Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 207/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 50 par. 1, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr [..], odmawiającą M. D. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr [..] w miejscowości K., gmina S.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2018 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku M. D. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego na działce nr [..], w miejscowości K., gmina S., odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym fragmenty obrębu geodezyjnego K. w gminie S., przyjętym uchwałą nr XXV/263/2002 Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2002 r. Starosta wyjaśnił, że działka nr [..] znajduje się na terenie elementarnym 03.01.12 wydzielenie wewnętrzne 1.1 ML, który zgodnie z zapisami planu został przeznaczony pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową letniskową. Dla potwierdzenia dopuszczalnego przeznaczenia wskazanej działki w planie Starosta zasięgnął stanowiska Wójta Gminy, zgodnie z którym teren ten jest przeznaczony wyłącznie pod lokalizację budynków rekreacji indywidualnej. Mając to na uwadze, Starosta w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji technicznej m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności z planem miejscowym w zakresie funkcji budynku. Brak usunięcia tej nieprawidłowości legł u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, Wojewoda decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do ustaleń Starosty w zakresie sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zwracając uwagę, że pkt 3.4 tego planu przewiduje parametry kształtowania form zabudowy dla obu funkcji – mieszkaniowej i letniskowej. W konsekwencji organ stwierdził, że zakaz budowy domów jednorodzinnych dla analizowanego terenu nie został w tym planie wprost sformułowany, zaś wewnętrzna niespójność postanowień planu miejscowego uzasadnia poszukiwanie możliwości interpretacyjnych wyprowadzonych z aktu wyższego rzędu, tj. Konstytucji. Wskazał również, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zasięgania opinii Wójta Gminy w zakresie interpretacji postanowień obowiązującego miejscowego planu i uznawania jej za wiążącą interpretację.

Wojewoda stwierdzając, że dokonana przez organ pierwszej interpretacja zapisów planu miejscowego jest błędna. Jednocześnie zauważył, że działka nr [..] nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej. Wyjaśnił przy tym, że określony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest spełniony tylko, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Zauważył, że dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Tymczasem w niniejszej sprawie połączenie działki inwestycyjnej z drogą publiczną, tj. działką o nr [..] oznaczoną dr, która stanowi drogę gminną, zaprojektowano poprzez działkę nr [..] oraz działkę nr [..]. Działka nr [..], użytek RVI, w obowiązującym planie miejscowym w ustaleniach szczegółowych terenu elementarnego 03.01.12. oznaczona została jako wydzielenie wewnętrzne 1.4.KX - ciąg pieszo-jezdny o szerokości 8 m i stanowi współwłasność E. D. (1/14 udziału), J. i J. G. (1/14 udziału) oraz A. T. (12/14 udziału). Natomiast działka nr [..], użytek RVI, stanowi własność A.T.

Oznacza to, że przedmiotowa działka nr [..] pozbawiona jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a ponadto ze złożonego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora wynika, że dysponuje on jedynie prawem o charakterze uznaniowym do korzystania z działki nr [..]. W przedłożonym wraz z wnioskiem dokumencie, wystawionym dnia 29.05.2017 r. zatytułowanym "Umowa użyczenia", jest oświadczenie E. D., w którym wyraża zgodę na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [.], swojej córce M. D. Nie ma jednak w tym dokumencie odniesienia do możliwości korzystania z działki nr [..]. Wojewoda wyjaśnił, że inwestor na wezwanie organu z dnia 7 grudnia 2017 r. o przedłożenie dokumentów potwierdzających prawny dostęp działki zainwestowanej do drogi publicznej, nie przedstawił takich dokumentów, w odniesieniu do działki nr [..] wyjaśniając tylko, że jednym z jej współwłaścicieli jest E. D., która użyczyła jej działki nr [..] pod planowaną inwestycję i to uprawnia inwestora również do komunikacyjnego wykorzystania działki nr [..].

Na tej podstawie Wojewoda uznał, że w okolicznościach sprawy w braku dróg wewnętrznych działka inwestycyjna nr [..], jak przedstawiono na planie zagospodarowania, nie sąsiaduje z działką drogową, natomiast działki o nr [..] i [..] są działkami rolnymi i nie zostały zakwalifikowane w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrzne, a ponadto inwestor nie przedstawił zgody współwłaścicieli na korzystanie z działki nr [..]. Powyższe oznacza, że inwestor nie zapewnił przedmiotowej inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa.

Dodatkowo organ podkreślił, że przeznaczenie działek w planie miejscowym na cele drogowe nie przesądza o ich publicznym charakterze, tym bardziej, że oznaczono tę drogę w planie miejscowym, jako wydzielenie wewnętrzne 1.4.KX - dojazd urządzony jako ciąg pieszo-jezdny o szerokości 8 m. Samo wydzielenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego terenów z przeznaczeniem ich pod budowę dróg obsługujących przyległe tereny jest bez znaczenia w sytuacji, gdy dotychczas drogi te nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych, jak ma to miejsce w omawianej sprawie.

W skardze M. D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów - pism z dnia 15 stycznia 2018 r., zawierających zgody właścicieli działek nr [..] i [..] na korzystanie przez skarżącą ze wskazanych działek w celu dojazdu do drogi publicznej.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe i niekompletne zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu zarzutów wskazała, że pomimo wniosku strony o przedłużenie terminu do udokumentowania kwestii związanych z dostępem do drogi publicznej, organ nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia. W konsekwencji skarżącej uniemożliwiono przedłożenie dodatkowej istotnej dla sprawy dokumentacji, zatem uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Ponadto, skarżąca zarzuciła, że w wyniku naruszenia przepisów postępowania organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych oraz niewłaściwie zastosował przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej jako u.p.z.p., przyjmując, że działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Jak wyjaśniła, z dołączonych do skargi dokumentów, których przedłożenie w postępowaniu administracyjnym organ stronie uniemożliwił, wynika natomiast, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działek nr [..] i [..].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu uniemożliwienia stronie przedłożenia dokumentów uprawniających do korzystania z działek nr [..] i [..] organ wyjaśnił, że z udzielonych w dniu 19 grudnia 2017 r. wyjaśnień pełnomocnika inwestora wynika, iż składając wniosek o pozwolenie na budowę inwestor nie widział potrzeby zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji, a nadto w wyznaczonym przez siebie terminie nie przedłożył dokumentów, o które wnioskował organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy czym uwzględnienie skargi nastąpiło z powodu uchybień, które Sąd dostrzegł z urzędu.

W kontrolowanym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 18 sierpnia 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [..] w miejscowości K., gmina S. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uczynił to z całkowicie odmiennym, niż Starosta, uzasadnieniem. Nie podzielił bowiem stanowiska Starosty co do tego, że na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji stała sprzeczność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę. Sąd podzielił bowiem argumentację Wojewody, że brak precyzyjności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragmenty obrębu geodezyjnego K. w gminie S., przyjętego uchwałą nr XXV/263/2002 Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2002 r., odnoszących się do terenu wydzielenia wewnętrznego 1.1.ML, w obrębie którego położona jest zainwestowana działka, nie dawał podstaw do formułowania zakazu lokalizowania na niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W konsekwencji Wojewoda prawidłowo stwierdził, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności planowanej inwestycji z planem, nie była prawidłowa.

Wojewoda uznał jednak, w oparciu o wyniki uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, że inwestor nie wykazał, że działka objęta inwestycją ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej, co dyskwalifikuje wniosek o pozwolenie na budowę.

Według Sądu postępowanie wyjaśniające Wojewody, które doprowadziło do sformułowania powyższych wniosków, przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Otóż ustalony stan faktyczny w zakresie dostępu zainwestowanej działki do drogi publicznej rzeczywiście mógł wzbudzić wątpliwości co do jego prawidłowości. W takiej sytuacji jednak organ architektoniczno – budowlany procedujący w trybie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, winien był skorzystać z jego dyspozycji, a nie stosować art. 50 § 1 k.p.a., którego wyłącznie procesowy charakter nie budzi wątpliwości. Przepis ten, umieszczony w k.p.a. w Rozdziale 9 "Wezwania" stanowi, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Wymaga wyjaśnienia, że wezwanie w trybie art. 50 k.p.a. jest czynnością organu administracji publicznej, której istotą jest nakazanie osobie, do której wezwanie zostało skierowane, wzięcia udziału w podejmowanych czynnościach procesowych albo złożenia wyjaśnień lub zeznań. W doktrynie wezwanie zalicza się do czynności materialno-technicznych, które jako władcze, jednostronne i wywołujące skutki prawne, muszą mieć podstawę prawną albo w przepisach aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, albo w treści aktu administracyjnego, np. postanowienia wydanego w toku postępowania na podstawie przepisów k.p.a. (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 312).

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Taką procedurę usuwania uchybień w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy. Zastosowanie wskazanego przepisu jest niezwykle istotne z punktu widzenia skutków materialnoprawnych, albowiem w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Natomiast nieusunięcie w terminie wskazanych nieprawidłowości obliguje organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepisy art. 35 ust. 1 oraz ust. 3–5 Prawa budowlanego określają zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę, w tym art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego reguluje sposób postępowania organu w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu tryb wezwania do udziału w czynnościach procesowych ustalony w art. 50 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku organ nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w razie bezskutecznego upływu tego terminu. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, LEX nr 746927).

W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem materialnoprawnym, określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdzając brak wykazania dostępu działki nr [..] do drogi publicznej, pismem z 7 grudnia 2017 r., w trybie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestora do dostarczenia dokumentu (służebności przejazdu i przechodu), z którego wynika zapewnienie możliwości dojazdu z działki nr [..] do drogi publicznej – działki nr [..] poprzez działkę nr [..] stanowiącą własność osoby prywatnej, a także dokumentu uprawniającego do korzystania z działki nr [..] będącej własnością osób prywatnych, jako drogi dojazdowej do działki nr [..]. Organ odwoławczy zakreślił skarżącej termin 7 dni do wykonania powyższego obowiązku informując jednocześnie, że nieuzupełnienie tych dokumentów spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Organ odwoławczy, z mocy obowiązujących przepisów, powołany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która wskutek wniesienia odwołania, w swoim całokształcie została mu przekazana, zauważywszy braki w zakresie prawidłowego wykazania prawnego dostępu działki nr [..] do drogi publicznej, zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 35). Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu braki wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie wykazania prawidłowego dostępu do drogi publicznej mają charakter braków materialnoprawnych, których uzupełnienie może nastąpić skutecznie wyłącznie w trybie i na zasadach określonych art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z kolei § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu.

Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, aż do drogi publicznej – drogi gminnej stanowiącej działkę nr 140/1, dostęp ten na całym jej przebiegu musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Co istotne w przedmiotowej sprawie, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, do których inwestor nie ma żadnych uprawnień, w tym nie posiada ustanowionej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Zaznaczyć należy, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiednej służebności drogowej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r., II SA/Gd 647/15, i z dnia 14 września 2016 r., II SA/Gd 733/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według założeń projektowych działka zainwestowana o nr [..] skomunikowana miała być z drogą publiczną pośrednio, poprzez działki nr [..] i nr [..]. Pierwsza z tych działek, użytek rolny RVI, w obowiązującym planie miejscowym oznaczona jako wydzielenie wewnętrzne 1.4.KX – ciąg pieszo – jezdny, stanowi współwłasność E.D., J. i J. G. oraz A. T. Natomiast działka nr [..], użytek rolny RVI, stanowi własność A.T. Przy tym w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli działka gruntu jest faktycznie użytkowana jako "droga dojazdowa" i ma dostęp do drogi publicznej, to nawet jeżeli nie jest oznaczona symbolem "dr", lecz jako np. grunty rolne i sady, to należy uznać, iż taki dostęp jest zapewniony. Natomiast ewentualny spór pomiędzy współwłaścicielami dotyczący sposobu korzystania z tej nieruchomości należy do kategorii sporów rozstrzyganych na gruncie prawa cywilnego. Takie rozwiązanie jest możliwe pod warunkiem, że właścicielem lub współwłaścicielem wydzielonej działki dojazdowej jest właściciel lub współwłaściciel nieruchomości, która korzysta z takiej obsługi komunikacyjnej. W innym bowiem przypadku należałoby ustanowić służebność drogową (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 marca 2017 r., II SA/Kr 1618/17, LEX 2477118).

Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą współwłasność osób prywatnych wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli wyrażonej we właściwej formie prawnej. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej. Przy tym przeznaczenie działek w planie miejscowym na cele drogowe nie przesądza o ich publicznym charakterze, tym bardziej, że w planie miejscowym działkę nr [..] oznaczono jako ciąg pieszo - jezdny (symbol KX).

W tak ustalonych okolicznościach na Wojewodzie spoczywał obowiązek ponownego przeanalizowania wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę pod kątem oceny, czy spełniony został warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej. Przy tym podkreślenia wymaga, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być przez organ stosowany w jednej sprawie ponownie, w sytuacji gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez złożenie stosownej dokumentacji, a dokumentacja ta posiada nieprawidłowości. W wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 789/08, LEX nr 545521, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, że art. 35 ust. 3 nie wprowadza zakazu jego ponownego zastosowania w takim przypadku, a jego konstrukcja przemawia za dopuszczeniem takiej możliwości. W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca wykonał nałożone zobowiązanie, przedkładając żądaną dokumentację, stwierdzenie, iż termin usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie, nie jest uzasadnione. Jeżeli przedłożona dokumentacja posiada pewne braki, zaistnieć może podstawa do ponownego zobowiązania strony do usunięcia braków nowej dokumentacji, gdyż nie była ona uprzednio przedmiotem analizy organu. Za rozwiązaniem takim przemawia wykładnia celowościowa. Celem prowadzonego postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W interesie wnioskodawcy leży złożenie projektu budowlanego odpowiadającego wymogom prawa. Spełnienie tego warunku jest badane przez organ, który w razie naruszeń zobowiązuje stronę do ich usunięcia. Ponowienie tego trybu nie naruszy interesów wnioskodawcy i zapobiegnie wszczynaniu kolejnego postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego nie było przeszkód, aby Wojewoda rozpoznając sprawę w drugiej instancji ponownie, albowiem już Starosta orzekając jako organ pierwszej instancji zastosował zobowiązanie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, dostrzegając nieprawidłowości w zakresie zapewnienia dostępu działki nr [..] do drogi publicznej, wezwał inwestora postanowieniem do ich usunięcia poprzez wykazanie prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej zainwestowanej działki.

Niezastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji Starosty, czyli przedwczesnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu braku wykazania przez inwestora prawnego dostępu do drogi publicznej. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 tej ustawy, uchybia prawu materialnemu, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016 r., s. 521).

Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy nie informując skarżącej o sposobie rozpatrzenia jej wniosku zawartego w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. o przedłużenie, co najmniej do dnia 15 stycznia 2018 r., terminu do przedłożenia dokumentów potwierdzających dostęp do drogi publicznej, naruszył przepisy art. 8 k.p.a. – zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz art. 9 k.p.a. – zasadę udzielania informacji. Przestrzeganie tych zasad zapewnia stronom postępowania pewność co do ich sytuacji procesowej, w tym uprawnień, których prawidłowa realizacja służy ochronie posiadanego przez nie interesu prawnego.

Odnosząc się do przedłożonych wraz ze skargą dokumentów Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu jest orzekanie na podstawie okoliczności, które wynikają z akt oraz legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powinność orzekania na podstawie akt sprawy należy rozumieć w ten sposób, że Sąd zobowiązany jest ustalić, czy zebrane w sprawie i przedstawione do kontroli Sądu akta zawierają pełny materiał dowodowy, czy został on prawidłowo oceniony oraz czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko bowiem pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Przedłożona przez skarżącą wraz ze skargą dokumentacja nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem uchybienia dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie dyskwalifikują ją w stopniu uzasadniającym uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewodę, w tym ocenę dokumentów potwierdzających dostęp do drogi publicznej. Sąd nie może wyręczać w tym organów administracji rozstrzygających sprawę indywidualną.

Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, który zgodnie z art. 136 k.p.a., dysponuje odpowiednim instrumentarium prawnym niezbędnym do wyeliminowania dostrzeżonych uchybień. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zastosuje przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego umożliwiając inwestorowi, w obiektywnie możliwym terminie, usunięcie nieprawidłowości związanych z zapewnieniem działce nr [..] dostępu do drogi publicznej pamiętając, że nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1, organy powinny mieć na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy. Postanowienie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie może być bowiem traktowane jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej M. D. kwotę 997 zł, na którą oprócz zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).