Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 683/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 683/13

UZASADNIENIE

Skierowanym do Burmistrza Miasta [...] wnioskiem z 31.05.2010 r. Wspólnota Lasu Serwitutowego w [...] zażądała wznowienia postępowania zakończonego:

1) decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] grudnia 1972 r. w sprawie istnienia, postaci i rozciągłości leśnej wspólnoty gruntowej – serwitutowej miasta [...],

2) decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], zmieniającą ww. decyzję z [...] listopada 1972 r. poprzez uzupełnienie wykazu nieruchomości.

Wniosek ten przekazany został, zgodnie z właściwością, Staroście [...]. Pismem z 11.09.2010 r. wnioskodawca dokonał zmiany podstawy żądania, wskazując na regulacje art. 154 – 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i żądając uzupełnienia zawartego w ww. decyzjach wykazu nieruchomości o nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. 3288/5 o powierzchni 53 659 m.kw.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił dokonania zmiany obu ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.

Po rozpoznaniu odwołania Zarządu Wspólnoty Lasu Serwitutowego [...] od tego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] - uchyliło je, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia – z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Organ uznał za niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego przez dołączenie oryginału decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...].11.1972 r., która z kolei zmieniona została decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r.) oraz zgromadzenie akt postępowania poprzedzającego jej podjęcie, zwłaszcza z uwagi na rozbieżność dokładnej daty (roku) podjęcia decyzji z [...] grudnia (czy jest to 1963 r. czy też 1972 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Nadleśnictwa [...] na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r., oddalił ją. Sąd podkreślił, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Nie jest więc możliwe ustalenie w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego niniejszej sprawy bez analizy postępowania ustanawiającego wspólnotę. Konieczne jest zatem ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nastąpiło prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne gruntu stanowiącego wspólnotę - oznaczonego w ewidencji gruntów numerem 3288/5.

Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta [...] – działając w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej następnie jako "k.p.a." - odmówił dokonania zmiany ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...].11.1972 r. nr [...].

Starosta wskazał, że decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie o zmianie za zgodą strony decyzji własnej z [...].12.1972 r. (nr [...]) w sprawie istnienia, postaci i rozciągłości leśnej wspólnoty gruntowej - serwitutowej miasta [...] oraz informacje, iż ustalenie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową było dokonane pierwotną decyzją z dnia [...].12.1972 r., według oznaczenia tych nieruchomości w katastrze austriackim. Zmiana decyzji pierwotnej miała na celu zmianę oznaczenia nieruchomości poprzez zastąpienie formy parcel katastru austriackiego formą działek ewidencji gruntów. Decyzja ta (z [...].11.1972 r.) nie zawiera natomiast informacji o sposobie przeprowadzenia weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych, jak też nie wskazuje dokumentów źródłowych stanowiących podstawę zmian oznaczenia nieruchomości.

Z kolei decyzja Urzędu Miasta i Powiatu [...] (Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu) z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] zawiera rozstrzygnięcie o zmianie za zgodą strony decyzji własnej z [...].11.1972 r. w sprawie aktualizacji decyzji o istnieniu, postaci i rozciągłości Leśnej Wspólnoty Gruntowej-Serwitutowej miasta [...] oraz informacje, że decyzją tą powiększa się zbiór działek określony w decyzji zmienianej o 5 nowych działek. Również w tej decyzji brak jest informacji o sposobie przeprowadzenia weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych, a także brak wskazania dokumentów źródłowych stanowiących podstawę do wykazania nowych działek jako wspólnoty gruntowej.

Organ podniósł, że w toku zbierania materiału dowodowego (w realizacji zaleceń decyzji kasacyjnej SKO i wyroku WSA w Rzeszowie) nie zdołano odszukać i odtworzyć dokumentów stanowiących istotny materiał dowodowy w postaci akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].12.1972 r., z dnia [...].11.1972 r. oraz decyzją z dnia [...].06.1974 r. W związku z powyższym wydano dwa postanowienia dotyczące odtworzenia akt - z [...] listopada 2012 r. (nr [...]) oraz z [...] grudnia 2012 r. (nr [...]), z których wynika, że wymienione dokumenty źródłowe są utracone i niemożliwe do odtworzenia. W toku natomiast oględzin na gruncie działki nr 3288/5 stwierdzono, że nie znajdują się na niej żadne obiekty wojskowe.

Starosta zaznaczył, że przedstawiony przez Wspólnotę wykaz zmian gruntowych (oznaczony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nr [...], datowany 10.02.2009 r.) wykazuje działkę ewidencyjną nr 3288/5 o pow. 5,3659 ha jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. Zawiera on informację, że działka ta powstała z parcel katastru austriackiego oznaczonych nr 5452/19 i 5452/20. Nie zawiera natomiast informacji, że działka ta powstała z parceli katastru austriackiego oznaczonej nr 5452/1. Aktualna ewidencja gruntów i budynków wykazuje, że działka nr 3288/5 o pow. 5,3659 ha zawierająca użytek gruntowy "grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, oznaczony Ls" stanowi własność Skarbu Państwa, w zarządzie PGL Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. Wspólnota Lasu Serwitutowego [...] jest zaś wykazana w operacie jako władający w obszarze wspólnoty gruntowej, który nie obejmuje działki nr 3288/5.

Starosta wskazał, że zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Decyzja o ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy. Nieruchomości nie objęte taką decyzją nie mogą być uważane za wspólnoty gruntowe. Ustalenie przynależności do wspólnoty gruntowej powinno nastąpić w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, jednak jest to tylko termin instrukcyjny, co oznacza, że możliwe jest ono także po jego upływie. Obok tego rodzaju decyzji, podstawowym dokumentem poświadczającym istnienie wspólnoty i podstawowe dane ją charakteryzujące jest odpowiedni wypis z rejestru gruntów (dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, dotychczasowe utraciły zaś moc i zostały zamknięte).

Starosta zaznaczył, że skoro decyzja z [...].11.1972 r. to decyzja, na mocy której nabyto prawo, może ona zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Przewiduje on, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli strona wyraziła na to zgodę, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu, a ponadto przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie stanowi więc środka do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej (trzeciej) instancji. Starosta zwrócił uwagę, że badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji ostatecznej. Ponadto, prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron.

Starosta podkreślił, że brak pierwotnego środka dowodowego w postaci decyzji z [...].12.1972 r. oraz poprzedzających jej wydanie akt, jak też brak akt spraw zakończonych decyzjami z dnia: [...].11.1972 r. oraz z [...].06.1974 r. uniemożliwia weryfikację kwestii rozstrzygniętych tymi decyzjami, w tym przyczyn niewykazania działki nr 3288/5. Utrata zatem powyższych akt i niemożność ich odtworzenia nie pozwala na zmiany (wzruszenia) decyzji ingerujących w przedmiot objęty pierwotnym rozstrzygnięciem. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Lasu Serwitutowego [...]. Podniosła, że uzasadnianie odmowy dokonania żądanej przez nią zmiany decyzji z [...].11.1972 r. niemożnością odnalezienia akt sprawy zakończonych tą decyzją i akt sprawy zakończonej decyzją z [...].12.1972 r. jest błędem. Akta te powinny bowiem znajdować się w posiadaniu organów administracji publicznej, które odpowiedzialne są za ich przechowywanie, a zatem ich brak nie może działać na szkodę wnioskodawcy. Wspólnota zwróciła uwagę na pominięcie przez Starostę faktu, iż w treści decyzji z [...].11.1972 r. (tworzącej materiał dowodowy sprawy) wymieniona jest sporna nieruchomość, oznaczona jeszcze jako pgr 5452/1; pominięto zaś jedynie nadanie jej nowego oznaczenia jako działki ewidencji gruntów. Niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że wykaz zmian gruntowych z 10.02.2009 r. nie zawiera informacji, że działka nr 3288/5 powstała z pgr 5452/1, w sytuacji gdy potwierdza, że działka ta powstała z pgr 5452/19, ta zaś z pgr 5452/1. W odwołaniu podkreślono, że decyzja z [...].12.1972 r. ustalała, iż sporna nieruchomość wchodzi w skład Wspólnoty, natomiast następne decyzje tzn. z [...].11.1972 r. i [...].06.1974 r. nie mogły już zmieniać stanu prawnego ustalającego prawo własności Wspólnoty do nieruchomości wymienionych w decyzji z [...].12.1972 r. W decyzji z [...].11.1972 wymieniona jest sporna nieruchomość, oznaczona jeszcze jako pgr 5452/1, pominięto zaś jej nowe oznaczenie jako działki.

Nieruchomość, której dotyczy sprawa została wprawdzie wydzielona z gruntów Wspólnoty do użytkowania jej do celów wojskowych, jednak nie oznaczało to zmiany właściciela nieruchomości. Nie istnieje bowiem żaden dokument potwierdzający przejęcie własności tej nieruchomości wydany przed 1963 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Użytkowanie zaś działki przez jednostkę wojskową miało jedynie charakter posiadania zależnego. Wspólnota uznała za nieuzasadnione wątpliwości organu dotyczące zastosowania w sprawie art. 154 bądź art. 155 k.p.a., skoro decyzja z [...].11.1972 r. miała jedynie charakter porządkowy i uzupełniający w stosunku do decyzji z [...].12.1972 r. i nie mogła zmieniać stanu prawnego, jaki istniał w dniu 5.07.1963 r. (tzn. w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych).

Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ podniósł, że prawo Wspólnoty wynika z uchwały Rady Gminy [...] z [...].02.1893 r. kontraktu kupna-sprzedaży z 22.03.1896 r. Ten tytuł prawny do nabycia własności spornej nieruchomości stanowił podstawę wpisu w Lwh nr [...]. Na tej podstawie nieruchomość ta – wówczas oznaczona jeszcze jako pgr 5452/1 – znalazła się w wykazie nieruchomości stanowiących Wspólnotę Lasu Serwitutowego [...], zawartym w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] oznaczonej nr [...] (w ramach postępowania nie udało się ustalić jej daty, czy jest to [...].12.1972 r., czy [...].12.1963 r.). Decyzja ta była pierwszą decyzją wydaną zgodnie z ustawą z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i ustalała, że sporna nieruchomość wchodzi w skład wspólnoty. W decyzji z [...].11.1972 r. sporna nieruchomość oznaczona jest jeszcze jako pgr 5452/1, natomiast decyzją z [...].06.1974 r. dodano 5 nowych działek ewidencyjnych do wykazu działek Wspólnoty, jednak nie dodano działki nr 3288/5, mimo, że działka ta jeszcze jako pgr 5452/1 wymieniona była w dwóch poprzednio wskazanych rozstrzygnięciach.

Kolegium wskazało, że postępowanie o odtworzenie akt prowadzi się na podstawie przepisów Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", mającymi w drodze analogii zastosowanie do postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi regulacjami, postępowanie o odtworzenie akt ma dwa etapy: pierwszy uproszczony - polegający na zebraniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów, natomiast drugi polega na odtworzeniu akt wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi i przystępuje się do niego wówczas, gdy pierwszy etap okaże się nieskuteczny.

Prowadzone przez Starostę czynności nie doprowadziły do pozyskania odpisu dokumentu – decyzji nr [...], akt postępowania zakończonego tą decyzją oraz akt postępowań dotyczących zmiany tej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji Starosta [...] winien był przystąpić do drugiego etapu odtworzeniowego – do rekonstrukcji materialnej – ustalenia wyłącznie treści utraconych dokumentów. Na tym etapie postępowania organ winien posłużyć się każdym legalnym środkiem dowodowym. Organ nie może zatem poprzestać na informacjach uzyskanych od organów i przesłuchaniu tylko niektórych stron postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, gdy z dowodów tych nie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, by do wydania takiego aktu doszło. Kolegium uznało w takiej sytuacji za konieczne dopuszczenie dowodu z wyjaśnień strony postępowania, przesłuchania w charakterze świadków pracowników organu administracji uczestniczących w wydawaniu decyzji o w/w kategorii, uprawnionych geodetów sporządzających dokumentację geodezyjną, pracowników organów wprowadzających zmiany w ewidencji gruntów, biegłych sporządzających opinie w sprawach związanych ze sprawą niniejszą i innych osób. Organ zaznaczył, że celem tych czynności nie może być jednak dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, a wyłącznie ustalenie treści utraconych akt sprawy.

Kolegium wskazało także na konieczność wydania w tej kwestii decyzji (nie postanowienia).

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z [...].02.2013 r. Strona skarżąca podniosła, że materiał dowodowy zebrany w niniejszym postępowaniu jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreśliła, że uzyskanie dowodów z zeznań świadków jest niemożliwe, bowiem decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] jeżeli została wydana, to miało to miejsce w 1963 r., więc nawet jeśli świadkowie (którzy mieli wpływ na jej wydanie) żyją, to nie mogą po 50 latach wnieść nic nowego do sprawy, zaś ich ewentualne zeznania będą niewiarygodne. W ocenie strony skarżącej, Starosta [...] dołożył wszelkich starań, które zmierzały do wszechstronnego zebrania, rozpoznania i wyjaśnienia materiału dowodowego, dlatego też jego rozstrzygnięcie nie uchybia art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 295-297 P.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak już bowiem wskazano na wstępie w sprawie niniejszej toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1278/11.

W postępowaniu tym Sąd poddał kontroli uprzednio wydaną kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej leśnej wspólnoty gruntowej – serwitutowej miasta [...] i uznał, że Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję merytoryczną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd uznał, że nie jest możliwym ustalenie stanu faktycznego bez analizy postępowania ustanawiającego wspólnotę. W powołanym wyroku II SA/Rz 1278/11 Sąd zalecił poddanie analizie i bezsporne ustalenie czy przed dniem wejścia w życie ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nastąpiło prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne gruntu stanowiącego wspólnotę oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 3288/5, podkreślając jednocześnie, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby do takiego przekazania doszło. Kolejnym etapem winno być poddanie analizie przesłanek z art. 155 k.p.a. uzasadniających zmianę decyzji ostatecznej.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie uwzględnił i nie wykonał zaleceń Sądu zawartych w wyroku II SA/Rz 1278/11.

W ocenie Sądu stanowisko to jest słuszne, a w konsekwencji słuszne było wydanie kolejnej decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o ustaleniu wspólnoty gruntowej ma charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny ustalony na podstawie art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169, ze zm.) W przepisie tym wskazano jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne stanowią wspólnoty gruntowe. Zgodnie z art. 3 tej ustawy nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r., zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu.

W postępowaniu przed organem I instancji nie zostało, zgodnie z wytycznymi z wyroku z dnia 9 marca 2012 r., którym zarówno Sąd, jak i organy są związane, ustalone czy sporny grunt stał się wspólnotą, czy też przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nastąpiło jego przekazanie na cele publiczne. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest brak akt postępowania ustanawiającego wspólnotę i decyzji źródłowej. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie ustalił nawet rzeczywistej daty wydania tej decyzji, bowiem wiadomo, że data ta została wskazana w decyzji zmieniającej z [...] listopada 1972 r. omyłkowo jako [...] grudnia 1972 r. (decyzja zmieniająca nie mogła zapaść wcześniej niż decyzja zmieniana), jak również nie odtworzył jej treści. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania instytucji odtworzenia akt, opisanej szczegółowo w zaskarżonej decyzji. Nie są przy tym zasadne argumenty strony skarżącej co do bezzasadności takiego zabiegu z uwagi na znaczny upływ czasu skoro prawo dopuszcza takie rozwiązanie i jest to obecnie jedyny sposób zmierzający do realizacji wytycznych Sądu z wyroku z dnia 9 marca 2012 r., którym, co raz jeszcze należy podkreślić, zarówno organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, są związani.

Sąd nie podziela jedynie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że rozstrzygnięcie w zakresie odtworzenia akt powinno nastąpić w formie decyzji. Przytoczyć tu należy pogląd zawarty w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2012 r., II SA/Rz 938/11, LEX Nr 1116482, w którym Sąd ten, powołując się na utrwalone w judykaturze stanowisko, stwierdza, że "w sprawie odtworzenia akt powinno zostać w pierwszej kolejności wydane postanowienie z powołaniem się na art. 123 k.p.a., a jego rozstrzygnięcie powinno odnosić się do podjęcia czynności odtworzeniowych. W tym postanowieniu organ powinien wskazać zakres odtwarzanych akt oraz zakres czynności odtworzeniowych. Dopiero po tak określonym zakresie postępowania odtworzeniowego należałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które powinno odnosić się do zakresu wskazanego postanowieniem. Po przeprowadzeniu postępowania organ powinien w kolejnym postanowieniu oznaczyć sposób odtworzenia akt lub rozstrzygnięcia albo stwierdzić, że odtworzenie jest niemożliwe lub bezprzedmiotowe" (tu przywołany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, LEX 919895).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd badał również prawidłowość zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego (decyzją kasacyjna) dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadził dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., podkreślano, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).

W ocenie Sądu wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki postępowania polegające na niewyjaśnieniu kluczowych w przedmiotowej sprawie kwestii i konieczność przeprowadzenia procesu odtworzenia akt uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.