestionowany przepis uchwały stanowi wyraz szerszego zamierzania właściciela komunalnego, tym bardziej, że z ww. Programu wynika, że zamierzeniem jest kontynuacja planu prywatyzacji Mieszkaniowego Zasobu Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.,), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach.

Przepisem szczególnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), który stanowił wówczas, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (przypis Sądu: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (przypis Sądu: u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 30 czerwca 2011 r., a ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., to należało w niniejszej sprawie zastosować art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zaskarżona uchwała nr XIV/188/11 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w u.s.g., zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że do wymogów skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej należy naruszenie, tym aktem, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Pojęcie interesu prawnego sformułowane w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest pojęciem tożsamym z tak samo brzmiącym określeniem użytym w art. 28 k.p.a. Tym niemniej, aktualny jest dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa wypracowany na gruncie art. 28 k.p.a., według którego, interes prawny to prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (tak J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 210). Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. tym różni się od instytucji z art. 28 k.p.a., że jest on realizowany poprzez wykonanie aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej (uchwały, zarządzenia), które to wykonanie odbywa się w formach nie tylko administracyjnych, ale także cywilnoprawnych. To zaś, czy podmiot ma prawo do tak rozumianej korzyści oraz czy nie doszło do pozbawienia go tego uprawnienia, jest oceniane w postępowaniu ze skargi na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej.

W konsekwencji, pierwszą kwestią, którą należało w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, która otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, jest istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej i ocena, czy kwestionowane postanowienia uchwały ten interes naruszyły. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że od 1983 r. jest najemcą domu mieszkalnego stanowiącego jeden samodzielny lokal mieszkalny zlokalizowany w G. przy ul. Z., w stosunku do którego od 1997 r. składała wnioski o wykup z bonifikatą. Naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje natomiast w tym, że na skutek zaskarżonego postanowienia § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały jej nieruchomość wyłączona została z programu bonifikat.

Analizę powyższej kwestii należy rozpocząć od przytoczenia art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym, właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Art. 67 ust. 3 u.g.n. reguluje ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, jest zatem przewidziane w materialnej normie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest uchwała rady. Uchwała rady w przedmiocie bonifikaty, w szczególności warunków udzielenia bonifikat oraz stawek procentowych, z chwilą wejścia w życie z dniem 7 stycznia 2010 r., noweli art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) oraz dodaniu na mocy tej samej ustawy zmieniającej przepisu art. 68 ust. 1b, następuje przed udzieleniem bonifikaty przez właściwy organ. O ile uchwała ta określa w sposób abstrakcyjny i generalny warunki udzielenia bonifikat i stawki procentowe, ma charakter aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 60/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała ta jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie i w konsekwencji ma bezpośredni wpływ na czynność cywilnoprawną polegającą na zbyciu nieruchomości gminnej w postaci lokalu mieszkalnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, przyjmuje się, że skoro uchwała rady gminy wskazuje, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 i art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., bonifikata będzie przysługiwała oraz grupę podmiotów, którym bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała ta wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 1544/14, i z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 1009/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznaniowy charakter uchwały nie może pozbawiać podmiotów wyłączonych z możliwości uzyskania bonifikat, prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy. Chronologia czynności administracyjnych i cywilnoprawnych organów gminy podejmowanych w procedurze zbywania nieruchomości gminnej potwierdza, że realną możliwość poddania stanowiska gminy w tej kwestii kontroli sądowej daje skarga na uchwałę w przedmiocie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Po ewentualnym powzięciu przez organ właściwy zamiaru sprzedaży nieruchomości, organ ten, zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.n., zawiadamia na piśmie osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. W myśl zaś art. 34 ust. 5 u.g.n., osoby o których mowa w ust. 1 i 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Oświadczenie o wyrażeniu zgody na cenę określoną w ustawie jest podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dopiero złożenie tego oświadczenia prowadzi do powstania roszczenia o nabycie nieruchomości. Brak zgody na cenę skutkuje niezawarciem umowy z osobą, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Na tym etapie procedury zbywania lokalu mieszkalnego najemca może zatem jedynie zgodzić się na cenę ustaloną przez organ właściwy, który jest w zakresie zastosowania bonifikaty lub braku bonifikaty związany uchwałą rady gminy.

Oceniając aktualność interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, któremu przysługuje prawo pierwszeństwa, należy zatem badać rzeczywistą możliwość zakwestionowania stanowiska gminy w zakresie bonifikaty, tak samo jak realną możliwość zaskarżenia stanowiska gminy w zakresie prawa pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 352/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasadą pierwszeństwa skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym.

W ocenie Sądu uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały. Jeśli natomiast uchwała ta wyłącza zastosowanie bonifikaty ceny w razie zbycia określonego lokalu mieszkalnego, to zachodzi drugi konieczny element wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g. w postaci naruszenia interesu prawnego. Wobec powyższego naruszenie interesu prawnego skarżącej kwestionowanymi postanowieniami uchwały nie budzi wątpliwości Sądu w niniejszej sprawie.

Wskazać również należy, że warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, na które nie uzyskała odpowiedzi organu, a nadto skarga wpłynęła do Sądu za pośrednictwem organu w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, iż zakres zaskarżenia uchwały pokrywa się z żądaniem usunięcia naruszenia prawa wskazanym w wezwaniu. Zarówno wezwanie, jak i skarga kwestionują zapis § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego aktu. Postanowienia § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały stanowią, że prezydent ma prawo udzielić bonifikaty w wysokości 90% od ceny nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub lokalem mieszkalnym, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to sprzedaży budynków komunalnych stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w których znajduje się jeden samodzielny lokal mieszkalny, jeżeli wnioski najemcy lub współnajemców lokalu o jego nabycie zostały złożone po 31 stycznia 2009 r.

Przystępując do analizy zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że w granicach wyznaczonych naruszonym interesem prawnym skarżącej, przywołane postanowienia uchwały naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który wyraża zasadę równości wobec prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1. kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji,

2. waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania,

3. kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

Ponadto z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest (...) ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści" (zob. wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992/7/150, LEX nr 10780). W okolicznościach niniejszej sprawy doprecyzowaniem tej ogólnej tezy jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16 (LEX nr 2230827), że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Musi się to jednak odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady.

O ile zastrzeżeń Sądu nie wzbudziłaby co do zasady uzasadniona decyzja o wyłączeniu z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z 90% bonifikaty najemców lokali mieszkalnych stanowiących domy jednorodzinne jako jednej kategorii podmiotów, o tyle w świetle dyspozycji § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w sposób niedopuszczalny zróżnicowano sytuację prawną podmiotów pozostających w obrębie tej jednej grupy. Podkreślić bowiem należy, że wskutek tego postanowienia uchwały z możliwości uzyskania bonifikaty w cenie zakupu nie wyłączono całej kategorii najemców domów jednorodzinnych, ale tylko tych z nich, którzy złożyli wnioski po 31 stycznia 2009 r.

Z uzasadnienia uchwały oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że organ skupił się na argumentowaniu dopuszczalności rozróżnienia sytuacji prawnej najemców lokali w budynkach wielorodzinnych i najemców lokali znajdujących się w domach jednorodzinnych w zakresie możliwości skorzystania z bonifikaty w cenie zakupu lokalu. Jako kryterium rozróżnienia organ przyjmował kategorię lokalu, czyli przedmiot najmu, opowiadając się za odstąpieniem od 90% bonifikaty od ceny przy sprzedaży domów jednorodzinnych, albowiem cena ta, z mocy art. 68 ust. 1a u.g.n., w tym przypadku obejmuje nie tylko cenę lokalu, ale również cenę własności gruntu. Bonifikata udzielana od ceny lokalu obejmuje bowiem wszystkie jej składniki w jednakowej wysokości. Argumentacja organu w tym zakresie, opierająca się na rozróżnieniu skutków nabycia tych lokali we wskazanych przypadkach, mogłaby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby nie fakt, że podstawą rozróżnienia nie była tylko kategoria lokalu, ale również data złożenia wniosku o jego wykup.

W kwestionowanym postanowieniu uchwały zastosowanie kryterium czasowego, odnoszącego się do momentu złożenia wniosku o wykup, tj. do 31 stycznia 2009 r., spowodowało nieuzasadnione i w konsekwencji niedopuszczalne podzielenie jednorodnej kategorii podmiotów – najemców lokali komunalnych stanowiących de facto jeden budynek mieszkalny na dwie grupy: tych, którzy złożyli wnioski o wykup lokalu przed 31 stycznia 2009 r. i w związku z tym mogą skorzystać z 90% bonifikaty w cenie, i tych, którzy wnioski o wykup złożyli po 31 stycznia 2009 r. i z takiej bonifikaty w cenie skorzystać nie będą mogli. Na próżno poszukiwać motywów takiego zróżnicowania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały ani w przywołanym przez organ Wieloletnim Programie Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta. Podobnie na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik organu nie był w stanie przytoczyć żadnego innego uzasadnienia dla zastosowanego kryterium czasowego poza tym, przytoczonym w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę natomiast organ w odniesieniu do zastosowanej daty 31 stycznia 2009 r. wyjaśnił, że wynika ona z powtórzenia z § 6 pkt 1 lit. b) uchwały nr XXII/601/08 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LIV/1817/06 z dnia 31 sierpnia 2006 w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta, oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Data 31 stycznia 2009 r. jest datą, w której upłynęło 6 miesięcy od dnia wejścia w życie powyższej uchwały.

W ocenie Sądu, wyjaśnienie organu nie czyni zadość warunkom uzasadniającym dopuszczalne odstępstwo od zasady równości wobec prawa. Nie wyjaśniano bowiem, w jakim racjonalnym związku zastosowane kryterium czasowe pozostaje z celem i treścią zaskarżonej uchwały oraz czy to kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podobnych podmiotów. Odwołanie się w tym zakresie do treści aktu nieobowiązującego, nie wyjaśnia istoty różnicowania w kwestionowanej uchwale, to znaczy nie tłumaczy, jakiemu interesowi takie różnicowanie podmiotów podobnych ma służyć i czy w konfrontacji z naruszonym interesem najemców zachowano wymaganą proporcjonalność ingerencji w te interesy. Dotychczas podane powody regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nie mogą zostać uznane za usprawiedliwienie odstępstwa od zasady równości. Nie chodzi bowiem o to, jak ujmuje to organ, czy uchwała określa jasne zasady dotyczące bonifikat, tylko o to, czy usprawiedliwione na gruncie art. 32 Konstytucji.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, pozbawienie skarżącej prawa do udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu odbyło się w oparciu o niejasne i nieusprawiedliwione zasady, których racjonalnego związku z celem i treścią uchwały uchwałodawca gminny nie wykazał, nie wyjaśniając również, czy zastosowane kryterium pozbawienia prawa do bonifikaty pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Rację ma organ twierdząc, że z żadnego z tych przepisów u.g.n., w tym z art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. Wywód ten jest jednak niepełny, bowiem dodać do tego należy, że jeśli już gmina decyduje się na udzielanie bonifikat przy sprzedaży (w tym wypadku lokali mieszkalnych), to musi to uczynić tak, aby podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, nie doznały nieusprawiedliwionego odstępstwa od zasady równości. O warunkach, na jakich odstępstwo jest możliwe bez naruszenia zasady równości, Sąd wskazał na początku swoich rozważań.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do lokalu skarżącej, który - co podkreśla organ - nigdy nie był przeznaczony do sprzedaży, wskazać należy, że zapis § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały całkowicie wyklucza możliwość skorzystania przez nią z bonifikaty 90% w sytuacji, gdyby zamiary gminy uległy zmianie i podjęto by decyzję o przeznaczeniu jej nieruchomości do sprzedaży. Nie wyjaśniono przy tym, czemu służyć miał wprowadzony uchwałą z 2011 r., regulującą stosunki na przyszłość, mechanizm faworyzujący najemców składających wnioski o wykup do 31 stycznia 2009 r., czyli dwa lata wcześniej niż wejście w życie postanowień zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższego skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną, a zawarte w niej wnioski i podnoszone zarzuty za trafne. Stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny, albowiem w zakwestionowanej części akta prawa miejscowego wydano z naruszeniem zasad konstytucyjnych oraz przepisów kształtujących prawa podmiotowe.

Zgodnie treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 u.s.g., z których wynika, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a stwierdzone naruszenie jest istotne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekł, jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 1277 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, składa się również opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości podwojonej stawki minimalnej, przy uwzględnieniu szczególnego nakładu pracy radcy prawnego.