Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 46/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty mógł bez przetargu rozszerzyć na cały kraj obszar działalności operatorów telefonii komórkowej. Zgodnie z przepisami przejściowymi do ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 73 poz. 852 ze zm./ przetarg w tej sprawie nie był konieczny.

TEZY

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty mógł bez przetargu rozszerzyć na cały kraj obszar działalności operatorów telefonii komórkowej. Zgodnie z przepisami przejściowymi do ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 73 poz. 852 ze zm./ przetarg w tej sprawie nie był konieczny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Kazimierz Jarząbek, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. C. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2004 r. sygn. akt 6 II SA 2160/03 w sprawie ze skargi P. T. C. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2004 r. sygn. akt 6 II SA 2160/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T. C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] sierpnia 1997 r. Minister Łączności, jako właściwy wówczas organ koncesyjny, działając na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.), udzielił koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz PTK C. Sp. z o.o., a w dniu [...] września 1999 r. analogicznej koncesji na rzecz P. S.A. Koncesje udzielone na rzecz PTK C. Sp. z o.o. i P. S.A. ograniczały obszar wykonywanej przez tych operatorów działalności do wymienionych taksatywnie w treści koncesji miast i gmin. Równocześnie organ koncesyjny dokonał odpowiedniego przydziału częstotliwości.

W dniu [...] sierpnia 1999 r. Minister Łączności, działając na podstawie przepisów ustawy o łączności, wydał na rzecz skarżącej spółki P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. koncesję na świadczenie usług telekomunikacyjnych, wskazując w tej koncesji, iż obszar wykonywanej działalności stanowi terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie w dniu [...] maja 2001 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji wydał dwie decyzje: Nr [...] na rzecz PTK C. Sp. z o.o. oraz Nr [...] na rzecz P. S.A. Na mocy tych decyzji Prezes URT dokonał zmiany zezwolenia telekomunikacyjnego PTK C. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 1997 r. i P. S.A. z dnia [...] września 1999 r. w zakresie wykonywania działalności telekomunikacyjnej, rozszerzając obszar wykonywanej działalności na teren Rzeczypospolitej Polskiej.

Po rozpatrzeniu złożonego przez PTC Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes URTiP wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję, którą utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

P. T. C. Sp. z .o.o. z siedzibą w W. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, wnosząc o uchylenie obu decyzji Prezesa URTiP.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko podniesione w toku postępowania administracyjnego, wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. nie naruszają prawa.

Zdaniem Sądu organ administracji trafnie uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. W ocenie Sądu, szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Kolejną cechą interesu prawnego jest jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc, zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Sąd uznał, że - wbrew twierdzeniom organu - stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, że z samego faktu, iż skarżąca spółka nie była stroną postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami wydanymi w 2001 r. na rzecz P. S.A. i PTK C. Sp. z o.o. nie można wywodzić, że PTC Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała jednak w niniejszym postępowaniu, że służy jej wspomniany interes, albowiem nie wskazała normy prawa, z której dla skarżącej spółki wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu wskazane przez stronę skarżącą, jako źródło jej interesu prawnego w sprawie, przepisy art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego nie mogą stanowić podstawy dla przyznania spółce PTC Sp. z o.o. przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Sąd przyjął, że możliwe było zastosowanie trybu wskazanego w art. 155 k.p.a. i dokonanie zmian w koncesjach (zezwoleniach) udzielonych na rzecz PTK C. Sp. z o.o. w dniu [...] sierpnia 1997 r. i P. S.A. w dniu [...] września 1999 r. poprzez zmianę zakresu obszaru działalności telekomunikacyjnej. Zmiana zakresu obszaru działalności telekomunikacyjnej nie wymagała, zdaniem Sądu, przeprowadzenia przetargu, o którym mowa w art. 24 cyt. ustawy, albowiem zastosowanie przetargu jest konieczne tylko wówczas, gdy zmiana rezerwacji polega na rozszerzeniu zakresu częstotliwości zarezerwowanych dla wnioskodawcy. W tym zakresie należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż nie jest prawdą, jak twierdzi skarżąca spółka, że na mocy decyzji z dnia [...] maja 2001 r. nastąpiło de facto rozdysponowanie dodatkowych częstotliwości na rzecz konkurencyjnych operatorów.

W ocenie Sądu brak jest w związku z powyższym podstaw do przyjęcia zasadności tezy zawartej w skardze spółki PTC Sp. z o.o., iż naruszenie trybu przetargowego miało wpływ na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Skoro przepis ten nie mógł mieć zastosowania w obu przeprowadzonych w 2001 r. postępowaniach zmierzających do zmiany koncesji (zezwolenia), tym samym nie można uznać przepisów art. 24 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego za źródło interesu prawnego skarżącej spółki, albowiem nie jest to podstawa wynikająca z prawa materialnego, na podstawie której skarżąca ma podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżąca spółka wykazała w toku postępowania wyłącznie swój ewentualny interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w przepisie art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do postanowień przepisów art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd stwierdził, iż organ administracji również w tym przypadku prawidłowo uznał, że przepisy te nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej spółki. Zgodnie z art. 9 cyt. ustawy do wydania i odmowy wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 (tzn. zezwolenia telekomunikacyjnego na świadczenie usług telekomunikacyjnych w zakresie eksploatacji publicznej sieci telefonicznej), stosuje się odpowiednio przepisy art. 7 i art. 8 tej ustawy. Art. 7 i 8 Prawa telekomunikacyjnego ustanawiały Prezesa URT (obecnie URTiP) organem właściwym do wydawania zezwoleń telekomunikacyjnych. Z dyspozycji przepisu art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego wynikało z kolei, iż przepis art. 9 nakazujący odpowiednie zastosowanie art. 7 i 8 do zezwoleń na eksploatację publicznych sieci telefonicznych wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i dopiero wówczas będzie można wydawać nowe pozwolenia na eksploatację publicznych sieci telefonicznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy - wbrew opinii strony skarżącej - przyjąć, iż przepis art. 9 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy tylko decyzji w sprawie wydania i odmowy wydania zezwolenia. Dokonywanie zmian w zezwoleniach przekształconych z dawnych koncesji i zezwoleń telekomunikacyjnych, udzielonych na podstawie ustawy o łączności, było więc w 2001 r. możliwe. Prezes URT wydając w maju 2001 r. przedmiotowe decyzje, o których unieważnienie wystąpiła strona skarżąca, nie działał zatem bez podstawy prawnej, dokonał bowiem zmiany zezwoleń telekomunikacyjnych istniejących już w obrocie, a więc mógł wydać takie decyzje w roku 2001.

Sąd uznał, że przepisy art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców nie mogą w żaden sposób stanowić przykładu konkretnej normy prawnej, z której skarżąca spółka PTC Sp. z o.o. może wyprowadzić swój przymiot strony w spornym postępowaniu. Skoro Prezes URT, dokonując zmian w koncesjach (zezwoleniach) udzielonych PTK C. Sp. z o.o. i P. S.A., nie był zobowiązany do przeprowadzenia stosownego przetargu, trudno mówić w tym zakresie o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania podmiotów gospodarczych przez organy administracji publicznej, również jeśli chodzi o wysokość opłat koncesyjnych. Organ zasadnie wskazał, że wydanie koncesji telekomunikacyjnych (a tym samym nałożenie opłat koncesyjnych) dla PTK C. Sp. z o.o., P. S.A., a także skarżącej spółki nastąpiło na podstawie ustawy o łączności, natomiast Prezes URT dokonując w 2001 r. stosownych zmian w spornych zezwoleniach telekomunikacyjnych działał już na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, a więc był uprawniony i zobowiązany do stosowania obowiązujących wówczas przepisów prawa w zakresie wysokości opłat.

W ocenie Sądu należy w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w toku niniejszego postępowania stwierdzić ponadto, iż organ administracji publicznej wszechstronnie zebrał i ocenił materiał w sprawie, a uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji Prezesa URTiP odpowiadają wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

P. T. C. Sp. z o.o., na podstawie art. 173 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. -Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) i art. 5 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców oraz art. 32 Konstytucji, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż stronie skarżącej nie służy interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] maja 2001 r., mimo iż wydanie tego rodzaju decyzji poprzedzone powinno zostać postępowaniem przetargowym, a także uzyskaniem stosownej opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w których to postępowaniach PTC byłaby uprawniona uczestniczyć;

2) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 151 pkt 3 oraz art. 11 ust. 2

Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., poprzez przyjęcie, że w 2001 r. prawnie dopuszczalne było dokonanie przez Prezesa URTiP zmian wydanych wcześniej zezwoleń telekomunikacyjnych (koncesji), polegających na rozszerzeniu obszaru wykonywanej działalności telekomunikacyjnej, mimo iż przepisy mogące stanowić podstawę prawną tego rodzaju zmian w 2001 r. nie weszły jeszcze w życie.

Uzasadniając powyższe zarzuty, uwzględniając stan prawny istniejący na dzień wydania spornych decyzji z [...] maja 2001 r., strona skarżąca wskazała, że Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. nie przewiduje wprost możliwości dokonania zmian w zezwoleniach dotyczących obszaru działalności telekomunikacyjnej. Zawiera jednak upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu szczegółowych zasad zmieniania warunków określonych w zezwoleniach (art. 11 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.), jednakże tego rodzaju rozporządzenie nie zostało wydane. Powyższa okoliczność poddaje w wątpliwość możliwość dokonania takich zmian przez Prezesa URTiP.

Niezależnie od powyższego, podniosła, iż powoływany przez Sąd art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której skarżąca nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdaniem strony skarżącej, takimi przepisami szczególnymi, wykluczającymi w roku 2001 możliwość wprowadzenia w zezwoleniach telekomunikacyjnych zmian dotyczących obszaru wykonywanej działalności telekomunikacyjnej, są przepisy art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Skoro Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. nie zawiera specjalnych przepisów odnoszących się do zmiany zezwoleń (poza art. 11 ust. 2 Pr.telekom.2000), to dokonywanie takich zmian podlegać powinno takim samym wymogom (o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym), jak wydawanie zezwoleń. Art. 155 k.p.a. nie wskazuje jakie i jak daleko idące zmiany w zezwoleniach są dopuszczalne. Konieczne jest zatem w tym zakresie sięgnięcie do art. 7 i 8 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., dotyczących wydawania zezwoleń, jednak stosowanie tych przepisów w odniesieniu do zezwoleń, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. było - zgodnie z art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 tej ustawy - niedopuszczalne.

Powyższą argumentację potwierdza również odwołanie się do wykładni celowościowej. Skoro celem wprowadzenia w 2001 r. ograniczeń wynikających z art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. było utrzymanie na jeden rok dotychczasowego stanu koncesji (zezwoleń) na usługi telekomunikacyjne, to zamiar ten zdaniem skarżącej - nie miałby szans realizacji, gdyby przepisy te odnosiły się wyłącznie do nowych zezwoleń, a nie do zmian w zezwoleniach już istniejących. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w 2001 r., z uwagi na treść art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Pr.telekom.2000, nie było dopuszczalne wprowadzenie do zezwoleń telekomunikacyjnych dotyczących publicznej sieci telefonicznej zmian polegających na rozszerzeniu obszaru wykonywanej działalności telekomunikacyjnej.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie istniał wymógł przeprowadzenia postępowania przetargowego, ponieważ jest to konieczne tylko wówczas, gdy zmiana rezerwacji polega na rozszerzeniu zakresu częstotliwości zarezerwowanych dla wnioskodawcy.

Tym samym – w ocenie strony - Sąd zakwestionował twierdzenie skarżącej, iż na mocy decyzji z dnia [...] maja 2001 r. nastąpiło de facto rozdysponowanie dodatkowych częstotliwości na rzecz konkurencyjnych operatorów.

Spółka stwierdziła, że PTK C. i P. mogły na podstawie udzielonych koncesji wykorzystywać przyznane częstotliwości wyłącznie na tej części terytorium RP, na której były uprawnione do prowadzenia swej działalności telekomunikacyjnej. Ustawa o łączności (stanowiąca podstawę wydanych koncesji) nie upoważniała Ministra Łączności do odrębnego uregulowania z jednej strony obszaru wykonywanej działalności, a z drugiej obszaru wykorzystania przyznanych częstotliwości. W przypadku ograniczenia obszaru jedynie do wybranych miast i gmin opłata koncesyjna była znacznie niższa niż w przypadku uzyskania koncesji "ogólnopolskiej". Zmiana tych zezwoleń polegająca na określeniu, iż obszarem wykonywania ich działalności jest nie jak dotąd obszar ściśle określonych miejscowości w Polsce, lecz terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w istocie zmianę rezerwacji częstotliwości na rzecz tych podmiotów. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., "obszar, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości" stanowi obligatoryjny składnik decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Zmiana tego obszaru jest zatem równoznaczna ze zmianą rezerwacji częstotliwości.

Skoro zmiana zezwoleń udzielonych na rzecz spółek C. i P. prowadziła w istocie do zmiany rezerwacji częstotliwości, to tym samym obligatoryjne w tym przypadku było przeprowadzenie przetargu. Pominięcie tego wymogu przez Prezesa URTiP oznacza, iż wydane decyzje z [...] maja 2001 r. w sposób rażący naruszają art. 24 ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Przyjmując, że przeprowadzenie przetargu było w tej sprawie obligatoryjne, Spółka uznała, że tym samym wydanie decyzji z [...] maja 2001 r. bez dopełnienia tego wymogu prowadziło w sposób oczywisty do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania podmiotów gospodarczych.

Zdaniem strony skarżącej, dokonanie zmian w ww. zezwoleniach skutkowało po stronie spółek C. i P. uzyskaniem pomocy publicznej od państwa, która w sposób oczywisty uprzywilejowywała je w stosunku do konkurentów, w tym PTC. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. ustawy, projekty tego rodzaju decyzji powinny zatem zostać zaopiniowane przez Prezesa UOKiK i do tego momentu decyzje nie mogły być wydane (art. 28 ww. ustawy).

P. S.A. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na niewłaściwe sformułowanie przez skarżącą podstaw kasacyjnych, co stanowi brak nieusuwalny skargi kasacyjnej i przez to czyni ją niedopuszczalną. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż powyższe nie uzasadnia odrzucenia skargi kasacyjnej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Spółka wniosła także o zasądzenie od skarżącej na rzecz P. S.A. kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu P. S.A. podniósł, że formułując podstawy skargi kasacyjnej PTC wskazała na naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a.), które stosuje organ administracyjny. PTC nie zarzuca natomiast naruszenia jakichkolwiek przepisów procedury sądowoadministracyjnej (p.p.s.a.). Jak wynika z literatury z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego, niewskazanie w sposób wyczerpujący podstaw kasacyjnych stanowi brak nieusuwalny skargi, który powoduje, iż skarga kasacyjna z takim brakiem jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 i art. 180 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej (podobnie jak w skardze do Sądu I instancji) PTC nie wskazuje na naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. PTC, powołuje natomiast art. 155 k.p.a., tj. przepis, na podstawie którego zmienione zostały zezwolenia telekomunikacyjne P. i C.. Tymczasem przedmiotem postępowania kasacyjnego, podobnie jak postępowania przed wsa, nie jest legalność decyzji zmieniających zezwolenie telekomunikacyjne, lecz legalność decyzji Prezesa URTiP odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych właśnie decyzji i decyzji utrzymującej je w mocy. Zdaniem P., niepowołanie się przez PTC w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. powoduje, że pozostałe podstawy skargi kasacyjnej sformułowane przez PTC nie powinny być brane pod uwagę.

PTC nie podniosła także w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym upatrywać miała podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji wydanych dla P. i C.

Zdaniem P., niezależnie od omówionych powyżej zagadnień o charakterze formalnym, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest niezasadna. Wydane przez WSA rozstrzygnięcie jest bowiem prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § l p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Prawidłowo sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierają konkretne przepisy prawa, które, zdaniem wnoszącego skargę, zostały naruszone, a także uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. W razie zgłoszenia zarzutów z zakresu prawa formalnego należy także wykazać, że te wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic określonych w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd, poza przypadkiem nieważności postępowania, może odnieść się wyłącznie do przepisów prawa, które powołała strona w skardze kasacyjnej.

Instytucja skargi kasacyjnej uregulowanej w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi odwzorowanie kasacji przewidzianej w procedurze cywilnej, stanowiącej środek odwoławczy od orzeczeń sądów drugiej instancji w sprawach cywilnych. Uwaga ta dotyczy w szczególności określenia podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.) oraz przyjęcia zasady związania sądu granicami tej skargi (art. 183 § l ustawy procesowej). Z tych też powodów stosowanie (interpretacja) przepisów ustawy procesowej o skardze kasacyjnej nie może nie uwzględniać dorobku orzecznictwa Sądu Najwyższego i doktryny prawniczej dotyczącego kasacji rozpatrywanej przez Sąd Najwyższy. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że powołanie się w kasacji na podstawę naruszenia wymaga podania konkretnego przepisu, który został naruszony, określenia postaci jego naruszenia oraz wyjaśnienia, na czym owo naruszenie polega (przykładowo wyrok SN z 26 maja 2000 r., I CKN 484/98 LEX nr 50851, postanowienie z 17 stycznia 2002 r., III CKN 760/00, LEX nr 53138).

Skarga kasacyjna P. T. C. nie odpowiada w pełni wymaganiom o jakich mowa w art. 176 p.p.s.a. Uwagi te dotyczą przede wszystkim sformułowania przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej.

Nie wskazano bowiem precyzyjnie naruszonych – zdaniem strony skarżącej – przepisów prawa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 28 i 155 k.p.a., które to przepisy nie mają przed sądem wojewódzkim bezpośredniego zastosowania, gdyż zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie oznacza to oczywiście, że sanacji ulegałyby uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej, jednak jako podstawę skargi kasacyjnej należało podać naruszenie przez Sąd odpowiednich przepisów ustawy procesowej.

Wskazane przez stronę skarżącą naruszenia przez Sąd art. 9, 151 pkt 3 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne – mimo iż były przedmiotem rozważań Sądu – nie pozostają w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Przepisy te odnoszą się bowiem do legalności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji i Telekomunikacji z dnia [...] maja 2001 r., dotyczących zmiany zezwolenia telekomunikacyjnego na rzecz PTK C. S.A. oraz na rzecz P. S.A., a decyzje te nie były przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia była wyłącznie decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymująca wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2002 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Odmowa wszczęcia tego postępowania – na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – nastąpiła z tego powodu, że żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Stąd też rzeczą Sądu była ocena, czy strona skarżąca posiadała przymiot strony z uwagi na swój interes prawny. Dokonana w tym zakresie ocena Sądu nie narusza - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – art. 24 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w którym jest mowa o wyłanianiu podmiotów w drodze przetargu, także w przypadku zmian rezerwacji częstotliwości. Przetarg o jakim mowa w tym przepisie dotyczy bowiem zmian w rezerwacji częstotliwości, a przedmiotem decyzji z dnia 23 maja 2001 r. było wyłącznie rozszerzenie obszaru wykonywanej działalności. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca dokonał rozróżnienia pojęć "rezerwacji częstotliwości" i "obszaru wykonywanej działalności", skoro m.in. w art. 142 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne stwierdził, że przydziały częstotliwości zawarte w koncesjach i zezwoleniach (...) stają się z mocy prawa "rezerwacjami częstotliwości", a w art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówi o "obszarze działalności telekomunikacyjnej".

Tak więc pojęcia "rezerwacja częstotliwości" i "obszar, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości" nie mogą być utożsamiane, mimo iż w rezerwacji częstotliwości określa się obszar, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości (art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 142 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wydane na podstawie ustawy o łączności koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 (eksploatacja publicznej sieci telefonicznej) stały się z mocy prawa zezwoleniami w rozumieniu ustawy, a w myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy zezwolenie uprawnia do świadczenia za pomocą sieci objętej zezwoleniem na obszarze całego kraju, z wyjątkami przewidzianymi w tym ostatnim przepisie.

Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1, 24 ust. 1, art. 27 ust. 3 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców oraz art. 32 Konstytucji RP, gdyż zarzuty te byłyby aktualne tylko wówczas, gdyby uzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 24 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.