Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 480/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust.3, ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Teza: W sytuacji braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (zażalenia) organ odwoławczy administracji publicznej nie może merytorycznie rozpoznać środka zaskarżenia, a obligowany jest do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 237 ze zm.).

TEZY

W sytuacji braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (zażalenia) organ odwoławczy administracji publicznej nie może merytorycznie rozpoznać środka zaskarżenia, a obligowany jest do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 237 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 480/13

U Z A S A D N I E N I E

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia Dyrektorowi ZUS Oddział w B. informacji z ewidencji gruntów i budynków o numerze księgi wieczystej oraz wskazania nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest M. P.

Postanowienie PWINGiK wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. pismem z dnia 7 lutego 2013 r. (podtrzymanym pismem z dnia 28 lutego 2013 r.) wystąpił do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, żądając podania z ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej nieruchomości oraz wskazania nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest M. P. Jako prawną podstawę żądania wskazał art. 24 ust. 2 i art. 26 ust. 1-3, art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze. zm., dalej: u.s.u.s.) oraz art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: Pgik). Wnioskujący podał, że wymienione informacje są niezbędne w celu dochodzenia należności ZUS.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta B. odmówił udzielenia powyższych informacji z ewidencji gruntów i budynków. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że wnioskujący nie wykazał - w świetle przepisów art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik - interesu prawnego, który upoważniałby go do uzyskania żądanych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Charakter żądań wskazuje bowiem na poszukiwanie majątku dłużnika. Podano, że Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym właściwym do egzekucji z nieruchomości. Ustalenie zaś majątku dłużnika może nastąpić w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, przy czym fakt uzyskania w tym trybie niepełnych danych co do majątku dłużnika, nie generuje po stronie ZUS-u interesu prawnego w uzyskaniu brakujących danych w postępowaniu administracyjnym.

W zażaleniu od powyższego postanowienia ZUS Oddział w B. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie trybu i formy załatwienia sprawy tj. art. 16 ust. 1, art. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 107 § 1, art. 217 § 1, 2, art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy powinna ona zostać udzielona, a w razie odmowy – powinna zostać wydana decyzja administracyjna; art. 66 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że organ administracji, jakim jest ZUS, jest obowiązany wykazać swój interes prawny. Składający zażalenie stwierdził, że występując z przedmiotowym wnioskiem ZUS Oddział w B. zrealizował warunek konieczny do udostępnienia organowi administracji publicznej danych z ewidencji gruntów i budynków. Wskazał, że odmowa udzielenia wnioskowanych informacji uniemożliwia wykonanie przez ZUS ustawowo określonych uprawnień tj. założenia księgi wieczystej oraz wpisu hipoteki przymusowej, zaś udostępnianie informacji w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest unormowane przez przepisy k.p.a., ale przepisy szczególne ustawy Pgik, które wskazują, że informacje zawarte w operatach ewidencji gruntów i budynków są jawne, a ochronie podlegają dane osobowe podmiotów mających określone prawa majątkowe do nieruchomości.

Po rozpoznaniu niniejszego zażalenia, PWINGiK postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie informacji o konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Wnioskodawca bowiem domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do niesprecyzowanych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, było to więc żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także i podmiotowym. Dane osobowe podmiotów będących właścicielami lub innych osób posiadających prawa do nieruchomości są udostępniane na zasadach określonych art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik (który to przepis wskazał wnioskodawca jako podstawę żądania) - wyszczególnionym podmiotom, którymi są: właściciele i inne osoby władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy informacja, organy administracji publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne związane z nieruchomościami których dotyczy informacja oraz inne podmioty, które mają interes prawny w tym zakresie. Dyrektor ZUS, jak wskazano, nie posiada kompetencji podmiotów określonych w powołanym wyżej przepisie, bowiem nie realizuje zadań publicznych. Przedmiotowy wniosek podlegał rozpoznaniu w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, a żądający podmiot winien wykazać własny, indywidualny interes prawny uzasadniający wydanie żądanych danych lub wskazać przepis prawa materialnego upoważniający do uwzględnienia wniosku. Tych warunków wnioskujący nie spełnił. Niewymienienie przez ustawodawcę kompetencji Dyrektora ZUS w zakresie egzekucji z nieruchomości nie pozwala, zdaniem organu, na przyjęcie, że podmiot ten posiada interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy i jest upoważniony do żądania udostępnienia danych geodezyjnych. Nadto wskazano, że żądana informacja podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy Pgik, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem prawidłową formą rozstrzygnięcia było postanowienie. W zakresie w jakim ta ustawa nie reguluje kwestii udostępniania danych z ewidencji gruntów znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Dyrektor ZUS Oddział w B. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego - wniósł skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie w sprawie;

- art. 24 ust. 3 i art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich zastosowanie w sprawie oraz bezpodstawne przyjęcie wymogu wykazania przez wnioskodawcę (ZUS) interesu prawnego;

- art. 36 § 1 w zw. z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że treść przepisu nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez organ egzekucyjny którym jest Dyrektor ZUS, o udzielenie informacji niezbędnej do prowadzenia egzekucji. Z treści cytowanego przepisu nie wynika, że egzekucja musi być prowadzona przez organ egzekucyjny uprawniony do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, który to organ jest jedynie uprawniony do wystąpienia o udzielenie informacji;

- art. 217 § 2 pkt 1, 2 i art. 219 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wnioskodawca (ZUS) wystąpił o wydanie zaświadczenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na wymienionych przepisach, podczas gdy udzielanie przedmiotowych informacji uregulowanej jest nie w k.p.a., lecz w przepisach szczególnych (art. 24 ust. 2, 4, 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego);

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 64 § 2 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. legalizmu, zaufania, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wezwania do wykazania interesu prawnego, braku wymaganych prawem elementów wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, prawidłowego pouczenia o dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego z nieprawidłowym pouczeniem, iż można ją wnieść "pod zarzutem jej niezgodności z prawem".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko oraz argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej: "p.p.s.a."). To ostatnie oznacza możliwość uwzględnienia skargi także z przyczyn w niej niepodniesionych. Sytuacja taka ma miejsce w sprawie niniejszej.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, mimo bezzasadności zarzutów skargi.

Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a z mocy art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Organ odwoławczy do którego wpłynął środek zaskarżenia od wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym orzeczenia ma, stosownie do treści art. 134 k.p.a., obowiązek dopełnienia w pierwszej kolejności czynności wstępnych mających na celu ustalenie, czy odwołanie (lub zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia orzeczenia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo wniesienia go przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, s. 590 – 591). Dotyczy to również zażaleń.

W przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej. Gdy strona działa przez pełnomocnika, do obowiązku organu należy sprawdzenie prawidłowości umocowania. W przypadku podjęcia czynności bez prawidłowego umocowania lub innych przeszkód formalnych, na organie spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania. Wynika to z art. art. 64 § 2 k.p.a. Pogląd taki prezentowany jest też przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki w sprawach IV SA/Wa 1279/09, I SA/Wa 1794/12, II OSK 316/08 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA, a także A. Wróbel, komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., LEX).

Gdy strona w wyznaczonym terminie nie usunie braków formalnych obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia), bez badania merytorycznie sprawy. Postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. kończy ostatecznie postępowanie odwoławcze, przy czym przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W sytuacji braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (zażalenia) organ odwoławczy administracji publicznej nie może merytorycznie rozpoznać środka zaskarżenia, a obligowany jest do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a.

W sprawie niniejszej z naruszeniem obowiązku wstępnego badania wniesionego przez Dyrektora ZUS w B. zażalenia, organ II instancji orzekł merytorycznie. Tymczasem zauważyć należy, że zażalenie z dnia 28 marca 2013 r. od postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r. podpisał pełnomocnik – radca prawny. Dołączył on pełnomocnictwo ogólne, które jednak nie obejmuje umocowania do reprezentacji przed organami administracyjnymi. Zatem pełnomocnik nie był uprawniony do skutecznego podpisania zażalenia i reprezentowania skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem organu, jak wyżej wyłożono, było wezwanie do usunięcia tego braku formalnego z udzieleniem terminu do wykonania zobowiązania i podaniem skutku prawnego nieusunięcia braku formalnego. Tego nie dopełniono, czym naruszono przepis art. 134 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem brak nie został usunięty, organ nie wydałby decyzji merytorycznej jak to uczynił, a miałby obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.

Skoro doszło do naruszenia prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem sądu było uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę wezwie PWINGiK w B. skarżącego do przedłożenia w określonym terminie upoważnienia pełnomocnika obejmującego przedmiotową sprawę pod rygorem orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a., ewentualnie do podpisania zażalenia przez uprawniony (inny niż pełnomocnik) podmiot. W zależności od wykonania obowiązku podejmie dalsze czynności procesowe z uwzględnieniem powyższych rozważań.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, to uznać je należało za niezasadne.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była odmowa udzielenia informacji dotyczących danych z ewidencji gruntów i budynków o nieruchomościach będących własnością lub przedmiotem użytkowania dłużnika ZUS. Żądanie zawarte we wniosku z dnia 7 lutego 2013 r. (potwierdzone w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r.) było precyzyjne, bowiem dotyczyło wskazania numeru księgi wieczystej oraz nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest M. P. Udzielenie informacji miało umożliwić wnioskodawcy dochodzenie od dłużnika należności w trybie skierowanego przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego. Żądając udzielenia informacji na użytek prowadzonego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu majątkowego dłużnika, Dyrektor ZUS Oddział w B. powoływał się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych (tj. art. 24 ust. 2, art. 66 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz na uprawnienia w zakresie wystąpienia z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości dłużnika lub nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym dłużnika i ustanowienia na niej hipoteki przymusowej (art. 26 ust. 1-3 u.s.u.s.). Jako podstawę materialnoprawną udzielenia przedmiotowych danych ZUS wskazał art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik, przyznający organom administracji publicznej, a więc – w jego ocenie - także ZUS, prawo do uzyskania informacji (udostępnienia danych) i wydania wypisów z operatu ewidencyjnego "na żądanie".

Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie Dyrektor ZUS Oddziału w B. zwrócił się do organu o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerze księgi wieczystej nieruchomości oraz o nieruchomościach będących własnością lub pozostających w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu. Sformułowanie wniosku w powyższy sposób oznaczało, że wnioskodawca domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nieokreślonych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Przedmiotem żądania było więc poszukiwanie nieruchomego majątku dłużnika, co wynikało z treści wniosku.

WSA w Białymstoku w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09 oraz z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1014/09 rozróżniające dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 Pgik) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Pgik). Takie rozróżnienie zawiera również art. 24 Pgik. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział bowiem, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (tj. dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 3 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. dane podmiotowe), wydawane są (zgodnie z art. 24 ust. 5 Pgik) jedynie na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 24 ust. 2 Pgik określa odrębną od art. 24 ust. 3 Pgik podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, że dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 Pgik ograniczona została powyżej wymienionymi obwarowaniami, natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 Pgik zostało uzależnione jedynie od uiszczenia opłaty należnej z tego tytułu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Ustawowa jawność informacji z art. 24 ust. 2 Pgik i jej powszechna dostępność ograniczona zatem została jedynie koniecznością poniesienia stosownej opłaty. We wskazanym rozporządzeniu jednoznacznie rozróżniono przypadki pobierania opłat za wydanie wypisu i wyrysu (załącznik nr 5) oraz za udzielenie określonych informacji (załącznik nr 4).

Powyższa wykładnia prowadzi do wniosku, że nie oceniły organy, iż żądana informacja spełnia warunki określone w art. 24 ust. 3 Pgik, a nie art. 24 ust. 2, a tym samym podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za chybiony. Przedmiotem żądania nie było uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach czy lokalach, lecz poszukiwanie majątku dłużnika. W istocie jest to więc żądanie udzielenia informacji o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Treść przedmiotowego wniosku nie pozwala w żadnym wypadku zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 Pgik, bowiem czynności, których domaga się wnioskodawca przekraczają zakres obowiązków organów ewidencyjnych w sprawach dotyczących udzielenia informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zatem wniosek strony skarżącej - ze względu na zakres żądań - mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 3 Pgik i tak został rozpoznany przez rozpatrujące sprawę organy, które prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie został spełniony żaden ze wskazanych w tym przepisie wymogów.

W ocenie sądu, błędny jest pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, że art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik wyłącza wszystkie organy administracji publicznej z obowiązku wykazania swego indywidualnego interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowych danych, niezależnie od tego czy konkretny organ wykonuje zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, będącymi przedmiotem wypisu, czy też jego zadania nie pozostają w związku z tą sferą. Wymóg wykonywania tychże zadań odnosi się, zdaniem strony skarżącej, jedynie do podmiotów niebędących organami administracji publicznej. Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego, nie znajduje oparcia ani w wykładni językowej, ani celowościowej czy systemowej. Można w tym miejscu powtórzyć za organem II instancji, że gdyby intencją ustawodawcy było zagwarantowanie wszystkim organom administracji publicznej, niezależnie od zadań które wykonują, pełnego dostępu do wszelkich danych zawartych w ewidencji (nawet tych, które jako dane osobowe podlegają w systemie prawa szczególnej ochronie), to zapewniono by im bezpośredni dostęp do ewidencji bez potrzeby ubiegania się o udzielenie informacji przez starostę. Wobec zarzutów skargi sąd rozważył, czy z uwagi na zakres kompetencji ZUS jego działania w sprawie nie można rozpatrywać w kontekście art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik. Taka kwalifikacja implikowałaby bowiem brak potrzeby wykazania interesu prawnego uzasadniającego udostępnienie danych osobowych. Zdaniem składu orzekającego jest to prawnie niedopuszczalne, bowiem mimo że ZUS jest podmiotem publicznym, to nie realizuje on zadań publicznych, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Wprawdzie art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnia organy egzekucyjne do zwracania się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek administracyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów, jednak zgodnie z art. 19 § 4 tej ustawy Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji jedynie z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS jest wprawdzie organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych, lecz przy zastosowaniu ściśle tym przepisem wyznaczonych środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach, zarówno co do przedmiotu egzekucji, jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Powyższe oznacza, że podmiot ten nie jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, iż podmiot ten należy do kręgu wskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 2 Pgik. Pogląd taki w odniesieniu bezpośrednio do Dyrektora Oddziału ZUS został sformułowany m.in. w wyroku NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/10, wyroku NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 734/09, czy w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II S.A./Ol 441/12, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela go. Zatem stanowisko organów obydwu instancji było prawidłowe i nie naruszało prawa. Uzyskanie żądanych danych, w przypadku podmiotu niewładającego obiektem i niebędącego podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, jest więc uzależnione, stosownie do art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Taką ocenę zawiera zaskarżona decyzja.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga zatem wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1089/08, CBOSA). Tym samym jeśli podmiot, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 Pgik, wnioskujący o wydanie mu wypisu, nie włada gruntem i nie wykazał indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do takiego żądania, organ jest obowiązany odmówić mu żądanych informacji. Jak wyżej wskazano, wspomnianym interesem prawnym skarżący się nie legitymuje. Nie wskazał on bowiem przepisu prawa uprawniającego go do uzyskania żądanych danych (np. obligującego go do przedłożenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów) i w tej mierze w całej rozciągłości podzielić należy pogląd orzekających w sprawie organów. ZUS Oddział w B. przyznał w złożonym wniosku, że żądane informacje co do nieruchomości posiadanych przez M. P. są mu potrzebne w celu dochodzenia należności ZUS. W żadnym razie natomiast interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 3 Pgik nie tworzy postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 548/10, CBOSA). Brzmienie tego przepisu nakazuje ograniczenie prawa dostępu do danych tych osób, których prawa i roszczenia mają charakter prawnorzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością. Takiego charakteru nie ma natomiast roszczenie strony skarżącej, która wykazała jedynie istnienie zobowiązania pieniężnego możliwego do dochodzenia z majątku dłużnika na podstawie przepisów prawa materialnego, które nie generuje interesu prawnego. Również prawo do występowania z wnioskiem o ustanowienie hipoteki przymusowej nie oznacza prawa do żądania informacji od organu prowadzącego przedmiotową ewidencję, bowiem hipoteka ta jest w istocie instrumentem służącym realizacji egzekucji z nieruchomości i jej skuteczny wpis możliwy jest w odniesieniu do zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości.

Organy zatem słusznie uznały, że skarżący powołał się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. Jak wskazał bowiem WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/10 wszczęcie postępowania egzekucyjnego wskazuje na posiadanie interesu faktycznego co do wyniku sprawy, a nie posiadanie interesu prawnego, którego źródłem byłaby określona norma prawa materialnego (CBOSA).

Jak zostało już podkreślone, w istocie intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez niego gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego skarżącemu majątku nieruchomego dłużnika. Do tego zaś nie są właściwe orzekające w sprawie organy, lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny. W szczególności służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane przepisami art. 913-920 k.p.c. W konsekwencji skarżący może realizować swoje prawa jako wierzyciel w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się wyjawienia majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06, z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09; z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 638/10; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Gl 752/09 oraz z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1054/07, CBOSA). Takie stanowisko prezentuje także WSA w Białymstoku (np. wyroki w sprawach II SA/Bk 510/13, II SA/Bk 477/13, II SA/Bk 533/13 oraz II SA/Bk 511/13, CBOSA).

Zauważyć także, w odniesieniu do zarzutów skargi, należy, że sądy administracyjne zaakceptowały również wydawanie przez organy rozstrzygnięć w formie postanowień, nie zaś decyzji, bowiem nie znajdują zastosowania w tego rodzaju sprawach przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 tejże ustawy informację publiczną stanowi jedynie "informacja o sprawach publicznych", nie zaś taka, która należy do sfery prywatności i która podlega w systemie prawa szczególnej ochronie. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W konsekwencji stan majątkowy osoby niemieszczącej się w kręgu osób, których dochody i majątek podlegają ujawnieniu (a takiej okoliczności strona skarżąca nie przywołała), nie stanowi informacji publicznej dostępnej dla każdego, a tym samym domaganie się wiedzy o nim obwarowane zostało w ustawie Pgik szczególnymi warunkami. Ponadto w przypadku gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną i nie mają zastosowania przepisy o udostępnianiu informacji publicznej, nie istnieje możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, CBOSA).

W tym zakresie nie należy mylić informacji publicznej z jawnością danych ewidencyjnych prowadzonych jako kataster nieruchomości. Gdyby nawet przyjąć, że informacja o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości prywatnych stanowi informację publiczną to i tak w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., II SA/Wr 918/11, CBOSA).

Przytoczyć nadto można stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie I OSK 189/09, wskazujące że regulacja zawarta w ustawie Pgik ma charakter szczególny w stosunku do regulacji k.p.a. w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Pgik nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowi zatem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. (por. także m.in. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2009 r., I OSK 848/09 oraz z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, CBOSA).

Reasumując – same zarzuty skargi pozostają nieuzasadnione. Natomiast wobec dostrzeżonych przez sąd z urzędu naruszeń prawa procesowego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.

Orzeczenie w punkcie 2. wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).