Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 542/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 107, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1222/12 w sprawie ze skargi P.O. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.O. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że P.O. - były policjant Komendy Rejonowej Policji Warszawa I (zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2012 r.) pismem z dnia 30 marca 2012 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z prośbą o wydanie decyzji i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych urlopy za lata 2003 - 2005.

Komendant Rejonowy Policji Warszawa I pismem nr [..] z dnia 11 kwietnia 2012 r. poinformował P.O., iż zgodnie z art. 107 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie to stało się wymagalne, zatem należności finansowe za lata 2003 – 2005, wskazane w przedmiotowym piśmie, z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie przysługują. Jednocześnie Komendant Rejonowy Policji Warszawa I wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie jest wydawana decyzja, gdyż nie przewidują tego przepisy prawa.

P.O. pismo powyższe otrzymał w dniu 19 kwietnia 2012 r. i traktując je jako decyzję (z uwagi na spełnianie cech podstawowych decyzji administracyjnej), w dniu 30 kwietnia 2012 r. wniósł do Komendanta Stołecznego Policji odwołanie, zarzucając organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia, art. 107 ustawy o Policji. Zdaniem odwołującego w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, który stanowi lex specialis wobec wskazanego wyżej art. 107.

Komendant Stołeczny Policji, stwierdzając postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. niedopuszczalność odwołania, uznał, iż pismo Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie może stanowić decyzji, gdyż przyznanie bądź odmowa przyznania i wypłata przysługujących policjantowi należności nie jest dokonywana w formie decyzji. Powyższa teza wynika z okoliczności, iż uprawnienie do takich należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, co oznacza, że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Nadto, zasadą ustawy o Policji jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w przypadkach wskazanych w tej pragmatyce albo w przepisach wykonawczych. Z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby sprawa rozliczenia należności policjanta (tu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zatem wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno - techniczną, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Organ wskazał również, iż policjant zwalniany ze służby, zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 ustawy pragmatycznej otrzymuje między innymi także ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Zastosowanie w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "otrzymuje" wskazuje, iż obowiązek wypłaty powstaje z mocy ustawy, co wyklucza obowiązek wydania decyzji.

W ocenie Komendanta Stołecznego Policji nie sposób nie dostrzec, iż roszczenie P.O. uległo przedawnieniu, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro pismo Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie może stanowić decyzji, to nie służy na nie odwołanie i dlatego należało zastosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 134 Kpa.

Postanowienie Komendanta Stołecznego Policji stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P.O.. Skarżący zarzucił organowi pozbawienie go prawa do ochrony swoich interesów poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz nieprawidłowe uznanie, iż odmowa wypłaty żądanego świadczenia nie wymaga formy decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż wypłata policjantowi świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga poprzedzenia jej stosowną decyzją i za niedopuszczalny należy uznać pogląd, iż odmowa wypłaty takiego świadczenia nie wymaga formy decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14).

Jednocześnie Sąd wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611).

Zdaniem Sądu I instancji, sprawa odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w tym także w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114, art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.).

Sąd wyjaśnił, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez nich na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Powszechnym Sądem Pracy.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe ustalenia oznaczają, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd dodał, iż przepisy ustawy nie stanowią, w jakiej formie organ rozstrzyga w tego typu sprawach, zatem w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy wypłaty danego świadczenia) należy zastosować formę decyzji administracyjnej, posługując się w tym zakresie koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, przyjmowaną w doktrynie przy rozważaniu problematyki art. 104 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II SAB/Wa 402/11).

Sąd podkreślił również, iż podstawę prawną do wypłaty danego świadczenia, poprzez wyszczególnienie okoliczności warunkujących przyznanie i dokonanie wypłaty, ściśle określają przepisy prawa – tu ustawy o Policji wraz z przepisami wykonawczymi, jednakże rozpatrując to zagadnienie od strony odmowy przyznania danego świadczenia organ staje przed innym prawnie zadaniem niż sama czynność wypłaty. Musi wykazać, z jakich powodów świadczenie nie jest należne, czyli jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę. Uzasadnić musi też, iż stan danej sprawy jest inny niż stan określony przepisem warunkującym wypłatę świadczenia. Zatem z uwagi na typowe dla decyzji administracyjnej stosowanie przez organ w procesie rozstrzygania danej sprawy przepisów art. 7, art. 8 i oczywiście art. 107 Kpa, takie rozstrzygnięcie organu może zostać wyartykułowane jedynie w formie decyzji administracyjnej. Przepis ustawy (ewentualnie zasadzony na nim przepis wykonawczy) sam określa pozytywne warunki wypłaty, zatem sam z mocy prawa kreuje po stronie organu obowiązek wypłaty. Natomiast odmowa wypłaty wymaga wykazania odmienności danego stanu od przewidzianego w danym przepisie. Odmienność ta musi być wykazana opisowo, nie wynika ona bowiem wprost z samej ustawy (przepisu prawa), ale z procesu myślowego – subsumcji - porównania stanu rzeczywistego ze wskazanym w danym przepisie i przede wszystkim z wykazania nieprzystawalności obu tych stanów. To właśnie owa nieprzystawalność stanu rzeczywistego i prawnego, charakterystyczna dla rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania świadczenia, jest tu decydująca. Od odmownego rozstrzygnięcia organu zainteresowanej stronie musi przysługiwać odwołanie i w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W innym wypadku, bez możliwości odwołania oraz skargi, zagadnienie prawidłowości odmowy przyznania danego świadczenia pozostało by w sferze arbitralnego i niezaskarżalnego rozstrzygnięcia organu i aby stan taki mógł zostać uznany za prawidłowy ustawa musiałby wprost zakazywać odwołania, a tak w ustawie o Policji ustawodawca nie postanowił.

Oceniając pod powyższym kątem rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I z dnia 11 kwietnia 2012 r. oraz konstatując, iż zawiera ono takie cechy jak: skierowanie rozstrzygnięcia do konkretnego adresata, zawiera stanowcze rozstrzygnięcie odmowne, które zostało poparte wskazanym przepisem prawa, Sąd I instancji uznał, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną wydaną przez organ I instancji w sprawie odmowy P.O. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe z lat 2003-2005.

Zatem, w ocenie Sądu, zastosowanie przez Komendanta Stołecznego Policji art. 134 Kpa w niniejszej sprawie nie było prawidłowe, albowiem nie wyjaśniono w niej istotnych okoliczności faktycznych – czy skarżący wykorzystał urlop wypoczynkowy za okres 2003 – 2005, czy też wypłacono podczas procedury zwolnienia ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop za okres trzech kolejnych lat 2003-2005.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia

6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z art. 114 ustawy o Policji wynika, że posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do powyższych należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, co oznacza że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Jest to czynność materialno-techniczna, polegająca na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownych należności. Skoro są to kwestie, które nie są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej to nie było podstaw do uznania, że wydane przez Komendanta Stołecznego Policji postanowienie o niedopuszczalności odwołania było wadliwe, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Nie każde rozstrzygniecie organu administracji publiczne jest decyzją administracyjną, nie w każdym przypadku organ ma obowiązek wydania decyzji. Kwestie te są rozstrzygane przepisami prawa materialnego. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że sprawa ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy powinna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienie prawne w istocie dotyczy tego, czy odmowa przyznania funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też jest aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby.

Zgodnie z art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.

Jak wynika z powołanego przepisu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu.

Przepisy ustawy o Policji nie określają formy w jakiej następuje odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. W art. 32 ust. 1 ustawy określa się, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych ( ust. 3 ). Powołany przepis choć zawęża kategorie spraw, których załatwienie następuje w drodze decyzji właściwego przełożonego, nie oznacza że rozstrzyganie w niektórych innych sprawach, ściśle związanych ze stosunkiem służbowym policjanta nie przybiera formy decyzji np. sprawy uposażeniowe, nagród jubileuszowych, zawieszania w czynnościach służbowych, nagrody rocznej.

Z art. 99 ust. 2 wynika, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie.

Niewątpliwie zagadnienie związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m. in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych. Jak wynika z zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW z dnia 23 czerwca 1997 r.), przez "sprawy osobowe" – rozumie się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści uprawnieniami i obowiązkami policjantów. Przepisy w/wym. zarządzenia wskazują na inne poza mianowaniem, przeniesieniem i zwolnieniem ze służby sprawy, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 - dotyczący odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt, I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego).

W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, " iż w przypadku, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają wyraźnie formy jej rozstrzygnięcia, bądź w tym zakresie istnieje wątpliwość, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 OTK-A 2005/6/63 uznał, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy organ odmawia dokonania czynności jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji leży zarówno w interesie organu jak i policjanta. W takim przypadku organ zobowiązany jest poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, wykazać je w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać argumenty prawne przemawiające za takim załatwieniem sprawy. Wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie własciwą ochronę jej interesów na drodze sądowej.

W postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013r. I OSK 3102/12, dostępnym w CBOiS, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa dopłaty policjantowi do wypoczynku wymaga wydania decyzji administracyjnej. Podobnie powinna zostać rozstrzygnięta sprawa odmowy wypłaty przyznanego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu ( por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r.I OSK 668/12 CBOiS).

W wyroku z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny ( por. wyrok NSA z 26 maja 2009 r., I OSK 761/08).

Za przekonujący należy uznać też pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 Kpa można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216 ).

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.