Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2314/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S. A w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. , uchyliła decyzję Wojewody L. (dalej jako "Wojewoda") z [...] lutego 2016 r. nr [...] (pkt 1) i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. J. (pod ulicą) i S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...] (pkt 2).

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzję uzasadnił tym, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego "P. " S.A. (dalej jako "P. ") oraz służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta L. wniósł o jej uchylenie i wskazał, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy P. w dniu 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowych gruntów. Skoro natomiast nie miało takiego tytułu, co zostało bezspornie potwierdzone, to zdaniem Prezydenta, odmowa stwierdzenia komunalizacji przedmiotowego mienia Skarbu Państwa, z mocy prawa, nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Komisja decyzją z [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, uchyliła decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r. (pkt 1) i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości (pkt 2). Komisja zauważyła, że Wojewoda w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów dz. nr [...] o pow. [...] m2 pozostawała w ww. dacie we władaniu P. w W. . Na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy L. z [...] stycznia 1979 r. nr [...] działka ta została wywłaszczona na rzecz Państwa - Dyrekcji O. w W. , a tym samym P. zatrzymało ją w "użytkowaniu i zarządzie". Fakt ten potwierdza pismo P. z [...] kwietnia 2015 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. była zajęta pod infrastrukturę kolejową linii nr [...] L. [...] , w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii. Na podstawie natomiast rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P. " (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), P. zarządza kolejami, znajdującymi się w zarządzie państwowym, a nie stanowiącymi własności Państwa. Tym samym linia kolejowa zarządzana dotychczas przez Ministra Komunikacji przeszła na podstawie art. 4 tego rozporządzenia w zarząd powierniczy i użytkowanie P. . W związku z tym, w opinii Wojewody, P. legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Zdaniem Komisji, z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie należała do P. . Komisja przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, "należenie do" przedsiębiorstwa państwowego oznacza przynależność mienia w sensie prawnym, nie jedynie faktycznym. Ważne jest zatem dysponowanie przez przedsiębiorstwo określonym tytułem prawnym. W tym zakresie Komisja przywołała liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, m.in. treść uchwał 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, zgodnie z którymi brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Reasumując w ocenie Komisji, P. nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do niej. Niewskazanie zaś przez P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję P. wniosły o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawą z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76), a następnie ustawą 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. " (Dz.U. Nr 26, poz. 138) zostały określone zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym. Ustawodawca w art. 1 cyt. ustawy stwierdza, że przedsiębiorstwo P. jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego. Ponadto przepis art. 16 ust. 1-3 przewidywał, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a przepis art. 50 ust. 1 stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P. działającego dotychczas na podstawie ustawy o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P. działającego na podstawie niniejszej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P. . Powyższe akty prawne już nie obowiązują - zostały zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. " (Dz.U. Nr 95 , poz. 474), a nastąpienie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.), to jednak wywołały one skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez P. . P. podniosły, że w niniejszej sprawie na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób pranych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Na poparcie powyższego stanowiska P. przywołały wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, w którym wskazano m.in., że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. oddalone zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. . Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Mając powyższe na uwadze, zdaniem P. przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez P. było jedynie władztwem faktycznym.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " (Dz.U. z 2017 r. poz. 680 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało również w uchwałach 7 sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu P. w W. .

Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości i zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu skarżącego do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. . W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P. ", zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. . Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Za bezpodstawne należy uznać zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazał bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez niego, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. W konsekwencji prawidłowo uchyliła decyzję Wojewody z [...] lipca 2016 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.