Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1733/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 130, art. 138 ust. 1, art.114 ust. 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: §  8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 288/11 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2011r. wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a oddalono skargę J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 30 września 2010 r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji J.W. do kierowania pojazdami za wielokrotne naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego w okresie od [...] marca 2009r. do [...] sierpnia 2009r., z tytułu których skarżący uzyskał łączną ilość 25 punktów. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta P. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B oraz skierowaniu go na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, przedkładając zaświadczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. poświadczające odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. 2005 Nr108 poz.908 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w następstwie czego Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...], działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 11 ust. 2 Rozporządzenia Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004 Nr 24 poz.215 ze zm.), orzekł w jej punkcie pierwszym o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy do czasu wykazania się przez niego wymaganymi kwalifikacjami. Nadto, w jej punkcie drugim skierował skarżącego na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B w Wojewódzkim Ośrodku Ruch Drogowego w K.. Na zdanie egzaminu wyznaczył stronie termin dwóch miesięcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uczestnictwo J.W. w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym miało miejsce po dopuszczeniu się wykroczeń drogowych, za które suma punktów ostatecznych przekroczyła 24. W związku z powyższym, zatrzymanie prawa jazdy zgodnie z art. 138 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz skierowanie na egzamin kontrolny, o czym mowa w art. 114. ust. 1 pkt. 1 lit. "b" Prawa o ruchu drogowym, jest w pełni uzasadnione. Jednocześnie organ wskazał, iż niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, po myśli art. 140 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wywołuje obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. W odwołaniu od powyższej decyzji J.W. zarzucił nieuwzględnienie jego udziału w szkoleniu, do czego możliwości daje art. 130 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a udział ten nakazywał obniżenie posiadanych przez niego punktów karnych. Tym samym ustąpiłyby przesłanki do wystąpienia z wnioskiem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W odwołaniu zarzucono sprzeczność § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236 poz. 1998) z art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym, który daje możliwości obniżenia posiadanych punktów tylko w przypadku kierowców posiadających prawo jazdy krócej niż 1 rok, co nie dotyczy strony. Zdaniem odwołującego przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a jednocześnie - ingerując w sferę praw i wolności jednostki - narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakwestionowano także wyznaczenie odwołującemu termin dwóch miesięcy na zdanie egzaminu sprawdzającego, podczas gdy w przepisach brak jest podstaw do wyznaczenia takiego terminu. Stanowiło to, według odwołującego, o naruszeniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a również pogwałcenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji, uchylając ją tylko w części wyznaczonego terminu zdania egzaminu sprawdzającego i określając, iż termin dwóch miesięcy biegnie od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 138 ust 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym podkreślając, że w interesie odwołującego jest w miarę szybkie poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Wskazał, iż po myśli § 8 ust 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami (...) odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszenia, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Z akt sprawy zaś wynika, że odwołujący w dniu [...] stycznia 2010 r. odbył wprawdzie szkolenie, o którym w art. 130 ust 3 Prawo o ruchu drogowym, jednakże naruszenie przepisów ruchu drogowego, konsekwencją którego było uzyskanie przez skarżącego 25 punktów miało miejsce wcześniej, a to w okresie od [..]. marca 2009r. do [...] sierpnia 2009r. W rezultacie odbycie powyższego szkolenia nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. Uzasadniając zmianę terminu przewidzianego dla strony na zdanie egzaminu sprawdzającego Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Tym samym termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją winien biec nie od dnia doręczenia stronie decyzji, lecz od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.W. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to naruszenie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na błędnym ustaleniu przez organ administracji, że spełnione zostały przesłanki do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy i skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mimo nieosiągnięcia przez skarżącego 24 punktów karnych. Zarzucił nadto naruszenie procedury administracyjnej, a to art. 8, art. 77 ust. 1 oraz art. 107 ust. 3 kpa poprzez nierozważenie przez organ administracji twierdzeń i zarzutów skarżącego, co miało istotny wpływ na załatwienie sprawy. Jego zdaniem przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie kierowców jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który nie ogranicza prawa do odbycia szkolenia i obniżenia ilości punktów - z wyjątkiem kierowców posiadających prawo jazdy krócej niż 1 rok. Skarżący zaś posiada prawo jazdy przez okres przekraczający rok i jest tym samym uprawiony do skorzystania z możliwości odbycia szkolenia, o którym mowa w cyt. art. 130 ust. 3. Skarżący wyraził pogląd, iż przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia przez dalsze zawężenie kręgu osób uprawnionych do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wykracza poza delegację ustawową zawartą w jej art. 130 ust. 4, w konsekwencji naruszając art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołał się przy tym na stanowisko zaprezentowane w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1083/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 723/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując analizy stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wskazał jako bezsporne, dopuszczenie się przez skarżącego w okresie od [...] marca 2009r. do [...] sierpnia 2009r. wykroczeń, które skutkowały naliczeniem mu powyżej 24 punktów określonych w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd zauważył, iż stosownie do ust. 2 art. 130 w/w ustawy punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w jej art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Bezspornym według Sądu I instancji było także, że w przypadku skarżącego rok określony w powoływanym przepisie nie upłynął, bowiem pierwszego liczonego w tym cyklu wykroczenia skarżący dopuścił się dnia [...] marca 2009 r., a ostatniego [...] sierpnia 2009 r.

Odnosząc się do przepisu art. 130 ustawy o ruchu drogowym Sąd uznał, że jest to norma ogólna, stanowiąca o ewidencji kierowców naruszających przepisy drogowe oraz dotycząca spraw z zakresu punktacji za przekroczenie takich przepisów. Jednocześnie wspomniany artykuł zawiera w ust. 4 jednoznaczną delegację ustawową pozwalającą m.in. określić w rozporządzeniu liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W opinii Sądu delegacja ustawowa zawiera dyspozycję pozwalającą na uregulowanie zakreślonej w niej materii, w aspekcie dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ten zapis w ocenie Sądu upoważniał w wystarczającym stopniu ministra do stworzenia regulacji zawartej w ust. 6 rozporządzenia. W związku z tym nie podzielono argumentacji strony skarżącej, według której delegacja ustawowa zawarta w art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie upoważniała właściwego ministra do określenia osób, wobec których odjęcie punktów z tytułu odbytego szkolenia nie byłoby dopuszczalne. Sąd I instancji stwierdził, iż interpretacja delegacji ustawowej art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przedstawiona w skardze niweczyłaby konsekwencje, jakie ustawodawca przewidział w związku z przekroczeniem 24 punktów. Gdyby uznać stanowisko skarżącego za słuszne, dopiero uzyskanie 30 punktów pozwoliłoby na zastosowanie wobec sprawcy wykroczeń sankcji związanych z przekroczeniem określonej liczby punktów, takich jak w przedmiotowej sprawie w postaci zatrzymania skarżącemu prawa jazdy do czasu wykazania się przez niego wymaganymi kwalifikacjami oraz o skierowaniu skarżącego na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. Tymczasem, jak wynika z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie jej art. 130 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 138 ust. 1 tej ustawy – starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku określonym w jej art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, a więc wtedy, gdy policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Sądu skarżący taką liczbę 24 punktów przekroczył, a odbycie szkolenia określonego w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24.

Od wyroku Sądu I instancji J.W. wniósł skargę kasacyjną sporządzoną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości zarzucono w niej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez jego niezastosowanie, a tym samym błędne obliczenie liczby punktów karnych posiadanych przez J.W. w momencie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, co skutkowało naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez uznanie, że zachodzą przesłanki do zatrzymania prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami;

- art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego dopuszcza określenie osób, wobec których odjęcie punktów z tytułu odbytego szkolenia nie byłoby dopuszczalne, a tym samym nie przekracza delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

- art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ administracji słusznie powołał się na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, podczas gdy w oparciu o wskazane przepisy Konstytucji winien odmówić zastosowania tego przepisu, jako wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nadto ingerującego w sferę praw i wolności jednostki, co powinno stanowić przedmiot regulacji ustawowej.

Wyjaśniając przedstawione zarzuty wskazano, iż błędna wykładnia wymienionych w nich przepisów doprowadziła do ustalenia niezgodnie z prawem posiadanych przez skarżącego kasacyjnie ilości punktów karnych, co w konsekwencji miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako wniosek ewentualny zgłoszono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy.

Po obszernym przedstawieniu stanu faktycznego skarżący kasacyjnie odniósł się do treści art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jego zdaniem przepis ten określał, jako zasadę, umożliwienie kierowcom odbycia szkolenia powodującego zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedynym wyjątkiem od tej zasady jest zapis zawarty w tej normie i dotyczy okresu roku od dnia uzyskania po raz pierwszy prawo jazdy. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie do wskazania osób, wobec których odjęcie punktów z tytułu odbytego szkolenia nie byłoby dopuszczalne. Z tych względów, w opinii skargi kasacyjnej, § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej, a nadto pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 tej ustawy. Wskazano, iż stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i powołano się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009r. sygn. akt VIII SA/Wa 15/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009r. sygn. akt III SA/Gd 167/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 885/09, w którym według skarżącego kasacyjnie stwierdzono, że norma zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. 2 ustawy. W opinii autora skargi kasacyjnej organy administracji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszyły art. 130 ust. 3, gdyż przepisy ustawy nie zawierają ograniczenia uprawnienia kierowcy do zmniejszenia punktów karnych w konsekwencji odbycia szkolenia z tego powodu, że przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i tymczasowych przekroczyła 24, a przepis rozporządzenia wydany został bez upoważnienia ustawowego. Stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia nieuwzględniono udziału skarżącego w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym skutkującego obniżeniem liczby uzyskanych przez skarżącego punktów karnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP przedstawiono, iż zgodnie z jej art. 92 ust. 1 rozporządzenia wydawane są na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powołano się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywodząc z niego, iż rozporządzenie nie tylko musi czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 Konstytucji ale także w płaszczyźnie materialnej nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową, a więc unormowań dotyczących sfery praw i wolności jednostki, a zwłaszcza ustanawiających ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000r. sygn. akt P 10/99 OTK 2000/2/56, w którym Trybunał uznał za równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia w przypadku stanowienia w rozporządzeniu przepisów wykraczających poza charakter przepisów wykonawczych, a także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt P 11/00. OTK 2001/2/33, w którym określono warunki wymagane dla zgodnego z Konstytucją rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował przedstawiony w uzasadnieniu Sądu I instancji pogląd, iż interpretacja delegacji ustawowej prezentowana przez niego niweczyłaby konsekwencje, jakie ustawodawca przewidział w związku z przekroczeniem 24 punktów. Zauważono, iż w szkoleniu można uczestniczyć tylko raz w okresie 6 miesięcy, a każde odbycie szkolenia zmniejsza liczbę punktów o sześć. Jeżeli więc w okresie 6 miesięcy po odbyciu szkolenia liczba uzyskanych punktów przekroczy 24 kierowca podlegać będzie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji prowadzenia pojazdów i nie będzie mógł skorzystać z uprawnienia do odliczenia punktów karnych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż niezgodne z prawem obliczenie punktów karnych skutkowało naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że przekroczył on 24 punkty i zachodziła bezwzględna przesłanka do zatrzymania prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, co czyni się przez poddanie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te postawione zostały w ramach jednej tylko podstawy kasacyjnej, przedstawionej w treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a ich sformułowanie odpowiadało wymogom formalnym określonym w art. 176 tej ustawy.

Pierwszorzędnym problemem wymagającym rozstrzygnięcia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, była zasadności tezy skarżącego kasacyjnie, co do tego, że treść § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (zwanego dalej rozporządzeniem) wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej ustawą). Pozostałe, wykazywane w skardze kasacyjnej uchybienia można bowiem określić, jako konsekwencję zastosowania wobec skarżącego kwestionowanej normy rangi podustawowej.

W opinii autora skargi kasacyjnej, określenie dodatkowych przesłanek, branych pod uwagę przy odejmowaniu punktów karnych za naruszenie przepisów drogowych, nie miało umocowania w delegacji ustawowej. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający jego skargę, mając na względzie art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, powinien odmówić zastosowania regulacji odbierającej (mimo odbytego szkolenia) możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych z tytułu popełnienia wykroczeń drogowych wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się takich wykroczeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

Nie można odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, co do tego, że wojewódzki sąd administracyjny badający zgodność z prawem decyzji administracyjnej stanowiącej przedmiot skargi, posiada prerogatywę do niezastosowania niekonstytucyjnego rozporządzenia in concreto. Wynika to w sposób jednoznaczny z utrwalonego poglądu judykatury i doktryny (por. wyroki TK z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12; z dnia 7 września 2010 r., sygn. P 94/08, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 67; wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt III RN 50/01, OSNP nr 20/2002, poz. 476; wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/2005) czy uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA nr 3/2000, poz. 90, a także L.Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" nr 2/1986, s.10).

Problem przekroczenia przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego był również wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się gruntownej analizy w licznych jego orzeczeniach.

Od początku swego istnienia Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie akcentował, że rozporządzenie jest aktem prawnym determinowanym treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji, wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Nie jest więc aktem samoistnym, ponieważ jego byt zależy od istnienia odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Konstrukcję rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy, determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Przyjęto nadto, iż rozporządzenie związane jest z ustawą w dwojaki sposób. Przede wszystkim więzią kompetencyjną, czyli wydawane jest wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, oraz funkcjonalną, czyli służy wykonaniu ustawy i jest związane z jej treścią (por. przykładowo stanowisko TK prezentowane w wyrokach z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40; 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118; 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120; 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08; 4 listopada 1997 r. sygn. akt U 3/97 publ.OTK 1997/3-4/40; 5 stycznia 1998 r. P 2/97OTK 1998/1/1; 3 kwietnia 2012 r. K 12/11 OTK-A 2012/4/37).

Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także faktem wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (zob. wyrok TK z dnia 17 maja 2012 r. sygn. K 10/11 OTK-A publ.2012/5/5)1).

Wskazówki dla prawodawcy, jak konstruować przepisy upoważniające do wydania rozporządzenia znaleźć można w § 63 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Po jego myśli, w upoważnieniu wskazuje się organ właściwy do wydania rozporządzenia, rodzaj aktu, zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz wytyczne dotyczące jego treści.

Pojęcie wytycznych, o których mowa w przywołanym przepisie, nie posiada definicji legalnej. W orzecznictwie i w doktrynie wypracowano natomiast taką definicję ujmując ją, jako cel, który ma zostać zrealizowany w akcie wykonawczym (zob. M. Żabicka-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia na tle art. 92 Konstytucji RP Przegląd Sejmowy" nr 3/2006). Trybunał Konstytucyjny dopuszczał w swym orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia wytycznych przyjmując, że nie muszą być one zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Problem istnienia wytycznych powinien być zatem rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy. Brak wskazówek w przepisie zawierającym delegację ustawową, choć świadczy o jego legislacyjnej ułomności, nie dyskwalifikuje jej, jeżeli organ wykonawczy może dekodować wytyczne w drodze analizy całokształtu zapisów ustawowych. Wówczas, mimo braku wskazań, co do treści aktu wykonawczego w jednostce redakcyjnej zawierającej upoważnienie, można uznać, że nie jest ono sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Dopiero, jeżeli rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, przepis zawierający upoważnienie uznawany jest za wadliwy konstytucyjnie (zob. wyroki TK z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; z 18 marca 2003 r., sygn. K 50/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 21).

Zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie przepis rozporządzenia ocenić należało zatem z uwzględnieniem nie tylko treści art. 130 ust. 4 ustawy lecz także wszystkich jej zapisów, a przede wszystkim celu, jakiemu służyć miał ten akt prawny. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych było dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Cel ten przejawia się zarówno w kontrolowaniu uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak ich dyscyplinowaniu. Celowi temu służy bezsprzecznie ewidencjonowanie naruszeń przepisów drogowych, z których każde odnotowywane jest, jako określona ilość punktów. Zebranie określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje. Konsekwencje te wyraźnie określone zostały w ustawie. Należy do nich skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Zgodnie z jego treścią kierowca, w przypadku uzyskania 24 punktów, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Norma ta w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze ustawy nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Także wytyczne, pozwalające na realizacje celu, jakim jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego wynikają expressis verbis z treści art. 135 ust. 1 pkt lit g. Stanowi on, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Odnosząc się zatem do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, stwierdzić trzeba, iż ingerencja ta dokonana została już na gruncie ustawy. Jakkolwiek, zgodnie z jej art.130 ust. 1 zd. pierwsze, obniżenie posiadanych punktów z tytułu naruszenia przepisów drogowych po odbyciu reedukacyjnego szkolenia jest prawem przysługującym kierowcy, to jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od tego, czy suma punktów uzyskanych przed odbyciem szkolenia nie przekroczy 24. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować. Wynika to z brzmienia przywołanych wyżej regulacji ustawowych.

Przepis § 8 pkt 6 wskazanego rozporządzenia w rozważanym zakresie nie wykracza zatem poza ramy delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wprowadza też żadnych odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie. Kwestionowane w skardze kasacyjnej unormowanie stanowi jedynie doprecyzowanie postanowień wynikających wprost z samej ustawy. Taki zabieg redakcyjny nie może przesądzać o niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania (por. pogląd prezentowany w wyroku TK z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt P 2/97 publ OTK 1998/1/1).

Tożsame stanowisko, co do zgodności kwestionowanego przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem do jego wydania, zajął już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z dnia 31 marca 2011r. sygn. I OSK 1013/10, z dnia 16 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 275/10 czy z dnia 13 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1087/05 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Przyjęto tam, iż właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy, a regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, by w wyroku z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 885/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyrazić miał pogląd odmienny. W wyroku tym, nie przesądzając tej istotnej kwestii, w ramach wskazań prawnych dla sądu I instancji stwierdzono wyłącznie, iż "zestawienie tych dwóch norm prawnych (ustawowej i podustawowej) dotyczących możliwości zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia wskazuje, że norma zawarta w § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie p.r.d., (...) zawarte w cyt. art. 130 ust. 4 pkt 4 p.r.d. upoważnienie obejmuje wyłącznie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Należało zatem rozważyć, czy powołany § 8 ust. 6 cyt,. rozporządzenia mieści się w granicach upoważnienia ustawowego."

W konsekwencji powyżej przedstawionych konstatacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przez organy administracji art. 130 ust. 3 ustawy, a w następstwie tego przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zatrzymania prawa jazdy i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami.

Zważyć należy, iż skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów naruszenia prawa procesowego, a zatem nie kwestionowano w niej ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustaleń związanych z posiadaną przez skarżącego kasacyjnie ilością punktów z tytułu naruszeń drogowych otrzymanych przed upływem jednego roku od pierwszego wykroczenia. Jedną z przesłanek zatrzymania prawa jazdy, a także skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje jest przekroczenie przez kierowcę 24 punktów przypisanych określonym naruszeniom przepisów drogowych, a przesłankę te skarżący kasacyjnie spełnił. Zasadnie więc zastosowano wobec niego konsekwencje wynikające z treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Tak, jak wcześniej zostało stwierdzone, ustawa nie przewiduje sytuacji, w której bez względu na ilość posiadanych przez kierowcę punktów karnych można punkty te zredukować, a 24 punkty z tytułu naruszeń prawa drogowego stanowi tu linię graniczną. Z tego tytułu słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż przepis art. 130 ust. 3 zd. pierwsze nie ma zastosowania do kierowców, którzy poddali się szkoleniu po popełnieniu wykroczeń drogowych, za które suma punktów przekroczyła liczbę 24.

Skoro autor skargi kasacyjnej nie zdołał przedstawić w niej usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.