Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1a,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2019 r. w sprawie ze skargi B. D. oraz A. S. na bezczynność Starosty Ś. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu Ś. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Starosty Ś. na rzecz skarżących kwotę 614,00 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B.D. i A. S. reprezentowani przez pełnomocnika – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – pismem z dnia 8 marca 2019 r., doręczonym Staroście Ś. w dniu 11 marca 2019 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starostwa Ś. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu Ś..

W petitum skargi pełnomocnik skarżących zarzuciła Staroście Ś.naruszenie art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik skarżących wniosła o:

1) zobowiązanie Starosty Ś. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga,

3) zobowiązanie Starosty Ś. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

4) stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

5) przyznanie od Starosty Ś. na rzecz skarżących sumy pieniężnej

w wysokości połowy maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6) zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając żądania skargi pełnomocnik skarżących wskazała, że w dniu

10 listopada 2010 r. została wydana po raz pierwszy decyzja merytoryczna, którą Starosta przyznał odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Ś.. Od decyzji zostało złożone odwołanie w dniu

26 listopada 2010 r., a Wojewoda D. decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Do dnia wniesienia skargi wydano pięć decyzji każdorazowo po uchyleniu przez organ

II instancji i przekazaniu do ponownego rozpoznania. Ostatnia decyzja z dnia

(...) listopada 2016 r. została zaskarżona w dniu 5 grudnia 2016 r., a Wojewoda D. w dniu 23 maja 2018 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał kolejny raz sprawę do ponownego rozpoznania. Na dzień wniesienia skargi minęło już

10 miesięcy, a ponownej decyzji Starosta nie wydał. Pełnomocnik zaznaczyła, że

w grudniu 2018 r. została ustalona satysfakcjonująca skarżących suma operatu szacunkowego.

W doręczonej Sądowi w dniu 4 kwietnia 2019 r. odpowiedzi na skargę Starosta Ś.wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak bezczynności organu oraz nienaruszenie przez organ art. 8, 12, 35 i 36 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że wszystkie terminy załatwiania spraw zostały w przedmiotowej sprawie zachowane. Zdaniem Starosty sprawa została załatwiona bez zbędnej zwłoki. Organ wskazał, że sprawa wymagała przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego

sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Podkreślił również, że zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., za każdym razem informował stronę i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. Starostwa wskazał, że na długi czas rozpoznania sprawy wpływ miały także czynności niezależne od organu, jak oczekiwanie na sporządzenie kolejnych operatów szacunkowych i składanie wyjaśnień do nich, a także długi czas rozpatrywania przez Wojewodę D.kolejnych odwołań od decyzji.

W dalszej części uzasadnienia organ bardzo szczegółowo przedstawił stan faktyczny postepowania objętego skargą, opisując decyzje wydane przez Starostę, które po rozpoznaniu odwołania zostały uchylone przez Wojewodę D.,

a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W dniu 21 marca 2019 r. Starosta Ś. wydał decyzję, na mocy której organ ustalił odszkodowanie za działkę nr (...) na rzecz A. S.

i B. D.. Wartość odszkodowania na rzecz skarżących wyniosła 140 600 zł. Odszkodowanie zostało wypłacone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała

w rozpatrywanej sprawie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt

1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Starosty Ś. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu Ś.. Ponadto w skardze został zawarty wniosek o dokonanie kontroli przewlekłości prowadzonego postępowania.

Poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku należy wyjaśnić, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali środki zaskarżenia określone

w przepisie art. 52 § 4 p.p.s.a., a wykorzystanie tego trybu potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) uznające zażalenie skarżących za nieuzasadnione

i odmawiające wyznaczenia Staroście Ś. dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1p.p.s.a. Na mocy powołanego przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 p.p.s.a. tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela

o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego

w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900)

i postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw. Zgodnie

z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub

w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych

w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Treść art. 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki

w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności (m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Postępowanie administracyjne, 2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969).

Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go

z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia i prowadzenia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności.

Ocena zasadności tego zarzutu dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tego względu oceniając zarzut bezczynności Sąd zobowiązany był uwzględnić fakt wydania przez Starostę Ś. już po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed jej rozpoznaniem decyzji w dniu (...) marca 2019 r. ustalającej odszkodowanie za działkę nr (...) na kwotę 140 600 zł na rzecz A. S.

i B. D.. Tym samym cel skargi został osiągnięty, a Sąd na podstawie

art. 161 § 3 p.p.s.a. zobligowany był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

Sąd uznał też za celowe wyjaśnić, że rozpoznając skargę ma bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania i załatwienia sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten pozostaje w zwłoce. Należy zatem podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje decyzji S.Ś. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...). Poza oceną Sądu jest w tym postępowaniu to, czy decyzja ta jest prawidłowa, czy też narusza prawo. Istotne jest tylko to, że w przedmiotowej sprawie decyzja została podjęta. Biorąc natomiast pod uwagę unormowania zawarte w szczególności w art. art. 7, 8, 9, 12, 35, 75, 77 i 88 k.p.a. stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie decyzja kończąca postępowanie administracyjne została wydana z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i z tego względu należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi Starosta Ś. pozostawał

w bezczynności, jednak w chwili orzekania przez Sąd bezczynność ta ustała wobec wydania wskazywanej powyżej decyzji. W tych okolicznościach brak jest zatem podstawy do zobowiązania organu do wydawania aktu.

Natomiast przewlekłość postępowania, o której kontrolę skarżący wnoszą, nie została zdefiniowania ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych

w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art.

12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie

z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy

w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono

w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając przedstawione rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd uznał, że Staroście Ś. należy zarzucić prowadzenie kontrolowanego postępowania w sposób przewlekły.

Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że Staroście Ś. można zarzucić kilka okresów przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pierwszy okres przewlekłości można zauważyć w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu pierwszej decyzji Starosty Ś. z dnia (...) listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia (...) października 2011 r. (organ otrzymał w dniu 7 listopada 2011) Wojewoda D. odmówił wyznaczenia innego organu do rozpatrzenia sprawy. W dniu 5 grudnia 2011 starosta informuje pełnomocnika skarżących

o zleceniu sporządzenia nowego operatu. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego zlecenie wykonania operatu szacunkowego.

Drugiego okresu przewlekłego prowadzenia sprawy można się dopatrzyć

w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji Starosty Ś.

z dnia (...) listopada 2012 r. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do Starosty o powołanie innego biegłego w celu wykonania wyceny nieruchomości. Organ odpowiedzi na wniosek udzielił dopiero pismem z dnia

14 sierpnia 2013 r. Następnie pismem z dnia 2 września 2013 r. (doręczonym organowi 3 września 2013 r.) pełnomocnik podtrzymał wniosek o powołanie nowego rzeczoznawcy. Starosta odmówił powołania nowego biegłego pismem z dnia

20 września 2013 r. Ponadto pismem z dnia 22 października 2013 r. pełnomocnik wystąpił do Starosty o udzielenie informacji, jakie są obecnie prowadzone czynności dowodowe w sprawie. W odpowiedzi na zapytanie, pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Starosta poinformował pełnomocnika, że zostało zakończone postępowanie dowodowe. W dniu 29 listopada 2013 r. została wydana przez Starostę trzecia decyzja w sprawie.

Trzeciego okresu przewlekłego prowadzenia sprawy można się dopatrzyć

w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji Starosty Ś.

z dnia (...) listopada 2012 r. Starosta Ś. złożył do Wojewody kolejny wniosek

o wyłączenie od załatwienia sprawy i wyznaczenie innego organu. Wojewoda D. pismem z dnia (...) lipca 2014 r. wyjaśnił, że ta kwestia została już ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu z dnia 31 października 2011 r. Dopiero pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Starosta poinformował pełnomocnika skarżących o odmowie Wojewody. Analizując postępowanie administracyjne należy również zwrócić uwagę, że dopiero po upływie ponad dwóch tygodni od otrzymaniu operatu szacunkowego (13 października 2014 r.) Starosta poinformował pełnomocnika stron o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym (20 października 2014 r.)

Przewlekłość można również zauważyć w postepowaniu prowadzonym po uchyleniu czwartej decyzji Starosty Ś. z dnia 8 grudnia 2014 r. W tym postępowaniu Starosta zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Wojewody D. z dnia (...) października 2015 r. Postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2016 r. skarga została odrzucona z uwagi na fakt, iż Starosta Ś. jako organ pierwszej instancji nie posiada legitymacji procesowej. Starosta postanowienie otrzymał w dniu 29 lutego 2016 r., a pismem z dnia 14 marca 2016 r. zwrócił się do zespołu radców prawnych

o wyjaśnienie jakie działania powinien podjąć z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących, że sprawa zostanie załatwiona do

30 czerwca 2016 r. W dniu 30 maja 2016 r. Starosta otrzymał operat szacunkowy,

o czym w dniu 14 czerwca 2016 r. poinformował pełnomocnika stron. Natomiast

w dniu 20 lipca 2016 r. pełnomocnik złożył w organie operat szacunkowy wykonany na zlecenie skarżących. W konsekwencji, pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. Starosta wskazał, że operat jest niewiarygodny i opracowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a treść operatu jest niespójna i niekompletna.

W postępowaniu po uchyleniu decyzji Starosty Ś. z dnia

(...) listopada 2016 r. również wystąpiła przewlekłość prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 13 września 2018 r. Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy z prośbą

o rozważenie propozycji sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego. Jak wnika

z akt administracyjnych, w dniu 14 września 2018 r. rzeczoznawca otrzymał pismo Starosty. W aktach brak jest dodatkowego oświadczenia rzeczoznawcy o przyjęciu propozycji sporządzenia operatu. Dopiero w dniu 8 października 2018 r. została

z rzeczoznawcą zawarta mowa na wykonanie operatu szacunkowego. W dniu

28 grudnia 2018 r. organ otrzymał operat szacunkowy. W tym samym dniu poinformował pełnomocnika skarżących, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia

28 lutego 2018 r. Pismem z dnia 7 lutego 2019 r. Starosta poinformował

o zakończeniu postępowania. Natomiast w dniu 27 lutego 2019 r. organ poinformował, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 26 kwietnia 2019 r.

W dniu 11 marca 2019 r. zostało złożone ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W wyniku złożonej skargi na bezczynność Starostwa Ś.

w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji stała się z mocy prawa własnością Powiatu Ś. – jak ustalono już wcześniej w uzasadnieniu – wydana została w dniu 21 marca 2019 r. przez Starostę Ś.decyzja w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu, powyższe potwierdza, że wbrew zasadzie postępowania, nakazującej aby prowadzone postępowanie cechowało się wnikliwością, szybkością

i posługiwaniem się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązkowi podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Starosta nie dołożył należytych starań, aby w ten sposób sprawę rozpoznać.

Wyjaśnić w tych okolicznościach należy, że instytucja skargi na przewlekłość, tak jak skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Wydanie wskazanej powyżej decyzji oznacza, że cel skargi został osiągnięty. Należy też zwrócić uwagę, że w judykaturze administracyjnej zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym przy ocenie zasadności skargi na przewlekłość, tak jak w przypadku skargi na bezczynność uwzględnia się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych lub podejmowano je bez uzasadnionej zwłoki. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości.

Ponadto należy wskazać, że w decyzjach Wojewody D. datowanych na (...) marca 2011 r., (...) marca 2013 r., (...) maja 2014 r., (...) października 2015 r. organ II instancji stwierdził, że akta sprawy nie zawierają kompletnej dokumentacji uniemożliwiając dokonanie pozytywnej oceny toczącego się postępowania. W aktach sprawy brak jest wyrysu z mapy ewidencyjnej według stanu dzień 22 grudnia 2009 r. (dzień wydania decyzji zdir), z kolei załączony do akt wypis z rejestru gruntów nie dotyczy stanu na pożądany dzień. Brakuje również wypisu

z części tekstowej, wyrysu z części graficznej planu miejscowego, studium uwarunkowań (lub decyzji o warunkach zabudowy). Natomiast po uzupełnieniu przez Starostę akt sprawy o wyrys z miejscowego planu zagospodarowania, sporządzony dla działki według stanu na dzień wydania decyzji zrid, okazało się, że wyrys nie został prawidłowo uwierzytelniony (brak na wyrysie z planu podpisu i pieczęci osoby piastującej funkcję organu bądź innej, działającej z upoważnienia). W innym postępowaniu wyrys z planu nie zawierał zaznaczenia czy też opisu granic geodezyjnych działki gruntu przejętej pod drogę publiczną, a nawet granic działki istniejącej przed podziałem.

Powyższe wskazuje, że Starosta Ś. prowadząc kolejne postępowania

w ramach ponownego rozpoznania sprawy działał bez należytej staranności, co niewątpliwie przyczyniło się do wydłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na niezastosowanie się Starosty do zaleceń Wojewody D. konieczne były kolejne decyzje uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania.

Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło

z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy,

że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r.,

s. 808-812). Należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art.

149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem oddalającym skargę. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił fakt, że przedmiotowa sprawa ze względu specyfikę należy do spraw administracyjnych o dużym stopniu skomplikowania i wymagających szczególnego nakładu pracy.

Wskazać należy, że opisana wcześniej w uzasadnieniu możliwość przyznania skarżącym określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi.

Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko

w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec podjęcia orzeczenia załatwiającego sprawę – nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt

I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r.,

sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868).

Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wykonanie przez organ obowiązku orzeczniczego, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych

i terminu wyznaczonego, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił.

W pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, zostało również oddalone albowiem sąd administracyjny, jak już wcześniej podniesiono, może w wyroku orzec w zakresie,

o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i III wyroku.

Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.