Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 284/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki Jawnej J. J., S. G. w Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej "[...]" Spółki Jawnej J. J., S. G. w Z. zwrot kwoty 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Pismem procesowym z dnia 21 grudnia 2010 r. (data wpływu do organu 28 grudnia 2010 r.) "[...]" Spółka Jawna J. J., S. G. z siedzibą w B. – Z., zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przeprowadzeniu przez P. W. na części działki nr [...] położonej w P. gm. Ch. inwestycji polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego kategorii XXII, tj. placu składowego, postojowego, parkingu dla TIR-ów, który jest obecnie wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej bez wymaganego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie oraz wybudowaniu budynku gospodarczego, który jest używany niezgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z powyższym Spółka wniosła o nakazanie w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego kategorii XXII, wstrzymanie użytkowania budynku gospodarczego i nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 prawa budowlanego, ukaranie właściciela obiektu i jego użytkownika karą grzywny, wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego kategorii XXII.

Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie [...] WSA w Białymstoku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt.

Po otrzymaniu odpisu wyroku w dniu 14 października 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 28 października 2011 r. dokonał oględzin działki nr geod. [...] i ustalił, że na jej terenie znajdują się następujące obiekty spełniające zawartą w art. 3 ustawy – prawo budowlane definicję obiektu bądź urządzenia budowlanego:

1. budynek kontenerowy bez fundamentów o wym. 5,23 x 2,5 m (od strony działki nr 271/34),

2. zjazd z drogi krajowej (budowla),

3. budynek kontenerowy bez fundamentów o wym. 3,70 x 2,70 m (od strony działki nr 255/15),

4. urządzenie reklamowe (budowla) złożone z metalowego stelażu zamocowanego na słupie z rury stalowej Ø 700 mm,

5. ogrodzenie (urządzenie budowlane) wykonane z siatki metalowej zamocowanej na stalowych słupkach o wysokości ok. 1,50 wygradzające część nieruchomości.

Nadto stwierdzono, że dwukrotnie wykonane zostały roboty budowlane, wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, polegające na utwardzeniu części powierzchni przedmiotowej działki.

Organ ustalił, że w dniu 5 stycznia 2007 r. w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w B. właściciel nieruchomości dokonał, w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 - Prawa budowlanego, skutecznego zgłoszenia z dnia 5 stycznia 2007 r. nr [...] zamiaru wykonania utwardzenia, rozdrobnionym gruzem wymieszanym ze żwirem, części (1000 m2) powierzchni gruntu działki nr geod. 271/42 usytuowanej w P. gm. Ch. W ocenie organu wykonanie tych robót budowlanych, nie zmieniło części działki nr 271/42 w obiekt budowlany kat. XXII, a jedynie sprawiło, że powierzchnia gruntu tej nieruchomości, na obszarze 1000 m2, jest obecnie powierzchnią utwardzoną, w przeciwieństwie do stanu poprzedniego. Znajdujący się w aktach organu materiał fotograficzny, przywoływany przez wnioskodawcę, utrwalił wyłącznie etapy prac realizowanego utwardzania (wywózka bądź dostarczanie, rozprowadzanie, zagęszczanie materiału utwardzanego), a ponieważ udokumentowane czynności nie wybiegały poza zakres robót figurujących w zgłoszeniu, w efekcie jedynie je potwierdzają. Znajdujący się na terenie działki zjazd z drogi krajowej został wybudowany w oparciu o decyzję zezwalającą na jego budowę z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], wydaną przez Starostwo Powiatowe w B. Organ podał, że z posiadanych dokumentów, dotyczących budynku kontenerowego o wymiarach 5,23 x 2,5 m i powierzchni zabudowy ok. 13,1 m2 wynika, że jego realizacja nastąpiła - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego - w oparciu o dokonane w dniu 7 września 2007 r. nr [...] skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego. W zgłoszeniu swym wnioskodawca określił, że budynek ma mieć powierzchnię do 20 m2 i nie będzie posiadał fundamentów co - jak potwierdziły oględziny, zostało spełnione. W dniu 3 listopada 2011 r. użytkownik obiektu; uprzedzony o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, jednoznacznie stwierdził, że użytkuje go w charakterze budynku gospodarczego do przechowywania narzędzi i drobnych napraw palet. Treść ww. oświadczenia nie jest zatem sprzeczna z definicją budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze fakt, że do obiektu nie jest doprowadzona woda, a potrzeby sanitarne dzierżawcy zapewnia stojąca w pobliżu obiektu przenośna kabina WC typu TOI TOI, sugestie zawarte we wniosku iż obiekt jest wykorzystywany jako pomieszczenie higieniczno – sanitarne, zdaniem organu, należy uznać za niezgodne ze stanem rzeczywistym. Z definicji budynku gospodarczego nie wynika iż aby taki obiekt spełniał kryteria budynku gospodarczego to musi być pozbawiony wody, sanitariatu bądź też ogrzewania. W świetle powyższych ustaleń, nie widząc podstaw do ingerencji organ, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonych w piśmie "[...]" Sp. Jawna J. J. J. G. z dnia 21 grudnia 2010 r. nieprawidłowości, mających zaistnieć na działce nr 271/4 w miejscowości P. gm. Ch., a dotyczących znajdującego się na tejże działce budynku gospodarczego oraz utwardzonej części jej powierzchni. Jednocześnie organ wskazał że sprawa wyjaśnienia stanu prawnego pozostałych obiektów i robót budowlanych nie ujętych we wniosku z dnia 21 grudnia 2010 r., a których istnienie zostało stwierdzone podczas oględzin, będzie przedmiotem oddzielnych postępowań administracyjnych.

Z decyzją tą nie zgodziła się wnioskująca Spółka i złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 105, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 71a prawa budowlanego, poprzez brak właściwego określenia przedmiotu sprawy, w której postępowanie zostało umorzone,

- art. 85 oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 3 kpa, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie oględzin działki,

- art. 7, art. 77, art. 80 kpa z uwagi na niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie, oparcie rozstrzygnięcia z pominięciem zgłoszonych dowodów.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podano, że organ I instancji wydał decyzję w sprawie, która nie była objęta ani wnioskiem, ani też nie jest w ogóle sprawą administracyjną, która należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wskazano, że w piśmie z dnia 21 grudnia 2010 r. podnoszono zarzut zmiany sposobu użytkowania działki z naruszeniem art. 71 ust. 2 prawa budowlanego i wnoszono o podjęcie stosowych czynności, w tym wymienionych w art. 71a ust. 1 prawa budowlanego (stanowisko to zostało podtrzymane i bliżej wyjaśnione w kolejnych pismach z dnia 25 stycznia 2011 r., w zażaleniu z dnia 31 mara 2011 r. i skardze na bezczynność). Tymczasem organ umorzył postępowanie w sprawie zgłoszonych w piśmie Spółki z dnia 21 grudnia 2010 r. nieprawidłowości mających zaistnieć na przedmiotowej działce a dotyczących znajdujących się na tejże działce budynku gospodarczego oraz utwardzonej części jej powierzchni. W ocenie odwołującej takie określenie przedmiotu sprawy nie pozwala jej zaliczyć do żadnej ze spraw wymienionych w art. 83 prawa budowlanego. Nadto wskazano, że zarówno w sentencji jak też w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał przepisów prawa materialnego, z których wynikałoby w jakiej sprawie umarza postępowanie. Oznaczenie sprawy, w tym jej przedmiotu musi się jednak odnosić do konkretnego przepisu prawa materialnego, który określa bliżej daną sprawę, należącą do właściwości organu nadzoru budowlanego, w szczególności jej stronę podmiotową i przedmiotową. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że nie można ustalić sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia. W rezultacie nie wiadomo w jakiej sprawie organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie odwołującej przeprowadzone oględziny należy uznać za bezprzedmiotowe, gdyż brak właściwego oznaczenia sprawy nie pozwala określić jakie istotne okoliczności mają być przedmiotem oględzin. Wskazano, że oględziny zostały dokonane "w sprawie stanu prawnego obiektów budowlanych istniejących na przedmiotowej działce" podczas, gdy organ nie prowadził takiej sprawy. Zaskarżoną decyzję wydał w sprawie zgłoszonych w piśmie Spółki z dnia 21 grudnia 2010 r. nieprawidłowości mających zaistnieć na przedmiotowej działce a dotyczących znajdujących się na tejże działce budynku gospodarczego oraz utwardzonej części jej powierzchni. W ocenie odwołującej z punktu widzenia sprawy o stwierdzenie zmiany sposobu wykorzystania obiektów budowlanych, brak własnych ustaleń organu przeprowadzającego oględziny i oparcie się na sprzecznych oświadczeniach J. J. i P. W., czyni dokonane oględziny bezwartościowymi. W konkluzji stwierdzono, że na skutek braku właściwego ustalenia przedmiotu prowadzonej sprawy, organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego istotnego materiału dowodowego., m.in. bezzasadnie odmówił przeprowadzenia oględzin prowizorki elektrycznej, tj. kabla elektrycznego biegnącego w poprzek uczęszczanej drogi gminnej, który wystaje ponad drogę, którym prowdopodobnie doprowadzana jest energia elektryczna do obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej działce.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po uprzednim dokonaniu oględzin w dniu 29 grudnia 2011 r., które w ocenie organu odwoławczego "w zasadzie potwierdziły ustalenia organu I instancji", decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji "umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonych przez Spółkę w piśmie z dnia 21 grudnia 2010 r. nieprawidłowości, mających zaistnieć na działce nr 271/4 w miejscowości P. gm. Ch., a dotyczących znajdującego się na tejże działce budynku gospodarczego oraz utwardzonej części jej powierzchni a także zmiany sposobu użytkowania działki". W uzasadnieniu podano, że zdaniem organu II instancji, powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo oznaczył zakres wszczętego postępowania. Organ wskazał, że nie bez znaczenia, dla prawidłowości rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że wszystkie obiekty budowlane, podlegające regulacji ustawy - Prawo budowlane, zostały pobudowane w sposób zgodny z prawem: zjazd z drogi krajowej został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę i w 2007 r. został przyjęty do użytkowania, utwardzenie gruntu oraz budynek gospodarczy zostały zrealizowane w oparciu o skuteczne zgłoszenia a przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby ww. zgłoszenia odbiegały od stanu faktycznego ustalonego na gruncie. Natomiast pozostałe obiekty są przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych (urządzenie reklamowe, budynek kontenerowy - tymczasowy). Podnoszony przez stronę zarzut zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, w ocenie organu II instancji, nie znajduje potwierdzenia, gdyż trudno za taką uznać wstawienie do obiektu butli z gazem, tapczanu, czy umywalki. W tym przypadku trudno uznać, iż budynek zrealizowany jako gospodarczy utracił swoją pierwotną funkcję i został zmieniony jego sposób użytkowania poprzez wstawienie dodatkowego wyposażenia. Zdaniem organu odwoławczego podnoszona zmiana sposobu użytkowania utwardzonego gruntu na parking również nie mieści się w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, tym bardziej, że utwardzenie gruntu kwalifikowane jest jako roboty budowlane, przy realizacji których nie powstaje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia oględzin, organ wskazał, że ewentualne naruszenia przepisów zostały usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż w dniu 29 grudnia 2011 r., zostały przeprowadzone oględziny, o terminie których strony zostały zawiadomione z 7 - dniowym uprzedzeniem, a ponadto miały możliwość aktywnego w nich uczestniczenia. Z kolei zarzut niewłaściwego określenia przedmiotu sprawy został odparty już na wstępie uzasadnienia prawnego, poprzez wyjaśnienie, iż wniosek z dnia 21 grudnia 2010 r., wyznaczył zakres postępowania, a ponadto sentencja rozstrzygnięcia organu l instancji została doprecyzowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również w ocenie organu II instancji niezasadnym jest argument strony odwołującej się dotyczący niezebrania i nierozpatrzenia w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia z pominięciem zgłoszonych dowodów, gdyż organy zebrały dokładny materiał dowodowy przeprowadzając dwukrotnie oględziny na przedmiotowej nieruchomości, a także umożliwiając stronom zapoznanie się z aktami sprawy (z którego skorzystał wyłącznie inwestor). Ponadto odwołujący się nie wskazał jakie to dowody zostały pominięte przez organ stopnia powiatowego. Reasumując organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku żądanym przez "[...]" spółkę jawną J. J., S. G. w B. tj. nakazania rozbiórki i wstrzymania użytkowania, gdyż inwestycje objęte wnioskiem z dnia 21 grudnia 2010 r., powstały legalnie (co wyklucza ich rozbiórkę), jak również w ocenie organów inwestor nie dopuścił się zmiany sposobu użytkowania.

Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyła zainteresowana Spółka i zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 105, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz w zw. z art. 71, art. 71a, art. 83 prawa budowlanego, poprzez brak właściwego określenia przedmiotu sprawy, w której postępowanie zostało umorzone,

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak ustaleń istotnych w sprawie okoliczności dotyczących zmiany sposobu wykorzystywania obiektów budowlanych, znajdujących się na przedmiotowej działce jak również brak właściwego wyjaśnienia przyczyn swego stanowiska.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzut niewłaściwego określenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Wskazano, że właściwe określenie przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego wymaga dokładnego wskazania sprawy wymienionej w art. 83 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazanie w sentencji decyzji, że sprawa dotyczy nieprawidłowości dotyczących budynku gospodarczego znajdującego się na określonej działce oraz nieprawidłowości dotyczących części utwardzonej działki, co najwyżej można potraktować jako określenie pewnych elementów stanu faktycznego sprawy, ale nie jej przedmiotu. Zakres postępowania powinien bowiem odnosić się do konkretnego przepisu prawa materialnego, który wraz z przedmiotem, podmiotem i stanem faktycznym stwarza konkretną (indywidualną) sprawę administracyjna. Nadto podniesiono, że w niniejszej sprawie istotnym byłoby ustalenie czy aktualny sposób wykorzystywania wszystkich znajdujących się na przedmiotowej działce budynków kontenerowych, a nie tylko jednego z nich, określonego jako budynek gospodarczy, jak też utwardzonej powierzchni gruntu, prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno -sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń. Organy wbrew treści art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Stwierdzenie przez organ II instancji, że wstawienie do kontenera, określonego jako budynek gospodarczy, butli z gazem, tapczanu czy umywalki nie prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, niczego nie wyjaśnia w kwestii zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Organ nie ustalił bowiem jak budynek ten jest użytkowany i czy aktualny sposób użytkowania prowadzi do zmiany warunków użytkowania w odniesieniu do pierwotnie wskazanego przeznaczenia tego obiektu. Zarzucono, że organ pominął ustalenia zawarte w protokole z oględzin z dnia 29 grudnia 2011 r., materiały zdjęciowe jak tez wyniki kontroli przeprowadzonej przez PIP i Komendant PSP, z których wynika, że budynek kontenerowy służy jako biuro i pomieszczenie sanitarno - higieniczne, a nie jako budynek przeznaczony na przechowywanie narzędzi. Zdaniem skarżącej Spółki organ nie wyjaśnił również w sposób wyczerpujący, z jakich względów części utwardzonej nawierzchni działki, nie uznał za obiekt budowlany. Okoliczność, że czynności polegające na utwardzaniu gruntu są kwalifikowane jako roboty budowlane, nie stoi na przeszkodzie aby po zakończeniu tych robót, utwardzony grunt uznać za obiekt budowlany. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika niewątpliwie, że utwardzona część przedmiotowej działki jest wykorzystywana jako plac składowy, postojowy i parking.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Punktem wyjścia do rozważań w przedmiotowej sprawie jest to, że wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie [...] zobowiązano powiatowy organ nadzoru budowlanego do rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 2010 r. złożonego przez "[...]" Spółkę Jawną J. J., S. G. z siedzibą w B. – Z. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. nr 2012 poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że pomimo tego iż organy nadzoru budowlanego nie są związane granicami żądania i mają wręcz obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez te organy działań w ramach ich kompetencji, zakres postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej został ograniczony do rozpatrzenia żądań zawartych we wniosku z dnia 21 grudnia 2010 r. I w takim też zakresie działanie tych organów podlega ocenie legalności dokonywanej przez Sąd w sprawie niniejszej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że podstawową kwestią było ustalenie zakresu żądań zawartych w przedmiotowym wniosku. Z treści uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie [...] wynika, że wniosek ten "zawiera nie budzące wątpliwości żądanie wszczęcia postępowania w określonej ściśle przedmiotowo sprawie, przy czym mowa w nim o wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji mającej na celu usunięcie – jak twierdzi skarżąca – samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego kategorii XXII, tj. placu składowego, postojowego dla tirów, który jest obecnie wykorzystywany do prowadzenia działalności budowlanej".

Z treści wniosku wynika natomiast, że dotyczy on "wybudowania obiektu budowlanego kategorii XXII, tj. placu składowego, postojowego, parkingu dla TIR-ów, który jest obecnie wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie oraz wybudowania budynku gospodarczego, używanego niezgodnie z jego przeznaczeniem". Stwierdzić zatem należy, że rozpatrzenie tego wniosku powinno się sprowadzać nie tylko do wydania decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego kategorii XXII ale również decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Organy nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonych oględzin działki nr 271/42 (organ I instancji w dniu 28 października 2011 r. i organ II instancji w dniu 29 grudnia 2011 r.) ustaliły, że znajdują się na niej budynek kontenerowy bez fundamentów o wym. 5,23 x 2,5 m (od strony działki nr 271/34), zjazd z drogi krajowej, budynek kontenerowy bez fundamentów o wym. 3,70 x 2,70 m (od strony działki nr 255/15), urządzenie reklamowe, ogrodzenie wykonane z siatki metalowej zamocowanej na stalowych słupkach o wysokości ok. 1, 50 wygradzające część nieruchomości oraz że dwukrotnie zostały wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu części powierzchni działki. Związane treścią wydanego w sprawie [...] wyroku, organy zasadnie przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych uczyniły urządzenie reklamowe i budynek kontenerowy bez fundamentów o wym. 3,70 x 2,70 m (od strony działki nr 255/15), albowiem wniosek z dnia 21 grudnia 2010 r. nie dotyczył tych obiektów budowlanych. Wniosek ten nie dotyczył również zjazdu krajowego. Dlatego stwierdzić należy, że niezasadnie zakresem niniejszego postępowania objęto kwestie związane z legalnością jego budowy. Co prawda zjazd nie został wymieniony w sentencji decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego ale oba organy w uzasadnieniach analizowały tę kwestię.

Organ I instancji określił przedmiot postępowania jako toczące się "w sprawie zgłoszonych w piśmie "[...]" Sp. Jawna J. J. J. G. z dnia 21 grudnia 2010 r. nieprawidłowości, mających zaistnieć na działce nr 271/4 w miejscowości P. gm. Ch., a dotyczących znajdującego się na tejże działce budynku gospodarczego oraz utwardzonej części jej powierzchni". Organ II instancji utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie I –instancyjne, zmienił jednocześnie przedmiot postępowania i w sentencji decyzji dodatkowo wskazał, iż dotyczy ono nieprawidłowości w zakresie "zmiany sposobu użytkowania działki". W świetle powyższego zgodzić się należy z zarzutem skargi, że niewłaściwie określono przedmiot postępowania. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, zgodnie z treścią art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. t.j. nr 243, poz. 1623) należą następujące sprawy (jest to katalog zamknięty):

- przyjmowanie zawiadomień o terminie rozpoczęcia budowy,

- przyjmowanie zawiadomień o zmianie kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego oraz projektanta sprawującego nadzór autorski,

- samowole budowlane (budowa, rozbiórka, wykonanie robót budowlanych, zmiana sposobu użytkowania bez pozwolenia właściwego organu) - ich likwidacja i legalizacja,

- wstrzymywanie robót budowlanych, wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z pozwoleniem lub przepisami,

- nakaz wykonania określonych czynności przez inwestora w celu zalegalizowania robót budowlanych, pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót, ale także nakaz rozbiórki obiektu lub jego części w razie niepodporządkowania się wcześniej wydanym nakazom,

- wydawanie pozwoleń na użytkowanie i przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanych obiektów,

- nakładanie kar za niezgodne z pozwoleniem wykonanie robót budowlanych,

- nakaz przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego lub jego części,

- kontrola utrzymania obiektu budowlanego,

- nakaz usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości,

- nakaz rozbiórki obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego i nienadającego się do odbudowy, remontu lub wykończenia,

- nakaz opróżnienia budynku grożącego bezpośrednio zawaleniem,

- nakaz usunięcia istniejącego w obiekcie budowlanym zagrożenia,

- przyjęcie zawiadomienia o stanie zagrożenia w obiekcie budowlanym,

- wyjaśnianie przyczyn katastrof budowlanych,

- przyjmowanie zawiadomień o katastrofach budowlanych,

- prowadzenie postępowań w sprawach katastrof budowlanych,

- prowadzenie postępowań wyjaśniających i składanie wniosków o ukaranie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

Bez wątpienia zakres niniejszego postępowania wyznacza wniosek z dnia 21 grudnia 2010 r. ale na podstawie tego wniosku należało określić przedmiot postępowania zgodnie z właściwością organów nadzoru budowlanego, np. w przedmiocie samowoli budowlanej czy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę organy prawidłowo określą przedmiot postępowania i rozważą czy nie jest zasadne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań. Należy mieć bowiem na uwadze, że zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest normą prawa materialnego. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające dotyczące zbadania zgodności z przepisami prawa budowlanego utwardzenia terenu i budynku kontenerowego może wymagać ustalenia innych okoliczności.

Organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe z tego powodu, że zarówno utwardzenie terenu jak i budynek kontenerowy zostały zrealizowane na podstawie skutecznych zgłoszeń (odpowiednio z dnia 5 stycznia 2007 r. nr [...] i z dnia 7 września 2007 r. nr [...]). Odnosząc się do utwardzenia terenu bezspornym pozostaje fakt, że takiego zgłoszenia dokonano. Organy pominęły jednak milczeniem zarzut dotyczący tego, że utwardzenie wykonano na działce o charakterze rolnym oraz znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną wykonaną podczas oględzin zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, która może potwierdzać zarzut, że utwardzony teren wykorzystywany jest jako plan składowy, postojowy i parkingowy dla TIR-ów, czyli rzeczywiście jest obiektem budowlanym kategorii XXII załącznika do ustawy – Prawo budowlane. W świetle powyższego teza organów, że utwardzono teren na podstawie skutecznego zgłoszenia a nie – jak twierdzi skarżąca spółka wybudowano obiektu budowlanego kategorii XXII bez wymaganego pozwolenia - budzi poważne wątpliwości. Istotne jest w przedmiotowej sprawie ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor rzeczywiście wykonał tylko podlegające zgłoszeniu utwardzenie terenu, czy też wybudował obiekt budowlany nie podlegający zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestii tej organy w sposób należyty i nie budzący wątpliwości nie wyjaśniły. O tym, czy po stronie inwestora istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia decyduje bowiem przede wszystkim kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działania inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych. Jeżeli zatem zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (vide: wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2009 r., VII SA/Wa 1286/09, Lex nr 574343, WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2010 r. II SA/Ol 938/10, Lex nr 754116). Zgodnie z przepisami - Prawa budowlanego utwardzenie terenu gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działek budowlanych. W tym ostatnim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, wykonanie ww. robót budowlanych wymaga dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia. Natomiast ww. reguła nie ma zastosowania w odniesieniu do wykonania utwardzenia gruntu działek rolnych, ponieważ przepisy prawa budowlanego odnoszące się do zgłoszeń stanowią wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działki rolnej (jako niewymienionej wśród podlegających zgłoszeniu) wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego jednoznacznie ustalą czy inwestor dokonał utwardzenia gruntu czy też samowolnie wybudował obiekt budowlany kategorii XXII załącznika ustawy prawo budowlane. Przy czym należy mieć na uwadze, że jedynie utwardzenie gruntu działki budowlanej nie wymaga pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, organy również nie wyjaśniły w sposób należyty i nie budzący wątpliwości kwestii dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W ocenie organów wstawienie do obiektu butli z gazem, tapczanu czy umywalki nie skutkuje utratą funkcji gospodarczej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 prawo budowlane określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem rozumie się w szczególności. Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej wymaga starannego uzasadnienia podjętej decyzji. Przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Organy rozpoznając sprawę ponownie ustalą czy budynek pełni tylko i wyłącznie funkcję gospodarczą w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) czy też pełni funkcję budynku biurowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).