Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1153/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 404/11 w sprawie ze skargi H.P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 404/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 9 marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...] przy ul. [...]w W.

Powołując treść art. 152 § 1 k.p.a. organ podał, że po analizie wniosków i argumentów oraz akt sprawy nie znalazł podstaw do stwierdzenia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu zażalenia H. P. , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. P. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 152 § 1, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia H. P. , utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/08 stwierdził, iż zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo" nie daje podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Wniosek zaś o wstrzymanie wykonania decyzji wydany w postępowaniu którego dotyczy podanie powinien być rozpatrzony pod kątem przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 k.p.a.

Następnie organ odwoławczy podał, że organ wydając postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji winien traktować je jako środek ostateczny, oparty na należycie udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami stwierdzenia mogą doprowadzić w wyniku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca H. P. podniosła, że w dniu 26 września 2007 r. do Urzędu Prezydenta m.st. Warszawy Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynął jej wniosek, jako spadkobierczyni praw do nieruchomości przy ul. [...] w W. o zwrot 303 m² ww. nieruchomości, która została odłączona od nieruchomości przy ul. [...] w W., na której planowana jest budowa komercyjnego budynku mieszkalnego o znaczącej kubaturze. Wobec powyższego w ocenie H. P. nieodzowne jest wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy ul. [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja - budynek mieszkalno- usługowy wielorodzinny z garażem podziemnym zaprojektowany został na działkach nr ew. [...] oraz [...] w obrębie [...] z nadwieszeniem nad częścią działki nr ew. [...] w obrębie [...].

Wnioskodawca H. P. powołuje się na okoliczność posiadania przez nią prawa własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ew. [...] na których ma być realizowana inwestycja. Potwierdzać to mają dołączone do wniosku o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. dokumenty: 1) postanowienie Sądu Rejonowego w Częstochowie Wydział II Cywilny z dnia 12 grudnia 1997 r. sygn. akt Insi 1376/97 o stwierdzeniu nabycia spadku; 2) postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 24 listopada1999 r. sygn. akt III Ns 1776/99 o stwierdzeniu nabycia spadku; 3) zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 19 grudnia 2003 r. L.dz. 2354/3/03, dotyczącego wpisu w księdze hipotecznej pod nazwą "W mieście stołecznym Warszawie przy ulicy [...] Nr [...] "; 4) pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 marca 2007 r., znak BG-D-XVII-RS- 74543-312/07, informujące, że nieruchomość nr [...] wchodzi w skład działek nr ew. [...] a jej część włączono do księgi wieczystej nr [...]; 5) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lutego 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 6 grudnia 2001 r., , którą na mocy art. 105 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. [...].

Organ drugiej instancji stwierdził, że na podstawie powyższych dokumentów jak i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można ustalić, że H. P. posiada prawo własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ew. [...], na których ma być usytuowany projekt obiekt budowlany.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...]) na cele budowlane wynikające z prawa wieczystego użytkowania uwidocznionego w [...]). Jak wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia 21 kwietnia 2006 r. działki nr ew. [...] stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy, natomiast ich użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A. Zarządcą działki nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa jest zaś Zarząd Dróg Miejskich.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że jeśli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa (zawierające określone zakazy), dopóty organ administracyjny związany jest tytułem prawnym do nieruchomości (zob. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 121/07). Jednocześnie organ zauważył, iż zgodnie z orzecznictwem, niezrealizowanie roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi, dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu i pozwolenie na budowę (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., IV SA 2214/97).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że okoliczności analizowanej sprawy nie pozwalają zbudować na nich prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r., o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego fakt wszczęcia postępowania o zwrot części nieruchomości przy ul. [...] w W. (303 m² gruntu) na rzecz spadkobierczyni praw właścicielskich H. P. , w sytuacji gdy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany, nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. P. wnosząc o jego uchylenie.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że oceniając legalność zaskarżonego postanowienia przede wszystkim należy stwierdzić, czy organ rozpoznając ponownie sprawę po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku - art. 153 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżone postanowienia w tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wydano je z naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a., który stanowił jego materialnoprawną podstawę.

Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania.

Niewątpliwie do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy zatem tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powyższe oznacza, że brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie rodzi obowiązku wstrzymania wykonania takiej decyzji przez organ.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 marca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...] przy ul. [...] w W., gdyż "fakt wszczęcia postępowania o zwrot części nieruchomości przy ul. [...] w W. (303 m² gruntu) na rzecz spadkobierczyni praw właścicielskich Hanny P. , w sytuacji gdy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany, nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy".

Organ wskazał bowiem, a stanowisko to należy podzielić, że w postępowaniu o wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 marca 2007 r., inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z prawa wieczystego użytkowania. Jak wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia 21 kwietnia 2006 r. działki nr ew. [...] stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy, natomiast ich użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A. Zarządcą działki nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa jest zaś Zarząd Dróg Miejskich.

Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że H. P. posiada prawo własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ew. [...], na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany, co wskazuje na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo treści zapadłych już w sprawie wyroków sadów administracyjnych;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w tym przepisie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym podnieść należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku z uwagi na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Wbrew wymogom proceduralnym autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone ograniczając się do przytoczenia kilku orzeczeń sądów administracyjnych.

Wyraźnego podkreślenia wymaga specyficzny charakter środka odwoławczego jakim jest skarga kasacyjna. Przewidziany art. 175 § 1 p.p.s.a. wymóg by skarga kasacyjna była sporządzona przez profesjonalnie przygotowanego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, wynika między innymi z chęci zapewnienia przez ustawodawcę stosownego poziomu skarg kasacyjnych, aby zapewnić m.in. poprawność konstrukcyjną tego środka odwoławczego.

Odnosząc się do braku wskazania przez stronę skarżącą kasacyjnie konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może się bowiem jedynie domyślać intencji autora skargi kasacyjnej, ani domniemywać czego strona skarżąca oczekuje (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04 - ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13, postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2004 r., OSK 160/04, LEX nr 156428, postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2008, II OSK 1936/07).

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wskazuje, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy w sprawie zachodzi owe prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie takie prawdopodobieństwo nie zachodzi. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.

Podkreślić należy, że jako przesłankę wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 9 marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...] przy ul. [...] w W.

Istotnym jest jednak, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania wyżej opisaną nieruchomością na cele budowlane, a skarżąca kasacyjnie posiada na chwilę obecną jedynie ekspektatywę prawa do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem już z samej istoty ekspektatywy wynika, że ma ona charakter przyszły i niepewny.

Skoro natomiast skarżąca w chwili prowadzenia postępowania administracyjnego, ale również w czasie procesowania sądów administracyjnych nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, to uznanie, że uprawdopodobniła uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania byłoby wadliwe.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.