Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1289/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 10 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i Miasta [...] z dnia [...] o odmowie przyznania płatności .

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 16 maja 2014 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (ARiMR) w K. wpłynął wniosek P.K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Jest to wniosek o czwartą płatność rolnośrodowiskową, w którym do przyznania płatności za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) zadeklarowano jedną działkę rolną o powierzchni [...] ha.

W dniu 08 lipca 2014 roku (po uprzednim poinformowaniu w dniu 07 lipca o planowanych czynnościach) w gospodarstwie Producenta przeprowadzono kontrolę w związku z realizowanym Programem rolnośrodowiskowym. Jej wyniki w odniesieniu do powierzchni użytków rolnych został przedstawiony w formie tabelarycznej.

Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport o nr dok. [...], do którego załącznikiem jest szkic z pomiaru działki rolnej z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii i stwierdzoną w terenie uprawą oraz dokumentacja fotograficzna.

Dokument został do Strony przesłany pocztą i skutecznie doręczony w dniu 24 października 2014 roku.

W dniach 14 lipca (bezpośrednio po kontroli), 31 października (po otrzymaniu raportu pocztą) i 07 listopada 2014 roku Wnioskodawca złożył zastrzeżenia do raportu z kontroli, w których wskazał na okoliczności, z powodu których skontrolowane drzewka uległy zniszczeniu, pozytywny wynik trzech corocznych kontroli jednostki certyfikującej oraz błędny wynik pomiaru kontrolowanej działki. Strona poinformowała również, iż z uwagi na usunięcie nieprawidłowości ustalonych w lipcu, Agencja winna przeprowadzić ponowną kontrolę bądź weryfikację dokumentów poświadczających zmianę stanu faktycznego, co do ilości i jakości drzewek oraz powierzchni uprawy.

Wykonawca kontroli w gospodarstwie Producenta - Biuro Kontroli na Miejscu w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w pismach znak: [...] z dnia [...],[...] z dnia [...] roku oraz [...] z dnia 08 grudnia 2014 roku udzieliło odpowiedzi na wniesione zastrzeżenia, uznając przeprowadzoną kontrolę za prawidłową i brak podstaw do przeprowadzenia kolejnej.

Jednostka Certyfikująca w rolnictwie ekologicznym Polskie Centrum Badań i Certyfikacji sporządziło i przekazało Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2014 (wykaz dotyczył producenta o nr identyfikacyjnym [...] – P.K., w którym wskazano powierzchnię [...] ha dla upraw sadowniczych i jagodowych (z zakończonym okresem przestawiania). Z wykazu wynika, iż gospodarstwo nie uzyskało produktu z uprawy jabłoni zlokalizowanej na działce A (dz. ewid. [...]).

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...], w której odmówił płatności za wariant 2.9.

Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, iż:

1. Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań,

2. Nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew.

Organ I instancji wskazał, że z protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR wynika, iż na gruntach zadeklarowanych przez Stronę do płatności rolnośrodowiskowych w zakresie rolnictwa ekologicznego w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) w roku 2014 nie była utrzymana minimalna obsada roślin kwalifikowanych na hektar. Z okolicznością tą przywołane w uzasadnieniu decyzji przepisy wiążą konieczność zastosowania pomniejszenia należnej płatności o 100%. Decyzja powyższa została doręczona w dniu 19 czerwca 2015 roku.

W dniu 06 lipca 2015 roku do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło, nadane przesyłką pocztową w dniu 03 lipca 2015 roku odwołanie od decyzji Nr [...], w którym Strona podniosła, iż organ I instancji:

1. Błędnie ustalił stan faktyczny,

2. Rozpatrzył raport z czynności kontrolnych pomimo jego licznych wad prawnych,

3. Nie zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania oraz

4. Uchybił licznym obowiązkom z art. 6,8,9,10,11,12,35,36,61,75,76 i 107 KPA.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał że odmowa przyznania wsparcia nastąpiła przede wszystkim wskutek analizy materiału dowodowego z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie P.K.

Ocena plantacji dokonana poprzez kontrolę - po złożeniu wniosku na 2014 rok, w trakcie czwartego roku zobowiązania, który zakończył się w dniu 14 marca 2015 roku - odbyła się we właściwym czasie i obejmowała ustalenie liczby drzew kwalifikowanych tworzących obsadę wnioskowanej działki. Tak stwierdzony stan faktyczny, należycie udokumentowany poprzez raport, zdjęcia i szkic pomiarowy winien był, i stanowił dowód do rozpatrzenia przed wydaniem decyzji.

Weryfikacja rodzaju prowadzonej uprawy i wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew na hektar możliwa jest do przeprowadzenia w każdym momencie roku, za który został złożony wniosek o przyznanie płatności, i zgodnie z brzmieniem przepisu z zał. Nr 3 część II. ust. 1 pkt 2b) rozporządzenia PRS2009 o treści: " utrzymywanie następującej minimalnej obsady drzew I krzewów" rozumianym jako utrzymywanie w sposób ciągły, nieprzerwany, winna była wykazać w trakcie wizytacji terenowej obsadę drzew kwalifikowanych minimum w ilości 336 (względnie, z tolerancją 5% - 320).

Okoliczność dokonanych uzupełnień po ustaleniu obsady przez kontrolę Agencji nie czyni zatem podstawy do tego, by wynik kontroli odnotowany w raporcie uznać za błędny, niewiarygodny i niedający podstaw do wniosków, które organ I instancji wyprowadził w decyzji Nr [...].

Formułując informację w odwołaniu i piśmie z dnia 30 października 2014 roku o uzupełnieniu ubytków w uprawie i związaną z tym zmianą stanu faktycznego Strona zupełnie pominęła podstawowy warunek Programu rolnośrodowiskowego dla wariantu 2.9, iż obsada drzew winna być spełniona w każdym kolejnym roku zobowiązania (łącznie w okresie 5 lat od rozpoczęcia jego realizacji).

Fakt uzupełnienia obsady na działce A jesienią 2014 roku (o czym świadczyć mają informacje Skarżącego i dowód zapłaty za 200 sztuk jabłonek - zdaniem organu poświadczający zaopatrzenie gospodarstwa w liczbę drzewek niewystarczającą dla usunięcia nieprawidłowości ustalonych w lipcu 2014 roku) był zatem działaniem uzasadnionym, wymagającym kolejnych takich czynności z powodu należytego przygotowania uprawy do kolejnego, piątego roku zobowiązania rozpoczynającego się w dniu 15 marca 2015 roku i obowiązku utrzymania obsady na określonym poziomie nie czyniąc podstawy do stwierdzenia, iż stan faktyczny ustalony w okresie poprzedzającym był błędny.

Zmiana stanu faktycznego, która - jak utrzymuje Strona -nastąpiła na skutek podjętych działań naprawczych po kontroli Agencji i z oczywistych powodów zmieniła stan faktyczny uprawy (gdy wykonana została prawidłowo z zastosowaniem drzewek kwalifikowanych o wysokości nie niższej niż 80 cm i średnicy pnia powyżej 8 mm na wys. 10cm od miejsca uszlachetnienia). Jednakże nie świadczy to o błędnych ustaleniach sprzed wykonania tych czynności gdy drzew kwalifikowanych nie stwierdzono w ogóle, a wyłącznie 160 o średniej wysokości 35cm i bez miejsca uszlachetnienia.

Organ wyjaśnił, iż na str. 11 raportu nr dok. [...], formularz zawiera informację o podstawie prawnej, w związku z którą czynności kontrolne zostały zrealizowane. Ponadto, na trzykrotnie złożone zastrzeżenia do wyników kontroli odnotowanych w raporcie, Skarżącemu zostały udzielone odpowiedzi w pismach znak: [...] z dnia 25 lipca 2014r., [...] z dnia 05 listopada 2014r. i [...] z dnia 08 grudnia 2014r. doręczonych odpowiednio w dacie 28 lipca, 10 listopada i 15 grudnia 2014 roku, w których Wykonawca kontroli nie odnalazł podstaw do ich uwzględnienia oraz powodów do ponownej kontroli uprawy i ustalenia stanu faktycznego po uzupełnieniu plantacji. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w powyższych okolicznościach sprawy czynienie zarzutu o bierną postawę Wykonawcy kontroli i zdyskwalifikowany w ocenie Skarżącego raport z kontroli nie jest zasadne, gdy kontrolę zrealizowano na podstawie ww. obowiązujących w niniejszej sprawie przepisów i ustosunkowano się do złożonych zastrzeżeń. Brak podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli i uchylenia wyników zrealizowanej w lipcu 2014 roku, dostrzegł również organ odwoławczy, albowiem wszechstronna analiza materiału dowodowego (w szczególności z fotografii uprawy i dowodów Strony na okoliczność uzupełnienia plantacji) nie rodzi jakichkolwiek wątpliwości co do stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie organu odwoławczego czynności naprawcze dokonane na działce A po kontroli Agencji, ocenione zostały jako pozostające bez wpływu na wynik kontroli odnotowany w raporcie [...].

Kwestią niewątpliwie podlegającą wyjaśnieniu w niniejszej decyzji jest okoliczność ustalonej powierzchni stwierdzonej działki A - [...] ha, mniejszej od zadeklarowanej ([...] ha). Skarżący, kilkukrotnie zwrócił uwagę na ukształtowanie terenu i znajdujące się u granic działki drzewa i krzewy, w związku z którymi wynik pomiaru mógł stanowić wartość nieadekwatną do rzeczywistej powierzchni uprawy.

Należy podkreślić, iż ze str. 3 i 11 raportu wynika, iż kontrole powierzchni zrealizowano odbiornikiem GPS Leica GG03, z uwzględnieniem obwodu działki, szerokości strefy buforowej i tolerancji pomiaru.

W przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego kontroli na miejscu do pomiaru powierzchni kwalifikowanej działki A wykorzystano odbiornik Leica GG03, który w wyniku testów walidacji wykonanych zgodnie z dokumentem technicznym w rekomendowanym przez Centrum Stowarzyszeniu Naukowym im. Stanisława Staszica w Krakowie, został zakwalifikowany do wykonywania czynności kontrolnych przez Agencję w zakresie pomiarów powierzchni działek rolnych.

Organ wskazał, że analiza szkicu pomiarowego z oznaczeniem powierzchni zmierzonej i załącznika graficznego, na którym Skarżący wyrysował powierzchnię zagospodarowaną jabłonkami wykazała, iż w powierzchni uwzględnionej na załączniku, zlokalizowanej wzdłuż południowej granicy działki [...] znajdują się nieużytki, których z oczywistych powodów związanych z zagospodarowaniem terenu w sposób inny niż zadeklarowany jabłonkami, nie można było uwzględnić w powierzchni stwierdzonej.

Na wysokie prawdopodobieństwo wpływu na wynik pomiaru występujących na działce przydrożnych drzew i krzewów, kilkukrotnie zwrócił uwagę sam Skarżący wskazując na wykoszenie miedz i granic działki wpływających na zwiększenie powierzchni uprawy. Organ II instancji okoliczności powyższej nie uznał za podstawę do zmiany wyników kontroli czy przeprowadzenia kolejnej, albowiem występowanie na obrzeżach działki elementów przyrody innych niż drzewa jabłoni, których uprawa założona została nakładem Skarżącego na określonej powierzchni, nie czyni podstawy do zmiany powierzchni stwierdzonej działki.

W kwestii ograniczenia kontroli drzewek do pomiaru ich wysokości bez ustalenia średnicy pnia i występowania pojedynczych bądź wiązki korzeni bocznych należy wskazać na informacje inspektorów o stwierdzeniu drzewek nie posiadających miejsca szczepienia (uszlachetnienia). Istotnym jest, iż posiadanie przez drzewko tego charakterystycznego elementu jest obligatoryjnym warunkiem do dalszej jego weryfikacji w zakresie średnicy pnia (8mm na wysokości 10cm powyżej miejsca uszlachetnienia) i ustalenia czy drzewko spełnia wymogi elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, których wymaga ustawodawca poprzez § 9 ust. 2 pkt 3) lit. a) rozporządzenia PRS2009.

Ustalenie w kontroli, iż wszystkie znajdujące się na kontrolowanym obszarze jabłonki były za niskie (średnio 35 cm) i nie posiadały miejsca uszlachetnienia, czyli miejsca w którym wszczepia się tzw. zraz odmiany szlachetnej w nieszlachetną podkładkę przesądziło o przypisaniu im niekwalifikowanego charakteru, wyłączającego prawo do objęcia płatnością rolnośrodowiskową.

Z zapisów raportu wynika, iż dokument został podpisany i przekazany Skarżącemu bezpośrednio przy kontroli w dacie 08 lipca 2014 roku. O powyższym świadczą podpisy Producenta na str. 11 dokumentu w polach na podpis osoby obecnej przy kontroli przy dacie jego podpisania i otrzymania.

Organ uznał za bezzasadny także zarzut odwołania o brak zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej.

W niniejszym postępowaniu Producent poprzez nadanie wniosku przesyłką pocztową poleconą w dniu 15 maja 2014 roku, który wpłynął do organu I instancji w dniu 16 maja 2014 roku, zainicjował wszczęcie postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 rok, w którym jest jedyna strona wnioskująca o płatności. To okoliczność przesądzająca o tym, że organ nie skierował do Producenta zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym winien by był zawiadomić wówczas gdyby postępowanie zostało wszczęte z urzędu (nie jak w niniejszej sprawie na żądanie Strony wyrażone jej wnioskiem o przyznanie płatności).

Również i druga przesłanka obligująca organ do zawiadomienia o wszczęciu postępowania związana z istnieniem i innych stron postępowania niż wyłącznie P.K., nie zaistniała w niniejszej sprawie, co czyni to zarzut o rażące naruszenie art. 61 § 4 Kpa bezpodstawnym.

Organ także nie podzielił zarzutu że nienależycie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Wskazał, że szczególną starannością przeanalizował dowody z kontroli zrealizowanej w gospodarstwie Strony przez Biuro Kontroli na miejscu ARiMR i dostarczone w znacznej ilości przez nią samą. Z ich treści wyprowadzenie wniosków innych niż zakomunikowane Stronie w decyzji Nr [...] nie było możliwe, gdy Strona czynnie uczestnicząca w postępowaniu i składająca dowody na poparcie spornych kwestii, nie udowodniła swych racji.

Organ odpowiadając na informację o przyczynach, z powodu których uprawa została zniszczona w znacznej części, związanych z obecnością zwierząt na działce objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym należy wskazać, iż jest to zagadnienie wymagające szczególnej analizy w postępowaniu o ustalenie kwoty podlegającej odzyskaniu (zrealizowanej za wariant 2.9 w okresie przed wystąpieniem okoliczności nadzwyczajnych), gdy Strona w odpowiednim terminie zakomunikowała organowi ich wystąpienie i poparła to dowodami.

W niniejszym postępowaniu, w którym rozpatrzeniu podlegał wniosek o przyznanie płatności za 2014 rok, organ I instancji obowiązany był z kolei ustalić stan faktyczny uprawy istniejący w dniu kontroli gospodarstwa by stwierdzić czy istnieje podstawa do przyznania płatności za ten rok zobowiązania -uprawa jabłoni o wymaganej przepisami rozporządzenia minimalnej obsadzie drzew w ilości 125 szt./ha (względnie 119 szt./ha) i kwalifikowanych parametrach.

Przyznanie płatności możliwe jest jedynie po spełnieniu określonych warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego związanych z podjętym zobowiązaniem.

Reasumując Organ stwierdził że ilość stwierdzonych drzewek w liczbie 160 (bez względu na nieodpowiednie parametry jakościowe) była dalece niewystarczająca przy obowiązującym Producenta wymogu utrzymania obsady w minimalnej liczbie 125 sztuk (względnie 119) na każdy hektar powierzchni (czy stwierdzonej - [...] ha czy deklarowanej - [...] ha).

Z licznych zastrzeżeń Skarżącego do wyników kontroli i zgłoszonych wątpliwości co do treści decyzji Nr [...] wynika, iż Strona zupełnie pominęła tę istotną okoliczność, iż łączna, stwierdzona w kontroli liczba drzew była niedostateczna (nawet przy uwzględnieniu obszaru [...] ha czy okolicznościach, z powodu których drzewka utraciły przymiot kwalifikowanych). Przyznanie płatności rolnośrodowiskowej możliwe jest jedynie po spełnieniu określonych warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego związanych z podjętym zobowiązaniem. Okoliczności powyższe zostały zweryfikowane przez jednostki kontrolne ARiMR w trakcie kontroli w gospodarstwie P.K. w dniu 08 lipca 2014 roku, podczas której stwierdzono, iż warunek określony w § 9 ust. 2 pkt 3) lit. a) rozporządzenia PRS2009 wskazujący na obowiązek spełnienia przez wszystkie drzewka wymagań co do ukorzenienia, wysokości i grubości - jak również - wymóg z załącznika nr 3 do rozporządzenia dot. określonej minimalnej obsady drzew, nie zostały spełnione.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, P.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący powielił zarzuty odwołania i wskazał, że Organ

nie przestrzegał gwarancji ustanowionych dla Strony w zasadach ogólnych KPA w związku 2 ustawą z dnia 07 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,

nie rozpatrzył samodzielnie, rzetelnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

wyprowadził błędny wniosek, co do przypisanej raportowi z kontroli i fotografiom uprawy największej mocy dowodowej, gdy Strona nie miała możliwości zapoznania się z ich treścią,

uwzględnił kontrolę pomimo, iż weryfikacji drzewek dokonano wyłącznie w zakresie ich wysokości, bez pomiarów średnicy pnia i ich systemu korzeniowego oraz nie uwzględnił faktu, iż po jej zakończeniu nie przekazano Skarżącemu zaleceń pokontrolnych,

w kwestii biernej postawy organu I instancji, co do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postąpił błędnie utożsamiając złożenie wniosku o przyznanie płatności z postępowaniem kontrolnym,

popełnił błąd traktując wytyczne do sporządzania dokumentacji pokontrolnej jako nadrzędne nad obowiązującymi w sprawie wytycznymi,

nie dostrzegł sprzecznych wyników kontroli Agencji i jednostki certyfikującej w rolnictwie ekologicznym, z których kontrola drugiego podmiotu była korzystna (przeciwnie do wyników kontroli ARiMR) oraz

rozpatrzył raport, niezawierający pełnej informacji o podstawie prawnej upoważniającej ARiMR do przeprowadzenia kontroli oraz powołał się w zaskarżonej decyzji na dokument w języku obcym o nieznanym Skarżącemu miejscu publikacji.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy daje podstawę do stosowania norm prawa materialnego.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że organy Agencji w niniejszej sprawie zastosowały właściwe przepisy prawne ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, które określają zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014. art. 10, art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 173, zwanej dalej ustawą EFRROW) w związku z §50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem PRS2013) w związku z § 2, § 9, § 27 i załącznikiem nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem PRS2009),

Zgodzić się wypada z organami Agencji, że w myśl § 2 ust. 1 PRS2009 płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikom między innymi jeżeli realizują 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich warunków, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów wariantów określony w rozporządzeniu. Z kolei według § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Weryfikacji wniosku, pod kątem prawidłowości zadeklarowanych gruntów oraz pod kątem zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności służą podstawowe narzędzia wśród których zasadnicze znaczenie zajmuje kontrola na miejscu w oparciu o art. 10 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Zgodnie z art. 31 rozporządzenia rolnośrodowiskowego czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (ust. 1). Osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, których dotyczy pomocy lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytację w miejscu, sporządzenie z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczenia tych dokumentów; 4) sporządzenia dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań (ust. 4). Osoby wykonujące czynności kontrolne sporządzają z tych czynności raport (ust. 5). Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany (ust. 6) w przypadku, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport (ust. 8). Powinien to uczynić w terminie 7 dni od dnia otrzymania raportu.

W gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w dniu 8 lipca 2014 r. kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Kontrola przeprowadzona została przez Biuro Kontroli na Miejscu w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport o nr dok. [...], do którego załącznikiem jest szkic z pomiaru działki rolnej z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii i stwierdzoną w terenie uprawą oraz dokumentacja fotograficzną. Z raportów z kontroli na miejscu, które to dokumenty mają moc dokumentów urzędowych, wynika, że kontrola została przeprowadzona w obecności skarżącego, miała więc zapewnioną możliwość złożenia wyjaśnień oraz uwag. Raporty z kontroli zostały mu doręczony skutecznie w dniu 24 października 2014 roku. Strona skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń i uzyskała odpowiedź na nie.

Celem kontroli na miejscu jest stwierdzenie stanu faktycznego na dzień jej przeprowadzenia i zweryfikowanie w ten sposób deklaracji rolnika ubiegającego się o przyznanie określonej pomocy. Pomiary zostały dokonane przez upoważnionych pracowników Agencji odpowiednio w tym zakresie przeszkolonych i kompetentnych. Metoda pomiaru GPS jest metodą powszechnie przyjętą, spełniającą wymogi z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Wskazano w art. 34 ust. 1 przywołanego aktu, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Zastosowana in concreto metoda odbywa się za pomocą urządzenia GPS posiadającego ważną homologację. Stwierdzić trzeba, że nie doszło do zaniżenia powierzchni kwalifikowanej działek na skutek niedokładności pomiarów, bowiem należy uwzględnić, że błąd tolerowany w powyższym zakresie mógł z takim samym prawdopodobieństwem prowadzić do nieznacznego zaniżenia jak i zawyżenia wyników pomiarów. Skoro zatem strona nie powołuje się na inne pomiary, dokonane dokładniejszym urządzeniem, nie ma podstaw, by kwestionować wykorzystaną przez organ technikę pomiaru. Podkreślenia wymaga, że organ ma swobodę doboru rodzaju stosowanej metody pomiaru, o ile tylko gwarantuje ona zachowanie warunków określonych w cytowanym wyżej rozporządzeni Komisji (WE) nr 1122/2009 i realizację celów kontroli. Podkreślenia wymaga fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ precyzyjnie wyjaśnił skąd wzięły się rozbieżności między areałem stwierdzonym a zadeklarowanym przez Producenta.

Stwierdzić trzeba, że raport zostały sporządzone w sposób przewidziany prawem, przez kompetentne osoby w granicach ich kompetencji w przewidzianym trybie. W protokole kontroli wskazana została działka objęta kontrolą, metody przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzenie powierzchni upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Jest on zatem spójny z dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania.

O wadze dowodu z protokołu kontroli wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt. II GSK 492/07. Zwrócił on uwagę, że o znaczeniu tego protokołu świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, wyspecjalizowane, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi oraz bezstronne.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego a w szczególności przywołanych dokumentów z kontroli, które mają charakter dokumentów urzędowych, ocenionego w ramach oceny swobodnej organy poprawnie ustaliły nieprawidłowości w gospodarstwie rolnym skarżącego i przypisały im odpowiednie kody, które pociągnęły za sobą określone konsekwencje.

Organ odwoławczy przedstawił i przeanalizował każdą nieprawidłowość odnosząc ją do uprzednich deklaracji skarżącej we wniosku kontynuacyjnym i pierwotnym oraz do treści obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. Skrupulatnie i przejrzyście, zgodnie z zasadą przekonywania statuowaną w art. 11 k.p.a. wyjaśnił zasadność pozbawienia skarżącego płatności na rok 2014. Szczegółowe wyjaśnienia zawarte są na stronie 11-15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazać należy przede wszystkim że w związku z art. 21 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są one bezzasadne. Otóż postępowanie dotyczące przyznania płatności w tym wypadku rolnośrodowiskowej, charakteryzuje się odrębnością w odniesieniu do zasad ogólnych obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania i zwrotu tej pomocy finansowej organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom - na ich żądanie - niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom - znów na ich żądanie - czynny udział w każdym stadium postępowania, a przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie więc z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. we wskazanych postępowaniach ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do art. 77 k.p.a. to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, tutaj jednak obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Z powyższego wynika, że wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W tym postępowaniu, to nie organ, ale rolnik powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji, wydając decyzję w sprawie przyznania płatności czy jej zwrotu, opiera rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zarówno tych, co do których strona się wypowiedziała, jak też i tych, co do których strona nie składała żadnych oświadczeń.

Wbrew podniesionym zarzutom skargi stwierdzić przychodzi, że ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organy Agencji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowód z protokołu z kontroli na miejscu, natomiast ocena zgromadzonego materiału nie przekracza reguł swobodnej oceny dowodów i uwzględnia całokształt okoliczności sprawy. Organy Agencji bowiem, powołując się na konkretne ustalenia i przepisy prawa, niewątpliwie i przekonująco wykazały, dlaczego wnioskowane płatności nie mogą być stronie przyznane.

Weryfikacja drzewek dokonana podczas kontroli na miejscu przez inspektorów Agencji, na potrzeby ustalenia kwalifikowalności uprawy położonej na działce rolnej A do płatności rolnośrodowiskowej niewątpliwie wymagała ustalenia ich wysokości, która zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3a) rozporządzenia PRS2009 oraz załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 01 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007r., Nr 29, poz. 189 z późn. zm.), winna była wynosić minimum 80cm.

Sąd podkreśla że ustalenie, iż wszystkie skontrolowane jabłonki w łącznej liczbie 160 posiadały średnią wysokość 35 cm było niewątpliwą podstawą do tego, by działce rolnej A przypisać kody nieprawidłowości E2 i E7, bez dalszych ich pomiarów w zakresie średnicy pnia. Weryfikacja w tym zakresie nie była konieczna, albowiem drzewka tak rażąco niższe od minimalnej wysokości i w liczbie dalece niewystarczającej do spełnienia wymogu utrzymania obsady działki kwalifikowanymi drzewkami w liczbie minimum 125 szt./1 ha (względnie 119/ 1 ha; zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia PRS2009) nie spełniły warunku z § 9 ust. 2 pkt 3a) tego rozporządzenia. Ostatecznie wpłynęło to zatem na obowiązek rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności do wnioskowanej działki rolnej. Odnosząc się do uzupełniania przez Skarżącego nasadzeń jesienią 2014 r. (po stwierdzeniu przez organy ARiMR nieprawidłowości w wyniku przeprowadzenia kontroli gruntów zgłoszonych do płatności), stwierdzić należy, że wystąpienie ubytków drzewek z różnych przyczyn niezależnych od producenta, samo z siebie nie może powodować utraty spełnienia wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, warunkującej wypłatę wnioskowanego wsparcia. Jednakże rolnik zakładający plantację, co do której zamierza wnioskować o przyznanie płatności, i co do której oświadcza w składanym wniosku, iż jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu, powinien we własnym interesie podejmować takie działania, aby utrzymywać ilość drzew umożliwiającą, czy uprawdopodabniającą, zachowanie minimalnej obsady przez cały okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego a nie tylko w okresach wykonywania zabiegów agrotechnicznych jak tego chce Skarżący. Uzasadnione jest więc m.in. dokonywanie uzupełnień nasadzeń w trakcie realizacji przedsięwzięcia, aby spełniony był wymóg minimalnej obsady drzewek, jak również dokonanie i utrzymywanie obsady na poziomie wyższym niż wynosi norma minimalna (125 szt./ha), co oznacza, że ewentualne wypady części drzewek czy uszkodzenie w wyniku uszkodzenia przez zwierzynę nie wpłyną na niezachowanie ww. wymogu minimalnej obsady. Powyższe nie oznacza jednakże, że okoliczność braku minimalnej obsady w okresie całego czasu realizacji programu rolnośrodowiskowego, na skutek dokonania dosadzenia drzewek po stwierdzeniu ich braku przez organy ARiMR, stanowi okoliczność obojętną dla przyznania ww. płatności. Sąd w tej kwestii zgadza się ze stanowiskiem organu, że uzupełnienie brakujących nasadzeń drzew nie pozwala na stwierdzenie, że była utrzymywana obsada przez cały rok zobowiązania i wynosiła 125 sztuk na hektar powierzchni uprawy. Należy mieć na uwadze, że w przepisach wskazano minimalną wymaganą liczbę drzew, która powinna być utrzymywana przez cały czas uczestniczenia w Programie.

Na uwadze należy bowiem mieć okoliczność, że podmiot, który jak Skarżący, podejmuje się, w zamian za określone płatności, realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat podejmuje ściśle określone zobowiązanie – w przedmiotowej sprawie prowadzenie uprawy jabłoni w sposób zgodny z posiadanym planem rolnośrodowiskowym sporządzonym przez ściśle określony podmiot. Przedmiotowa sprawa dotyczy płatności w czwartym roku realizacji programu a tym samym w czwartym roku uprawy jabłoni przez Skarżącego. Celem tych płatności, w ocenie Sądu, jest dofinansowanie upraw ekologicznych prowadzonych zgodnie z dobrą kulturą rolną z użyciem materiału szkółkarskiego o określonych wymogach, co ma gwarantować powodzenie w założonej przez Producenta uprawie, przy czym uprawa ta ma być prowadzona w taki sposób aby spełniała minimalne wymogi w przeciągu całego okresu realizacji programu.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia przez organy ARiMR wyników kontroli jednostki certyfikującej w rolnictwie ekologicznym PCBC należy podkreślić, iż w zaskarżonej decyzji organ w wyczerpujący sposób wyraził stanowisko co do dowodów z kontroli, ich zakresu i wpływu na wynik niniejszej sprawy wskazując wprost, iż cele obu kontroli - i Agencji i jednostki PCBC, z których pierwsza obejmuje weryfikację powierzchni oraz spełnienia warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego, a druga sposób prowadzenia produkcji rolnej metodami ekologicznymi - są odmienne. Sąd to stanowisko w pełni podziela.

Biorąc po uwagę powyższe okoliczności, Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącej w zakresie naruszenia przez organy ARiMR § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia PRŚ 2009 w związku z § 50 rozporządzenia PRŚ 2013 (poprzez błędne przyjęcie, że przejściowy i krótkotrwały ubytek w ilości sadzonek jabłoni jest równoznaczny z brakiem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy w ramach realizacji tego zobowiązania Spółka ten ubytek usunęła w terminie zgodnym z kalendarzem prac agrotechnicznych jeszcze przed zakończeniem kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej przez organ I instancji) jak i w zakresie naruszenia przez ww. organy § 9 ust. 2 pkt 3 oraz § 27 rozporządzenia PRŚ 2009 r. w zw. z § 50 rozporządzenia PRŚ 2013 r.

Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w bardzo szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa.

A zatem, wbrew stanowisku Skarżącego, wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w takim zakresie, by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie znajdując w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada prawu materialnemu, względnie że wydana została z mającym, co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.