Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1456/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 145 § 1, art. 145 , art. 146 § 1 i § 2, art. 148, art. 149 § 1 i § 3, art. 150, art. 151, art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uzgodnień 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2008 r. znak [...], Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P. w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w B.

Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." w B. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. wskazując, iż do dnia 5 grudnia 2005 r. pozostawał poza procedurą przygotowania decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (zwanej dalej "inwestycją").

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w postępowaniu uzgodnieniowym projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie występowały żadne inne strony poza inwestorem, w związku z powyższym Rodzinny Ogród Działkowy "K." w B., nie może być uznany za stronę postępowania o uzgodnienie projektu budowlanego.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnienie organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zainteresowany P. w K. spełnia wymagania przepisów art. 28-34 kpa, tylko bez żadnych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji przesłał zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Związkowi, uznając tym samym ten Związek za stronę postępowania. Ponadto wskazał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił statusu Związku w przedmiotowym postępowaniu.

Pełnomocnik P., przesłał na wezwanie organu pierwszej instancji stosowne dokumenty wskazujące, iż P. reprezentuje interesy Rodzinnego Ogrodu

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

Działkowego "K." w B., z którego wniosku toczy się przedmiotowe postępowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] ponownie odmówił wznowienia postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł reprezentujący P. w K. radca prawny M. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze reprezentujący P. radca prawny wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

* prawa procesowego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 jt. ze zm) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest strona postępowania, mimo iż zaskarżona decyzja dotyczy gruntu, do którego skarżącemu przysługuje tytuł prawny,

* prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

* prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji uzgadniającej projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "Poś" poprzez błędne przyjęcie, że decyzja ta nie mieściła się w katalogu decyzji, których wydanie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zgodnie z Poś oraz kpa stroną postępowania w niniejszej sprawie był wyłącznie inwestor, gdyż było to postępowanie odrębne zakończone decyzją ostateczną, która to stanowiła obligatoryjny załącznik wniosku inwestora o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność organ odwoławczy stwierdził, iż skarga P. w K. jest nieskuteczna,

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

bowiem nie spełnia wymogu formalnego, gdyż występuje w niej podmiot bez legitymacji procesowej do bycia stroną w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa). Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub innych przepisach.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzające ją decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przede wszystkim należy wskazać, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć tak prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. W art. 156 § 1 pkt 2 kpa ustawodawca nie zawęził rażącego naruszenia prawa, do uregulowań materialnoprawnych i nie wykluczył przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Kwestia ta została zresztą przesądzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wystarczy bowiem powołać się na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. III SA/Wa 606/07, LEX nr 382156 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r.

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

w sprawie o sygn. I SA/GI 21/09, LEX nr 493659, w których wyrażony został pogląd, iż nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednakże naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji, musi w niej tkwić.

Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako rażące, gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745).

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 44/08, LEX nr 506459).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 145-152 kpa, umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjna. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz czy wskazano jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa), natomiast w drugiej organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 kpa orzeczenie, którym:

- odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak

jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa,

* uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

* stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Na tym etapie organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa -organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857).

Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/09, niepubl. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2 poz. 50).

Procedujące w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły powyżej opisaną procedurę wznowieniową, gdyż w ogóle nie przeprowadziły wstępnej kontroli wniosku Rodzinnego Ogrodu Działkowego "K." w B. Organy nie zbadały czy wniosek został złożony w ustawowym terminie i nie wydały postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa (wskazać należy, iż wniosek oparty jest na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Dopiero bowiem po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ mógł merytorycznie zbadać, czy podmiot wnoszący podanie był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

decyzją. Wskazać należy, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., dokonał badania przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania przed wszczęciem postępowania (a także przed zbadaniem czy wniosek został złożony w terminie) i na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 kpa odmówił wznowienia postępowania. Rozpoznający odwołanie od powyższej decyzji Główny Inspektor Sanitarny, nie stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o wznowieniu postępowania, a jedynie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na brak wyjaśnienia czy zainteresowany P. w K. jest stroną niniejszego postępowania, czym sam naruszył przepisy proceduralne dotyczące wznowienia postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. ponownie na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 kpa odmówił wznowienia postępowania (powielając błędy z własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie stwierdzając uchybień przy jej wydaniu.

W tym miejscu jeszcze raz wymaga podkreślenia fakt, iż w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, więc badanie czy podmiot go składający ma interes prawny i był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, nie mogło nastąpić w fazie kontroli formalnej wniosku o wznowienie postępowania, a mogłoby mieć miejsce jedynie w trybie określonym w art. 150 i 151 kpa tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Oczywistym naruszeniem procedury wznowieniowej było niezbadanie przez organy administracyjne podstawowej kwestii, a mianowicie czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Tymczasem z samej treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż Rodzinny Ogród Działkowy "K." powziął wiadomość o kwestionowanej decyzji w odrębnym postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc wcześniej niż wszedł w jej posiadanie, natomiast samą decyzję doręczono na jego żądanie przy piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazać należy, iż informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 kpa) nie musi pochodzić wprost od organu

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05).

Wskazane oczywiste naruszenie przepisów postępowania może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W tym stanie rzeczy decyzje w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na merytoryczne stwierdzenie braku przymiotu strony podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa przed wszczęciem postępowania na skutek postanowienia o wznowieniu postępowania (na podstawie art. 149 § 2 kpa), zapadły z rażącym naruszeniem prawa procesowego (procedury wznowienia postępowania), a więc naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującym nieważnością tych decyzji.

W oparciu o powyższe, Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 ppsa także poprzedzających ją decyzji (Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]), orzekając o tym w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzekając w punkcie 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego

sygn. akt IV SA/Wa 1456/09

ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.