Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1969/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 154 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalającą odwołanie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodnia Rejonowo-Specjalistyczna "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą

w [...], skarżącego w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na terenie powiatu m. [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na lata 2011 - 2013 na terenie m. [...] w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie otolaryngologii.

W postępowaniu wpłynęło 9 ofert. Skarżący złożył w terminie ofertę nr [...] na udzielanie świadczeń pod adresem [...], ul. [...].

Do złożonej oferty skarżący złożył oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do wykonania.

Oferta skarżącego zakwalifikowana została do części niejawnej postępowania konkursowego.

W części niejawnej konkursu ofert, Komisja Konkursowa działając na podstawie art. 148 ustawy oraz Zarządzenia Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonała oceny ofert.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie konkursu ofert. Oferta skarżącego nie została wybrana, bowiem uzyskała 42,948 pkt. w rankingu końcowym i usytuowana została na 7 - ostatniej pozycji. Wskazana w ogłoszeniu wysokość środków finansowych pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 6.

Skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027) oraz art. 104 i 107 k.p.a. oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązujących winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy, spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ w:

Zarządzeniu Prezesa NFZ nr 49/20lO/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

Zarządzeniu Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Ogłoszenie o konkursie ofert zawierało wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, w tym powyższych Zarządzeń. Treść aktów była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ jak i [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Ocena ofert w postępowaniu była dokonywana w oparciu o Zarządzenie Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe Zarządzenie zostało wydane przez Prezesa NFZ w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 146 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z ww. Zarządzeniem oceny ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna dokonuje się według kryteriów jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny. Organ wskazał, że zarządzenie bardzo precyzyjnie określa przez pryzmat, jakich okoliczności każde z kryteriów jest oceniane. Zawiera również szczegółowe parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładne wskazanie sposobu oceny oferty pod względem kryterium ceny.

Organ podkreślił, że fakt spełnienia wszystkich warunków określonych przepisami prawa, w tym również tych określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, lecz pozwala na dokonanie, na podstawie art. 148 ustawy oraz wskazanego zarządzenia Prezesa Funduszu nr 73/2009/DŚÓZ, jej oceny według wskazanych kryteriów.

Komisja Konkursowa przeprowadziła negocjacje z odwołującym w wyniku których strony ustaliły cenę jednostkową za punkt w wysokości 8,2 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 4000 pkt. Podczas negocjacji oferenci poinformowani zostali, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Oferta skarżącego uzyskała łączną liczbę 42,948 pkt., w tym za cenę 15 pkt., ciągłość 10 pkt., jakość 9,615 pkt., dostępność 8,333 pkt., kompleksowość 0 pkt i znalazła się na 7 - ostatniej pozycji w rankingu końcowym.

Na ostatniej 6 pozycji w rankingu, z którego oferty zostały wybrane do podpisania umowy znalazła się oferta, która otrzymała łączną liczbę 53,030 pkt.

Organ wyjaśnił, że oferta skarżącego nie została odrzucona, a jedynie nie została wybrana. Zadecydowała o tym ostatnia pozycja oferty w rankingu, wynikająca z liczby uzyskanych punktów. Zatem nie może być mowy o naruszeniu przez Komisję Konkursową art. 134 i art. 149 oraz art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia oferty, a tym samym nie doszło do naruszenia przez Komisję Konkursową § 3 i § 7 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ z dnia 02.11.2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna.

Organ odpierając zarzut w zakresie nieuwzględnienia kryterium jakości przy ocenie oferty zauważył, że za to kryterium oferta skarżącego uzyskała najniższą ocenę w rankingu spośród wszystkich ofert, które zakwalifikowały się do części niejawnej postępowania, zaledwie 9,615 pkt. na 35 pkt. możliwych do zdobycia. Elementami które składają się na ocenę oferty pod względem jakości w zakresie świadczenia z otolaryngologii są: ocena personelu udzielającego świadczeń, ocena sprzętu i aparatury medycznej, zewnętrzna ocena jakości, wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia 2009 i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym. Oferta uzyskała dodatkowe punkty za personel pomocniczy, nie była to jednak najwyższa z możliwych do zdobycia ilość punktów. Analizując ofertę wykazano, że przy udzielaniu świadczeń uczestniczy pielęgniarka w wymiarze czasu pracy równym co najmniej 50% czasu pracy poradni. Był to warunek, który podlegał dodatkowej ocenie. Dodatkowo 10 pkt. można było uzyskać, gdy oferent w lokalizacji zapewnia audiometr, kabinę ciszy do badań słuchu oraz urządzenie do badania fotoemisji akustycznych. Jeśli chodzi o zewnętrzną ocenę jakości to dodatkowych 5 pkt. oferta mogła otrzymać, gdy oferent posiadał certyfikat Centrum Monitorowania Jakości oraz certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, ważne w dniu zawarcia umowy.

Komisja Konkursowa dokonała też oceny ofert w kryterium dostępności. Maksymalnie oferta podlegająca ocenie w tym kryterium mogła uzyskać 10 pkt., zaś oferta skarżącego uzyskała 8,333 pkt. Elementami składającymi się na ocenę oferty pod tym kątem są: harmonogram pracy i dostępność dla osób niepełnosprawnych. Za dostępność dla osób niepełnosprawnych oferta skarżącego uzyskała maksymalną liczbę 6 pkt. jednostkowych, natomiast za liczbę godzin pracy poradni 4 pkt na 5 pkt. Możliwych do uzyskania.

W zakresie kompleksowości oferent uzyskał 0 pkt. Dodatkowe punkty oferta mogła uzyskać, gdy oferent zapewniał możliwość doboru aparatów słuchowych różnymi metodami w miejscu, a z oferty wynikało, że oferent nie zapewniał wykonania tych badań.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że na skutek odrzucenia oferty i rozstrzygnięcia konkursu jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia:

- § 3 i § 7 ust. 1 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, poprzez nieuwzględnienie oferty i w efekcie tego pozbawienie oferenta możliwości zawarcia umowy na wykonanie świadczeń zdrowotnych, gdy z oferty i załączonej do niej dokumentacji wynikało, że świadczeniodawca spełnił wszystkie wymagane prawem warunki,

- § 1 Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez nieprawidłową ocenę ofert z pominięciem kryterium oceny ofert,

- art. 149 i art. 134 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia oferty.

Strona wskazała, że podmioty biorące udział w konkursie traktowane winny być na zasadach równości, a obowiązkiem organu jest podjęcie działań zmierzających do oceny, czy oceny wykazane przez innych uczestników konkursu znajdują odzwierciedlenie w ofercie i ankietach do niej dołączonych i dopiero w takim stanie prawnym możliwa jest kompleksowa ocena złożonych ofert biorąc pod uwagę kryteria oceny ofert, o których mowa w art. 148 ustawy o świadczeniach oraz wydanym na podstawie ustawy zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. Zgodnie z przepisem art. 148 ustawy w pierwszej kolejności nastąpić musi porównanie ofert złożonych w postępowaniu w aspektach ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, a dopiero drugim z kryteriów ma być kryterium ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Już z powyższego przepisu, który jest lex specialis w stosunku do Zarządzenia nr 73/2009/ DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że dokonujący oceny ofert jest zobowiązany dokonać wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która to ocena nie została w toku postępowania dokonana.

Zdaniem skarżącego organ ograniczył się jedynie do przełożenia danych wskazanych w ofercie i ankiecie na punkty. Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 142 ust. 5 do negocjacji zaproszeni są oferenci, w stosunku do których oferta została wybrana, z uwagi na to, że oferent zapewnia ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszą cenę w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Skoro zatem skarżący został zaproszony do negocjacji, uznać należy, że spełniał powyższe kryteria, w skład których wchodziła najkorzystniejsza cena.

Zdaniem strony negocjacje, o których mowa w art. 142 ust. 6 i 7 ustawy i mają być prowadzone co najmniej z dwoma oferentami, a celem ich ma być ustalenie liczby planowanych do udzielania świadczeń oraz ceny. Negocjacje przeprowadzone przez organ polegały na przedstawieniu do podpisu dokumentu "protokół z negocjacji" i przeprowadzane były z każdym z oferentów oddzielnie, co wypacza treści art. 142 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem skarżącego w postępowaniu nie zapewniono równego traktowania, a postępowanie nie było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jego zdaniem preferowane były nowopowstałe placówki medyczne i mimo, że nie spełniały kryteriów, ich oferty były wyżej oceniane.

Strona wskazała także, że w toku postępowania, przed negocjacjami jak i w trakcie negocjacji, pozbawiona została możliwości zapoznania się z warunkami finansowymi i oświadczeniami zaproponowanymi przez innych świadczeniodawców, a zatem nie mogła ustosunkować się do nich podczas negocjacji. Stosownie do art. 148 ustawy cena oferowanych świadczeń oraz kalkulacja kosztów jest jednym z kryteriów porównania ofert w toku postępowania w sprawie o zawarcie umowy. W niniejszym postępowaniu, w żadnym z aktów, a już z treści zarządzenia nr 73/2009 nie wynika, aby to kryterium było decydujące. Kryterium ceny zostało ujęte w pkt 5), a brak zarządzeń i wytycznych, z których wynikałoby, że kryterium ceny ma charakter decydujący, a taki stan faktyczny miał miejsce w toku postępowania. Wybrane zostały oferty, które zaoferowały najniższe ceny.

Skarżący podniósł naruszenie przez organ w toku postępowania art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez nieodrzucenie ofert zawierających rażąco niskie ceny, a za taką należy uznać cenę wskazaną przez innych oferentów ocenioną na 30 pkt, która po przeliczeniu wg. wzoru zawartego w załączniku nr 2 Zarządzenia nr 73/2009 DSOZ stanowi 7,38 zł za punkt. Przy założeniu, że na jedną poradę jednego pacjenta przeznaczone są 4 pkt to daje to kwotę 29,52 zł Kwota ta jest wskazana poniżej kosztów i nie jest, zdaniem strony, wystarczająca na zapewnienie należytej opieki pacjentowi.

Skarżący wskazał, że oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] nie spełniała wymogów przewidzianych prawem, lekarz laryngolog przyjmuje dopiero od 17 lutego 2011 r. w godzinach popołudniowych. Oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] również nie spełniała wymogów przewidzianych prawem, lekarz przyjmuje jedynie w soboty w godzinach dopołudniowych. nie zatrudnia pielęgniarki, nie posiada gabinetu diagnostyczno - medycznego, lokalizacja nie jest dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych, w wątpliwość należy również poddać dostosowanie pomieszczeń i lokalizacji do przepisów i wytycznych Ministra właściwego ds. zdrowia. Oferta Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Medycznej w [...] również nie spełnia wymogów przewidzianych prawem, bowiem lekarz przyjmuje dwa razy w tygodniu. Wskazane placówki medyczne nie posiadają kabiny ciszy do badań słuchu oraz urządzeń do badania fotoemisji akustycznych w miejscu. Tym samym zdaniem skarżącego porównując choćby te trzy oferty niezrozumiałym jest z jakich względów znalazły się one w "rankingu najlepszych" zamiast zostać odrzucone, o czym stanowi art. 149 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy o świadczeniach. Oferty ww. zakładów opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń otololaryngologii podlegały odrzuceniu, gdyż zapewnienia o faktycznych i prawnych możliwościach udzielania tych świadczeń były nieprawdziwe. Tym samym decyzja o nieodrzuceniu przez organ tych ofert rzutowała na pozycję oferty skarżącego, która mogła okazać się jedną z najlepszych i z wyższą pozycją w rankingu, wskutek czego zostałaby wybrana i podpisano by umowę na świadczenie usług w zakresie otolaryngologii.

Skarżący wskazał także, że organ w toku prowadzenia postępowania całkowicie pominął kwestię wyjaśnienia i uzasadnienia punktacji poszczególnych kryteriów ocen. Z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. wynika, co prawda liczba punktów przyznawanych w poszczególnej kategorii, jednakże nie jest ona adekwatna do oceny oferty skarżącego. Jeżeli chodzi o kryterium jakości to oferta spełnia wymogi:

czas pracy lekarzy specjalistów 100% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni - 10,00 pkt

czas pracy pielęgniarki z doświadczeniem zawodowym - 3.00 pkt

sprzęt - ultrasonograf - 1,00 pkt

gabinet diagnostyczno zabiegowy - w miejscu - 3,00 pkt, co łącznie daje 17 pkt, nie jak zostało wskazane w decyzji 9,615 pkt. Niezrozumiałym również jest wskazywanie przez organ, iż skarżący mógł dodatkowo uzyskać 10 pkt gdyby posiadał audiometr, kabinę ciszy do badań słuchu oraz urządzenie do badania fotoemisji akustycznych w miejscu, gdy z zarządzenia wynika, że za każde z nich przysługuje po 1 pkt czyli najwyżej dodatkowo mógł uzyskać 3 pkt. Ponadto zgodnie z treścią Załącznika 3a zarządzenia 62/2009/DSOZ "wymagania dotyczące świadczeń", świadczeniobiorca nie musi zapewniać wskazanego sprzętu i aparatury w miejscu, wystarczającym jest zagwarantowanie dostępu. Tym niemniej ocena i punktacja powinna obejmować również i tą ewentualność przewidzianą przepisami prawa. Pominięcie tego aspektu stanowi dyskryminację i nierówne traktowanie oferentów, a zatem naruszenie przepisów art. 143 ustawy o świadczeniach.

Skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że jego oferta została oceniona za kryterium jakości na 9,615 pkt to po dodaniu punktów, których nie otrzymał, a mógł, czyli 10 za sprzęt oraz 5 za posiadane certyfikaty to daje 24,615 pkt. Organ wskazał, że możliwym było uzyskanie 35 pkt, jednakże nie wykazał jakich innych wymogów nie spełniał, które stanowiłyby różnicę ok. 10 pkt. W tym zakresie zdaniem skarżącego ocena była pozorna, bo musiała być taka skoro dokonywał jej system komputerowy.

Strona wskazała, że w kryterium kompleksowości: w zakresie usług otolaryngologicznych ujęta została tylko jedna pozycja tj. zapewnienie możliwości doboru aparatów słuchowych różnymi metodami w miejscu, pomimo wskazania w załączniku 3a Zarządzenia nr 62/2009/DSOZ, iż świadczeniodawca może realizować te usługi zarówno w miejscu jak i w oparciu o umowę z podwykonawcami. Przyznanie punktów jedynie za świadczenie usług w miejscu świadczy o tym, że organ nie zapewnił równego traktowania wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji, preferując oferentów świadczących usługi w miejscu, a dyskryminując tym samym oferentów mających zawarte umowy z podwykonawcami - tym bardziej, że zarówno jedna jak i druga możliwość jest akceptowana przez NFZ, o czym świadczy treść załącznika nr 3a do Zarządzenia nr 62/2009/DSOZ.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy oświadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj., których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W wyniku negocjacji ustalono cenę jednostkową w wysokości 8,20 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 4000 punktów na kwotę 32800 zł.

Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które były przeznaczone na świadczenia zdrowotne. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące miejsce od 1 do 6 w rankingu końcowym. Oferta na miejscu szóstym łącznie uzyskała 53,030 pkt i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Organ wskazał, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organ podkreślił, że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w sposób nie budzący wątpliwości dał Prezesowi NFZ prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. O wyborze oferty decydował ranking końcowy, który uwzględniał negocjacje, do których zostali zaproszeni wszyscy oferenci spełniający wymagane warunki, celem uzgodnienia najkorzystniejszej ceny i liczby świadczeń zdrowotnych. Biorąc pod uwagę przewidziane wielkości świadczeń zasadniczym kryterium była cena, jednak nie miała ona decydującego wpływu. Fundusz ma obowiązek wybrać oferty najlepsze, a nie najtańsze, biorąc pod uwagę kryteria wskazane w art. 148 pkt. 1 ustawy.

Zdaniem organu nie jest działaniem pozaprawnym generowanie rankingu końcowego po przeprowadzeniu negocjacji i ze wszystkimi oferentami. Ustalenie liczby i ceny w toku negocjacji pozwala na ostateczne uszeregowanie i wybór ofert najkorzystniejszych także w aspekcie bilansu ceny, w odniesieniu do przedmiotu postępowania.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, a to poprzez brak weryfikacji, czy pozostali oferenci NZOZ [...], NZOZ [...] spełniali na dzień złożenia oferty wymagania przewidziane w ustawie o świadczeniach, która to okoliczność była podnoszona przez skarżącego;

- art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie na okoliczność wykazania, że w toku postępowania przetargowego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zostały wybrane podmioty, które na dzień złożenia oferty nie spełniały wymagań przewidzianych prawem, co zostało potwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zawnioskowanym przez skarżącego dowodów oraz nie wskazał przyczyn z powodu których nie uwzględni! zarzutów skarżącego co do nierówno prawnego stosowania kryteriów przyjętych jako podstawa dokonywania kontroli ocen, oraz niezapewnienie w trakcie postępowania zasad równego traktowania poprzez preferowanie oferentów, którzy nie spełniając wymogów przewidzianych prawem zostali wybrani na skutek zaoferowania najniższej ceny.

- art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki poprzez nieodrzucenie przez organ I instancji ofert, zawierających rażąco niskie ceny i niespełniających innych wymogów przewidzianych prawem;

- § 1 Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez nieprawidłową ocenę ofert z pominięciem kryterium oceny ofert,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia oferty przez organ I instancji, jak również brak ustosunkowania się w tym zakresie przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł argumenty jak w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy oświadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11) podkreślił, że Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09).

Skarżąca podnosiła fakt nieudostępnienia jej w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, w szczególności ofert innych uczestników postępowania.

Powołane przez organ administracji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były wydane przy jednomyślnym stanowisku składów orzekających, podobnie jak w sprawie II GSK 554/10 (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r.). Zachodzi zatem sytuacja, w której należy dostrzec rozbieżność co do kwestii wskazanej w art. 73 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym, zauważając owe rozbieżności poglądów oraz mając na względzie przytoczone wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych co do rozdziału i zakresu postępowań przed Komisją Konkursową i przed właściwymi dyrektorami NFZ oraz Prezesem Funduszu, stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to materiał dowodowy podlegający udostępnieniu skarżącej stanowi również dokumentacja dotycząca innych oferentów. Ograniczenie materiału dowodowego podlegającego ocenie w ramach odwołań prowadzi do niepełnego wyjaśnienia stanu sprawy i skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 kpa. Badanie wyłącznie jednej oferty i czynności podjętych w stosunku do skarżącej jest z punktu widzenia zasad, którymi organy są związane niedopuszczalne i skutkuje wadliwością decyzji podjętych po przeprowadzeniu tak ograniczonego badania.

Podkreślić przy tym należy, iż wprawdzie organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznając sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu obowiązane są czynić ustalenia czy nie zostały naruszone wymagania formalne ale także co do tego, czy nie doszło do naruszenia zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonywania kontroli ocen, jak również zbadanie stanu faktycznego w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika.

Uzasadnienie zaskarżonych decyzji wskazuje na to, że w takim zakresie organy ograniczając się w istocie do materiału dowodowego odnoszącego się do skarżącej, sprawy nie rozpoznały co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy takiego aspektu oceny nie uwzględnił bezkrytycznie podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, iż strona uszczerbku w interesie prawnym w postępowaniu konkursowym i rozstrzygnięciu nie doznała, a przy tym nie odnosząc się do zarzutów i wątpliwości strony podniesionych w odwołaniu. W istocie bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do przełożenia danych z oferty skarżącej i przedstawienia punktacji obejmującej przyjęte w konkursie kryteria oraz rankingu ale wyłącznie w odniesieniu do skarżącej bez koniecznego w tym przypadku przedstawienia ustaleń z odwołaniem się do stosownej dokumentacji dotyczących innych oferentów, których oferta została wybrana. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż strona w odwołaniu zakwestionowała przyjętą przez Dyrektora [...] Oddziału NFZ ocenę oferty NZOZ [...] i NZOZ [...] i Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Medycznej w [...], ze wskazaniem przyczyn a także ocenę jej oferty w zakresie kryterium jakości i dostępności i ciągłości. Organ odwoławczy w żadnym zakresie do powyższych twierdzeń i wyrażanych przez stronę wątpliwości się nie odniósł zaś kontrola Sądu ze swej istoty nie obejmuje czynienia uzupełniających ustaleń. Tym samym doszło nie tylko do naruszenia art. 107 § 3 kpa, ale do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Organ odwoławczy chociaż nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie konkursu to jednak jest zobowiązany do kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym przepisami powołanej ustawy z zachowaniem procedury administracyjnej co oznacza obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie (z powyższym ograniczeniem) w tym również do odniesienia się do podniesionych w sprawie zarzutów.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak na to, iż z powyższego obowiązku organ się w sposób pełny nie wywiązał, co w okolicznościach sprawy skutkuje wadliwością procesową ww. decyzji i w konsekwencji uwzględnieniem skargi. Stwierdzone uchybienia mogą mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnieść jednak należy, iż oferta skarżącej nie została wybrana, a nie jak twierdzi skarżąca odrzucona, a zatem podstaw do przedstawienia przyczyn odrzucenia nie było i formułowany na tej podstawie zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa nie jest uzasadniony. Podkreślenia wymaga, iż kwestia wadliwej jak twierdzi strona oceny ofert innych podmiotów wyrażającej się w nieodrzuceniu ofert chociaż może mieć wpływ na sytuację strony i podjęte w odniesieniu do niej rozstrzygnięcie to jednak istota sformułowanego na tej podstawie zarzutu nie sprowadza się do naruszenia art. 149 powołanej ustawy, w odniesieniu do skarżącej.

Sąd kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w stosunku do skarżącej, a nie do innych stron postępowania. Zarzuty co do rozstrzygnięcia winny zatem dotyczyć ew. naruszenia w odniesieniu do tej strony, a nie podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu konkursowym.

Nie można również dopatrywać się wadliwości postępowania konkursowego i rozstrzygnięcia w fakcie przyjęcia jako jedno z kryteriów cen, które w ocenie strony są rażąco niskie, bo poniżej kosztów. Ustalenie ceny następuje w postępowaniu konkursowym i nie jest rzeczą organów ani też Sądu, kontrolujących rozstrzygnięcie weryfikacja ceny pod kątem jej celowości i racjonalności. W tym zatem zakresie podnoszące przez stronę zarzuty i wątpliwości nie są uzasadnione.

Niemniej jednak z uwagi na wyżej wskazaną wadliwość o charakterze procesowym Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jej uchylenie, co skutkuje koniecznością ponownego, zgodnego z obowiązującą procedurą i powyższymi wskazaniami, rozpoznania odwołania skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanego przepisu orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 ppsa zaś o kosztach orzeczono mając na uwadze art. 200 ppsa.