Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 4824/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 141/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w przedmiocie odtworzenia rowu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 141/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w przedmiocie odtworzenia rowu.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że skarżący pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której w punkcie I zarzucił rażącą przewlekłość postępowania i niezgodność z prawem niewydania przez Starostę Ś. w latach 2010 – 2015 decyzji w sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego w P., gmina K.. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z pism załączonych do skargi oraz, w razie potrzeby, przeprowadzenie dowodu z pełnej dokumentacji konkretnej sprawy, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy Urzędu Gminy K. – znak [..]; następnie w aktach sprawy Starosty Ś. znak – [..], dalej w aktach sprawy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. – znak [..], oraz w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1002/11. Do skargi zostały załączone następujące dokumenty:

1. skarga z dnia 28 stycznia 2013 roku na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie odmowy nakazania odtworzenia rowu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wskutek zmiany stosunków wodnych dokonanych na działce nr [.]. położonej w P. (złożona z Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w dniu 29 stycznia 2013 roku, zawierająca oznaczenie sprawy sygn. akt IV SA/Po 1002/11), bez złożonych załączników do tego pisma wyszczególnionych na ostatniej jego stronie (k. 17-20 akt sąd.);

2. pismo skarżących z dnia 18 lutego 2013 roku dotyczące skargi z dnia 28 stycznia 2013 roku na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie odmowy nakazania odtworzenia rowu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wskutek zmiany stosunków wodnych dokonanych na działce nr [.] położonej z P. (zawierająca oznaczenie sprawy sygn. akt IV Dz.K.Og.13/13), bez złożonych załączników do tego pisma wyszczególnionych na ostatniej jego stronie (k. 21 akt sąd.);

3. zawiadomienie z dnia 29 listopada 2014 roku o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez R. M., bez złożonych załączników do tego pisma wyszczególnionych na ostatniej jego stronie (k. 22 akt sąd.);

4. zawiadomienie z dnia 05 stycznia 2015 roku o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, bez złożonych załączników do tego pisma wyszczególnionych na ostatniej jego stronie (k. 23-25 akt sąd.);

5. skarga z dnia 02 stycznia 2013 roku na bezczynność organu – Wójta Gminy K. dotycząca sprawy rowu melioracyjnego z P. i zalewania gruntów sąsiednich zaadresowana do Przewodniczącego Rady Gminy w K., Pana W. Z. (złożona w Urzędzie Gminy w K. w dniu 03 stycznia 2013 roku) (k. 26 akt sąd.);

6. skarga z dnia 21 grudnia 2013 roku na bezczynność i rażące naruszenie prawa przez organ – Wójta Gminy K. dotycząca sprawy rowu melioracyjnego w P. i zalewania gruntów sąsiednich – znak sprawy [.], zaadresowana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (złożona w dniu 23 grudnia 2013 roku w Samorządowym Kolegium Odwoławczym) (k. 27-28 akt sąd.);

7. pismo z dnia 12 września 2014 roku, zaadresowane do Marszałka Województwa W., Pana M. W. (złożone w Urzędzie Marszałkowskim Województwa W. w P. w dniu 15 września 2014 roku), bez złożonych załączników do tego pisma wyszczególnionych na ostatniej jego stronie (k. 29 akt sąd.);

8. pismo skarżących z dnia 27 listopada 2013 roku, zaadresowane do Wojewody W., Pana P.F., zawierające oznaczenie [..] (k. 30 akt sąd.).

Zarządzeniem z dnia 3 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do przedłożenia w terminie 7 dni odpisu skargi z dnia 10 czerwca 2020 r. oraz do przedłożenia w terminie 7 dni dowodu wniesienia do Gminy K. w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenia poprzedzającego wniesienie skargi z 10 czerwca 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Ś. w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego w P., gm. K., pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 listopada 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do uiszczenia w terminie 7 dni wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania powyższe zostały doręczone pełnomocnikowi osobiście w dniu 16 listopada 2020 r., co poświadcza zwrotne poświadczenie odbioru z jej własnoręcznym. Wpis sądowy został uiszczony w dniu 19 listopada 2020 roku, o czym świadczy potwierdzenie z Działu Finansowego Sądu. W związku z telefonem pełnomocnika o braku wezwań z dnia 12 listopada 2020 r. o odpis skargi oraz ponaglenie, pisma te zostały ponownie nadane za pośrednictwem operatora pocztowego na adres pełnomocnika skarżącego. Pisma te zostały ponownie doręczone pełnomocnikowi fachowemu w dniu 23 listopada 2020 roku do rąk własnych.

Pismem skarżącego z dnia 30 listopada 2020 r., wykonując powyższe wezwania, pełnomocnik skarżącego przesłała:

1. odpis skargi z dnia 10 czerwca 2020 roku;

2. skargę do Przewodniczącego Rady Powiatu Ś. z dnia 10 sierpnia 2015 roku;

3. pismo Starosty Ś. z dnia 10 września 2015 roku;

4. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Starosty Ś. z dnia 17 marca 2015 roku;

5. pismo do Starosty Ś. z dnia 27 czerwca 2014 roku;

6. pismo Starosty Ś. z dnia 14 lipca 2014 roku;

7. pismo do Starosty Śr. z dnia 09 lipca 2014 roku;

8. odpis pisma z załącznikami.

Sąd I instancji stwierdził, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 P.p.s.a. przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że wniósł ponaglenie na przewlekle prowadzone postępowanie przez Starostę Ś. w trybie określonym w art. 37 K.p.a. Żadnym z dokumentów załączonych do skargi, przedłożonych w celu wykonania wezwania Sądu z dnia 12 listopada 2020 r. w celu uzupełnienia braków formalnych skargi, ani zgromadzonych w aktach sprawy przedłożonych przez organ, skarżący nie wykazał tego, żeby ponaglił Starostę Ś. w toczącym się postępowaniu o odtworzenie rowu melioracyjnego i przed wniesieniem skargi z 10 czerwca 2020r. Tak samo, skarżący nie wykazał, że wniesione zostało zażalenie, o jakim była mowa w art. 37 K.p.a. przed zmianą tego przepisu wprowadzoną ustawą z 9 kwietnia 2017r. (Dz.U. poz. 935), która to zmiana weszła w życia z dniem 1 czerwca 2017 r. Z treści dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego wynika, że nie stanowiły one ponaglenia (ani uprzednio zażalenia), o jakim mowa w art. 37 K.p.a. w rozpatrzeniu toczącej się sprawy.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Starostą Ś., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował skarżący, prowadzone było od dnia 3 lipca 2014 r. w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku rolników wsi P. z dnia 19 kwietnia 2010 r. w sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego na dz. nr [..] w m. P., gm. K. Zgodnie z treścią zawiadomienia wniosek wraz z dotychczas zgromadzonymi materiałami został przekazany do rozpatrzenia Staroście Ś. pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. Tak wszczęta sprawa, co do której skarżący wnosi o stwierdzenie prowadzenia w sposób przewlekły, została rozstrzygnięta ostatecznie przez Wójta Gminy K. decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. i następnie SKO w P. umorzyło postępowanie I instancji w całości, uważając, że Starosta Ś., a nie Wójt Gminy K., jest organem właściwym w sprawie, a następnie pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. SKO w P. przekazało sprawę do załatwienia Staroście Ś. Stąd postępowanie przed Starostą Ś. zostało wszczęte z dniem 2 lipca 2014 roku. Ostatecznie Starosta Ś. decyzją z dnia [.]. grudnia 2015 roku nałożył na I. i R. R. obowiązek odtworzenia odcinka rowu na dz. nr [..] w m. ., gm. K., w sposób określony w decyzji, oraz ustalił termin wykonania na jeden miesiąc od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z treścią protokołu z dnia 4 lutego 2016 r. na okoliczność odtworzenia odcinka rowu na dz. nr [..] w m. P., zgodnie z decyzją Starosty Ś. z dnia [..] grudnia 2015 roku, decyzja ta została wykonana.

Sąd podkreślił, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Zdaniem Sądu takie ponaglenie nie zostało przez skarżącego złożone w trybie art. 37 K.p.a. w przedmiotowej sprawie, co już w tym momencie skutkuje odrzuceniem skargi. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. [.]., co do którego skarżący podnosi, że prowadzone było w sposób przewlekły, toczyło się oraz zostało zakończone przed zmianą przepisu art. 37 K.p.a. na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (dalej "nowela kwietniowa"). Dopiero z tą nowelą wprowadzone zostało rozróżnienie na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał zatem instytucji przewlekłości prowadzonego postępowania przed wskazaną wyżej nowelizacją. Oznacza to, że całe postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy K. prowadzone było w stanie prawym, w którym nie przysługiwała skarżącemu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd wskazał, że zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1286/18 w związku z powyższa zmianą art. 37 K.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 nowelizacji kwietniowej). Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 noweli kwietniowej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W takim stanie rzeczy przepisy dotyczące możliwości formułowania ponaglenia w stosunku do organów, które prowadzą postępowanie w sposób przewlekły mogłyby dotyczyć czynności czy aktów dokonanych po 1 czerwca 2017 r., co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu, które zakończyło się w 2014 r. W toku postępowania co do którego sformułowano skargę na przewlekłość nie istniała podstawa prawna do ponaglenia do szybszego rozpoznania sprawy. Dodatkowo, w trakcie rozpoznania sprawy skarżący nie sformułował ponaglenia w zakresie przewlekłości toczącego się postępowania. Powyższe skutkuje odrzuceniem skargi.

Zdaniem Sądu, istotnym z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest także sentencja i uzasadnienie uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Zdaniem NSA, pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych nowelą kwietniową z 2017 r., uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Jak podkreślił NSA, takie instytucje zostały ukształtowane dopiero w 2017 roku.

Sąd wskazał, że strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Nie można w związku z tym przyjmować dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony P.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Oznacza to, że a contrario w braku ponaglenia w toku rozpoznawanej sprawy administracyjnej, niedopuszczalne staje się wniesienie skargi w tym przedmiocie. Ten warunek nie został spełniony przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, w tym kontekście Staroście również nie można było przypisać bezczynności, skoro z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta zakończył postępowanie decyzją z dnia [.]. grudnia 2015 r.

W ocenie Sądu, pisma załączone do skargi w niniejszej sprawie, a także przedłożone Sądowi w wykonaniu zobowiązania pełnomocnika skarżącego nie zawierają treści, która wskazuje na ponaglenie, wyrażenie stosunku negatywnego do działań czy zaniechań Starosty Ś. W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r., skarżący zwraca się z prośbą "o udzielenie informacji, kiedy zostanie wydana decyzja w sprawie", natomiast w piśmie z dnia 27 czerwca 2014 r. skarżący wnosi o "niezwłoczne podjęcie działań w tej sprawie w celu odtworzenia zasypanego odcinka rowu". W piśmie z dnia 17 marca 2015 r., którego tytuł brzmi "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", skarżący po pierwsze wnosi "o udzielenie informacji jakie czynności podjęło Starostwo w związku z przedłużeniem terminu rozpoznania sprawy i dlaczego zwleka z wydaniem decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy oraz wytyczne SKO w P. i ZGW, zwłaszcza że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się od maja 2010 r.", a nadto nadmienia, że "w przypadku nie otrzymania odpowiedzi lub wnioskowanej decyzji do dnia 3.03.2015 r. – skierujemy skargę na brak działań organu, rażąco od 5 lat naruszającego obowiązujące przepisy zarówno kpa, jak i przepisy prawa materialnego, w wyniku czego powstają szkody gospodarcze na gruntach rolnych oraz degradacja gleby". Pozostałe przedłożone pisma nie zostały skierowane do Starosty Ś. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przedłożone pisma nie stanowiły ponaglenia czy zażalenia na bezczynność Starosty Ś.

Sąd wskazał nadto, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wskazać należy, że postępowanie, co do którego w czerwcu 2020 r. został sformułowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzut prowadzenia w sposób przewlekły zostało wszczęte 3 lipca 2014 r., a zakończone przed Starostą Ś. [.] grudnia 2015 r. Oznacza to, że od momentu zakończenia tego postępowania do momentu wniesienia skargi na przewlekłość minęło pięć lat. Stan rzeczy, który podlegałby kontroli w wyniku skargi na bezczynność, jest stanem historycznym. Takie stanowisko jest zasadne w świetle oceny skargi na dzień jej wniesienia.

Sąd uznał, że konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych.

W ocenie Sądu, na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, czy może być ono wniesione zarówno także po zakończeniu postępowania. Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., należy więc uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem. NSA podkreślał, że treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine K.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 K.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 K.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy.

Z tych przyczyn, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed złożeniem skargi, Sąd I instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zarzucając mu:

1. Naruszenie art. 132 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 325 k.p.c. polegające na nierozpatrzeniu i niewydaniu wyroku stwierdzającego bezczynność, rażącą przewlekłość i niezgodność z prawem działań Starosty Ś. i Wójta Gminy K., mimo że zarzuty skargi z dnia 10 czerwca 2020 r. dotyczyły obydwu organów, które przez okres ponad 5 lat prowadziły to samo postępowanie o odtworzenie zasypanego odcinka rowu melioracyjnego, stanowiącego element sieci, dopuszczając do wieloletniego zalewania pól uprawnych skarżącego,

2. Naruszenie Art. 106 §5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 i 235 (1) k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dla ustalenia rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie okoliczności składania w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego monitów ponaglających i skarg na bezczynność i rażącą przewlekłość postępowania,

3. Naruszenie Art. 77 Konstytucji w zw. z art. 417 (1) §3 k.p.a. i art. 149 §1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na pozbawieniu strony możliwości obrony swoich praw, tj. uzyskania stwierdzenia niezgodnego z prawem niewydania przez obydwa organy wnioskowanej decyzji przez okres 5 lat i dopuszczenia się w ten sposób rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania, która wywołała nieodwracalne skutki,

4. Błędne zastosowanie art. 53 §2b i art. 58 §1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenie skargi, polegające na przyjęciu jej niedopuszczalności, podczas gdy skarżący wykazał wielokrotne monitowanie, ponaglanie organu oraz składanie skarg na bezczynność i przewlekłość w toku toczącego się postępowania administracyjnego, które jednak z winy organu okazały się bezskuteczne, przy czym działalność organów nadrzędnych i innych powiadomionych przez skarżącego okazała się również bezskuteczna przez okres 5 lat

5. Naruszenie art. 149 §1 pkt 3 w zw. z przyjętą interpretacją uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. polegające na niedokonaniu analizy całego materiału dowodowego, w tym negatywnych skutków bezczynności, tj. niewykonania przez organy wniosku skarżącego, niewykonania wiążących zaleceń WSA w Poznaniu "z dnia", a w szczególności pominięcie wniesienia przez skarżącego monitów i skarg w toku postępowania, wykazujących iż nieustannie wciągu 5 lat postępowania dyscyplinował organy do wydania wnioskowanej decyzji i domagał się stwierdzenia bezczynności organów i rażącej przewlekłości ich postępowania, stanowiących rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Wniesiono o połączenie do łącznego rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej ze skargą kasacyjną (zażaleniem) z dnia 10 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 86/20, a także ze skargą kasacyjną z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Po 2/21 ze względu na to, że dotyczą one tego samego stanu faktycznego, tych samych organów i tego samego postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie rażącej bezczynności obydwu organów i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania sprawy na rozprawie. Skarżący, w związku z wyłonieniem się jego zdaniem istotnego zagadnienia prawnego, sformułował również w skardze kasacyjnej wniosek o rozpatrzenie poniższej kwestii: "Czy uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wykluczająca możliwość uzyskania wyroku stwierdzającego bezczynność w przypadku wniesienia skargi po zakończeniu postępowania administracyjnego znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył do WSA skargę na bezczynność organu i przewlekłość postępowania, która jednak nie została rozpoznana, a po zakończeniu postępowania administracyjnego ponownie złożył skargę o stwierdzenie kumulatywnej bezczynności organów i 5-letniej przewlekłości postępowania, w szczególności w sytuacji, gdy uzyskanie wnioskowanego wyroku sądu jest prejudykatem na podstawie art. 417 (1) § 3 k.p.a.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 3225 dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że postępowanie to nie powinno zastępować postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte, dopóki toczy się postępowanie administracyjne lub nie zostały wykorzystane środki weryfikacji w postępowaniu administracyjnym aktów, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, dostępne podmiotowi, który chce zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi przesłankę dopuszczalności skargi w węższym znaczeniu (sensu stricto). Skuteczne wniesienie skargi wymaga wyczerpania środka zaskarżenia, którym w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zwyczajny środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, kiedy strona postępowania administracyjnego lub podmiot na prawach strony złoży jeden z wyżej wymienionych, przysługujący od danego aktu czy czynności, środek zaskarżenia. Regulację zawartą w art. 52 § 1 P.p.s.a. uzupełnia przy tym art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.

W aktualnym stanie prawnym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest zatem uprzednie wniesienie ponaglenia. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od okresu czasu postępowania jurysdykcyjnego, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Brak jest tym samym wątpliwości, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Oznacza to, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby jego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu poprzedzona była wniesieniem w toku postępowania administracyjnego ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (uprzednio – zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie). Zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji o niewyczerpaniu przez skarżącego środków prawnych zwalczania przewlekłości na drodze administracyjnej, w szczególności zarzucające Sądowi I instancji pozbawienie strony możliwości obrony jej praw oraz niedokonanie analizy całego materiału dowodowego sprawy dla ustalenia okoliczności faktycznych, w których skarżący wykazał monitowanie oraz ponaglanie organu do załatwienia sprawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji słusznie odmówił kwalifikacji prawnej składanych przez skarżącego do Starosty Ś. pism procesowych jako ponaglenia (uprzednio zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie). Żadnym z dokumentów załączonych do skargi, przedłożonych w celu wykonania wezwania Sądu z dnia 12 listopada 2020 r. w celu uzupełnienia braków formalnych skargi, ani zgromadzonych w aktach sprawy przedłożonych przez organ, skarżący nie wykazał tego, żeby ponaglił Starostę Ś. w toczącym się postępowaniu o odtworzenie rowu melioracyjnego i przed wniesieniem skargi z 10 czerwca 2020 r. Tak samo, skarżący nie wykazał, że wniesione zostało zażalenie, o jakim była mowa w art. 37 K.p.a. przed zmianą tego przepisu wprowadzoną ustawą z 9 kwietnia 2017 r. (Dz.U. poz. 935), która to zmiana weszła w życia z dniem 1 czerwca 2017 r. Z treści dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego wynika, że nie stanowiły one ponaglenia (ani uprzednio zażalenia), o jakim mowa w art. 37 K.p.a. w rozpatrzeniu toczącej się sprawy. Charakter i treść składanych przez skarżącego do Starosty Ś. pism procesowych wskazuje, że intencją skarżącego wyrażoną w tych pismach było pozyskanie od organu informacji o stanie sprawy i terminie jej załatwienia oraz sygnalizacja organowi, że w przypadku dalszych uchybień terminowi załatwienia sprawy skarżący podejmie odpowiednie kroki prawne.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. Do przesłanki niedopuszczalności skargi z innych przyczyn zaliczyć należy sytuację, w której skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia. Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis w stanie faktycznym niniejszej sprawy z przyczyn opisanych powyżej.

Co więcej, dodatkową, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okolicznością, powinna być treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. uchwale odrzucił pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.

Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi.

Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie, co do którego w czerwcu 2020 r. został sformułowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzut prowadzenia go w sposób przewlekły zostało wszczęte 3 lipca 2014 r., a zakończone przez Starostą Ś. [..] grudnia 2015 r. Tym samym od momentu zakończenia tego postępowania do momentu wniesienia skargi minęło pięć lat. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją, to – w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Była to zatem wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały dotyczącej problematyki sygnalizowanej przez skarżącego w treści skargi kasacyjnej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.