Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 678/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Krystyna Kleiber WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości na rzecz H. K. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że dz. nr ew. [...] o pow. [...]m² położona we wsi R. - stanowiąca własność H. K. - została podzielona na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. nr 35, poz.172). Zgodnie z tą ustawą H. K. została - przy zatwierdzeniu podziału - zobowiązana do oddania bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa dz. nr ew. [...],[...] i część dz. [...] o ogólnej pow. [...]m². W/w nieruchomość przejęto na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] października 1969 r.

H. K. w dniu 30 kwietnia 2001 r. (data prezentaty), złożyła wniosek o zwrot części nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr ew. [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. Starosta Powiatu [...] zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości ze względu na konieczność zmiany przez Sejm art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późniejszymi zmianami ), gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 października 2001 r. orzekł o niezgodności w/w art. 216 z Konstytucją w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość odzyskania nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

Wobec tego Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. wystąpił do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

W odpowiedzi na w/w pismo Urząd Mieszkalnictwa pismem z dnia [...] lipca 2003 r. wyjaśnił, że "Choć do tej pory do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzono zmiany wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że ma on moc obowiązującą i wszedł w życie z dniem ogłoszenia. Powyższe wynika z art. 190 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483)."

Wobec treści powyższego pisma, postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Starosta Powiatu [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Następnie pracownicy Starostwa Powiatowego w P. wraz z pracownikiem Urzędu Gminy w R. i wnioskodawczynią, dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzili, że część nieruchomości, stanowiąca obecnie dz. nr ew. [...] jest niezagospodarowana, nie ogrodzona i nie użytkowana. Zarząd Gminy [...] wyraził negatywną opinię dotyczącą zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ przedmiotowa działka nr ew. [...], jest niezabudowaną działką, na której planowane jest urządzenie miejsc postojowych dla samochodów. Starosta Powiatu [...] nie zgodził się jednak z tym stanowiskiem Zarządu uznając, że nie zostało ono poparte żadnymi dokumentami, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży a ponadto - jak wynika to z obserwacji dokonanych podczas oględzin nieruchomości, ulica [...] nie należy do ulic o natężonym ruchu pojazdów mechanicznych.

Starosta Powiatu [...] wziął pod uwagę fakt że, zgodnie z art.136 ust. 3 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego następca prawny, może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 powyższej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze, Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej we wsi R., gmina R., przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] (część dawnej działki nr ew. [...],[...] i [...]), o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego P. - na rzecz byłej właścicielki H. K.

Od w/w decyzji Wójt Gminy [...], pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. ( data prezentaty), złożył odwołanie do Wojewody [...]. Powoływał się na fakt, że nie został określony cel, na jaki Skarb Państwa wykorzysta przejęte działki, wobec czego uznanie przez Starostę Powiatu [...], że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany nie jest prawidłowe.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uznał, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości przekazanej bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jako, że przedmiotowa ustawa nie została wymieniona w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ponadto organ pierwszej instancji nie mógł orzekać w oparciu o przepis, który jeszcze nie został znowelizowany, było to działanie przedwczesne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał , że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

W przedmiotowej sprawie podstawową kwestią jest fakt, że organ administracji publicznej wydał decyzję - o zwrocie nieruchomości - bez podstawy prawnej. Podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przepisy rozdziału 6 działu III w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 216 tejże ustawy wymienia ustawy do których przepisy te stosuje się odpowiednio. Nie ma wśród nich ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli – na mocy której przejęto nieruchomość należącą do skarżącej. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w dniu 24 października 2001 r. ( sygn. akt. SK 22/2001) wydał wyrok, w którym orzekł o niezgodności w/w art. 216 z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim wyklucza on możliwość odzyskania nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jednak - na datę orzekania w obu instancjach – nie wprowadzono jeszcze zmiany art. 216 wynikającej z tego wyroku. Tak więc organ nie mógł orzekać na podstawie przepisu, który w dacie wydania decyzji nie obowiązywał. Wbrew twierdzeniom Starosty Powiatu [...] nie mógł on orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz H. K. na podstawie art. 216 w/w ustawy, gdyż przepis ten nie obejmował ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Sąd nie podzielił poglądu, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem ogłoszenia i ma moc obowiązującą od tej daty. Organy administracji publicznej mają obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji, muszą wskazać konkretną podstawę prawną wydawanej decyzji. Nie mogą zaś dokonywać samodzielnie interpretacji przepisów prawa i stosować przepisów, które nie weszły jeszcze w życie. Wynika to ewidentnie z art. 6 kpa – organy administracji działają na podstawie przepisów prawa.

Tak więc Wojewoda [...] prawidłowo uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz H. K. i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Ponadto, nawet gdyby Sąd uznał, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem ogłoszenia i ma moc obowiązującą od tej daty, to i tak przedmiotowa decyzja Starosty [...] orzekająca o zwrocie nieruchomości na rzecz H. K. nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym.

W dacie wydania obu decyzji obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu " nie może być rozumiane tak jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnia przyjmowanego dotychczas w praktyce stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, czy też kryterium aktualnego zagospodarowania nieruchomości.

W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem praktycznie nie to , co aktualnie znajduje się na wywłaszczonym gruncie lub w jaki sposób grunt ten jest wykorzystywany, lecz to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Jest zatem bezsporne, że w określonym tymi przepisami postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności należy ustalić, i to w sposób nie budzący wątpliwości cel, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości.

Organ nie dokonał praktycznie żadnych w/w ustaleń, stwierdzając tylko, iż część nieruchomości, stanowiąca obecnie dz. nr ew. 700 jest niezagospodarowana, nie ogrodzona i nie użytkowana.

Ponadto, w aktach sprawy brak jest decyzji, na podstawie której została podzielona działka skarżącej. Tak więc nie wiadomo na jakiej zasadzie doszło do podziału działki i wywłaszczenia jej części, jaka była podstawa prawna decyzji. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Sprawa nie została należycie wyjaśniona, ustalenia Starosty [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. są dowolne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, czym została naruszona dyspozycja art. 7,77 i 80 kpa.

Skarżąca może wystąpić z nowym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, co wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sąd Administracyjnego.

Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art.151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

.