Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 825/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1691/05 w sprawie ze skargi Z. B. i M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku na własność Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. B. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. i M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku na własność Państwa, wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/05 w pkt 1, ze skargi M. B. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w pkt 2 oddalił skargę Z. B.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z wniosku M. B., stwierdził, iż zespół pałacowo-parkowy położony w D., gmina Ś., powiat Ś., działka nr 24 (aktualne oznaczenie), o powierzchni 2,5700 ha, zapisana w księdze wieczystej nr 23086, będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością S. B., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ wydający decyzję w pouczeniu wskazał, iż od decyzji stronie przysługuje prawo odwołania się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w terminie siedmiu dni od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem Wojewody [...].

Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], po otrzymaniu w dniu 3 lutego 2005 r. ww. decyzji, w dniu 10 lutego 2005 r., powołując się na art. 111 § 1 k.p.a., wniosła o uzupełnienie, ewentualnie sprostowanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] co do prawa odwołania, poprzez wskazanie prawidłowego, 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a., wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych nie uwzględnił.

W związku z powyższym, w dniu 10 marca 2005 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].

Organ II instancji po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Zgodnie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten, w ocenie organu odwoławczego, jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Zdaniem organu odwoławczego tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Nie było zatem dopuszczalne kwestionowanie prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Natomiast wyłączenie spod przejęcia przykładowo budynku mieszkalnego było, i z racji tego, że przedmiotowy dekret nie został uchylony, niedopuszczalne.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdzającej, iż zespół dworsko-parkowy położony w D., będący częścią składową majątku ziemskiego S. B., nie podpadał pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości, podczas gdy w przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg Z. B. i M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że posiadłość położona na działce nr 24 nie miała nic wspólnego z pozostałą częścią majątku, a zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca i niezrozumiała.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga M. B. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] nieprawidłowo przyjął, iż przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w terminie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż decyzję tę doręczono stronie odwołującej się w dniu 3 lutego 2005 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem 17 lutego 2005 r. Natomiast odwołanie zostało złożone w dniu 10 marca 2005 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym). Co prawda w treści pouczenia organ błędnie wskazał, iż termin do wniesienia odwołania wynosi siedem dni, to jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązkiem Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] było zachowanie terminu czternastodniowego. Tymczasem odwołanie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia, a w aktach sprawy brak jest wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] o przywrócenie terminu do jego wniesienia Sąd pierwszej instancji uznał, iż złożenie w dniu 14 lutego 2005 r. pisma zawierającego wniosek o "uzupełnienie ewentualnie sprostowanie decyzji Wojewody [...]" nie zwalniało strony od wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Podkreślił, iż z treści pisma wynika, że Agencji Nieruchomości Rolnych znany był termin w jakim powinno być wniesione odwołanie. Ponieważ uzasadnienie pisma w żaden sposób nie odnosi się do treści decyzji organu pierwszej instancji, to nie można go było potraktować jako odwołania.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu skutkowało naruszeniem wyrażonej w art 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a to z kolei prowadziło do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Sąd uznał, iż skarga Z. B. nie może zostać uwzględniona, gdyż nie wykazała ona interesu prawnego w sprawie. W ocenie Sądu, wniosła ona skargę w swoim imieniu jednak nie wykazała, aby przysługiwało jej obecnie lub w dacie przejęcia nieruchomości – zespołu pałacowo-parkowego położonego w D., gmina Ś., powiat Ś. – jakiekolwiek prawo do przejętej nieruchomości. Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów postanowień Sądów Rejonowych w: [...], [...] oraz [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielu nieruchomości w dacie jej przejęcia – S. B. oraz po jego spadkobiercach nie wynika, aby skarżąca mogła wywodzić swój interes prawny w niniejszej sprawie z faktu nabycia spadku po którejkolwiek z tych osób.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą "P.p.s.a.", po rozpoznaniu skargi M. B. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku), natomiast na podstawie art. 151 powołanej ustawy, skargę Z. B. oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] i zaskarżając pkt 1 tego wyroku, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] z uchybieniem terminu, z pominięciem przez Sąd pierwszej instancji art. 111 § 1 i 2 k.p.a.

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 47 i art. 49 § 2 i art. 54 § 2 tej ustawy, poprzez orzeczenie wyrokiem o skardze pana M. B., w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doręczył skarżącej Agencji skargi pana M. B. wraz z odpowiedzią Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tę skargę.

Powołując się na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej, Agencja Nieruchomości Rolnych wskazała, że organ administracyjny podaje w treści decyzji, w jakim terminie i jakie służą stronie postępowania administracyjnego środki odwoławcze – w tym zakresie pouczenie to stanowi obligatoryjny składnik każdej decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). W świetle prawa bez znaczenia jest więc, czy Agencja zna terminy, jakie winny być w danej sprawie prawidłowe. W tej sytuacji strona skarżąca skorzystała z prawa ustanowionego w art. 111 § 1 k.p.a. i w przewidzianym w tym przepisie trybie i terminie złożyła odpowiedni wniosek do Wojewody [...]. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. modyfikuje termin, od początku którego biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie nie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, ale od dnia otrzymania stosownej "odpowiedzi" od organu, a zatem bez względu na to, czy jest ona pozytywna, czy też negatywna. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie zastosował powołanego przepisu i nie wyjaśnił z jakich powodów nie ma on zastosowania w tej sprawie.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej wskazał, że przesyłką doręczoną w dniu 30 stycznia 2006 r. oprócz pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2005 r. i zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy na dzień 3 marca 2006 r. godz. 11:00, Sąd pierwszej instancji doręczył skarżącej Agencji jedynie skargę pani Z. B. Również w samym zawiadomieniu o rozprawie Sąd podał, że rozprawa odbywa się "w sprawie ze skargi Z. B.", nie wspominając o żadnych innych skargach złożonych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ze skargi pani Z. B. nie wynika też, aby składana była ona również w imieniu pana M. B. W przesłanym Agencji stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi również nie ma śladu tego, aby prócz pani Z. B. skargę miał złożyć także pan M. B., choć z mocy art. 54 § 2 P.p.s.a. Minister zobowiązany był do ustosunkowania się do wszystkich skarg, jakie zostały wniesione od wydanej przez ten organ decyzji.

Zdaniem strony skarżącej, nawet jeśli przyjąć, że obie skargi zostały wniesione w terminie i odpowiadają one warunkom formalnym wynikającym z cyt. wyżej ustawy, fakt, że być może obie skargi rzeczywiście są "o tożsamej treści" (str. 3 uzasadnienia), nie zwalniał:

1) skarżących od dołączenia wymaganej liczby odpisów skarg w celu ich doręczenia pozostałym uczestnikom, w tym skarżącej Agencji,

2) Ministra od zajęcia stanowiska w sprawie obu skarg,

3) ani też nie zwalniał Sądu pierwszej instancji od doręczenia pozostałym uczestnikom każdej z tych skarg, a w przypadku uchybienia przez skarżących obowiązkowi dołączenia wymaganej liczby odpisów, do zastosowania prawem przewidzianej procedury, do odrzucenia skargi włącznie (art. 47, art. 49 P.p.s.a.).

Uchybienia Sądu pierwszej instancji naruszyły prawo Agencji do obrony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jako trafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie jest niesporne, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została doręczona Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] w dniu 3 lutego 2005 r. Zawierała ona pouczenie o możliwości wniesienia przez stronę odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem Wojewody [...]. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2005 r. wyżej wymieniona Agencja wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o uzupełnienie powołanej decyzji z dnia 26 stycznia 2005 r. co do prawa odwołania poprzez wskazanie prawidłowego czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 123 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił wniosku nie uwzględnić. W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia Agencji Nieruchomości Rolnych tego postanowienia lecz według jej oświadczenia otrzymała je 3 marca 2005 r. Następnie wobec takiego stanowiska Wojewody [...] Agencja w dniu 10 marca 2005 r. złożyła odwołanie, które Wojewoda [...] uznał za złożone w terminie.

Zauważyć należy, iż w przypadku wystąpienia strony o uzupełnienie decyzji, termin w którym strona może wnieść odwołanie ulega zmianie. Stosownie do art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w takim przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. W tym przypadku odpowiedzią było postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Orzeczenie to nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona. A zatem zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skutecznie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż złożenie przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] odwołania nastąpiło w terminie. Zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji organu odwoławczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 47 i art. 49 § 2 i art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 133 § 1 cyt. ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W świetle tego przepisu aktami sprawy są zarówno akta sądowe jak i akta administracyjne. Z kolei przepis art. 134 § 2 powołanej ustawy stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygając niniejszą sprawę przepisy te naruszył. Z akt administracyjnych wynikało bowiem, że Z. B. nie była spadkobiercą po właścicielu nieruchomości lecz wyłącznie pełnomocnikiem męża M. B. Natomiast akta sądowe wskazują, iż Sąd pierwszej instancji doręczył Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] jedynie skargę Z. B., z której nie wynika by była ona składana także w imieniu M. B. Także z nadesłanej przez ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiedzi na skargę nie wynika by dotyczyła ona również M. B. Niedoręczenie przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionej Agencji odpisu skargi wniesionej przez M. B. oraz odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewątpliwie stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wyrok w zaskarżonej części (pkt. 1) i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 cyt. ustawy i art. 205 § 3 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)