Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1281/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a  ust. 1,  art. 146  ust. 1a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7, 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 266 (dwieście sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wójt Gminy I., na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; zwanej w skrócie "u.g.n.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] listopada 2008 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. K. – P. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], poz. 2415) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6.660 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] grudnia 2012 r. (która stała się ostateczna [...] grudnia 2012 r.) [...], położonej w miejscowości J., oznaczonej nr [...], będącej własnością J. M. i I. D..

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej nr [...] na działki nr [...] – 218/16.

Dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość objęta podziałem, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu złożenia wniosku o podział obowiązuje decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2012 r. [...] o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...], która ustala warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu.

Organ wskazał ponadto, że podział nieruchomości spowodował, że jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wzrosła o kwotę [...]złotych (wartość nieruchomości przed podziałem działki nr [...] wynosi [...] zł, wartość nieruchomości po podziale działki wynosi [...] zł). Jak wynika z § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy w I. Nr [...] opłata adiacencka wynosi 20 % wzrostu wartości nieruchomości, tj. [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca J. M., zarzucając naruszenie przepisów tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez brak wykazania wzrostu wartości nieruchomości, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodny operat szacunkowy bez dokonania wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodu z opinii biegłego, a także art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a.

Zarzucając naruszenie naruszenie art. 80 k.p.a. odwołująca wskazała, że opinia biegłego zawiera niekompletne, dowolne, nielogiczne twierdzenia i wnioski, przejawiające się w:

- wybiórczym doborze nieruchomości porównywalnych do przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem; rzeczoznawca wybiórczo dobrał nieruchomości od 6,90 do [...] zł za m2, co doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości,

- błędnym powołaniu się na przeznaczenie nieruchomości; bez uwzględnienia utraty ważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy 6 budynków mieszkalnych na działce nr 218/9 i porównaniu przedmiotowej nieruchomości (które wskutek tego stała się nieruchomością rolną) z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- błędne powołanie się na powierzchnie nieruchomości, tj. przyjęcia do porównania nieruchomości nieodpowiadających wielkością zarówno nieruchomości przed podziałem jak też nieruchomościom powstałych po podziale,

- błędne przyjcie do porównań transakcji z roku 2013 podczas kiedy powinny być przyjęte transakcje zbliżone do daty wyceny tj. maja 2015 r.

Dodatkowo, na wypadek nieuwzględnienia odwołania, skarżąca wniosła o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2015 r.

Po szerokim przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie do podziału nieruchomości doszło na wniosek skarżącej.

Kolegium wskazało, że wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określono dla stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i w poziomie cen na dzień sporządzenia operatu.

Okres badania rynku dla nieruchomości przed podziałem obejmował okres od stycznia 2014 r. do sierpnia 2014 r. Do porównania przyjęto kilkanaście nieruchomości z rynku lokalnego, których średnia cena wyniosła [...] zł. Dla wycenianej nieruchomości, w celu określenia jej wartości, przyjęto następujące cechy:

- położenie i lokalizacja (20 %) - oceniane jako przeciętne,

- sąsiedztwo i otoczenie (20 %) - oceniane jako przeciętne,

- uzbrojenie techniczno – komunalne (20 %) - oceniane jako przeciętne,

- powierzchnia działki (20 %) - oceniane jako niekorzystne,

- kształt działki (10 %) - oceniany jako korzystny,

- dostępność i dojazd (10 %) - oceniany jako przeciętny.

Wartość 1 m2 gruntu przed podziałem wyniosła [...] zł.

Okres badania rynku dla nieruchomości po podziale obejmował okres od sierpnia 2013 r. do stycznia 2015 r. Do porównania przyjęto kilkanaście nieruchomości z rynku lokalnego, których średnia cena wyniosła [...] zł. Dla wycenianej nieruchomości, w celu określenia jej wartości, przyjęto następujące cechy:

- położenie i lokalizacja (20 %) - oceniane jako przeciętne,

- przeznaczenie w planie/sąsiedztwo i otoczenie (20 %) - oceniane jako przeciętne

- stan zagospodarowania, uzbrojenie w media (25 %) - oceniane jako przeciętne,

- powierzchnia działki i jej kształt (25 %) - oceniona jako korzystna.

Wartość 1 m2 gruntu po podziale wyniosła [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało że w celu skutecznego zakwestionowania sporządzonego operatu odwołujący się mógł skorzystać z uprawnienia określonego w art. 157 u.g.n., czego nie uczyniła. W celu zakwestionowania wyceny skarżąca mogła przedstawić przeciwdowód (kontrwycenę) tj. ponowy operat szacunkowy lub też opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców co do prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów. W ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do żądania od organu I instancji sporządzenia ponownego operatu szacunkowego lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na jego koszt.

W ocenie Kolegium odwołująca nie przedstawiła żadnych przekonujących dowodów co do zarzutów wobec wyceny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca przy wycenie zastosował podejście metodę korygowania ceny średniej stosownie do § 4 ust. 1,2,4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 20014 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły przyjął do porównań nieruchomości z rynku lokalnego jak najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do przedmiotu wyceny. Kolegium podkreśliło, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z identycznością.

W ocenie Kolegium treść operatu szacunkowego nie budzi zastrzeżeń co do wyboru metody i techniki szacowania, a zastosowane podejście porównawcze i metoda porównania parami i korygowania ceny średniej odpowiadają wymogom określonym w przepisach ustawy i rozporządzenia. Sporządzona opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego jest przekonywująca jako logiczna całość.

Kolegium podkreśliło, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, lecz powinien dokonać oceny operatu szacunkowej jedynie pod względem formalnym. Takiej właśnie oceny dokonało Kolegium.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut, że wyceniane działki nie są działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, wskazując, iż dla działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a organ wydając decyzję zatwierdzając podział nieruchomości uczynił to zgodnie z warunkami zabudowy wydanymi wcześniej.

Także pozostałe zarzuty Kolegium uznało za niezasadne.

Odnosząc się do wniosku alternatywnego o rozłożenie opłaty na raty Kolegium zauważyło, że wniosek taki winien rozpoznać wójt.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu tj. zarzucając naruszenie przepisów tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez brak wykazania wzrostu wartości nieruchomości, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodny operat szacunkowy bez dokonania wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodu z opinii biegłego, a także art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia jej zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca dodatkowo wskazała, że dla wycenianej nieruchomości obecnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania przestrzennego polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działki nr [...] utraciła moc – została cofnięta na skutek zmiany przepisów. Natomiast wydzielonym działkom nr [...] – 218/16 decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynki mieszkalnego jednorodzinnego (na każdej z tych działek).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 98 a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata adiacencka stanowi swego rodzaju rentę gruntową, przypisaną przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości, z racji wzrostu jej wartości, na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy. Wymaga przy tym podkreślenia, że zatwierdzenie podziału nieruchomości, na wniosek właściciela, nie jest zależne od woli tego organu, ale od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału. Jeżeli jednak do zatwierdzenia tego podziału, na wniosek właściciela, dojdzie i wskutek tego wzrośnie wartość nieruchomości, to gmina, wolą ustawodawcy, została uprawniona do uzyskania dochodu z tego tytułu. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko, jeżeli w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty.

W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei określenie wartości nieruchomości winno nastąpić zgodnie z przepisami działu IV rozdziału 1 u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm., dalej jako "rozporządzenie").

Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy I. zatwierdził (m.in. na wniosek skarżącej) podział nieruchomości położonej w miejscowości J., gmina I. zapisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5 ha. W wyniku podziału powstało 6 działek o numerach: 218/11 o pow. 0,09 ha, 218/12 o pow. 0,09 ha, 218/13 o pow. 0,08 ha, 218/14 o pow. 0,08 ha, 21815 o pow. 0,08 ha i 218/16 o pow. 0,08 ha. Decyzja podziałowa stała się ostateczna [...] grudnia 2012 r.

Niesporne również pozostaje, że w tym dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy I. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty procentowej opłat adiacenckich, zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. (Dz.Urz.Woj. K. - P. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], poz. 2415).

Decyzja organu pierwszej instancji z [...] lipca 2015r. ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału, została wydana przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i w toku postępowania stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej winno nadto odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji winien również odnieść się do treści zarzutów odwołania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak i szczególnie organ odwoławczy w istotny sposób uchybiły powyższym normom proceduralnym, wydając noszące cechy dowolności i niedostatecznie uzasadnione decyzje o nałożeniu na skarżącą obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z treści przywołanych norm ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązkiem organów administracji w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, było ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności tego czy i o ile w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia, w postaci operatu szacunkowego, ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r.

Przedmiotowy operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia zawodowe nr [...]) o wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale stanowi, obok stawki procentowej ustalonej uchwałą rady gminy, podstawę naliczenia zobowiązania właściciela nieruchomości i dla wywołania zamierzonego skutku winien spełniać warunek zgodności z prawem, w szczególności z przepisami u.g.n. i rozporządzenia z dnia [...] września 2004 r. oraz ze stanem faktycznym. Wobec podniesionych przez stronę w odwołaniu wątpliwości co do prawidłowości operatu i ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości, organ II instancji powinien rozpatrzyć wszelkie zarzuty, a w razie konieczności przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 136 kp.a.), zwłaszcza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a. i wyjaśnić w sposób dostateczny okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy wraz z przedstawieniem stosownej argumentacji, odnoszącej się do istotnych elementów rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej opartej na operacie szacunkowym, zobligowany jest natomiast zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 K.p.a. dokonał oceny tego dowodu.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nie zawarł jakiejkolwiek oceny wartości dowodowej przedmiotowego operatu szacunkowego ograniczając się do podania wyłącznie wartości nieruchomości określonej w operacie i kwoty o jaką wzrosła ona w wyniku podziału.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec zarzutów odwołania kwestionujących treść operatu szacunkowego i ustalonego na jego podstawie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału przytoczyło treść adekwatnych przepisów prawa, podkreślając, że ocena operatu nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, bowiem organ nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Organ podniósł, że odwołujący się aby skutecznie zakwestionować operat szacunkowy mógł skorzystać z uprawnienia określonego w art. 157 ustawy lub przedstawić kontroperat. Kolegium przytoczyło fragment ustaleń operatu jednakże bez ich analizy i odniesienia do okoliczności sprawy oraz treść przepisów ustawy i rozporządzenia dotyczących podejścia porównawczego przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości oraz stwierdziło, że: "biegły przyjął do porównań nieruchomości z rynku lokalnego jak najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do przedmiotu wyceny". Brak jednak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ stwierdził owo kwestionowane w odwołaniu podobieństwo, czyli jakie cechy mają przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości. W ocenie Kolegium, treść operatu szacunkowego nie budzi zastrzeżeń co do wyboru metody i techniki szacowania, a zastosowane podejście porównawcze i metoda porównywania parami oraz korygowania ceny średniej, odpowiadają wymogom określonym w przepisach ustawy i rozporządzenia. Sporządzona opinia biegłego jest przekonywująca jako logiczna całość, wobec czego może stanowić dowód w sprawie.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy ogólna argumentacja analizy i oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć aby organ rozważył wszechstronnie prawidłowość opinii rzeczoznawcy majątkowego dotyczącej wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z zakładanym wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. Analiza treści uzasadnienia zakażonej decyzji wskazuje, że Kolegium nie poddało w zasadzie żadnej analizie, ani refleksji materiału dowodowego w sprawie, co stoi w sprzeczności z szeregiem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych przepisami K.p.a., w szczególności wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Sąd zważył, że wbrew całkowitej akceptacji organu odwoławczego, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] maja 2015 r., jest niejasny, częściowo nielogiczny, zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej wyceny.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż przedmiotowa wycena obejmuje oszacowanie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przed podziałem, a także po podziale. W myśl art. 98a ust. 1 u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Definicja stanu nieruchomości została zawarta w art. 4 pkt 17 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Rzeczoznawca majątkowy dla ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (str. 8 operatu). Błędnie zatem Kolegium wskazało na metodę porównania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen w skutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie natomiast z definicją w art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Należy zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie wyceniając zarówno wartość nieruchomości przed podziałem, jak też po podziale wskazywał na analizę rynku odnośnie cen "gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" (str. 10, str. 14, str. 15 operatu). Pomimo przyjęcia takiego samego przeznaczenia gruntów rzeczoznawca raz (dla nieruchomości przed podziałem) stwierdza, że ceny tego rodzaju gruntów zależą od 6 wyodrębnionych cech (str. 14 operatu) tj: 1) położenie i lokalizacja 2) sąsiedztwo i otoczenie 3) uzbrojenie techniczno – komunalne, 3) powierzchnia działki, 4) kształt działki, 5) dostępność i dojazd, a innym razem (dla nieruchomości po podziale), że ceny tego rodzaju gruntów zależą tylko od 4 wyodrębnionych cech: 1) położenie i lokalizacja, 2) przeznaczenie w planie/sąsiedztwo i otoczenie, 3) stan zagospodarowania, uzbrojenie w media, 4) powierzchnia działki i jej kształt. Z porównania tych cech wynika, że dla nieruchomości po podziale rzeczoznawca zintegrował jako jedną cechy "powierzchnia działki" oraz "kształt działki", przypisując tak zintegrowanej cesze 25 % wpływ na cenę nieruchomości, podczas kiedy przed podziałem dla tego samego rodzaju nieruchomości (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) wskazał dla cechy w postaci powierzchni działki wagę 20 %, a dla cechy w postaci kształtu działki – 10 %, a więc w sumie 30 % wpływ na cenę. Dodatkowo odnośnie nieruchomości po podziale została pominięta cecha "dostępność i dojazd". W żadnym miejscu sporządzonego operatu biegły nie wskazał przesłanek takiego rozróżnienia ilości i rodzaju cech nieruchomości uznawanych za podobne do nieruchomości wycenianej. Rozróżnienie to mogło mieć wpływ na wycenę nieruchomości, skoro tym samym cechom biegły przypisał różny wpływ na cenę nieruchomości. Wskutek braku stosownych objaśnień w operacie nie wiadomo, czy biegły popełnił błąd polegający na ocenie tego samego segmentu rynku w różny sposób, czy też na analizowanym przez biegłego rynku nieruchomości w obrębie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną można wyróżnić dwa podsegmenty: jeden, dla którego oceny wystarczające są 4 cechy (odpowiadające nieruchomościom po podziale), oraz drugi, dla którego przy wycenie konieczne jest uwzględnienie 6 cech (podsegment odpowiadający nieruchomości przed podziałem).

Brak także w opinii dostatecznego wyjaśnienia przyjętych przez biegłego współczynników korygujących.

Mianowicie dokonując wartościowania poszczególnych cech, mających wpływ na wartość nieruchomości, biegły przepisywał im 3 możliwe stany: "korzystna" "przeciętna" i "niekorzystna". W tabelach porównawczych wskazywał jednakże tylko dwa stany dla poszczególnych cech "zakres dolny" i "zakres górny". Jak wynika z porównania stanów przypisywanych poszczególnym cechom nieruchomości (w operacie przed tabelą str. 14) oraz wartości przyjętej w kolumnie tabeli (str. 14) opisanej jako "oszacowana wartość współczynnika", biegły w przypadku uznania, iż dana cecha ma stan "korzystna" - przypisywał jej wartość wskazaną w kolumnie "zakres górny" (np. w tabeli na stronie 14 cecha "kształt działki" oceniona w opisie przed tabelą jako "korzystna" dla której "zakres górny" ma wartość 0,2156 oszacowana wartość współczynnika ma także wartość 0,2156); i odwrotnie: dla cechy "powierzchnia działki" uznanej za "niekorzystną" w tabeli biegły przyjmuje jako wartość współczynnika wartość wskazaną dla tej cechy w kolumnie "zakres dolny" tj. 0,0844. W żaden sposób natomiast nie można wywieść z treści operatu, w jaki sposób biegły oblicza współczynnik dla stanu cechy "przeciętna". Brak takiego wyjaśnienia skutkuje niemożnością oceny operatu pod kątem jego zupełności i logicznej poprawności czynionego przez biegłego wywodu. Niemożliwa jest zatem ocena opinii biegłego pod kątem takich jej cech, które nie są częścią wiedzy specjalistycznej.

W tym względzie należy zauważyć, że np. na str. 14 operatu dla cechy "położenie, lokalizacja" ocenionej jako "przeciętna' biegły w tabeli przyjął możliwe skrajne wartości: 0,0844 (zakres dolny) i 0,4312 (zakres górny). Jeżeli ocena cechy "przeciętna" miałaby skutkować przyjęciem wartości liczbowej dokładnie w połowie pomiędzy 0,0844 a 0,4312 to winna być ona oznaczona współczynnikiem 0,2578 ("odległość" pomiędzy wartościami skrajnymi to: 0,4312 – 0,0844 = 0,3468; połowa tego to 0,1734; odnosząc to do przyjętego przez biegłego przedziału liczbowego: połowa pomiędzy 0,0844 a 0,4312 to 0,0844 + 0,1734 = 0,2578; tymczasem jako wartość współczynnika biegły przyjmuje 0,2156 tj. połowę z wartości "zakresu górnego" tj. 0,4312 : 2 = 0,2156, czyli wartość liczbową będąca połową przedziału liczbowego od 0 do 0,4312 a nie wartość liczbową będącą połową przedziału liczbowego od 0,0844 do 0,4312). Treść opinii biegłego nie daje możliwości rozeznania się co do sposobu myślenia biegłego w powyższej kwestii.

Powyższe istotne wady operatu szacunkowego, widoczne, o ile nie dokonuje się jedynie pobieżnej analizy i oceny tego dokumentu, mającego charakter opinii biegłego, dyskwalifikują jego moc dowodową w postępowaniu administracyjnym. Ich stwierdzenie nie wymagało wiedzy specjalistycznej, lecz wyłącznie oceny opinii biegłego pod kątem jej zupełności i logiczności, tj. takiego przedstawienia w opinii sposobu dojścia do końcowej oceny, który nie pozostawia wątpliwości co do luk w rozumowaniu biegłego bądź co do niepełnego bądź wybiórczego wykorzystania wiedzy, którą ten biegły posiada.

Akceptując zatem ten dowód jako podstawę ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wydania decyzji, organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły w sposób istotny podstawowe zasady i przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec treści zarzutów odwołania, szczególnie jaskrawe jawi się owo naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które poprzestało wyłącznie na przedstawieniu ustaleń i wniosków organu pierwszej instancji, ogólnikowych stwierdzeniach, że jako zasadę można przyjąć to, iż podział nieruchomości na działki o mniejszej powierzchni z możliwością ich zabudowy budynkami mieszkalnymi prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Organ nie podjął nawet próby dokonania własnych ustaleń, przeprowadzenia stosownych rozważań prawnych, czy też oceny sporządzonego w sprawie operatu. Co więcej, równie ogólnikowo odniesiono się do zarzutów wobec treści operatu szacunkowego, kwitując je w istocie możliwością zwrócenia się przez stronę do właściwej organizacji rzeczoznawców. Nie można stwierdzić, czy organ odwoławczy, powielając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wziął pod uwagę zarzuty odwołania i dokonał ponownego rozpoznania sprawy co do meritum, w tym rzeczywistej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Kolegium nie odniosło się także do podnoszonej przez odwołującą, bliżej nie sprecyzowanej okoliczności "utraty mocy obowiązującej" decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość miała inne przeznaczenie niż te, które przyjął biegły rzeczoznawca na podstawie decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2012 r. (wskutek usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla tej nieruchomości), także niewątpliwie mogła mieć wpływ na wynik postępowania poprzez określenie innej ceny wycenianej nieruchomości. Kolegium nie podjęło żadnych czynności wyjaśniających jakiego rodzaju utratę mocy obowiązującej" odwołująca miała na myśli, w szczególności czy owa "utrata mocy obowiązującej" nie była np. wynikiem stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto, wobec jednoznacznej dyspozycji art. 98a ust. 1 zdanie 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na upływ terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (tj. od dnia [...] grudnia 2012r.) – niedopuszczalnym stało się już aktualnie ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z ewentualnym wzrostem wartości nieruchomości skarżącej, na skutek jej podziału. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy I. w dniu [...] kwietnia 2015 r., stało się bezprzedmiotowe z dniem [...] grudnia 2015 r. z przyczyny przedmiotowej (zaistniała materialnoprawna przeszkoda w ustaleniu opłaty adiacenckiej). W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, organ administracji, niezależnie od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej, zobligowany byłby do umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe oraz zasadę ekonomii procesowej, na podstawie art. 145 § 3, dodanego ustawą z dnia [...] kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w całości - orzekł w tym zakresie jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie wysokość wniesionego wpisu.