Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 921/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 61a§ 1 , § 2, art 154
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r., znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] maja 2021 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej także jako: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (Nr [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółka") decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. G. gm. R..

Sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w m. G. W toku postępowania, pismem z dnia 22 marca 2016 r. Spółka wniosła o zawieszenie postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Do dnia [...] lipca 2019 r., tj. do dnia wydania decyzji umarzającej postępowanie przez Marszałka Województwa [...] (Nr [...]) strona nie wniosła o jego podjęcie, w związku z czym organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania.

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2021 r. (data wpływu do Urzędu 2 marca 2021 r.) Spółka, zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego w m. G.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) Marszałek Województwa [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ II instancji wskazał, że decyzja ww. decyzja umarzająca w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest decyzją związaną tj. nie można było wydać innego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ponieważ art. 98 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jedyna strona tego postępowania – skarżąca Spółka nie zwróciła się o podjęcie postępowania w ciągu trzech lat od jego zawieszenia, pomimo pouczenia strony o treści art. 98 § 2 K.p.a., w postanowieniu o zawieszeniu tego postępowania na wniosek strony z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Przedmiotowa decyzja miała charakter związany, tzn. przy jej wydaniu organ był zobowiązany przyjąć, że strona nie podejmując zawieszonego postępowania w terminie trzech lat od jego zawieszenia wycofała swój wniosek, w konsekwencji - umorzyć postępowanie. W tej sytuacji złożenie wniosku z żądaniem uchylenia przedmiotowej decyzji skutkuje, zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., odmową wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym odniosła się m. in. do terminu określonego w art. 98 K.p.a. wskazując, że jest to termin procesowy, a zatem podlegający przywróceniu. Dlatego przyjąć należy, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania było możliwe. Wniosek strony z dnia 23 lipca 2019 r. spełniał wymagania dla wniosku o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania. Strona przypomniała również, że w razie wątpliwości co do woli strony, obowiązkiem organu było ustalenie treści żądania strony. Dlatego istnieje potrzeba usunięcia z obiegu prawnego tej decyzji. Strona odwołała się również do istnienia w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przywołał treść art. 154 § 1 K.p.a. i utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne, stwierdzając, że słusznie Marszałek odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji umarzającej. Zdaniem Ministra, art. 98 K.p.a. bez żadnych wątpliwości nakazuje przyjęcie niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, po upływie trzech lat od daty zawieszenia tego postępowania, za wycofanie wniosku o wszczęcie postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Podkreślił, że do zawieszenia postępowania doszło postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., a jego umorzenie nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., co znacznie przekracza wymagany przepisem okres trzech lat. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w art. 154 K.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty". Natomiast decyzja umarzająca, będąca obecnie przedmiotem sporu, nie jest decyzją merytoryczną bowiem nie orzeka o przyznaniu czy nieprzyznaniu stronie praw, a jedynie orzeka o tym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca wydana została na skutek istniejącego w K.p.a. zobowiązania organu do umorzenia postępowania w związku z wycofaniem wniosku przez stronę (poprzez niezłożenie wniosku o podjęcie postępowania w wymaganym terminie). Nie jest to więc decyzja uznaniowa, którą można zmieniać czy uchylać na podstawie art. 154 K.p.a. Nie można też podzielić stanowiska strony, że jej wniosek z dnia 23 lipca 2019 r. należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Analiza treści tego pisma nie daje żadnych podstaw do takiego wnioskowania. Sam wniosek dołączony do tego pisma również nie odnosi się ani do zagadnienia zawieszenia postępowania, ani kontynuacji zawieszonego wcześniej postępowania, ani też przywrócenia terminu do jego podjęcia. Organ przypomniał, że strona w żaden sposób nie podważała zasadności wydania decyzji umarzającej w terminie do złożenia odwołania. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 tj. żądanie strony wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 274/20.

Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. O. Sp. z o. o. z siedzibą w O., wniosła skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Spółka zarzuciła Ministrowi Klimatu i Środowiska naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:

1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną ocenę materiału dowodowego;

2) art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istniała podstawa do uchylenia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., albowiem w ocenie organu uchylona lub zmieniona może być jedynie decyzja uznaniowa, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego zmianie lub uchyleniu mogą podlegać wszystkie decyzje bez względu na ich charakter.

W konsekwencji Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; zasądzenie od organu, który wydał zaskarżone postanowienie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania Stronie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne zlokalizowanego w m. G.

Postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r., które organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowieniem z [...] maja 2021 r., zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 i § 2 w zw. z art. 154 K.p.a.

Stosownie do treści art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 61a § 2, na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie.

Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 i § 2 mają charakter podmiotowy (wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną) lub przedmiotowy (z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte). W przedmiotowej sprawie organy administracji stwierdziły, że zachodzi przesłanka o charakterze przedmiotowym, ponieważ wszczęcie postępowania w sprawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (Nr [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania stronie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska zlokalizowanego w m. G. jest niedopuszczalne.

Mając to na uwadze, trzeba podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Taki - rygorystycznie określony - zakres przesłanek o charakterze przedmiotowym, które uzasadniają wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest jednolicie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/21 i przywołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2493/20, z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1622/20, z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17, z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13).

Organ pierwszej instancji wskazał, że za brakiem możliwości wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn przemawiają ograniczenia zastosowania art. 154 K.p.a. do decyzji wydawanych w granicach tzw. uznania administracyjnego, to jest takich, w których organom administracji przyznano w przepisie prawa materialnego możliwość wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. W ocenie organu, z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 98 § 2 K.p.a. nie jest decyzją uznaniową, lecz tzw. decyzją związaną, której rozstrzygnięcie jest jednoznacznie zdeterminowane przepisem prawa materialnego, postępowanie w sprawie jej uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. nie może być prowadzone.

Organ odwoławczy oprócz powyższej argumentacji odwołał się również do tego, że rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować oraz, że w art. 154 K.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty", natomiast decyzja umarzająca, będąca przedmiotem sporu, nie jest decyzją merytoryczną.

Skarga z kolei została oparta na twierdzeniu, że istniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2019 r., gdyż art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie nie tyko do decyzji uznaniowych. Zdaniem strony nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem.

Według art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Rację mają organy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym w trybie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 269/18, z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1936/14, z 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1681/12, z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1693/11. W przytoczonym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 274/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość skorzystania ze swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2115/15).

Rację ma jednak strona skarżąca, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest także stanowisko odmienne, zgodnie z którym charakter decyzji związanej sam w sobie nie przesądza o tym, że jej uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 K.p.a. jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2017 r. II OSK 1457/17 zgodził się wprawdzie z wnoszącym skargę kasacyjną co do tego, że istnieje linia orzecznicza, zgodnie z którą charakter związany decyzji determinuje sposób załatwienia wniosku złożonego w trybie art. 154 K.p.a. przez jego odmowę. Odwołując się do wyroków z 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1895/13, z 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2404/10, z 18 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1789/0), stwierdził jednak dalej, że "w orzecznictwie nie wyklucza się znaczenia charakteru decyzji administracyjnej, jednak nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw poglądy, zgodnie z którymi nie jest to jedyna przesłanka warunkująca automatyczną odmowę uwzględnienia wniosku. Wszystko zatem zależy od okoliczności konkretnej sprawy". Podobne stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3864/18, z 30 listopada sygn. akt 2019 r. II OSK 561/17, z 19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1153/11, z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06.

Na zarysowaną wyżej rozbieżność w orzecznictwie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3001/18. W powołanym wyżej wyroku z 20 października 2017 r. II OSK 1457/17 Sąd stwierdził natomiast, że "we wskazanym powyżej zakresie (dopuszczającym możliwość zmiany decyzji związanej w trybie art. 154 K.p.a. - przyp. Sądu) od prawie dekady istnieje także ugruntowana linia orzecznicza".

Z kolei w wyroku z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko kompromisowe, a mianowicie stwierdził, że: "Możliwość zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy, i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa".

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3100/18 stwierdził, że nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 K.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania art. 154 § 1 K.p.a., w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa.

Podsumowując tę część oceny prawnej zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że związany charakter decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania, nie przesądza z góry, że niemożliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W tym zakresie stanowisko strony skarżącej należało uznać za zasadne.

Idąc dalej podkreślenia wymaga jednak, że przedmiotem postępowania prowadzonego w powyższym trybie nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 K.p.a. Stylistyka powyższego przepisu wskazuje, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w nim rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa (nabyła prawo), drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej.

Zatem warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. jest aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 K.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1118/17 - brak nabycia prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną.

Ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W związku z treścią przepisu art. 104 § 1 powstaje pytanie, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lecz w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Zagadnienie może być sporne, jeżeli pojęcie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1, rozumie się szeroko, w znaczeniu zarówno uprawnień wynikających z prawa materialnego, skonkretyzowanych w decyzji ostatecznej, jak i praw proceduralnych powstałych w wyniku wydania decyzji ostatecznej, np. prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy jednak przyjąć, że w powyższym przepisie jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

W niniejszej sprawie wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia dotyczył decyzji o umorzeniu postępowania.

W orzecznictwie administracyjnym funkcjonuje pogląd, który Sąd podziela, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/18). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09).

Z akt sprawy wynika, że O. Sp. z o.o. (Skarżąca), pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. wystąpiła do Marszałka o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w m. G. Pismem z dnia 10 marca 2015 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na powyższe strona zwróciła się o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na to organ w dniu 25 marca 2015 r. zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. strona wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Na skutek tego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. podjęto zawieszone postępowanie. Ponownie pismem z dnia 11 marca 2016 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi strona zwróciła się o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ przychylił się do wniosku strony – zawiesił postępowanie. Bezspornym jest, że do dnia wydania decyzji umarzającej postępowanie tj. do dnia [...] lipca 2019 r. strona nie wniosła o jego podjęcie, w związku z czym organ 1 instancji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie.

Mając powyższe na uwadze nie wymaga dowodu okoliczność, że w wyniku wydania decyzji umarzającej postępowanie w tej konkretnej sprawie, strona nie nabyła żadnego prawa. Rację ma więc organ odwoławczy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy charakter decyzji umarzającej postępowanie przesądza o braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia tej ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania, a co za tym idzie o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Idąc dalej podkreślić należy, że wskazane przesłanki określone w art. 154 K.p.a mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji.

W ocenie Sądu, nawet ewentualne przyjęcie możliwości zastosowania trybu z art. 154 K.p.a. do decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, nie oznacza o możliwości zmiany bądź uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Trzeba bowiem zauważyć, że do zastosowania tego trybu (podobnie jak w przypadku trybu z art. 155 K.p.a.) konieczne jest, aby za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawiały także interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie nadzwyczajne prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. (art. 155 K.p.a.) ma jedynie na celu zbadanie, czy zachodzą przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej określone w tym przepisie. Nie obejmuje natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Rozważenie, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony wymaga jednakże ustalenia, czy zmiana decyzji w sposób określony we wniosku o wszczęcie postępowania byłaby zgodna z prawem. Granice interesu społecznego i słusznego interesu strony wyznacza bowiem obowiązujące prawo (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. II GSK 2234/16).

Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 993/17).

Na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją (tak między innymi w wyroku NSA z 18 września 2008 r. II OSK 1789/07). Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r. I OSK 428/10).

Decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie została wydana na podstawie art. 98 § 2 K.p.a. z uwagi na to, że w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania.

Zgodnie z treścią art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z brzmienia tego artykułu jednoznacznie wynika, że brak wniosku o podjęcie postępowania obliguje organ do uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane, co powoduje jego umorzenie. To sama strona, która "spowodowała" zawieszenie postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania. Wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg postępowania. Niezłożenie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od jego zawieszenia, skutkuje umorzeniem postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r. II OSK 1316/20 i cytowany tam wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2940/19).

Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje również stanowisko judykatury zgodnie z którym, termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 K.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym (por. m.in.: wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2027/17, wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14, CBOSA; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Okoliczność, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest K.p.a., nie oznacza, że w przypadku przekroczenia tego terminu dopuszczalne jest zastosowanie art. 58 K.p.a. o przywróceniu terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. I SA/Wa 2680/19).

We wniosku o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie Skarżąca wyjaśniła, że przemawia za tym zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, a przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają, gdyż procedując wniosek spółki o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję, organ dokonał wezwań do jego uzupełnienia, przy czym wskazane przez organ terminy były bardzo krótkie, co spowodowało, że strona występowała o zawieszenie postępowania. W ocenie Towarzystwa całkowicie wystarczające byłoby stosowne przedłużanie terminu na wykonanie wezwania. Strona przyznała, że uzupełnienie wniosku nie zostało wniesione w odpowiednim terminie, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej. Celem spółki składającej nowy wniosek była kontynuacja toczącego się wcześniej postępowania i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania Skarżąca wskazała, m.in. że w sprawie wystarczające byłoby stosowne przedłużenie postępowania, a nie zawieszenie całego postępowania, które niesie ryzyko jego umorzenia w przypadku przeoczenia terminu na złożenie wniosku o podjęcie. Organ jednak nie zwrócił Spółce uwagi na tę kwestię. Niestety przez zmianę władzy i brak płynnego przejęcia kompetencji przez nowe władze wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie został na czas przesłany do organu, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Spółka jednak niemal natychmiast po powzięciu informacji o tym złożyła do organu kolejny wniosek w tej sprawie. Celem Spółki było kontynuowanie toczącego się wcześniej postępowania i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w sprawie decyzji zatwierdzającej instrukcję.

Analiza powyższych okoliczności wskazuje, że organy administracji prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. istnieje bowiem uzasadniona przyczyna, z której postępowanie to nie może być wszczęte. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zauważyć należy, że nawet gdyby uznać, że tryb art. 154 Kp.a. ma zastosowanie do decyzji związanych oraz do decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w tej konkretnej sprawie nie mogło być wydane rozstrzygniecie korzystne dla strony z uwagi na to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Strona w zażaleniu na postanowienie odwołała się do orzecznictwa (przytoczonego również wyżej), z którego wynika, że na gruncie art. 154 K.p.a. należy rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że wniosek Strony spełnia powyższe kryteria. Zauważyć należy, że argumenty strony wskazywane jako interes społeczny lub słuszny interes strony są skierowane przeciwko decyzji umarzającej postępowanie. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona nie zaskarżyła w zwykłym trybie odwoławczym tego rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej – przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (art. 154, czy 155 K.p.a.) nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Powyższe argumenty strony nie mogą być więc uznane za mające podstawy materialno-prawne.

Obarczanie organu odpowiedzialnością za niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie z uwagi na to, że organ nie zwrócił Skarżącej uwagi na to, iż w sprawie wystarczające byłoby złożenie wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie wezwania, a nie wniosku o zawieszenie postępowania jest sprzeczne z art. 9 K.p.a. Przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w nim obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, w którym trafnie przyjęto, że: "Użyty w art. 9 K.p.a. zwrot «należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych» nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. – stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania". Por. także wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 1867/16, stwierdzający, że: "Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie". Przepis art. 9 chroni prawa strony postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia jej z należytej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej – por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., II GSK 1475/14 (tak w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021 i w cytowanym tam orzecznictwie).

Podobnie na społeczną aprobatę nie zasługuje stanowisko, że brak płynnego przejęcia kompetencji przez nowe władze Spółki może uzasadniać niedotrzymanie stosownych, ustawowych terminów. Zwrócić należy uwagę, że na gruncie art. 58 K.p.a. regulującego przesłanki przywrócenia niedotrzymanego terminu ugruntowany jest pogląd, że oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku". W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej". Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. 2. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. 3. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu".

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, że Spółka będąca podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność gospodarczą powinna należycie dbać o soje interesy, w szczególności zadbać o płynne przejęcie kompetencji przez nowe władze. Z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania stronie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska zlokalizowanego w m. G., zostało więc wydane zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.