Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1990/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 2, 38 ust. 1, 39 ust. 1, 40 ust. 2,38 ust. 1, 41 ust. 1 i 2 art. 87 ust. 2, 94 Konstytucji RP
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 880/09 w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego, Ł. Z., G. G., S. K., M. W. , J. W. , Z. K. , I. Ż. , J. K. , A. K. , M. P. na § 3 ust. 2 pkt 1 lit a, b, c, § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b, §3 ust. 3 pkt 2 lit. b i c Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu dla Osiedla Uzdrowisko S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 880/09, po rozpoznaniu skarg Wojewody Małopolskiego, Ł. Z. , G. G. , S. K. , M. W. , J. W. , Z. K. , I. Ż. , J. K. , A. K. , M. P. , stwierdził nieważność § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b, § 3 ust. 3 pkt 2 lit. b i c Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu dla Osiedla Uzdrowisko S.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] grudnia 2008r. Rada Miasta Krakowa, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 41 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko S. Pismem z dnia 6 lipca 2009r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na niniejszą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 3 lit. b oraz ust. 3 pkt 2 lit. b i c statutu. W ocenie organu nadzoru podejmując uchwałę Rada Miasta Krakowa w sposób istotny naruszyła przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. Nr 56, poz. 396).

Skargi na tą uchwałę wnieśli również – reprezentowani przez pełnomocnika – Ł. Z. (pismo z dnia 31 lipca 2009r.), S. K. (pismo z dnia 21 września 2009r.), G. G. (pismo z dnia 21 września 2009r.) oraz M. W. , J. W. , Z. K. i I. Ż. (pismo z dnia 12 października 2009r.), domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych – poprzez nieuprawnione rozszerzenie na strefy "B" i "C" zakazów przewidzianych jedynie dla strefy "A" oraz art. 140 Kodeksu cywilnego – poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Pismem z dnia 18 listopada 2009 r. M. P. , A. K. i J. K. reprezentowani przez pełnomocnika, również wnieśli skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008r., domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 2 in fine w związku z art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez wprowadzenie zakazów niedopuszczalnych, wykraczających poza katalog przewidziany normą art. 38 powołanej ustawy.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć sprawę ze skargi Wojewody Małopolskiego ze sprawami ze skarg Ł. Z. (sygn. akt III SA/Kr 915/09), G. G. (sygn. akt III SA/Kr 1047/09), S. K. (sygn. akt III SA/Kr 1048/09), M. W. , J. W. , Z. K. i I. Ż. (sygn. akt III SA/Kr 1098/09) do wspólnego rozpoznania i orzekania pod sygnaturą III SA/Kr 880/09. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą ze skargi J. K. , A. K. i M. P. (sygn. akt III SA/Kr 1234/09) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie, podkreślając w szczególności, że katalog czynności zabronionych, określony w art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym /.../ nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego przy określaniu czynności zabronionych w poszczególnych strefach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając zaskarżonym wyrokiem nieważność uchwały w części, wskazał że w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej części uchwały wymagała uprzedniego rozstrzygnięcia charakteru prawnego tej uchwały, czyli statutu uzdrowiska.

Art. 41 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym normuje przedmiot regulacji statutowej, przewidując, że "Statut uzdrowiska lub statut ochrony uzdrowiskowej zawiera w szczególności: 1) nazwę uzdrowiska lub nazwę obszaru ochrony uzdrowiskowej i jego granice, 2) określenie stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych, oraz określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (...)". Przepis ten, normując przedmiot regulacji statutu uzdrowiska, stanowi zatem o określeniu czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych. Przyznanie radzie gminy kompetencji do określenia czynności zabronionych w strefach ochronnych oznacza, że ustawowa regulacja zakazów w art. 38 ust. 1 nie wyłącza regulacji statutowej. Rolą statutu danego uzdrowiska jest dokonanie indywidualizacji zakazów w zależności od indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska (art. 39 i art. 40 powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Indywidualne uwarunkowania uzdrowiska mają zatem znaczenie dla określenia zakazów obowiązujących w poszczególnych strefach ochronnych i o ich zakresie rozstrzyga rada gminy uchwalając statut uzdrowiska. Należy zatem uznać, że statut nie ogranicza się jedynie do wyznaczenia przestrzennego poszczególnych stref uzdrowiska, a moc zakazów dotyczących poszczególnych stref uzdrowiska nie wynika wyłącznie z art. 38 ust. 1 tej ustawy, lecz z regulacji statutowej opartej na w/w przepisach ustawy (por. wyrok NSA z 10 lipca 2008r., II OSK 807/07). Przedmiotem regulacji zawartej w statucie uzdrowiska jest więc ustanowienie abstrakcyjnie określonych nakazów lub zakazów adresowanych do generalnie określonych adresatów będących podmiotami zewnętrznymi wobec administracji, akt ten spełnia zatem warunki pozwalające na zakwalifikowanie go jako aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu za zasadne uznać należy podniesione w złożonych skargach zarzuty dotyczące niezgodności z prawem wymienionych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały, skargi zasługują zatem na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżona część uchwały wydana została z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym /.../ oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. nr 56, poz. 396).

Trafny jest zdaniem Sądu zarzut, że zawarte w § 3 ust. 2 i 3 statutu, czynności zabronione nie mieszczą się w katalogu przewidzianym normą art. 38 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami rada gminy uprawniona jest do uchwalenia statutu uzdrowiska z tym jednakże zastrzeżeniem, iż treść statutu, wskazana w art. 41 ust. 2 ustawy, uwzględniać musi pozostałe przepisy ustawy, co oznacza między innymi, że określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych winno nastąpić z uwzględnieniem normy zawartej w art. 38 ustawy oraz treści § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006 r. W art. 38 ustawy wyraźnie przewidziano zamknięty katalog czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych uzdrowiska. Analiza w/w przepisu ustawy w zestawieniu z przepisem art. 41 ust. 2 prowadzi do wniosku, iż określając poszczególne strefy ochronne w ramach danego statutu uzdrowiska rada gminy winna do każdej ze stref (oznaczonych literami "A", "B", "C") przyporządkować czynności uznane przez ustawodawcę za zabronione w konkretnej strefie. Przepis art. 41 ust. 2 ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że wskazuje on na konieczność przyporządkowania konkretnych czynności zabronionych do poszczególnych stref ochronnych wydzielonych na obszarze danego uzdrowiska. Przy czym te konkretne "statutowe" czynności zabronione winny się mieścić w katalogu czynności zabronionych określonych ustawowo w art. 38 ustawy.

W ocenie Sądu nieprawidłowy jest zatem sposób interpretowania ustawy zastosowany przez Radę Miasta Krakowa, że użyte w art. 41 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym sformułowanie "w szczególności" oznacza uprawnienie rady do formułowania w statucie uzdrowiska innych ograniczeń dla poszczególnych stref niż przewidziane w ustawie. Taka interpretacja jest bowiem sprzeczna z istotą kompetencji organu gminy do tworzenia statutu jako aktu prawa miejscowego, a więc aktu podustawowego, niesamoistnego, o charakterze wykonawczym wobec ustawy. Taka interpretacja oznaczałaby możliwość wyjścia przez prawodawcę lokalnego (w tym wypadku: przez radę gminy) poza zakres upoważnienia ustawowego, co w świetle konstytucyjnego rozumienia aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP) jest niedopuszczalne.

Nietrafne są także zdaniem Sądu argumenty Rady Miasta Krakowa odwołujące się do treści cyt. powyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej. W załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia, zawierającym wzorcowy statut uzdrowiska, sprecyzowano bowiem dokładnie materię, która winna znaleźć się w takim statucie. W świetle wynikającej z Konstytucji zasady zamkniętego i hierarchicznie uporządkowanego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (rozdział 3 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest przyjęcie, że rozporządzenie, będące przecież aktem podustawowym o ściśle wykonawczym wobec ustawy charakterze, zawiera treści wychodzące poza ustawę, a więc że katalog ograniczeń zawarty w § 3 wzorcowego statutu uzdrowiska może wychodzić poza katalog ograniczeń ustawowych. Z redakcji § 3 wzorcowego statutu uzdrowiska wyraźnie wynika, że wskazanie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych uzdrowiska ma jedynie uszczegółowić ograniczenia wynikające z ustawy, odnosząc je do warunków danego uzdrowiska (stąd użyte w § 3 sformułowanie "określa się, zależnie od warunków danego uzdrowiska, szczegółowe czynności zabronione"). Treść rozporządzenia Ministra Zdrowia potwierdza zatem, że określenie czynności zabronionych w strefach ochronnych uzdrowiska powinno nastąpić w taki sposób, by na terenie konkretnego uzdrowiska (w przedmiotowej sprawie Uzdrowiska S. ) określono szczegółowe czynności zabronione w strefach ochronnych, w zakresie przewidzianym rozporządzeniem i ustawą, w zależności od warunków danego uzdrowiska, po to, by zrealizowany został cel, czyli by zapewniona została prawidłowa działalność lecznictwa uzdrowiskowego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, podstawą do wprowadzenia przez radę gminy zakazów w poszczególnych strefach są wyłącznie normy zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 38 tej ustawy. Wprowadzenie innych zakazów niż określone w art. 38 ustawy jest niedopuszczalne, wobec jednoznacznie brzmiącej treści tego przepisu, który w sposób zupełny a nie jedynie przykładowy określa zakazy, jakie mogą zostać wprowadzone w poszczególnych strefach przez radę gminy (ustawodawca posługuje się określeniami: "w strefie "A" zabrania się", "w strefie "B" zabrania się", "w strefie "C" zabrania się."). Powyższą tezę uzasadnia dodatkowo konieczność zawężającej interpretacji wszelkich zakazów i ograniczeń. A zatem rada gminy określając w statucie uzdrowiska zakazy w poszczególnych strefach jest uprawniona wyłącznie do konkretyzacji zakazów wskazanych przez ustawodawcę w art. 38 ustawy, nie ma natomiast kompetencji do wprowadzania nowych zakazów, nie przewidzianych w tym przepisie. Rada gminy nie ma też kompetencji do wprowadzania w strefach o "mniejszej" ochronie, zakazów określonych w strefach "wzmocnionej" ochrony.

Uwzględniając powyższe, w toku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że za sprzeczne z w/w przepisami prawa uznać należy wprowadzenie przez radę gminy dodatkowych czynności zabronionych nie przewidzianych przepisami ustawy, jak również wprowadzenie w ramach "strefy mniejszej ochrony" (strefy ochronnej "B" lub "C") czynności zabronionych przewidzianych dla "strefy wzmocnionej ochrony" (strefy ochronnej "A").

Odnosząc się szczegółowo do tych fragmentów uchwały, które zostały zakwestionowane przez skarżących Sąd stwierdził, że w § 3 ust. 2 statutu Osiedla Uzdrowisko S. przewidując, że w celu zapewnienia prawidłowej działalności lecznictwa uzdrowiskowego, w granicach stref "A", "B", "C" ustala się inne niż wymienione w art. 38 ustawy czynności zabronione w zakresie ochrony przed hałasem (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c statutu) oraz zakaz lokalizacji budownictwa wielorodzinnego (§ 3 ust. 2 pkt 3 lit. b statutu), istotnie narusza przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Ustanawia on bowiem w statucie zakazy niedopuszczalne, gdyż nie mieszczące się w katalogu przewidzianym w art. 38 w/w ustawy. Wprowadzenie przez Radę Miasta Krakowa zakazu organizowania imprez zakłócających proces leczenia oraz prowadzenia działalności o charakterze rozrywkowym zakłócającej ciszę nocną we wszystkich strefach ochronnych, podczas gdy zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. k cyt. ustawy wprowadzenie takiego zakazu jest dopuszczalne wyłącznie w strefie ochronnej "A", w sposób istotny narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Zarówno bowiem w strefie "B", dla której czynności zabronione wymienione zostały w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również w strefie "C", dla której czynności zabronione określono w art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca nie przewidział podstaw do wprowadzenia tego rodzaju zakazu. Także § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a statutu, nieprecyzyjnie określając czynności zabronione w zakresie ochrony przed hałasem i tym samym w sposób niejasno formułując cele zmierzające do jego osiągnięcia, nie mogą być uznane za zgodne z ustawą. W demokratycznym państwie prawnym wszelkie zakazy ograniczające prawa jednostki powinny być formułowane ściśle, w sposób wyraźnie precyzujący czynności zabronione. Niezgodna z prawem jest również treść § 3 ust. 2 pkt 3 lit. b statutu wprowadzająca zakaz lokalizacji budownictwa wielorodzinnego w każdej ze stref ochronnych, gdyż art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy wskazują zamknięty katalog czynności zabronionych w strefach "B" i "C", natomiast przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy zakaz lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego (z wyjątkiem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększenia powierzchni ich zabudowy) obowiązuje wyłącznie w strefie ochronnej "A".

W ocenie Sądu trafny jest także zarzut skarżących dotyczący niezgodności z prawem § 3 ust. 3 pkt 2 lit. b i c statutu. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy strefa "C" przylega do strefy "B" stanowiąc jej otoczenie, obejmuje obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. W ocenie Sądu ustanowiony przez Radę Miasta Krakowa zakaz lokalizacji obiektów budowlanych (z wyłączeniem liniowych) oraz obiektów budowlanych wyposażonych w szamba, nie mieści się w pojęciu "prowadzenia działań powodujących niekorzystną zmianę stosunków wodnych" (art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy), ani też nie stanowią one uciążliwych obiektów budowlanych (art. 38 ust. 1 pkt 3 lit. c). Należy zatem ocenić, że wprowadzone przez Radę Miasta zakazy wykraczają poza ustawowo dopuszczalny zakres. Nadto zaś należy zaznaczyć, że wprowadzając w strefie ochronnej "C" zakaz budowy obiektów innych niż podłączone do kanalizacji, w sytuacji w której na większości obszaru uzdrowiska nie istnieje kanalizacja, Rada Miasta doprowadziła faktycznie do zakazu budowy, w tym także budowy obiektów jednorodzinnych, podczas gdy wprowadzenie zakazu budowy dopuszczalne jest jedynie w strefie "A".

Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżoną uchwałę, postanowiła zatem o wydzieleniu na obszarze Uzdrowiska S. trzech stref ochronnych, oznaczonych literami "A", "B", "C", określając równocześnie ich zasięg (§ 2 statutu), jednakże określając w § 3 statutu czynności zabronione w poszczególnych strefach, wykroczyła poza zakres dopuszczony w art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Mając na uwadze wskazane argumenty należy zatem uznać, że przepisy § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 3 lit. b oraz ust. 3 pkt 2 lit. b i c Statutu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, wydane zostały z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej (Dz. U. nr 56, poz. 396). Dokonana kontrola legalności zaskarżonych przepisów uchwały doprowadziła zatem do wniosku, że istotnie naruszają one prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej części uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Kraków, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i uznanie przez Sąd tego przepisu jako zawierającego ograniczenia o charakterze katalogu zamkniętego;

2. błędną wykładnię art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż Rada Miasta Krakowa winna zwrócić stronom koszty postępowania.

Nadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd naruszył przepisy w zakresie wyrokowania, gdyż nie odniósł się do części uchwały, której nieważności nie stwierdził i w tym zakresie winien oddalić skargi stron skarżących.

Mając powyższe na uwadze Miasto Kraków wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w/g norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w tej część, w której stwierdzono nieważność uchwały, Sąd dokonał błędnych ustaleń, które doprowadziły do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia. I tak zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref oznaczone literami "A", "B" i "C", w których obowiązują określone w tym przepisie zakazy. W ocenie Sądu pierwszej instancji wymieniony w tym przepisie katalog ograniczeń i zakazów ma charakter zamknięty i rada gminy nie może wprowadzić innych zakazów niż wskazane w tym przepisie.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przyjmując ten pogląd za właściwy należałoby uznać, że statut uzdrowiska ma być jedynie prostym "przepisaniem" treści ustawy w zakresie obowiązujących w danych strefach zakazów, co jest jednak o tyle bezcelowe, że te zakazy i tak obowiązują z mocy samej ustawy. Ustanowienie jedynie samych stref ochronnych w statucie powoduje, że nie są dopuszczalne w nich czynności, które wynikają z zapisów ustawy chociażby nie zostały wprost ujęte w statucie. Przykładowo można wskazać, że jeśli w statucie uzdrowiska danej gminy nie byłoby zapisu o zakazie lokalizacji w strefie "A" lokalizacji zakładów przemysłowych, to i tak taki zakład nie może być zlokalizowany w tej strefie ze względu na normę art. 38 ust. 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Mając to na uwadze należy uznać, że katalog zakazów ustanowiony w statucie uzdrowiska nie musi i nie może stanowić prostego odwzorowania zakazów ustawowych. Statut uzdrowiska musi nawiązywać do rzeczywistych potrzeb i uwarunkowań występujących w konkretnym uzdrowisku i w odniesieniu do nich powinien ustalać takie zakazy, które są niezbędnie konieczne dla zapewnienia niepogarszania warunków środowiskowych czy leczniczych.

Powyższe stanowisko potwierdza również zestawienie regulacji ustawowej z treścią rozporządzenia Ministra Zdrowia w dnia 10 marca 2006 r. w sprawie wzorcowego statutu uzdrowiska i wzorcowego statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia, w celu zapewnienia prawidłowej działalności lecznictwa uzdrowiskowego określa się (zależnie od warunków danego uzdrowiska) szczegółowe czynności zabronione w strefach ochronnych w zakresie estetyki budynków, sklepów i zakładów usługowych oraz placówek kulturalnych. Tymczasem żaden z zakazów ustawowych dotyczących czynności zabronionych w poszczególnych strefach nie odnosi się do estetyki budynków. Wynika z tego, że w statucie muszą znaleźć się takie zakazy, które nie zostały wprost przewidziane w ustawie - tym samym stanowisko Sądu, z którego wynika, że zawarty w ustawie katalog zakazów ma charakter zamknięty jest błędne.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargi podmiotów skarżących winien je w wyroku w pozostałej części oddalić i tym samym nie obciążać kosztami strony - Rady Miasta Krakowa, która faktycznie nie przegrała prowadzonego postępowania.

Skarżący w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu dla Osiedla Uzdrowisko S. , wychodząc z założenia, że przepis art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych zawiera zamknięty katalog czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych uzdrowiska. W konsekwencji przepis art. 41 ust. 2 niniejszej ustawy umożliwia jedynie przyporządkowanie konkretnych czynności zabronionych, określonych w art. 38, do poszczególnych stref ochronnych. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela takiego sposobu rozumienia wskazanych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia generalne nakazy i zakazy adresowane do abstrakcyjnie określonego adresata. Taki pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 807/07, przytoczonym również przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę również podziela niniejszy pogląd. Wobec tego skoro statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego trzeba mieć na względzie, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wymagają, tak jak wymaga to art. 92 Konstytucji w stosunku do rozporządzeń, aby w upoważnieniach do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 1999r., III SA 1721/99, OwSS 2000/4/114; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., IIOSK 102/08, NZS 2008/5/103).

Nadto należy zwrócić również uwagę, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2006 r., I OSK 326/06 (Lex nr 236575): "Zgodnie /.../ z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ustawach upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne."

Upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest statut uzdrowiska, zawarte zostało w art. 41 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym /.../. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 niniejszej ustawy statut uzdrowiska zawiera określenie stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych, oraz określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych. Zatem już z regulacji pkt 2 ust. 2 art. 41 wynika, że ustawodawca nie ogranicza regulacji statutowej wyłącznie do przestrzennego wyznaczenia stref ochronnych. Rada gminy otrzymała bowiem kompetencję do określenie czynności zabronionych w określonych przestrzennie strefach ochronnych. Trzeba podkreślić, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego nie upoważnia rady gminy wyłącznie do przepisania regulacji ustawowej.

Oceniając, czy zakres czynności zabronionych został określony w zamkniętym katalogu zawartym w art. 38 omawianej ustawy trzeba przede wszystkim mieć na względzie procedurę opracowywania statutu uzdrowiska. Mianowicie gmina, która zamierza wystąpić o nadanie danemu obszarowi statusu uzdrowiska, w celu określenia możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na tym obszarze sporządza operat uzdrowiskowy (art. 39 ust. 1). W części opisowej operatu uwzględnia się między innymi określenie projektowanych stref ochronnych, o których mowa w art. 38 ust. 1, wraz z określeniem koniecznych do zachowania obszarów biologicznie czynnych oraz czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych (art. 39 ust. 4 pkt 4). Następnie gmina przesyła operat uzdrowiskowy ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w celu potwierdzenia spełnienia warunków koniecznych do nadania statusu uzdrowiska przez obszar, dla którego sporządzono operat uzdrowiskowy (art. 40 ust. 1). Właściwy minister w oparciu o przesłany operat uzdrowiskowy w drodze decyzji potwierdza możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze, dla którego sporządzono operat (art. 40 ust. 2 ). Dopiero po uzyskaniu niniejszej decyzji rada gminy uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska (art. 41 ust. 1). Z przedstawionej procedury opracowywania statutu uzdrowiska wynika, że istotnym jej elementem jest operat uzdrowiskowy. Zakres czynności zakazanych określany jest już w operacie. Zatem już na etapie opracowywania operatu następuje indywidualizacja zakazów w zależności od konkretnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Skoro obszar uzdrowiska wydziela się w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych (art. 2 pkt 3), zaś lecznictwo uzdrowiskowe prowadzone jest przy wykorzystaniu warunków naturalnych takich jak: właściwości naturalnych surowców leczniczych, właściwości leczniczych klimatu, mikroklimatu (art. 2 pkt 1), to dla określenia zakazów obowiązujących w strefach ochronnych znaczenie mają przede wszystkim indywidualne uwarunkowania danego uzdrowiska.

Przepis art. 38 ust. 1 omawianej ustawy zawiera regulację ogólną, dotyczącą wszystkich uzdrowisk, natomiast z przyczyn oczywistych nie uwzględnia ona indywidualnych uwarunkowań konkretnych uzdrowisk. Te indywidualne uwarunkowania zobowiązany jest uwzględnić normodawca lokalny w statucie uzdrowiska uchwalonym na podstawie sporządzonego uprzednio operatu uzdrowiska. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawowa regulacja zakazów w art. 38 ust. 1 nie wyłącza statutowej regulacji zakazów, wynikających z indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Zatem przepis art. 38 ust. 1 samodzielnie w pełni nie reguluje zakresu czynności zakazanych w poszczególnych strefach, co oznacza, że ustawa w art. 41 ust. 1 i 2 upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska. Natomiast kwestia, czy regulacja statutowa może zaostrzać zakazy określone przez ustawodawcę powszechnego w art. 38 ust. 1 omawianej ustawy, jest zagadnieniem, które należy rozważyć oceniając konkretne uregulowania aktu prawa miejscowego.

Przyjęcie wykładni art. 38 ust. 1 zaproponowanej przez Sąd pierwszej instancji sprowadziłoby faktycznie rolę statutu do aktu wyznaczającego strefy ochronne, a wówczas niemożliwe byłoby uwzględnienie indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska, co mogłoby znacznie utrudnić, a być może nawet uniemożliwić osiągnięcie celu dla którego wydziela się strefy ochronne (art. 2 pkt 6).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym /.../. Ta wykładnia zaważyła na sposobie kontroli zaskarżonej uchwały, wobec czego zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który ponownie będzie musiał zająć się oceną kwestionowanych regulacji z uwzględnieniem procedury opracowywania statutu, a więc także treści operatu uzdrowiskowego.

Natomiast niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 200 p.p.s.a., gdyż uwadze autora skargi kasacyjnej uszedł fakt, że skarżący wyraźnie określili, że przedmiotem skarg są konkretne wskazane przepisy statutu. Skoro Sąd pierwszej instancji uwzględnił w całości tak sprecyzowane skargi to brak jakichkolwiek podstaw, aby zarzucać błędną wykładnię art. 200 p.p.s.a.

Z kolei zarzut naruszenia przepisów w zakresie wyrokowania nie został prawidłowo sformułowany, gdyż autor skargi kasacyjne nie wskazał, konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji, co czyni zarzut bezzasadnym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzecz Miasta Krakowa kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając złożony charakter sprawy.