Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2211/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 - 159, art. 16 par. 1, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 417(1) par. 2, art. 233, art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 ust. 6 pkt 1 i 3, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S., M. S. i E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] czerwca 2017 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku K. S., M. S. oraz E. S., (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawcy") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra decyzji z [...] listopada 2016 r. (znak [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1971 r. (znak [...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...]czerwca 1971 r. (znak [...]) orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 726 m², stanowiącej własność S. i S. S., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2016 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją z [...] czerwca 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW [...] oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 726 m² stanowiącej własność S. i S. S.. Decyzją z [...] grudnia 1971 r. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa parkingu Technicznej Obsługi Samochodów w [...]. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w wyniku rozpatrzenia odwołania S. i S. S. utrzymała w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 1971 r.

II.2. Pismem z [...] października 2014 r. K. S., M. S. i E. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1971 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1971 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący zarzucili naruszenie przepisów procedury wywłaszczeniowej zawartej w art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (poprzez przeprowadzenie rozprawy przed upływem 14 dniowego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem. Ponadto zarzucono naruszenie art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961, Nr 18, poz. 94 ze zm.,; dalej: "Ustawa z 1958" lub "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez brak wysłuchania opinii biegłego na rozprawie.

II.3. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1971 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1971 r. Zdaniem Ministra, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 17 i art. 18 ustawy wywłaszczeniowej przez organy wywłaszczeniowe. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżących, iż opinia biegłych nie została wysłuchana na rozprawie, Minister wskazał, że brak jest potwierdzenia tego faktu w aktach. Nieobecność biegłych na rozprawie przy równoczesnej nieobecności współwłaścicieli nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla wywłaszczenia ich nieruchomości i ustalonego odszkodowania. Należy wskazać, że biegli choć nie byli obecni na rozprawie to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, które stanowiły podstawę przyznanego odszkodowania. Nieobecność biegłego na rozprawie - zgodnie z orzecznictwem - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09).

II.3. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra. W odwołaniu, oprócz kwestii podniesionych we wniosku, zarzucono, że na gruncie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. prawo użytkowania wieczystego nie może być uznane za prawo równorzędne prawu własności.

II.4. Minister wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1971 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1971 r. nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. A zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony. Jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z [...] maja 1971 r. nieruchomość o wywłaszczenie której zwróciło się Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej została przeznaczona na cele budowy parkingu Technicznej Obsługi Samochodów w [...].

W aktach sprawy zachowała się decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] lutego 1971 r., znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny szczegółowy zagospodarowania terenu parkingu samochodowego Technicznej Obsługi Samochodów w [...] wraz z załącznikiem graficznym do decyzji. Minister uznał, że w sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] lutego 1971 r. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Należy zatem stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ustawy z 1958 r. W aktach archiwalnych znajduje się oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z [...] października 1970 r. skierowana przez wnioskodawcę postępowania wywłaszczeniowego do właścicieli nieruchomości S. i S. S.. W aktach archiwalnych zachowała się również odpowiedź S. i S. S. na ww. ofertę, zgodnie z którą nie zgodzili się oni na przedstawioną im pierwotnie propozycję. Ponadto właściciele przedmiotowej nieruchomości wskazali alternatywne warunki, na których mogli się zgodzić na odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Jak wynika z pisma z [...] października 1970 r. S. i S. S. byli gotowi dobrowolnie odstąpić przedmiotową nieruchomość w zamian za przyznanie im jako działki zamiennej nieruchomości, której byli użytkownikami wieczystymi wraz z dodatkową dopłatą pieniężną z tytułu różnicy w powierzchni pomiędzy przedmiotową nieruchomością a nieruchomością zamienną. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca wywłaszczenia poczynił starania zmierzające do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 726 m² na warunkach przedstawionych przez właścicieli tzn. w zamian za nieruchomość zamienną położoną w [...], przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...]. Jednakże działania te zakończyły się niepowodzeniem i sprawę należało skierować na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] maja 1971 r. prawidłowo wskazywał oznaczenie nieruchomości, cel wywłaszczenia wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości, powierzchnię nieruchomości oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. Zawiadomieniem z [...] maja 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało S. i S. S. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego mającego na celu odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 726 m² oraz o wyznaczeniu terminu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] czerwca 1971 r. Ponadto, jak wynika z ww. zawiadomienia wysłano je do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Należy zatem uznać, że wymogi art. 16 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r., zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w biurze organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczał rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy zawiadamiało się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane (art. 18 ust. 2). Z zachowanych w aktach archiwalnych sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, wynika że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości odebrali zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w dniu [...] czerwca 1971 r. zatem 10 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy. Oznacza to, iż termin wskazany w art. 18 ust. 1 ustawy został zachowany. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących naruszenia art. 17 ust. 1 poprzez niedochowanie przez organ wywłaszczeniowy terminu na przeglądania akt sprawy wskazać należy, iż ograniczenie prawa strony do przeglądania wniosku o wywłaszczenie tylko do terminu wskazanego w art. 17 ust. 1 ustawy zostało uchylone przepisem art. 195 § 1 k.p.a. w związku z art. 68 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z obowiązującym ówcześnie art. 195 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej obowiązany był w każdym stadium umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W związku z powyższym nie było przeszkód do wyznaczenia rozprawy w terminie krótszym, niż terminy wskazane w art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli zawiadomienie stron nastąpiło co najmniej 7 dni przed wyznaczoną rozprawą co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto zgodnie z Komentarzem do Prawa Wywłaszczeniowego Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze 1970 r.) dla przyspieszenia postępowania wywłaszczeniowego można było przyjąć za dopuszczalne wyznaczenie terminu rozprawy już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, z zastosowaniem 7 dniowego terminu z art. 18 ust. 2. Takie wyznaczenie terminu nie naruszało interesu żadnej ze stron i zgodnie było z ogólnymi zasadami szybkości i celowości postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia przepisów procedury wywłaszczeniowej, tj. art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. należy uznać za bezzasadny. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] czerwca 1971 r. Z zachowanego w aktach archiwalnych sprawy protokołu tej rozprawy wynika, iż udział w niej wziął pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia. Natomiast nie brali w niej udziału biegli oraz współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości – S. i S. S.. Skarżący zarzucają, iż na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wysłuchano opinii biegłego. Jednakże Minister nie podziela tego zarzutu. Wskazać należy, iż na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw, wskazujących na to, że na rozprawie nie wysłuchano opinii biegłych. Co więcej, zgodnie z treścią protokołu z rozprawy pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł powołując się przy tym na opinie biegłych z dnia [...] października 1970 r. Zapis ten sugeruje, iż podczas rozprawy wysłuchano opinii biegłego. Ponadto z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. wynika, iż odszkodowanie ustalono "po wysłuchaniu biegłego". Jak wspomniano powyżej biegli nie stawili się na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jednakże brali udział w postępowaniu sporządzając opinie szacunkowe zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu. W aktach archiwalnych sprawy zachował się szacunek biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - H. K. oraz szacunek biegłego rządowo uprawnionego na podstawie art. 362 Prawa Budowlanego – Z. K., sporządzone w dniu [...] października 1970 r., zawierające wycenę zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], o pow. 726 m², na kwotę [...] zł. Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. Zgodnie z treścią art 8 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Odnosząc się do zarzutu skarżących zastosowania błędnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, tj. art. 8 ust. 6 pkt 3 zamiast art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z 1958 r. wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących bez znaczenia pozostaje fakt, iż S. i S. S. posiadali prawo użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], nie zaś prawo własności. Zgodnie z Komentarzem do Prawa Wywłaszczeniowego Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze 1970 r.) wyodrębniony w omawianym art. 8 ust. 6 pkt 3 stan faktyczny polegający na wywłaszczeniu części gruntu, mógł odnosić się również do wywłaszczenia całej działki hipotecznie wydzielonej, w sytuacji gdy w posiadaniu wywłaszczanej osoby pozostawały inne grunty położone w tym samym mieście. Nie zastrzeżono przy tym, iż osoba wywłaszczana musiała posiadać konkretnie prawo własności innych nieruchomości. Również ustawodawca w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie precyzuje zasad ustalania odszkodowania, w ten sposób, iż mają one zastosowanie jedynie do gruntów pozostających własnością wywłaszczanego. Należy także zauważyć, iż zgodnie z art. 4 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotowa ustawa miała zastosowanie zarówno w przypadku prawa własności jak i innych praw rzeczowych, w katalogu których ustawodawca umieścił również użytkowanie wieczyste. Można zatem przyjąć, iż za każdym razem gdy w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. jest mowa o właścicielu, ustawodawca ma na myśli również użytkownika wieczystego czy właściciela innych praw rzeczowych na nieruchomości wywłaszczanej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zastosowano prawidłową podstawę prawną ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Natomiast zgodnie z treścią zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969 r., nr 53, poz. 424) stawka za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej wynosiła 3,60 zł/m². Biegli oszacowali wartość wywłaszczanej nieruchomości o powierzchni 726 m² na kwotę 2614 zł (726 m2 X 3,60 zł). Ustalona przez decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w decyzji z [...] czerwca 1971 r. kwota odszkodowania przysługująca S. i S. S. była zgodna z treścią operatów szacunkowych oraz odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu. Zaskarżona decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. spełnia również wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z 1958 r.

Od ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1971 r. odwołanie złożyli S. i S. S. - współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy, tj. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 1971 r. utrzymała w mocy ww. decyzję z [...] czerwca 1971 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 1971 r. organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów skarżących dotyczących zasad przyznania odszkodowania. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czyny zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowani, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodzili się skarżący reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

(i) art. 17 i 18 ustawy z 1958 r. oraz art. 6 i art. 9 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowych (obecnie art. 8 i art. 11 k.p.a.) poprzez uznanie, że wyznaczenie terminu rozprawy wywłaszczeniowej bez zachowania ustawowych terminów było prawidłowe, chociaż uniemożliwiono osobom wywłaszczanym faktyczną i rzetelną ochronę ich praw;

(ii) art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z 1958 r. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe wyliczenie wysokości odszkodowania należnego współwłaścicielom na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3) w/w ustawy,

(iii) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez uznanie przez organ nadzoru, że nie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, tj. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2017 r. w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] listopada 2016 r. w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zgodnie z art. 17 ustawy z 1958 r., w brzmieniu na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 1971 r., zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia przeglądać w biurze Organu do Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. Dalej, zgodnie z art. 18 tej ustawy, dopiero po upływie w/w okresu do przeglądania akt przez zainteresowanych Organ do Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej był uprawniony do wyznaczenia rozprawy. Zawiadomienie o miejscu i terminie rozprawy winno być doręczone zainteresowane na 7 dni przed wyznaczonym terminem. Należy wskazać, że termin do zapoznania się z aktami z art. 17 nie został zachowany. Zawiadomienie z dnia [...] maja 1971 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało doręczone S. S. w dniu 1 czerwca 1971 r. Tym samym zainteresowani winni mieć prawo do przeglądania akt oraz zgłaszania wniosków dowodowych do dnia [...] czerwca 1971 r. Jednakże, zawiadomienie z dnia [...] maja 1971 r. zawierało również informację o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień [...] czerwca 1971 r. W konsekwencji zainteresowani od dnia odebrania zawiadomienia mieli w rzeczywistości 9 dni na zapoznanie się z dokumentami sprawy i zgłoszeniem wniosków przed wyznaczonym terminem rozprawy. Z pewnością nie można stwierdzić, tak jak to wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] czerwca 2017 r., że termin wskazany w art. 18 ust. 1 został zachowany. Należy w tym miejscu również podkreślić, że organ naruszył prawa zainteresowanych nie uwzględniając wniosku S. S. do odroczenia terminu rozprawy na dzień [...] lipca 1971 r. z uwagi na przebywanie współwłaściciela nieruchomości S. S. w rejsie do dnia [...] lipca 1971 r. Niezrozumiałe dla skarżących jest przyjęcie przez organ, że nieskuteczne poinformowanie obojga współwłaścicieli nieruchomości o terminie rozprawy i doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy z 7 dniowym wyprzedzeniem jest wystarczające do uznania, że strona została skutecznie zawiadomiona. Należy podkreślić, że ustawa wywłaszczeniowa stanowiła lex specialis w stosunku do obowiązującego wówczas k.p.a. i jako taka powinna być stosowana bezpośrednio. W związku z powyższym w ocenie skarżących powoływanie się przez organ na ogólne zapisy k.p.a. jest bezpodstawne i nieuzasadnione. Reasumując należy wskazać, że organ nie tylko nie zachował terminów wskazanych w art. 17 i 18 ustawy z 1958 r., ale również naruszył podstawowe zasady jawności postępowania administracyjnego, udostępniania stronom wglądu do akt sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku S. S. i wydanie decyzji bez umożliwienia przejrzenia akt oraz pojawienia się na rozprawie współwłaścicielowi nieruchomości S. S.. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy podkreślić, że organ swoim postępowaniem naruszył zasadę zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania wyrażone w art. 6 i 9 k.p.a, w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania i wydania decyzji z 24 czerwca 1971 r. Zgodnie z art. 6 k.p.a. wyrażającym zasadę zaufania obywateli organy administracji państwowej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Oznacza to, że organy zarówno władzy państwowej, jak i sądowniczej mają obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby obywatel miał do nich zaufanie i był przekonany, że w trakcie postępowania zostanie potraktowany w sposób sprawny, kompetentny i zgodny z prawem, a jego interesy zostaną maksymalnie uwzględnione. Art. 9 k.p.a., wyrażającym zasadę przekonywania, wskazywał, że organy administracji państwowej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stronom powinno zostać zagwarantowane prawo do czynnego udziału przy ustalaniu stanu faktycznego oraz możliwość zaznajomienia się z procesem ustalania stanu faktycznego i zastosowanego do niego przepisu prawa. W świetle powyższego oczywiste jest, że organ administracji winien po wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] października 2014 r. przychylić się do wniosku skarżących i uznać za uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych na podstawie art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. Należy jednocześnie wskazać, że organ bezpodstawnie uznał, że odszkodowanie należne współwłaścicielom zostało ustalone w prawidłowej wysokości i w oparciu o prawidłowe przepisy. W ocenie skarżących odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno być ustalone w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, a nie jak wskazał organ w oparciu o art. 8 ust 6 pkt 3 tej ustawy. Państwo S. i S. S. oprócz wywłaszczonej nieruchomości byli wprawdzie jeszcze właścicielami budynku na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], niemniej jednak należy podnieść, że własność budynku na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] była prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na lat 80, zgodnie z aktem notarialnym rep. A. nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r., o którym mowa w decyzji znak [...] z [...] marca 1971 r. Organ wydając decyzję w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości nieprawidłowo uznał za równoważne prawo własności nieruchomości oraz prawo własności budynku wzniesionego na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżących ustalenia organu były bezpodstawne mając na uwadze, że prawo własności budynku było ograniczone jako prawo zależne od użytkowania wieczystego oraz ograniczone przepisami prawa. W toku postępowania wywłaszczeniowego zostało zatem naruszone prawo materialne, tj. art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, co skutkowało zasądzeniem niższego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanych wyżej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1971 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1971 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi o to, czy rzeczone decyzje wywłaszczeniowe nie zostały wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa.

IV.3. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji wywłaszczeniowych z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.4.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, korespondujący z podanymi wyżej założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie Minister rzeczowo i wyczerpująco sposób ustalenia odszkodowania na kwotę [...] zł i Sąd uznaje rozważania organów w tej kwestii za prawidłowe. Skarga nie kwestionuje zresztą rzeczonego wyliczenia, które jest li tylko prostą operacją pomnożenia wielkości niezabudowanej działki poprzedników prawnych skarżących (726 m²) i stawki za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej (3,60 zł/m²). Istota zarzutu skarżących dotyczącego wysokości ustalonego odszkodowania dotyczy natomiast tego, czy w realiach niniejszej sprawy organy wywłaszczeniowe miały podstawy do zastosowania uproszczonej metody ustalenia odszkodowania określonej w art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Ściślej rzecz ujmując, w niniejszej sprawie chodzi o to, czy organy orzekając w 1971 r. nie naruszyły rażąco tego przepisu. Zgodnie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r., w odniesieniu do gruntu w mieście lub osiedlu, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Należy zauważyć, że przez część gruntu w rozumieniu tego przepisu rozumiano zarówno część fizyczną danej działki gruntu pozostałą po wywłaszczeniu, jak i wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość położoną w tej samej miejscowości i należącą do tych samych osób (por. np. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1962, s. 51). Takie rozwiązanie normatywne było oparte na założeniu, że odszkodowanie w wysokości korzystniejszej dla strony (tj. ustalane według zasad określonych w art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z 1958 r. – częściowo według kosztów budowy domu jednorodzinnego, a częściowo za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I) było ograniczone do sytuacji, gdy strony nie miały w danej miejscowości innej nieruchomości o powierzchni działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego (por. W. Ramus, op.cit., s. 52). Taka wykładnia rzeczonych przepisów ustawy wywłaszczeniowej nie może być oceniono jako rażąco naruszająca ówcześnie obowiązujący porządek prawnych. Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi, że zrównanie przez organy wywłaszczeniowe prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego (poprzednicy prawni skarżących w dniu wywłaszczenia byli użytkownikami wieczystymi działki budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] oznaczonej jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] i zabudowanej domem jednorodzinnym wzniesionym przez S. i S. S.) może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Po pierwsze, powołany wyżej art. art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. nie odwoływał się wprost do prawa własności gruntu. Z punktu widzenia celu tej regulacji istotne było natomiast to, czy strona dysponuje innym tytułem rzeczowym na gruntu umożliwiającym jej wzniesienie na tym gruncie domu jednorodzinnego. W realiach niniejszej sprawy skarżący dysponowali takim prawem, co więcej na gruncie położonych w [...] i oddanym im w użytkowanie wieczyste zbudowali dom jednorodzinny. Po drugie, w chwili uchwalania ustawy z 1958 r. instytucja użytkowania wieczystego nie była znana polskiemu prawu, natomiast w obrocie prawnym funkcjonowało m. in. prawo własności czasowej. Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. 1969 r. Dz. U. Nr 22, poz. 159). Ustawa ta zniosła jednocześnie instytucję własności czasowej przewidzianą w dekrecie z 11 października 1946 - Prawo rzeczowe. W dniu jej wejścia w życie, tj. 21 lipca 1961 r. zarówno własność czasowa, jak i inne prawa do gruntu ustanowione na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów (prawo zabudowy, prawo wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego, zarząd i użytkowanie gruntu ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe) przekształciły się w prawo użytkowania wieczystego (zob. art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach). Z kolei w dniu orzekania przez organy wywłaszczeniowe, tj. w roku 1971, użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do kodeksu cywilnego, jako prawo rzeczowe usytuowane między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi (art. 232-243). Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogło mieć istotnego znaczenia to, że w art. 6 nie wymieniono wprost prawa użytkowania wieczystego. Po trzecie, z punktu widzenia prawa korzystania z gruntu w celu jego zabudowy domem jednorodzinnym prawo użytkowania wieczystego należy zrównać z prawem własności. W każdym razie takie zrównanie na gruncie ustawy z 1958 r. nie może być ocenione jako rażąco naruszające prawo. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 233 k.c., użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są identyczne z uprawnieniami właściciela gruntu (art. 140 k.c.). Różnica tkwi w wyznaczeniu granic wykonywania tych uprawnień. O ile właścicielowi służą one w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego limituje: ustawa, zasady współżycia społecznego i umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40-99 lat – z prawem do jego przedłużenia na kolejny okres w trybie art. 236 § 2 k.c.), obowiązek uiszczania opłaty rocznej i sposób zagospodarowania gruntu. Istotne jest, że użytkownik wieczysty jest jednocześnie właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98 (OTK ZU 2000/3/87), przyznanie użytkownikowi wieczystemu tak szerokich uprawnień decyduje o pozycji tego prawa w systematyce praw rzeczowych i o jego znaczeniu rynkowym. W okresie trwania użytkowania wieczystego uprawniony korzysta ze wszystkich atrybutów własności, a przede wszystkim może swobodnie swym prawem rozporządzać, także na wypadek śmierci. Wyłączone są jakiekolwiek uprawnienia do gruntu innych osób, w tym - co należy szczególnie podkreślić - uprawnienia właściciela. Póki trwa użytkowanie wieczyste, póty właściciel nie może podejmować działań, które zagrażałyby użytkownikowi wieczystemu. W orzecznictwie, również w okresie zbliżonym do wydania decyzji wywłaszczeniowych będących przedmiotem rozpoznania w zaskarżonej decyzji Ministra, wskazywano, że instytucja użytkowania wieczystego bliższa jest raczej własności aniżeli ograniczonemu prawu rzeczowemu użytkowania (por. np. uchwałę SN z 22 października 1968 r., III CZP 98/68, OSNC 1969/11/188 oraz uchwałę składu 7 sędziów SN z 11 grudnia 1975 r., III CZP 63/75, OSNC 1976/12/259). Reasumując, z samej istoty prawa użytkowania wieczystego wypływa wniosek, że zrównanie tego prawa na gruncie art. 6 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa. Co więcej, powołaną wyżej ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 39 ust. 2) dokonano równocześnie nowelizacji ustawy wywłaszczeniowej (art. 10) poprzez wprowadzenie zasady, że jeżeli stronie przysługuje prawo do otrzymania działki zamiennej, otrzymuje taką działkę, o ile jest ona położona w granicach administracyjnych miast i osiedli, w użytkowanie wieczyste. Jest to kolejny argument na rzecz tezy o równoważności prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego w aspekcie zasad ustalania odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r.

IV.4.2. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. 17 i 18 ustawy z 1958 r. oraz art. 6 i art. 9 k.p.a. Przede wszystkim należy ponownie podkreślić, że zarzuty dotyczące ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty te mogą być co najwyżej rozważane w aspekcie instytucji wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy skarżący nawet nie podjęli próby wykazania, że zarzucane w skardze uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący nie wykazali, że nawet gdyby mieli dłuższy czas na zapoznanie się z operatami, a także gdyby uwzględniono wniosek o odroczenie rozprawy, to bez wątpienia zapadłaby inna decyzja co do wysokości odszkodowania. Należy przy tym podkreślić, że trybie nieważnościom chodzi o wpływ oczywisty i nie budzący wątpliwości na treść decyzji, a nie tylko wpływ prawdopodobny, jak ma to miejsce w razie kontroli sądowej decyzji wydanych w trybie zwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z opinią biegłego, przy czym zostało ustalone w oparciu o uproszczoną metodę z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, że ewentualne rażące uchybienie przepisom postępowania w świetle akt sprawy w sposób oczywisty wpłynęło na orzeczenie odszkodowania niższego niż przewidywały to ówczesne przepisy prawa materialnego. W tym kontekście należy tylko uzupełniająco wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie była jednoznaczna. W szczególności terminy na zapoznanie się z wnioskiem wywłaszczeniowym oraz załącznikami do tego wniosku, były interpretowane jako terminy maksymalne, a nie minimalne. Wejście w życie k.p.a. (1 stycznia 1961 r.), w tym wprowadzenie zasady prawa dostępu do akt na każdym etapie postępowania (art. 68 § 1 k.p.a.), interpretowano jako zniesienie ograniczeń czasowych przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (por. W. Ramus, op.cit., s. 99). Kontrowersyjność takiej wykładni nie zmienia jednak tego, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej był różnie wykładany, co z kolei wyklucza przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do jego rażącego naruszenia. Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe jest jednak to, że zarzucone w skardze uchybie nie miało wpływu na wysokość przyznanego stronie odszkodowania. To samo dotyczy nieuwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy z powodu czasowej nieobecności jednej ze stron w tym terminie. Z kolei jeżeli chodzi o zachowanie terminu z art. 18 ust. 2 ustawy z 1958 r. dotyczącego doręczenia zawiadomienia o rozprawie (na co najmniej 7 dni przed rozprawą), to został on w realiach niniejszej sprawy dochowany. Wezwanie doręczono w dniu 1 czerwca 1971 r. zatem 10 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy. Można oczywiście rozważać, że w świetle art. 18 ust. 1 wezwanie na rozprawę nie powinno być wysłane dopiero po upływie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, jednak w piśmiennictwie dopuszczano równoczesne wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o terminie rozprawy (por. W. Ramus, op.cit., s. 100). Również jednak w tym przypadku brak jest dowodów na to, że wyznaczenie rozprawy wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wpłynęło w sposób oczywisty na treść decyzji wywłaszczeniowej.

IV.4.3. Na zakończenie tylko uzupełniająco należy podnieść, albowiem skarga nie stawia już tego zarzutu, że nieobecność biegłych na rozprawie nie powoduje per se nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Istotne jest natomiast, czy sporządzona opinia dotyczy gruntu i jest prawidłowa (por. np. wyroki NSA z 21 lipca 2017 r., I OSK 2725/15 oraz z 1 czerwca 2016 r., I OSK 2084/14 – CBOSA). W niniejszej sprawie rozprawa została przeprowadzona, a opinie biegłych nie naruszały rażąco prawa. Ubocznie warto podkreślić, że w orzecznictwie wyrażono dalej idący jeszcze pogląd, a mianowicie stwierdzono, że nawet brak rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). Pogląd ten, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, koresponduje z ogólnymi założeniami instytucji nieważności decyzji, w tym z zasadą, że uchybienia procesowe mogą skutkować nieważnością decyzji tylko wówczas, jeżeli w sposób oczywisty doprowadziły do wydania decyzji o innej treści, niż ta, jaka zapadłaby w razie braku tych uchybień.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.