Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 12/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o umorzeniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem M. S. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. S., stanowiącej w 1988r. działkę 33/2 o pow. 0,2710 ha, w stosunku do części do której starosta B. został wyznaczony do załatwienia sprawy tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 33/4 o pow. 0,2284 ha, obręb 340, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Gminy B.

Pismem z dnia [...] września 2012r. M. S., reprezentowana przez radcę prawnego, prostując swój wniosek z [...] marca 2012 r., wniosła o zmianę ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania i zwrot na jej rzecz działki gruntu nr 33/4 o pow. 2.284m2 położonej w B. przy ul. S., której właścicielem jest Gmina B. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z informacją uzyskaną w trakcie postępowania o wydaniu ww. decyzji, konieczny jest wniosek o jej zmianę w trybie art. 154 § 1 K.p.a. i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła bowiem prawa i przemawia za tym słuszny interes strony. Strona wnioskująca wskazała, że powodem umorzenia postępowania była ocena organu, że cywilnoprawne umowy sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego, w czasie obowiązywania ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie podlegały dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. Stanowisko to było oczywiście bezzasadne wobec treści ww. przepisu oraz spójnej linii orzeczniczej NSA.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...] Starosty B., na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267), odmówiono zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem ma on zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W trybie tym wykluczona jest natomiast zmiana decyzji związanych, przy wydaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu decyzja o umorzeniu postępowania, której zmiany domaga się wnioskodawca, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z powodu bezprzedmiotowości postępowania, nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane na jej podstawie nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi decyzję związaną. Wobec czego nie może być zmieniona w trybie omawianego przepisu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie działki gruntu nr 33/4 położonej w B. przy ul. S., względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła, że Starosta B. zupełnie pominął analizę przesłanek określonych w art. 154 K.p.a., zgodnie z którym winien w pierwszej kolejności zbadać czy na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa oraz czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ skupił się wyłącznie na wskazaniu przesłanek negatywnych wydania przedmiotowej decyzji, jednak w sposób teoretyczny, bez odwołania się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ nie stwierdził wszakże czy decyzja z [...] czerwca 2006 r. wolna jest od wad, jest dotknięta wadą ale niekwalifikowaną, czy też dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Zdaniem strony skoro organ odmówił zmiany decyzji należy domniemywać, że dotknięta jest ona wadą kwalifikowaną, czego jednak w uzasadnieniu decyzji nie stwierdzono. Stanowi to rażące naruszenie art. 107 K.p.a., równie dobrze bowiem można przyjąć, że decyzja jest niewadliwa lub obarczona wadą niekwalifikowaną.

Nadto strona zarzuciła, iż niezrozumiałe są wywody organu na temat art. 105 K.p.a. i niedopuszczalności zmiany decyzji o charakterze związanym, gdyż organ nie wyjaśnił, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jednocześnie kwestia czy decyzja ma charakter uznaniowy czy związany jest obojętna dla kwestii oceny możliwości zmiany decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a. (A. Wróbel w Komentarzu do K.p.a.).

Decyzją z dnia [...] października 2013r. wydaną z upoważnienia Wojewody K.-P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 154 K.p.a. oraz powołał się na stanowisko orzecznictwa i doktryny dotyczące zasad jego stosowania. Ocenił, że nie można uznać za słuszny interes strony w zmianie decyzji ostatecznej samego subiektywnego jej poczucia krzywdy, ani dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Na podstawie analizy akt sprawy organ stwierdził, że sprawa zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. S. oznaczonej ewidencyjnie nr 33/4 stanowiącej własność Gminy B., była już przedmiotem rozpoznania organu w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Odwołujący się w niniejszej sprawie nie przedstawił żadnych nowych dowodów i nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które przemawiałyby za wzruszeniem ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2006r. z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes ten winien być wykazany dowodowo. Nadto organ wskazał, że postępowanie zakończone ww. decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten w przypadku ziszczenia się przesłanek bezprzedmiotowości postępowania wskazuje, że organ "wydaje" decyzję o umorzeniu, a nie "może" taką decyzje wydać, więc nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Oznacza to, że wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie nie ma charakteru uznaniowego lecz związany. Zastosowanie w sprawie trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, uregulowanego w art. 154 K.p.a., organ odwoławczy za stanowiskiem orzecznictwa oraz organu pierwszej instancji, uznał za niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że konstrukcja art. 154 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjna niejako w "kolejnej instancji". Jest to bowiem samodzielne postępowanie, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie.

M. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego z [...] października 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała analogicznie jak w odwołaniu, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski zupełnie pominął analizę przesłanek określonych w art. 154 K.p.a., zgodnie z którym w pierwszej kolejności powinien zbadać czy na mocy tej decyzji żadna ze strona nie nabyła prawa oraz czy za zmiana decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie skarżącej, przesłanki te w sprawie są spełnione w sposób bezdyskusyjny. Nadto podkreśliła, iż wbrew wywodom organu strona w swoich wnioskach nie posługiwała się argumentami odnoszącymi się do żalu i poczucia krzywdy. Nadto całkowicie niezrozumiałe są dla skarżącej wywody organu na temat art. 105 K.p.a. i niedopuszczalności zmiany decyzji o charakterze związanym, gdyż organ nie wyjaśnił, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jednocześnie kwestia czy decyzja ma charakter uznaniowy czy związany jest obojętna dla kwestii oceny możliwości zmiany decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a. (A. Wróbel w Komentarzu do K.p.a.).

W ocenie skarżącej organy nie zadały sobie trudu całościowej analizy niniejszej sprawy. Odnośnie słusznego interesu skarżącej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez stronę w trybie wywłaszczeniowym w czasie obowiązywania ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Podstawą prawną wydania decyzji z 4.04.2006r. był art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdzenie, że przepis ten nie ma zastosowania do cywilnoprawnych umów sprzedaży. Stanowisko to strona uważa za błędne, powołując się na spójną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nie był zatem zobowiązany do wydania decyzji umarzającej postępowanie, a winien wydać decyzję merytoryczną uwzględniającą wniosek, względnie odmawiającą zwrotu nieruchomości.

Nadto zdaniem skarżącej, skoro organ stwierdził, że nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a., powinien wskazać na jakiej podstawie strona może doprowadzić do realizacji swojego prawa, do czego obligują go zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 9, art. 7 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja Wojewody K. –P. z dnia [...] października 2013r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna odmawiająca zmiany ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2006r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, zostały wydane w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a." Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).

Istota sporu prawnego w sprawie, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji oraz treści skargi, dotyczy zagadnienia przesłanek oraz granic dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w przepisie art. 154 K.p.a.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują kilka odrębnych i niekonkurencyjnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych (Rozdział 12 i Rozdział 13 Działu II). Dwa spośród nich, a mianowicie tryb wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145-152 K.p.a.) oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156- 159 K.p.a.) stosowane przy uwzględnieniu ściśle określonych nimi przesłanek, mają wyłącznie zastosowanie w odniesieniu do decyzji wadliwych obarczonych wadami kwalifikowanymi (szczególnie istotnymi). Pozostałe, przewidziane przepisami K.p.a. tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, to tryby przewidujące zmianę lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 K.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 K.p.a.); w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 K.p.a.); na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 K.p.a.), a ponadto przewidziany art. 162 § 2 K.p.a. tryb uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności.

W odniesieniu do trybu, w którym wydana została, zaskarżona do Sądu, ostateczna decyzja Wojewody K. –P. tj. trybu określonego w art. 154 K.p.a., podkreślić należy, że ma on zastosowanie do wzruszania decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami, niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie, możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz wart. 156 § 1 K.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 K.p.a., stanowiąc dla niego okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10).

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w art. 154 K.p.a. może nastąpić w sytuacji braku podstaw prawnych do jej wzruszenia, poprzez uchylenie lub zmianę, w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca formułuje trzy kumulatywne warunki od spełnienia których uzależnione jest wzruszenie decyzji, a mianowicie: 1) walor ostateczności decyzji; 2) brak nabycia na jej podstawie prawa; 3) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. W odniesieniu do warunku określonego w pkt 3, podkreślić przy tym należy, że wymienione w nim przesłanki nie muszą występować łącznie a ponadto, że przesłanki te nie mają żadnego uniwersalnego waloru, albowiem muszą być jako kryteria oceny zasadności oraz celowości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej determinowane okolicznościami konkretnej sprawy, jej stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Zwłaszcza, że chodzi o słuszny, a więc kwalifikowany, interes strony.

Z powyższego wynika, że celem stosowania trybu wzruszania decyzji ostatecznych, o którym mowa w art. 154 K.p.a., nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wzruszaną decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie przywołanego przepisu i w oparciu o określone nim przesłanki stanowi bowiem byt prawny decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10).

W kontekście wskazanych wyżej warunków oraz przesłanek, których ziszczenie się umożliwia prowadzenie postępowania w trybie przewidzianym art. 154 K.p.a., które zmierza do weryfikacji dotychczasowej decyzji ostatecznej poprzez jej zmianę lub uchylenie, podkreślić należy również, że postępowaniu temu towarzyszą konkretne ograniczenia uniemożliwiające zastosowanie omawianego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, co zasadnie wyeksponowały organy orzekające w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, wskazać należy, że w trybie określonym w przepisie art. 154 K.p.a. mogą być wzruszane decyzje ostateczne oparte na uznaniu administracyjnym, a więc takie, w odniesieniu do których organ administracji publicznej, działając na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w ramach przyznanych mu na ich podstawie kompetencji, dysponuje, w zakresie kształtowania treści wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia pewnym zakresem dyskrecjonalności, nie oznaczającej jednak dowolności działania. Jego stosowanie wyłączone jest zaś w odniesieniu do decyzji związanych.

Po drugie, w trybie przewidzianym w art. 154 K.p.a., przy spełnieniu określonych nim warunków i przesłanek, uchylenie albo zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji (i z udziałem tych samych stron), stanowiącej przedmiot omawianego postępowania weryfikacyjnego, jakkolwiek w zakresie odnoszącym się do tożsamości podstawy faktycznej wzruszanej decyzji ostatecznej wskazuje się również, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących, może mieć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany tej decyzji, z punktu widzenia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91). Wyłączenie dopuszczalności stosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. w sytuacji odnoszącej się do zmiany tożsamości podstawy prawnej, tj. zmiany obowiązującego prawa, uzasadnione jest tym, że w tego rodzaju sytuacji powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, ale także materialnym (por. np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1287/09).

Dokonując jednakże kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2013r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2006r. stwierdzić przyjdzie, iż pomimo prawidłowego, co do zasady, wskazania trybu i zakresu postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 154 K.p.a., zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem art. 154 tego Kodeksu.

Stwierdzić przyjdzie, iż organy obydwu instancji, co zasadnie zarzuca skarżąca, w istocie poprzestały na przytoczeniu i ogólnikowej analizie przesłanek wyłączających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej na mocy art. 154 K.p.a., jednakże nie dokonały szczegółowego ustalenia i analizy okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności przesłanek które legły u podstaw wydania ostatecznej decyzji, której zmiany domaga się skarżąca.

Wskazać należy, iż z akt niniejszej sprawy wynika wyłącznie to, iż ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2006 r. znak [...] Starosta B., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem M. S. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. S., stanowiącej w 1988r. działkę 33/2 o pow. 0,2710 ha, w stosunku do części do której Starosta B. został wyznaczony do załatwienia sprawy tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 33/4 o pow. 0,2284 ha, obręb 340, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Gminy B.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że [...] grudnia 2001 r. M. S. wystąpiła do Prezydenta B. z kolejnym już wnioskiem o zwrot działki oznaczonej w momencie wykupu w 1988r. nr 33/2. Po wyłączeniu od prowadzenia sprawy Prezydenta B. Wojewoda K.-P., do jej załatwienia wyznaczył starostę B. w odniesieniu do działki nr 33/4 o pow. 0,2284 ha stanowiącej własność Gminy B. Jako bezsporny w sprawie organ uznał fakt (powołując się na ustalenia dokonane w uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta B. uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1103/02), iż objęta wnioskiem o zwrot działka przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w dniu 10 października 1988r. Przedmiotem tej umowy było nabycie od M. S. na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej nr 33/2 o pow. 0,2710 ha. W dacie wykupu wnioskowana o zwrot działka nr 33/4 o pow. 0,2284 ha wchodziła w skład działki 33/2. jako bezsporny organ wskazał fakt, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wykupu tj. przeznaczeniem pod jednostkę mieszkaniową "C-2" w dzielnicy F. w Bydgoszczy. Przejęta nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jednostki "C" F., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., znajdowała się w granicach ustalenia 118 Uop – szkoła podstawowa z salą gimnastyczną.

Organ wskazał, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 216 tej ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów. Organ wskazał, iż nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw DZ.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492, do art. 216 dodano między innymi pkt 2 ust. 3 w brzmieniu "2 przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości".

W ocenie Starosty B., zawarte w formie aktu notarialnego cywilnoprawne umowy sprzedaży w czasie obowiązywania ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie podlegają dyspozycji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ww. ustawa nowelizująca i obowiązującym w dacie wydania decyzji z 4.04.2006r. Cytowany wyżej przepis organ zinterpretował w ten sposób, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze postępowania administracyjnego, powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 24 września 1992 r. sygn. III AZP 11/9. Organ uznał zatem, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wyłącza możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości w trybie administracyjnym, tym samym treść znowelizowanego art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odczytywać w ten sposób, iż dotyczy on tylko aktów o charakterze administracyjnym, a więc decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Na tej podstawie organ stwierdził, że brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, tym samym jako bezprzedmiotowe ulega ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż w podaniu z dnia [...] września 2012r. inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie zmiany powyższej ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania, jak również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona, podniosła, że powyższa ocena organu była oczywiście bezzasadna wobec treści przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz spójnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona wywodziła, że na mocy powyższej decyzji o umorzeniu postępowania żadna ze stron nie nabyła prawa, a jej słuszny interes przemawia za zmianą wadliwej decyzji i zwrotem przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 154 K.p.a.

Jak słusznie zarzuca skarżąca, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały jakiejkolwiek analizy okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw tego, że właściwy organ zamiast rozpatrzyć i załatwić sprawę administracyjną merytorycznie co do jej istoty (pozytywnie lub negatywnie), decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. Bez takowej szczegółowej analizy, jako dowolne i przedwczesne należy uznać stanowisko organów, że ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu spornej nieruchomości była w okolicznościach tej sprawy decyzją związaną. Organy orzekające nie rozważyły bowiem w jakimkolwiek zakresie, czy w istocie obowiązujące przepisy prawa obligowały do wydania tej treści decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Czym wszakże zamknięto stronie drogę do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw aby a priori odrzucać możliwość wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięć w drodze zastosowania środków prawnych przewidzianych w K.p.a. Rozważając zagadnienie stabilności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego rozważyć wcześniej należy problem dopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której uprzednio nastąpiło już umorzenie postępowania. O takiej możliwości decydować będzie charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. Przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć bowiem charakter przemijający (nietrwały). Jeśli zatem przeszkoda taka przestaje istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego.

Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, a więc skonkretyzowanie praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy pozwala, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przeszkody te mogą mieć charakter przemijający albo usuwalny, co pozwala na ponowne podjęcie postępowania i wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Nie będzie ona elementem wpływającym na treść stosunku materialnoprawnego.

Powstaje w związku z tym problem trwałości takiej decyzji. Przepis art. 16 K.p.a. obejmuje zasadą trwałości wszystkie decyzje, bez względu na ich charakter. Trwałość ta wyznaczona jest granicami podmiotowymi i przedmiotowymi. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego może spowodować, iż pojawi się nowa sprawa administracyjna. Decyzja o umorzeniu postępowania ma wpływ na inne elementy sytuacji "prawnoprocesowej" strony. W szczególności chodzi tu o możliwość wystąpienia o rektyfikację decyzji, korzystania ze zwyczajnych środków prawnych, skargi do sądu administracyjnego, nadzwyczajnych środków prawnych oraz środków kontroli decyzji ostatecznych.

Powyższe oznacza, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, jest decyzją na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabywa prawa, co do zasady dopuszczalne jest zatem jej uchylenie lub zmiana, czy to z urzędu, czy to na wniosek, na warunkach określonych regulacją art. 154 K.p.a.

Wobec powyższego organy winny dokonać analizy dalszych przesłanek możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w trybie art. 154 K.p.a., w szczególności czy w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy decyzja ta w istocie była decyzją związaną, czyli czy obowiązujące normy prawne nakazywały w tej sprawie wydanie wyłącznie decyzji o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Takiej analizy, mimo kwestionowania tego przez stronę, zabrakło w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano.

Zważyć przyjdzie, że bezsporne pozostaje, że akt notarialny obejmujący umowę sprzedaży wnioskowanej do zwrotu działki został sporządzony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr, 30 poz. 127 ze zm.). W okresie jej obowiązywania istniał też obrót nieruchomościami w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i w takim przypadku istniała zasada swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, jako stron stosunku cywilnego. Wobec nieruchomości objętych taką umową nie miały zastosowania przepisy ustawy z 1985 r., a więc nie ma do nich zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie mieszczą się jedynie te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle pominęły ocenę powyższej umowy, jak również jakichkolwiek związanych z tym okoliczności, brak również w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie takowej oceny.

Przede wszystkim orzekające w sprawie organy powinny mieć na uwadze, iż art. 216 ust. 2 ustawy stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III powołanej powyżej ustawy z 1997 r. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 r. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. należy przyjąć, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Artykuł 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z 1997 r.) nie wprowadza ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości, tak jak przyjmuje to art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że zakresem swoim obejmuje także nabycie w formie cywilnoprawnej - formie umowy. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejścia na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia - Dz.U. z 1985 r. Nr, 22 poz. 99). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycie przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie można pominąć nabycia w formie cywilnoprawnej w wyniku powiązania z procedurą wywłaszczania nieruchomości. Z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi.

W ponownym postępowaniu, po uzupełnieniu materiału dowodowego, organy orzekające kierując się przedstawioną powyżej wykładnią art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, winny dokonać oceny stanu faktycznego, prawnego sprawy i orzec czy do działki objętej żądaniem zwrotu ten ostatni przepis znajduje zastosowanie czy też nie. Należy stwierdzić, iż przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. stan faktyczny i analiza treści umowy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w celu przeznaczenia na jednostkę mieszkaniowa "C-2" w dzielnicy F., zdaje się pozostawać w całkowitej sprzeczności z rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

O ile zatem zostanie ustalone, że w dacie wydania decyzji ostatecznej nie istniała wskazywana przez organ przesłanka do umorzenia postępowania, bowiem nie odpadł żaden z elementów stosunku materialnoprawnego, konieczne będzie w dalszej kolejności dokonanie oceny charakteru oczywistej wadliwości takiej decyzji (w tym błędnej wykładni przepisów art. 105 § 1 w zw. z art. 216. ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W szczególności rozważenia w okolicznościach danej sprawy wymaga, czy decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O ile bowiem decyzja ostateczna dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, pierwszeństwo w jej wzruszeniu wobec niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, mają odmienne przepisy. Z uwagi na konieczność rozważenia powyższego może zaistnieć potrzeba zawieszenia niniejszego postępowania.

W sytuacji natomiast, gdy organ uzna, że decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania aczkolwiek wadliwa, jednakże wada ta nie ma charakteru wady kwalifikowanej, winien rozważyć, czy istnieje możliwość i potrzeba wzruszenia przedmiotowej decyzji, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 154 K.p.a. Podkreślenia wymaga, iż działania w tym kierunku może organ podjąć zarówno z urzędu, jak i na wniosek.

Mając na uwadze rodzaj ostatecznego rozstrzygnięcia i jego procesowy charakter, w trybie art. 154 K.p.a. nieuprawnione jest jednak, w ocenie Sądu, dotychczasowe żądanie skarżącej zmiany decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2006r. o umorzeniu postępowania poprzez orzeczenie o zwrocie spornej nieruchomości.

Zasadnie bowiem organy podkreślają, że konstrukcja przepisu art. 154 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak już wskazano, postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania, czyli decyzji, która nie rozstrzygnęła sprawy zwrotu nieruchomości merytorycznie. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż brak jest podstaw prawnych w normie art. 154 K.p.a., do zadośćuczynieniu żądaniu skarżącej zmiany tej decyzji formalnej poprzez orzeczenie merytoryczne o zwrocie nieruchomości. Skoro bowiem w postępowaniu zwyczajnym organ nie rozstrzygał ani pozytywnie ani negatywnie o zasadności żądania, a rozstrzygnięcia tego strona wszakże nie poddała kontroli instancyjnej, nie może w niniejszej sprawie dążyć do rozpoznania tej sprawy merytorycznie co do istoty. Wskazać jednak przyjdzie, iż nie zachodzą tego typu przeszkody co do alternatywnej możliwości ewentualnego uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania, co w konsekwencji otworzy stronie możliwość rozpoznania sprawy jej pierwotnego żądania w nowym postępowaniu zwykłym, z zachowaniem wszystkich reguł i gwarancji postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, która toczy się wszakże na wniosek strony, organ będzie zasadniczo związany zakresem jej żądania, aczkolwiek winien stosownie pouczyć o możliwości jego zweryfikowania. Nie istnieją też przeszkody do rozważenia uchylenia ostatecznej decyzji z urzędu, zwłaszcza w sytuacji gdy zostanie ustalone że jest wadliwa, a za jej uchyleniem przemawia słuszny (znajdujący oparcie w normach prawa) interes strony lub interes społeczny.

Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.