Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 911/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia rozstrzygnięcia oraz na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 marca 2003 r. Nr [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu I. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane w całości, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J. N. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] , na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106. poz. 1126 z pózn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Z. K. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Zakład "[...]", jako zarządcy zlokalizowanego w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] , na działce o nr [...] obiektu budowlanego - rampy przeładunkowej skały płonnej - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w tym obiekcie, użytkowanym niezgodnie z przeznaczeniem, polegających na:

1. zasypaniu rampy przeładunkowej w całości skałą płonną do poziomu 0,00 m (250,450 m.n.p.m);

2. zasypaniu kanału odwadniającego rampy przeładunkowej;

3. organizacji załadunku samochodów - wywrotek skałą płonną z poziomu 0,00m;

4. organizacji wjazdu i wyjazdu samochodów - wywrotek tą samą trasą tj. po stronie południowej rampy do i od ulicy o nazwie [...];

5. likwidacji drogi technologicznej z płyt drogowych żelbetowych w obrębie rampy przeładunkowej poprzez

a. usunięcie nadmiaru skały płonnej, powstałego na skutek zasypania w całości rampy przeładunkowej do poziomu 0,00 m;

b. udrożnienie i przywrócenie do stanu sprawności technicznej kanału odwadniającego;

c. ułożenie drogi technologicznej z płyt drogowych o szerokości 4 mb w obrębie rampy przeładunkowej;

d. zorganizowanie załadunku i wywozu skały płonnej z rampy na poziomie "- 2,00 m" (248,450 m.n.p.m);

e. zorganizowanie ruchu samochodów - wywrotek w następujący sposób: - załadowanie skałą płonną samochody wyjeżdżają z rampy w kierunku ulicy [...] i dalej na wysypisko. Następnie opróżnione powracają w kierunku przejazdu kolejowego w ulicy [...] , skręcają w lewo przed przejazdem i wybudowaną drogą technologiczną z płyt betonowych, istniejącą pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] dojeżdżają do przejazdu kolejowego w ulicy [...] , skręcają w prawo i drogą technologiczną z płyt betonowych, dojeżdżają do rampy przeładunkowej.

W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, iż [...] kwietnia 1982 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany stanowił, że rampa przeładunkowa skały płonnej ma znajdować się wzdłuż toru wyciągowego nr 6a stacji [...] - [...] pomiędzy ulicami [...] a [...].

Wykonano wykop o średniej głębokości około 2 m. Wykop ten od strony torów kolejowych zabezpieczono ścianką Larsen’a. Od strony nasypu (wału ziemnego) wykop zabezpieczono płytami betonowymi. W stanie projektowym dno miało być utwardzone kamieniem w pasie o szerokości 6 m przyległym do ścianki Larsen’a. Wzdłuż rampy w wykopie ułożono drogę ż płyt betonowych o szerokości 4 m. Pod tą drogą zaprojektowano i wykonano kanał odwadniający z korytek ściekowych o spadku 3%, przekrytym płytami betonowymi drogi, zakończonym studzienką. System odwodnienia stanowił następnie kanał podziemny z rur betonowych o średnicy ø 0,3 m do rowu odwadniającego.

Organizacja transportu skały płonnej samochodami typu wywrotki była następująca: załadowane skałą płonną samochody wyjeżdżają z rampy w kierunku ulicy [...] i dalej na wysypisko. Następnie opróżnione powracają w kierunku przejazdu kolejowego w ulicy [...] , skręcają w lewo przed przejazdem i wybudowaną drogą technologiczną z płyt betonowych, istniejącą pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] , dojeżdżają do przejazdu kolejowego w ulicy [...] , skręcają w prawo i drogą technologiczną z płyt betonowych, dojeżdżają do rampy przeładunkowej.

W dniu [...] sierpnia 1989 r protokolarnie został odebrany do użytkowania przedmiotowy obiekt

W protokole zawarto zapis o odebraniu do użytkowania obiektu, którego długość wynosiła 157,8 m.

W. protokole wewnętrznym KWK [...] z dnia [...] listopada 1989 r. zawarto m.in. następujące ustalenia:

1. Załadunek prowadzić z poziomu 0,00;

2. Zabudować dwa pomosty w torze celem nawrotu samochodów do załadunku;

3. Zabudować zabezpieczenia między torem głównym PKP 2, a torem wyciągowym nr 6a;

4. Poszerzyć wyjazdy od ulicy [...] i [...] wykorzystując w tym celu płyty z przysypanej drogi na poziomie -2,0. Płyty od ulicy [...] ułożyć tak, aby do połowy zjazdu spadek był w kierunku rampy, a od połowy w kierunku ulicy [...] w celu poprawienia bezpieczeństwa kierowców, którzy będą załadowani zjeżdżać w kierunku niestrzeżonego przejazdu kolejowego.

Zgodnie z zapisami w/w protokołu dokonano zmian w przedmiotowym obiekcie

W trakcie czynności z oględzin w dniu 30 sierpnia 2001 r. stwierdzono, że:

1. długość ścianki Larsen’a wynosi 147,4 m;

2. organizacja załadunku samochodów - wywrotek skałą płonną odbywa się z poziomu 0,00 m;

3. zasypano rampę przeładunkową skałą płonną w całości do poziomu 0,00 m (250,450 m.n.p.m.);

4. organizacja wjazdu i wyjazdu samochodów - wywrotek przebiega tą samą trasą tj. po stronie południowej zbiornika do i od ulicy o nazwie [...] ;

5. zlikwidowano drogę technologiczną z płyt drogowych żelbetowych w obrębie rampy przeładunkowej;

6. zasypano kanał odwadniający rampy przeładunkowej.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 66 pkt.3 Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ I instancji podzielił pogląd jaki obowiązuje w doktrynie, iż użytkowanie zgodnie przeznaczeniem oznacza sytuację użytkowania obiektu w taki sposób w jaki został on określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem. Jego sposób użytkowania nie jest zgodny z tym jaki określiło wydane pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany. W przedmiotowej sprawie nie jest koniecznym, zdaniem organu, wykazanie, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu. Wystarczy bowiem wykazać, że jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Wyżej przytoczony przepis ustawy, przy zaistnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych w nim zawartych, jest przepisem umożliwiającym organowi nadzoru budowlanego I instancji podejmowanie działań, mających na celu zapewnienie zgodnego z prawem użytkowania obiektów oraz prawidłowego ich utrzymania. Obowiązek ten spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu jako zobowiązanym do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r.). Zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych niniejszą decyzją jest Z. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Zakład Innowacyjno-Wdrożeniowy ZIW", jako podmiot będący faktycznym zarządcą obiektu, tj. jego dzierżawcą, użytkownikiem.

Zarządcą zobowiązanym do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego jest każda osoba władająca tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa -spoczywa taki obowiązek (np. użytkownik, dzierżawca, najemca).

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. N.. Jako jego przedmiot, co wynikało z wniosku w/w, przyjęto zmianę sposobu użytkowania obiektu. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono jednakże, iż sprawa dotyczy użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem. Ustalenia te powzięte zostały po wszczęciu postępowania. Dlatego też jako podstawę prawną niniejszego orzeczenia przyjęto przepis art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ I instancji podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art.28 k.p.a.

W trakcie czynności postępowania ustalono, że J. N. nie posiada interesu prawnego. Zdaniem organu nie istnieje bowiem bezpośredni wpływ niniejszej sprawy na jego sferę prawną Nie występuje też po jego stronie obowiązek w rozumieniu cytowanego art. 28 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie decyzji nie stanowi po stronie J. N. o powinności określonego zachowania, wyznaczonego nakazem lub zakazem W trakcie rozprawy administracyjnej ustalono także, że nieruchomość będąca własnością w/w nie graniczy bezpośrednio z działką, na której zlokalizowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego orzeczenia, a jest od niej oddalona o około 80 m. Interes faktyczny, mogący polegać uciążliwościach hałasowych i zanieczyszczaniu dróg publicznych o nazwie K. i O. nie tworzy po stronie J. N. legitymacji procesowej. Wobec powyższego organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji i nie doręczył jej J. N.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Z. K. i wniósł od niej odwołanie. Podniósł w nim, ze decyzja organu I instancji w jego ocenie została wydana z naruszeniem art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Eksploatacja rampy zgodnie z pierwotnym projektem, tj. z poziomu –2,0 m jest niemożliwa, gdyż stwarzałoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, maszyn, urządzeń. Dlatego też KWK [...] dokonała zmian organizacyjnych w obiekcie. Rampa eksploatowana jest zgodnie z przeznaczeniem. Była i jest przeznaczona do przeładunku skały płonnej. Nie stwarza to żadnych zagrożeń. Wniósł o zaakceptowanie stanu istniejącego na rampie, ponieważ zmiany nastąpiły przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W dniu [...] lutego 2002 r. J. N. złożył wniosek o uzupełnienie co dopiero wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] o termin wykonania obowiązku określonego w tym akcie prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 2002 r. znak: [...] .

W jej uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że treść wniosku J. N. kwalifikuje go jako żądanie uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, po myśli przepisu art. 111 § 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Do złożenia takiego wniosku uprawniona jest więc jedynie strona postępowania administracyjnego. Wnioskujący J. N. stroną postępowania w sprawie zakończonej przytoczoną na wstępie decyzją nie był. Stanowisko organu w tej sprawie zostało przekazane J. N. pismem z dnia [...] stycznia 2002r., znak: [...] (data odbioru [...] lutego 2002 r.)

Dlatego też nie jest prawnie możliwym zastosowanie do wniosku J. N. dyspozycji przepisu art. 111 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił więc uzupełnienia treści rozstrzygnięcia decyzji co do istoty sprawy.

Z tym z kolei rozstrzygnięciem nie zgodził się J. N. wnosząc od niego odwołanie.

Odwołanie Z. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] zostało uwzględnione, albowiem decyzją z dnia 18 marca 2003 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dokonana ocena materiału dowodowy przez organ I instancji była nieprawidłowa.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji określono zakres robót wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1989 r. znak [...] wydanej przez Urząd Miasta i Gminy [...] , podając m.in. cyt: " Wykonano wykop o średniej głębokości 2 m i długości ten od strony torów kolejowych zabezpieczono ścianką Larsen’a",. W trakcie oględzin w dniu [...] sierpnia 2001 r. stwierdzono m.in. cyt: " długość ścianki Larsen 'a wynosi 147,4 m; ". Na podstawie tych zapisów nie można jednoznacznie określić, że dokonano wydłużenia ścianki Larsen' a.

Z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym nie dokonano żadnych zmian, polegających na wykonaniu robót budowlanych. Nie można postawić również zarzutu, że rampa przeładunkowa jest użytkowania niezgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż w dalszym ciągu służy do przeładunku skały płonnej z wagonów kolejowych na samochody samowyładowcze, w celu jej dalszego wywozu w miejsce docelowo przeznaczone na składowanie. Zmieniono jedynie technologię jej przeładunku, tj. zamiast wydobycia materiału ładowarkami z poziomu. -2,0 m i załadunku na samochody samowyładowcze, dokonuje się załadunku koparkami z poziomu 0,0 m, .przy całkowitym zapełnieniu wykopu skałą płonną. Wykop był przeznaczony do gromadzenia skały płonnej, natomiast ze względu na stateczność ściany oporowej Larsen' a, głębokość wydobycia tego materiału z wykopu nie mogła przekraczać 2,0 m (taką wysokość ściany oporowej przyjęto w projekcie technicznym do obliczeń statyczno-wytrzymałościowych). Nie określono głębokości minimalnej. Organ odwoławczy wywodzi więc z tego, że projektant dopuszczał zasypanie wykopu materiałem przeładowywanym do wysokości 0.0 m. Ponadto zasypanie skałą płonną terenu do pierwotnego poziomu (0,0 m) nie zakłóciło istniejących stosunków wodnych. Mając na uwadze powyższe, brak przedmiotu postępowania czyni go bezprzedmiotowym. Należy również zaznaczyć, że w trakcie postępowania, organ I instancji słusznie uznał, iż J. N., składający wniosek o wszczęcie postępowania; nie był stroną postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania ustalono, że po stronie J. N. nie istnieje interes prawny, gdyż nie istnieje bezpośredni wpływ niniejszej sprawy na jego sferę prawną. Nie występuje też po jego stronie obowiązek według art. 28 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie decyzyjne nie stanowi po stronie J. N. o powinności określonego zachowania, wyznaczonego nakazem lub zakazem. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zauważa jednak, że błędem organu I instancji było to, że J. N. nie otrzymał skarżonej decyzji, skoro postępowanie wszczęte było na jego wniosek. Powiadomienie J. N., pismem z dnia [...] . stycznia 2002 r. (w dacie zaskarżonej decyzji) o braku przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, jest naruszeniem przepisów k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy skorzystał z przyznanych mu kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, wynikających z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i orzekł jak w sentencji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględnił natomiast odwołania J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] .

Decyzją z dnia 17 marca 2003 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji orzekającej o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji PINB [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] orzekającej na rzecz Z. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Innowacyjno-Wdrożeniowy "ZIW", usunięcia nieprawidłowości i doprowadzenia do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, będącego w jego zarządzie obiektu budowlanego w postaci rampy przeładunkowej skały płonnej, zlokalizowanego pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w [...],

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie posiada, w przedmiocie postępowania, zakończonego decyzją organu I instancji, interesu prawnego, jak również nie określono w przedmiotowej decyzji żadnego obowiązku w stosunku do J. N..

Wobec powyższego, oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zobowiązany był do wydania skarżonej decyzji o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] .

Obie decyzje, zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 marca 2003 r., znak: [...] o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania jak i decyzja tego organu z dnia 17 marca 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia, zostały zaskarżone przez J. N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie.

W skardze J. N. zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP, które nakazują każdemu obywatelowi dbać o środowisko naturalne. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. każdy obiekt winien być użytkowany i utrzymywany zgodnie z przepisami z zachowaniem odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Poprzez likwidację drogi technologicznej z płyt drogowych w obrębie rampy przeładunkowej doszło, jego zdaniem, do zaśmiecania ulic i pól, tym samym doszło do naruszenia prawa. W szczególności doszło do podjęcia w obiekcie działalności zmieniającej warunki ochrony środowiska. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] była w jego ocenie słuszna i "przywracała normalność". Decyzja natomiast [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest "skandalem". Zakłady górnicze i związane z nimi zakłady przeróbcze węgla to inwestycje szczególnie szkodliwe dla zdrowia ludzi i środowiska. Podniósł, że oddziaływanie przedmiotowego obiektu jest dużo większe niż wynikające z granic terenu jednostki organizacyjnej, która wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Aktualna sytuacja jest dla niego nienormalna. Prywatny dzierżawca dewastuje drogi publiczne i pola uprawne a odszkodowania płaci kopalnia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowiska wyrażone w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).

W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie do końca z przyczyn w niej wywiedzionych.

Przeprowadzona kontrola pod względem legalności pierwszej z zaskarżonych decyzji z dnia 18 marca 2003 r., znak: [...] jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają prawu.

Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję

o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane

w art. 105 k.p.a.

Stwierdzenie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania (wyr. NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; por. także wyr. NSA z dnia 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, niepubl.).

O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ocenił odmiennie niż organ I instancji, że obiekt nie jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. Doszło jedynie do zmiany sposobu przeładunku na przedmiotowej rampie. Brak jest zatem przedmiotu postępowania, co powoduje, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. O ile doszło do zmiany sposobu przeładunku na przedmiotowej rampie skały płonnej, to nie można bez wnikliwego i zgodnego z postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. rozpatrzenia tej sprawy zajmować stanowiska, iż nie ma w tym konkretnym przypadku przedmiotu postępowania normowanego przepisami Prawa budowlanego z 1994 r. Podjęta w następstwie takiej oceny decyzja o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania jest decyzją przedwczesną. Z tegoż też powodu wadliwą jest również decyzja pierwszoinstancyjna.

Po pierwsze, organy obu instancji zupełnie przeszły do porządku dziennego wobec najistotniejszej kwestii, mianowicie czym w rozumieniu prawa budowlanego jest przedmiotowa rampa przeładunkowa w świetle treści art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., w szczególności wobec treści 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Dopiero stwierdzenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym pozwala organom nadzoru budowlanego na dokonywanie dalszych kwalifikacji i stosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego jako podstawy rozstrzygnięcia istoty danej sprawy. Żaden jednak z organów w tym aspekcie nie wypowiedział się w uzasadnieniu podjętych decyzji.

Po drugie, ustalenie jedynie, że zmienił się sposób przeładunku skały płonnej z całą pewnością jest niewystarczające do zajęcia stanowiska o braku przedmiotu postępowania. Skoro organy zdały się traktować przedmiotową rampę przeładunkową jako obiekt, to organ odwoławczy utożsamił brak przedmiotu postępowania z brakiem przesłanki do nałożenia na określony podmiot stosownych obowiązków (nakazów), wynikających z przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.

Nadto, wzmiankowane już postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wymagały, by w dalszej kolejności organy poczyniły ustalenia, czy przypadkiem w obiekcie tym nie doszło do intensyfikacji prowadzonej działalności i to takiej, która powoduje zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Nawet przy przyjęciu kwalifikacji, że w tym stanie faktycznym zastosowanie winien mieć przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. i stwierdzeniu braku użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem, obowiązkiem organów było ustalenie, czy nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu.

Tych wszystkich jednak ustaleń organy nie poczyniły. Nie stworzyły więc rzeczywistego obrazu niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu nie można również uznać za prawidłowego stanowiska organu odwoławczego, uznającego błąd organu I instancji polegający na nie doręczeniu decyzji tego organu J. N., za nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna, w której organ zawiera stanowisko, iż J. N. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, powinna być jemu doręczona, tym bardziej, że to jego wniosek zainicjował tą sprawę. Przepisy k.p.a. nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu orzekającego, czy dany podmiot jest stroną, czy też nie (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., III S.A. 97/86, publik. w ONSA 1987, nr 2 poz. 46). O tym, czy dany podmiot jest stroną, czy też nie rozstrzyga się w decyzji co do istoty sprawy lub w inny sposób kończącej sprawę. Nie ulega też wątpliwości, iż taka decyzja powinna być podmiotowi temu doręczona. Nie doręczenie tej decyzji stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., a stwierdzenie tego rodzaju kwalifikowanej wady procesowej obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji. Dodać przy tym należy, że aspekt posiadania przez J. N. interesu prawnego w niniejszej sprawie nie został wnikliwie zbadany. Posiadanie nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednią z tą, na której jest przedmiotowa rampa przeładunkowa nie wyklucza posiadania przez niego interesu prawnego, a co za tym idzie, nie wyklucza uznania za stronę. Kwestia ta wymaga jednakże zbadania, zwłaszcza w kontekście art. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. tj. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dopiero stwierdzenie braku negatywnego oddziaływania przedmiotowego obiektu na wykonywanie prawa własności może być podstawą do twierdzenia o braku interesu prawnego w tej sprawie.

W odniesieniu natomiast do drugiego z zaskarżonych aktów administracyjnych, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjął, że skoro przepis art. 111 k.p.a. nie wskazuje ani formy dokonania uzupełnienia, ani też formy odmowy dokonania takiej czynności, mając na względzie przedmiot żądania, to rozstrzygnięcie o odmowie uzupełnienia decyzji administracyjnej następuje także w formie decyzji, od której na zasadach ogólnych służą środki zaskarżenia.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] mógł wydać w tym zakresie decyzję administracyjną.

Nie sposób jednak zaakceptować samego rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie prawnym.

W pierwszym rzędzie rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy podejmowaniu decyzji w zakresie uzupełnienia uprzednio wydanego merytorycznego rozstrzygnięcia, jak i organu odwoławczego, rozstrzygającego ponownie sprawę w całokształcie, było rozważenie posiadania przez żądającego uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji merytorycznej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Tej jednak kwestii, jak wyżej wskazano, organy w sposób wnikliwy nie uczyniły. Dopiero po dokonaniu w sposób jednoznaczny tych ustaleń, czy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione przez legitymowany podmiot, organ administracji winien następnie rozważać, jaką decyzję wydał w dniu [...] stycznia 2002 r., znak: [...] . Czy była to decyzja całkowita, czy też częściowa. Przy ocenie jej kompletności należy wziąć pod uwagę żądanie J. N., które spowodowało wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie jak i całość uprawnień określonych w Prawie budowlanym z 1994 r. w przepisie stanowiącym podstawę prawną merytorycznego rozstrzygnięcia.

Nie mogły zatem pozostać w obrocie prawnym także decyzje organów obu instancji o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia merytorycznego, których motywami wydania było jedynie wątpliwe stanowisko, iż J. N., nie jest stroną postępowania, a jedynie taki podmiot może żądać uzupełnienia decyzji administracyjnej co do rozstrzygnięcia w trybie rektyfikacji decyzji (art. 111 k.p.a.).

Powyższe obrazuje, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. obligujących organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 10 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu.

Przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie zatem ustalenie okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zawartych powyżej wskazań oraz jednoznaczne ustalenie posiadania przez J. N. interesu prawnego w tej sprawie, a następnie wydanie stosownych aktów administracyjnych w tej sprawie.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach natomiast orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).