Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 724/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] SA w S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1033/08 w sprawie ze skargi [...] SA w S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 1033/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku, Nr [...], Burmistrz Wolsztyna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz zjazdu z drogi gminnej

na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w S. W., gmina Wolsztyn.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 roku [...] S.A. w S. W. zwróciła się do Burmistrza Wolsztyna z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008 roku.

Zdaniem wnioskodawcy zakwestionowana decyzja została wydana

z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż Spółka nie została poinformowana

o toczącym się postępowaniu, pomimo iż legitymowała się interesem prawnym

do uczestniczenia w nim. [...] S.A. prowadzi bowiem działalność gospodarczą polegającą na wylęgu drobiu połączonym z bazą transportową, stąd zdaniem Spółki, teren inwestycji, którym jest działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania zakładu wnioskodawcy. W opinii wnioskodawcy w sytuacji odwrotnej, gdyby

to Spółka występowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, właściciele działki nr [...] byliby stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz [...] S.A. Tym samym wykluczenie Spółki z toczącego się postępowania skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału strony

w postępowaniu. W dalszej części wniosku [...] S.A., powołując się

na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że posiadała interes prawny

w rozumieniu art. 28 k.p.a. do brania udziału w toczącym się postępowaniu oraz podkreśliła, że stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie musi być jedynie podmiot, który włada działką bezpośrednio graniczącą z działką, na której planowana jest inwestycja.

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2008 roku Burmistrz Wolsztyna wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008 roku o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku Burmistrz Wolsztyna, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia

[...] marca 2008 roku.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że działka objęta kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy nie jest usytuowana bezpośrednio przy działce

o nr ewidencyjnym 303 będącej własnością [...] S.A. Działki te są rozdzielone pasem drogowym. Tym samym nieruchomość należąca do Spółki nie może być traktowana, jako działka sąsiednia, bezpośrednio przylegającą do działki, której dotyczył wniosek. Ponadto działalność prowadzona przez [...] S.A. nie jest działalnością, która w myśl przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska może być traktowana, jako działalność oddziaływująca na działkę nr [...].

Zdaniem Burmistrza Wolsztyna w przedmiotowej sprawie Spółka nie legitymowała się interesem prawnym do bycia stroną toczącego się postępowania administracyjnego, bowiem nie zaistniał związek materialnoprawny pomiędzy obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, w tym przypadku [...] S.A., polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Nie może być tym samym mowy o bezpośrednim, konkretnym istniejącym, realnym interesie prawnym Spółki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...] S.A. Skarżąca powtórzyła prezentowane uprzednio stanowisko, że jakkolwiek działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do Spółki, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że planowana inwestycja znajduje się w strefie oddziaływania zakładu produkcyjnego. Tym samym Spółka legitymowała się interesem prawnym do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008 roku. Spółka podkreśliła, że zdolność do posiadania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie powinna być utożsamiana z sytuacją graniczenia

z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, lecz musi wynikać

z charakteru prowadzonej, przez organy administracji sprawy. Uniemożliwienie Spółce brania udziału w postępowaniu stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W dalszej kolejności wskazano, iż decyzja z dnia

[...] marca 2008 r. była decyzją błędną, która naruszała postanowienia art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez naruszenie interesu prawnego Spółki. Jak bowiem podkreślono wydanie decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie fermy drobiu, na której powstanie Gmina wcześniej wyraziła zgodę, spowoduje bezwzględny konflikt funkcji terenu oraz interesów prywatnych i społecznych oraz leży w sprzeczności z zasadami sztuki urbanistyczno – architektonicznej. Niewzięcie pod uwagę istniejącego zakładu produkcyjnego podważało, zdaniem Spółki, ustalenia sporządzonej analizy urbanistycznej oraz doprowadziło do dopuszczenia zabudowy sprzecznej

z zabudową obecnie istniejącą.

Decyzją z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wolsztyna

z [...] lipca 2008 roku.

Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie Spółka wykazała jedynie hipotetyczny interes faktyczny a nie prawny. W trakcie trwania postępowania istotne jest bowiem określenie oddziaływania planowanej inwestycji na teren położony

w sąsiedztwie, nie zaś sytuacja odwrotna. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, badaniu podlega jedynie zakres uciążliwości planowanej inwestycji i jej oddziaływanie

na tereny sąsiednie, przy czy nie muszą być to tereny graniczące z działką, dla której ustalane są warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy wskazuje,

że planowania inwestycja nie spowoduje uciążliwości, które mogłyby negatywnie oddziaływać na działki położone w sąsiedztwie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu wniosła [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty,

że niedopuszczenie jej do udziału w sprawie stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazała, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia

z ładem przestrzennym na obszarze, na którym znajduje się działka nr [...]. Spółka podniosła, że dopuszczenie możliwości wybudowania lokali mieszkalnych

w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego może skutkować w przyszłości żądaniami ograniczenia prowadzonej przez Spółkę działalności. Wskazano również, że organy prowadzące postępowanie winne były wydać decyzję z poszanowaniem prawa wspólnotowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 1033/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji

o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania było rozważenie, czy skarżąca [...] S.A. w S. W., miała interes prawny w toczącym się przed Burmistrzem Wolsztyna postępowaniu

w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewidencyjnym nr [...], położonej w S. W., gmina Wolsztyn. Uznanie bowiem, że Spółka legitymowała się interesem prawnym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2008 roku, musiałoby skutkować uznaniem, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc bez udziału podmiotu będącego stroną.

Sąd wskazał, że trafnie podkreśliła skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, iż w przypadku postępowań w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, pojęcie strony postępowania musi być rozumiane w sposób szeroki i obejmuje swoim zasięgiem nie tylko podmioty władające nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem, na którym planowana jest inwestycja, ale również właścicieli nieruchomości położonych w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd w pełni zaakceptował stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 116/08, który wskazał, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem, osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Zdaniem Sądu badanie, czy dany podmiot legitymuje się przymiotem strony, musi odbywać się poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej oceny, w jakim stopniu planowana inwestycja będzie oddziaływać na istniejącą już zabudowę.

W świetle postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za wadliwe uznać należałoby dokonywanie oceny odwrotnej, a więc badanie, czy istniejący już sposób zabudowy będzie wpływał na planowaną inwestycję. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organy administracji publicznej, kierując się każdorazowo indywidualnymi wskazaniami konkretnej sprawy muszą określić obszar, na który planowana inwestycja może oddziaływać. Tym samym legitymowanie się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od wykazania, że określony podmiot jest właścicielem działki, na którą oddziałuje planowana inwestycja.

W przedmiotowej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że [...] S.A. nie spełnia określonego powyżej warunku. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie będzie z uwagi na swój rodzaj, rozmiar oraz stopień w sposób uciążliwy oddziaływać na nieruchomość Spółki. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spowodowało zmiany sytuacji prawnej Spółki. Określiło bowiem jedynie, że na działce oznaczonej nr [...] może zostać zrealizowana planowana inwestycja, której realizacja nie wiąże się w jakikolwiek sposób z prawami

i obowiązkami Spółki. Prawidłowo wskazano, że podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych. Tym samym brak jest bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowaną decyzją Burmistrza z dnia

[...] marca 2008 r., a sferą praw i obowiązków Spółki [...] S.A. Realizacja planowanej inwestycji nie przyczyni się bowiem w jakimkolwiek stopniu

do ograniczenia sposobu wykonywania władztwa na nieruchomości skarżących. Tym samym organy administracji prawidłowo uznały, że [...] S. A. nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej nr [...].

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli pozostawała jedynie kwestia, czy wydanie decyzji z dnia [...] marca 2008 roku było obarczone jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a. Poza zakresem kontroli pozostawały natomiast podnoszone przez skarżących kwestie wadliwości samej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

[...] S.A z siedzibą w S. W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 1033/08, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez uznanie, iż decyzja Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 roku o warunkach zabudowy, sygn. RGK 7331-39/08, odpowiada prawu,

2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, jako że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie miała interesu prawnego, a tym samym nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej nr [...] w S. W., w konsekwencji czego stwierdzono brak podstaw do wznowienia postępowania i odmówiono uchylenia decyzji, jako że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka podzieliła pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że istotą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było rozważenie, czy Spółka miała interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie przedstawiła obszerne, ogólne rozważania, dotyczące rozumienia art. 28 k.p.a., powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Dalej wskazała, że w przedmiotowej sprawie na szczególne uwzględnienie zasługuje norma prawa materialnego zawarta w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a także art. 54 pkt 2 lit. d powołanej ustawy, nakazujący określać w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i odpowiednio (art. 64 ust. 1) w decyzji o warunkach zabudowy, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Spółka wywiodła, że aby uzyskać przymiot strony postępowania, nie jest konieczne samo bezpośrednie sąsiedztwo (graniczenie) z nieruchomością, w stosunku do której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak poprzednia ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku.

Spółka stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie jej interes prawny polega dodatkowo na zagrożeniu naruszenia i ograniczenia jej praw jako właściciela działki. Powstające budownictwo mieszkaniowe z pewnością wpłynie na uprawnienia i możliwości działania skarżącej w obrębie jej posesji, na której znajduje się duży zakład produkcyjny, wykorzystujący specjalistyczne duże urządzenia i maszyny oraz całodobowy transport ciężarowy. Sytuowanie budownictwa mieszkaniowego w tak znaczącym pobliżu zakładu skarżącej bezpośrednio i negatywnie oddziałuje na jej uprawnienia w ramach prawa sąsiedzkiego. Strona wskazała też, że z drugiej strony działki prowadzona jest także działalność gospodarcza przez osobę będącą stroną w niniejszym sporze.

W dalszej kolejności wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumentację, mającą w jej ocenie przemawiać za zasadnością twierdzenia, że pozbawiono ją prawa czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. Stwierdziła, że z okoliczności sprawy bezspornie wynika, iż po pierwsze powinna być stroną postępowania, a po drugie nie brała w nim udziału bez własnej winy.

Skarżącą stanęła na stanowisku, że sytuacja, w której domy jednorodzinne znajdą się w dużym pobliżu znacznej wielkości przedsiębiorstwa produkcyjnego, spowoduje bezpośrednie i faktyczne obustronne negatywne oddziaływanie. Prawdopodobne jest wystąpienie poważnych konfliktów na tym tle, które pociągną za sobą nie tylko niepotrzebne koszty, ale również zakłócą funkcjonowanie położonych w pobliżu działki [...] zakładów, co niewątpliwie nie jest zgodne z interesem publicznym - istotną przesłanką ustawową.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka przedstawiła też argumenty mające w jej ocenie przemawiać za wadliwością decyzji Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw

do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że art. 10 k.p.a. podzielony jest na trzy jednostki redakcyjne (paragrafy). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Jeśli przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to w skardze powinna być wskazana konkretna jednostka lub jednostki redakcyjne tego przepisu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie osoby wnoszącej tę skargę.

Uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej pozwala jednak stwierdzić, że strona zarzuca naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uzasadnienie analizowanej podstawy kasacyjnej wskazuje jednak również, że wnoszący skargę kasacyjną zarzut naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu odnosi do postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r., którą ustalono warunki zabudowy. Tymczasem, jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była wyłącznie legalność decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie legalność samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozstrzygnięcie organu administracji, które było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadło po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało wszczęte na wniosek wnoszącej skargę kasacyjną Spółki. We wniosku tym Spółka powołała się na przesłankę wznowienia postępowania opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o tę przesłankę, to legitymacja wnoszącego podanie nie może być badana na wstępnym etapie oceny formalnej wniosku. O ile więc spełnione są inne warunki formalne podania o wznowienie postępowania, obowiązkiem właściwego organu administracji jest wznowienie postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tym postępowaniu właściwy organ administracji powinien rozstrzygnąć o statusie podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej przezeń decyzji. Ustalenie, że wnoszący o wznowienie postępowania nie posiada statusu strony, obliguje do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Odnosząc powyższe do przytoczonego w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady statuowanej przez art. 10 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że o ile w postępowaniu co do przyczyn wznowienia prawidłowo ustalono, że podmiot kwestionujący decyzję ostateczną nie ma przymiotu strony w sprawie zakończonej tą decyzją, to nie może być mowy o naruszeniu zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu zwykłym, bowiem prawo to gwarantowane jest tylko stronom postępowania. Wywieść można zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie oceniał, czy w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. naruszono prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd oceniał, czy organy administracji, które przeprowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym prawidłowo ustaliły, czy Spółce prawo to w ogóle przysługiwało.

Przedstawione powyżej względy potwierdzają, co dostrzega również wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, że zasadniczą kwestią w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo odmówił [...] S.A. z siedzibą w S. W. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r., a w konsekwencji, czy prawidło odmówił uchylania tej decyzji po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia.

Wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje prawidłowość orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia tej kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, stawiając zarzut naruszania art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego prawidłowość zastosowania tego przepisu przy ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym, czy w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. zaszła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., objęta była zakresem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2008 r.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Dla wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy uzyskanie decyzji ustalającej jest bowiem warunkiem dopuszczalności przeprowadzenia kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezsprzecznie wpływa też na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, przez podmiot dysponujący tym prawem.

Podzielając pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy stwierdzić, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06. LEX nr 355287). Mogą to być działki, które nie pozostają za sobą w bezpośredniej styczności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu, nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu.

Zatem właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Posesja skarżącej znajduje się po drugiej stronie drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr 304, przy której położna jest działka nr ew. [...], na której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących oraz zjazdu z drogi gminnej. Jak wynika z odwołania z dnia 12 sierpnia 2008 r., znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego, Spółka prowadzi na działce nr ew. 303 przedsiębiorstwo, którego działalność polega na wylęgu drobiu. Na posesji tej mieści się również baza transportowa.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka dostrzega w jej uzasadnieniu, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA/Po 1242/97, że "interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy". Jednak, próbując wywodzić własny interes prawny w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r., powołuje się tylko na hipotetyczne; ewentualne zagrożenie jej praw jako właściciela działki nr ew. [...], położonej w S. W. w gminie Wolsztyn.

Spółka powołuje się na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych oraz na art. 54 pkt 2 lit. d, który w powiązaniu z art. 64 ust. 1 tej ustawy nakazuje określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera normę ogólną, gwarantują ochronę interesu prawnego w procesie zagospodarowania przestrzennego. W konkretnych przypadkach norma ta wymaga uszczegółowienia w nomie szczególnej, przyznającej danemu podmiotowi określone uprawnienie lub nakładającej na niego obowiązek. Drugi z powołanych przepisów określa natomiast jeden z obligatoryjnych elementów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy). Jest on źródłem obowiązku organu administracji, wydajającego decyzję o warunkach zabudowy oraz źródłem uprawniania stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które mogą domagać się, aby decyzja zawierała wszystkie obligatoryjne elementy.

Wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że jej interes prawny polega dodatkowo na zagrożeniu naruszenia i ograniczania jej praw jako właściciela działki. Wskazuje, że usytuowanie budownictwa mieszkaniowego w pobliżu jej posesji bezpośrednio i negatywnie oddziałuje na jej uprawnienia w ramach prawa sąsiedzkiego. Nie wskazuje jednak, jakie konkretnie przysługujące jej uprawnienia właścicielskie zostają naruszone poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków jednorodzinnych na działce znajdującej się po drugiej stronie drogi, przy której zlokalizowana jest posesja, na której prowadzi opisaną wyżej działalność gospodarczą. Błędnie strona twierdzi również, że jej interes prawny w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. może być wywodzony z istniejącego na jej działce stanu zabudowy oraz faktu oddziaływania prowadzonej przez nią działalności na działkę, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Interes prawny, dający przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, może być wywodzony wyłącznie z ograniczenia prawa własności właściciela działki sąsiedniej, które spowodowane zostanie wiążącym określeniem w decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a nie odwrotnie - negatywnym wpływem istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy, a tym bardziej prowadzonej na niej działalności na uprawienia aktualnego właściciela lub przyszłych właścicieli działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja będąca przedmiotem decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Nie ulega wątpliwości, że wnosząca skargę kasacyjną jest bezpośrednio zainteresowana sposobem zagospodarowania działki ew. nr [...]. Ewentualna realizacja inwestycji opisanej w decyzji Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. może bowiem wywołać konflikty sąsiedzkie z przyszłymi mieszkańcami nowo powstałych budynków. Obawa wnoszącej skargę kasacyjną przed tego rodzaju ewentualnymi konsekwencjami nie może jednak znaleźć oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Stąd może być ona kwalifikowana jedynie w kategorii interesu faktycznego, który - nawet, jeśli da się racjonalnie uzasadnić - nie powoduje po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego.

Zatem ogólne rozważania wnoszącej skargę kasacyjną, dotyczące istoty i prawnego charakteru interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć prawidłowe, to nie znajdują przełożenia na realia sprawy zakończonej decyzją, która była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji.

Z przytoczonych wyżej względów zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, to jest zarzutów naruszania art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że art. 145 § 1 k.p.a. zawiera osiem punktów, a art. 151 § 1 k.p.a. zawiera dwa punkty. Tymczasem, jak już wzmiankowano, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Jeśli przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to w skardze winna być wskazana konkretna jednostka lub jednostki redakcyjne tego przepisu, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie osoby wnoszącej tę skargę. Ponieważ art. 145 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a. wnosząca skargę kasacyjną wymieniła po art. 28 k.p.a. i wskazała, że naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można jedynie przypuszczać, że kwestionuje ona prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, w którym podzielono stanowisko organu administracji co do tego, że w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r., nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji, że organ administracji prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zakładając, że taka była intencja wnoszącej skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż wobec prawidłowego ustalania, że [...] S.A. z siedzibą w S. W. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] lipca 2008 r., ustalenie, że w sprawie zakończonej tą decyzją nie zaszła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 było prawidłowe, a w konsekwencji prawidłowe było wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie doszło więc do naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Odnosząc się wreszcie do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, iż decyzja Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. odpowiada prawu należy ponownie wskazać, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była wyłącznie legalność decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie legalność samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola doprowadziła do prawidłowego ustalenia, że [...] S.A. z siedzibą w S. W. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. Poza tym ustaleniem, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny legalności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Dlatego też zarzut naruszania przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, iż decyzja Burmistrza Wolsztyna z dnia [...] marca 2008 r. odpowiada prawu, również należało ocenić jako niezasadny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.