Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2716/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 w zw z art. 3 pkt 12 i 13, art. 6 ust 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...]kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2019 r., nr [...]o odmowie udzielenia ww. Spółce pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] obręb [...], przy ul. [...], w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego, który położony jest na obszarze historycznego zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta [...].

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem złożonym [...] września 2018 r. [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do organu I instancji o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...]. Do wniosku dołączono projekt budowlany rozbiórki opracowany w lipcu 2018 r. przez mgr inż. arch. [...] oraz ekspertyzę techniczną sporządzoną we wrześniu 2018 r. przez mgr. inż. [...]

Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego obejmującego oględziny nieruchomości w dniu [...] listopada 2018 r., decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił Spółce pozwolenia na rozbiórkę. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 3 pkt 2, 12 i 13, art. 4 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: u.o.z.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że ulica [...] [...] jest jedną z głównych arterii W., przy której zlokalizowana jest najstarsza, niska zabudowa, tworząca zwarty zespół (domy o nr 13, 14 i 15). Wartość tej zabudowy jest szczególnie znacząca, gdyż pożar z roku 1810 strawił niemal całą historyczną zabudowę miasta, poza budynkami przy obecnej ulicy [...]. Wnioskowany do rozbiórki budynek należy do najstarszej zabudowy miasta, na co wskazuje opracowany dekoracyjnie strop na parterze z belką z datą 1762, szkieletowa konstrukcja ścian, symetryczny układ wnętrz z sienią przelotową na osi oraz niska, parterowa bryła budynku ze stromym, dwuspadowym dachem, krytym pierwotnie gontem, którego ślady zachowały się w połaci od strony frontowej. Po przeprowadzeniu oględzin ww. nieruchomości w dniu [...] listopada 2018 r., organ stwierdził, że budynek jest w dostatecznym stanie. Zdaniem organu, oględziny nie potwierdziły stanu obiektu opisanego w przedłożonej przez Spółkę ekspertyzie technicznej, która, w ocenie organu, jest bardzo schematyczna i nie spełnia standardów dotyczących opinii i ekspertyz technicznych w budownictwie. Autor ekspertyzy wyklucza możliwość remontu budynku, podczas gdy właściwie przeprowadzona analiza stanu zachowania budynku zabytkowego pozwoliłaby wytypować elementy wymagające wymiany przy zachowaniu historycznych technik budowlanych.

W wyniku rozpoznania odwołania [...] [...] zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził na wstępie, że odwołanie Spółki zostało złożone w terminie, liczonym od dnia prawidłowego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, co miało miejsce [...] lipca 2019 r. Minister stwierdził zarazem nieskuteczność, z przyczyn formalnych, doręczenia stronie decyzji organu I instancji w dniu [...] marca 2019 r., z uwagi na to, że nie doszło do niego w siedzibie Spółki.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że źródłem kompetencji organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie jest art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Budynek objęty wnioskiem inwestora w sprawie pozwolenia na rozbiórkę znajduje się na obszarze Zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] e z [...].03.1976 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż Wolsztyn stanowi zabytkowy zespól urbanistyczno-krajobrazowy o zachowanym rozplanowaniu z XIV wieku; w obrębie którego istnieje stylowa zabudowa z XVIII-XIX wieku. Na podstawie sentencji ww. decyzji wpisowej Minister stwierdził, że ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny oraz zespół zabudowy (art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.). Planowany do rozbiórki budynek mieszkalny, znajdujący się w pierzei ul. [...] został ponadto wskazany do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków mocą zarządzenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] stycznia 2019 r., który włączył kartę ewidencyjną ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych.

Organ odwoławczy podkreślił, że budynek przy ul [...], aby być chronionym elementem zabytkowego układu urbanistycznego i historycznego zespołu zabudowy miasta, nie musi posiadać wybitnych czy niepowtarzalnych wartości architektonicznych, bowiem wtedy byłby zabytkiem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków. Objęcie obiektu ochroną konserwatorską układu urbanistycznego i zespołu budowlanego nie oznacza automatycznie bezwzględnego zakazu rozbiórki jednego z elementów chronionej zabudowy. Ochrona ta powinna być adekwatna - wynikać z roli pełnionej przez obiekt w zespole zabudowy. Zatem choć autentyzm obiektu jest warunkiem koniecznym do ustanowienia jego ochrony, nie jest to jedyne kryterium, wystarczające do nałożenia na właściciela nieruchomości daleko idących ograniczeń. Nie każdy bowiem obiekt historyczny, współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny i zespól zabudowy, będzie obiektem wartym i możliwym do zachowania.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie ulega jednak wątpliwości, że wnioskowany do rozbiórki budynek przy ul. [...]stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej miasta i nadal posiada zarówno wartości historyczne, jak i architektoniczne. Stał się trwałym elementem architektury tej części miasta, stanowi też świadectwo przemian architektoniczno-urbanistycznych, w związku z czym powinien zostać zachowany.

Organ odwoławczy wskazał, że choć autentyzm obiektów jest warunkiem koniecznym do ich ochrony, to nie jest to jednak jedyne kryterium oceny w tej sprawie, gdyż znaczenie ma także obecny stan techniczny obiektu. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, że nie został przedstawiony wiarygodny dowód świadczący o braku możliwości przeprowadzenia remontu budynku. Oględziny w terenie wykazały, że obiekt zachował swoją oryginalną konstrukcję i formę architektoniczną, zaś ogólny jego stan techniczny można określić jako zły, chociaż nie w tak dużym stopniu, jak wskazuje na to przedstawiony przez wnioskodawcę projekt rozbiórki oraz ekspertyza techniczna. Zdaniem Ministra, o rozbiórce tego budynku zadecydował brak potrzeb użytkowych dysponenta obiektu oraz koszty remontu, jednakże, w ocenie organu, brak jest podstaw do rezygnacji z ochrony autentycznego, wartościowego elementu zabytkowego obszaru tylko z tego powodu, że dysponent obiektu negatywnie ocenia jego obecną wartość jako obiektu architektury. Ewentualne wprowadzenie w jego miejsce obiektu współczesnego, nawet dostosowanego skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy, wpłynie znacznie na zubożenie zabytkowych wartości tej części miasta [...]. Przeprowadzenie prac rozbiórkowych będzie zatem miało negatywny wpływ na historyczny zespół budowlany. Budynek będący przedmiotem postępowania stanowi materialny dokument przeszłości i posiada wartości historyczne i przestrzenne, wpisując się w sylwetkę tej części miasta i jednocześnie ją współtworząc. Jego rozbiórka wpłynęłaby negatywnie na wygląd, ekspozycję oraz wartości widokowe całej ulicy.

Minister zaznaczył, że z uwagi na zakres ochrony prawnej zabytkowego zespołu zabudowy, bez znaczenia jest stan wnętrza tego obiektu, w tym podłóg i stropów, bowiem ochroną konserwatorską objęty jest jedynie historyczny wygląd zewnętrzny obiektu. Wnętrze budynku można swobodnie wyremontować i zmodernizować, przy konieczności zachowania bryły budynku.

Skargę na decyzję z [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] żądając jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrotu kosztów postepowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo przesłanek do jej zmiany lub uchylenia;

2) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie, w jakim organy instancji uznały, że budynek położony przy ul. [...] w [...] nie kwalifikuje się do rozbiórki z uwagi na zły stan techniczny oraz w zakresie uznania obiektu za zabytek per se oraz przyjęcie, że decyzja z dnia [...] marca 1976 r. obejmowała oprócz układu urbanistycznego także historyczny zespół budowlany;

3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez odniesienia się do wiadomości specjalnych z dziedziny budownictwa, architektury i konstrukcji budynków, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w oparciu o własne ustalenia i oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o ocenę oględzin dokonaną przez pracowników organu I instancji,

4) art. 3 pkt. 1, 2 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 3 pkt. 12 a contrario poprzez przyjęcie, że budynek przy ul. [...]w W. stanowi zabytek chroniony przepisami ustawy.

Strona wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi: 1) pisma organu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków-kierownika delegatury w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (pisma przewodniego skierowanego przez organ do skarżącego, zwracającego ekspertyzę złożoną do tej sprawy administracyjnej przez skarżącego) oraz 2) ekspertyzę budowlaną mgr. inż. [...] sporządzoną w marcu 2019 r. – jako dowodów koniecznych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz nieprowadzących do zbędnego wydłużenia postępowania. Jednocześnie skarżący podniósł, że z uwagi na "zamieszanie" związane z ustaleniem, czy i kiedy decyzja organu I instancji została mu doręczona prawidłowo, skarżący nie połączył zwrotu ekspertyzy z zakończeniem toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Niemniej jednak ekspertyzę sporządzono w celu jej złożenia do akt sprawy. Organ I instancji zapoznał się z tym dokumentem i - poza postępowaniem administracyjnym - ocenił go negatywnie, jako "niewnoszący dodatkowych informacji". Skarżący podkreślił, że dokument w postaci pisma przewodniego był dekretowany do tej sprawy, a jednak organ odwoławczy pominął, że istotny dowód w postępowaniu nie został przeprowadzony, mimo zarzutu odwołania o dokonaniu ustaleń wymagających wiadomości specjalnych.

W ocenie skarżącego, treść pominiętej ekspertyzy jest jednoznaczna. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że budynek znajduje się w nie tyle złym, co bardzo złym stanie technicznym. Analiza załączonej ekspertyzy może prowadzić do jednego logicznego wniosku: ewentualny "remont" musiałby polegać na demontażu dachu, więźby, stropów, ścian, aż po fundament budynku, a następnie jego odbudowę, już przy użyciu innych materiałów, aniżeli pochodzące z demontażu. Tak wykonane prace należy ocenić jako nic innego jak, de facto, rozbiórkę. Nie ma innej technologii "naprawy" budynku, jak jego zupełne rozebranie do fundamentów.

Zdaniem skarżącego, nie można ponadto przejść obojętnie obok innej czynności materialno-technicznej, dokonanej w toku postępowania, polegającej na włączeniu przez organ przed zakończeniem postępowania, z własnej inicjatywy, karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Działanie to, w ocenie skarżącego, miało na celu wykreowanie na potrzeby postępowania z wniosku skarżącego dodatkowego "argumentu" za odmową udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku.

Dodatkowo strona podniosła, że przed nabyciem nieruchomości położonej w [...] (pod numerami ul. [...] skarżący zwrócił się do organu I instancji (pismo z [...]. kwietnia 2017 r.) o podanie, jaki jest zakres ochrony konserwatorskiej. W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował, że budynki znajdują się na terenie zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...]. Od tamtej pory do chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, organ nie widział żadnej potrzeby zakładania dla nieruchomości przy ul. [...] karty ewidencyjnej. Dla skarżącego jest to przejaw nadużycia prawa i nadużycia władczej pozycji w stosunku do właścicieli nieruchomości (brak wpływu właścicieli na czynność materialno- techniczną organu). Minister nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że zgodnie z art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18.03.2010 r. (Dz. U. nr 75, poz. 474), [...]WKZ miał obowiązek założyć Wojewódzką Ewidencję Zabytków. Mimo upływu tego okresu do 2013, budynek przy ul. [...] nie znalazł się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Art. 7 ww. ustawy także stanowił o obowiązkach WWKZ w zakresie ustalenia wykazu zabytków przewidzianych do ujęcia w ewidencji. Organ nie zrobił w sprawie ww. budynku zupełnie nic, by objąć go ochroną.

Ochrona konserwatorska wynikają z faktu objęcia obszaru centrum [...] wpisem układu urbanistycznego do rejestru zabytków ogranicza się do ochrony założenia urbanistycznego, które jest w tym przypadku zabytkiem, nie oznacza natomiast ochrony budynku jako zabytku per se. Budynek taki może być chroniony indywidualnie, pod tym wszakże warunkiem, że byłby wpisany do rejestru zabytków jako konkretny zabytek nieruchomy, czego w niniejszej sprawie nie dokonano.

Skarżący podniósł, że w innych równolegle toczących się postępowaniach, o podobnym stanie faktycznym, organ konserwatorski wydał decyzje pozytywne, tzn. zezwolił na rozbiórkę obiektów sąsiadujących z budynkiem przy ul. [...] w [...]. Co prawda, organ I instancji pozwolenia na rozbiórkę obwarował warunkiem uzupełnienia pierzei nową zabudową, nawiązującą bryłą i kształtem do dotychczasowej zabudowy, lecz wskutek kontroli instancyjnej ów warunek został wyrugowany. Oznacza to, iż organ mógł podjąć decyzję pozytywną w przedmiocie zgody na rozbiórkę, albowiem oceniając stan techniczny innych, sąsiadujących budynków uznał, że ich rozbiórka, wynikająca wyłącznie z przyczyn technicznych, jest dopuszczalna w zabytkowym układzie urbanistycznym. Skarżący podkreślił, ewentualna przyszła zabudowa wypełniająca powstałą lukę będzie musiała się wpasować w zakresie linii zabudowy do ukształtowanego i chronionego układu ulic i siatki działek ewidencyjnych. Powyższe stanowisko wynika z załączonych do skargi decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2019 r. ([...]) oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r. (pozwolenie nr [...] oraz z [...] grudnia 2018 r. (pozwolenie nr [...]).

Ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra, powielająca błędy w ocenie organu I instancji, w szczególności poprzez przyznanie prymatu subiektywnych ocen inspektorów organu I instancji ponad opracowania techniczne, jest wadliwa, jako nieuwzględniająca wszystkich aspektów sprawy. Z dokumentacji technicznej przedstawionej przez stronę wynika konieczność rozbiórki z uwagi na stan techniczny i brak możliwości uratowania obiektu. Organ I instancji nie podaje w żaden sposób, jakim konkretnie wymogom owa dokumentacja techniczna nie sprostała i jakie ma ewentualne rzekome braki. Do tego wątku Minister również się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub wystąpienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym istotnych wad o charakterze procesowym (zob. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola decyzji objętych skargą [...] wykazała, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] marca 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozpoznania przez organy pozostawał wniosek skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...]. Źródłem kompetencji organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie był art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym prowadzenie, m.in., robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uwzględniając ujawniony we wniosku skarżącego z [...] września 2018 r. przedmiot żądania Spółki – pozwolenie na rozbiórkę – stwierdzić należy, że dopuszczalność wykonania rozbiórki w oparciu o tego rodzaju pozwolenie konserwatorskie zależy dodatkowo od uzyskania przez stronę pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, wydanego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. t.j.z 2020 r., poz. 1333), dalej: ustawa – Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie sporny pozostaje zakres ochrony konserwatorskiej budynku przy ul. [...]. Akta sprawy nie zawierają decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1976 r. w oparciu o którą organy przyjęły, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze zespołu architektoniczno - urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków A (rejestr zabytków nieruchomych) nr rej.[...]. Zdaniem organów, z faktu, że w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż "[...] stanowi zabytkowy zespół urbanistyczno – krajobrazowy o zachowanym rozplanowaniu z XIV wieku, w obrębie którego istnieje stylowa zabudowa z XVIII-XIX w." wynika, że ochroną konserwatorską objęty został zarówno układ urbanistyczny (art. 3 pkt 12 u.o.z.), jak i historyczny zespół zabudowy (art. 3 pkt 13 u.o.z.). Zarzut naruszenia ostatnio powołanego przepisu (art. 3 pkt 13 u.o.z.) podnosi skarżący w rozpoznawanej skardze, kontestując stanowisko organów o objęciu budynku przy ul. [...]ochroną konserwatorską wynikającą z jego usytuowania w ramach historycznego zespołu zabudowy.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że ma ona istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem tego, że już sam niekwestionowany w tej sprawie fakt położenia budynku na obszarze historycznego układu urbanistycznego sprawia, że dopuszczalność prowadzenia zamierzonych prac rozbiórkowych poddana musi być ocenie organów konserwatorskich, to doprecyzowanie przedmiotu ochrony wpływać będzie na zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy ochrony konserwatorskiej. Stosowne ustalenia odnośnie do przedmiotu ochrony zdeterminują kierunek działań organu decydując o tym, czy planowane przez skarżącego zamierzenie powinno zostać poddane ocenie organów konserwatorskich pod kątem wpływu planowanych działań na wartości zabytkowe reprezentowane przez chroniony układ urbanistyczny, czy też również na wartości zabytkowe reprezentowane przez zespół zabudowy.

Układ urbanistyczny oraz zespół budowlany należą do kategorii zabytków nieruchomych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.). Historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.), zaś historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 u.o.z.). Zespół budowlany może wchodzić w skład historycznego układu urbanistycznego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy.

Pomimo tego, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, to obiekty znajdujące się na takim obszarze podlegają ochronie konserwatorskiej. Wpis obszarowy oznacza bowiem, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu (wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., II OSK 2152/10).

W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, kluczową wartością chronioną jest spójna całość tego układu składająca się na zabytkowy ład przestrzenny. Przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest bowiem przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu miejskiego. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących ten układ.

Roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., wymagają zatem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2018 r., II OSK 1903/16).

W przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego, tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest także ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji (wyroki NSA z: 22 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1903/16; z 8 maja 2013 r., sygn. II OSK 2680/11; z 27 lipca 2011 r., sygn. II OSK 216/11).

Wbrew stanowisku skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że budynek przy ul. [...]nie podlega samoistnej indywidualnej ochronie jako zabytek, jak to określa skarżący – per se - ze względu na to, że jego zachowanie leży w interesie społecznym z uwagi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, ale jego ochrona wynika z faktu, że pozostaje objęty wpisem obszarowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy expressis verbis zaakcentował, że z uwagi na zakres ochrony prawnej obiektu bez znaczenia pozostaje stan jego wnętrza, tym podłóg i stropów, bowiem ochroną konserwatorską objęty jest wyłącznie jego historyczny wygląd zewnętrzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zakres ochrony konserwatorskiej budynku przy ul. [...]nie został należycie zbadany przez organ konserwatorski. Nie może budzić wątpliwości, że do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. konieczne jest ustalenie zakresu ochrony wynikającego z decyzji wpisowej, której akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają, a w oparciu o którą można by uznać, czy przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej i jako element historycznego zespołu architektoniczno – urbanistycznego, i jako element historycznego zespołu zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 wydanego na mocy upoważnienia ustawowego (art. 24 ust. 1 u.o.z.) rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011. Nr 113 poz. 661) wskazano, że księga, stanowiąca rejestr zabytków zawiera., m.in. następujące rubryki: przedmiot ochrony (pkt 3) oraz zakres ochrony (pkt 4). W rubryce "przedmiot ochrony" należy wpisać rodzaj zabytku, określenie otoczenia zabytku lub nazwę zabytku (§ 3 ust. 2 pkt 3), zaś w rubryce "zakres ochrony" - treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wpisowej (§ 3 ust. 2 pkt 4). Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, pojęcie "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji" należy rozumieć ściśle, tj. jako ten obligatoryjny element decyzji administracyjnej, na który wskazuje również art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. ("Decyzja zawiera [...] rozstrzygnięcie [...]), a więc element konstrukcyjny decyzji administracyjnej odrębny od tej części składowej decyzji, jaką stanowi uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca szczegółowo określił dane, które umieszczane są w rejestrze zabytków, to wzgląd na konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 ustawy zasadniczej nie pozwala uznać, że twierdzenia organu co do zakresu ochrony konserwatorskiej wpływające na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości objętych wpisem obszarowym mogą opierać się na danych niewynikających z tego rejestru. Według danych powszechnie dostępnych na stronie http://www.poznan.wuoz.gov.pl/rejestr-zabytkow, w dacie wydawania zaskarżonych decyzji w rejestrze zbytów nieruchomych województwa [...] ujęty został "zespół architektoniczno-urbanistyczny, [...], co odpowiada treści pisma [...] kwietnia 2017 r. adresowanego do [...] [...], załączonego do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa także, że już pobieżna analiza treści całego rejestru prowadzi do wniosku, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołów budowlanych, elementy składowe tychże zespołów w treści rejestru są wskazane w sposób zindywidualizowany (tj., przykładowo, w rejestrze ujawnia się elementy składowe danego zespołu, przykładowo: kościół z VII w., cmentarz kościelny XIV w., plebanię oraz ogród plebański czy, np. w przypadku zespołu folwarcznego: gorzelnię spichlerz, stajnię, kuźnię itd.). W przypadku wpisu do rejestru danych wynikających z decyzji wpisowej z [...] marca 1976 r. nr. rej. [...], rejestr ujawnia, że przedmiotem ochrony jest "zespół architektoniczno - urbanistyczny, XIV-XIX". W świetle powyższego przyjąć trzeba, że twierdzenia organów w tej sprawie dotyczące objęcia budynku będącego przedmiotem sporu wpisem obszarowym w zakresie zespołu budowlanego wymagają wyjaśnienia. Staje się to konieczne tym bardziej, iż od dokonanego wpisu upłynęło ponad czterdzieści lat, a jak wynika z dołączonych do skargi kserokopii decyzji organów ochrony konserwatorskiej wyrażono zgodę na rozbiórkę budynków przy ul. [...] co może mieć znaczenie dla zakresu ochrony badanego obszaru.

Wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie ma okoliczność włączenia karty ewidencyjnej przedmiotu postępowania do wojewódzkiej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r., czego konsekwencją w świetle art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. jest umieszczenie takiego obiektu jako zabytku także w gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, w ramach których skarżący działanie takie traktuje jako przejaw nadużycia prawa wobec właścicieli nieruchomości zabytkowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że aczkolwiek wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.., to jednak z czynnością materialnoprawną organu jaką stanowi wpis do tej ewidencji łączy się szereg konsekwencji dla właściciela w zakresie obowiązków zapewnienia warunków do naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości oraz do popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (art. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.z.), jak i obowiązków obwarowanych sankcjami administracyjnymi i karnymi – art. 107a ust. 1 i art. 113 ust. 1 u.o.z.). Dodatkowo, włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków rodzi obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Na gruncie tej sprawy stwierdzić trzeba, że z uwagi na istniejący wpis obszarowy wynikający z wpisania do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno - architektonicznego, budynek będący przedmiotem postępowania podlega ochronie dalej idącej niż wynikającej z faktu wpisania go do gminnej ewidencji zabytków, skoro podlega reżimowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, o którym stanowi art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie podlega on reżimowi uzgodnienia tych robót z organem konserwatorskim na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego przewidują różne przedmiotowo i podmiotowo obowiązki w zależności od tego, czy chodzi o obszar wpisany do rejestru zabytków, czy do gminnej ewidencji zabytków. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że włączenie karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych wpływu na wynik tej sprawy nie ma, gdyż nie znosi uprawnienia organów konserwatorskich wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Do uwzględnienia skargi doprowadziły Sąd jednakże wnioski dokonane w odniesieniu do oceny sposobu prowadzenia przez organy ochrony konserwatorskiej postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wymaga od organów, by w toku postępowania strzegły praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a., konkretyzujący ww. zasadę, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji łączy się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, czego organ dokonuje w uzasadnieniu decyzji. Powyższa dyrektywa procesowa pełni kluczową rolę w szczególności w przypadku negatywnej dla strony decyzji administracyjnej wydanej w warunkach dysponowania przez organ luzem decyzyjnym. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że przekazując wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencje dotyczące udzielania pozwoleń w zakresie robót budowlanych przy obiektach i obszarach zabytkowych, ustawodawca pozostawił organowi wybór sposobu rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Brak określenia w art. 36 u.o.z. przesłanek wydania pozwolenia konserwatorskiego nie może być argumentem uzasadniającym pogląd, że kryteria oceny dopuszczalności podjęcia przez inwestora konkretnego zamierzenia dotyczącego obiektu zabytkowego nie zostały w ustawie zamieszczone. Niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora prac (działań), wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg prac przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 u.o.z. kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań postawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku dla wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności jakie mogą wystąpić w sprawie. Okoliczności te powinny być rozważone w całokształcie, albowiem określone działania podejmowane przy zabytku z jednej strony mogą pozostawać w kolizji z przypisanymi organowi konserwatorskiemu obowiązkami (np. utrudniać kontrolę stanu zachowania zabytku – art. 4 pkt 5 u.o.z.), z drugiej zaś znajdować podstawę w innych przepisach stanowiących również przesłankę wydania pozwolenia. Niewątpliwie przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora prac (działań) wskazanych w art. 36 ust. 1 u.o.z. organ będzie korzystał z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi (wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 756/11). Nie może jednak budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcia podejmowane w warunkach znacznego luzu decyzyjnego wymagają szerszego uzasadnienia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadnienia objętych skarga decyzji takiego uzasadnienia nie zawierają. Przyjmując powyższą ocenę, Sąd miał na względzie, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przed konserwatorem zabytków jest postępowaniem służącym ocenie zamierzenia inwestycyjnego, jak wskazano już na wstępie, przez pryzmat wpływu planowanych działań (rozbiórki) na wartości zabytkowe reprezentowane przez chroniony zespół (układ) architektoniczno- urbanistyczny.

W niniejszej sprawie, ujawnionymi przez organy względami polityki konserwatorskiej, które skutkowały nieuwzględnienieniem zgłoszonego przez inwestora wniosku w sprawie pozwolenia na rozbiórkę były: lokalizacja obiektu w obrębie zabytkowej, najstarszej zabudowy miasta oraz jego "dostateczny stan" zachowania, którą to ocenę organy powzięły w wyniku oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2018 r.

Zdaniem Sądu, wzgląd na zabytkowy charakter zabudowy nie uzasadnia samoistnie odmowy rozbiórki, skoro nieużytkowany budynek mieszkalny przy ul. [...] na gruncie tej sprawy nie jest analizowany jako zabytek objęty ochroną indywidualną. W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego za kluczową wartość uznaje się spójną całość tego układu tworzącą zabytkowy ład przestrzenny. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie powinno być ukierunkowane na ocenę, na ile zewnętrzne elementy tego budynku i jego cechy tworzą substancję zabytkową mającą wpływ na zachowanie zabytkowych walorów całego zespołu architektoniczno – urbanistycznego. W tym zakresie kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia organów ochrony konserwatorskiej zasadzają się na stwierdzeniu, że ulica [...]jest jedną z głównych arterii miasta, a przedmiotowy budynek należy do najstarszej zabudowy stanowiącej świadectwo XVIII-wiecznej zabudowy Wolsztyna, zatem jego rozbiórka negatywnie wpłynęłaby na "wygląd, ekspozycję i wartości zabytkowe całej ulicy". Zauważyć jednak trzeba, że na historycznie ukształtowaną przestrzeń miejską w warunkach polskich częstokroć wpływ miały różnorodne założenia przestrzenne i różne style architektoniczne realizowane w toku minionych stuleci i nakładające się na siebie m.in. na skutek potrzeby odbudowy państwa po zniszczeniach wojennych. Trudno ocenić, jaką historyczną wartość współtworzy budynek przy ul.[...] w zabytkowym ładzie przestrzennym [...] w aspekcie istniejącego wpisu obszarowego bez odniesienia się do pozostałych elementów tworzących ten ład, wynikający z decyzji wpisowej z 1976 r. i determinujących założenia ochrony konserwatorskiej w tej sprawie, które mają kluczowe znaczenie w tej sprawie. W świetle wydanych pozwoleń na rozbiórkę sąsiadujących budynków mieszkalnych przy ul. [...] a ponadto wobec braku dokumentacji obrazującej aktualny stan zabudowy ul.[...], argumentacja organów odnosząca się do walorów wizualnych (wyglądu, ekspozycji) w połączeniu z "wartościami zabytkowymi całej ulicy" nie poddaje się ocenie Sądu. Zaskarżone decyzje cechują się istotnymi mankamentami jeśli chodzi o analizę aktualnego stanu zachowania tej ulicy oraz jej charakterystyki architektoniczno - urbanistycznej. Trudno bowiem ocenić, czy tworzy ona nadal spójną harmonijną całość obejmującą (i w jakiej części) zabytkową zabudowę oryginalną ("stylową zabudową z XVIII - XIX w.", o której mowa w cytowanej przez organy decyzji wpisowej z 1976 r.), czy też jest wpadkową różnorodnych stylów architektonicznych, zachowującą jednakże "rozplanowanie z XIV w." do którego również odwołuje się decyzja wpisowa. Twierdzenia zawarte w objętych skargą decyzjach nie pozwalają przyjąć, że organy wykazały, iż potencjalna rozbiórka wpłynie na "zachowane rozplanowania z XIV w." Skarżący trafnie podnosi, że przyszła zabudowa wypełniająca powstałą lukę będzie musiała się wpasować w zakresie linii zabudowy do ukształtowanego i chronionego układu ulic i siatki działek ewidencyjnych. Uprawnia to ocenę o dowolności podjętych przez organy rozstrzygnięć w sprawie rozbiórki w graniach zabytkowego założenia architektoniczno – urbanistycznego wobec braku ich przekonującego, merytorycznego uzasadnienia.

Jeśli zaś chodzi o kwestionowaną przez skarżącego ocenę stanu zachowania obiektu, to również i co do tej kwestii zgodzić należy się ze skarżącym, że postępowanie administracyjnego nie odpowiadało standardom kodeksowym wynikającym z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organy przyznały w tej sprawie, iż "Nie każdy [...] obiekt historyczny, współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny i zespół zabudowy, będzie obiektem wartym i możliwym do zachowania." oraz że możliwość rozbiórki istniałaby w przypadku stwierdzenia, że remont budynku wiąże się z koniecznością całkowitej wymiany oryginalnej substancji budowlanej. Jednocześnie zauważyć trzeba, że ocenę o ogólnie złym stanie technicznym budynku, "choć nie tak w dużym stopniu jakby wskazywał na to przedstawiony przez wnioskodawcę projekt rozbiórki oraz ekspertyza techniczna" podjęły w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin nieruchomości przyjmując zarazem, że ekspertyza "nie spełnia standardów dotyczących opinii i ekspertyz technicznych w budownictwie". Twierdzeniom tym skarżący zasadnie zarzuca taki stopień ogólności, że nie sposób przyjąć ich za podstawę decyzji ingerującej w prawo własności jednostki. Organy nie podają w szczególności źródła tych standardów.

Odnosząc się do tego zagadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 39 ust. 1 omawianej ustawy, z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi jednostki organizacyjnej. W myśl art. 39 ust. 2 u.o.z., protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych.

Zdaniem Sądu, wojewódzki konserwator zabytków niewątpliwie dysponuje kadrą wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury i jest w stanie obiektywnie, profesjonalnie ocenić, czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających ochronie i są uprawnione do dokonania oceny spójności danego rozwiązania architektonicznego lub urbanistycznego z danym obszarem podlegającym ochronie na podstawie ustawy o ochronie zabytków. Nie kwestionując kompetencji organów nadzoru konserwatorskiego do eksperckiej oceny niektórych aspektów techniczno – budowlanych obiektu należy jednak zauważyć, że w przypadku, gdy kwestia stanu zachowania spornego budynku w aspekcie możliwości jego remontu jest sporna, argumentacja decyzji ingerującej w prawo własności powinna być szczegółowo merytorycznie uzasadniona i odnosić się do twierdzeń i dokumentów przedstawionych przez stronę, tylko bowiem wtedy dowodzi realizacji zasady przekonywania (art. 11 k.p.a). Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania jest budynek nieużytkowany, którego stan na karcie ewidencyjnej włączającej ten obiekt do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych określony został jako zły. W zaskarżonej decyzji stan ten określono tymczasem jako "dostateczny". Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, że nie został przedstawiony wiarygodny dowód świadczący o braku możliwości przeprowadzenia remontu budynku pomijając fakt, że skarżący przed zakończeniem postępowania w obu instancjach przedłożył nową, bardziej szczegółową ekspertyzę budowlaną mgr. inż. [...] sporządzoną w marcu 2019 r. która przez organ odwoławczy powinna zostać oceniona jako istotny dowód z dokumentu prywatnego na okoliczność sporną (możliwość remontu obiektu) w tej sprawie. Ocena ta została przez organ I-ej instancji w dniu [...] czerwca 20219 r. zwrócona skarżącemu. Skarżący dołączył ją do skargi. Ocena organów, iż istnieje możliwość remontu obiektu mogła by być uznana za ocenę z zakresu wiedzy pozostającej w zakresie właściwości organów ochrony konserwatorskiej o ile towarzyszyłoby jej ujawnienie racji, które stały za jej przyjęciem. Racji takich zaskarżone decyzje nie ujawniają, wobec czego trudno przyjąć ją za wiedzę ekspercką. Na gruncie tej sprawy stwierdzić trzeba, że zarzucając autorowi pierwszej z przedstawionych przez Spółkę ekspertyz budowlanych schematyczność i powierzchowność, organy dopuściły się tego samego rodzaju mankamentów w swoich ocenach, wobec czego mogą być one uznane za arbitralne. Zdaniem Sądu, uzasadnia to uchylenie objętych skargą decyzji by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu również kwestia możliwości przeprowadzenia remontu (oprócz ww. kwestii wpływu potencjalnego pozwolenia na rozbiórkę na chroniony układ architektoniczno- urbanistyczny) została rzetelnie, wnikliwie rozpatrzona, w szczególności poprzez merytoryczne odniesienie się do wniosków ekspertyzy autorstwa mgr. inż. [...].

Nie przesądzając zatem wyniku postępowania należy zwrócić uwagę na konieczność oceny dokumentów złożonych w sprawie, a w szczególności pominiętej w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu ekspertyzy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd oparł na podstawie art. 200 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi.