Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1924/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 , art. 151, art. 145 , art. 183, art.176, art.174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.2, art. 31 ust.1, art.65 ust.1 i art. 65 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par.1 i par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/07 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/07 oddalił skargę I. C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie nadania I. C. stopnia nauczyciela dyplomowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt. IISA/Wa 424/05 uchylił wskazane rozstrzygnięcia, przyjmując, że zostały one wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Kurator oświaty nie odniósł się bowiem do stanowiska dyrektora szkoły, iż skarżąca ma kwalifikacje do nauczania języka polskiego, a także nie rozważył dopuszczalności podważania takiej oceny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt U 1/4.

Mazowiecki Kurator Oświaty, po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2006 r. ponownie odmówił nadania I. C. stopnia nauczyciela dyplomowanego.

Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania I. C., zaskarżoną przez nią decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem organu odwoławczego Mazowiecki Kurator Oświaty zasadnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek do nadania jej kolejnego stopnia awansu zawodowego. Zgodnie bowiem z art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego uzależnione jest od łącznego spełnienia przewidzianych w tym przepisie warunków, w tym posiadania kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska. Kwalifikacje te muszą być przy tym potwierdzone stosownymi dyplomami i świadectwami. Natomiast skarżąca legitymuje się tylko dyplomem ukończenia w 1988r studiów magisterskich w zakresie filologii rosyjskiej- specjalność nauczycielska oraz świadectwami ukończenia w 1990r studium podyplomowego filologii rosyjskiej, a w 2000r kursu kwalifikacyjnego dla kadry zarządzającej oświatą. Wymieniona od 1985r zatrudniona była jako nauczyciel języka rosyjskiego w Szkole Podstawowej w J. Jak wynika z oświadczenia złożonego w dniu 22 marca 2006r przez W. H., który w okresie od 1 stycznia 1997r do 20 lipca 2004r był dyrektorem Szkoły Podstawowej w J., I. C. -z uwagi na stopniowe wycofywanie języka rosyjskiego z programu nauczania w tej szkole - zgłosiła zamiar nauczania języka polskiego i podwyższania swoich kwalifikacji w tym zakresie. W tej sytuacji- chociaż powyższe deklaracje nie zostały zrealizowane, gdyż nauczycielka nie podjęła dokształcania z zakresu filologii polskiej - ówczesny dyrektor szkoły wyraził zgodę na doraźne nauczanie przez skarżącą języka polskiego w ramach zastępstw za nieobecnych nauczycieli oraz w formie indywidualnego nauczania. W piśmie zaś z dnia [...] marca 2000 r nr SP [...] stwierdził zaś, że kierunek ukończonych przez I. C. studiów (filologia polska) jest zbliżony z rodzajem prowadzonych przez nią zajęć, tj. językiem polskim.

Uznanie przez dyrektora szkoły, że ukończony przez nauczyciela kierunek studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu, nie przesądza o posiadanych przez tego nauczyciela kwalifikacjach. Dyrektor szkoły nie jest bowiem uprawnionym do wydawania wiążących opinii w sprawach awansu zawodowego nauczycieli. Jego stanowisko nie wywołuje zatem w tym zakresie skutków prawnych.

Podkreślić ponadto należy, iż Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 12 maja 2004 r. (U 1/4 OTK-A/2004/5/43), orzekł jedynie, iż § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkól i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288 ze zm.), w zakresie, w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, jest niezgodny z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz art. 9 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zakwestionowano natomiast przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w myśl którego kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami i placówkami, oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowiącego, iż nadzorowi podlega w szczególności zatrudnianie nauczycieli zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami. W obowiązującym stanie prawnym kurator oświaty nie jest więc uprawniony do rozstrzygania w indywidualnych przypadkach, czy ukończony przez nauczyciela kierunek studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Ustaleń w tym zakresie dokonuje bowiem dyrektor szkoły, zatrudniając nauczyciela. Jednakże kurator oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego jest zobligowany do dokonania oceny merytorycznej ustaleń poczynionych przez dyrektora szkoły. W tym zakresie kurator oświaty jest uprawniony do zbadania, czy ukończony kierunek studiów umożliwił nauczycielowi uzyskanie wystarczającej wiedzy merytorycznej z zakresu nauczanego przedmiotu, a w konsekwencji może on rozstrzygnąć czy nauczyciel posiada niezbędne kwalifikacje do zajmowania stanowiska i spełnia warunki do nadania stopnia awansu zawodowego. Z tych względów, podzielając stanowisko, że I. C. nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych, zdaniem Ministra Edukacji, brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie nadania skarżącej stanowiska nauczyciela dyplomowanego.

Decyzję Ministra Edukacji Narodowej I. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a także o przesłuchanie jej w charakterze strony na okoliczność przebiegu jej awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji i okoliczności jej zwolnienia z pracy oraz o ustalenie, iż spełnia wymogi przewidziane prawem do nauczania języka polskiego i z tego powodu, może skutecznie ubiegać się o stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Zdaniem skarżącej organy dokonały błędnej wykładni art. 9b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674) i niewłaściwie ustaliły, że nie posiada kwalifikacji do nauczania języka polskiego, a ponadto Minister Edukacji Narodowej naruszył art. 77 § 1 kpa poprzez to, iż, rozpatrując odwołanie od decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty, nie rozpatrzył należycie całego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji prawnej i kwalifikacji skarżącej. W uzasadnieniu skargi I. C. wskazała, że 27 sierpnia 2001 r. złożyła wniosek o rozpoczęcie stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego. W okresie odbywania stażu, tj. od 1 września 2001 r. do 31 sierpnia 2003 r., uczyła języka rosyjskiego i dodatkowo języka polskiego. Natomiast w okresie od 1 września 2003 r. do 31 maja 2004 r. była nauczycielem wyłącznie języka polskiego. Skarżąca stwierdziła również, że obowiązujące przepisy nigdy nie przyznawały kuratorowi oświaty oraz Ministrowi Edukacji Narodowej i Sportu prawa do oceny, czy kierunek studiów ukończonych przez nauczyciela jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Skoro zatem kwalifikacje skarżącej zostały potwierdzone dokonanym przez dyrektora szkoły "zbliżeniem przedmiotowym" oraz mając na uwadze § 20 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10 września 2002 r., który stanowi, iż nauczyciele zatrudnieni w dniu wejścia w życie rozporządzenia na podstawie mianowania, którzy spełniali wymagania kwalifikacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują nabyte kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, to odmowa nadania I. C. stopnia awansu zawodowego skarżącej niewątpliwie narusza art. 2 Konstytucji oraz konstytucyjną zasadę praw nabytych.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że uznanie danego kierunku studiów za zbliżony do nauczanych przedmiotów może mieć miejsce tylko w przypadku studiów magisterskich i zawodowych, a nie w przypadku studiów podyplomowych, a zatem nie ulega wątpliwości, że świadectwo ukończenia w 1991 r. przez skarżącą studium podyplomowego z zakresu filologii rosyjskiej nie może stanowić dowodu uzyskania przez I. C. kwalifikacji do nauczania języka polskiego. Dodać również należy, że do oceny posiadania przez skarżącą kwalifikacji do nauczania języka polskiego w szkole podstawowej nie ma zastosowania przepis gwarantujący zachowanie kwalifikacji przez mianowanych nauczycieli, bowiem I. C. od roku szkolnego 2003/2004 jest zatrudniona niezgodnie z wymaganymi kwalifikacjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę I. C. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 9b ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r Karta Nauczyciela (dalej w skrócie ustawa KN) warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art.9 ust.1 pkt.1 i ust.1a-3 tej ustawy, odbycie stażu zakończonego pozytywną ocena dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Stanowisko nauczyciela- w myśl art.9 ust.1 pkt.1 ustawy KN- może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli oraz podejmuje pracę na stanowisku, do zajmowania którego są to wystarczające kwalifikacje. Szczegółowe wymogi kwalifikacyjne nauczycieli określa rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288 ze zm.). Stosownie do § 4 tego rozporządzenia, kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach podstawowych posiada osoba, która legitymuje się dyplomem ukończenia:

1. studiów magisterskich na kierunku (specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne, lub

2. studiów magisterskich na kierunku innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć, która ponadto posiada przygotowanie pedagogiczne i ukończyła studia podyplomowe z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, lub

3. studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne, lub

4. studiów magisterskich innych niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć albo dyplomem ukończenia studiów.

Poprzednio w powyższym zakresie obowiązywało rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczególnych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.), które zawierało analogiczne regulacje dotyczące kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej.

Zgodnie z powołanym rozporządzeniem przez kierunek (specjalność) studiów zbliżony do nauczania przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć należało rozumieć kierunek (specjalność) dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć. Ustaleń takich dokonał dyrektor szkoły, a w odniesieniu do dyrektora szkoły organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 10 września 2002r również przewiduje taką możliwość, ale w zakresie ustalenia, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć, nie wskazuje żadnego organu, gdyż przepis w części dającej tę kompetencję kuratorowi oświaty utracił moc obowiązującą zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. sygn. akt U 1/04. W tej sytuacji niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy organy orzekające w sprawach awansu zawodowego nauczycieli są związane stanowiskiem dyrektora szkoły w przedmiocie uznania danego kierunku (specjalności) studiów za zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć.

W ocenie Sądu I instancji akt Dyrektora Szkoły Podstawowej w J. z dnia [...] marca 2000 r. Nr SP [...] nie ma charakteru decyzyjnego i nie wywołuje skutków prawnych w sferze awansu zawodowego nauczyciela. Dokument ten nie jest aktem powszechnie obowiązującym. Może mieć on znaczenie jedynie w zakresie zatrudnienia nauczycieli, ale wtedy podlega nadzorowi kuratora oświaty, który ocenia zgodność zatrudnienia nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami. Kompetencje ministra i kuratora oświaty w ustalaniu, czy dany kierunek (specjalność) studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć, zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 9 ust. 2 ustawy KN, a nie ze względu na kompetencje organów orzekających w zakresie awansu zawodowego nauczycieli. Skoro kurator oświaty odpowiada za nadanie stopni awansu zawodowego, to tym samym ma prawo samodzielnie oceniać, czy nauczyciel posiada wymagane prawem kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, w tym czy legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku (specjalności) zgodnym lub zbliżonym z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i posiada przygotowanie pedagogiczne. Wynika to z art. 9 b ust. 4 ustawy KN., w myśl którego nauczycielom mianowanym, spełniającym warunki, o których mowa w ust. 1 tej ustawy, stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego -w drodze decyzji administracyjnej- nadaje organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Oznacza to, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny musi dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego pod kątem wszystkich przesłanek warunkujących dopuszczalność nadania mianowanemu nauczycielowi stopnia nauczyciela dyplomowanego. Tylko łączne spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych w art. 9 b Karty Nauczyciela umożliwia wydanie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Niespełnienie chociażby jednego z omawianych warunków obliguje organ do odmowy nadania stopnia awansu zawodowego. Podkreślić ponadto należy, że warunki określone w art. 9 b ustawy KN dotyczą nadania stopnia awansu zawodowego, a nie zatrudnienia nauczyciela czy prawa nauczyciela do wykonywania ich zawodu. Prawidłowo więc organy orzekające uznały, że skarżąca nie posiada wystarczających kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela języka polskiego w szkole podstawowej oraz zasadnie odmówiły nadania jej stopnia nauczyciela dyplomowanego.

Skargę kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. C., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 9 b ustawy z 26.01.1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674) i dokonanie jego błędnej wykładni i poprzez to, błędne ustalenie, iż skarżąca nie posiada kwalifikacji do nauczania języka polskiego;

b. art. 2 Konstytucji, poprzez naruszenie praw nabytych skarżącej w zakresie pozbawienia skarżącej kwalifikacji nauczyciela języka polskiego i przez to, uniemożliwienie jej prawa do wykonywania zawodu,

c. art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania i zasady niedyskryminacji, w ten sposób, że skarżąca utraciła prawo do nauczania języka polskiego rzekomo na skutek sprawowania przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty nadzoru pedagogicznego, dopiero w chwili ubiegania się o awans zawodowy, podczas gdy rozumiany w ten sposób nadzór pedagogiczny, co do zasady nie był i nie jest prowadzony w stosunku do innych nauczycieli, którzy otrzymali prawo do nauczania różnych przedmiotów, innych od kierunku studiów, na podstawie ustalenia, że kierunek (specjalność) ukończonych studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem,

d. art. 65 ust. 2 Konstytucji - poprzez naruszenie zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej powoływana jako P.u.s.a.), poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadał, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa,

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż stan faktyczny, który kurator oświaty ustalił jest prawidłowy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny,

c. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Dyrektor Szkoły w J., działając na podstawie wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. z 1991 r. Nr 98, poz. 433 ze zm.) - po zapoznaniu się z dokumentacja dotyczącą przebiegu studiów wyższych I. C. i wykazem studiowanych przedmiotów - ustalił, że nauczanie przez nią języka polskiego jest zbliżone z kierunkiem ukończonych studiów (filologia rosyjska) oraz zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia wydał odpowiednie zaświadczenie. Zaświadczenie wydane przez dyrektora szkoły w sprawie I. C. stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, dlatego nie powinno -jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie- wywoływać skutków jedynie w zakresie zatrudnienia nauczycieli. Poza tym, jeśli miałaby obowiązywać taka wykładania prawa, to nie miałaby sensu regulacja zawarta w § 20 rozporządzenia z 10 września 2002 r., która potwierdza nabyte przez nauczycieli kwalifikacje uzyskane m.in. na mocy rozporządzenia z 10 października 1991 r.

Kasator wskazał również, iż I. C. posiadała (przynajmniej do dnia 24 września 2004 r., tj. do chwili wydania pierwszej negatywnej decyzji), kwalifikacje do nauczania języka polskiego, a zatem spełniała wymagania kwalifikacyjne, odbyła staż zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskała akceptację komisji kwalifikacyjnej. W tej sytuacji, skoro skarżąca nauczała faktycznie i zgodnie z przepisami, języka polskiego do końca 2005/2006, a prawo to utraciła z końcem maja 2006r na skutek niewyrażenia przez Mazowieckie Kuratorium Oświaty zgody na dalsze nauczanie przez nią języka polskiego, doszło także do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, gwarantowanych przez Konstytucję, m.in. w art.2.

Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art.32 Konstytucji. Po wycofaniu języka rosyjskiego ze szkół podstawowych wielu nauczycielom, podobnie jak skarżącej, dokonano ustalenia, iż ukończony kierunek studiów jest zbieżny z nauczanym przedmiotem. W ocenie skarżącej, w jej przypadku było to całkowicie uzasadnione, gdyż w szkole wyższej, gdzie skarżąca ukończyła studia stopień "podobieństwa" jej kierunku z filologią polską był tak duży, że szereg przedmiotów na jej kierunku studiów było wykładanych przez filologów polskich, a nawet niektóre zajęcia dla studentów filologii rosyjskiej i filologii polskiej były prowadzone wspólnie. Zaskarżony wyrok zaprzecza zatem kwalifikacjom nie tylko skarżącej ale wszystkich nauczycieli, którzy nauczają na podstawie " zbliżenia przedmiotowego". Oznacza to, że kuratorzy oświaty w ramach nadzoru pedagogicznego powinni sprawdzić czy wszyscy nauczyciele są zatrudnieni zgodnie z kierunkiem ukończonych studiów.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej podniósł, że WSA w Warszawie w ogóle nie zbadał okoliczności wydania decyzji przez Ministra Edukacji Narodowej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Sąd ten nie zauważył, że w stanie faktycznym sprawy nic się nie zmieniło od daty wydania w tej sprawie pierwszego wyroku WSA w Warszawie, który uchylając poprzednie decyzje stwierdził, że kurator oświaty w żaden sposób nie odniósł się w ogóle do oceny dyrektora szkoły, z której wynika, że ma kwalifikacje do nauczania języka polskiego. Skarżąca już w piśmie 27 lutego 2006 r., a więc jeszcze przed zakończeniem postępowania została poinformowana przez Mazowieckie Kuratorium Oświaty o tym, iż w sprawie będzie wydana decyzja odmowna, chociaż ta została wydana dopiero w dniu [...] marca 2006 r.

Minister Edukacji Narodowej i Mazowiecki Kurator oświaty, w ocenie skarżącej, nie zbadały rzeczywistych jej kwalifikacji, przyjmując, że nie spełnia ona wymogów kwalifikacyjnych jedynie na tej podstawie, że I. C. ukończyła filologię rosyjską. Nie podjęły zatem niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięły pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, czym naruszyły art.7 i art.77 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, zapomniał o tym, jak również o tym, że organy nie mają zupełnej swobody administracyjnej, o ile w ogóle mają prawo do oceny kwalifikacji nauczyciela. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się rażącego naruszenia art.1 § 1 i § 2 P.u.s.a.

Ponadto, Sąd I instancji uchybił art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie wyjaśniając sprawy, przyjął za miarodajne ustalenia stanu faktycznego jedynie w oparciu o całkowicie bezpodstawne stwierdzenie Mazowieckiego Kuratora Oświaty. Tymczasem Mazowiecki Kurator Oświaty ani Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie zadali sobie najmniejszego trudu, aby merytorycznie zakwestionować ocenę Dyrektora Szkoły W. H. Zatem jest oczywiste, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tej kwestii, bo nie miał żadnego materiału dowodowego, a decyzje Mazowieckiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej nie mają żadnego uzasadnienia, albo wyjaśnieniają, dlaczego skarżąca nie posiada kwalifikacji do nauczania języka polskiego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezależnie od innych zarzutów podniesionych w kasacji, należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie doszło do głębokiego i drastycznego naruszenia praw skarżącej jako człowieka w zakresie wolności wyboru i wykonywania zawodu i podeptania jej godności osobistej, a zatem doszło także do naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W sytuacji gdy-tak jak w niniejszej sprawie- nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.- Sąd drugiej instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Dokładne sprecyzowanie przez kasatora zarzutów kasacyjnych ma decydujące znaczenie dla możliwości kontroli danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest bowiem uprawniony zastępowania strony oraz korygowania za nią czy uzupełniania rozpatrywanego środka zaskarżenia. Nie może zatem z własnej inicjatywy (wyjątkiem wspomnianej nieważności postępowania) podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej.

Stosownie do art.176 i art.174 P.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć określenie konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Z powyższego obowiązku nie zwalnia nawet niewłaściwe (nieprecyzyjne) wskazanie przez Sąd I instancji przepisu mającego zastosowanie w sprawie. Zatem zawsze, gdy kwestionowany przepis zawiera kilka unormowań, to we wnoszonym środku zaskarżenia należy bezwzględnie zaznaczyć, która z tych norm została naruszona. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na czym - zdaniem skarżącego- polegało złamanie wskazanego w skardze przepisu przez Sąd I instancji.

Skargę kasacyjną można, w myśl art. 174 pkt.1 i 2 P.p.s.a. oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu, lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast złamanie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie wyraża się w pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość takiego uchybienia sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej prawa materialnego lub mylnej jej subsumcji. Powołany przepis art.174 pkt.1 P.p.s.a. określa więc dwie różne postaci naruszenia normy materialnoprawnej, co z kolei łączy się obowiązkiem wskazania przez samego kasatora, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, a także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wytknęła WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art.9b ustawy Karta Nauczyciela przez błędną jego wykładnię. Przepis ten ma jednak rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Dzieli się on bowiem na osiem ustępów, a niektóre z nich dodatkowo na kilka punktów. Kasator nie sprecyzował zaś, o którą jednostkę semantyczną powołanego artykułu mu chodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprawdzie ograniczono wywody do art.9b ust.1 ustawy KN, ale także wówczas nie określono, który dokładnie z trzech jego punktów został złamany w zaskarżonym wyroku. Ponadto argumenty strony skarżącej mogą wskazywać na zamiar kwestionowania niewłaściwego zastosowania normy prawnej, ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Ogranicza się ona do wytknięcia jedynie błędnej wykładni, przy tym w ogóle nie wyjaśnia dlaczego wykładnia całego art.9b czy też całego art.9b ust.1 ustawy KN jest błędna oraz jak zdaniem skarżącej Sąd I instancji powinien zinterpretować te normy. Tak ogólnie sformułowany oraz niewłaściwie uzasadniony zarzut stanowi istotne naruszenie wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku nie można precyzyjnie ustalić niezbędnych granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do stawiania hipotez co do tego jakiego dokładnie przepisu dotyczy podstawa kasacyjna. Nie może też domniemywać w czym strona dopatruje się naruszenia prawa, skoro jej pełnomocnik nie sprecyzował tego we wniesionym środku odwoławczym..

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie czyni zadość omawianym wymogom również w części, w jakiej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art.2, art.31 ust.1, art.65 ust.1 i art. 65 ust.2 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis stanowi, że obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę. Zarzut naruszenia tej normy musi pozostawać poza rozważaniami sądu kasacyjnego. Nie zawiera on bowiem żadnego uzasadnienia, a wyjaśnienia kasatora odnoszą się wyłącznie do art.65 ust.1 Konstytucji, mimo że przepis ten nie został w ogóle powołany w podstawach kasacyjnych. W przypadku pozostałych powołanych przepisów Konstytucji mamy do czynienia z ustrojowymi zasadami określającymi podstawowe założenia działania aparatu państwa, tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP), zasadą równości wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji RP), a także zasadą wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art.65 ust.1 Konstytucji). Wszystkie te normy należą do przepisów ustrojowych. Nie są tym samym przepisami prawa materialnego ani też przepisami postępowania w znaczeniu art.174 P.p.s.a. Nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny,

Ponadto zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą dotyczyć wyłącznie norm, które stosował albo powinien zastosować Sąd I instancji. Przepisy Konstytucji mogą zaś stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2003r, sygn. II CKN 425/01). Przepisów Konstytucji RP nie stosuje się zatem bezpośrednio, wówczas gdy dana sprawa znajduje uregulowanie w ustawie zwykłej. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż kwestie awansu zawodowego nauczycieli podlegają przepisom ustaw zwykłych, w tym ustawy Karta Nauczyciela. W sprawach tych powołane normy konstytucyjne nie znajdują bezpośredniego zastosowania i nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń nauczycieli. Tym samym także i z tych przyczyn nie może być skuteczny zarzut ich naruszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art.1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegający- zdaniem kasatora- na tym, że WSA w Warszawie nie zbadał, czy stan faktyczny spraw został ustalony przez organy administracji z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Powołany przepis art.1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego, nie reguluje zaś postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym nie odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej. Z tej przyczyny art.1 P.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 P.p.s.a.

Pomijając nawet kwestię dopuszczalności oparcia skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia art.1 § 1 i § 2 P.u.s.a., to i tak uznać należy iż powyższy wytyk nie ma uzasadnionych podstaw. Powołany przepis zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej ( § 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2 ). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.

Nieprawidłowo został też sformułowany zarzut naruszenia art.151 P.p.s.a. Błędne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art.151 lub art. 145 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Art. 151 P.p.s.a. może być zatem przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt.2 P.p.s.a., ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności naruszenia art.151 P.p.s.a. Natomiast sam art.151 P.p.s.a., tak jak w niniejszej sprawie, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. Powyższy przepis określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że w pisemnych motywach należy przedstawić stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także wskazaniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art.141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący, przy czym nie każde naruszenie omawianej normy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt. P.p.s.a.). Zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. nie jest natomiast przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie można również skutecznie podważać wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej, a tym bardziej przedstawionej przez Sąd wykładni prawa materialnego ( por. m. innymi wyrok NSA z dnia 8 lipca 20008r sygn. akt I GSK 849/07 ).

Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiadają one dyspozycji art.141 § 4 P.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ocenił ją w dostateczny sposób. Ustosunkował się także do istotnych twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez kasatora nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada ustawowym wymogom. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, zawarta w skardze kasacyjnej, nie może sprowadzać się wyłącznie do zarzutu naruszenia przepisu art.141 § 4 P.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej NSA zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Natomiast w ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006r I FSK 518/05 ).

Na zakończenie dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela określonego przedmiotu muszą być potwierdzone posiadaniem przede wszystkim stosownych dyplomów ukończenia studiów magisterskich lub zawodowych, a ponadto że skarżąca, będąc absolwentem filologii rosyjskiej nie ma kwalifikacji zawodowych do zajmowania stanowiska nauczyciela języka polskiego. Wbrew odmiennemu twierdzeniu kasatora ukończenie filologii rosyjskiej nie daje dostatecznej wiedzy do nauczania języka polskiego. Nie są to bezspornie przedmioty kierunkowo zbliżone. Absolwent filologii rosyjskiej, jak każdy humanista, powinien mieć ogólną wiedzę z literatury i gramatyki polskiej. Uzyskanie magisterium z filologii rosyjskiej ze specjalnością nauczycielską nie gwarantuje jednak nawet elementarnego poziomu wiadomości, jaką z dziedziny języka polskiego uzyskują absolwenci studiów z zakresu filologii polskiej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.