Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1482/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") nr [...] z [...] września 2010 r., znak: [...], nakazującą wykonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, PINB wydał decyzję nr [...] z [...] września 2010 r., w której nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej "pr.bud. z 1974 r."), w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Organ stwierdził, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, jest oznaczony jako rolnicza przestrzeń produkcyjna położona na terenie [...] Parku [...] i w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu – bez prawa zabudowy (symbol planu RP). Działka nr ewid. [...] położona jest w pasie lokalnego ciągu ekologicznego. Wyjątkiem od tej zasady jest dopuszczenie adaptacji istniejącej i w uzasadnionych przypadkach formowanie nowej zabudowy zagrodowej. W opinii organu kontrolowany budynek ma jednak charakter obiektu letniskowego. Nie towarzyszą mu bowiem żadne inne zabudowania, które składałyby się na siedlisko (zabudowę zagrodową).

W związku z tym organ przyjął, że brak jest prawnych możliwości jego legalizacji budynku istniejącego na działce nr ewid. [...]. Art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. stanowi, że "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część (...) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". W tym stanie rzeczy, zdaniem PINB, rozbiórka przedmiotowego budynku jest jedynym sposobem na przywrócenie stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do wskazanej nieruchomości.

3. Skarżący uznał decyzję PINB za sprzeczną z prawem i naruszającą jego interesy. Dlatego też pismem z [...] września 2010 r. złożył odwołanie, które następnie uzupełnił pismem z [...] września 2010 r.

4. PINB decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2010 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Decyzja organu została wydana na podstawie art. 132 § 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Organ stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się formowanie nowej zabudowy zagrodowej dla gospodarstw o wielkości minimum 1 ha, powierzchnia działki musi wynosić min. 3.000 m2, a wysokość zabudowy - 1,5 kondygnacji. Właściciel nieruchomości wykazał, że działka nr ewid. [...] ma powierzchnię 0,3 ha oraz oświadczył, że jest w posiadaniu gospodarstwa o łącznej powierzchni 8 ha. W związku z tym organ stwierdził, że budynek może być legalnie użytkowany.

5. [...] WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z [...] października 2010 r.

Decyzja organu została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud. z 1994 r.").

W ocenie organu wojewódzkiego rozstrzygnięcie PINB obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa. [...] WINB wskazał, że organ powiatowy po uznaniu, że nieprawidłowo wydał decyzję nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego, mógł w ramach autokontroli ją uchylić, ale powinien wydać jednocześnie decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane) i kończącą postępowanie legalizacyjne.

Umorzenie postępowania spowodowało w istocie zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z przepisami planistycznymi, gdyż PINB wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie jest równoznaczne z uznaniem, że obiekt może być użytkowany legalnie.

6. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji PINB z [...] października 2010 r. nr [...], [...] WINB rozpatrzył odwołanie skarżącego z [...] września 2010 r. od decyzji PINB nr [...]. W rezultacie postępowania odwoławczego organ wojewódzki decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Podstawą prawną wskazanego rozstrzygnięcia [...] WINB był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. z 1994 r.

[...] WINB stwierdził przy tym, że zgodnie z ustaleniami organu powiatowego budynek powstał w latach 60-tych XX wieku. W związku z tym PINB wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie właściwych przepisów prawa. Organ odwoławczy pokreślił, że obiekt znajduje się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Jest to bowiem rolnicza przestrzeń produkcyjna położona na terenie [...] Parku [...] i w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu bez prawa zabudowy.

Wbrew przedstawionej przez skarżącego ekspertyzie, a zgodnie ze stanowiskiem organu powiatowego, [...] WINB stwierdził, że na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] znajduje się jedynie budynek letniskowy. W ocenie organu odwoławczego nie można go uznać za obiekt istniejący w ramach zabudowy zagrodowej. Tym samym nie można zalegalizować przedmiotowego budynku.

[...] WINB podkreślił również, że zgodnie z informacjami otrzymanymi od Gminy [...] działka o nr ewid. [...] stanowiła grunty rolne przeznaczone pod zalesienia na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], tj. uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Natomiast zgodnie z przepisami planistycznymi, które weszły w życie na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. powyższa nieruchomość stanowiła grunty przeznaczone w planie jako grunty rolne. Nie odnaleziono jednak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1987 r. W ocenie [...] WINB sporny budynek nie jest więc zgodny z przepisami planistycznymi począwszy od daty jego budowy aż do obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem spełniona została przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r., uzasadniająca rozbiórkę obiektu.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, skarżący pismem z [...] maja 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] [...] września 2010 r. (ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji), wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tj. dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że budynek powstał w latach 60. XX wieku. Nie ustalono natomiast, kiedy miała miejsce budowa budynku oraz w jakiej dacie się zakończyła. Błędnie przyjęto także, że przedmiotowy budynek ma charakter letniskowy (a nie charakter zagrodowy). Nie ustalono także, czy w dacie budowy budynek odpowiadał jego obecnym parametrom, jakie było jego przeznaczenie, jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzenie obowiązywały przed 1987 r. oraz czy zostało wydane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy;

2) art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 i z art. 40 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów tj. niewyjaśnienie, czy skarżący w postępowaniu działał samodzielnie, czy przez pełnomocnika, co w konsekwencji skutkowało doręczaniem pism skarżącemu pod różne adresy;

3) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 i art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów tj. niezawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego, w związku z czym skarżący nie mógł zająć co do niego stanowiska przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez brak należytego wyważenia interesu skarżącego i interesu społecznego;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB;

6) art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2017, poz. 1332 ze zm.) przez nieustalenie kiedy konkretnie budowa budynku miała miejsce, a w konsekwencji jakie przepisy obowiązywały w tym czasie, a także czy mogło dojść do ich naruszenia w sposób uzasadniający przyjęcie, że budynek stanowi samowolę budowlaną podlegającą rozbiórce;

7) art. 38 ust. 1 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. w zw. z art. 1 i art. 10 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 250 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, albowiem poprzednik skarżącego nabył nieruchomości ex lege w sposób pierwotny z dniem [...] listopada 1971 r., wobec czego zarówno on, jak i skarżący, ponoszą odpowiedzialność za zdarzenia z okresu wcześniejszego (tj. sprzed [...] listopada 1971 r.) wyłącznie w wąskim zakresie wskazanym w art. 10 ww. ustawy, który nie obejmuje obowiązków związanych z samowolą budowlaną (powstałą przed [...] listopada 1971 r.) oraz jej skutkami;

8) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tych przepisów, co doprowadziło do naruszenia w sposób nieproporcjonalny interesu prawnego skarżącego.

Skarżący stwierdził, że organy w niniejszej sprawie zaniechały ustalenia tego, kiedy konkretnie budowa budynku miała w miejsce, a więc kiedy rozpoczęła się, w jakim okresie trwała oraz w jakiej dacie się zakończyła. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje bowiem na rozbieżne daty powstania budynku, a organy w toku postępowania nie usunęły tych rozbieżności. W ocenie skarżącego wynikiem nieustalenia stanu faktycznego w sposób rzetelny było niezastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Skarżący podkreśla, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest ostatecznością, a wobec tego wymaga ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości w kwestii braku podstaw do zastosowania rozwiązań mniej dolegliwych niż rozbiórka.

Skarżący podkreśla także, że organy nie dokonały ustalenia, jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla działki nr ewid. [...] w okresie przed 1987 r., a tym samym nie ma podstaw do formułowania ustalenia o niezgodności budynku z przepisami planistycznymi już od daty jego budowy.

8. Odpowiadając w dniu [...] czerwca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

[...] WINB dodał, że właściwymi przepisami w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie są art. 37 – 40 pr.bud. z 1974 r. Organ wskazał także, że z akt sprawy wynika, że ani inwestor, ani obecny właściciel działki o nr ewid. [...] nie uzyskali pozwolenia na budowę spornego budynku letniskowego.

9. Pismem z [...] lutego 2019 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających: salda punktu odbioru energii elektrycznej wydane dla nieruchomości zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przez [...] S.A., wykaz faktur za usługi wodno-kanalizacyjne. W ocenie skarżące wskazują one, że budynek wykorzystywany jest całorocznie, a więc nie jako budynek letniskowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak w części z innych powodów niż przedstawione w skardze.

10. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził, że w całym postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji istotne okoliczności sprawy, tj. okoliczności, które mogłyby przemawiać i stanowić uzasadnienie dla decyzji nakazującej rozbiórkę, nie zostały ustalone. Jednocześnie jednak, zdaniem Sądu, wykładnia przepisów prawa materialnego i ich zastosowanie zostały co do zasady przeprowadzone prawidłowo. Nie było zatem bezwzględnej potrzeby usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji.

Przede wszystkim, nie została ustalona, co eksponuje też skarżący, data powstania przedmiotowego budynku lub okres, w którym sporny budynek powstał. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie takiej daty lub okresu powstania budynku ma istotne znaczenie z kilku powodów: (1) może pozwolić na ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, zwłaszcza kwestii ewentualnej rozbudowy budynku przez skarżącego lub przez poprzedniego właściciela nieruchomości; (2) pozwoli przesądzić o wyborze właściwych przepisów prawa budowlanego (ustawa z 1974 r., czy z 1994 r.), (3) może pozwolić na ustalenie, czy skarżący bądź jego poprzednik miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zamiaru zgłoszenia zamiaru budowy bądź przeprowadzenia określonych prac budowlanych, a wreszcie (4) pozwoli na wybór i właściwe zastosowanie określonych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie w tej ostatniej kwestii jest bowiem kluczowe dla stwierdzenia, jakie plany zagospodarowania przestrzennego obowiązywały w odniesieniu do działki nr ewid. [...] oraz jakie obowiązki wynikały z tych przepisów dla właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na przedmiotowym obszarze.

Brak ustalenia wskazanych okoliczności stanowi istotną wadę postępowania przeprowadzonego przez organ powiatowy, ale przede wszystkim przez organ odwoławczy.

Odnosząc się dalej do kwestii braków w zgromadzonym materiale dowodowym Sąd przyjmuje, że wynikały one najprawdopodobniej z faktu, że organy nadzoru budowlanego ograniczyły się w rozpatrywanej sprawie do zbadania zasobów archiwalnych będących w dyspozycji Gminy [...] oraz Starostwa [...]. Tymczasem, istotne informacje i dokumenty mogą znajdować się w innych archiwach i zbiorach dokumentów zgromadzonych przez konstytucyjne organy władzy państwowej, a także przez inne organy administracji. W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego organu nadzoru budowlanego należało sprawdzić, czy poszukiwane akty znajdują się w instytucjach stopnia centralnego lub wojewódzkiego. Jest przecież oczywiste, że uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania są aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc ich kopie zwykle były dostępne w organach władzy odpowiedzialnych za tworzenie prawa (Sejm) oraz za publikowanie aktów normatywnych (Rada Ministrów). Kopie planów są też prawdopodobnie gromadzone w jednostkach organizacyjnych służących ministrowi odpowiedzialnemu za planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Dodatkowo okres powstania spornego budynku można próbować ustalić na podstawie analizy zdjęć lotniczych będących w dyspozycji Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, a wcześniej Centralnego Ośrodka Geodezji i Kartografii. W archiwach takich instytucji znajdują się zdjęcia wielu terenów wykonane w odstępie kilku-kilkunastu lat. Organy nadzoru budowlanego właściwe w rozpatrywanej sprawie nie podjęły trudu, aby takie zdjęcia uzyskać.

12. Jak wskazano, pozyskanie wskazanych wyżej materiałów mogących stanowić dowód w sprawie, może pozwolić na usunięcie wątpliwości odnoszących się do stanu faktycznego sprawy. Skarżący podnosi w skardze nie tylko fakt, że nie ustalono daty powstania obiektu, ale także wskazuje na niejasności lub sprzeczności w zebranym materiale dowodowym. Dla przykładu, według oświadczeń zawartych w źródłach z 1974 r. przedmiotowy budynek miał ok. 50 m2 powierzchni (akt notarialny darowizny uczynionej przez ojca skarżącego na rzecz skarżącego, § 1 in fine), a według ekspertyzy technicznej wykonanej na zlecenie skarżącego w 2010 r. – powierzchnia użytkowa budynku (1,5 kondygnacji) wynosi ok. 93 m2 (wymiary: 9,67 x 7,70 m, tj. 74,45 m2).

Jeśli zgromadzone przez organ odwoławczy materiały potwierdzą takie dane, to zasadne będzie przyjęcie, że budynek powstały przed 1974 r. został w późniejszym okresie samowolnie rozbudowany. Ojciec skarżącego nabył bowiem całą nieruchomość ex lege i nie ponosi odpowiedzialności za poprzedników, ale skarżący stał się właścicielem nieruchomości w drodze czynności prawnej, która takiej odpowiedzialności już z niego nie zdejmuje. Na rozbudowę budynku po 1974 r. niezbędne było pozwolenie na budowę lub – w zależności od daty realizowanych prac – zgłoszenie zamiaru budowy.

W tym kontekście należy również zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie ustaliły też innych okoliczności, które mogą być istotne dla sprawy. Mianowicie, nie dokonano sprawdzenia, na czym polegały zmiany wprowadzone przez skarżącego w 2008 r. i w 2009 r., a nazywane przez skarżącego "remontem". Dokumentacja techniczna i fotograficzna zgromadzona w aktach sugeruje, że nie mieliśmy do czynienia z remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 pr.bud. z 1994 r., ponieważ przeprowadzone roboty budowlane nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Jeśli zatem, jak przyznaje skarżący, w latach 2008-2009 dokonano rozbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego, wówczas wymagane byłoby aktualne pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wynikałaby z przepisów prawa (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a pr.bud. z 1994 r.), bez względu na to, czy wcześniej istniejące fragmenty budynku zostały zbudowane zgodnie z przepisami prawa, czy też samowolnie.

Kwestia sposobu rozbudowy budynku mieszczącego się na działce nr ewid. [...] ma też znaczenie z punktu widzenia zgodności z miejscowym planem (planami) zagospodarowania przestrzennego. Z treści planów powoływanych w zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że dopuściły one istnienie na chronionym terenie wcześniejszych siedlisk, to dlatego właśnie, aby utrzymać tradycyjny rolniczy krajobraz terenów objętych ochroną. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy może budzić wątpliwości, czy rozbudowa i wykończenie przedmiotowego budynku oraz jego modernizacja rzeczywiście prowadzi do zachowania tradycyjnego charakteru terenu, na którym budynek jest położony.

13. Niezbędnymi materiałami dowodowymi, których nie zebrano w dotychczasowym postępowaniu i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący, są również źródła określające wymogi stawiane zabudowie na działce nr ewid. [...] w [...] ze względu na przepisy prawa powszechnie obowiązującego (aktów prawa stanowionego oraz uchwały o przyjęciu planów zagospodarowanie przestrzennego). Istotne znaczenie mogą mieć również przepisy prawa oraz normy aktów wykonawczych z zakresu ochrony przyrody i ochrony środowiska naturalnego.

Według organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie nakaz rozbiórki uzasadniony jest przez fakt, że istnienie wskazanego budynku na działce nr ewid. [...] pozostaje w sprzeczności z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz zasadami ochrony [...] Parku [...] oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Ze względu na drugą z wymienionych podstaw normatywnych rozstrzygnięcia organy odwoławczego należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły kiedy, na jakiej podstawie i na jakich warunkach powstał [...] Park [...], a także wskazywany w aktach sprawy Obszar Chronionego Krajobrazu. W rozpatrywanej sprawie istotną okolicznością mogącą uzasadniać rozbiórkę budynku na działce nr ewid. [...] było uznanie, że przeprowadzona inwestycja narusza przepisy o ochronie przyrody lub ochronie środowiska naturalnego. Naruszenie takie nie może być wszakże przedmiotem domniemania, lecz musi być jednoznacznie ustalone przez właściwy organ administracji. Należy też zwrócić uwagę, że art. 20 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) wymaga, aby plany ochrony dla parku krajobrazowego zawierały wskazania obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb, a także dla innych form gospodarowania (co może obejmować rolnictwo) oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów. Po ustaleniu daty lub okresu budowy, bądź ewentualnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, należy rozstrzygnąć czy przepisy te mają zastosowanie w sprawie. Prawdopodobne jest też, że plany przyjęte dla [...] Parku [...] oraz dla Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie lub w bezpośrednim pobliżu [...] Parku odnoszą się wprost do zasad prowadzenia gospodarki rolnej na obszarze objętym ochroną przyrody. Jest to kolejna okoliczność, której organy właściwe w sprawie nie ustaliły w sposób wystarczający, jeśli weźmiemy pod uwagę datę zrealizowanego obiektu.

14. Kwestią, która może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy legalności zabudowy na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], jest również to, czy istniejąca zabudowa ma charakter zagrodowy. Skarżący podkreśla bowiem, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania z 2001 r. działka nr ewid. [...] w [...] znajduje się na obszarze określonym jako "strefa rolnicza (RP) – rolniczej przestrzeni produkcyjnej [...] bez prawa zabudowy", jednak w strefie tej na zasadzie wyjątku dopuszcza się lokalizację i – w uzasadnionych przypadkach - formowanie nowej zabudowy zagrodowej dla gospodarstw o wielkości min. 1 ha. Skarżący oświadczył, że jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 8 ha i dlatego – jego zdaniem – na zasadzie wyjątku przedmiotowy budynek mieszkalny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię organu drugiej instancji, wbrew stanowisku skarżącego, że samodzielny budynek mieszkalny, który nie jest związany funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego nie powinien być uznany za podstawę lub wystarczający element siedliska i zabudowy zagrodowej. Tym samym nawet fakt, że skarżący jest właścicielem innych nieruchomości rolnych, nie musi prowadzić do uznania zasadności jego twierdzenia o legalnym charakterze zabudowy na działce nr ewid. [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi, [a] siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 463/10, LEX nr 1080302). Co więcej: z zabudową zagrodową mamy do czynienia, jeżeli na działce znajdują się inne budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie składające się na rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze albo gospodarstwo leśne, [...] omawiane pojęcie należałoby ograniczyć, wyłącznie do obiektów wchodzących w skład gospodarstw rolnych" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 381/12, LEX nr 13320240).

Aby więc można było uznać określoną zabudowaną nieruchomość gruntową za działkę zagrodową, należałoby stwierdzić, że przedmiotowy budynek mieszkaniowy jest w sposób niewątpliwy funkcjonalnie związany z prowadzoną działalnością rolniczą, i z innymi zabudowaniami, na których skarżący osobiście zajmuje się rolnictwem, a nie na przykład jedynie wydzierżawia grunty orne. Skarżący nie wykazał tej okoliczności, nie wskazał gdzie są położone grunty rolne będące jego własnością, gdzie znajdują się budynki służące do produkcji rolnej (pomieszczenia na maszyny i urządzenia rolnicze, stodoły, obory itp.), gdzie znajdują się same maszyny i sprzęt do produkcji rolnej itp. Bez jednoznacznego wykazania tych okoliczności, skarżący – zdaniem Sądu - nie może powoływać się na zastosowanie do niego wyjątku zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2001 r.

Jednocześnie należy podkreślić, że przesłane wraz z pismem skarżącego z [...] lutego 2019 r. faktury za energię elektryczną i za usługi wodnokanalizacyjne nie mogą stanowić dowodu, że cała nieruchomość ma charakter zagrodowy w przyjętym powyżej rozumieniu. W ponownym postępowaniu administracyjnym organ administracji będzie mógł ocenić, czy wykazane na fakturach obciążenia finansowe potwierdzają rzeczywiste uczynienie z budynku przy ul. [...] miejsca, w którym "koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe".

Należy też zwrócić uwagę, że plan dopuszcza istniejącą, a nawet nową zabudowę zagrodową, jedynie "w uzasadnionych przypadkach". W aktach sprawy nie znalazły się żadne dokumenty, które potwierdzałyby szczególne uzasadnienie dla wskazanego przez skarżącego sposobu wykorzystania ww. nieruchomości.

15. Mając na względzie powyższe braki w materiale dowodowym zgromadzonym w rozpatrywanej sprawie, a jednocześnie podzielając w znacznym zakresie interpretację przepisów prawa materialnego przyjętą w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, Sąd postanowił uchylić jedynie zaskarżoną decyzję, ale pozostawić decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Okoliczności przemawiające za zasadnością nakazu rozbiórki nie mogą być, wbrew opinii skarżącego, łatwo zlekceważone.

W ponownym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie wskazanym powyżej. Nie wykluczone jest również, że uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy wymagało będzie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma wszakże podstaw, aby stwierdzić, że rozwiązanie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

16. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.