Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2354/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77, 11, 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. znak [...]; 2. uchyla decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. znak [...] w zakresie pkt 2; 3. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...].

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Wojewoda [...] udzielił spółce [...] S.A. Oddział [...] w [...] pozwoleń wodnoprawnych na piętrzenie wód rzeki [...] jazem zlokalizowanym w km 37+300 oraz na pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] za pośrednictwem ujęcia brzegowo - komorowego zlokalizowanego w km 37+431 rzeki. W decyzji tej nałożono na spółkę szereg obowiązków m. in. w punkcie lll.1 zobowiązano spółkę do opracowania wariantowej koncepcji modernizacji jazu, umożliwiającej regulację poziomu piętrzenia wraz z oceną jej skuteczności dla ochrony przeciwpowodziowej terenów zlokalizowanych powyżej jazu i ochrony środowiska, z uwzględnieniem kryteriów ekonomicznych w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., natomiast w punkcie III.3 tej decyzji spółka została zobowiązania do dostosowania istniejącego jazu do obowiązujących przepisów, według optymalnego rozwiązania wynikającego z ww. koncepcji w terminie do 30 czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. pełnomocnik spółki [...] S.A. wystąpił z wnioskiem o wydanie dwóch odrębnych decyzji udzielających:

- pozwolenia wodnoprawnego na modernizację jazu stałego piętrzącego na rzece [...] w [...] w km 37+300 wraz z budową przepławki dla ryb;

- pozwolenia wodnoprawnego na regulację rzeki [...] na odcinku od km 37+300 do km 39+410 obejmującą wykonanie na odcinku cofki od jazu opasek z koszy siatkowo-kamiennych na wytypowanych odcinkach rzeki wraz z udrożnieniem brzegowo-dennym koryta rzeki, wykonaniem uzupełnienia skarpy narzutem kamiennym w miejscach gdzie projektowane umocnienie brzegowe z koszy siatkowo- kamiennych nie licuje się ze skarpą brzegu oraz na wykonanie żelbetowego murku przeciwpowodziowego przy posesjach na działkach o nr ewid. [...] i [...] zabezpieczającego wymienione posesje przed zalaniem wodami Ql%.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa [...] udzielił spółce pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy jazu polegającej na wykonaniu przepławki dla ryb i umocnienia koryta rzeki poniżej wypadu jazu oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie remontu istniejącego jazu.

Decyzją z [...] września 2014 r. Marszałek Województwa [...] odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli regulacyjnych na rzece [...] oraz żelbetowego murku przeciwpowodziowego z uwagi na dodatkowe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, tj. mieszkańców posesji na działkach nr [...] i nr [...]. W związku ze złożonymi odwołaniami decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 29 kwietnia 2015 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynęło pismo spółki [...] S.A. z dnia 24 kwietnia 2014 r., w którym spółka zaproponowała kolejną (czwartą) koncepcję w zakresie wykonania nałożonego na nią obowiązku w punkcie III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powyższe rozwiązanie dotyczyło wybudowania nowego ujęcia brzegowego poniżej istniejącego jazu piętrzącego oraz jego uruchomienia, a także udrożnienia rzeki [...] poprzez wyburzenie istniejącego progu piętrzącego z zachowaniem właściwych przepływów wód.

Marszałek Województwa [...] pismem z 1 czerwca 2015 r. wystąpił do spółki [...] S.A. z zapytaniem czy spółka podtrzymuje swój wniosek z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na regulację rzeki [...] na odcinku od km 37+300 do km 39+410 (...). Pismem z 15 lipca 2015 r. spółka [...] S.A. poinformowała organ I instancji, iż wycofuje swój wniosek z 18 kwietnia 2012 r. wskazując jednocześnie, że podjęła kolejne działania celem wywiązania się z obowiązków nałożonych na nią w punkcie III decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r.

Decyzją z [...] października 2015 r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. B. decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r., Prezes KZGW utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 635/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. B.

Pismem z 22 czerwca 2017 r. spółka [...] S.A. poinformowała, że w dniu 29 czerwca 2017 r. wygasa pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] czerwca 2007 r., w związku z czym Spółka zaprzestaje ostatecznie poboru wód z ujęcia brzegowo-komorowego w km 37+431 rzeki [...] oraz że złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, które obejmuje budowę obejścia istniejącego jazu stałego w km 37+300 rzeki [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...]" wraz z operatem wodnoprawnym do Starosty [...] który jest obecnie w fazie uzgadniania z zainteresowanymi stronami.

Dyrektor RZGW w [...] PGW WP decyzją z dnia [...] marca 2019 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2017 r. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] jazem stałym, zlokalizowanym w km 37+300 rzeki oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] za pośrednictwem ujęcia brzegowo-komorowego w km 37+431 rzeki, udzielonego [...] S.A. ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w związku z upływem okresu, na który było wydane. W punkcie 2 decyzji nałożył na [...] S.A. obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] jazem stałym, poprzez:

1) wykonanie obejścia istniejącego jazy stałego w km 37+300 rzeki [...] w [...], w terminie do dnia 30 października 2022 r.,

2) utrzymywanie koryta rzeki [...] powyżej jazu stałego na odcinku między jazem, a mostem do [...] oraz odcinku 100 m poniżej jazu, do czasu zrealizowania obowiązku określonego w punkcie 2.1 decyzji.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła spółka [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w punkcie 2, i umorzenie postępowania w tym zakresie. Decyzji Dyrektora RZGW w [...] PGW WP zarzucono naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że działania [...] doprowadziły do negatywnych skutków w środowisku i poprzez brak ustalenia stanu prawnego oraz stanu faktycznego stałego jazu,

2. art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenia uzasadnienia decyzji wygaszającej w sposób niepozwalający na dokonywanie jej oceny instancyjnej, tj. zweryfikowanie jej zgodności z prawem oraz objaśnienie w toku rozumowania prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej,

3. art. 107 § 1 pkt 4 w z w. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej na podstawie, której organ nałożył na spółkę obowiązek wykonania obejścia istniejącego jazu stałego określony w pkt 2.1 decyzji wygaszającej,

4. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej na podstawie, której organ nałożył na Spółkę obowiązek utrzymywania koryta rzeki [...] określony w pkt 2.2 decyzji wygaszającej.

Po rozpoznaniu odwołania Prezes Wód Polskich wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postawą materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 138 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Organ uznał, że na przestrzeni prowadzonych postępowań wykazano, że przedmiotowy jaz na rzece [...] powoduje negatywne skutki w środowisku, a w związku z powyższym, zasadnym było nałożenie obowiązku wykonania obejścia istniejącego jazu, jak również z uwagi na niewywiązanie się odwołującego z nałożonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. obowiązku wykonania modernizacji jazu, umożliwiającego regulację poziomu piętrzenia wraz z oceną jego skuteczności dla ochrony przeciwpowodziowej terenów zlokalizowanych powyżej jazu i ochrony środowiska, z uwzględnieniem kryteriów ekonomicznych w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Powołano, że Wojewoda zobowiązał spółkę także, do dostosowania istniejącego jazu do obowiązujących przepisów, według optymalnego rozwiązania wynikającego z ww. koncepcji w terminie do 30 czerwca 2012 r. Obowiązek ten nie został wykonany. Organ powołał, że strona podjęła nawet działania mające na celu wykonanie obejścia przedmiotowego jazu - wariantu IV (polegającego na budowie nowego piętrzenia poniżej dotychczasowego obiektu, wykonanie nowego koryta rzeki [...] będącego obejściem obcego jazu - z jego pozostawieniem). Wskazano, że strona uzyskała m.in.: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2016 r., orzekającą o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływana na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pn.: [...]. (kopia w aktach sprawy); decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2017 r., ustalającą warunki i zasady dla inwestycji polegającej na udrożnieniu rzeki [...] w miejscu stałego jazu w kilometrze rzeki 37+300 poprzez wykonanie obejścia jazu dla zapewnienia możliwości migracji organizmów wodnych (kopia w aktach sprawy). Organ ocenił więc, że niezasadne jest wnoszenie o uchylenie pkt 2 decyzji Dyrektora RZGW w [...] PGW WP, w przypadku gdy spółka powzięła działania zmierzające do spełnienia nałożonego obowiązku wykonania obejścia jazu w km 37+300 rzeki [...], tym bardziej, że uzyskała już decyzję środowiskową.

Organ uznał, że bez znaczenia, wobec brzmienia ust. 2 art. 138 Prawa wodnego, pozostaje argument w kwestii zaprzestania przez spółkę z dniem 29 czerwca 2017 r. poboru wód z ujęcia brzegowo-komorowego i niekorzystania z jazu. Powołano, że przedmiotowy jaz jest obiektem figurującym w gminnej ewidencji zabytków gminy [...] i tym samym w wojewódzkiej ewidencji zabytków prowadzonej dla tej gminy. W związku z czym, organ nie mógł nakazać jego likwidacji zgodnie z art. 139 ust. 1 Prawa wodnego, a jedynie nałożyć na spółkę obowiązki wynikające z korzystania przez nią z jazu. Organ powołał art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) nakładający na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym. Jak również art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego, wskazując, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw.

Organ odwoławczy powołał, że w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Natomiast celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W ocenie organu realizacja przedmiotowego obejścia spowoduje bezpieczniejsze przeprowadzanie fali wezbraniowej w miejscu gdzie zlokalizowany jest jaz, tj. w km 37+300 rzeki [...]. Wskazano również, że na omawianym odcinku rzeki nie zostały opracowane mapy zagrodzenia powodziowego oraz ryzyka powodziowego, w związku z czym niemożliwe było przedstawienie danych dotyczących zagrożenia powodziowego i odniesienia się do ustaleń planu zarządzania ryzykiem przeciwpowodziowym. Organ powołał, że z uwagi na budowę jazu tj. wysokości piętrzenia 5,39 m, nie ma możliwości swobodnej migracji ryb na tym obszarze. Natomiast zgodnie z § 8.1 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], obowiązującego na terenie przedmiotowego korzystania z wód, w celu osiągnięcia lub zachowania dobrego stanu lub potencjału jednolitych części wód powierzchniowych planowane korzystanie z wód musi uwzględniać wymogi ciągłości morfologicznej. Organ powołał również art. 63 ust. 2 Prawa wodnego wskazując, że budowle piętrzące powinny umożliwić migrację ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami środowiska.

W konkluzji wskazano, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części w jakiej organ odwoławczy utrzymał w mocy punkt drugi decyzji wygaszającej, w którym organ I instancji nałożył na spółkę obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie jazem stałym w km 37+300 rzeki [...].

Decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania

1. art. 127 par. 1 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia części odwołania spółki, w szczególności w zakresie własności stałego jazu oraz statusu stałego jazu jako zabytku, a w konsekwencji naruszenie zasady przekonywania i zasady dwuinstancyjności będących jednymi z ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

2. art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez brak ustalenia stanu prawnego oraz stanu faktycznego stałego jazu,

3. art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że działania [...] doprowadziły do negatywnych skutków w środowisku,

4. art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie istnienia zagrożenia powodziowego,

5. art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie istnienia negatywnego wpływu na środowisko w postaci niemożności migracji ryb,

6. art. 107 par. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej skarżonej decyzji, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak sporządzenia poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w konsekwencji naruszenie zasady przekonywania,

- naruszenie prawa materialnego:

1. art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U.2017.1121 t.j. z dnia 2017.06.09) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nałożenie na Spółkę obowiązku budowy obejścia,

2. art. 138 ust. 2 starego prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nałożenie na Spółkę obowiązku utrzymywania [...], i

3. art. 139 ust. 4 starego prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji w części, tj. w zakresie w jakim Prezes utrzymał w mocy punkt drugi decyzji wygaszającej nakładający na [...] obowiązek budowy obejścia i obowiązek utrzymywania [...]; w przypadku uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego o zobowiązanie Prezesa do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji o utrzymaniu w mocy punktu pierwszego decyzji wygaszającej i uchyleniu punktu drugiego decyzji wygaszającej i o zwrot od Prezesa na rzecz [...] kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2315) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego z [...] lipca 2019 r. narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 138 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017.1121.tj.) stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji (ust. 1); decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku (ust. 2).

W tym miejscu powołać należy, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., do obowiązków organu należy podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby interes strony nie został naruszony. Organ zobowiązany jest do dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach. Odzwierciedlenie tej analizy winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a ocena organu winna zostać oparta na przekonujących podstawach, przedstawionych w treści decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została, w części dotyczącej nałożenia na spółkę obowiązków, wydana z naruszeniem ww. przepisów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponieważ nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy, uznać należy, że wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena dotycząca spełnienia przesłanki z art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne była przedwczesna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie negatywne skutki w środowisku wynikają z piętrzenia wód rzeki [...] jazem stałym, bez odpowiedniej przepustowości, która gwarantowałaby przeprowadzenie wód powodziowych oraz bez urządzeń umożliwiających migrację organizmów żywych. Jednocześnie organ ustalił, że przedmiotowy jaz betonowy, wykonany został w 1913 roku przez ówczesnego właściciela znanego browaru w [...] [...], a służył zapewnieniu poprawnej pracy ujęcia wody głównie na potrzeby produkcji piwowarskiej aż do roku 2017. Jednocześnie organ wskazał, że nałożone w decyzji z [...] czerwca 2007 r. w pkt. III.1, III.2 obowiązki wynikały z faktu, że istniejący jaz stały uniemożliwiał prowadzenie jakiejkolwiek gospodarki wodnej na tym obiekcie. Organ uznał, że wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych rzeki [...] przedmiotowym jazem stałym bez odpowiedniej przepustowości oraz bez urządzeń do migracji organizmów wodnych powodowało i powoduje negatywne skutki w środowisku i stąd wynikła potrzeba udrożnienia rzeki [...] w miejscu jazu stałego. Organ ocenił, że w uwagi na wpisanie przedmiotowego jazu na listę zabytków, nie można planować jego modernizacji, a więc jedynym słusznym przedsięwzięciem, pozwalającym usunąć negatywne skutki w środowisku, jest wykonanie obejścia istniejącego jazu stałego w km 37+300 rzeki [...] w [...], celem udrożnienia rzeki w miejscu tego jazu, tj. zagwarantowania przeprowadzenia wód powodziowych i migracji organizmów żywych. Organ wskazał, że w myśl art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, taki obowiązek można więc nałożyć na podmiot, który był uprawniony do piętrzenia wód rzeki [...] przedmiotowym jazem stałym, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, które wygasło, a więc na spółkę [...]. Ponadto, organ uznał, że spółka, do czasu wykonania przedmiotowego obejścia, powinna wykonywać prace związane z doraźnym usuwaniem negatywnych skutków piętrzenia wód rzeki [...] jazem stałym, polegające na utrzymywaniu koryta rzeki [...] we właściwym stanie technicznym na odcinku, znajdującym się w zasięgu oddziaływania tego piętrzenia, a więc tak jak to było określone w pozwoleniu wodnoprawnym z 2007 r., które wygasło.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji wskazując na stronie 5 uzasadnienia decyzji, że cyt:" nie wątpliwie na przestrzeni prowadzonych postępowań wykazano, że przedmiotowy jaz na rzece [...] powoduje negatywne skutki w środowisku". Na stronie 6 uzasadnienie powołano, że realizacja przedmiotowego obejścia spowoduje bezpieczniejsze przeprowadzenie fali wezbraniowej w miejscu gdzie zlokalizowany jest jaz, ale jednocześnie organ przyznał, że na omawianym odcinku rzeki nie zostały opracowane mapy zagrożenia przeciwpowodziowego oraz ryzyka powodziowego i w związku z powyższym nie można przedstawić m.in. danych dotyczących zagrożenia powodziowego. W dalszej części uzasadniania – na str. 7 wskazano natomiast że:" Z uwagi na charakterystykę niniejszej budowli hydrotechnicznej, tj. wysokości piętrzenia 5,39 m, nie ma możliwości swobodnej migracji ryb na tym obszarze.(...) Równocześnie art. 63 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że budowle piętrzące powinny umożliwić migrację ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami środowiska."

Wskazać należy, że z art. 138 ust. 2 Prawa wodnego – ustawy z 18 lipca 2001 r. wynika, że o możliwości nałożenia obowiązków na stronę w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego decyduje zaistnienie negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, lub zaistnienie negatywnych skutków powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnych.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że decyzją z [...] czerwca 2007 r. udzielono spółce pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] jazem stałym oraz na pobór wód powierzchniowych z rzeki [...]. Jednocześnie, w pkt. III.1 zobowiązano spółkę do opracowania wariantowej koncepcji modernizacji jazu i dostosowania istniejącego jazu do obowiązujących przepisów, według optymalnego rozwiązania. Nie ulega również wątpliwości, że spółka do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wykonała modernizacji jazu oraz, że przedmiotowy jaz został wpisany do rejestru zabytków. Ponadto, w sprawie bezspornym jest, że jaz został wybudowany w 1913 r., jest jazem stałym, bez możliwości prowadzenia jakiejkolwiek gospodarki wodnej, bez przepustowości i bez braku możliwości migracji organizmów wodnych. Taki stan faktyczny datuje się od 1913 r. do chwili obecnej.

Natomiast w toku postępowania strona zakwestionowała nałożone na nią w pkt. 2 decyzji obowiązki podnosząc, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających wystąpienie negatywnych skutków w środowisku. Strona wskazała, że na skutek udzielonego spółce w 2007 r. pozwolenia wodnoprawnego, nie nastąpiły żadne negatywne skutki dla środowiska. Spółka argumentowała, że z uwagi na konstrukcję jazu, niezależnie od udzielonego spółce pozwolenia wodnoprawnego, nie było od 1913 r. żadnej możliwości regulowania przepływu wody, a tym samym poziomu rzeki [...], a więc stan środowiska nie zmienił się w żaden sposób – brak było możliwości migracji zwierząt już od 1913 r. W kwestii zagrożenia powodzią strona również wskazała, że w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawny nie uległ zmianie stan faktyczny w sprawie w zakresie zagrożenia powodziowego, a woda wezbraniowa po prostu przelewa się przez jaz.

W ocenie Sądu, organy nie dokonały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, nie zgromadziły żadnych dowodów w zakresie istnienia negatywnych skutków dla środowiska, a w szczególności wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego przez spółkę lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu.

Zdaniem Sądu w sprawie należy odróżnić wystąpienie negatywnych skutków dla środowiska w związku z istnieniem od 1913 r. jazu stałego, który uniemożliwiał od tego czasu migrację organizmów wodnych i być może zwiększał zagrożenie powodziowe, od negatywnych skutków wynikających z wykonywania konkretnie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego spółce, czy negatywnych skutków powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek opinii i ekspertyz, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że negatywnym skutkiem jest brak możliwości migracji organizmów żywych. Zważywszy, że taki stan faktyczny istnieje od ponad 100 lat, należałoby ocenić, czy jest to negatywny skutek związany z wykonywanym pozwoleniem wodnoprawnym przez spółkę, jak również czy lokalne warunki środowiskowe uzasadniają stwierdzenie, że wykonywanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego powodowało i powoduje negatywne skutki dla środowiska. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego w tym zakresie. Nie można pominąć również, że nakładając obowiązek w pkt. 2 decyzji organy w ogóle nie przeanalizowały, jakie skutki dla środowiska będzie powodowała budowa obejścia. Ponadto, organ określił obowiązek spółki w tym zakresie w sposób bardzo ogólny, nie precyzując żadnych danych odnośnie miejsca, zakresu, sposobu wykonania obejścia, co uniemożliwia w istocie ustalenie, w jaki konkretnie sposób spółka ma wykonać ten obowiązek.

Podkreślić należy, że w art. 138 ust. 2 Prawa wodnego przyznano organowi kompetencje tylko do nałożenia obowiązków w zakresie usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu. W pierwszej kolejności należy więc ustalić jakie to negatywne skutki powstały w związku z wykonywaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r. Analiza uzasadnień decyzji organów jednoznacznie wskazuje, że organy bez zgromadzenia materiału dowodowego przyjęły, że negatywne skutki zaistniały, i nałożyły na stronę obowiązki bez dokonania ustaleń, czy negatywne skutki wynikły z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, czy też z faktu, że w 1913 r. inny podmiot zbudował jaz stały, co doprowadziło do ukształtowania takich a nie innych warunków środowiskowych w zakresie braku możliwości migracji organizmów żywych i zwiększenia ryzyka powodziowego.

W tym miejscu wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów dotyczących zagrożenia powodziowego w miejscu usytuowania jazu, jak również wskazujących, że wykonywanie przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego miało jakikolwiek wpływ na zwiększenie ryzyka w tym zakresie. Podzielić należy zarzuty spółki w zakresie wskazanym w pkt. 6.4-6.16 skargi. Nie zostały przedstawione żadne dane, wyliczenia, ekspertyzy potwierdzające stanowisko organu w zakresie istnienia ryzyka powodziowego wynikającego z istnienia samego jazu, i z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego przez stronę. Również organ nie zgromadził żadnego materiału dowodowego na potwierdzenie, że wykonanie obejścia jazu doprowadzi do zmniejszenia zagrożenia ryzykiem powodzi. Z samego faktu braku istnienia odpowiednich map zagrożenia powodziowego, ryzyka powodziowego i planu zarządzania ryzykiem, organ nie może wywodzić kompetencji do nakładania na podmioty prywatne obowiązków związanych z ochroną przed powodzią. Organ nie wykazał jakie to działania podejmowane przez spółkę spowodowały zwiększenie ryzyka powodziowego w miejscu istnienia jazu. Jednocześnie organ ocenił, że realizacja przedmiotowego obejścia spowoduje bezpieczniejsze przeprowadzanie fali wezbraniowej. Powyższa ocena organu nie została ani poparta materiałem dowodowy, ani nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona. Zauważyć należy, że organ nie ustalił żadnych parametrów przedmiotowego obejścia, ani miejsca gdzie ma dokładnie przebiegać, tak więc ocena organu w zakresie zmniejszenia ryzyka powodziowego w związku z budową obejścia została dokonana z naruszeniem zasad wynikających z art. 80 k.p.a. Również w zakresie nałożonego obowiązku utrzymania koryta rzeki [...] organ nie zgromadził żadnego materiału dowodowego potwierdzającego zasadność nałożenia takiego obowiązku na spółkę oraz w zakresie wskazanym w decyzji. Okoliczność, że taki obowiązek wynikał dla spółki z decyzji wydanej [...] czerwca 2007 r. nie uprawnia automatycznie do uznania, że może on być również nałożony w decyzji wydanej na podstawie art. 138 ust. 2 Prawa wodnego, bez wykazania zaistnienia przesłanek z art. 138 ust. 2 Prawa wodnego. Powołać należy, że zgodnie z art. 21 w zw. z art. 22 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. obowiązek utrzymywania koryta rzeki [...] należy do właściciela, czyli Skarbu Państwa. Ponadto wskazać należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 ust. 2 Prawa wodnego, nie może służyć do egzekwowania obowiązków, które nie zostały wykonane zgodnie z innymi obowiązującymi decyzjami. Tym celom służą przepisy egzekucyjne.

Wskazać również należy, że udzielone pozwolenie wodnoprawne dotyczyło piętrzenia wód oraz poboru wody. Z akt sprawy nie wynika, aby spółka wykonywała pozwolenie wodnoprawne w tym zakresie w sposób niezgodny z warunkami określonymi w pozwoleniu. Jednocześnie, jak ustalono, spółka nie wykonała obowiązku modernizacji i przystosowania jazu do obowiązujących przepisów. Organy nie wykazały jednak, że negatywne skutki w środowisku powstały właśnie w związku z niewykonaniem nałożonych w 2007 r. obowiązków.

W ocenie Sądu organy nie rozpoznały wnikliwie sprawy, a organ odwoławczy nie odniósł się również do wszystkich zarzutów odwołania i powoływanych przez stronę twierdzeń. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 11, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego wobec stwierdzonych uchybień w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Niewątpliwie jednak ma rację skarżąca powołując, że art. 138 ust. 2 Prawa wodnego umożliwia nałożenie na jednostkę obowiązków usunięcia negatywnych skutków w środowisku, ale tylko wynikających z wykonywanego pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu, a nie jakichkolwiek wynikających z innych okoliczności (w tym z zakresu przeciwdziałania zagrożeniu powodziowemu).

Jedynie dla porządku wskazać należy, że obowiązki określone w art. 138 ust. 2 Prawa wodnego organ może nałożyć na stronę, na rzecz której wydano pozwolenie wodnoprawne. Nie w każdym przypadku będzie to zatem właściciel urządzenia wodnego. W przedmiotowej sprawie organy wydały decyzję na postawie art. 138 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, a nie art. 139 ww. ustawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wydanej [...] czerwca 2007 r., od roku 2001 r. przedmiotowy jaz nie posiada uregulowanego stanu prawnego. Sama strona w złożonej skardze podniosła, że nie jest wiadomym, kto jest właścicielem przedmiotowego jazu. Zakwestionowane obowiązki dotyczyły usunięcia negatywnych skutków w środowisku, a organ nie orzekał w zakresie usunięcia samego urządzenia, przejęcia urządzenia na własność właściciela wody, niezbędności pozostawienia urządzenia. Organ również nie wskazał na żadnym etapie postępowania, że spółka jest właścicielem przedmiotowego urządzenia. Dla prowadzenia postępowania w zakresie uregulowanym art. 138 Prawa wodnego kwestia własności samego urządzenia nie ma przesądzającego znaczenia, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nałożone obowiązki nie dotyczyły samego urządzenia i jego dalszego istnienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w szczególności przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe, zebrać materiał dowodowy celem ustalenia, czy zaistniały negatywne skutki w środowisku, i czy były one wynikiem wykonywania przez stronę udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, bądź w wyniku działalności strony prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu. Po zgromadzeniu całego materiału dowodowego organ winien wszechstronnie rozpoznać sprawę i ocenić, czy zostały spełnione przesłanki z art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Decyzja i jej uzasadnienie winny zostać sporządzone zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności w decyzji należy powołać podstawę prawną – tj., przepis prawa materialnego, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie uzasadnienie zakwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, zasadnym było również uchylenie decyzji organu I w zakresie pkt. 2 instancji w trybie art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się opłata od skargi, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.2018.256 tj.).