Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 32/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 5 c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od W. L. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] października 2016 r., [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego garażu jednostanowiskowego o pow. 18,60 m2 na działce o numerze ewidencyjnym [...]_1.0020 przy ul. [...] w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i wydane w sprawie postanowienie z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w całości i orzekł o wniesieniu sprzeciwu i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na w/w budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta C. wydał decyzję w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w uzasadnieniu wskazując m.in., że z analizy dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że projektowany garaż będzie miał wymiary 6,00 m x 3,20 m i wysokość 2,90 m oraz będzie zlokalizowany na granicy działki nr [...]. Zdaniem organu I instancji wskazana lokalizacja garażu nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. ogłoszoną w Dz. Urzędowym Woj. L. Nr [...] poz. 255 z dnia [...] lutego 2002 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu nie dopuszcza się realizacji nowej zabudowy na granicy działki, należy więc dostosować się do § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) tj. budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. został nałożony na inwestora obowiązek usunięcia do dnia [...] września 2016 r. stwierdzonych nieprawidłowości w złożonym zgłoszeniu tj. projektowany garaż dostosować do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] września 2016 r. wpłynęło pismo M. S. z prośbą o sprecyzowanie ww. ustaleń miejscowego planu. Prezydent poinformował, że w dniu [...] września 2016 r. zostało wysłane pismo wyjaśniające i informujące jednocześnie o przedłużeniu terminu na uzupełnienie zgłoszenia do dnia [...] października 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. wpłynęło pismo inwestora, w którym nie została ujęta zmiana lokalizacji projektowanego garażu. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy. W oparciu o powyższe prezydent wniósł sprzeciw do zgłoszenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jednocześnie wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu odwołania m.in. wskazała, iż § 5 ust. 1 pkt 2 lit "e" ustaleń ogólnych planu dopuszcza realizację budynku gospodarczego i garażu o wysokości jednej kondygnacji i łącznej powierzchni zabudowy nie przekraczającej 30 m2. Poinformowała, że zgłosiła budowę parterowego budynku garażu o powierzchni zabudowy 18,6 m2. Organ w kwestionowanym postanowieniu nałożył na nią obowiązek dostosowania projektowanego budynku garażu, zaznaczonego na załączonej mapie, do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., ale nie wskazał zarówno w jego sentencji, jak i uzasadnieniu na czym to dostosowanie ma polegać i jaki konkretny przepis został naruszony. Odwołująca wskazała, że w swoim piśmie z dnia [...] października 2016 r. podała dwa konkretne zapisy § 12 odnoszące się do jej działki tj.: § 12 ust. 3 pkt 1 - wyjaśniła, że działka nr [...] ma szerokość od 6,1 do 8,4 m czyli mniej niż 16 m i jej zdaniem może sytuować garaż na granicy z działką nr [...] oraz § 12 ust. 3 pkt 4 - wskazała, że tylna ściana garażu ma długość 3,0 m i wysokość 2,9 m (WT określają długość na mniej niż 5,5 m i wysokość mniej niż 3 m) dlatego w jej ocenie może sytuować garaż na granicy z działkami [...] i [...]. Zdaniem odwołującej w zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie podał wymiary garażu 6,00 m x 3,20 m podczas gdy jego szerokość wynosi od 3 m od południa do 3,20 m od północy, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie zadbał o interes obywatela, naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2016 r. M. S. wniosła zgłoszenie na budowę budynku garażu jednostanowiskowego o pow. 18.6 m2 na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w C.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa garażu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. działka nr [...] położona przy ul. [...] w C. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem C2. MN 105 - zabudowa jednorodzinna. W ustaleniach powyższego planu brak zapisów umożliwiających budowę budynków w granicy działki. Jednak zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W myśl ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast przepis § 12 ust. 3 w zabudowie jednorodzinnej przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz zawartych w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza m.in.:

sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m;

sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej;

sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z mapy dołączonej do zgłoszenia wynika, że planowany budynek o wymiarach 3,20 x 6,0 m usytuowany będzie w narożniku działki nr [...] - przy granicy działki nr [...] i nr [...]. Ponadto mapa ta wskazuje, że projektowany budynek przylegać będzie do ściany budynku istniejącego na działce nr [...] oraz w niewielkiej części do ściany istniejącego budynku na działce nr [...] i [...]. Istotny dla sprawy jest fakt lokalizowania projektowanego obiektu w granicy działki budowlanej. W myśl przepisu § 12 pkt 4 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. usytuowanie budynku na działce w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 (tzn. w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy), powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 3 pkt 20 ustawy określa, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu. Ustawa stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar oddziaływania wyznacza się w oparciu o potencjalną możliwość obiektywnie uzasadnioną występowaniem czynników związanych z istnieniem projektowanego obiektu, określonych w nie definiowanym explicite zbiorze norm prawnych, ograniczającym zagospodarowanie terenu przewidywalne na etapie przygotowania (projektowania) inwestycji. W rozpatrywanej sprawie, projektowana lokalizacja obiektu, generuje obszar oddziaływania wykraczający poza teren działki inwestora, co w konsekwencji powoduje pojawienie się stron postępowania. Stosownie do dyspozycji art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej przepisu art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym interes prawny uzasadniający występowanie w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę mają wyłącznie podmioty spełniające powyższe kryteria.

Zdaniem organu odwoławczego właściciel sąsiedniej nieruchomości, przy której następuje zbliżenie projektowanego budynku na odległość 1,5 m do granicy jego działki, bądź budynek lokalizowany w granicy jego działki staje się stroną postępowania. W myśl przepisu art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, spełnienie wymogu tego przepisu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wojewoda podkreślił, że instytucja zgłoszenia nie stanowi postępowania administracyjnego, jest jedynie czynnością faktyczno-prawną, która nie daje organom administracji architektoniczno-budowlanej możliwości zapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym. Dlatego, aby zapewnić stronie udział w postępowaniu, które dotyczy jej interesu prawnego, konieczne jest nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bo tylko w takim trybie możliwe jest spełnienie przepisu kpa. Ponadto proponowana lokalizacja budynku przy granicy działki w ocenie organu odwoławczego może mieć wpływ na istniejące budynki na działkach sąsiednich. Przepis § 204 ust. 5 "warunków technicznych" stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W myśl § 206 ust. 1 warunków technicznych w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, przy granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem Wojewody ocena możliwości budowy garażu w granicy działki winna być rozstrzygana w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej w zakresie braku wyraźnego wskazania w wydanym postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. przepisów nakazujących dostosowanie projektowanego budynku garażu zaznaczonego na załączonej mapie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy z tego planu wynika, że działka inwestora znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, gdzie przepisy dopuszczają realizację budynków w oparciu o § 12 ust. 3 "warunków technicznych".

Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, M. S., zaskarżonej decyzji zarzucając:

I/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy

1/ art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i wniesienie przez organ odwoławczy w drodze zaskarżonej decyzji sprzeciwu z uchybieniem 30 - dniowego terminu przewidzianego we wskazanym przepisie, a nadto pominięcie, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] również wydana została z uchybieniem tego terminu;

2/ art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolnostojącego garażu jednostanowiskowego o pow. 18,60 m2 na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ul. [...] w C. w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia oraz nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

II/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 9 kpa poprzez niezastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stronie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy w sytuacji, gdy strona kierowała konkretne pisemne zapytania pod adresem organu, dotyczące wskazania przepisów nakazujących dostosowanie projektu budynku garażowego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazania sposobu stwierdzonych przez organ nieprawidłowości oraz określenia przez organ II instancji, czy inwestycja jest prowadzona zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostały bez odpowiedzi, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw;

2/ art. 10 kpa poprzez niezastosowanie i pozbawianie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, polegające na niewezwaniu strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a przez to uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i złożenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych;

3/ art. 15 kpa poprzez niezastosowanie i naruszenie zasad dwuinstancyjności, tj. oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na innych podstawach prawnych, niż te na podstawie, których orzekał organ I instancji;

4/ art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu mylnej tezy, że organ II instancji pomimo uchybienia terminowi z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane uprawnionym jest do merytorycznego orzekania w sprawie podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej subsumcji prawnej wymienionych przepisów zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta C. i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniesienie sprzeciwu przez organ administracji ograniczone jest terminem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a w przypadku nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia dokumentów, terminem 30 dni od daty złożenia brakujących dokumentów lub upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nakładającym taki obowiązek. Organy obu instancji uchybiły temu terminowi.

W niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano [...] września 2016 r. Następnie na skutek wydania przez organ I instancji postanowienia o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym zgłoszeniu, termin do uzupełnienia zgłoszenia określono do dnia [...] września 2016 r., który to termin pismem z dnia [...].09.2016 r. został przedłużony do dnia [...] października 2016 r.

Odnośnie uchybienia terminu 30 dni przez organ odwoławczy skarżąca wskazała, że nawet w przypadku, gdyby termin ten liczyć od upływu przedłużonego terminu na uzupełnienie braków formalnych, tj. od dnia [...] października 2016 r., to i tak upłynął on z dniem [...] listopada 2016 r., a zaskarżona decyzja wydana została [...] listopada 2016 r.

Zdaniem skarżącej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy, może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu I instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Organ odwoławczy nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję o sprzeciwie i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w dniu [...] listopada 2016 r., a zatem już po upływie terminu 30 dni, w takiej sytuacji uprawniony był jedynie, wobec stwierdzonej wadliwości decyzji organu I instancji, uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem skarżącej również decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem 30-dniowego terminu na wydanie sprzeciwu. Jak zostało wyżej wskazane, zgłoszenie zamiaru budowy zostało złożone w dniu [...] września 2016 r. wobec czego termin 30 - dniowy na złożenie sprzeciwu upłyną zdaniem skarżącej w dniu [...] października 2016 r. Jednak zdaniem skarżącej przerwanie biegu tego terminu nie nastąpiło. Skutek taki może nastąpić jedynie, kiedy mamy do czynienia z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszenia, a nie wezwaniem do merytorycznej zmiana tego zgłoszenia, czyli nowego, bo zmodyfikowanego zgłoszenia w zakresie lokalizacji obiektu. Zarówno postanowienie z dnia [...] września 2016 r. przedłużające termin, jak i dalsze przedłużenie terminu do dnia [...] października 2016 r. nie mają na celu uzupełnienia zgłoszenia w znaczeniu nadanym przepisami art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, bowiem przepisy te nie dają organom administracji podstaw do żądania wprowadzenia zmian w zakresie lokalizacji obiektu (czego żądał organ I instancji). Art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane upoważnia organ administracji jedynie do żądania uzupełnienia dokumentacji, a ta na tym etapie postępowania była kompletna. Problem wiązał się z tym, że organ instancji wskazywał na naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego przez zgłoszoną lokalizację garażu i wzywał do wskazania innego usytuowania garażu, która w jego mniemaniu byłaby z planem zgodna. Zaskarżona decyzja uchyla m.in. postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] września 2016 r. jako sprzeczne z prawem, co potwierdza, że organ I instancji nie miał podstaw do nakładania obowiązku zmiany lokalizacji obiektu w trybie wezwania do uzupełnienia zgłoszenia.

Zdaniem skarżącej lokalizacja garażu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skarżąca oczekiwałaby potwierdzenia powyższego od organu II instancji. Zdaniem skarżącej organ I instancji pomimo sugerowanej niezgodności lokalizacji garażu z planem zagospodarowania przestrzennego nie wyjaśnił na czym niezgodność ta miałaby polegać. Natomiast, mimo wysyłanych przez inwestorkę pism z prośbą o wskazanie, w jaki sposób może dostosować realizację nowej inwestycji do planu zagospodarowania, nie udzielił konkretnej odpowiedzi. Również organ II instancji przyznał jedynie, że w rzeczywistość Prezydent Miasta C. nie sprecyzował i nie wskazał przepisów nakazujących dostosowanie projektu budynku garażowego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak sam również nie pochylił się nad tą kwestią i nie potwierdził, że lokalizacja inwestycji odpowiada ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, skarżąca wskazała, że niezasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornego garażu. Planowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia oraz nie wprowadza, nie utrwala i nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym względzie twierdzenia zaskarżonej decyzji są dowolne i mają charakter subiektywny.

Ponadto w decyzji organ odwoławczy uzasadnia potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę m.in. tym, że "projektowana lokalizacja generuje obszar oddziaływania wykraczający poza teren działki inwestora".

Przepisy art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do takiego kryterium "oddziaływania" w ogóle się nie odnoszą. Takie kryterium występuje w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, które odnoszą się, ale do budynków jednorodzinnych. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1a mówi, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany".

W zakresie uzasadnienia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zaskarżona decyzja zawiera również uwagę "Ponadto proponowana lokalizacja budynku przy granicy działki może mieć wpływ na istniejące budynki na działkach sąsiednich". Przepisy § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W myśl § 206 ust. 1 warunków technicznych w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku przy granicy z działką sąsiednią." Organ II instancji nie wskazał jednak na czym ten wpływ ma polegać.

Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji orzekając o wniesieniu sprzeciwu oparł się na nowej podstawie prawnej tj. na art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4, podczas gdy Prezydent Miasta C. swój sprzeciw oparł na przesłance wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uniemożliwiając jednocześnie skarżącej zapoznanie się z tym, co organ II instancji do zmiany podstawy prawnej skłoniło. Tym samym też organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł i jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja orzekająca o wniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości, że ze względu na swoją funkcję i powierzchnię poniżej 25 m2, planowany budynek, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, wymaga natomiast zgłoszenia zamiaru budowy, co inwestor spełniła. Wniesienie sprzeciwu przez organ administracji ograniczone jest terminem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a w przypadku nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia zgłoszenia lub obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, zgodnie z art. 30 ust. 5d powyższej ustawy nałożenie powyższego obowiązku, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 . W niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano [...] września 2016 r., a termin do uzupełnienia zgłoszenia w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c w dniu [...] września 2016 r., określono na dzień [...] września 2016 r. Jednocześnie wobec wniosku skarżącej organ I instancji przedłużył termin na usunięcie nieprawidłowości w złożonym wniosku dotyczącym zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych do dnia [...] października 2016 r. Skarżąca w odpowiedzi złożyła pismo do organu administracji w dniu [...] października 2016 r. W rozpatrywanej sprawie 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia [...] października 2016 r. wobec czego upłynął on z dniem [...] listopada 2016 r. Wbrew stanowisku skarżącej decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem 30 - dniowego terminu, natomiast okoliczność ta ma znaczenie dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego i ma ona wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu I instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu zdecydowanie dominuje w orzecznictwie stanowisko, że organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2, uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty (tak jak w rozpatrywanej sprawie), skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję o sprzeciwie i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę [...] listopada 2016 r., a zatem już po upływie terminu 30 dni, w takiej sytuacji uprawniony był jedynie, jeżeli stwierdzi wadliwość decyzji organu I instancji, uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty narusza art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Powyższe uchybienie organu odwoławczego ma przesądzające znaczenie dla sprawy o tyle, że upływ 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ odwoławczy, wyklucza w konsekwencji w takiej konfiguracji prawnej nałożenie na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzyskania pozwolenia budowę. Wobec stwierdzonej wadliwości decyzji organu odwoławczego odniesienie się do pozostałych zarzutów na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne.

Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Rozpoznając ponownie odwołanie organ II instancji uwzględni wskazane ograniczenie co do możliwej treści decyzji odwoławczej.