Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 2/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...] w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ) nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] (dalej jako: uchwała, Regulamin).

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 lutego 2006 r. (Dz.U. z 2006 Nr 123, poz. 858, zwanej dalej: u.z.z.w., ustawą zaopatrzeniową) w związku z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: Z.t.p.) poprzez:

1) zdefiniowanie w § 1 ust. 2 lit. a-h uchwały pojęć: "ustawa", "umowa", "odbiorca usług", "przedsiębiorstwo", "wodomierz", "wodomierz główny", "wodomierz własny", co wykraczało poza zakres delegacji ustawowej;

2) powtórzenie w § 6 ust. 1 Regulaminu treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w.,

3) odwołanie się w § 5 ust. 1-4 uchwały do treści tytułów innych aktów prawnych,

4) odwołanie się w § 6 ust. 4 uchwały do treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w.,

5) wskazanie w § 25 uchwały na warunki, na jakich przedsiębiorca może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne – z odwołaniem się do art. 8 u.z.z.w.;

II. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 1

i 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

1) wskazanie w § 1 Regulaminu, że określa on zasady prowadzenia

i warunki korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia

w wodę do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych, podczas gdy regulamin powinien określać wyłącznie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług,

2) indywidualne wskazanie w § 1 ust. 2 lit. d oraz w § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. i Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o. jako adresatów uchwały, podczas gdy regulamin jest aktem o charakterze generalno-abstrakcyjnym, w którym niedozwolone jest konkretyzowanie podmiotów wykonujących usługi z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,

3) określenie w § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu podstaw i celów działania Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. i Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o. jako adresatów uchwały, podczas gdy regulamin jest aktem o charakterze generalno-abstrakcyjnym, w którym niedozwolone jest konkretyzowanie podmiotów wykonujących usługi z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,

4) wskazanie w § 20 ust. 3 Regulaminu, że poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, albowiem regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a takiego charakteru nie mają wypowiedzi programowe

i prognostyczne, obecne w planach, co nadto narusza art. 21 u.z.z.w., który uprawnia przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do opracowania wieloletniego planu rozwodu

i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

III. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., polegające na niewykonaniu upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie w uchwale minimalnego poziomu usług

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odwołanie się w tym zakresie w § 5 ust. 1 regulaminu do postanowień umowy, decyzji Wójta Gminy [...] i pozwoleń wodno-prawnych, a w § 5 in principio oraz ust. 2-4 do tytułów innych aktów prawnych;

IV. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez:

1) określenie w § 6 ust. 2 Regulaminu przesłanek odmowy zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje w zakresie swobody umów,

2) wskazania w § 7 ust. 1-3 czasu trwania umowy oraz zasad jej rozwiązywania, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje

w zakresie swobody umów,

3) wskazanie w § 7 pkt 4 Regulaminu przesłanek odstąpienia przez przedsiębiorstwo od umowy, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje w zakresie swobody umów, a nadto narusza art. 8 ust. 1 u.z.z.w., który samodzielnie nie określa przesłanki odstąpienia od umowy,

4) wskazanie w § 7 ust. 5 Regulaminu, że rozwiązanie umowy skutkuje zastosowaniem przez przedsiębiorstwo środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje w zakresie swobody umów, a nadto narusza art. 8 ust. 1 u.z.z.w., który ustanawia jedynie przesłanki, po spełnieniu których przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne,

5) wskazanie w § 9 Regulaminu zasad określania w umowie cykli rozliczeniowych, sposobów zapłaty i wystawiania dokumentów, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje w zakresie swobody umów,

6) wskazanie w § 21 ust. 1 Regulaminu miejsca wydania rzeczy, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje w zakresie swobody umów,

7) wskazanie w § 36 Regulaminu, że rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach kwartalnych, kiedy kwestia ta nie stanowi warunków dostarczania wody, ale stanowi warunki rozliczeń, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje w zakresie swobody umów,

8) określenie w § 29 ust. 2 Regulaminu, że odbiorca jest zobowiązany do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym jego własnością,

a jeśli tego nie uczyni w ciągu 5 godzin przedsiębiorstwo może usunąć awarię we własnym zakresie, co narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., albowiem kwestia ta pozostaje

w zakresie swobody umów, a nadto art. 7 pkt 7 u.z.z.w., który zezwala przedsiębiorstwu na wejście na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego w celu usunięcia awarii przyłącza, jeśli umowa tak stanowi;

V. istotne naruszenie art. 97 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez:

1) wskazanie w § 14 ust. 1 pkt 1 i 5 Regulaminu, że z wnioskiem

o przyłączenie do sieci wystąpić może osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, a w stosunku do osoby, która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym statusie prawnym, przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci w uzasadnionych przypadkach, co narusza art. 6 ust. 4 u.z.z.w., który to przepis nie różnicuje możliwości zawarcia umowy z uwagi na uregulowanie stanu prawnego nieruchomości,

2) sformułowanie w § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym – opisu jego statusu oraz aktualnej mapy sytuacyjnej, podczas gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów uznając za wystarczające do zawarcia umowy faktyczne połączenie z siecią oraz złożenie wniosku,

3) stwierdzenie w § 14 ust. 1 Regulaminu, że przyłączenie do sieci wodociągowej jest odpłatne, podczas gdy ustawodawca zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnej przyłączyć do sieci nieruchomości po spełnieniu warunków określonych w art. 15 ust. 4 u.z.z.w., a żaden przepis prawa nie uprawnia do pobierania za przyłączenie do sieci opłaty,

4) niesprecyzowanie w § 16 Regulaminu pojęcia "szczególnych przypadków", kiedy przyłączenie do sieci następuje na podstawie umowy przyłączenia, której projekt sporządza przedsiębiorstwo, ponieważ uchwałodawca w żadnym miejscu nie wskazał podstaw określenia tych szczególnych przypadków,

5) wskazanie w § 18 Regulaminu, że warunki przyłącza, względnie umowa

o przyłączenie stanowi podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano-montażowych, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje takich przesłanek do rozpoczęcia tego rodzaju prac,

VI. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w., polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia poprzez wskazanie w § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu prawa przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi,

a także w przypadku, gdy przyłącze zostało wykonane bez zgody przedsiębiorstwa bądź też zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi, co

w zakresie warunków technicznych jest regulacją powtarzającą art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zaś nieposiadanie wystarczających mocy produkcyjnych jest warunkiem wykluczającym przyłączenie, które wynika ze specyfiki przedsiębiorstwa, a zatem okoliczność ta nie jest w żaden sposób warunkowana treścią Regulaminu;

VII. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez:

1) określenie w § 27 Regulaminu, że przedsiębiorstwo może okresowo wstrzymać się od zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli jakość wprowadzanych do sieci ścieków nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa lub postanowienia umowy, co narusza art. 8 ust. 1 u.z.z.w., albowiem przepis ten pozostawia uznaniu przedsiębiorstwa możliwość odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, które nie może być w żaden sposób regulaminowo ograniczone,

2) określenie w § 27 ust. 2 Regulaminu, że koszty kontroli jakości ścieków

w przypadku wskazanym w ust. 1 ponosi odbiorca, albowiem żaden przepis prawa nie pozwala na wprowadzenie przez radę gminy takiej opłaty, a zgodnie z art. 9 ust. 3 u.z.z.w. to na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym ciąży obowiązek przeprowadzenia kontroli jakości ścieków;

VIII. istotne naruszenie art. 87 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 37 Regulaminu, że w sprawach nim nieobjętych obowiązują przepisy u.z.z.w. i aktów wykonawczych.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości.

Organ wskazał, że obecnie trwa proces przyjmowania nowej uchwały

w sprawie regulaminu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, który zastąpi zaskarżoną uchwałę. Zakwestionował jednocześnie merytoryczną zasadność skargi. W zakresie zarzutu naruszenia zasad techniki legislacyjnej organ wskazał, że definiowanie pojęć i powtarzanie niektórych zapisów ustawy było konieczne z uwagi na czytelność uchwały. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto w ocenie organu, żaden ze wskazanych przez Prokuratora przepisów nie przekracza upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano

z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. LEX nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 19 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, tj. w dniu 14 lutego 2006 r. Zgodnie z ust. 1 rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W myśl ust. 2 tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w przepisie art. 19 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części (por. wyrok WSA

w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 613/18, publ. LEX nr 2608367; wyrok WSA w Szczecinie z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1383/17, publ. LEX nr 2496965; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1148/17, publ. LEX nr 2444199 ).

Podkreślić również należy, że posłużenie się w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej pozwalającej radzie gminy na określenie pominiętych elementów regulaminu

w odrębnej uchwale. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. LEX nr 2467900).

W tym kontekście, przechodząc już bezpośrednio do analizy treści zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że na uwzględnienie w szczególności zasługuje zarzut z punktu III skargi polegający na niewykonaniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżona uchwała zawiera wprawdzie rozdział zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje tego rozdziału, ani też inne zapisy uchwały nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako wypełniające dyspozycję art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. W szczególności wymogu tego nie wypełnia odwołanie się do postanowień umowy o dostarczanie wody

i odprowadzenie ścieków, decyzji Wójta Gminy [...] i pozwoleń wodno-prawnych, a także treści innych aktów prawnych.

Analiza treści upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że dla wyczerpania delegowanej materii konieczne jest co najmniej określenie poziomów minimalnej ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Nieustalenie tych poziomów i odwołanie się do treści umowy, decyzji wójta albo innych aktów nie tylko nie realizuje delegacji, ale pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma bowiem wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody

i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który

w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13, publ. LEX nr 1466238; wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18, publ. LEX nr 2534282).

W tym miejscu stwierdzić należy, że również umocowanie w § 1 ust. 2 lit d oraz § 2 ust. 1 i 2 uchwały konkretnych podmiotów, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. oraz Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o.o., jako przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, będących podmiotem praw i obowiązków wynikających z regulaminu, stanowi istotne naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Skoro bowiem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów (wyrok NSA

z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, publ. LEX nr 290129). Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady Gminy nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. Unormowanie tego rodzaju, ustanawiające monopol dla prowadzenia działalności polegające na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków stanowi również w istocie naruszenie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646).

Opisane powyżej wzmocnienie pozycji odbiorcy usług w stosunkach

z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym ma zupełnie fundamentalne znaczenie wobec faktu, że zgodnie z art. 6 u.z.z.w. zakres "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług określa umowa. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy

o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Dlatego też kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy oraz treści samej umowy o świadczenie usług winny być uregulowane w tej umowie, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. LEX nr 2622011).

W tym miejscu należy zacytować przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera

w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., należy zatem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Przepis ten nie upoważnia natomiast rady gminy do określenia czasu trwania umowy, zasad wypowiedzenia umowy, określenie treści umowy, itp.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, 2, 3, § 9, § 21 ust. 1, § 36 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku

z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Ponadto Sąd podziela zarzuty skargi, że przepisy § 7 ust. 4,

§ 7 ust. 5 Regulaminu naruszają istotnie ww. przepisy u.z.z.w. oraz art. 8 ust. 1 u.z.z.w., dotyczącego przyczyn odcięcia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Natomiast § 29 ust. 2 Regulaminu narusza art. 6 ust. 3 oraz art. 7 pkt 6 u.z.z.w.

Odnośnie do treści przepisów § 27 ust. 1-2 podkreślić należy, że ani ustawa zaopatrzeniowa, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania

w regulaminie o opłatach za odprowadzanie ścieków, których jakość nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa lub w umowie, stąd też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa, a więc jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego (art. 19 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 3 u.z.z.w.).

Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa o dostarczanie wody

i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi zatem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości.

Tym samym stwierdzenie w § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Regulaminu, że

z wnioskiem o przyłączenie do sieci wystąpić może osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, a w stosunku do osoby, która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym statusie prawnym, przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci w uzasadnionych przypadkach, uznać należy za istotnie naruszające art. 6 ust. 4 u.z.z.w. W konsekwencji natomiast jako pozbawione podstawy prawnej (istotnie naruszające ten przepis) uznać również należy sformułowane w § 15 pkt a i b Regulaminu (w skardze błędnie wskazano w tym zakresie na § 14 ust. 1 i 2) żądanie dołączenia do ww. wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - opisu jego statusu oraz zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku aktualnej mapy sytuacyjnej.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że brak jest upoważnienia ustawowego do stanowienia odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej. Na gruncie ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego na własny koszt przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 645/18, publ. LEX nr 2576068). Dlatego stwierdzić należało, że § 14 ust. 1 uchwały istotnie narusza prawo również w tym zakresie.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. w regulaminie powinny być określone warunki przyłączania do sieci. Powyższa norma ma charakter gwarancyjny dla odbiorców usług poprzez uwolnienie ich od ewentualnej dowolności decyzyjnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Tak określonemu celowi wprost przeczy jednak treść § 16 Regulaminu, w którym wskazano, że przyłączenie do sieci na podstawie umowy o przyłączenie następuje w "szczególnych przypadkach",

a projekt tej umowy sporządza przedsiębiorstwo. W treści uchwały w żaden sposób nie sprecyzowano zakresu semantycznego pojęcia "szczególnych przypadków". Tak określona norma pozwala w istocie na bardzo szeroki zakres luzu decyzyjnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co może w konsekwencji prowadzić do dowolności.

Istotnie naruszają także prawo postanowienia, że przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej uzależnione jest od uzyskania warunków przyłącza, względnie podpisania umowy o przyłączenie. Powoduje to bowiem powstanie po stronie przedsiębiorcy swoistego rodzaju monopolu na wykonanie przyłączy, czym pozbawiono odbiorcę możliwości realizacji tego przyłącza systemem gospodarczym czy przy pomocy innego podmiotu funkcjonującego na rynku. Nie oznacza to, że przedsiębiorstwo nie mogłoby w ogóle prowadzić tego rodzaju działalności, ale musi to być podyktowane swobodnym wyborem odbiorcy, a nie rozwiązaniem zawartym

w akcie prawa miejscowego.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że § 16, § 17 ust. 1-2 oraz

§ 18 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.

Ma także rację skarżący, że regulacja § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu jest zbędna, bowiem niespełnienie warunków technicznych dezaktualizuje obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego zawarcia umowy o przyłączenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zaś nieposiadanie wystarczających mocy produkcyjnych jest warunkiem wykluczającym przyłączenie, który wynika ze specyfiki przedsiębiorstwa, a zatem okoliczność ta nie jest w żaden sposób warunkowana treścią regulaminu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, publ. cbosa).

Z kolei przepis § 20 ust. 3 Regulaminu narusza dyspozycję art. 19 i art. 21 ustawy zaopatrzeniowej. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, winien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a takiego charakteru nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", nadto są nieprecyzyjne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06, publ. cbosa).

Istotnie naruszają prawo również przepisy § 1 ust. 2 lit. a-h, § 5 ust. 1-4, § 6 ust. 1 i 4 oraz § 25 uchwały.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również zasadami

i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie

z § 143 Z.t.p., do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Z.p.t.,

w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie artykuł 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody

i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych

z gospodarką wodną i ściekową. Definicje zamieszone w akcie prawa miejscowego, nawet o tożsamej treści z definicjami zawartymi w ustawie upoważniającej, mogłyby determinować sposób wykonywania tej ustawy. Prowadziłoby to w konsekwencji do różnego sposobu wykonania ustawy przez różne jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od sformułowanych w akcie miejscowym definicji. Bez wątpienia natomiast niedopuszczalne jest wprowadzanie i definiowanie nowych pojęć nieznanych ustawie, jak w tym przypadku "wodomierza głównego" i "wodomierza własnego".

Zauważyć należy również, że w § 1 ust. 1 Regulaminu wskazano, że określa on zasady prowadzenia i warunki korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy [...], w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, podczas gdy regulamin powinien określać wyłącznie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. W tym zakresie nastąpiło naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. przez przekroczenie delegacji ustawowej.

Sąd zauważa także, że w § 37 ust. 1 Regulaminu ustalono, iż w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Powyższe uregulowanie narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak ww. ustawa. Sformułowanie w § 37 uchwały może sugerować, że pierwszeństwo

w obowiązywaniu i stosowaniu prawa ma Regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa, co narusza art. 87 Konstytucji RP i godzi w obowiązujący system źródeł prawa. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, publ. cbosa).

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony

w skardze (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. LEX nr 524941). Zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy prawa również

w zakresie niewskazanym w skardze przez Prokuratora.

Brak jest podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku w postaci zapewnienia niezawodnego działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki, czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenie ich przed dostępem osób nieuprawnionych (§ 29 ust. 1 Regulaminu), a także zobowiązania do natychmiastowego powiadomienia dostawcy o uszkodzeniu wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego (§ 30 Regulaminu) (por. wyrok WSA w Białymstoku

z 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 297/18, publ. LEX nr 2523321).

Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 u.z.z.w., jeżeli umowa o zaopatrzenie

w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z przepisu tego expressis verbis wynika zatem, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wobec natomiast treści art. 5 ust. 1 ustawy, to przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły

i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody

i odprowadzanych ścieków. Jest tak niezależnie od tego, z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń - nawet z winy odbiorcy - odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, publ. cbosa).

W ocenie Sądu prawnie wadliwe są również przepisy § 31 i § 32 Regulaminu, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 u.z.z.w.).

Zauważyć jednocześnie należy, że pomimo iż przed rozpoznaniem skargi zaskarżona uchwała została zastąpiona nową uchwałą, określającą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy [...] (Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.), to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na przedmiotową uchwałę z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, publ. cbosa).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.