Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 637/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 w  pkt 12 lit b ,art. 121 par. 2, art. 33 ustawy z dn 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w  admin. (Dz.U. z 2005 nr 229, poz. 1954 tj. ) art.124  par. 2 kpa, art. 111 kpa art. 5 ust. 1  pkt 2 ustawy z dn. 5.12.2008 o zapobieganiu oraz zwalc
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na postanowienie Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], w sprawie znak [...] działając na podstawie art. 64a § 1, art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej zwana u.p.e.a.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na A. K. i K. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zobowiązał w/w osoby o uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie [...] zł. Równocześnie wezwał do wpłacenia grzywny i opłaty w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia oraz do wykonania w tym terminie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...]. W w/w tytule wykonawczym jako obowiązek wskazano stawienie się z małoletnią córką stron N. K., ur. [...].04.2009 r., w punkcie szczepień celem ustalenia z lekarzem indywidualnego toku obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka przeciwko gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influenzae typu b, odrze, śwince, różyczce oraz poddania dziecka szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. A. K. i K. K. w odpowiedzi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zwrócili się z zapytaniem, dlaczego nie otrzymali odpowiedzi na swoje pytania zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz wnosili o wskazanie aktu prawnego, w którym zawarta jest adnotacja o przymuszaniu osoby zdrowej do procedur medycznych, jakimi są szczepienia ochronne. Pismo to zostało potraktowane przez organ jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 w/w ustawy w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dzieci) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponoszą ich przedstawiciele ustawowi lub faktyczni.

Sposób egzekwowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku szczepień, jako obowiązku o charakterze niepieniężnym, został określony w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ powołał się na uzasadnienie wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 32/2011), w którym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wykonanie obowiązku szczepień z mocy prawa jest zabezpieczone przymusem administracyjnym, a ponadto również odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm). Obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej egzekwują obowiązek szczepień na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także wtedy, gdy dany obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa.

Nadto organ pouczył odwołujących się, że stosownie do art. 17 ust. 9 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1270) oraz przepisów ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159), strona ma prawo do uzyskania informacji o celowości szczepień, korzyściach zdrowotnych stosowania szczepień ochronnych, jak również możliwościach ewentualnego wystąpienia odczynów związanych ze szczepieniem, od lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad dzieckiem.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. K. i K. K. wnosząc o uchylenie jego oraz postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili następujące naruszenia prawa:

1) Dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie wywodzili, że ani ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień nie precyzują sposobu realizacji tego obowiązku w sposób jednoznaczny. Z wyżej wymienionych przepisów nie wynika ani konkretny rodzaj szczepionki (nazwa preparatu, nazwa producenta), ani konkretny termin szczepienia. Rozporządzenie Ministra Zdrowia w § 1 określa jedynie przedział wiekowy, w jakim należy wykonać szczepienie, nie precyzując ściśle określonego terminu. Wynika z tego, że obowiązek może być spełniony zarówno w pierwszym jak i ostatnim dniu wskazanego okresu. W związku z powyższym skarżone postanowienie przymusza do wykonania obowiązku, który nie jest jednoznacznie określony, a co za tym idzie jest niewykonalny. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku III SA 1101/94 z dnia 26 maja 1995 r., w którym stwierdzono, że przewidziane w art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku.

2) Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie zbadaniu istotnego dowodu w sprawie, tj. faktu wykonania kwalifikacyjnego badania lekarskiego określonego w art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ nie zbadał, czy kwalifikacyjne badanie lekarskie zostało wykonane, a tym samym czy obowiązek wykonania szczepień ochronnych jest wykonalny. Art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepisy te zobowiązują więc organ administracji publicznej do samodzielnej inicjatywy dowodowej. Organ tego obowiązku nie dopełnił i nie zbadał istotnego dla sprawy faktu. Jest to fakt właściwie decydujący, bowiem tylko kwalifikacyjne badanie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do wykonania szczepienia umożliwia spełnienie obowiązku, do którego przymusza skarżone postanowienie.

3) Naruszenie art. 6 k.p.a. Organ powołując się w postanowieniu na przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie wykazał zdaniem skarżących podstawy prawnej do wydania skarżonego postanowienia. Powołany art. 20 § 2 u.p.e.a. stanowi, że tylko w przypadkach określonych szczególnymi przepisami Państwowy Inspektor Sanitarny (mieszczący się w pojęciu innego organu powołanego do ochrony zdrowia) może występować jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi będąc przepisem szczególnym, nie określa przypadku wspomnianego w art. 20 § 2 u.p.e.a., tj. możliwości zastosowania jakiegokolwiek środka przymusu administracyjnego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w przypadku niedopełnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym w stosunku do osoby zdrowej. Zastosowanie przymusu administracyjnego jest możliwe, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej, co określają odpowiednio art. 33. ust. 1 oraz art. 36. ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku II SA/Bk 79/11 z dnia 5.05.2011 r.: "Wykonanie obowiązku szczepienia zabezpieczone jest możliwością wydania decyzji, a nawet zastosowania przymusu administracyjnego, ale tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub zachorowania na chorobę zakaźną, państwowy powiatowy inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nakazać osobie podejrzanej lub osobie, u której rozpoznano zakażenie lub zachorowanie na chorobę zakaźną, poddanie się obowiązkom wynikającym z art. 5 ust. 1." W omawianej kwestii nie ma znaczenia fakt, że cytowany fragment uzasadnienia dotyczy sprawy, w której wydano decyzję nakazującą poddanie dziecka szczepieniu, a nie postanowienie o nałożeniu grzywny. Istota sprawy jest ta sama, czyli dopuszczalność stosowania przymusu administracyjnego w celu przymuszenia do wykonania szczepienia. Stwierdzenie sądu jest jednoznaczne i potwierdza interpretację przepisów: zastosowanie przymusu administracyjnego jest możliwe tylko w stosunku do osoby chorej.

4) Naruszenie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania świadczenia zdrowotnego, co jest sprzeczne z powołanym powyżej przepisem. Przepis ten stanowi, że "pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody". Nałożenie grzywny pozbawia pacjenta prawa odmowy, gdyż jedynym sposobem uniknięcia zapłaty grzywny jest poddanie dziecka szczepieniu. Tym samym pacjent przestaje mieć prawo wolnego wyboru i zostaje przymuszony do wykonania świadczenia zdrowotnego, jakim niewątpliwie jest szczepienie. Wprawdzie art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa szczepienie jako obowiązkowe, ale nie oznacza to, że pacjent w tym wypadku jest pozbawiony swoich praw. Na takie ograniczenie zezwala jedynie art. 36 w/w ustawy, który dopuszcza zastosowanie przymusu bezpośredniego polegającego na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leków. Jednakże jest to dopuszczalne tylko w stosunku do osoby, u której podejrzewa się lub rozpoznano chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną stanowiącą bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Dziecko skarżących jest całkowicie zdrowe i nie jest osobą podejrzaną lub chorą na żadną chorobę, dlatego zastosowanie przymusu w tym wypadku stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do skargi organ wskazał, co następuje:

W zakresie zarzutu 1 organ wywodził, że art. 5 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada na osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Program Szczepień Ochronnych jest najbardziej szczegółową podstawą prawną dotyczącą zasad i terminów realizacji szczepień. Stanowi on załącznik do komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie zasad przeprowadzania szczepień ochronnych przeciw chorobom zakaźnym w danym roku kalendarzowym. Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień oraz osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086). Cytowane przez stronę skarżącą rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień utraciło moc z dniem 1 października 2011 r. na podstawie art. 68 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Odnosząc się do zarzutu 2 organ wskazał, że przeprowadził postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, wyjaśniając wszystkie okoliczności konieczne dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż skarżący nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i nie zgłosili się z dzieckiem w wyznaczonych terminach na kwalifikacyjne badanie lekarskie poprzedzające wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego, mające na celu wykluczenie przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Rodzice dziecka nie okazali również dowodu odroczenia obowiązku szczepienia wystawionego przez lekarza specjalistę. W sytuacji, gdy rodzice nie zgłaszają się z dzieckiem do świadczeniodawcy prowadzącego szczepienia ochronne, oczywistym jest, że nie ma możliwości przeprowadzenia kwalifikacyjnego badania lekarskiego. Zarzut strony skarżącej jest więc całkowicie bezpodstawny.

W zakresie zarzutu 3, to w kontekście celów i idei prowadzenia szczepień ochronnych zgoła niewłaściwa jest interpretacja przytoczonych w nim przepisów prowadząca stronę do wniosku, że nie można zastosować środka przymusu, gdy nie ma podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej. W przedstawionych okolicznościach na szczepienia ochronne (profilaktyczne) zwykle jest już za późno, bowiem celem szczepień ochronnych jest wytworzenie czynnej odporności przeciwzakaźnej, chroniącej osoby szczepione przed zakażeniem drobnoustrojami chorobotwórczymi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny właściwy dla miejsca zamieszkania rodziców lub opiekunów dziecka, którzy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi są odpowiedzialni za wykonanie obowiązku szczepienia dziecka, jest organem właściwym do egzekucji administracyjnej jako organ powołany do ochrony zdrowia publicznego, zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U Nr z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, t.j.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a wyżej wymienionej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu 4, organ powołując się na art. 31 pkt 1 Konstytucji RP stwierdził, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, dopuszcza się jednak (pkt 3) ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw poprzez zapisy w ustawie, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Zdrowie społeczeństwa stanowi dobro publiczne. Zgodnie z art. 68 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia (pkt 1), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowisk (pkt 4). Ten konstytucyjny obowiązek władze publiczne realizują poprzez umożliwienie wszystkim osobom przebywającym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej poddanie się szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, zapewniając finansowanie tych szczepień ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżących.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postanowienie organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Z unormowania tego wynika, że organ wydający postanowienie w opisanych warunkach ma obowiązek przedstawienia argumentów i ocen, którymi kierował się zajmując określone stanowisko w sprawie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie postanowienia odpowiadające wymogom przywołanych wyżej przepisów odzwierciedlać powinno tok rozumowania organu administracji prowadzący do konkretyzacji określonego stosunku prawnego opartego na wskazanej normie prawnej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 października 2008 r. (II SA/Po 565/08, LEX nr 686490), postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać nie tylko elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a., ale także uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym stanowi stosowany w sprawie w związku z treścią art. 18 u.p.e.a. art. 124 § 2 k.p.a.; w szczególności przesłanki, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka. Powyższe uwagi odnieść należy także do konieczności zamieszczenia w postanowieniu rozważań w zakresie wysokości wymierzonej grzywny. Z orzeczenia organu wynikać musi bowiem, że grzywna ustalona w konkretnej wysokości spełnia swój ustawowy cel, jest niezbędna dla wyegzekwowania wykonania obowiązku. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny, oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i wyłącza możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia w tym przedmiocie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.10.2010 r., II SA/Lu 405/08, LEX nr 509910).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości to, iż na postanowienie organu I instancji służyło zażalenie, zatem winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tymczasem nie zawiera go ono. Stanowi to niewątpliwie naruszenie norm prawa procesowego. Do faktu tego w żaden sposób nie odniósł się organ II instancji, zupełnie pomijając tę okoliczność. Przy czym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny de facto również nie uzasadnił w prawidłowy sposób swego postanowienia. W szczególności dotyczy to tego, że organ ten nie wyjaśnił, dlaczego dokonano wyboru konkretnego środka egzekucyjnego, ani również wysokości wymierzonej grzywny. Jak wynika z art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym można zastosować następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Z kolei kwestie związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia reguluje art. 119 i nast. u.p.e.a. Z art. 121 § 2 wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, zatem organ ma przy jej ustalaniu dużą swobodę, co powoduje konieczność wyjaśnienia wymierzenia grzywny w konkretnej wysokości.

Błędem organów było również niewyjaśnienie rzeczywistego charakteru pisma skarżących z dnia [...] lutego 2012 r., które potraktowano jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Z jego treści nie wynika co prawda wprost, o co wnoszą skarżący, lecz niewątpliwie w toku całego postępowania kwestionowali oni przede wszystkim zasadność nałożenia na nich obowiązku dokonania szczepień ochronnych córki. Mogłoby to sugerować, że de facto kwestionują oni treść tytułu wykonawczego, a dokładnie twierdzą, iż wymieniony w tytule wykonawczym obowiązek nie istnieje, co stanowi podstawę do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Z treści skargi wynika również to, że skarżący wywodzili, że nałożony na nich obowiązek jest niewykonalny. Tymczasem organ zwrócił się do skarżących z zapytaniem, czy ich pismo należy traktować jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, nie pouczając równocześnie o możliwości uznania go za zgłoszenie zarzutu. W przypadku gdy stronie doręczane jest postanowienie, od którego służy prawo wniesienia zażalenia wraz z tytułem wykonawczym, przeciwko któremu można wnieść zarzuty, organ rozpoznając pismo strony kierowane po doręczeniu takiego orzeczenia powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zamiarem strony było wniesienie zażalenia na postanowienie, czy też złożenie zarzutów (vide: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, dr hab. Andrzej Skoczylas, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 5). Zasadniczo niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie zarzutem (vide M.Mincer-Jaśkowska: Glosa do postanowienia NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 28 grudnia 1990 r. SA/Wr 1180/90 - OSP 1992, nr 4, poz. 92, P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydanie 2. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 str. 381).

Niewątpliwie nie mają racji skarżący, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie może występować jako organ egzekucyjny. Niewątpliwie bowiem w świetle art. 20 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi organ ten ma uprawnienia do wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i okoliczność ta została przesądzona w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym spraw związanych z obowiązkiem poddania się szczepieniu.

Ponieważ przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi jedynie zgodność z przepisami prawa postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, jako zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi podniesionych przez skarżących, gdyż mogą być one rozpatrywane jedynie w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia zarzutów. W sytuacji uznania, że nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym nie istnieje, a więc uznania, że zachodzi przesłanka z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., jedynym właściwym środkiem odwoławczym jest zgłoszenie zarzutów do organu egzekucyjnego. Zarzuty podniesione w skardze w istocie dotyczyły decyzji o nałożeniu na skarżących obowiązków o charakterze niepieniężnym, która nie podlegała kontroli w niniejszej sprawie. Kontrolą legalności objęte było bowiem postanowienie organu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a kontrola ta sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny. Sąd dokonując kontroli postanowień nie mógł wykraczać poza granice sprawy określone kontrolowanym rozstrzygnięciem i dokonywać oceny legalności nałożonych na skarżących obowiązków oraz zasadności ich egzekucji.

Nie można również nie zauważyć tego, że organ II instancji w nieprawidłowy sposób dokonał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. sprostowania błędnej daty urodzenia córki skarżących. Po pierwsze sprostowanie takie, stosownie do treści art. 111 k.p.a., winno nastąpić w formie postanowienia. Zgodnie bowiem z § 1a art. 111 organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). Po drugie organ dokonał błędnego sprostowania. Jak wynika z akt sprawy córka skarżących urodziła się dnia [...] kwietnia 2009 r., natomiast organ sprostował tę datę na [...] kwietnia 2012 r.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien wyjaśnić rzeczywistą intencję skarżących zawartą w ich piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., tj. czy stanowi ono zarzut czy zażalenie. Następnie po ewentualnym ustaleniu, że pismo to stanowi zażalenie, organ winien wyjaśnić przyczyny zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego oraz, jeśli będzie to grzywna w celu przymuszenia, uzasadnić jej wysokość. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżących wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).