Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 954/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 116 ust. 1, art. 116 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 62
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. T. C." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2488/08 w sprawie ze skargi "P. T. C." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "P. T. C." Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2488/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "P. T. C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości. Decyzją tą Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej zwany Prezesem UKE) utrzymał w mocy – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w której odmówił dokonania na rzecz skarżącej spółki rezerwacji częstotliwości z zakresu 824-830 MHz oraz 869-875 MHz.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 12 października 2007 r. skarżąca spółka złożyła do Prezesa UKE wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości dupleksowych kanałów z zakresu 824-830 MHz oraz 869-875 MHz. Organ regulacyjny, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) oraz art. 114 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości we wnioskowanym zakresie. Prezes UKE stwierdził, że częstotliwości w zakresach 824-830 MHz oraz 869-875 MHz nie są dostępne, gdyż zostały przeznaczone decyzjami rezerwacyjnymi Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej zwany Prezesem URTiP) z dnia [...] grudnia 2003 r. i [...] października 2005 r. dla wykorzystania przez S. S.A. z siedzibą w W., a zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka dostępności określona w art. 114 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W tej sytuacji organ uznał, że nie jest zobowiązany do badania pozostałych przesłanek rezerwacji częstotliwości wskazanych we wspomnianym przepisie. Zdaniem Prezesa UKE, mimo zmiany rezerwacji częstotliwości wnioskowanej przez S. S.A., w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego, bowiem nie każda zmiana rezerwacji wymaga zastosowania postępowania przetargowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki organ uznał, że zmiany warunków rezerwacji, które nie prowadzą do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych (a taka sytuacja miała miejsce w przypadku zmiany rezerwacji częstotliwości wnioskowanej przez S. S.A.), nie wymagają stosowania postępowania przetargowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego rezerwacji częstotliwości dokonuje, zmienia ją lub cofa Prezes UKE. Stosownie do treści art. 114 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne.

Zdaniem Sądu, częstotliwość dostępna, to częstotliwość wolna, czyli nieużywana przez inny podmiot na podstawie odpowiednich uprawnień. Niedostępność może być wynikiem dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz innego podmiotu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], Prezes URTiP dokonał na rzecz S. S.A. z siedzibą w W. rezerwacji częstotliwości z zakresu 824-830 MHz oraz 869-875 MHz, które spółka ta może wykorzystywać do dnia 31 grudnia 2018 r. Decyzja ta została odpowiednio zmieniona w 2004 r. i 2005 r., a następnie – w wyniku rozpatrzenia wniosku S. S.A. – zmieniona ostateczną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2008 r., nr [...], poprzez wprowadzenie możliwości wykorzystania tych częstotliwości również w służbie cywilnej ruchomej. Oznacza to, że w dacie składania przez skarżącą spółkę wniosku o dokonanie rezerwacji spornych częstotliwości, a także w dacie wydawania przez Prezesa UKE obu zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, w obrocie prawnym obowiązywały ostateczne decyzje przydzielające innemu podmiotowi (S. S.A.) wnioskowane zakresy częstotliwości. Wobec tego, dopóki wspomniane decyzje rezerwacyjne będą obowiązywały w obrocie prawnym, to sporne zakresy częstotliwości nie mogą zostać przydzielone podmiotowi innemu niż S. S.A.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącej spółki, że okoliczność złożenia przez S. S.A. wniosku o zmianę rezerwacji częstotliwości stworzyła innym podmiotom możliwość ubiegania się o te częstotliwości bez spowodowania kolizji nowych rezerwacji z udzieloną już rezerwacją częstotliwości. Nie ma żadnych przesłanek prawnych, jak i faktycznych, które przemawiałyby za uznaniem, iż złożenie przez podmiot wniosku o zmianę rezerwacji częstotliwości w zakresie rodzaju służby ruchomej, w jakiej częstotliwości te mogą być wykorzystywane, prowadzi do sytuacji, w której częstotliwości te mogą być traktowane jako dostępne w rozumieniu art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 116 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wydanie decyzji o odmowie rezerwacji przedmiotowych częstotliwości na rzecz skarżącej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego. Z art. 116 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości jest wyłaniany w drodze przetargu wyłącznie w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości. W przedmiotowej sprawie przesłanka "braku dostatecznych zasobów częstotliwości" nie występuje. Pod pojęciem zasobów częstotliwości należy rozumieć zakres widma częstotliwości, a nie sposób jego wykorzystywania. W ocenie Sądu, zmiany rezerwacji częstotliwości, które nie prowadzą do objęcia rezerwacją większego zakresu widma częstotliwości radiowych nie wymagają przeprowadzenia przetargu. Ze względu na brak dostępnych (niezarezerwowanych) częstotliwości Prezes UKE nie miał możliwości przeprowadzenia przetargu. Stan braku dostępnych zasobów częstotliwości występuje bowiem w sytuacji, kiedy dostępne są wolne częstotliwości, lecz w ilości niewystarczającej, aby przyznać je wszystkim zainteresowanym podmiotom - i jedynie zaistnienie takiej sytuacji powodowałoby konieczność przeprowadzenia przetargu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż organ regulacyjny zobowiązany był przeprowadzić postępowania przetargowe, to w świetle wyraźnej dyspozycji art. 123 ust. 6 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE tak, czy inaczej zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej skarżącej spółce udzielenia wnioskowanej rezerwacji częstotliwości. Zgodnie bowiem z treścią ostatnio powołanego przepisu – odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu albo konkursu, a wniosek o rezerwację częstotliwości złożony został przed ogłoszeniem przetargu albo konkursu.

Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut naruszenie art. 62 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W przedmiotowej sprawie występuje jedynie wspólna właściwość jednego organu administracji publicznej – Prezesa UKE, natomiast nie zaszła zbieżność praw i obowiązków stron wynikających z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Wniosek S. S.A. o dokonanie zmiany decyzji rezerwacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczył zmiany sposobu korzystania z zarezerwowanych na jej rzecz częstotliwości w zakresie rodzaju służby radiokomunikacyjnej. Natomiast wniosek skarżącej spółki obejmuje przyznanie dobra – uprawnienia w postaci rezerwacji tychże częstotliwości. W niniejszej sprawie nie występuje zatem sytuacja zabiegania przez dwa podmioty o to samo dobro. W takiej sytuacji organ regulacyjny prawidłowo wydał dwie odrębne, niezależne od siebie decyzje administracyjne kończące całkowicie odrębne postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "P. T. C." Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., a w każdym przypadku strona wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 116 ust. 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie za prawidłowe wydania przez organ decyzji o odmowie rezerwacji wnioskowanych częstotliwości na rzecz skarżącej spółki bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego pomimo tego, że przed złożeniem wniosku przez skarżącą spółkę dotychczasowy dysponent częstotliwości złożył wniosek o istotną zmianę sposobu jej wykorzystywania, co oznacza, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania przetargowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, iż prawidłowym było stanowisko Prezesa UKE, że częstotliwości objęte wnioskiem skarżącej spółki z dnia 12 października 2007 r. nie są dostępne;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a., względnie w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uznanie za prawidłowe prowadzenia przez organ dwóch postępowań w sprawie w miejsce jednego pomimo tego, że w sprawie złożono więcej niż jeden wniosek o przyznanie tego samego dobra deficytowego;

4) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 123 ust. 6 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że wniosek skarżącej spółki został załatwiony odmownie z powodu uznania przez Prezesa UKE, że zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest niewskazanie motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określoną interpretację art. 116 ust. 7 w związku z art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

II. przepisów prawa materialnego, a to:

1) błędną wykładnię art. 116 ust. 1 w związku z art. 116 ust. 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego prowadzącą do przyjęcia, że w sprawie prawidłowe było wydanie przez organ decyzji o odmowie rezerwacji przedmiotowych częstotliwości na rzecz skarżącej spółki bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego pomimo tego, że przed złożeniem wniosku przez skarżącą spółkę dotychczasowy dysponent częstotliwości złożył wniosek o istotną zmianę sposobu jej wykorzystywania, co oznacza, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania przetargowego;

2) błędną wykładnię art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego prowadzącą do uznania za prawidłowe stanowiska Prezesa UKE, że częstotliwości objęte wnioskiem skarżącej spółki z dnia 12 października 2007 r. nie są dostępne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego wyraźnie przewiduje odpowiednie zastosowanie przepisów o przeprowadzeniu przetargu do zmiany rezerwacji częstotliwości. Oznacza to, że w sytuacji istotnej zmiany sposobu wykorzystania częstotliwości organ obowiązany jest potraktować zmianę warunków rezerwacji częstotliwości jako przyznanie nowego dobra, które należy rozdysponować w drodze przetargu. Uznanie, że przekształcenie przyznanego dobra może być dokonane bez przetargu prowadziłoby do powstania zasadniczego ryzyka obchodzenia regulacji przetargowych, bowiem przy takim założeniu możliwe byłoby dokonanie przydziału dobra o znikomej wartości ekonomicznej, a następnie przekształcenie go, w wyniku dokonanej zmiany rezerwacji, w dobro znacznie większej wartości. Wnioskowana przez S. S.A. zmiana sposobu wykorzystania częstotliwości była zmianą zasadniczą, powodującą radykalny wzrost wartości przyznanego dobra, skoro przed zmianą spółka ta mogła wykorzystywać przyznaną częstotliwość jedynie w służbie stałej, zaś wykorzystanie przyznanej częstotliwości również w służbie ruchomej umożliwia S. S.A. rozwinięcie całkowicie nowej gałęzi działalności telekomunikacyjnej, a zatem wartość obydwu dóbr (przed i po zmianie) jest nieporównywalna. Wniosek o dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości złożony przez S. S.A. winien być w istocie potraktowany jako zrzeczenie się przyznanego dobra i wniosek o przyznanie dobra innego, o innej charakterystyce ekonomicznej i wielokrotnie większej wartości. Ponieważ przyznaniem nowego dobra zainteresowane były również inne podmioty poza S. S.A., organ obowiązany był ogłosić przetarg na podstawie art. 116 ust. 1 w związku z art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego. Uwzględnienie prawidłowej interpretacji wspomnianych przepisów powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że przesłanka dostępności przedmiotowych częstotliwości była spełniona. Przy założeniu, że wniosek S. S.A. o zmianę rezerwacji częstotliwości jest w istocie wnioskiem o przyznanie nowego dobra (to jest częstotliwości, która może być wykorzystywana w odmienny sposób), obydwa wnioski miały ten sam przedmiot i dotyczyły przyznania tego samego dobra deficytowego, a zatem organ zobowiązany był do łącznego rozpoznania wniosków S. S.A. i skarżącej spółki. Gdyby Prezes UKE wydał decyzję o odmowie rezerwacji częstotliwości z powodu konieczności przeprowadzenia przetargu, to taka decyzja byłaby satysfakcjonująca dla skarżącej spółki, gdyż otwierałaby jej możliwość ubiegania się w przetargu o wnioskowane przez nią dobro deficytowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – S. S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Prezes UKE nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

"P. T. C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedstawiła zarzuty składające się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna skonstruowana jest w ten sposób, że stanowisko wnoszącej ją strony, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zrozumiał art. 116 ust. 1 w związku z art. 116 ust. 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, prezentowane jest zarówno w ramach zarzutu naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego (pkt II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), jak i w obrębie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego (pkt I 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Takie sformułowanie tych zarzutów oznacza, że w obu przypadkach chodzi o naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 116 ust. 1 w związku z art. 116 ust. 7 oraz art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

"P. T. C." Sp. z o.o. prezentuje stanowisko poparte jednym z poglądów doktryny, że w związku z faktem, iż S. S.A. wniosła o zmianę rezerwacji częstotliwości w zakresie sposobu jej wykorzystywania (rodzaju służby telekomunikacyjnej), na podstawie art. 116 ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego powinien zostać przeprowadzony przetarg celem wyłonienia podmiotu, który będzie mógł wykorzystywać częstotliwość w sposób określony we wniosku o zmianę rezerwacji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest decyzja, którą Prezes UKE odmówił "P. T. C." Sp. z o.o. rezerwacji częstotliwości. Równolegle toczyło się, wszczęte na wniosek S. S.A., postępowanie w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości w zakresie sposobu jej wykorzystywania określonego we wcześniejszych decyzjach w przedmiocie rezerwacji częstotliwości na rzecz S. S.A. i zmian rezerwacji.

Postępowania zakończone zaskarżoną decyzją oraz o zmianę dokonanej na rzecz S. S.A. rezerwacji częstotliwości toczyły się w dwóch odrębnych sprawach administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym.

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (tak np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999 r., str. 51).

Pomiędzy sprawami o zmianę rezerwacji częstotliwości i rezerwację częstotliwości nie zachodzi ani tożsamość podmiotowa, ani przedmiotowa. W pierwszej ze spraw stroną (wnioskodawcą) jest S. S.A., w drugiej natomiast "P. T. C." Sp. z o.o. W sprawie o zmianę rezerwacji częstotliwości konkretyzowany był w formie decyzji administracyjnej przede wszystkim art. 155 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, w sprawie wszczętej na wniosek "P. T. C." Sp. z o. o. konkretyzowane były przepisy Prawa telekomunikacyjnego, w pierwszej kolejności zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 114 i 123.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".

W art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca uregulował dwie kwestie. Po pierwsze określił granice, polegającej na rozstrzyganiu, kontroli działania administracji publicznej, wskazując, że kontrola taka odnosi się do sprawy. Chodzi tu o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Poprzez powiązanie granic kontroli działalności administracji publicznej z granicami sprawy administracyjnej należy rozumieć działanie sądu administracyjnego polegające na rozpoznawaniu sprawy "w głąb". Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem, przy czym wniosek ten da się wywieść z art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a. (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, OSP 2007/3/25). Sprawa sądowoadministracyjna ukształtowana zostaje poprzez zaskarżenie aktu lub czynności względnie bezczynności organu administracji publicznej i brak podstaw do działania sądu administracyjnego wyłącznie w ramach realizacji zasady oficjalności.

Drugą kwestią jest niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi. To sformułowanie zaczerpnięte z art. 134 § 1 p.p.s.a. traktowane jest jako podstawa rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej "wszerz". Nie jest podstawą prawną uzasadniającą rozszerzenie kontroli zgodności z prawem "wszerz" w stosunku do postępowań administracyjnych innych niż to, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przedstawione wnioski wynikające z wykładni art. 134 p.p.s.a. wyłączają możliwość przyjęcia, by w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej było dopuszczalne poddanie kontroli pod względem zgodności z prawem postępowania w przedmiocie zmiany dokonanej na rzecz S. S.A. rezerwacji częstotliwości. Tymczasem zagadnienie ewentualnej konieczności przeprowadzenia przetargu na podstawie art. 116 ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego odnieść można wyłącznie do postępowania w ostatnio wskazanej sprawie, a nie w sprawie w przedmiocie rezerwacji częstotliwości na rzecz "P. T. C." Sp. z o.o.

Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości Prezes UKE związany był, z mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1708/06, która to ocena wyłączała przyjęcie, by istniały powody do przeprowadzenia przetargu.

W ramach regulacji zawartej w art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o przetargu do zmian rezerwacji częstotliwości. Norma ta może być stosowana wyłącznie w sprawie wszczętej skutkiem złożenia wniosku o zmianę rezerwacji częstotliwości. W petitum skargi kasacyjnej (w ramach zarzutów) zawarta jest błędna sugestia, że przetarg powinien być przeprowadzony w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, co jednak uzasadniane jest argumentami dotyczącymi sposobu rozpoznania wniosku S. S.A.

Zarzuty naruszenia art. 116 ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego z wymienionych powodów są chybione, gdyż dotyczą naruszenia przepisów, które nie mogły być stosowane w sprawie administracyjnej kontrolowanej w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że obie sprawy powinny być rozpoznane łącznie i w tak powstałych ramach powstawałaby konieczność przeprowadzenia przetargu. Tej problematyki dotyczy zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. względnie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naruszenie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. przez prowadzenie odrębnych postępowań miałoby miejsce wtedy, gdyby sprawy w przedmiotach zmiany rezerwacji częstotliwości i o rezerwację częstotliwości stanowiły jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym z udziałem dwóch stron (wnioskodawców). Jak to już wyjaśniono, pomiędzy sprawami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa.

Zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W tym przypadku zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie sprzeciwia się wskazywany brak tożsamości podstawy prawnej praw i obowiązków stron.

"P. T. C." Sp. z o.o. zarzuca naruszenie art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że częstotliwości objęte wnioskiem skarżącej spółki z dnia 12 października 2007 r. nie są dostępne. Również ten zarzut nie jest zasadny.

Ustawodawca w art. 114 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego zawarł definicję legalną rezerwacji częstotliwości. Zgodnie z tą definicją, "rezerwacja częstotliwości" określa częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji, przeniesiono uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. W ramach tej definicji ustawodawca nie wymienił sposobu wykorzystania częstotliwości, w szczególności rodzaju służby radiokomunikacyjnej. Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje instytucji rezerwacji sposobu wykorzystania częstotliwości. Wobec tego operator, który domaga się rezerwacji częstotliwości poprzez udostępnienie mu sposobu wykorzystania częstotliwości, domaga się rezerwacji w rozumieniu art. 114 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Jeżeli więc wcześniej dokonano rezerwacji częstotliwości na rzecz innego operatora, to częstotliwość ta nie jest dostępna.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wyprowadza daleko idące wnioski z regulacji zawartej w art. 116 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego wywodząc, że stosowanie przepisów o przetargu do zmian rezerwacji częstotliwości oznacza, że częstotliwość należy traktować jako dostępną również w sytuacjach, gdy wnioskowana zmiana nie dotyczy zmian widma częstotliwości, a jedynie sposobu jej wykorzystywania, w szczególności w zakresie rodzaju służby radiokomunikacyjnej.

Przede wszystkim godzi się zauważyć, ze zgodnie z art. 116 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego przepisy o przetargu do zmian rezerwacji częstotliwości należy stosować odpowiednio. Oznacza to, że w niektórych sytuacjach przepisy o przetargu są stosowane wprost, w innych ulegają modyfikacji, a w jeszcze innych w ogóle nie są stosowane. Ponadto, ustawodawca odnosi się do zmian rezerwacji częstotliwości, a nie jej warunków.

W art. 115 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego ustawodawca wymienia siedem elementów jakie określa się obligatoryjnie w rezerwacji częstotliwości. Tylko niektóre z nich odnoszą się do określonej w art. 114 ust. 1 istoty rezerwacji częstotliwości, która to istota sprowadza się do określenia częstotliwości lub zasobów orbitalnych. Wobec tego do szeregu zmian, w zakresie określonym w art. 115 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, art. 116 ust. 7 tej ustawy nie ma zastosowania. Zmiana rodzaju służby telekomunikacyjnej, wymienionej w art. 115 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, podobnie jak inne warunki dotyczące sposobu wykorzystania częstotliwości nie skutkujące zmianami widma częstotliwości, nie powoduje zmian w zakresie określenia częstotliwości lub zasobów orbitalnych. Podnoszone argumenty natury celowościowej, dotyczące umożliwienia operatorom, na których rzecz nie dokonano rezerwacji częstotliwości, dostępu do atrakcyjnych sposobów wykorzystania zarezerwowanej częstotliwości, wspierane odwołaniem się do celu ustawy – Prawo telekomunikacyjne określonego w jej art. 1 ust. 2 pkt 1, nie mogą być traktowane jako mające pierwszeństwo przed jednoznacznymi wynikami innych metod wykładni, w tym językowej. Odmienna od postulowanej przez stronę wola ustawodawcy znajduje wyraźne odzwierciedlenie w zapisach ustawowych.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 123 ust. 6 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że wniosek skarżącej spółki został załatwiony odmownie z powodu uznania przez Prezesa UKE, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu, jest chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał, by Prezes UKE odmówił "P. T. C." Sp. z o. o. rezerwacji częstotliwości wobec konieczności przeprowadzenia przetargu. Wyjaśnił jedynie marginalnie, że nawet gdyby uznać, iż zachodziła konieczność przeprowadzenia przetargu, rozstrzygnięcie Prezesa UKE odpowiadałoby prawu, gdyż zachodziłaby wymieniona w art. 123 ust. 6 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego podstawa odmowy udzielenia rezerwacji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie jest uzasadniony. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut jego naruszenia nie jest skuteczną metodą kwestionowania prezentowanych w uzasadnieniu poglądów Sądu. W zachodzącej w niniejszej sprawie, wbrew zarzutowi, sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, zarzut naruszenia wskazanego przepisu może być skuteczny, gdy uzasadniany wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Taka okoliczność nie zachodzi w niniejszej sprawie, jeśli zważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko i szeroko wyjaśnił z jakich przesłanek je wywiódł. Okoliczność, że strona nie zgadza się z argumentacją Sądu, który nie sięgnął do wskazywanego w skardze kasacyjnej kierunku wykładni, nie czyni zarzutu zasadnym.

Skarga kasacyjna z wymienionych przyczyn podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.