Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 738/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2097/16 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz P. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi P. D., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rozwoju (dalej: MR) z dnia [...] sierpnia 2016r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2016r., wydanej w przedmiocie odmowy wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Pismem z dnia 16 grudnia 2015 roku, P. D. zwrócił się do organu o wykreślenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) danych adresowych dotyczących głównego miejsca wykonywania działalności oraz adresu do doręczeń, przez przedsiębiorcę, E. K. Wskazał, że dane te są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, ponieważ nie posiada ona tytułu prawnego do zajmowania nieruchomości pod adresem, uwidocznionym w CEIDG. Podkreślił, że jest on właścicielem tej nieruchomości i nie wyrażał zgody na korzystanie z niej przez przedsiębiorcę.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. MR odmówił wykreślenia E. K., jako przedsiębiorcy, z CEIDG. Zdaniem organu, stan faktyczny i prawny, co do danych adresowych dotyczących głównego miejsca wykonywania działalności oraz adresu do doręczeń przedsiębiorcy E. K. jest zgodny z danymi zawartymi we wpisie w CEIDG. Przedsiębiorca wskazał bowiem, że posiada umowę najmu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., którą właściciel nieruchomości zawarł z Spółką Jawną A, w której miejsce, jako weszła E. K., na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r., w wyniku sukcesji generalnej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. MR utrzymał w mocy powyższą decyzję. Nadmienił, że nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności tego wniosku, gdyż złożyła go strona uprawniona. Podniósł również, że decyzja wydana w pierwszej instancji oparta została o art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. z 2015 poz. 584 ze zm., dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej), zgodnie z którym przedsiębiorca mógł zostać wykreślony z CEIDG, w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku, gdy wpis zawierał dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Natomiast w toku postępowania takich okoliczności nie stwierdzono, bowiem obie strony postępowania twierdziły, że są uprawnione w zakresie dysponowania nieruchomością.

Organ podkreślił również, że E. K. zaprzeczyła twierdzeniom i zarzutom Skarżącego, gdyż kwestionowany adres, określający główne miejsce wykonywania działalności oraz adres do doręczeń, jest dokładnie tym adresem, pod którym faktycznie i zgodnie z prawem wykonuje działalność gospodarczą. Zaznaczyła, że tytułem prawnym legitymującym ją jako przedsiębiorcę, do wskazywania kwestionowanego adresu nieruchomości, jest umowa najmu nr 8, z dnia 17 maja 2006 r., na którą powołuje się od początku postępowania.

Podkreślił również, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika, że obie strony postępowania składają wyjaśnienia rozbieżne, których podstawę stanowi spór natury cywilnoprawnej. Natomiast MR, jako organ administracji publicznej, nie jest uprawniony do badania oraz ingerowania w stosunki cywilnoprawne. Kwestie sporne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, czyli w tym przypadku dotyczących ważności umowy najmu i konieczności wydania i opuszczenia lokalu, którego adres stanowi przedmiot postępowania, pozostają poza obszarem ewidencji działalności gospodarczej. Podkreślił również, że niezasadne i pozbawione podstaw prawnych jest domaganie się od MR, aby wkroczył on w uprawnienia sądu cywilnego, co mogłoby w efekcie skutkować nieważnością postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję, P. D. wniósł skargę do Sądu I instancji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, iż przedsiębiorca E. K. posiada tytuł prawny do lokalu, w którym wykonuje działalność gospodarczą tj. w W. przy ul. [...], podczas gdy umowa najmu ww. lokalu skutecznie została rozwiązana, ze spółką A Spółka Jawna (której obecnym następcą prawnym na zasadzie sukcesji generalnej jest Pani E. K.), natychmiastowym, co stwierdzone zostało prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 11 grudnia 2012 roku, w sprawie sygn. akt I ACa 601/12,

b) uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedsiębiorca E. K. podała we wpisie do CEIDG prawdziwe dane, w zakresie adresu głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej oraz adresu do doręczeń, podczas gdy nie posiadała tytułu prawnego do lokalu położonego w W., przy ul. [...], co w konsekwencji skutkowało wydaniem błędnej decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2016 roku, podczas, gdy nie odniósł się on do wszystkich dowodów, w tym w szczególności do prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia 11 grudnia 2012 roku, wydanego w sprawie sygn. akt I ACa 601/12 i stwierdzającego, że umowa najmu lokalu położonego w W. przy ul. [...], została skutecznie wypowiedziana, ze skutkiem natychmiastowym, a co za tym idzie organ nie odniósł się do wszystkich okoliczności, jakie powołał za podstawę do stwierdzenia, iż wpis w CEIDG dotyczący wykonywania przez E. K. działalności gospodarczej pod wskazanym adresem oraz jego wskazanie, jako adresu do doręczeń, jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem błędnej decyzji,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, skutkujące odmową wykreślenia przedsiębiorcy E. K. z CEIDG, w sytuacji gdy, pomimo wezwania organu, nie przedstawiła w zakreślonym terminie tytułu prawnego do lokalu położonego w Warszawie przy ul. [...], ani nie do odpowiedniej zmiany wpisu w CEIDG w zakresie adresu głównego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej i adresu do doręczeń.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017r. Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji MR z dnia [...] sierpnia 2016r., wydanej w przedmiocie odmowy wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG oraz poprzedzającej ją decyzji MR, z dnia [...] marca 2016r.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja MR z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz utrzymana przez nią w mocy, wcześniejsza decyzja z dnia [...] marca 2016 r., dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2016 poz. 23, dalej k.p.a.) Skarżący bowiem, na wniosek którego wszczęto postępowanie i do którego skierowano obydwie decyzje, nie miał przymiotu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania.

Wskazał, iż z brzmienia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, obowiązującego w dacie wystąpienia przez P. D. do organu, z wnioskiem o wykreślenie z CEIDG, danych adresowych dotyczących głównego miejsca wykonywania działalności przez przedsiębiorcę E. K. oraz adresu do doręczeń (tj. w dniu 16 grudnia 2015 roku), wynika, że nie nadawały one właścicielowi nieruchomości, w której prowadzona jest przez wpisanego do ewidencji przedsiębiorcę działalność gospodarcza, statusu strony postępowania administracyjnego, w przedmiocie wykreślenia z niej, tegoż przedsiębiorcy.

Z brzmienia art. 35. ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że decyzja w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG, z uwagi na niezgodność danych, jest wydawana z urzędu. Z tego też względu, za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 35 ustawy o swobodzie działalności, nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem nieruchomości, której adres wskazany jest w ewidencji jako adres wykonywania działalności.

Z tego też względu obie decyzji dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzającą o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, gdyż podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju i Finansów, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że właściciel nieruchomości, która została ujawniona w CEIDG, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji w sprawne o wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1a i 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

2. art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez uznanie, iż organ prowadził postępowanie na wniosek, przy czym nie badał, czy podmiot, który złożył wniosek ma przymiot strony, co skutkować winno w ocenie Sądu I instancji odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Rozwoju i Finansów rozwinął zarzuty skargi kasacyjnej, wskazując, iż nie naruszył art. 28 k.p.a., zasadnie rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji decyzje nie są dotknięte wadą określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz, od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty kasacyjne kazały się nie skuteczne.

Istota sporu, sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy właściciel nieruchomości (P. D.) posiadał przymiot strony w postępowaniu, w przedmiocie wykreślenia danych adresowych, dotyczących głównego miejsca wykonywania działalności oraz adresu do doręczeń przez przedsiębiorcę (E. K.), co uzasadnia łączne rozpoznanie sformułowanych zarzutów.

Kwestię dokonywania wpisu i wykreślenia przedsiębiorcy do CEIDG, regulują przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 35. ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w przypadku, gdy wpis zawiera dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, minister właściwy do spraw gospodarki wzywa przedsiębiorcę do dokonania odpowiedniej zmiany wpisu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli, mimo wezwania, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca nie dokona odpowiedniej zmiany swojego wpisu, minister właściwy do spraw gospodarki może wykreślić, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcę z CEIDG (art. 35 ust. 2 tej ustawy).

Stroną postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślić należy, że interes prawny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację danego podmiotu. Musi przy tym występować związek pomiędzy żądaniem dokonania czynności przez organ, czy toczącym się postępowaniem i jego indywidualną sytuacją prawną, wynikająca z normy prawa materialnego, a wydanie decyzji mógłby wpłynąć na jego sytuację prawnomaterialną, w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo uniemożliwienia ich realizacji, czy też nałożenia na niego obowiązków. (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt: OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II GSK 662/10, wyrok NSA z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. sygn. akt: II SA/Wa 1928/04).

Tak więc interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to prawna możliwość ukształtowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, na gruncie administracyjnego prawa materialnego (ewentualnie prawa finansowego, prywatnego, ubezpieczeń społecznych, gospodarczego publicznego, europejskiego), natomiast ukształtowanie sytuacji prawnej obejmuje ustanowienie i/lub zniesienie uprawnień i/lub obowiązków (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7-8).

Interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Tak więc możliwość zastosowania normy prawa materialnego, w konkretnej sytuacji danego podmiotu, powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości, wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest bowiem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1351/98).

Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, który polega na tym, że dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak interes ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, które stanowią podstawę podjętych czynności przez organ.

Podkreślić należy, że, przedmiotem wszczętego postępowania było wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG. Natomiast przesłanką która miała przesądzić o wydaniu decyzji, o wykreśleniu przedsiębiorcy z tej ewidencji, była niezgodność wpisu z rzeczywistym stanem rzeczy, a więc m.in. brak tytułu do zajmowania nieruchomości, pod którym, przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. W tym stanie rzeczy nie istniały więc podstawy do przyjęcia, iż prawo własności P. D. może być naruszone poprzez negatywne bądź pozytywne rozstrzygnięcie organu. Organ bowiem w postępowaniu ustala tylko sam fakt rzetelności wskazanego adresu prowadzenia działalności. Natomiast kwestie związane z ewentualnym naruszeniem prawa własności rozstrzygane są w postępowaniach cywilnych dotyczących ochrony posiadanego prawa.

Brak jest również podstaw do wywodzenia interesu prawnego P. D., z przytoczonych uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te nie dotyczą obowiązku tego podmiotu, a dotyczą przedsiębiorcy wpisanego do CEIDG. Z ich treści wynika, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG, jest jedynie przedsiębiorca, którego dane adresowe zostały wpisane do CEIDG. Postępowanie to, dotyczy bowiem przedsiębiorcy, do którego obowiązków należało dokonanie zmiany wpisu w CEIDG, w przypadku niezgodności wpisu w ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Z wskazanych regulacji nie wynika także, aby obowiązek dokonania zmiany w w/w ewidencji wiązał się z nałożeniem obowiązku, czy też przyznania uprawnień innemu podmiotowi, poza nałożeniem obowiązku na przedsiębiorcę. W tym postępowaniu organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach właściciela – P. D.

Podkreślić też należy, ze wydawana decyzja w przedmiocie wykreślenia, ma charakter wyłącznie ewidencyjny i jako taka nie wywołuje żadnych skutków prawnych w sferze prawnej właściciela nieruchomości. Nie istniały więc podstawy do przyjęcia, iż prawo własności może być naruszone poprzez negatywne bądź pozytywne rozstrzygnięcie organu.

W powyższej sytuacji brak jest związku między sytuacją prawną P. D., a żądaniem dokonania wykreślenia przedsiębiorcy E. K. z CEID.

Podkreślić przy tym należy, w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej, określonych w punkcie 1, iż Sąd I instancji nie rozważał kwestii, czy P. D. posiada przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kontekście art. 25 ust. 1a i 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Dodać należy, iż MR powołał się w skardze kasacyjnej na orzeczenia sądowe, które jego zdaniem świadczą o tym, iż w podobnych sprawach właściciel nieruchomości był stroną postępowania. Zauważyć jednak należy, iż w powyższe sprawy dotyczyły innego stanu prawnego i faktycznego, a kwestia przyznania przymiotu strony danemu podmiotowi, ograniczała się do stwierdzenia, iż dany podmiot ten przymiot posiada.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał zasadnie, iż Skarżący nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o kosztach orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od MF na rzecz P. D. zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 240,0 zł.