Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 623/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 40, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15, art. 16, art. 104 par. 1 i 2, art. 127
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 10 lutego 2011 roku nr IV/23/2011 w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości. a.bł.


UZASADNIENIE

10 lutego 2011 r. Rada Miejska w Sieradzu, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2010 r., Nr 127, poz. 857,) dalej jako: "u.o.s."., podjęła uchwałę nr IV/23/2011 w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Załącznikiem do uchwały uczyniono Regulamin przyznawania stypendiów sportowych.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Okręgowy w Sieradzu domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj.:

1) art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego od warunku członkostwa w klubie sportowym lub stowarzyszeniu kultury fizycznej, pozbawiając mieszkańców niezrzeszonych oraz tych, którzy ukończyli 24 rok życia prawa do ubiegania się o stypendium, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

2) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały kryteriów ubiegania się o stypendium innych aniżeli ustawowe i z pominięciem kryterium ustawowego znaczenia danego sportu dla jednostki samorządowej;

3) art. 15 i art. 61 i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) przez przyjęcie, że od decyzji Prezydenta w sprawie listy stypendystów nie przysługuje odwołanie,

4) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez uregulowanie w drodze uchwały zasad i trybu wstrzymania, wznawiania wypłacania stypendium, podczas gdy przepisy ustawy upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia zasad trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego;

5) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i przyjęcie jedynie maksymalnej wysokości stypendium sportowego, podczas gdy Rada zobowiązana była do precyzyjnego określenia wysokości tego stypendium poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub sposobu jej wyliczenia;

6) art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium przez Prezydenta Miasta Sieradza od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi, lecz wyłącznie realizacją obowiązków klubowych.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za niezasadną i wniósł o jej oddalenie podnosząc, że treść art. 31 ust.3 u.o.s. jednoznacznie wskazuje, że Rada Miejska w Sieradzu, jako organ stanowiący, ma prawo wskazywania zasad oraz trybu przyznawania stypendiów sportowych w taki sposób, jak to zrobiła w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Sieradzu została wniesiona w niniejszej sprawie na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.). Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o inicjowaniu i udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w Sieradzu przedmiotem zaskarżenia uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu nr IV/23/2011 z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Wniósł przy tym o stwierdzenie zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości z uwagi na istotne naruszenie szczegółowo wskazanych w skardze przepisów prawnych.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że przepisy Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, podobnie jak sama uchwała, naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały wraz z załącznikiem w całości, zgodnie z żądaniem skarżącego.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewiduje obecnie opisana wyżej ustawa o sporcie.

Zgodnie z zawartą w art. 2 ust. 1 u.o.s. definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach.

Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 1 u.o.s., jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Należy w tym miejscu wskazać, że przepis delegacyjny, o którym mowa, znajduje się w Rozdziale 6 u.o.s., zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 u.o.s.) i może ono przybierać różne formy począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa w art. 27 ust. 2 u.o.s., poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 u.o.s.) kończąc. Przepisy rozdziału 6 u.o.s. w art. 29 i nast. przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne.

Ponadto należy zauważyć, że ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI.2313) wskazano między innymi na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono ponadto, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne. Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość. Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano - naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 u.o.s. w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o sporcie przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.o.s., mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (tak np. WSA w Szczecinie wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1228/16, a także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy mieć ponadto na względzie, że Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wychodząc z powyższych przesłanek należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oczywistym jest bowiem, że przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii.

Sąd pragnie przy tym zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05 (publ. OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji".

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przepisy prawa miejscowego stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takich przepisów powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować bądź, jakie uprawnienia na mocy tych przepisów mu przysługują. Z kolei organ stosujący owe przepisy musi wiedzieć, w jaki sposób ma zinterpretować te przepisy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt U 3/02; publ. OTK Z.U. 2002/7A/95 oraz z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04; publ. OTK Z.U. 2005/8A/92).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

W tym kontekście przede wszystkim zauważyć należy, że z zawartego w art. 31 u.o.s. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi gminy swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy, jak i mając na uwadze treść zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w unormowaniach Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w sposób nieprawidłowy ustanowiono warunki przyznawania wyżej wskazanych świadczeń. Treść unormowań tego Regulaminu (§ 1 i § 3) dowodzi, że Rada Miejska w Sieradzu dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej".

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że regulując zasady ubiegania się o świadczenia w postaci stypendiów sportowych Rada Miejska w Sieradzu nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Miasta Sieradza, do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 u.o.s., lecz posłużyła się sformułowaniami zrównującymi w istocie wszystkie dyscypliny sportowe. Rada określiła bowiem w sposób dalece ogólny, kto z osób fizycznych uprawiających sport może ubiegać się o wskazane powyżej świadczenia.

Sąd stoi przy tym na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport".

Jednakże analizując unormowania zawarte w Regulaminie nie można ustalić, jaki sport ma znaczenie dla Miasta Sieradza. Zasadnie podnosi przy tym skarżący, że niewątpliwą intencją ustawodawcy (zob. art. 31 ust. 3 u.o.s.) było powiązanie wysokości przyznawanego świadczenia ze znaczeniem danego sportu dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd pragnie podkreślić, że jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium, są – stosownie do art. 31 ust. 3 u.o.s., znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (zob. art. 27 ust. 1 u.o.s.). Zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji, z których po pierwsze, wynikałoby, jakie dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy, a po drugie, nie zawiera żadnego uzasadnienia dla tego wyboru. Lektura uchwały (§ 1) i § 1 i 3 Regulaminu zdaje się wskazywać, że premiuje ona dyscypliny sportu zaliczane do programu Igrzysk Olimpijskich lub Igrzysk Paraolimpijskich, a także wchodzące do ogólnopolskiego współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego, przewidując jednocześnie konieczność osiągania przez zawodnika wysokich wyników sportowych.

Tak ukonstytuowane warunki przyznania stypendium sportowego pozbawiają, w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 u.o.s., możliwości otrzymania stypendium osoby, które uprawiają dyscypliny sportu, w których nie odbywają się imprezy z zakresu współzawodnictwa, zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego. Ponadto powyższe unormowania uchwały i załącznika pozbawiają możliwości uzyskania świadczeń również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły "wysokich wyników sportowych".

W ocenie Sądu kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zawodnik, który osiągnął na przykład niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie jako naruszające prawo z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego poczytywać należy regulacje dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 1 Regulaminu. Wynika z nich, że stypendia mogą być przyznawane młodzieży (do ukończenia 24 roku życia) szczególnie uzdolnionej sportowo, posiadającej miejsce zamieszkania na terenie Sieradza i zrzeszonej w klubach i stowarzyszeniach kultury fizycznej. Z § 3 pkt 2 i 3 Regulaminu odnoszącego się do stypendium sportowego wynika przy tym, że stypendium może otrzymać zawodnik reprezentujący barwy klubu sportowego lub stowarzyszenia kultury fizycznej, osiągający wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.o.s. stypendia sportowe, nagrody oraz wyróżnienia, o których mowa w tym przepisie, adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Co nadto istotne, ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności przyznania świadczeń od statusu związanego z wiekiem czy statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy, zrzeszony w klubie bądź niezrzeszony).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za krytyczną oceną omawianej regulacji jest konstatacja, że celem art. 31 u.o.s. z pewnością nie jest wspieranie lokalnych klubów sportowych, ich zawodników, trenerów i działaczy. Klub sportowy, jako osoba prawna, może ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe dla zawodników (art. 5 ustawy).

Zasadnie podnosi zatem skarżący, że unormowania w tym zakresie powodują nierówne traktowanie zawodników zrzeszonych w klubach i niezrzeszonych w klubach. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby w wykonaniu powyższej delegacji Rada Miejska ustanowiła stypendia sportowe finansowane z budżetu gminy, przeznaczone nie dla osób fizycznych, które osiągają wysokie wyniki w sporcie (wspólna cecha relewantna), lecz wyłącznie dla zawodników zrzeszonych w klubach sportowych.

Należy zgodzić się zatem ze skarżącym, że unormowanie, o jakim mowa w § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 2 Regulaminu – dotyczące przynależności do klubu sportowego i określające górną granicę wieku zawodnika – prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium.

Za wadliwe uznać należy również unormowanie zawarte w § 3 Regulaminu, który to przepis określa kryteria przyznania stypendium sportowego, które zawodnik musi spełnić łącznie. Podkreślenia wymaga, że niezależnie nawet od wadliwości określonych kryteriów, nawet w przypadku ich łącznego spełnienia, stypendium wyłącznie "może być przyznane". Swobodne uznanie w tym zakresie pozostawiono organowi wykonawczemu.

Także zapisy § 5 Regulaminu, określające konieczne elementy wniosku o przyznanie stypendium, z powyższych przyczyn pozostają w istotnej sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Brak jest analogicznie umocowania ustawowego do zawężenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przyznanie stypendium wyłącznie do klubu sportowego (§ 5 ust. 1 pkt 4).

W ocenie Sądu wskazane powyżej regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale i załączniku w postaci Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających ze spornych postanowień zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane unormowania naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd podzielił ponadto stanowisko skarżącego, że za sprzeczne z prawem należy uznać przyjęte w § 4 ust. 2 Regulaminu rozwiązanie, że od decyzji Prezydenta nie przysługuje odwołanie. W myśl przepisu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy przyjąć, że sprawa w przedmiocie przyznania jak i odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego w oparciu o szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zasadą jest bowiem, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonaniu uprawnień właścicielskich podmiotu który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna.

Skoro postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem podstawowej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Byłoby także sprzeczne z przepisem art. 127 k.p.a. stanowiącym o prawie do odwołania od decyzji wydanych przez organ I instancji.

Nie ulega wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma charakter normatywny, jest ukształtowana w ustawie i – w związku z tym - jedynym miejscem na ograniczenie zakresu jej stosowania jest ustawa. Wbrew temu co przyjmuje Rada, ustawodawca nie dał jej zaś niczym nieograniczonej swobody w zakresie trybu przyznawania stypendiów. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akt prawa miejscowego zobowiązana jest bowiem przestrzegać hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że nie może ona mocą uchwały swojego organu stanowiącego modyfikować treści ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zastrzeżenia Sądu budzi również treść § 6 ust. 1 Regulaminu określająca wysokość świadczeń. W ocenie Sądu określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 u.o.s. może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem precyzyjnych kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale, a ściślej w jej załączniku wskazano, że wysokość stypendium sportowego nie może przekroczyć miesięcznie 50% minimalnego wynagrodzenia obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok, na który zostanie przyznane stypendium sportowe. Z powyższego zapisu nie wynika zatem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu, jaką wysokość stypendium otrzyma osoba fizyczna, wskazując jedynie górną granicę takiego stypendium. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że z regulacji zawartych w § 2 ust. 2 Regulaminu wynika, że przyznanie stypendium, jak i określenie wysokości tego świadczenia, zostało w istocie pozostawione uznaniu Prezydenta Miasta Sieradza. Regulamin w § 2 ust. 3 i 4 stanowi, że w celu wytypowania ze złożonych wniosków kandydatów na stypendystów, Prezydent Miasta w drodze zarządzenia powołuje Komisję Stypendiów Sportowych oraz określa tryb jej działania. Przyjęta w Regulaminie konstrukcja stanowi zatem nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 u.o.s.

Zapisy uchwały dotyczące warunków wstrzymania i wznawiania stypendiów, o których stanowi § 7 zaskarżonego załącznika do uchwały, także nie mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia co do określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium. Przepis art. 31 ust. 3 u.o.s. zawiera bowiem upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczy wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego, a nie uprawnia tego organu do regulowania w tej drodze również zasad trybu "wstrzymywania" wypłaty tych stypendiów. Regulując zatem tryb oraz warunki "wstrzymania" wypłaty stypendiów sportowych Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 u.o.s. wprowadzając instytucję, o jakiej nie wspomina ten przepis, co narusza też art. 7 Konstytucji RP. Przekroczenie to niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu, nie można także uznać za prawidłowe zapisów uchwały dotyczących zawierania przez Prezydenta Miasta Sieradza indywidualnych umów stypendialnych, w których określa się szczegółowe warunki korzystania ze stypendium sportowego. Sąd pragnie podkreślić, że przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 u.o.s., który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przywołane regulacje zaskarżonej uchwały i Regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały przesądzają w ocenie Sądu, że rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium, jak również pozbawienie osoby fizycznej stypendium, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że art. 31 u.o.s. stanowi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Sąd wskazuje przy tym na stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 628/14, a także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1126/16, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych - z odwołaniem się do treści art. 31 u.o.s. - przyjęto, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych, by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś". Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wskazując jednocześnie, że umowa cywilnoprawna może określać techniczne elementy wykonania decyzji wydanej przez organ wykonawczy.

Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikiem w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Sąd wskazuje, że zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, iż kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy, nieprawidłowe określenie wysokości stypendium) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium, nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań.

Powyższe motywy są zbieżne ze stanowiskiem i argumentacją zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tutejszego Sądu w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Łd 660/17. Podobne stanowisko w omawianych wyżej kwestiach zajął m.in.: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1126/16, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 383/16, a także WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 92/17, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznał, że wskazane istotne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały wraz z załącznikiem w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

LS