Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 624/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: par. 3 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 624/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 czerwca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Protokolant: Renata Pazdan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r., sprawy ze skargi M.W., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 21 września 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r.


UZASADNIENIE

W dniu 12 marca 2010 roku skarżący M.W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu niezapłaconych składek w związku z zaistnieniem nowych okoliczności, związanych z pogarszającą się sytuacją materialną oraz pogarszającym się stanem zdrowia osoby, której skarżący jest jedynym opiekunem (ciężko chora matka).

Decyzją z dnia 8 czerwca 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 38.240,59 zł, tym:

-składki na ubezpieczenia społeczne za okres: 05.2000r. - 0 1.200 1 r., 03.2002r. - 10.2002r., 12.2002r. - 02.2003r. w kwocie 11.282,85 zł,

-składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05.2000r. - 01.2002r., 03.2002r. - 09.2002r., 12.2002r. - 02.2003r., 04.2003r., 03.2004r. - 06.2004r., 08.2004r., 11.2004r. - 09.2005r. w kwocie 5.127,39 zł,

-składki na Fundusz Pracy za okres: 05.2000r. - 1 2.200 1 r., 03.2002r., 05.2002r. - 09.2002r., O l .2003r. - 02.2003r. w kwocie 796,35 zł,

-odsetki za zwłokę naliczone na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. 12.03.2010r. w wysokości 21.034,00 zł.

Organ uznał, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Pismem z dnia 24 czerwca 2010r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku wskazał, iż decyzja odmowna została podjęta w oparciu o nieobiektywną i z naruszeniem zasad logiki ocenę sytuacji, organ nie uznał podawanych przez skarżącego faktów (pogarszający się stan zdrowia chorej matki i wpływu tego stanu na możliwość podejmowania pracy).

Skarżący zarzucił, iż organ podał nieprawdziwe informacje, jakoby skarżący posiadał, a następnie sprzedał garaż położony przy ulicy O w K. Podano także informację o współwłasności garażu przy ul. S., który to garaż został zapisany skarżącemu w spadku po ojcu. Podano także na podstawie przedłożonych zeznań PIT informację o dochodach z poprzednich lat z niewłaściwą interpretacją zawartych w nich informacji. Mianowicie tytuły przychodów "pochodzące z praw autorskich" to nic innego jak dochody za wykonywane prace twórcze z przeniesieniem praw autorskich. Przychody a nie dochody, czyli pomniejszone o koszty ich uzyskania.

Skarżący podawał dobitnie informację o pogarszaniu się stanu zdrowia matki i wpływu tego faktu na kondycję psychiczną skarżącego oraz braku możliwości podejmowania pracy (wspólne mieszkanie, ciężka schizofrenia), co spowodowało, że dochody skarżącego spadły w przeciągu kilku lat do zera. Zd. skarżącego, organ nie dokonał analizy faktu, że zgłoszenie w urzędzie pracy było desperackim krokiem w celu zapewnienia sobie podstawowej opieki medycznej (kontuzja kręgosłupa) w obawie o zdrowie i życie. W decyzjach wydanych w odpowiedzi na poprzednie prośby i wnioski o umorzenie argumentowano, że skoro skarżący nie jest bezrobotny to znaczy, że jest czynny zawodowo.

Ponadto informacja, iż skarżący figuruje jako właściciel sprzedanego w 2005r. samochodu Fiat 126p, którego wartość w momencie sprzedaży była niższa od wartości złomowania jest nieprawdziwa.

Skarżący również nadmienił, że z prośbą o umorzenie zwracał się już kilkakrotnie, ostatni raz w latach 2006-2007. Od tamtego czasu skarżący nie dostał ostatecznej decyzji ani nakazu zapłaty, nikt też nie ścigał skarżącego.

Skarżący sam ponownie wrócił do sprawy w maju tego roku, gdyż kwestia niemożliwych do zrealizowania zobowiązań i powiększanie się z każdym miesiącem długu czyni egzystencję skarżącego nie do zniesienia, a na skutek długotrwałego stresu oraz braku poczucia bezpieczeństwa skarżący obserwuje u siebie początkowe objawy choroby psychicznej.

Decyzją z dnia 21 września 2010r. nr [...] uchylono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 czerwca 2010 r. w zakresie należności od maja 2000r. do sierpnia 2000r. i w tym zakresie umorzono postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymano poprzedzającą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że należności składkowe za okres od maja 2000r. do sierpnia 2000r. uległy przedawnieniu, co wzięto pod uwagę z urzędu i w tym zakresie uchylono decyzję i umorzono postępowanie.

W pozostałym zakresie organ stwierdził, iż art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej:"u.s.u.s.") wprowadza zasadę, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a który stanowi, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności; umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej.

Całkowita nieściągalność, zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., zachodzi gdy:

1.dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2.sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3.nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

4.nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5.naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6.jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003, nr 141, poz. 1365 – dalej: "rozporządzenie"), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Ciężar udowodnienia w/w okoliczności należy do zobowiązanego, natomiast ich oceny i właściwej kwalifikacji dokonuje Zakład. Zd. organu, w stosunku do skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003r. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przedawniają się z upływem 10 lat. Zatem zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mogą być jeszcze dochodzone w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.- Dz. U. 2002, nr 110, poz. 968 ze zm.). Organ podkreślił, iż należności składkowe są należnościami uprzywilejowanymi i podlegają co do zasady, zaspokojeniu przed innymi zgodnie z art. 24 ust. 3 u.s.u.s. (poza zaległościami alimentacyjnymi, które realizowane są w pierwszej kolejności). Zakres odpowiedzialności płatnika składek określony został w art. 26 i art. 29 Ordynacji podatkowej w związku z art. u.s.u.s. Zgodnie z powołanymi przepisami płatnik odpowiada za zobowiązania składkowe całym swoim majątkiem; w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim odpowiedzialność ta obejmuje majątek odrębny płatnika oraz majątek wspólny płatnika i jego małżonka. Zakład nie przystąpił jeszcze do przymusowego egzekwowania należności z tytułu składek, ale biorąc pod uwagę okres wymagalności składek, w dalszym ciągu ma taką możliwość. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz po analizie dokumentacji przedłożonej przez zobowiązanego, ustalono, że w latach 2008-2009 skarżący osiągał przychody z praw autorskich. Bezsprzecznym jest, że skarżący jest artystą plastykiem, co powoduje, że wykonuje prace dorywcze, które przynoszą określone przychody (w roku 2008 - 41.000 zł, w roku 2009 - 29.659,30 zł). Jak wynika z dokumentacji medycznej matka wnioskodawcy A.P. choruje na schizofrenię już od 20 lat, a więc już w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej wymagała opieki i pomocy. Biorąc pod uwagę charakter pracy oraz zawód wykonywany przez skarżącego, organ stwierdził, iż można założyć, że nie jest to praca w pełnym wymiarze czasu pracy, wymagająca pełnej dyspozycyjności. Skarżący sam oświadczył, że środki finansowe przeznaczane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb pozyskiwane są przez niego samego. Organ widzi zatem szansę, aby skarżący, jako osoba młoda, aktywna zawodowo i podejmująca zlecenia na prace artystyczne, podjęła się również stopniowej spłaty swojego zadłużenia względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, że wdrożenie w stosunku do zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, nie przyniesie wymiernego skutku i okaże się całkowicie bezskuteczne. Co za tym idzie, uznanie, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, byłoby w oparciu o ustalony stan faktyczny stwierdzeniem przedwczesnym. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Nadto, zd. organu, przedstawiony stan faktyczny nie daje podstawy do przyjęcia, że również przesłanki art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zostały spełnione. Organ podejmując decyzję w ramach przysługującego uznania administracyjnego, doszedł do przekonania, iż nie przychyla się do wniosku skarżącego o umorzenie zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślić przy tym należy, że decyzje w zakresie umorzeń należności z tytułu zaległych składek mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ działa zarówno na podstawie, jak i w granicach prawa. Samo zaś stwierdzenie zachodzenia w konkretnej sytuacji określonych przesłanek umorzenia, nie determinuje w sposób bezwzględny treści podejmowanej decyzji. Organ bowiem dokonuje oceny konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu jej całokształtu oraz innych, istotnych dla sprawy, w tym także pozaprawnych przesłanek. Na organie orzekającym w sprawie ciąży zatem obowiązek oceny nie tylko sytuacji finansowej, majątkowej i bytowej w jakiej płatnik się znajdował w momencie powstania zadłużenia, w której się znajduje w momencie rozpatrywania wniosku, ale także uwzględnienia jego szans na powodzenie, perspektyw na przyszłość i prognozowanej sytuacji materialno-bytowej. Skarżący jest osobą utrzymującą się z przyjmowanych zleceń na prace artystyczne. Sam oświadcza, ze świadczenie rentowe matki, z którą zamieszkuje wystarcza na opłacenie bieżących rachunków. Środki przeznaczane na wyżywienie i zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżący uzyskuje sam z prac dorywczych.

W swoim wniosku skarżący wskazał, że w przeciągu kilku lat Jego dochody spadły do zera. Organ podkreślił w związku z tym, iż to sam skarżący doprowadził do tego, że kwota zaległości składkowych jest na dzień dzisiejszy taka wysoka. Z wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, iż podjęcie działalności gospodarczej skutkuje powstaniem obowiązku ubezpieczenia. Bez znaczenia pozostaje tutaj zatem okoliczność, czy osoba, która podjęła się prowadzenia działalności faktycznie ją wykonuje i w jakim zakresie. Na każdym etapie prowadzenia działalności przedsiębiorca winien bowiem oceniać celowość jej kontynuacji, a także skutki wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek. Nie bez znaczenia dla organu pozostaje także fakt, iż skarżący nie wykazuje w żaden sposób zaległości w bieżącym utrzymaniu. Oświadcza co prawda jak kształtują się miesięczne wydatki ponoszone za czynsz, energię czy gaz, jednakże nie przedkłada ładnych nieopłaconych faktur czy rachunków, które mogłyby świadczyć, że bieżące, niezbędne potrzeby życiowe rodziny nie są na dzień dzisiejszy zaspokajane.

Przesłanką do umorzenia zaległości, określoną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest także przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie należności. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która jest chora i się nią opiekuje. W toku przeprowadzonego postępowania nie zostało jednak w sposób dostateczny udowodnione, że choroba matki pozbawia skarżącego całkowicie możliwości uzyskiwania dochodu w momencie kiedy sam oświadcza, że podejmuje prace dorywcze. Organ nie zaprzecza, że matka skarżącego cierpi na chorobę, która poprzez ograniczenie świadomości, a tym samym możliwości obiektywnego postrzegania otaczającego świata utrudnia normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Nie kwestionuje także, że choroba może mieć wpływ także na życie skarżącego. Jednakże na chwilę obecną skarżący jest osobą aktywną, młodą i zdolną do pracy. W toku postępowania nie przedłożył bowiem żadnej dokumentacji medycznej świadczącej o tym, że sam się leczy i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Odnosząc się do argumentu skarżącego w kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.), organ wyjaśnił, iż składki na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należne za okres do dnia 31 grudnia 1998r., a także składki na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika, składki na ubezpieczenie wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należne za okres od 1 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2001r. mogłyby być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacenia była osoba fizyczna, która nie podlegała przepisom w/w ustawy, jeżeli przemawiał za tym ważny interes tej osoby. Skarżący w okresie, o którym mowa powyżej, a szczególności w dniu 18 grudnia 2002 r. posiadał status przedsiębiorcy, a zatem art. 17 nie będzie miał w tym przypadku zastosowania. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 17 oparte są również na tzw. uznaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w kwestii zaniechania przez organ uzasadniania swoich decyzji organ stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie ewentualnego umorzenia zaległości ma na celu obiektywną i wielopłaszczyznową ocenę sytuacji materialno-bytowej dłużnika w chwili powstania zadłużenia, na dzień obecny, a także pod kątem szans na przyszłość. Zadaniem organu jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zebranie kompletnego materiału dowodowego w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oczywiście przy współudziale strony. W przedmiotowej sprawie skarżący podkreśla, że jego sytuacja życiowa jest trudna, czego organ nie zamierza w żaden sposób negować. Niemniej jednak biorąc pod uwagę, że skarżący uzyskuje środki na bieżące utrzymanie z prac dorywczych, sytuacja bytowa nie ma charakteru skrajnego i nieodwracalnego. Biorąc również pod uwagę, że choroba matki trwa już 20 lat i w tym czasie skarżący był w stanie nawet prowadzić działalność gospodarczą, nie można w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości orzec, że w chwili obecnej skarżący nie ma możliwości pogodzenia pracy zawodowej z opieką nad chorą.

W odwołaniu wniesionym do sądu powszechnego, wbrew pouczeniu, a trafnie zakwalifikowanemu przez organ, jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagając się uchylenia decyzji, zarzucił naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. Zarzucił także przewlekłość i bezczynność postępowania o umorzenie zaległości z 2005-2006 roku. Nadto skarżący wniósł o zobowiązanie ZUS do przedstawienia wszelkich dowodów i twierdzeń, z których wynikać ma, iż skarżący będzie w stanie podołać zobowiązaniom, będąc bezrobotnym i mając pod opieką ciężko chorego człowieka, a także zobowiązanie ZUS do przedstawienia wszelkich dowodów i twierdzeń, z których wynikać będzie, że ciężka choroba psychiczna zamieszkałej pod jednym dachem podopiecznej (matki) i śmierć bliskich nie uniemożliwia normalne funkcjonowanie zawodowe, a także wykazania, że interes społeczny w tym wypadku przeważa nad prawem do wolności obywatela, co skutkuje ograniczeniem jego niezbywalnego prawa do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, iż organ powołując się na blisko 20 letni okres rozwoju choroby podopiecznej założył, że opieka nad chorą nie przeszkadzała w pracy w momencie prowadzenia działalności, nie będzie zatem przeszkadzała teraz i w przyszłości. Organ nie zadał sobie jednak trudu dedukcji, iż w poprzednim okresie matka mogła być pod opieką osób trzecich lub hospitalizowana, co miało miejsce. Poważne zastrzeżenia budzi także poprzednie postępowanie umorzeniowe z lat 2005 – 2006, które skutkowało brakiem jakiejkolwiek decyzji o załatwieniu bądź odrzuceniu sprawy. Skarżący w okresie, kiedy została zamordowana siostra i zmarł ojciec nie był w stanie upominać się o należne prawa. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją, że powinien zrozumieć zasadność roszczeń organu z uwagi na świadczenia emerytalno-rentowe uzyskiwane przez matkę. Matka skarżącego wypracowała sobie sama te świadczenia. O ile skarżący zgodzić się może i zrozumieć zasadność istnienia ubezpieczenia społecznego dla dobra obywatela, mimo jego woli, to niekoniecznie jest to tożsame z możliwościami finansowymi w ich podołaniu, w okolicznościach, które spotkały skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W załączeniu do pisma z dnia 13 grudnia 2010r. celem potwierdzenia spełniania przesłanek do umorzenia należności skarżący przedłożył opinię psychiatryczną.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1804/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę M. W., zaś wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2252/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wskazując, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, kontrola sądowadministracyjna jakiej dokonał Sąd I instancji nie pozwala na stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu decyzji istotnie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek, a w szczególności, czy organ dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.-dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 190 p.p.s.a. sąd , któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6.

W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365) stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu.

Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

W wyroku z dnia 16 listopada 1999r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści , ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego ).

W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, a także mając na uwadze okoliczność, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja z dnia 8 czerwca 2010 r. narusza przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, że podstawą wniosku skarżącego o umorzenie należności było zaistnienie nowych okoliczności związanych z jego sytuacją materialną oraz pogarszającym się stanem zdrowia osoby, której skarżący jest jedynym opiekunem. Chodziło, więc o sytuację, o której mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z powołanym art. 28 ust. 3a ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w tym przepisie, zostały wymienione między innymi w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umorzone, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Uzasadniając wniosek o umorzenie należności skarżący wskazał, że jego pogarszająca się sytuacja związana jest z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, zaś jej stan zdrowia systematycznie ulega pogorszeniu. Skarżący podał również, że w tej sytuacji nie ma możliwości podjęci pracy, szczególnie, gdy kolejno w 2004 i 2006 roku zmarli członkowi jego rodziny – siostra i ojciec. Odnosząc ten stan faktyczny do wskazanych w cyt. przepisie przesłanek organ rozpoznając dwukrotnie sprawę uznał, że skarżący nie wykazał okoliczności opisanych w przepisach rozporządzenia umożliwiających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, przy czym podstawowy wpływ na ocenę sytuacji materialnej i rodzinnej, stanowiącą okoliczności określone w powołanym przepisie rozporządzenia, było wykonywanie przez skarżącego wolnego zawodu związanego z wykształceniem skarżącego, który w ocenie organu pozwała skarżącemu na podjęcie pracy i jednoczesne sprawowanie opieki nad chorym członkiem rodziny. Tymczasem, zd. Sądu, brak jest w wywodach organu wnikliwej analizy konkretnych okoliczności podnoszonych we wniosku przez skarżącego. Organ nie odniósł się bowiem w żaden sposób do wpływu choroby matki skarżącego na możliwości podejmowania przez niego pracy, nawet przy przyjęciu wykonywania przez niego "wolnego" zawodu, z uwzględnieniem innych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na taki stan, jak możliwość sprawowania opieki czy uzyskania pomocy w opiece od innych osób lub członków rodziny. Nie jest przecież okolicznością pozostającą bez wpływu na możliwości podjęcia pracy przez skarżącego, a tym samym możliwości regulowania zaległych należności składkowych, fakt, że sprawuje on samodzielnie opiekę nad chorą na schizofrenię paranoidalną matką, która, co wynika z zaświadczenia lekarskiego z 2010 r. wymaga wsparcia i pomocy osoby drugiej. Niezaprzeczalnym jest w świetle wypisu z orzeczenia lekarskiego orzecznika ZUS, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Istotnym jest w tym zakresie, co zdaje się przeoczył organ, że skarżący nie ma możliwości uzyskania pomocy ze strony rodziny w sprawowaniu opieki. Jak bowiem wynika z załączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy aktów zgonu w 2004 r. zmarła siostra skarżącego, a w 2006 r. jego ojciec. Ta istotna zmiana w sytuacji rodzinnej skarżącego mogła mieć wpływ na możliwości podjęcia pracy, czego organ nie rozważył. Sprawowanie opieki, bowiem obciążyło wyłącznie skarżącego, a pogarszający się stan zdrowia matki również mógł mieć wpływ na zwiększenie zakresu obowiązków związanych z tą opieką. Nieprzekonująca jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że matka skarżącego choruje od 20 lat, a więc chorowała także w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, i wówczas opieka nad matką nie uniemożliwiała skarżącemu wykonywania pracy. Nie dostrzegł bowiem organ, że we wniosku wskazano na zmianę sytuacji – pogorszenie stanu zdrowia matki, brak możliwości sprawowanie nad nią opieki przez inne osoby niż skarżący oraz na stan zdrowia skarżącego i posiadany przez niego status osoby bezrobotnej.

Nie bez znaczenia dla ustalenia zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, była podnoszona przez skarżącego okoliczność jego stanu zdrowia, którą organ z uwagi na nieprzedłożenie odpowiednich dokumentów, uznał za niewykazaną. Tymczasem stan zdrowia skarżącego – tak, co do diagnozy, przebiegu choroby jej podłoża oraz przebiegu leczenia, mógł mieć wpływ na ocenę przesłanek określonych w powołanym przepisie rozporządzenia, który co należy podkreślić odnosi się nie tylko do konieczności sprawowania opieki, ale w pierwszej kolejności do przewlekłej choroby zobowiązanego. Podnoszenie tej okoliczności już na etapie wniosku powinno skutkować po stronie organu dążeniem do jej wyjaśnienia zgodnie z wymogami zakreślonymi art. 7 i art.77 § Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji, mając na uwadze treść wniosku oraz ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ, a także wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2252/11 Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, że organ przy wydawaniu decyzji nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek. W szczególności, że organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, w aspekcie sprawy i charakteru decyzji, istotne znaczenie obowiązku uwzględnienia przez organ słusznego interesu obywateli wyrażonego w powołanym art. 7 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 542/10 i z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Dokonana przez Sąd ocena decyzji pod kątem przywołanego stanowiska judykatury wydaję się również zasadna w świetle oświadczenia zawartego we wniosku o podjęciu przez skarżącego kroków w celu zarejestrowania się w urzędzie pracy, a więc uzyskania pomocy w utrzymaniu od Państwa.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, sprowadzające się do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.