Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 373/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 549/09 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia uposażenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 549/09 po rozpatrzeniu skargi T. W., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia uposażenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Miejski Policji w B. P. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 47, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2008 (Dz. U. z 2008 r. Nr 19, poz. 117), przyznał podinspektorowi T. W., ekspertowi, z dniem 1 stycznia 2008 r. 9 grupę zaszeregowania i ustalił stawkę uposażenia zasadniczego wynikającą z mnożnika 2,05 kwoty bazowej określonej dla policjantów na rok 2008 w kwocie 3060 zł oraz ustalił dodatek kontrolerski w kwocie 298,70 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z dniem 1 stycznia 2008 r. stanowiska samodzielne policjantów w komendzie miejskiej Policji, na obszarze której ogólna liczba etatów Policji wynosiła od 201 do 500, zostały zaszeregowane do 9 grupy z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej.

Postanowieniem nr [...] z dnia [... ]Lipc]a 2008 r., na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, L. Komendant Wojewódzki Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.

Decyzją nr [...] z dnia 26 sierpnia 2008 r. L. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu podał, iż w dniu 14 lutego 2008 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Na mocy tego rozporządzenia, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały określone grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, a ponadto wprowadzono zróżnicowanie uposażenia w grupach 8-14 w zależności od etatu jednostki organizacyjnej Policji. Stawki mnożnikowe w tych grupach obejmują 4 szczeble oznaczone literami A, B, C, D. Dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych określono je w kolumnach oznaczonych literami A, B, C, a dla stanowisk wykonawczych w kolumnie oznaczonej literą D.

Stan etatowy Komendy Miejskiej Policji w B. P. na dzień 1 stycznia 2008 r. wynosił 369 etatów i dlatego stawki uposażenia dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych tej komendy zostały zakwalifikowane do kolumny oznaczonej literą B.

Z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do powołanego rozporządzenia wynika, iż stanowisko eksperta w Komendzie Miejskiej Policji w B. P. zostało zaszeregowane do 9 grupy w kolumnie oznaczonej literą D ze stopniem etatowym podinspektora i stosownie do § 1 ust. 1a pkt 4 wymienionego rozporządzenia przysługuje mu stawka uposażenia zasadniczego wyrażona w postaci 1,95 mnożnika kwoty bazowej. Tak określony mnożnik obowiązuje dla stanowiska eksperta bez względu na rangę i podległość stanowiska, tj. bez względu na to czy stanowisko to jest samodzielne, czy też funkcjonariusz zajmuje stanowisko eksperta w zespołach bezpośrednio podległych Komendantowi Miejskiemu Policji.

Dodał, iż zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Wykaz stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia. Jedynie stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego mogą być traktowane w rozumieniu § 1 ust. 1a pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), jako stanowiska samodzielne. Wskazuje na to również § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ww. rozporządzenia. Tabela nie wymienia bowiem stanowiska eksperta.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że przyznanie rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wymienionemu policjantowi mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,05, stanowi rażące naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b/ w związku z § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., ponieważ zajmowane stanowisko eksperta, nie jest stanowiskiem samodzielnym.

Od wydanej decyzji T. W. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał między innymi, że stanowisko, które zajmuje zostało utworzone zgodnie z przepisami zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135) i jest to stanowisko samodzielne. Podkreślił, że z analizy przywołanych w uzasadnieniu decyzji nr 5 przepisów, nie wynika, że na wszystkich stanowiskach samodzielnych w Policji przysługuje dodatek funkcyjny, lecz tylko na wskazanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] dotyczy ustalenia grupy zaszeregowania i wynikającej z niej stawki uposażenia zasadniczego, a także ustalenia dodatku kontrolerskiego. Tymczasem L. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 26 sierpnia 2008 r., stwierdzając nieważność wskazanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nie odniósł się w żaden sposób do przyczyn, dla których uznał, że również część rozstrzygnięcia dotycząca dodatku kontrolerskiego jest obarczona wadą kwalifikowaną.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. L. Komendant Wojewódzki Policji, działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w części dotyczącej przyznania z dniem 1 stycznia 2008 r. 9 grupy zaszeregowania i ustalenia stawki uposażenia zasadniczego wynikającej z mnożnika 2,05 kwoty bazowej określonej dla policjantów na rok 2008 w kwocie 3060 zł, zaś w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podniósł, iż przy kwalifikowaniu uposażeń stanowisk kierowniczych i samodzielnych decydujące znaczenie ma brzmienie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Katalog stanowisk służbowych policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego I, II i III kategorii został ściśle określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zatem w znaczeniu nadanym "przepisami uposażeniowymi" jedynie stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego mogą być traktowane jako kierownicze i samodzielne w grupach 8-14 i kolumnach oznaczonych literami A, B lub C. Wskazuje na to również § 8 ust. 2 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia, w myśl którego na stanowisku samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii.

Wyjaśnił, że mimo iż zakres obowiązków służbowych i podległość służbowa stanowiska zajmowanego przez podinspektora T. W., mogą wskazywać na samodzielność tego stanowiska, z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im stopni etatowych, stanowiącej załącznik nr 2 do powołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż stanowisko eksperta w jednostce organizacyjnej Policji, zostało zaszeregowane do 9 grupy (w kolumnie oznaczonej literą D), ze stopniem etatowym podinspektora i stosownie do § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia przysługuje mu stawka uposażenia zasadniczego wyrażona w postaci 1,95 mnożnika kwoty bazowej. Tak określony mnożnik obowiązuje dla stanowiska eksperta bez względu na ilość etatów Policji w jednostce jak i rangę, i podległość stanowiska, tj. bez względu na to czy stanowisko to jest podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki, czy też funkcjonariusz zajmuje stanowisko eksperta w zespołach bezpośrednio podległych kierownikowi komórki organizacyjnej Policji.

W związku z powyższym organ stwierdził, że przyznanie rozkazem personalnym nr [...] przez Komendanta Miejskiego Policji w B. P. ekspertowi stanowiska samodzielnego do spraw kontroli mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,05 stanowiło rażące naruszenie zapisu art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, policjantowi pełniącemu służbę w komórce (na stanowisku) kontroli, kontroli finansowej, kontroli ochrony informacji niejawnych lub inspekcji i wykonującemu czynności objęte postępowaniem kontrolnym w rozumieniu odrębnych przepisów, przysługuje dodatek kontrolerski w wysokości do 30 % kwoty bazowej. Biorąc pod uwagę fakt, iż zainteresowany pełni służbę na stanowisku w komórce kontroli, ustalenie w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] dodatku kontrolerskiego w wysokości 20 % kwoty bazowej jest zgodne z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. W., w uzasadnieniu podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację.

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 100 i art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, uposażenie zasadnicze policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, zaś wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Szczegółowe zasady otrzymywania i wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zmienione rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r.

Organ drugiej instancji podkreślił, iż zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., równorzędną dla 11 grupy zaszeregowania, jest grupa 9. Zgodnie z załącznikiem nr 2, w którym określono zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, dla stanowiska eksperta przewidziano 9 grupę zaszeregowania. Z kolei w załączniku nr 1 określono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów i odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, gdzie w kolumnie D tabeli dla grupy 9 określono mnożnik 1,95 przysługujący policjantom niepełniącym służby na stanowiskach kierowniczych bądź samodzielnych.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowisko samodzielne to takie, na którym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Natomiast lista stanowisk uprawnionych do dodatku funkcyjnego znajduje się w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia i nie wymienia się tam stanowiska eksperta. Podległość stanowiska nie ma nic wspólnego z zajmowanym etatem.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji T. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 549/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył przede wszystkim, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie zaś z treścią art. 158 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Artykuł 16 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a., który zawiera zamknięty katalog przyczyn nieważności. Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w ww. przepisie. Wskazać przy tym należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a., wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji.

Brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Dodać przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., którego nieważność stwierdził L. Komendant Wojewódzki Policji, stanowił art. 101 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zestawienie treści ww. rozkazu z treścią przepisów stanowiących jego podstawę nie prowadzi do wniosku, że pozostają one względem siebie w oczywistej sprzeczności. Wyraźne określenie czym jest stanowisko samodzielne nie wynika także z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz z § 8 ust 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, na co powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, bowiem zarówno przepisy ustawy o Policji, jak również rozporządzenia wydanego na jej podstawie nie zawierają wskazanej wprost definicji "stanowiska samodzielnego".

W ocenie Sądu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z czym eliminacja rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w drodze stwierdzenia jego nieważności była nieprawidłowa. Tym samym, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja L. Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymana nią w mocy zostały wydane z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) Komendant Główny Policji zarzucił:

1) na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7 K.p.a., polegające na ustaleniu, iż niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wprowadzającej nieuzasadnione zróżnicowanie ekonomiczne (gospodarcze) skarżącego wobec innych policjantów, zajmujących to samo stanowisko, poprzez przyznanie mu zawyżonego mnożnika kwoty bazowej, aczkolwiek z przepisów powszechnie obowiązujących wynika mnożnik mniejszy, który został przyznany innym policjantom na stanowisku eksperta, a tym samym naruszeniu zasady równości wobec prawa,

2) na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, gdyż mogły mieć one istotny wpływ na jego wynik, tj.

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozkaz personalny będący przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji obarczony jest wadą naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pomimo, iż faktycznie przepis ten zasadnie został zastosowany przez organ, i w konsekwencji przyjęciu i zastosowaniu zawężającej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

– art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli działalności administracyjnej organu i w efekcie przyjęciu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, który ukształtował sytuację ekonomiczną policjanta w sposób sprzeczny z przepisami prawa, w porównaniu do innych policjantów w takiej samej sytuacji kadrowo-osobowej, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. zestawienia ilości nieprawidłowo wydanych rozkazów dotyczących zawyżenia składników uposażenia w stosunku do ogólnej liczby ekspertów, a tym samym ograniczenie rozpoznawanej sprawy, tylko do argumentów podniesionych w skardze, wbrew zasadzie wyrażonej w ustawie;

– art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 32 Konstytucji, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji wynikające z ograniczenia rozpoznania sprawy tylko co do twierdzeń podnoszonych w skardze, bez rozważenia czy rzeczywiście, z uwagi na system prawa obowiązującego w RP, stwierdzenie nieważności decyzji o ukształtowaniu składników uposażenia, należy zanuć za zasadne;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku (tzw. części prawnej) z jakich przyczyn Sąd uznał, iż rażąco można naruszyć wyłącznie przepisy jasne i klarowne, nie wymagające interpretacji, nie odnosząc się do kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji, której z uwagi na jej społeczno-gospodarcze skutki nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności oraz wadliwym przyjęciu, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149) zmieniającego rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, o której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) nie były jasne i jednoznaczne, w sytuacji, gdy organy Policji w zdecydowanej większości wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, zaś sytuacje zawyżania mnożnika kwoty bazowej dotyczyły tylko nielicznej grupy policjantów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zmiana grup zaszeregowania oraz wysokości mnożników kwoty bazowej była wynikiem zmiany stanu prawnego. Zatem organy Policji miały obowiązek zastosowania się do tych zmian. Prawo do uposażenia nie ma charakteru prawa nabytego i coraz częściej w polskiej legislacji pojawiają się przepisy, które zmieniają dotychczasowe uposażenia-wynagrodzenie na niekorzyść uprawnionych. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności z prawem takich rozwiązań, dopóty przepisy te muszą być stosowane.

Sądowi winno być także wiadomym, iż tylko nielicznej grupie policjantów przyznano zawyżone mnożniki. O powyższym świadczy ilość tego typu spraw, jakie wpłynęły do Sądu. Zatem Sąd winien był zdawać sobie sprawę, iż jego orzeczenie, może ukształtować pozycję jednej (w efekcie kilku) osoby dalece odmiennie, tj. korzystniej niż innych policjantów znajdujących się w takiej samej sytuacji kadrowej i osobowej jak skarżący. Tym samym na Sądzie spoczywał obowiązek rozważenia, czy istnieją takie przepisy prawa, w świetle których bezzasadne istnienie uprzywilejowanej pozycji jednej osoby względem innych nie jest możliwe. Takim przepisem jest art. 32 Konstytucji.

Dokonując rozważań na temat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd orzekający w ogóle nie wziął pod uwagę tego przepisu. A przecież winien on być stosowany wprost. Tak też uczyniły organy Policji, wszak tylko ten przepis, jako naczelna zasada, skonkretyzowana właśnie w przepisach rozporządzenia płacowego, leżał u podstaw podjęcia przez organy Policji działań w kierunku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niezgodnych z prawem, naruszających to prawo w sposób rażący. Za taki bowiem należy uznać rozkazy personalny Komendanta Miejskiego Policji w Białej Podlaskiej, który przyznał skarżącemu wyższy mnożnik niż ten, jaki przysługiwał policjantom na stanowisku eksperta zgodnie z nowymi regulacjami. Nie istnieje inny sposób wyeliminowania z obrotu prawnego aktu (decyzji) obarczonego wadą, o której mowa w art. 156 K.p.a., niż tylko poprzez stwierdzenie nieważności. Jest to postępowanie szczególne, noszące znamiona odmienności, od regulacji ogólnych. Jednakże stosuje się do niego zasady ogólne postępowania administracyjnego. Taką zasadą jest zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. To właśnie okoliczność stania na straży praworządności przemawiała za wszczęciem i przeprowadzeniem procedury stwierdzenia nieważności, zaś rozważenie interesu ogólnego i słusznego interesu strony legła u podstawy ustalenia istnienia rażącego naruszenia prawa w drodze nadinterpretacji przepisu materialnego, a polegającej na niezasadnym i niesprawiedliwym społecznie uprzywilejowaniu jednej osoby.

Organ podkreślił, iż brak definicji stanowiska samodzielnego nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, iż przepis prawa nie był (jest) jednoznaczny. W niniejszej sprawie, jak też w tego typu sprawach, doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez uznanie, iż stanowisko służbowe jest tożsame ze stanowiskiem, jako forma organizacyjną stosowana w danej jednostce organizacyjnej (nazwa komórki organizacyjnej). Taka sytuacja nie może zostać zakwalifikowana jako błędna interpretacja, bowiem kwestie te są regulowane przez regulaminy organizacyjne, które w sposób jednoznaczny je wyjaśniają. Ponadto komendant posiada własne służby prawne, które winny wyjaśnić mu różnice tych pojęć.

Należy w tym miejscu wskazać, iż w Policji (wszystkich jednostkach organizacyjnych) na stanowisku eksperta pełniło służbę na dzień 1 stycznia 2008 r. 2659 policjantów. Sąd poniechał ustalenia skali zjawiska, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Bowiem w tym kontekście twierdzenie o niezrozumiałości prawa, jego niejasności i braku transparentności, nie wydaje się już tak oczywiste. Brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. zaważył na całej ocenie sytuacji w kontekście art. 156 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentacje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona przez Komendanta Głównego Policji jest nieuzasadniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób właściwy zastosował w sprawie przepisy procedury sądowoadministracyjne zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oraz dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. P. z dnia [...] lutego 2008 r. ustalający uposażenie T. W. wg 9 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej określonej dla policjantów na rok 2008 dotknięty jest jak twierdzi kasator wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W ocenie organu administracji stanowisko eksperta zajmowane przez T. W. nie jest stanowiskiem samodzielnym, uprawniającym do otrzymania dodatku funkcyjnego i z tych względów powinno zostać zaszeregowane do grupy 9 kolumna D, dla której przewidziano mnożnik kwoty bazowej 1,95. Ustalenie mnożnika na wysokości 2,05 kwoty bazowej w przekonaniu organu rażąco narusza prawo i powoduje dysproporcje w uposażeniach policjantów zajmujących te same stanowiska służbowe.

Jeśli chodzi o instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, która to instytucja w niniejszej sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej winna mieć zastosowanie, zauważyć w pierwszym rzędzie należało, iż należy ona do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej czy też daleko idących analogii.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., tylko w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi tylko ten drugi wypadek. Posłużenie się przez ustawodawcę niedookreślonym zwrotem "rażące naruszenie prawa" może budzić i budzi zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wiele różnorakich wątpliwości. W zasadzie zgodnie przyjmuje się, że przypadek naruszenia przepisu prawa materialnego zachodzi tylko wówczas, gdy naruszono przepis, którego rozumienie nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść jest na tyle jasna, że nie wywołuje sporów doktrynalno-orzeczniczych.

Z akt sprawy wynika, że T. W. zatrudniony jest na stanowisku eksperta, które to stanowisko określone zostało w rozkazie personalnym Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. P. jako stanowisko samodzielne do spraw kontroli.

Jako materialnoprawną podstawę w oparciu o którą zostało ustalone uposażenie ww. powołany został § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenie oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), podczas gdy jak twierdzi Komendant Główny Policji stanowisko eksperta nie jest stanowiskiem samodzielnym, uprawniającym do zastosowania mnożnika kwoty bazowej przewidzianej dla 9 grupy zaszeregowania w kolumnie B tabeli grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów.

Niewątpliwie zgodzić się trzeba z Komendantem Głównym Policji, że prawidłowe ustalenie uposażenia T. W. powinno nastąpić z uwzględnieniem określonej w załączniku nr 2 nomenklatury stanowisk i grup ich zaszeregowania oraz mnożników kwoty bazowej przypisanych w załączniku nr 1 do określonej grupy zaszeregowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie jednak nieznacznie odstępstwa w zakresie ustalenia uposażenia niezgodnie ze sztywno określoną stawką mnożnikową, które świadczą o naruszeniu przepisów prawa materialnego, nie oznaczają rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Czym innym jest jednak wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a czym innym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Tylko i wyłącznie w tym ostatnim przypadku ustawodawca zezwala na ingerencję w treść ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Co do rozumienia znaczenia tego sformułowania zarysowały się w doktrynie i w orzecznictwie liczne kontrowersje na tle tego, czy w ramach oceny wagi naruszenia prawa uwzględniać należy także wywołane decyzją skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stanął na stanowisku, że nie jest możliwa, w przypadku przyznania funkcjonariuszowi policji zawyżonych świadczeń natury płacowej, ucieczka od konieczności uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności społecznych, gospodarczych i indywidualnych uwarunkowań i skutków decyzji. W doktrynie znaleźć można poglądy skłaniające się do tego, że wprawdzie skutki społeczno-gospodarcze decyzji administracyjnej nie mogą być kwalifikowane jako odrębna od rażącego naruszenia prawa przesłanka stwierdzenia nieważności, ale mogą stanowić istotne kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego. Po stwierdzeniu naruszenia prawa należy dokonywać jego oceny jako rażącego lub nierażącego przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję (por. A. Wróbel [w] K. Chorąży, W Taras. A. Wróbel "Postępowanie administracyjne", Warszawa 2003 r., str. 190 in.). Podobne stanowisko zajmują M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do KPA, wyd. Zakamycze 2005, stwierdzając m. in. że "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Powołano przy tym wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195: w którym stwierdzono, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego warto przytoczyć również wyrok z dnia 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97 (zbiór LEX nr 41819), w którym wyrażono pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. II OSK 888/07 (niepubl.) podsumowując rozbieżne stanowiska Sąd przyjął, że "w orzecznictwie sądowym po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jak trafnie ocenił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie można uznać aby ustalenie dla T. W. mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,05 zamiast 1,95 naruszało prawo w sposób rażący, a to dlatego, że stawka została tylko nieznacznie przekroczona.

Trudno zgodzić się też z poglądem jakoby pozostawienie w obrocie prawnym rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2008 r. naruszało zasadę równości obywateli wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP, skoro wymieniony rozkaz jest aktem indywidualnym, rozstrzygającym o stawce uposażenia konkretnego funkcjonariusza.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 106 § 3 i art. 134 P.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. zestawienia ilości nieprawidłowo wydanych rozkazów. Sam kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje, że tylko nielicznej grupie policjantów przyznano zawyżone mnożniki uposażenia. Stanowi to dodatkowy argument potwierdzający, że skutki społeczno-gospodarcze rozkazów, ze względu na ich niewielki zasięg i związane z tym obciążenie finansowe organu są możliwe do zaakceptowania.

W kwestii zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. trzeba zgodzić się z kastorem, iż jego lapidarność, brak powołania bogatego już orzecznictwa i literatury dotyczącej instytucji uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powoduje, że argumentacja Sądu pierwszej instancji nie była dostatecznie przekonująca dla organu, stwierdzić trzeba jednak, że niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały wpływu na rozstrzygniecie sprawy, która jak oceniono to na wstępie odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.