Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 100 § 1, art. 97 § 1, art. 123 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 35/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi D.K. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 29 listopada 2021 r. nr OA.7722.18.17.2021 dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z 15 września 2021 r. nr PINB.5160.3.2.2016 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) - działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. gm. [...] sieci kanalizacji sanitarnej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzji Starosty [...] pozwoleniu na budowę z 24 września 1999 r. nr AB-7351/3/193/99) oraz wezwał Gminę [...] do wystąpienia z wnioskiem do Starosty [...] - w terminie 14 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne - o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej.

PINB podał, że przedmiotowy odcinek sieci kanalizacji sanitarnej obsługuje kilka gospodarstw domowych i jest inwestycją celu publicznego. Gmina nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, ale może skorzystać z unormowania zawartego w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) i wystąpić do Starosty z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej. Uzyskanie przez Gminę takiego zezwolenia będzie tożsame z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zagadnienie to rozpoznawane jest przez inny organ i jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia Gminie pozwolenia na wznowienie robót.

W zażaleniu na postanowienie PINB D.K. zakwestionowała prawidłowość przedłożonego przez Gminę projektu budowlanego zamiennego, zarzucając brak wyjaśnienia kwestii technicznych dotyczących budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz ich zgodności z normami budowlanymi.

Wskazała na wadliwe działanie sieci, negując twierdzenie projektanta, że nie powoduje ona zanieczyszczenia powietrza, gleby, wody i zagrożenia środowiska. Odór, który wydobywa się latem ze studzienek nie pozwala jej na prace w ogrodzie. Studzienka kilkakrotnie wylewała i ścieki wydostawały się na zewnątrz.

Wg nowego projektu naprawczego, spadki i rzędne posadowienia rur dalej będą nieprawidłowe i dlatego nie wyraża zgody na wejście na swoją działkę, a Starosta nie może wydać decyzji zezwalającej na wejście na jej działkę celem naprawy, ponieważ projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z przepisami budowlanymi.

Wniosła o zobowiązanie Gminy do wykonania prawidłowego, zgodnego z przepisami budowlanymi projektu naprawczego, do czego zobowiązał ją WSA w Rzeszowie wyrokiem z 22 października 2019 r. i wykonanie prawidłowej, a nie prowizorycznej naprawy sieci kanalizacyjnej lub rozbiórkę samowoli budowlanej.

PWINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia D.K., wskazanym na wstępie postanowieniem z 29 listopada 2021 r.:

- uchylił zaskarżone postanowienie PINB z 15 września 2021 r. w części dotyczącej terminu do wystąpienia przez Gminę z wnioskiem do Starosty o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej i w tym zakresie ustalił nowy termin, do dnia 31 grudnia 2021 r.,

- w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, postanowienie PINB jest prawidłowe i nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy lub sąd.

PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wykonania kanalizacji sanitarnej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę z 24 września 1999 r.), do której zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2352 ze zm., dalej: u.P.b.). Przedmiotowe postępowanie obejmuje odcinek sieci kanalizacji sanitarnej wykonany na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W.

W sprawie zapadło szereg rozstrzygnięć organu I i II instancji. W sprawie orzekał WSA w Rzeszowie i NSA. PINB rozstrzygając przedmiotową sprawę po wyroku WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r. II SA/Rz 882/19, decyzją z 15 stycznia 2020 r. nr PINB.5160.3.2.2016, na podstawie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b., nałożył na Gminę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W., zrealizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 24 września 1999 r. wydaną przez Starostę [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. PWINB w postępowaniu odwoławczym decyzją z 9 marca 2020 r. nr OA.7721.18.2.2020 utrzymał decyzję organu I instancji z 15 stycznia 2020 r. w mocy.

Procedura naprawcza związana z istotnym odstąpieniem od projektu, uregulowana w art. 51 ust. 4 u.P.b., stawia przed organem nadzoru budowlanego obowiązek sprawdzenia spełnienia przez inwestora wymogów formalnych oraz sprawdzenia kompletności przedstawionego projektu zamiennego i jego weryfikacji - stosownie do wymogów ustawowych określonych w art. 35 ust. 1 u.P.b. Pozytywna ocena organu w tym zakresie prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja o której mowa w art. 51 ust. 4, tj. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W pierwszej kolejności organ musi sprawdzić kompletność złożonych dokumentów, w tym dokumentów wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. W judykaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko prezentowane jest stanowisko, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 u.P.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na kwestię tą zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w zapadłym w sprawie wyroku z 22 października 2019 r. Sąd powołując się na oświadczanie D.K. w kwestii wyrażenia zgody na wejście w teren, zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej, w odwołaniu oraz skardze do Sądu, wskazał, że nie została w sposób przekonujący wyjaśniona kwestia dysponowania przez Gminę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Doszło też do nieuprawnionego rozszerzenia przez organy orzekające treści tego oświadczenia. W świetle uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10, ustalenie w postępowaniu naprawczym, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wyklucza wydania stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.

PINB dokonał formalnej oceny złożonych przez inwestora dokumentów w zakresie posiadanego przez Gminę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o której mowa w art. 4 u.P.b. Burmistrz Gminy, na wezwanie PINB, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dotyczące działek nr [...], [...] i [...]. Nie przedłożył natomiast oświadczenia dotyczącego działki nr [...], co przemawia za faktem, że Gmina takiego prawa nie posiada. Potwierdzeniem powyższego jest oświadczenie D.K (właścicielki działki nr [...]) złożone podczas rozprawy administracyjnej w dniu 23 stycznia 2019 r. i zawarte w zażaleniu, z którego wynika, że zgodę na wejście w teren uzależnia od spełnia określonych przez nią warunków.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy odcinek sieci kanalizacji sanitarnej obsługuje kilka gospodarstw domowych i w myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) jest inwestycją celu publicznego.

Zasadne jest stanowisko PINB, że w rozpatrywanej sprawie Gmina może skorzystać z unormowania zawartego w art. 124 u.g.n. i wystąpić do Starosty z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej. Przepis ten pozwala na uzyskanie zgody na wejście i korzystanie z cudzego gruntu w warunkach w nich przewidzianych (zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Zezwolenie o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody.

W ocenie PWINB rozstrzygnięcie sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotyczącej działki nr [...] w oparciu o regulację prawną art. 124 u.g.n. stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym wykonania kanalizacji sanitarnej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji zasadnym było zawieszenie postępowania przez PINB w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Ponieważ podany w sentencji postanowienia PINB termin do wystąpienia z wnioskiem do Starosty nie spełniał ustawowego wymogu wskazania terminu ("termin" to zdarzenie przyszłe i pewne, wyrok NSA z 8 sierpnia 2013 r. I OSK 318/12), PWINB w związku z tym uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2021 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy.

Odnosząc się do zarzutów D.K. dotyczących prawidłowości przedłożonego projektu zamiennego i braku ustosunkowania się przez organ powiatowy do kwestii podnoszonych przez nią w zażaleniu PWINB stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i pozostają one bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż wykraczają poza jego zakres. Weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego PINB powinien dokonać na kolejnym etapie i stanowisko w tym zakresie zająć w decyzji wydanej na podstawie art. 51 u.P.b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D.K. zaskarżyła w całości postanowienie PWINB z 29 listopada 2021 r., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść postanowienia, tj.:

1) art. 97 § 1 pkt 4 i art 100 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, a w konsekwencji zawieszenie postępowania administracyjnego i wezwanie uczestnika postępowania do wystąpienia z wnioskiem do innego organu, podczas gdy takie działanie jest w świetle okoliczności sprawy i u.P.b. niedopuszczalne, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 3 u.P.b. organ wzywał już uczestnika do usunięcia nieprawidłowości wniosku o legalizację samowoli budowlanej, zakreślając mu termin pod rygorem wydania decyzji o nakazie rozbiórki odcinka kanalizacji przechodzącego przez działkę skarżącej - wezwanie z 8 lipca 2021 r.,

2) art. 123 § 2 k.p.a. poprzez zamieszczenie w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania zapowiedzi wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy postanowienie nie może rozstrzygać o istocie sprawy,

3) art 6, art. 7 i art 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wadliwe prowadzenie postępowania w sprawie sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Gminę na działce nr [...] oraz uprzywilejowanego traktowania jego uczestnika ponad konieczny zakres w świetle wskazanych przepisów,

II. Naruszenie art. 35 ust. 3 u.P.b. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, co w połączeniu z realiami sprawy w zw. z art. 51 ust. 5 u.P.b. - powinno skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce kanalizacji sanitarnej.

III. Naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie brak jest okoliczności zapisanych w hipotezie tego przepisu, gdyż skarżąca nie odmówiła prawa na wykonanie naprawy kanalizacji sanitarnej na jej działce, co wiąże się z udostępnieniem jej nieruchomości, ale chce aby prace zostały wykonane w oparciu o projekt budowlany spełniający wymagania zgodności z przepisami i sztuką budowlaną.

Skarżąca podniosła, że art. 35 ust. 1 pkt 3 u.P.b. nakłada na organ w pierwszej kolejności obowiązek przeanalizowania kompletności pod względem formalnym przedłożonej przez inwestora dokumentacji załączonej do wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. O tym, co powinien zawierać taki wniosek stanowi art. 33 u.P.b. Ustawodawca w ust. 2 pkt 2 tego artykułu nakazuje inwestorowi przedstawić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestor takiego oświadczenia nie dołączył.

Zdaniem skarżącej organ powinien względem inwestora zastosować art. 35 ust. 3 u.P.b. i na etapie sprawdzania kompletności wniosku wydać postanowienie w którym nałoży na inwestora obowiązek usunięcia braków, wskazując mu odpowiedni termin. Zdarzenie takie miało miejsce, gdyż PINB nałożył już na inwestora taki obowiązek, lecz nie postanowieniem i nie w trybie u.P.b., lecz wezwaniem opartym na art. 50 k.p.a. Takie działanie choć oparte na niewłaściwej podstawie prawnej, gdyż u.P.b. stanowi lex specialis w stosunku do k.p.a. - wypełniło obowiązek uzupełnienia przez inwestora dokumentacji załączonej do wniosku.

Inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonego na niego obowiązku i nie przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co powinno skutkować wydaniem przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę kanalizacji sanitarnej z winy inwestora na podstawie art. 51 ust. 5 u.P.b. Z niezrozumiałych dla skarżącej okoliczności organ prowadzący postępowanie zaniechał wydania takiej decyzji i z naruszeniem zasady działania w granicach i na podstawie przepisów prawa, jak również zasady bezstronności, naciąga na korzyść inwestora procedury legalizacyjne skacząc dowolnie z u.P.b. na przepisy k.p.a.

Dowodem na takie nieuprawnione działanie organu jest zaskarżone postanowienie PWINB i utrzymane w mocy postanowienie organu I instancji. W świetle okoliczności sprawy niedopuszczalne było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania celem wezwania inwestora do dokonania czynności przed innym organem, bowiem inwestor wskazanych obowiązków uzupełnienia dokumentacji nie dokonał i to w terminie zakreślonym przez organ. Ponadto inwestor nie wnosił żadnego zastrzeżenia co do nałożonego wezwaniem z 8 lipca 2021 r. obowiązku uzupełnienia dokumentacji i nie wnosił też o przedłużenie tego terminu.

Skarżąca podniosła ponadto, że organy I i II instancji błędnie przyjęły że zachodzi na tle niniejszej sprawy podstawa do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. i wystąpienia przez inwestora Gminę [...] z wnioskiem do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela ze względu na inwestycję celu publicznego. Podstawą do wydania takiej decyzji jest brak zgody właściciela, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Jak podkreślają same organy obu instancji, skarżąca wyraziła gotowość udostępnienia swojej nieruchomości celem wykonania przez inwestora stosownych prac mających na celu naprawę wadliwie funkcjonującej kanalizacji sanitarnej, oczywiście jeżeli prace te będą prowadzone na podstawie zgodnego z prawem projektu budowlanego. Wskazany przepis stanowi rodzaj wywłaszczenia i jako taki powinien być stosowany w ostateczności, kiedy podmioty we własnym zakresie nie są w stanie dojść do porozumienia. Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r. ll SA/Rz 1327/19 stwierdza, że obowiązkowe podjęcie rokowań ma m.in. na celu uwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie nie było żadnych rokowań ze strony Gminy. Skarżąca wiele razy bezskutecznie zwracała się pisemnie do Gminy o naprawienie wadliwie działającej kanalizacji lub podjęcie jakichkolwiek rozmów co do sposobu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem.

Jej zdaniem organy obu instancji naruszyły także art. 123 § 2 k.p.a. odnosząc się w treści postanowienia do całościowych zapatrywań na sprawę i ujawniając swój pogląd na rozstrzygnięcie, które powinno być wyrażone dopiero w decyzji merytorycznej. Przedmiotowe postanowienie dotyczy tylko zawieszenia postępowania ze względu na braki w dokumentacji dostarczonej przez inwestora i nie powinno obejmować oceny prawidłowości przedłożonego projektu zamiennego.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest postanowienie PWINB z 29 listopada 2021 r., którym organ ten utrzymując w mocy postanowienie PINB z 15 września 2021 r. (o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania na położonych w W gm. [...] działkach nr [...], [...], [...] i [...] sieci kanalizacji sanitarnej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz o wezwaniu Gminy [...] do wystąpienia z wnioskiem do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej) zreformował jednocześnie to postanowienie w zakresie terminu do wystąpienia przez Gminę z wnioskiem do Starosty poprzez jego ustalenie do dnia 31 grudnia 2021 r. (w miejsce wskazanego w postanowieniu PINB terminu 14 dni od dnia w którym postanowienie to stanie się ostateczne).

Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by rozstrzygnięcie to wraz z utrzymanym w nim w mocy w opisanym zakresie postanowieniem organu I instancji dotknięte były wadami uzasadniającymi potrzebę ich eliminacji z porządku prawnego.

Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową uregulowaną w dziale 6 K.p.a. (art. 97-103). Jej celem jest zapewnienie racjonalności postępowania i oznacza przejściowe przerwanie przez organ administracji czynności procesowych w wynikających z tych przepisów sytuacjach niepozwalających na dalsze jego prowadzenie, które będzie możliwe dopiero po usunięciu zaistniałych przeszkód.

W niniejszej sprawie podstawę prawną orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania tak przez organ I jak i II instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. możliwe jest równoczesne wezwanie strony przez organ administracji publicznej który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego).

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.

Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu.

Kluczowe dla przyjęcia, że sytuacja wymieniona w tym przepisie zaistniała, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej, przy czym brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu.

W sprawie nie budzi wątpliwości (co wykazało dotychczasowe postępowanie i zebrany materiał dowodowy), że przy budowie przez Gminę [...] sieci kanalizacji sanitarnej w W. doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 24 września 1999 r. o pozwoleniu na budowę.

Odstępstwa te dotyczyły odcinka na działkach nr [...], [...], [...], [...] poprzez samowolne wprowadzenie zmian w zakresie liczby i usytuowania studzienek kanalizacyjnych, wykonanych spadków i rzędnych oraz głębokości posadowienia (powyższa decyzja Starosty w części obejmującej budowę kanalizacji sanitarnej na tych działkach została na podstawie art. 36a ust. 2 u.P.b. uchylona ostateczną decyzją tego organu z 9 sierpnia 2021 r. nr AB.6740.3.254.2021).

Wśród wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organów administracji i orzeczeń sądowych zwrócenia uwagi wymaga wydana w następstwie wyroku WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r. II SA/Rz 882/19 decyzja PINB z 15 stycznia 2020 r. (utrzymana w mocy decyzją PWINB z 9 marca 2020 r.) o nałożeniu na Gminę [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej na tych działkach, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

W następstwie weryfikacji względem wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 u.P.b. przedłożonego przez Gminę projektu budowlanego zamiennego sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], PINB pismem z 8 lipca 2021 r. wezwał Gminę do złożenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Złożenie stosownego oświadczenia tylko w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] nakazywało w ocenie PINB uznać, że w stosunku do działki nr [...] Gmina takiego prawa nie posiada, co w efekcie skutkowało wydaniem 15 września 2021 r. opisanego wyżej postanowienia, utrzymanego co do zasady w mocy (w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego i nałożenia na Gminę obowiązku wystąpienia do Starosty o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na działce nr [...] sieci kanalizacji sanitarnej) zaskarżonym postanowieniem PWINB z 29 listopada 2021 r.

Zdaniem Sądu, prawidłowo przede wszystkim organy nadzoru budowlanego uznały brak legitymowania się przez Gminę prawem do dysponowania działką nr [...] – stanowiącej własność skarżącej – na cele budowlane w prowadzonym postępowaniu naprawczym.

Na brak wyjaśnienia w sposób przekonujący tej kwestii zwrócono już uwagę w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku II SA/Rz 882/19, w którym Sąd stwierdził, iż z analizy protokołu rozprawy administracyjnej, odwołania i skargi wynika, że skarżąca wyraża zgodę na wejście w teren wyłącznie, gdy kanalizacja sanitarna zostanie wykonana zgodnie z pierwotnie udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Koresponduje z tym przedłożony przez skarżącą w toku postępowania do akt sprawy prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 9 września 2019 r. [...] wydany w sprawie o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, że nie istnieje pomiędzy nią jako powódką a pozwaną Gminą [...] stosunek zobowiązaniowy mający swoją podstawę w umowie cywilno – prawnej z 4 marca 1998 r., z której miałaby wynikać zgoda powódki na wejście na teren działki nr [...] w W. celem wykonania kanalizacji sanitarnej.

Jak wynika z analizy akt sprawy, odmowa wyrażenia przez skarżącą zgody na udostępnienie nieruchomości celem wykonania niezbędnych robót w ramach postępowania naprawczego powodowana jest konsekwentnie prezentowanym stanowiskiem, że rozwiązania wynikające z przedstawionego przez Gminę projektu budowlanego zamiennego nie spowodują poprawy funkcjonowania odcinka kanalizacji przebiegającej przez jej działkę, co powodowane jest zbyt małymi spadkami względem przewidzianych w projekcie budowlanym z 1999 r. (co w jej ocenie skutkuje gromadzeniem się frakcji stałych i przytykaniem studzienek, a także wydobywającym się przez to z nich odorem).

W tej sytuacji, wobec braku porozumienia ze skarżącą co do możliwości udostępnienia nieruchomości, działania organów nakierowane na uzyskanie przez Gminę prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane należy uznać za uzasadnione i tylko w tym kontekście należy postrzegać prawidłowość zawieszenia postępowania związanego z koniecznością realizacji nałożonego na Gminę [...] obowiązku.

Co należy wyraźnie podkreślić, obowiązek ten dotyczy wyłącznie wystąpienia przez Gminę do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na działce nr [...] w W. sieci kanalizacji sanitarnej, którą to możliwość jego uzyskania stwarza wg PINB i PWINB art. 124 ust. 1 u.g.n. To że organy te taką możliwość we wspomnianej regulacji upatrują - wiążąc z potencjalnym uzyskaniem zezwolenia prawo Gminy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie przesądza jednak, że w wyniku rozpatrzenia wniosku takie zezwolenie zostanie jej udzielone. Ani organy nadzoru budowlanego zawieszając postępowanie ani Sąd rozpoznający skargę na wydane w tym przedmiocie postanowienie PWINB nie są władne przesądzić sposobu załatwienia wniosku, którego rozpatrzenie także podlega kontroli instancyjnej i ewentualnie sądowej, nie objętej niniejszym postępowaniem. Z tego względu jako nieuprawniony jawi się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n.

Za taki należy również uznać zarzut braku wydania przez organy – zamiast postanowienia o zawieszeniu postępowania - decyzji o rozbiórce wybudowanego z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę odcinka kanalizacji sanitarnej wywodzony z naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 5 u.P.b.,

Rację przyznać należy skarżącej o tyle, iż organy zbyt dosłownie zinterpretowały wynikające z uzasadnienia wyroku II SA/Rz 882/19 zalecenie wyjaśnienia kwestii posiadania przez Gminę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym, wzywając 8 lipca 2021 r. Gminę w trybie art. 50 k.p.a. do złożenia wyjaśnień – oświadczeń o posiadaniu takiego prawa co do działek nr [...], [...], [...], [...].

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. mającym zastosowanie w sprawie, w przypadku nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepisem do którego odsyła ta regulacja jest m.in. art. 35 u.P.b., nakładający na organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust. 1 pkt 2) oraz kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego (ust. 1 pkt 3); zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.P.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB stwierdzając braki i nieprawidłowości w przedłożonym przez Gminę [...] projekcie budowlanym zamiennym (w zakresie jednoznacznego określenia odcinka kanalizacji i zakresu robót koniecznych do wykonania, braku przekroju podłużnego przekładanego odcinka kanalizacji i przekroju poprzecznego w charakterystycznym miejscu, a także informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenia projektanta i sprawdzającego), postanowieniem z 8 lipca 2021 r. – wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 u.P.b. - wezwał Gminę do ich usunięcia w terminie do 16 sierpnia 2021 r. (wg art. 35 ust. 3 u.P.b., w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia).

W ocenie Sądu, wezwanie to – w formie postanowienia - powinno obejmować także kwestię złożenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, objętych wystosowanym w tym samym dniu w oparciu o art. 50 k.p.a. odrębnym wezwaniem. Uchybienie to – z uwagi na identycznie określony w postanowieniu i wezwaniu termin wykonania oraz wskazany w wezwaniu (zbieżny z wynikającym z art. 51 ust. 5 u.P.b.) rygor wydania decyzji w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy mogący skutkować orzeczeniem rozbiórki przedmiotowego odcinka kanalizacji sanitarnej – nie miało jednak istotnego wpływu na bieg postępowania. Procesowy charakter terminów o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 3 u.P.b. – mimo braku wniosku Gminy o przedłużenie w postępowaniu naprawczym terminu do przedłożenia oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane – nie wykluczał podjęcia przez PINB z urzędu działań w tym zakresie, aby – jak trafnie stwierdził PWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – wykorzystać wszystkie możliwości dopuszczone przez prawo, które pozwolą inwestorowi uzyskać zgodę na dysponowanie tą działką. Skoro taką możliwość PINB dostrzegł w regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n., rozpatrzenie przez właściwy organ złożonego w trybie tego przepisu wniosku (do złożenia którego PINB zobowiązał jednocześnie Gminę na podstawie art. 100 § 1 k.p.a.) niewątpliwie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w załatwieniu na podstawie art. 51 u.P.b. sprawy dotyczącej przedmiotowego odcinka kanalizacji sanitarnej. Uzasadniało to wydanie na tej podstawie przez PINB postanowienia o zawieszeniu z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego, które to postanowienie zasadnie jedynie w części dotyczącej terminu wystąpienia przez Gminę z wnioskiem do Starosty zostało zaskarżonym postanowieniem zreformowane przez PWINB.

Ponieważ przedmiotowo zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB – zgodnie z przywołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia - dotyczy tylko i wyłącznie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...] ze względu na stwierdzone braki w dostarczonej przez inwestora dokumentacji, zgodzić należy się ze skarżącą co do przedwczesności oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego (w szczególności w zakresie przewidzianych w nim rozwiązań technicznych) dokonanego w postanowieniu PINB.

Do okoliczności tej na skutek zarzutów zażalenia prawidłowo odniósł się PWINB, stwierdzając na obecnym etapie postępowania brak podstaw do rozstrzygania jakiejkolwiek kwestii merytorycznej, w tym dokonywania sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego.

Sąd w pełni podziela stanowisko PWINB, z którego wynika, że mimo iż PINB w wydanym przez siebie postanowieniu przeanalizował wstępnie projekt budowlany zamienny w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 u.P.b., na obecnym etapie postępowania nie ma to żadnego znaczenia prawnego i nie wpływa to w żaden sposób na rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Potencjalnej weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego zamiennego przez PINB może bowiem dotyczyć dopiero kolejny etap postępowania związany z wydawaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 u.P.b.), o ile inwestor (Gmina) uzyska prawo do dysponowania wszystkimi nieruchomościami których ten projekt dotyczy na cele budowlane.

Stanowisko jakie w stosunku do przedstawionego projektu budowlanego zamiennego zajął PINB w postanowieniu zawieszającym postępowanie nie zwalnia go zatem z ewentualnej ponownej jego oceny w przyszłości i jednocześnie z opisanych względów – jako nie wywołujące żadnych skutków na obecnym etapie postępowania - nie przesądza także tej oceny.

Powyższe wyklucza skuteczność zarzutu skargi naruszenia art. 123 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o istocie sprawy w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, tak samo jak naruszenia art 6, art. 7 i art 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wadliwe prowadzenie postępowania w sprawie sieci kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Gminę na działce nr [...] oraz uprzywilejowanego jej traktowania.

W związku z tym ostatnim zarzutem należy już tylko ubocznie zwrócić uwagę skarżącej, że prowadzone postępowanie dotyczy istniejącego i czynnego odcinka kanalizacji sanitarnej który obsługuje kilka gospodarstw domowych (w tym nieruchomość skarżącej) i w kontekście prowadzonego postępowania naprawczego, jego dalsze istnienie oraz prawidłowe funkcjonowanie (wobec alternatywnego nakazu rozbiórki – art. 51 ust. 5 u.P.b.) niewątpliwie leży w interesie właścicieli nieruchomości przez które kanalizacja ta przebiega, co oczywiście samo w sobie aktualnie nie przesądza, że postępowanie to nie zakończy się nakazem rozbiórki.

Podkreślenia wymaga również, że jakkolwiek w ramach projektu budowlanego zamiennego nie jest wyłączona realizacja przedmiotowego odcinka kanalizacji wg koncepcji przewidzianej w pierwotnym projekcie budowlanym, nie można wykluczyć dopuszczalności zastosowania innych opcji jego wykonania z uwagi na subiektywne przekonanie skarżącej o ich wadliwości, zwłaszcza że projekt budowlany zamienny także jest opracowywany przez osobę uprawnioną, której kompetencje stanowią niejako gwarancję jego prawidłowego funkcjonowania w przyszłości.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.