Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 787/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 it a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 271 ust. 1, art. 271 ust. 5 a, art. 271 ust. 5b
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w W. opłatę stałą za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Informacją roczną z dnia 12 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej jako: "u.p.w.") – ustalił A. Sp. z o.o. S.K.A. w W. (zwanej dalej także "skarżącą", "spółką"), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. PGW WP decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. (nr[...]), za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., opłatę stałą w wysokości 1.316 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. – dalej także jako: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r."), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s; czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 160 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3,289 m3/s.

Skarżąca złożyła reklamację podnosząc, że naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych było przedwczesne. W ocenie spółki dopiero wykonanie i dopuszczenie do użytkowania inwestycji, w tym urządzeń niezbędnych do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji zgodnie pozwoleniem wodnoprawnym i przepisami prawa budowlanego, stanowić będzie podstawę do obciążenia strony opłatami za usługi wodne. Skarżąca podkreśliła, że nałożenie opłaty nie może abstrahować od okoliczności faktycznych konkretnej spawy i opierać się wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało bowiem wydane spółce wobec inwestycji, której realizacja jest dopiero planowana.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 25 maja 2020 r. (nr[...]) - działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - określił skarżącej za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 1.316 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Odnosząc się do podniesionej przez stronę okoliczności, że inwestycja, o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, nie została zrealizowana, organ stwierdził, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 271 ust. 2-5 u.p.w. Zgodnie z dodanym do ustawy w dniu 23 listopada 2019 r. art. 271 ust. 5a u.p.w. opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Wyjątek od tej reguły stanowi jedynie realizacja przedsięwzięć w zakresie obiektów liniowych, o czym mowa w art. 271 ust. 5b u.p.w. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Z definicji art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że inwestycjami liniowymi są sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektro-energetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, cieplne - o długości większej niż 10 km oraz drogi, z wyjątkiem dróg dojazdowych i dojść do budynków, będących urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym. Skoro zatem podmiot zgodnie z treścią powołanego powyżej ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego nie realizuje przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, to opłata stała została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. pomimo nieprzystąpienia do realizacji inwestycji.

Organ wyjaśnił, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 27 sierpnia 2019 r. (nr [...]), wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w G. PGW WP na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych wylotem kanalizacji deszczowej do basenu [...] (działka nr [...] obręb [...] , gm. Miasto G.).

Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., która wynosi 1.316 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, albowiem reklamacja skarżącej nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., wskazując, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w.). Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę z 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych (§ 6 rozporządzenia).

Opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (2,50 zł), czasu wyrażonego w dniach (160 dni) i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3, 289 m3/s.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego, w tym:

a/ art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. poprzez uznanie, że usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, mogą być świadczone pomimo nieistnienia służących do tego instalacji i urządzeń, co wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej przez podmiot, na rzecz którego wydano pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z tych usług;

b/ art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. poprzez przyjęcie, że pomimo braku istnienia instalacji i urządzeń służących do odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast istnieją przesłanki do obciążenia opłatą stałą podmiotu, który otrzymał pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie wód w sposób opisany w tym przepisie, pomimo iż faktycznie nie korzysta on z usług wodnoprawnych;

c/ art. 9 ust. 3 u.p.w. poprzez przyjęcie wykładni przepisów ustawy u.p.w. naruszającej zasadę sformułowaną w tym przepisie, zgodnie z którą gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną, pomimo że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca nie korzysta obecnie z zasobów środowiskowych, ani nie prowadzi działalności generującej koszty środowiskowe;

d/ art. 271 ust. 5a u.p.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten daje samodzielną podstawę do obciążenia opłatą stałą za odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, podmiotu na rzecz którego wydano pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z takiej usługi wodnej, pomimo, iż nie istnieją instalacje i urządzenia umożliwiające odprowadzanie wód w powyższy sposób w związku z czym do czasu ich wykonania podmiot ten faktycznie nie korzysta z usług wodnoprawnych;

2/ naruszenie przepisów postępowania, w tym naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności, że skarżąca nie korzysta faktycznie z usług wodnych, o których mowa w przepisach Prawa wodnego i poprzestanie wyłącznie na wskazaniu przepisu, który zdaniem organu uprawnia do obciążenia opłatą za te usługi bez dokonywania pogłębionej jego wykładni.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że udzielone jej pozwolenie wodnoprawne (decyzja z dnia 27 sierpnia 2019 r.) dotyczy inwestycji, która na dzień ustalenia opłaty rocznej nie została zrealizowana. W ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego skarżąca ma bowiem dopiero zamiar wykonać m.in. instalacje i urządzenia niezbędne do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji. Do czasu wykonania powyżej wskazanych elementów systemu odwodnieniowego wody opadowe i roztopowe nie będą odprowadzane w sposób opisany w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem skarżąca nie będzie w żaden sposób fizycznie korzystała z zasobów środowiskowych. W tej sytuacji skarżąca nie powinna być obciążana opłatą za usługę wodną, która nie będzie realizowana.

Zdaniem skarżącej z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. wynika, że usługa w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie do tego art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. stanowi, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zaś zbiór urządzeń, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, będących obiektami liniowymi. Powyższe oznacza, że obowiązek ponoszenia opłaty stałej dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, tj. poprzez urządzenia kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te służą bowiem przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem zaś uznania danych urządzeń za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują, realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Wobec powyższego możliwość korzystania z przedmiotowej usługi wodnej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją wskazane w przytoczonych przepisach ustawy urządzenia jak otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.

Nieistnienie opisanych wyżej urządzeń powoduje, że nie można skutecznie stwierdzić powstania obowiązku poniesienia opłaty za usługę wodną, co w ocenie skarżącej wynika także z brzmienia art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w., które obligowałoby do poniesienia opłaty. Wskazany przepis stanowi bowiem, że opłaty uiszcza się za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Tym samym nie sposób przyjąć, że w braku fizycznej możliwości odprowadzania wód w ten sposób z uwagi na nieistnienie urządzeń do tego niezbędnych istnieją podstawy do naliczenia opłaty.

Strona podkreśliła, że powołane przepisy art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. nie uległy zmianie wraz z wprowadzeniem przepisu art. 271 ust. 5a i 5b u.p.w., a zatem ich wykładnia - przedstawiona przez stronę za orzecznictwem sądów administracyjnych – pozostaje nadal aktualna. Z kolei organ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał szczegółowego rozważenia zarówno stanu faktycznego sprawy, w którym usługi wodnoprawne nie są faktycznie świadczone, ani pogłębionej analizy konsekwencji wprowadzenia do porządku prawnego przepisu ujętego w art. 271 ust. 5a u.p.w., uznając arbitralnie, iż stanowi on wystarczającą podstawę do obciążenia skarżącej opłatą, pomimo, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż obecnie skarżąca z uwagi na brak niezbędnych do tego urządzeń i instalacji faktycznie żadnych wód roztopowych i opadowych nie odprowadza.

Zdaniem skarżącej pogłębiona analiza art. 271 ust. 5a u.p.w. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do obciążenia podmiotu opłatą stałą. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, że przepis ten jest sprzeczny z powoływanymi wcześniej przepisami ujętymi w art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 st. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w., a opłata stała naliczana jest nie w związku z usługami, z których korzysta obowiązany, a wyłącznie w związku z wydanym na jego rzecz pozwoleniem wodnoprawnym, pomimo że do faktycznego korzystania z usługi polegającej na odprowadzaniu do wód - wód opadowych i roztopowych wymagane jest wykonanie urządzeń i instalacji to umożliwiających. Zdaniem skarżącej stanowisko reprezentowane przez organ godzi w podstawowe założenia systemu opłat za usługi wodne, który polega na zasadzie zwrotu ich kosztów - tj. korzystający ze środowiska zobowiązany jest ponieść koszty wynikający z pogorszenia stanu krajowych zasobów wodnych. Powyższa zasada ujęta została w przepisie art. 9 ust. 3 u.p.w., stosownie do treści którego "gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną".

Skarżąca zwróciła końcowo uwagę, że wprowadzenie do polskiego porządku prawnego Prawa wodnego było wynikiem implementacji Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE, tzw. "Ramowej Dyrektywy Wodnej"). Akt ten zobowiązał kraje członkowskie Unii Europejskiej m.in. do zbudowania systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Tym samym wprowadzenie opłaty wyłącznie za wydanie aktu administracyjnego mijałoby się z celem, dla którego Prawo wodne zostało przez ustawodawcę przyjęte. Zauważyć należy także, że z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest otrzymanie w zamian za jej uiszczenie jakiegoś ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby przyjęcie odprowadzanych wód roztopowych i opadowych do wód należących do zasobu publicznego. W braku takiego ekwiwalentu świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując postać daniny o charakterze czysto fiskalnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, oparta o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.w."), wydana została po rozpatrzeniu reklamacji skarżącej spółki od przekazanej informacji rocznej o wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było, czy możliwe jest ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, mimo że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym – wylotu kanalizacji deszczowej do [...] w G.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Z art. 267 u.p.w. wynika, że jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne.

Przepisy art. 268 i art. 269 u.p.w. formułują regułę, w myśl której do usług wodnych, za które pobiera się opłaty, zalicza się m.in. odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w.).

Przepis art. 270 ust. 11 u.p.w. stanowi natomiast, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowi przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., w myśl którego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

W orzecznictwie podkreślano, że opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych można naliczyć tylko wówczas, gdy wody te są faktycznie odprowadzane, poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej albo kanalizacji zbiorczej do wód. Do takiego wniosku prowadzi m.in. odmienność w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych tego przepisu - ust. 2 i ust. 3, w których ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego/na podstawie tych pozwoleń". Natomiast w treści art. 271 ust. 4 oraz ust. 5 u.p.w. ustawodawca nie posłużył się słowem "może", lecz określeniami "odprowadzanych do wód", "wprowadzanych do wód lub do ziemi". Różnica ta powinna być brana pod uwagę w toku wykładni przepisów, bowiem różnym zwrotom nie można nadawać tego samego znaczenia. Zaznaczano też, że różnica ta uzasadnia przyjęcie stanowiska, że moment powstania obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest inny, niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnienia lub realną możliwością wykorzystywania uprawnienia w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zwracano także uwagę na to, że pobór wód stanowi ingerencję w dostępne zasobu wód, natomiast wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od ich odprowadzania, a infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzaniem powoduje zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania, względnie ich jakości.

Skarżącej spółce ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 sierpnia 2019 r. (nr [...]) udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych za pośrednictwem wylotu kanalizacji deszczowej do [...] (działka nr [...], obr.[...], gm. G.), na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji (Dz. U. z 2018 r., poz.2268 ze zm.).

Organ, odnosząc się do twierdzeń skarżącej spółki zawartych w reklamacji, dotyczących niezrealizowania urządzenia wodnoprawnego, wskazał na przepis art. 271 ust. 5a u.p.w., który stanowi, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Organ argumentował, że jedynie w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, co wynika z art. 271 ust. 5b u.p.w.

Podkreślić wobec powyższego w pierwszej kolejności należy, że ust. 5a i 5b dodano do art. 271 u.p.w. z dniem 23 listopada 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170). Uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy 3695) nie odnosi się jednak do powyższych zmian.

Przepis art. 271 ust. 5a u.p.w. kładzie akcent na to, że opłatę stałą ponosi się od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Jednak – co należy zaznaczyć - przepis ten nie obowiązywał w czasie wydania skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego.

W orzecznictwie podnosi się, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy -Prawo wodne z 2017 r., należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 u.p.w., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

W wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz.37) Trybunał Konstytucyjny wskazał na konstytucyjne wymogi ciążące na ustawodawcy, aby precyzyjnie określał relacje między jednostką a państwem w sferze prawa daninowego, stwierdzając że: "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenia ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b u.p.w., to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - z istnieniem jedynie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą - Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, przywołaną powyżej ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r., wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jej przypadku z odprowadzaniem do wód – wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych , tj. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Podnoszona w reklamacji okoliczność niewykonania urządzenia wodnego przez skarżącą nie była przedmiotem ustaleń organu, który uznał, że przy ustalaniu wysokości opłaty stałej istotne jest jedynie istnienie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Ograniczenie postępowania jedynie do tej jednej okoliczności spowodowało, w ocenie Sądu, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w przypadku braku urządzeń ujmujących uprzednio wody opadowe i roztopowe, zanim zostaną odprowadzone do wód, nie byłoby możliwości realizowania usługi odprowadzania wód, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., i – co za tym idzie - możliwości ustalenia opłaty stałej.

Jednak nawet w przypadku niepodzielenia powyższego stanowiska, zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu.

Organ, stając na stanowisku, że przedmiotowa opłata stała powinna być wobec skarżącej spółki ustalona, wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 5b u.p.w. jedynie w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, a planowane zamierzenie inwestycyjne, które związane jest z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do zlewni miejskiej za pośrednictwem wylotu kanalizacji deszczowej [...] zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego dotyczy w istocie "ujęcia wód opadowych i roztopowych w system kanalizacji deszczowej". Z uzasadnienia ww. pozwolenia wodnoprawnego wynika natomiast, że "system planowanego odprowadzania wód opadowych i roztopowych będzie obejmował następujące elementy: kanały deszczowe, studzienki, wpusty uliczne, żelbetowe komory deszczowe, separator substancji ropopochodnych, osadnik wirowy dwukomorowy".

Organ podał przy tym, że z definicji art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wynika, że "inwestycjami liniowymi są sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektro-energetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, cieplne – o długości większej niż 10 km oraz drogi, z wyjątkiem dróg dojazdowych i dojść do budynków, będących urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym".

Stwierdzić wobec powyższego należy, że przytoczona przez organ definicja obiektu liniowego nie pokrywa się z definicją obiektu liniowego, ujętą w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tak w brzmieniu z dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak i w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - obiekt liniowy - "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego"). Podkreślenia szczególnie wymaga, że w definicji zawartej w przepisach Prawa budowlanego brak jest, wskazanego przez organ, parametru, jakim jest "długość większa niż 10 km".

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził , że organ – pozostając w błędnym przekonaniu o tym, czym jest obiekt liniowy oraz błędnie interpretując treść art. 271 ust. 5b u.p.w. - nie poczynił w istocie żadnych ustaleń dotyczących tego, czy można mówić w niniejszym przypadku o realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia w zakresie obiektu liniowego, pomimo treści pozwolenia wodnoprawnego oraz podnoszonych przez skarżącą w reklamacji twierdzeń wskazujących na to, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest "wykonanie instalacji i urządzeń niezbędnych do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, której realizacja dopiero jest planowana". Nie można wobec tego uznać, że organ zebrał i rozważył w całości materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących charakteru, zakresu i rodzaju przedsięwzięcia objętego ww. pozwoleniem wodnoprawnym wydanym skarżącej. Działanie takie pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy art. 271 ust. 5b u.p.w. w niniejszej sprawie miałby zastosowanie.

W tej sytuacji Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej spółki kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 270 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.