Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1687/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 1,4,5, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 625/18 w sprawie ze skargi [...] w Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 625/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] w Ł. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 maja 2018 r., nr IF-VII.7840.7.15.2018.DB, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r., [...] w Ł., dalej także: "Spółdzielnia", zwróciła się do Starosty Biłgorajskiego z prośbą o cofnięcie decyzji z dnia 11 lutego 2014 r., znak: AB.6740.50.2014, udzielającej Gminie Ł., dalej także: "Gmina", pozwolenia na budowę wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego z lokalizacją na działkach nr A i B, położonych w miejscowości Ł..

Pismem z dnia 11 lipca 2014 r., [...] wskazała, że wniosek z dnia 17 czerwca 2014 r. należy potraktować jako podanie o wznowienie postępowania, w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 K.p.a. Spółdzielnia podniosła, że jest posiadaczem samoistnym nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, co oznacza, że powinna być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sporna działka nr A została zabudowana przez Spółdzielnię budynkiem magazynowo-handlowym, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, wobec czego, w ocenie skarżącej, doszło do nabycia własności przez zasiedzenie. Co więcej, pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o mapę dla celów projektowych, na której nie zostały zaznaczone istniejące obiekty budowlane. Ich istnienie zostało zatajone nie tylko na mapie, ale także w opisie inwestycji i planie zagospodarowania działki. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 11 lutego 2014 r. znak: AB.7640.50.2014.

Starosta Biłgorajski, dalej także: "Starosta", "organ pierwszej instancji", postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., znak: AB.7640.50.2014 wznowił, na żądanie skarżącej Spółdzielni, postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. znak: AB.7640.50.2014 organ I instancji przychylił się do wniosku o wstrzymanie wykonania tejże decyzji.

Zażalenie, na postanowienie o wznowieniu postępowania, wniosła Gmina Ł.

Postanowieniem z dnia 26 września 2014 r. znak: IF-VII.7840.7.60.2014.ŁD Wojewoda Lubelski, dalej także: "Wojewoda", "organ drugiej instancji", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że Starosta Biłgorajski wydał skarżone postanowienie bez ustalenia czy [...] w Ł. posiada w niniejszej sprawie przymiot strony.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r., znak: AB.7640.50.2014, organ I instancji, z wniosku Spółdzielni, wznowił postępowanie w niniejszej sprawie.

Dalej postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r. znak: AB.6740.50.2014 Starosta odmówił Spółdzielni wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że prawo żądania wstrzymania wykonania decyzji przysługuje jedynie stronie postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

W wyniku złożonego zażalenia, Wojewoda Lubelski, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: IF-VII.7840.7.88.2014 ŁD, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 154/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę złożoną przez [...].

Od powyższego orzeczenia Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, którą wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 664/16 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, jednocześnie uchylając wyrok Sądu I instancji, postanowienie Wojewody Lubelskiego oraz postanowienie Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

NSA stwierdził, że z treści przepisu art. 152 § 1 K.p.a. wynika, iż rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oparte jest przede wszystkim na ustaleniu czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Podstawowe znaczenie ma to, czy na etapie rozpoznawania wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zostały wskazane przesłanki wznowienia i czy dokonana przez organ ocena tych przesłanek wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji architektoniczno-budowlanej za bardzo skupiły swoje rozważania na ocenie posiadania przez [...] w Ł. przymiotu strony w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w dniu 15 lutego 2017 r. Gmina Ł. zawiadomiła o zakończeniu budowy wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego z lokalizacją na działkach nr A i B w miejscowości Ł. Ponadto, Wójt Gminy Ł. przedłożył ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 2 marca 2017 r., znak: PINB-7353-IX/4/2017, udzielającą Gminie Ł. pozwolenia na użytkowania przedmiotowych budowli.

Decyzją z dnia 14 marca 2018 r., znak: AB.6740.50.2014, Starosta Biłgorajski umorzył postępowania administracyjne w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 11 lutego 2014 r. znak: AB.6740.50.2014

Decyzją z dnia 21 marca 2018 r., znak: AB.6740.50.2014, Starosta Biłgorajski, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił [...] w Ł. uchylenia decyzji Starosty Biłgorajskiego znak: AB.6740.50.2014, z dnia 11 lutego 2014 r. udzielającej Gminie Ł. pozwolenia na budowę wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego z lokalizacją na działkach nr A i B położonych w miejscowości Ł.

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., Starosta Biłgorajski stwierdził, że projekt zagospodarowania działki został opracowany na nieaktualnej mapie dla celów projektowych. Nieaktualność wynikała z faktu, że nie został na niej naniesiony budynek gospodarczy istniejący na gruncie w czasie jej sporządzenia, jednakże brak jest decyzji właściwego organu lub sądu stwierdzającej, że mapa została sfałszowana.

W kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w ocenie organu, z uwagi na swoją lokalizację nieumieszczony na mapie budynek w żaden sposób nie koliduje ze zrealizowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym, ponieważ nie powoduje niezgodności wzniesionych budowli z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Omówiona nieaktualność nie może więc stanowić podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Badając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ pierwszej instancji wskazał, że, jak wynika z akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, jedyną stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę był inwestor, czyli Gmina Ł. Potwierdza to złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego prawdziwość potwierdzają aktualne wpisy w rejestrze gruntów. [...] Spółdzielnia zaś nie przedłożyła do akt sprawy decyzji właściwego sądu, która stwierdza, iż jest ona samoistnym posiadaczem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę i nabyła jej własność w drodze zasiedzenia. W oparciu o powyższe, strony skarżącej nie można uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła [...] w Ł. Decyzji Starosty zarzuciła naruszenia art. 151 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 i art. 151 § 2 K.p.a.

Decyzją z dnia 8 maja 2018 r., nr IF.VII.7840.7.15.2018.DB, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Wojewody, nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca do wniosku o wznowienie nie dołączyła orzeczenia sądu lub innego organu o sfałszowaniu mapy dla celów projektowych. Nie zachodzą również wyjątki, o których mowa w art. 145 § 2 i § 3 K.p.a. Ponadto, okoliczność faktyczna, której dotyczy nieaktualna mapa dla celów projektowych nie jest okolicznością istotną dla przedmiotowej sprawy.

Wobec tego, że istnienie budynku gospodarczego na działce objętej pozwoleniem na budowę nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest zasadna, w ocenie Wojewody Lubelskiego, podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jakkolwiek bezspornym jest fakt, że mapa dla celów projektowych będąca podstawą projektu zagospodarowania działki nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi zabudowy na działce, a istniejący tam budynek stanowi nową okoliczność w sprawie istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który ją wydał, to jego lokalizacja nie powoduje niezgodności projektu budowlanego z prawem stanowiącej przesłankę uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Budynek gospodarczy uwidoczniony na mapie sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do akt przez Spółdzielnię znajduje się w odległości ok. 1.50 m od granicy działki nr C, a jego wymiary w rzucie poziomym wynoszą 4.50 m na 5.50 m. Budynek, który jest przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę zaprojektowano w odległości min. 7.00 m od granic działki nr C oraz min. 5.08 m w odległości od granicy działki nr D. Taka lokalizacja nieumieszczonego na mapie dla celów projektowych budynku nie powoduje żadnej kolizji z zaprojektowaną wiatą oraz pomieszczeniami magazynowymi dla potrzeb wodociągu wiejskiego. Organ II instancji stwierdził również, po dokonaniu analizy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że usytuowanie zrealizowanej przez inwestora inwestycji jest zgodne z tymi przepisami.

Rozpatrując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Wojewoda Lubelski stanął na stanowisku, że [...] w Ł. nie powinna być uznana za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2014 r., znak: AB.7640.50.2014, którą udzielono Gminie Ł. pozwolenia na budowę wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego z lokalizacją na działkach nr A i B położonych w miejscowości Ł. Jak zaznaczył organ II instancji, z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby na dzień zakończenia postępowania strona skarżąca legitymowała się prawem własności gruntu nabytym w drodze zasiedzenia, na terenie którego powstało zamierzenie będące przedmiotem pozwolenia na budowę. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który by podnoszoną w tej materii przez skarżącą okoliczność potwierdzał.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I C 470/14, oddalający powództwo Gminnej Spółdzielni przeciwko Gminie Ł. o przywrócenie posiadania i nakazanie wstrzymania budowy. W świetle powyższych okoliczności, po ponownym rozpatrzeniu wskazanych przez stronę skarżącą przyczyn wznowienia oraz rozpatrzeniu sprawy co do istoty, organ II instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdził brak przesłanek do jej uchylenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. - przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i podzielenie stanowiska tego organu, mimo że w uzasadnieniu decyzji organ wskazywał nie tyle na niewystąpienie przesłanek uzasadniających wznowienie, co brak ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, co - nawet przy uznaniu, że takiego wpływu nie było - powinno prowadzić do rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. - przez ich niezastosowanie, mimo wyraźnego potwierdzenia przez organ, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie, czy skarżący zasiedział przedmiotową nieruchomość.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 664/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2016 r. oraz postanowienie Wojewody Lubelskiego i postanowienie Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił stanowisko organów, że z przedłożonych do akt dokumentów nie wynika, aby na dzień zakończenia postępowania [...] w Ł. legitymowała się prawem własności gruntu nabytym w drodze zasiedzenia, na terenie, którego powstało zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem pozwolenia na budowę. Skarżąca nie legitymowała się orzeczeniem sądu powszechnego o nabyciu własności nieruchomości A i B w drodze zasiedzenia.

Sąd odnotował również, że Sąd Rejonowy w Biłgoraju, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I C 470/14, oddalił powództwo o przywrócenie posiadania i nakazania wstrzymania budowy.

Organ zatem miał pełne podstawy do stwierdzenia, że nie zachodzi wskazana przez wnioskodawców podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a to stwierdzenie prowadziło wprost do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do pozostałych przesłanek wznowienia wskazanych przez skarżącą, tj. sfałszowania mapy dla celów projektowych, na podstawie której opracowano projekt zagospodarowania działki, WSA stwierdził, że organy prawidłowo podniosły, iż można żądać wznowienia gdy sfałszowanie dowodu zostanie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że strona skarżąca nie dołączyła orzeczenia sądu lub innego organu o sfałszowaniu mapy dla celów dowodowych.

W ocenie Sądu, nie noszą dowolności wywody organów dotyczące wyjątków, o których mowa w art. 145 § 2 i 3 K.p.a.

Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, okoliczność faktyczna, której dotyczy nieaktualna mapa dla celów projektowych, nie jest okolicznością istotną dla przedmiotowej sprawy.

Sąd wskazał, że bezspornym jest fakt, że mapa dla celów projektowych będąca podstawą projektu zagospodarowania działki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi zabudowy na działce, a istniejący tam budynek stanowi nową okoliczność w sprawie, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi który ją wydał, to jednak jego lokalizacja nie powoduje niezgodności projektu budowlanego z prawem stanowiącej przesłankę uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że nowe okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Jak wynika z ustalonego, bezspornego w tym zakresie, stanu faktycznego, budynek gospodarczy uwidoczniony na mapie sytuacyjno-wysokościowej, dołączonej do akt, znajduje się w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr C, a jego wymiary w rzucie poziomym wynoszą 4,50 m x 5,50 m. Natomiast budynek, który jest przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę zaprojektowano w odległości min.7,00 m o d granicy działki nr C i min. 5,08 m w odległości od granicy działki nr D. Lokalizacja taka nieumieszczonego na mapie dla celów projektowych budynku nie powoduje żadnej kolizji z zaprojektowani wiatą oraz pomieszczeniami magazynowymi dla potrzeb wodociągu wiejskiego. Ponadto, usytuowanie zrealizowanej inwestycji jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w Ł. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. - przez ich niezastosowanie, mimo wyraźnego potwierdzenia przez organ, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie, czy skarżący zasiedział przedmiotową nieruchomość;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1, 4 i 5 K.p.a. - przez oddalenie skargi i utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu pomimo, że w uzasadnieniu decyzji wskazywano nie tyle na niewystąpienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, co brak wpływu ich zaistnienia na treść rozstrzygnięcia, co - nawet przy uznaniu, że takiego wpływu nie było - powinno prowadzić do rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 21 marca 2018 r., znak: AB.6740.50.2014, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 4 marca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. - przez ich niezastosowanie, mimo wyraźnego potwierdzenia przez organ, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie, czy skarżący zasiedział przedmiotową nieruchomość.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się więc sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 6 do art. 97 i powołany tam wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 523 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 432/15).

Podnoszona przez skarżącą Spółdzielnię, w trakcie postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowego, w tym także w omawianej podstawie kasacji, okoliczność, nie wyczerpuje przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zarówno z punktu widzenia legitymacji uprawniającej do żądania wznowienia postępowania (art. 147 P.p.s.a.), jak i zaistnienia okoliczności wyczerpującej przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., istotne jest ustalenie, czy wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego jest stroną. W postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w odniesieniu do postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, stroną jest inwestor oraz osoby mające interes prawny uprawniający do udziału w takich postępowaniach. Niewątpliwie, interes prawny może wynikać z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na której zaplanowano (a w niniejszej sprawie następnie wybudowano) obiekt budowlany.

Takiego tytułu prawnorzeczowego nie stanowi posiadanie nieruchomości.

Ustalenie przez organ, że wnioskodawca nie ma tytułu własności do nieruchomości, ale że tytułem tym dysponuje inwestor, pozwala na rozstrzygnięcie zagadnienia tytułu prawnego, bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, czy zasadne jest twierdzenie wnioskodawcy o nabyciu własności przez zasiedzenie. Organ orzeka przecież według stanu faktycznego i prawnego z daty rozstrzygania. Z akt sprawy, w tym z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz z rejestru gruntów, wynika, że właścicielem działek nr A i B, dla których założone są księgi wieczyste, [...]oraz [...], jest Gmina Ł., a więc inwestor.

Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania o wznowienie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jest oczywiste, że spory o charakterze majątkowym rozstrzygają sądy powszechne. Jednocześnie jednak organy administracyjne są związane dokumentami z których wynika aktualny stan prawny, którego ustalenie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której dysponowanie tytułem prawnorzeczowym oznacza posiadanie statusu strony.

Z samego tylko twierdzenia podmiotu o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie nie wynika ani posiadanie interesu prawnego, ani możliwość skutecznego domagania się zawieszenia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Natomiast twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Do zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości przed sądem cywilnym. Decyduje aktualny wykazany stan prawny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1283/19; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 530/19).

Niezależnie od powyżej przedstawionego stanowiska dodać można, że skarżąca nie wykazała nawet, że złożyła stosowny wniosek do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Jej próby podważenia rezultatów komunalizacji zakończyły się niepowodzeniem. Natomiast za próbę uzyskania tytułu prawnorzeczowego nie może być uznane powództwo do sądu powszechnego o przywrócenie posiadania, przy czym dodać można, że również to żądanie nie zostało uwzględnione.

Nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie powołanego w omawianej podstawie kasacji art. 100 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Skoro organ (jak powyżej wskazano – zasadnie) nie zawiesił postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie mógł równocześnie, z powołaniem się na art. 100 § 1 K.p.a., wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. - przez oddalenie skargi i utrzymanie obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu pomimo, że w uzasadnieniu decyzji wskazywano nie tyle na niewystąpienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, co brak ich wpływu ich zaistnienia na treść rozstrzygnięcia, co - nawet przy uznaniu, że takiego wpływu nie było - powinno prowadzić do rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Przed odniesieniem się do przytoczonej podstawy kasacji zauważyć trzeba, że niezrozumiałe jest wskazanie w zwrocie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (...)" liczby 1.

Merytoryczne odniesienie się do zarzutu, poprzedzić trzeba uwagą, że każda z podstaw wznowienia rozpatrywać należy odrębnie.

Jeśli chodzi o podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyartykułowano oceny o braku wpływu uchybienia w postaci przedłożenia wadliwie sporządzonej mapy dla celów projektowych na wynik sprawy. Wojewoda Lubelski przyjął, że nie zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na brak stwierdzenia sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, a także z powodu braku okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 145 § 2 i 3 K.p.a.

O braku wpływu zaistniałej przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania na treść rozstrzygnięcia nie można także mówić w odniesieniu do podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda Lubelski uznał, że skarżąca nie powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2014 r., którą udzielono Gminie Ł. pozwolenia na budowę wiaty i pomieszczeń magazynowych dla potrzeb wodociągu wiejskiego, z lokalizacją na działkach nr A i B, położonych w miejscowości Ł..

Natomiast o istotności uchybienia organ rozważał w odniesieniu do podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Stwierdził, że nowe okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne. Stanowisko to jest zgodne z hipotezą normy, określającej podstawę wznowienia, zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Jeśli zatem wyjdą na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody nieistotne dla sprawy, nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 151 § 2 K.p.a., ale art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżąca nie podważyła oceny organów, według której, z uwagi na lokalizację planowanej wiaty i pomieszczeń magazynowych, ujawnienie istnienia budynku gospodarczego, w którym prowadzona jest przez skarżącą działalność gospodarcza, nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.