Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 256/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust.1, 3, 3a
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań P. M., J. K. i R. P. od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...] gm. C. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 908 z późn. zm.), dalej jako "u.s.w.g." - orzekł:

1) uchylić decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w części dotyczącej:

- gruntów wydzielonych P. M. (gospodarstwo Nr [...]),

- gruntów wydzielonych J. W. K. (gospodarstwo Nr [...]),

- gruntów wydzielonych R. P. (gospodarstwo nr [...]),

- gruntów wydzielonych Skarbowi Państwa w dyspozycji Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w L. (gospodarstwo Nr [...]);

2) w projekcie scalenia gruntów obrębu [...], gm. C. zatwierdzonym zaskarżoną decyzją wprowadzić zmiany wynikające z operatów technicznych: Tom XX - "Aneks nr II do etapu III, tom I z I - Zmiana Projektu scalenia", Tom XXI -"Aneks Nr I do etapu IV, tom I z I - Zmiana projektu scalenia", przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2019 r., pod numerami ewidencyjnymi [...] i [...];

3) dokonać, na wniosek P. M., pomniejszenia obszaru gruntów gospodarstwa Nr [...] na skutek wydzielenia gruntów o niższej wartości szacunkowej, polegającej na odłączeniu od gospodarstwa działki oznaczonej numerem 116, o wartości 22,50 jednostek szacunkowych,

4) dokonać, na wniosek J. W. K., powiększenia obszaru gruntów gospodarstwa Nr [...] na skutek wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej, polegającej na dołączeniu do gospodarstwa działki oznaczonej numerem 116, o wartości 22,50 jednostek szacunkowych,

5) zobowiązać J. W. K. do dokonania dopłaty z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej w wysokości wskazanej w załączniku Nr [...] do niniejszej decyzji (...);

6) zobowiązać Powiat C. do wypłacenia P. M. kwoty z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej w wysokości wskazanej w załączniku Nr [...] do niniejszej decyzji, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji,

7) w pozostałej części utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...], gm. C..

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania:

Postępowanie scaleniowe gruntów obrębu [...], gm. C., o powierzchni ogólnej [...] ha zostało wszczęte, na wniosek większości właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, postanowieniem Starosty [...] z [...] maja 2014 r. Postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] maja 2014 r., a także wywieszone na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w C., Urzędzie Gminy C. oraz sołectwie [...], klauzulę ostateczności uzyskało w dniu [...] czerwca 2014 r.

Pismem z [...] lipca 2014 r. Starosta C. upoważnił geodetę E. Z. (uprawnienia nr [...]) do oszacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia i wykonania wszystkich niezbędnych prac geodezyjnych. Następnie na wniosek Wojewódzkiego Biura Geodezji w L., Starosta w dniu [...] sierpnia 2017r., upoważnił do tych czynności geodetę - R. B., a następnie w dniu [...] lipca 2018 r. - geodetę K. B..

Na zebraniu w dniu [...] lipca 2014 r. została wybrana rada uczestników scalenia w oparciu o przepisy art. 9 ust. 1 i 2 u.s.w.g., a postanowieniem z [...] maja 2017 r. Starosta powołał komisję do realizacji obowiązków nałożonych m.in. przepisami art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 2 i art. 25 u.s.w.g.

Na zebraniu [...] czerwca 2017 r., w drugim terminie, większością [...] głosów obecnych uczestników scalenia, została podjęta uchwała nr [...] w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów obrębu [...].

Stosownie do art. 12 u.s.w.g., w dniu [...] października 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym ogłoszone zostały wyniki szacowania gruntów. Wyniki te następnie zostały udostępnione uczestnikom scalenia na okres 7 dni. W okresie tym wpłynęło jedno zastrzeżenie złożone przez J. K..

W dniu [...] grudnia 2017 r. komisja doradcza, powołana postanowieniem Starosty z [...] maja 2017 r., odrzuciła zastrzeżenia J. K. jako bezzasadne, a podczas zebrania w dniu [...] stycznia 2018 r., uczestnicy scalenia zostali poinformowani o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do opracowanego projektu szacunku porównawczego.

Na zebraniu w dniu [...] marca 2018 r., w drugim terminie, większością [...] głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu, podjęta została uchwała nr [...] wyrażająca zgodę na dokonany szacunek gruntów na obszarze scalenia.

Zawiadomieniem z [...] października 2018 r. Starosta C. poinformował uczestników scalenia, że w dniu [...] listopada 2018 r. odbędzie się zebranie w sprawie okazania projektu scalenia, na którym rozpocznie się indywidualne okazanie projektu każdemu z zainteresowanych uczestników scalenia i będzie trwać w dniach 14 i [...] listopada 2018 r., w świetlicy we wsi S. D. oraz w dniu [...] listopada 2018 r. w siedzibie WBG w L. Pracowni Terenowej w C.. W zawiadomieniu umieszczona została także informacja, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu, uczestnicy scalenia mogą zgłaszać organowi pisemne zastrzeżenia do tego projektu. W zebraniu wzięło udział 2 uczestników scalenia.

W terminie zakreślonym przez organ, zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło 2 uczestników scalenia. Po zaopiniowaniu zastrzeżeń przez komisję doradczą powołaną postanowieniem z [...] maja 2017 r., organ zmienił w części projekt scalenia.

Następnie Starosta C. wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019r. orzekł o:

I. skorygowaniu powierzchni obszaru scalenia z [...] ha na [...] ha (bez zmiany przebiegu granic obszaru scalenia),

II. zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [...], gm. C., w granicach obszaru scalenia określonych w postanowieniu Starosty [...] z [...] maja 2014 r. przedstawionego na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dnia [...] grudnia 2018 r. pod numerem [...], ze zmianami w stosunku do gospodarstw: G4, G7, G, G24, G27, G35, G51 i G53, wynikającymi z rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia,

III. dokonaniu powiększenia obszaru gruntów uczestników scalenia na skutek wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej dokonanego na wniosek właściciela gospodarstwa G53,

IV. dokonaniu pomniejszenia obszaru gruntów uczestników scalenia na skutek wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej dokonanego na wniosek właściciela gospodarstwa G64,

V. zobowiązaniu uczestnika scalenia, któremu wydzielono grunty o większej wartości szacunkowej, do dokonania dopłaty z tego tytułu, określając jej wysokość i termin,

VI. wypłatach z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej,

VII. zniesieniu współwłasności gospodarstwa G17 i wydzieleniu stosownych ekwiwalentów,

VIII. zatwierdzeniu zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia określonych w załącznik Nr [...] do decyzji,

IX. określeniu prac do wykonania w ramach zagospodarowania poscaleniowego, które umożliwią objęcie w posiadanie nowo wydzielonych gruntów,

X. przeniesieniu obciążeń wpisanych przed scaleniem do ksiąg wieczystych na grunty nowowydzielone.

Ze względu na wyjątkowo ważny interes stron postępowania scaleniowego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została podana do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] kwietnia 2019 r. oraz wywieszona (na okres 14 dni) na tablicach ogłoszeń w: sołectwie L. i U. G. C. od [...] kwietnia 2019 r. oraz w Starostwie Powiatowym w C. od [...] kwietnia 2019 r. Ponadto została doręczona P. M. w dniu [...] kwietnia 2019 r., zaś J. K. odebrał ją osobiście w dniu [...] kwietnia 2019 r.

Odwołania od tej decyzji wnieśli:

1. P. M., który wprawdzie nie składał zastrzeżeń do projektu scalenia, jednak na skutek rozpatrzenia zastrzeżeń wniesionych przez Skarb Państwa - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w L. Sekcja Zamiejscowa w Pokrowce (KOWR), uległ zmianie projekt scalenia w części dotyczącej jego gospodarstwa - G27. Skarżący ten nie zgodził się na taką zmianę z uwagi na wydzielenie mu gruntów o niższej klasie.

2. J. K., który w odwołaniu wycofał się ze swojej decyzji dotyczącej przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], zakwestionował sposób wydzielenia działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i zażądał, aby w tej części powrócić do projektu scalenia sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń, wnosił o podział działki nr [...] wzdłuż rowu melioracyjnego oraz żądał usunięcia z projektu scalenia gruntów drogi zaprojektowanej w południowej części obrębu [...] na odcinku do działek nr [...] i nr [...].

3. R. P., która nie składała zastrzeżeń do projektu scalenia, zaś w odwołaniu zakwestionowała zaprojektowany przebieg granic działki nr [...], podnosząc, że część drzew owocowych rosnących przed scaleniem na działce stanowiącej jej własność, znalazła się na działce sąsiedniej.

Wojewoda rozpatrując odwołania w pierwszej kolejności wskazał, że w świetle art. 1 u.s.w.g. - celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98 - "scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy z 1982 r. Należy przy tym podkreślić, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organ administracyjny opracowujący projekt scalenia korzysta ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, jego zdaniem, rozwiązania w danych warunkach tak, aby w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle jednak w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi na poprawę wyłącznie ich warunków gospodarowania".

Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu scaleniowym wzięło udział 78 uczestników, zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło 2 uczestników, a zatem zachodziły podstawy zatwierdzenia projektu scalenia, gdyż w świetle art. 27 ust. 1 u.s.w.g., projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu Wojewoda odniósł się szczegółowo do zarzutów wszystkich trzech odwołań.

W odniesieniu do zarzutów J. K., Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem skarżącego, pracowników organu I instancji, projektanta scalenia i przedstawicieli Wojewódzkiego Biura Geodezji. W trakcie tych czynności skarżący podtrzymał swoje żądania w zakresie czterech grup jego działek, objętych scaleniem tj.:

1) żądanie przywrócenia działki skarżącego nr [...] do stanu sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu;

2) żądanie podziału działki skarżącego nr [...] na wysokości rowu melioracyjnego na dwie części bez zapewnienia jednej z nowo wydzielonych działek dostępu do drogi (działki nr [...]).

3) żądanie takiego zaprojektowania drogi (działki nr [...]), aby od strony gruntów obrębu [...] kończyła się na działce nr [...] (własność skarżącego), natomiast od strony gruntów obrębu Zagroda kończyła się na działce nr [...];

4) żądanie przywrócenia granicy zabudowanej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego z działką nr [...] (wówczas nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym) do stanu sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu.

Odnosząc się do żądania przywrócenia działki nr [...] do stanu z projektu scalenia przed rozpatrzeniem zastrzeżeń Wojewoda wyjaśnił, że istnieje możliwość przywrócenia działki nr [...], natomiast nie można przywrócić przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], dlatego zaproponowano skarżącemu wydzielenie na jego rzecz ekwiwalentu w działce nr [...] (własność Skarbu Państwa - KOWR), na całej długości działki pas o szerokości 2,40 m od strony działki nr [...] (własność J. K.). J. K. wyraził zgodę na takie rozwiązanie, jednocześnie zadeklarował, że w przypadku braku zgody KOWR, będzie zainteresowany powiększeniem swojego gospodarstwa o pozostałą część działki nr [...] za dopłatą ustaloną w ramach scalenia. W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. przedstawicielka KOWR poinformowała, że nie wyraża zgody na proponowane rozwiązania dotyczące zmian związanych z gospodarstwem J. K., gdyż wydzielenie ekwiwalentu w działce nr [...] od strony działki nr [...] na całej długości o 2,4 m, spowoduje znaczne zwężenie działki, a co za tym idzie pogorszenie możliwości gospodarowania. Ponadto KOWR nie widzi uzasadnienia dla wydzielenia działki nr [...], skoro J. K. wyraził życzenie połączenia własnych gruntów (działki nr [...] i nr [...] z projektu scalenia sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń) z gruntami KOWR (działka nr [...] z projektu scalenia sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń), poza tym jego zdaniem proponowana do wydzielenia działka, ze względu na kształt i wielkość, nie daje możliwości trwałego zagospodarowania nieruchomości Skarbu Państwa.

Odnosząc się do żądania dotyczącego przywrócenia granicy pomiędzy działkami 105 i 107, Wojewoda zwrócił się do następców prawnych właściciela działki nr [...] tj. do E. M., działającej w imieniu własnym oraz małoletnich dzieci, o wyrażenie zgody na zmianę przebiegu tej granicy zgodnie z żądaniem J. K.. W związku z tym, że termin na zajęcie stanowiska w sprawie upłynął bezskutecznie, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie przyjęto, że E. M. nie wyraziła zgody na zmianę przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...].

W zakresie żądania zmiany przebiegu projektowanej drogi (działki nr [...]) Wojewoda wyjaśnił, że skarżący uzasadniając to żądanie podnosił, że użytkowane przez niego działki położone w obrębie L. od nr [...] do nr [...] oraz działka położona po drugiej stronie projektowanej drogi w obrębie Z. (nr [...]), stanowią jeden kompleks, na którym skarżący prowadzi wypas bydła. Wojewoda wyjaśnił, że do tego żądania odnosił się już podczas rozprawy w dniu [...] lipca 2019 r. stwierdzając, że spełnienie tego żądania spowodowałoby, że działka nr [...] wydzielona jako ekwiwalent na rzecz P. M., nie miałaby dostępu do drogi publicznej. W związku z tym zaproponowano, aby działkę tą wydzielić na rzecz J. K., jednocześnie wydzielając na rzecz P. M. należny ekwiwalent z gruntów zaprojektowanych na rzecz J. K.. Przedstawiono różne propozycje, na które J. K. nie wyraził zgody i oświadczył, że nie widzi możliwości oddania swoich gruntów na zamianę z P. M.. Jedynym rozwiązaniem, które zaakceptował J. K. było włączenie działki nr [...] do jego gospodarstwa za dopłatą, dlatego złożył wniosek o przyznanie gruntów na powiększenie obszaru jego gospodarstwa o powierzchnię [...] ha, tj. o działkę nr [...] i o połączenie tej działki z działką sąsiednią stanowiącą jego własność. Wojewoda wskazał ponadto na pismo przedstawiciela KOWR z [...] września 2019 r. zawierające informację dotyczącą umów dzierżawy działki nr [...] zawartych z J. K. i oświadczenie wyrażające zgodę na zmianę projektu scalenia gruntów w części dotyczącej działki nr [...]. Wskzał także na pismo mieszkańców wsi L. z [...] sierpnia 2019r. zawierające ich protest przeciwko ewentualnej likwidacji drogi. Podnieśli oni, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt uwzględnia realizację szerokich, utwardzonych dróg, odpowiednich dla nowoczesnych maszyn i narzędzi rolniczych, które ułatwią rolnikom dojazd do gruntów rolnych i leśnych oraz wykonywanie prac wpływających na rozwój i modernizację obszarów gospodarstw objętych scaleniem. Pod pismem podpisał się Sołtys wsi L., 31 mieszkańców, swoje poparcie wyraził także W. C.. Natomiast J. K. w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się o rozdzielenie na dwie części działki nr [...], tak jak było "wcześniej w planach".

W związku z żądaniami sformułowanymi w odwołaniach, w tym J. K., Wojewoda zlecił, za pośrednictwem organu I instancji, sporządzenie odpowiednich zmian projektu scalenia. W wykonaniu powyższego, organ I instancji wraz z pismem z [...] października 2019r., nadesłał Wojewodzie operaty techniczne: Tom XX - "Aneks nr II do etapu III, tom I z I - Zmiana Projektu scalenia", Tom XXI - "Aneks Nr I do etapu IV, tom I z I - Zmiana projektu scalenia" (które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2019 r.). Z operatów tych wynika, że w zakresie żądań skarżącego J. K. zmieniono projekt scalenia obrębu [...] w następujący sposób:

1) odprojektowano z gruntów gospodarstwa stanowiącego jego własność tj. z działki nr [...], grunt o wartości szacunkowej działki nr [...], wydzielonej jako nieruchomość zasobu KOWR, w wersji projektu scalenia przed zmianami dokonanymi na skutek rozpatrzenia zastrzeżeń i wydzielono ekwiwalent za ten grunt w działce nr [...] (zasób KOWR) od strony działki nr [...] (własność J. K.) na całej długości tej działki i włączeniu tego gruntu jako część działki nr [...]; dla Skarbu Państwa - KOWR wydzielono jako ekwiwalent działkę nr [...] (utworzoną z części działki nr [...]),

2) odprojektowano z gruntów J. K., tj. z działki nr [...], grunt w ten sposób, że początek linii wyznaczającej grunt do wydzielenia od strony drogi asfaltowej (działki nr [...]) oparto na punkcie wyznaczonym na północnej granicy działki nr [...] w odległości 1,5 m licząc od strony działki nr [...], a zakończono na obecnie wyznaczonym punkcie granicznym pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] jednocześnie wydzielony grunt przyłączono do gospodarstwa R. P. (G 20); działkę nr [...] pomniejszono na rzecz działki nr [...], a następnie podzielono działkę nr [...] (własność J. K.) na dwie działki ewidencyjne na wysokości przebiegającego przez nią rowu melioracyjnego (przez środek rowu) tj. na działki nr [...] i nr [...];

3) przyłączono do gospodarstwa stanowiącego własność J. K. (G 4) działkę nr [...], o powierzchni [...] ha i wartości 22,50 jednostek szacunkowych gruntów odprojektowanych z gospodarstwa P. M. (G 27), połączono w jedną nieruchomość działki nr [...] z działką nr [...] (działka nr [...]), natomiast działkę nr [...] (drogę) pozostawiono bez zmian, tj. w jej dotychczasowym przebiegu.

J. K. w piśmie z [...] listopada 2019r. domagał się w dalszym ciągu zmian w projekcie scalenia tj. zmiany w zakresie przebiegu drogi gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w ten sposób, by jej zakończenie było przy granicach działek: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz by ponownie wznowiono jej przebieg przy granicy działek: nr [...], nr [...] i nr [...], ewentualnie by przeprowadzono odcinek drogi między punktami wskazanymi wyżej po działce nr [...] wzdłuż i przy granicy z działką nr [...], za wyjątkiem granicy działki nr [...] z działką nr [...], gdzie jest już wydzielona droga; w tym celu wnosił o udzielenie informacji przez KOWR, kiedy może nastąpić sprzedaż działki nr [...] na rzecz J. K., obecnie przez niego dzierżawionej i stanowiącej całość gospodarczą z jego pozostałymi gruntami rolnymi; domagał się też przesłuchania go na okoliczność: 1) sposobu zagospodarowania i wykorzystywania przez niego działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (po scaleniu) i nr [...] oraz dzierżawionej od Skarbu Państwa działki nr [...], jako całości gospodarczej w ramach jego gospodarstwa rolnego oraz przeszkód jakie spowodowałaby projektowana droga (działka nr [...]) w prawidłowej gospodarce rolnej w ramach tego gospodarstwa,

2) sposobu dojazdu okolicznych rolników do ich nieruchomości rolnych położonych wokół jego gospodarstwa i braku potrzeby do tego celu drogi projektowanej (działka nr [...]) na kwestionowanej przez niego trasie przedzielającej grunty jego gospodarstwa (własne i dzierżawione).

Skarżący domagał się także od organu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność sprzeczności projektowanej drogi (działka nr [...]) - na zakwestionowanym odcinku - z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej oraz braku potrzeby tej drogi na tym odcinku dla prawidłowego gospodarowania i komunikacji na gruntach rolnych położonych wokół jego gospodarstwa rolnego.

Ponadto ponownie podniósł, że nie wyraża zgody na zaprojektowaną granicę działki nr [...] z działką nr [...] oraz na wytyczoną drogę nr [...].

W związku z tym, Wojewoda zwrócił się do W. C., do KOWR oraz do właściciela działki nr [...] o: zajęcie stanowiska i ewentualne wyrażenie zgody na sfinansowanie dokumentacji geodezyjnej oraz urządzenie drogi (Gmina C.), o wyrażenie zgody na wydzielenie działki nr [...] bez dostępu do drogi publicznej i zajęcie stanowiska co do żądań i propozycji zgłoszonych w tym wystąpieniu (KOWR), o wyrażenie zgody na wydzielenie działki bez dostępu do drogi publicznej (właściciel działki nr [...]). Wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2019 r. wpłynęło pismo J. K. i A. K., z treści którego wynika, że na działkę nr [...] J. K. składał wniosek o przyznanie pomocy z ARiMR, w związku z tym żąda, aby droga dochodziła do działek nr [...] i nr [...], natomiast grunty, które zostały zaprojektowane jako działka nr [...] (droga) zostały włączone do jego gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewody, W. C. w piśmie z [...] listopada 2019 r. poinformował, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 2306) nie przewiduje się utworzenia drogi gminnej w przebiegu zaproponowanym przez skarżącego. Działka nr [...] jest oznaczona w planie symbolem ZL - Lasy i zalesienia w realizacji, a więc jest przeznaczona do powiększenia sąsiadującego kompleksu leśnego; ewentualny jej podział naruszałby zatem ustalenia miejscowego planu. Ponadto zmiana przebiegu drogi gminnej zgodnie z przedstawioną propozycją wymagałaby poniesienia znaczących nakładów rzeczowych i finansowych tak, aby ta droga była droga przejezdną i możliwą do powszechnego użytkowania.

Również przedstawiciel KOWR w piśmie z [...] listopada 2019 r. poinformował, że nie wyraża zgody na wydzielenie drogi w granicach działki nr [...], gdyż działka ta objęta jest wieloletnią umową dzierżawy z J. K., który złożył wniosek o zakup tej działki oraz poinformował KOWR, że działka objęta jest programem pomocy nr [...], co ogranicza możliwości przeznaczenia jej na cele inne, niż ustalone w programie. Dodatkowo przedstawiciel KOWR podkreślił, że również J. K. nie wyraził zgody na zaprojektowanie drogi w granicach działki nr [...] oraz poinformował, że trwa proces przygotowania nieruchomości do sprzedaży, którego zakończenie planowane jest na II kwartał 2020r.

Na podstawie tych dokumentów Wojewoda stwierdził, że zarówno KOWR (w odniesieniu do działki nr [...]), jak i właściciel działki nr [...] (osoba fizyczna) nie wyrazili zgody na to, by te działki zostały zaprojektowane bez dostępu do drogi publicznej.

W piśmie z [...] grudnia 2019 r. J. K. ponowił swoje żądania dotyczące likwidacji działki nr [...] (drogi) na odcinku od działki nr [...] od strony wsi Z. do działki nr [...] od strony wsi R., dołączenia gruntów zaprojektowanych pod drogę do jego gospodarstwa oraz przywrócenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] do stanu z projektu scalenia gruntów przed rozpatrzeniem zastrzeżeń. Ponadto wniósł o wykonanie przepustu na rowie na działce nr [...], co pozwoli na zapewnienia dostępu do wszystkich działek.

Odnosząc się do tego, Starosta C. w piśmie z [...] grudnia 2019 r. poinformował, że działka nr [...] stanowi nowo wydzieloną w wyniku scalenia drogę do pól. Działkę tą przecina rów stanowiący część działki nr [...], który jako jeden użytek gruntowy biegnie w kierunku południowym i kończy się w obrębie Z. łącząc się z rzeką Uherką. Wykonanie przepustu na działce nr [...] zabezpieczy dostęp do drogi jedynie dwóm działkom (nr [...] i nr [...]), a jego wykonanie jest ponadto konieczne w celu zapewnienia możliwości poruszania się tą drogą na całej jej długości. Starosta podkreślił, że rozwiązanie proponowane przez skarżącego nie zapewni dojazdu do działek: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i jest sprzeczne z założeniem scalenia, tj. zapewnieniem każdej działce dostępu do drogi publicznej. W przypadku, gdy projekt scalenia miałby być zmieniony w ten sposób, że działka nr [...] pozostanie w dotychczasowym kształcie i przebiegu, a działka nr [...] zostanie zlikwidowana na całej długości jej południowego przebiegu, bez dojazdu pozostaną nie tylko działki stanowiące własność J. K. (nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), ale także działki stanowiące własność osób fizycznych (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) i Skarbu Państwa w dyspozycji KOWR (nr [...]).

W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, organ I instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem ustawowej procedury, nie można też zarzucić organowi przekroczenia granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Dodatkowo podniósł, że w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa" objętego "Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" - Powiat C. uzyskał wsparcie finansowe na realizację prac związanych ze scaleniem gruntów obrębu [...] oraz zagospodarowaniem poscaleniowym wysokości [...] zł, w tym: [...] zł - prace scaleniowe, [...] zł - zagospodarowanie poscaleniowe.

W związku z uwzględnieniem części żądań podnoszonych w odwołaniach i sporządzeniem zmian projektu scalenia, który następnie został poddany weryfikacji przez organ I instancji, a dokumentacja scaleniowa została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Wojewoda, zaskarżoną decyzją orzekł, jak na wstępie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. i J. K. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji i "przywrócenia granicy działki nr [...] (własność J. K.) od strony działki nr [...] do stanu sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, takie zaprojektowanie drogi (działki nr [...], aby od strony gruntów obrębu [...] kończyła się na działce nr [...] (własność J. K.), natomiast od strony gruntów obrębu [...] kończyła się na działce nr [...] i w tym zakresie, aby działka nr [...] została włączona do jego gospodarstwa rolnego.

Zarzucili wydanie tych decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.:

1) art. 7, 8, i 11 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4, art. 2, art. 3, art. 14 ust. 2 pkt 2 i art. 27 ust. 3 u.s.w.g. poprzez brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia;

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w tym ukształtowania terenu oraz występującego tam zakrzaczenia oraz ustalenia, kto z tej drogi na zakwestionowanym odcinku przez skarżącego korzysta oraz braku wzięcia pod uwagę, że wszystkie działki po scaleniu mają dostęp do drogi publicznej i nie jest konieczne, aby w tej chwili tworzyć nowe drogi;

3) art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niedostrzeżenie przez organy obu instancji, że decyzja scaleniowa nie wprowadza korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykracza poza cel scalenia, gdyż utrudni prowadzenie działalności rolniczej w zakresie wypasu bydła i skrócenia dojazdu przez skarżącego (podział gospodarstwa rolnego w wyniku ustanowienia drogi na wysokości działki numer [...], czyli na gruncie od działki od 108 do 118);

4) art. 2 ust. 3 u.s.w.g. poprzez wydzielenie gruntów zabudowanych w wyniku scalenia innemu uczestnikowi, pomimo braku zgody skarżącego - chodzi o działkę numer [...] i [...], gdyż skarżący musi teraz dokonać rozbiórki płotu, choć zgodę na zmianę granicy tej działki wycofał jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę [...];

5) art. 104 § 2 i 138 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym istoty sprawy na skutek nierozpoznania wszystkich wniosków i zarzutów odwołania.

6) art. 6, 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, w wyniku czego organ II instancji błędnie ustalił, że możliwość przejazdu skarżącego przez drogę wewnętrzną (działka 92) do działki numer [...], których jest dzierżawcą i ma prawo pierwokupu tej działki nie została ograniczona - podczas gdy faktycznie działka [...] nie stanowi w całości wyłącznie drogi wewnętrznej (gdyż w części jest porośnięta zadrzewieniami i zakrzewieniami nieuwzględnionymi na mapie geodezyjnej, co wpływa na szerokość przejazdu), a z uwagi na konflikt wewnętrzny współwłaścicieli, ustanowienie drogi wewnętrznej poprzez wycięcie istniejących zakrzewień jest niemożliwe, poza tym działka numer [...] ma dojazd od gruntów wsi Z.;

7) art. 85 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin drogi po jej wytyczeniu (działka nr [...]), co pozwoliłoby ustalić organowi II instancji, że w wyniku zmiany granic działek skarżącego, w tym granic działki obejmującej drogę wewnętrzną, zostanie on pozbawiony faktycznej możliwości dojazdu do swoich działek (wynika z to z faktu, że działka numer [...] jest położona w zagłębieniu terenu i aby zrobić z niej drogę trzeba będzie podnieść grunt i uniemożliwi się bezpośredni dojazd z nieruchomości skarżącego do działki numer [...]).

Ponadto skarżący zarzucili, że objęto scaleniem grunty zabudowane bez zgody właścicieli, nie wyjaśniono, dlaczego właśnie na działce nr [...] konieczne było zaprojektowanie drogi i czy nie było innej możliwości zapewnienia swobodnego dojazdu do wielu nieruchomości,

W uzasadnieniu podnieśli, że J. K. prowadzi działalność rolniczą na powierzchni 23 ha od 1993 r. i jest największym producentem rolnym we wsi L.. Mieszkańcy, którzy wyrazili zgodę na zakwestionowaną przez skarżącego drogę nie prowadzą już czynnie działalności rolniczej (są emerytami i rencistami i nie posiadają nieruchomości rolnych zlokalizowanych wzdłuż spornej drogi). W chwili obecnej działalność rolniczą prowadzi obecnie 5 rolników w miejscowości L.. Bez uzasadnionej przyczyny nie dopuszczono skarżącego do komisji scaleniowej, ponieważ stwierdzono, że będzie utrudniał podejmowanie decyzji przez członków komisji. Sporna droga jest zbędna i niepotrzebna nikomu. Wszyscy mieszkańcy przed scaleniem posiadali swobodny dojazd do swoich nieruchomości ze względu na przepusty na rzecz [...] i nadal jest możliwość wykonania dodatkowych przepustów (np. na działce numer [...]). Zdaniem skarżącego, korzystanie przez nich ze spornej drogi 92 będzie nieekonomiczne (będą dojeżdżać do swoich nieruchomości naokoło), poza tym część tej działki jest zadrzewiona i zakrzaczona, a ponadto położona poniżej terenu.

Podkreślili, że choć organ scaleniowy dysponuje znaczną swobodą przy ustalaniu nowego porządku zagospodarowania obszaru scalenia, to jednak nie może ona nosić cech dowolności. Za prawidłowe można uznać jedynie takie rozwiązania, których skutkiem jest poprawa warunków gospodarowania, a zatem organy powinny rozważać wnioski wszystkich uczestników scalenia i w miarę możliwości uwzględniać je. W przypadku skarżącego organ powinien uwzględnić, że skarżący ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego wykorzystuje wszystkie posiadane przez siebie działki jako jedną całość gospodarczą, a po nabyciu działki numer [...] zamierza cały ten teren ogrodzić dla swobodnego przemieszczania się i wypasu bydła. Przebieg drogi przez grunty stanowiące jedną całość gospodarczą pogorszy warunki ich gospodarczego wykorzystania przez konieczność oddzielenia upraw miedzą i powodując niszczenie roślin, większe zużycie paliwa, sprzętu itp. Jednocześnie odcinek drogi przebiegający przez grunty posiadane przez skarżącego nie jest do niczego potrzebny sąsiadom, ponieważ bez tego odcinka drogi i tak mają i będą oni mieli odpowiedni dojazd do swoich gruntów rolnych: tą drogą na pozostałym odcinku i innymi drogami. Alternatywnie droga może być przeprowadzona przez działkę nr [...] odcinkiem istniejącej drogi oddzielającej działki nr [...] i nr [...] oraz dalej wzdłuż granicy z działką leśną nr [...]. Wyeliminuje to podział gruntów będących w posiadaniu skarżącego, a ponadto polepszy dojazd do działki leśnej nr [...] w celu prowadzenia odpowiedniej gospodarki leśnej (nadzór, zabiegi pielęgnacyjne, wywózka pozyskanego drewna z lasu itp.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego.

Celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy scaleniowej, jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Polega ono na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia.

Konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości jest skomplikowana (choćby ze względu na uwzględnienie interesów wszystkich podmiotów biorących udział w scaleniu), długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek.

Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle jednak w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Kontrola sądu w takich sprawach polega na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego zasady scalania gruntów i czy zostało ono wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Poza zakresem kompetencji sądu jest natomiast ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty poczucia pokrzywdzenia strony wydaną decyzją lub tym podobne, którą w istocie podnoszą skarżący w niniejszej sprawie.

Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie: na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. W pierwszym przypadku wniosek o wszczęcie postępowania powinna złożyć większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej). Wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu uwarunkowane jest natomiast uprzednim uzyskaniem opinii rady sołeckiej lub działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników oraz zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy scaleniowej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami, w tym regulującymi zasady scalania, należy stwierdzić, że zostało ono przeprowadzone prawidłowo, a organowi nie można zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania.

Bezspornie postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej i uzasadniało wszczęcie postępowania na wniosek, co uczynił Starosta C. postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Przepisy ustawy przewidują kolejne czynności, jakie są podejmowane w ramach procedury scaleniowej. Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że wszystkie wymagane czynności i etapy postępowania zostały przeprowadzone poprawnie, co znajduje odzwierciedlenie w obszernych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Podkreślić jednocześnie należy, że również skarżący nie kwestionują prawidłowości toku formalno-prawnego przeprowadzonego scalenia. Zarzuty skargi sprowadzają się do nieuzasadnionej - ich zdaniem – odmowy uwzględnienia ich żądań i w konsekwencji pominięcie ich interesów przy dokonywaniu scalenia.

W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący w toku postępowania scaleniowego zgłaszali zastrzeżenia i wnioski w zakresie scalenia czterech kompleksów ich działek tj. działek nr [...]; działki nr [...] (skarżący domagali się jej podziału na wysokości rowu melioracyjnego na dwie części); działki nr [...] (skarżący domagali się przywrócenia wcześniejszej granicy z działką nr [...], obecnie należącą do E. M. i jej małoletnich dzieci) oraz usytuowanych przy działce nr [...], zaplanowanej jako droga, działek o nr [...] oraz dzierżawionej przez J. K. (po drugiej stronie drogi nr [...]) działki nr [...], które dotychczas stanowiły jedną całość gospodarczą, służącą wypasowi bydła, a obecnie na skutek wydzielenia drogi, stanie się to znacznie utrudnione.

Z akt wynika, że organy częściowo uwzględniły powyższe żądania (w zakresie dotyczącym działki nr [...] i w zakresie kompleksu działek nr [...] i [...]) i w tym zakresie obecnie skarżący nie kwestionują przyjętych w zatwierdzonym projekcie scalenia rozwiązań.

Natomiast organy nie uwzględniły żądań dotyczących zlikwidowania bądź zmiany przebiegu drogi na wydzielonej w wyniku scalenia działce nr [...] oraz w zakresie przywrócenia dawnej granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] i tych działek dotyczą obecnie zarzuty skargi.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom dowolności przyjętych rozwiązań, a więc przekroczenia granic przysługującego organowi gminy w postępowaniu scaleniowym uznania administracyjnego poprzez przyjęte w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie scalenia, ukształtowanie granic i przeznaczenia spornych działek.

Odnosząc się do najbardziej spornego żądania skarżących, dotyczącego likwidacji drogi na wydzielonej działce nr [...], co najmniej na odcinku obejmującym po jednej stronie tej drogi działki stanowiące własność skarżących oraz po drugiej stronie dzierżawioną przez nich działkę nr [...], stwierdzić należy, że z akt postępowania wynika, że organy podjęły wyczerpujące działania zmierzające do uwzględnienia w maksymalnym zakresie żądania skarżących, mając – wbrew zarzutom skargi - na względzie ich interes.

Jednym z głównych celów dokonanego scalenia było zaplanowanie przebiegu dróg transportu rolnego, co zostało określone w "Założeniach do projektu scalenia gruntów obrębu [...], gmina C.", przedstawionych uczestnikom scalenia i stanowiących załącznik do wniosku – złożonego stosownie do art. 3 ust. 5 u.s.w.g. - o przyznanie pomocy na realizację projektu scalenia gruntów obrębu [...], w ramach poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa" objętego "Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020". W ramach scalenia przewidziano do wykonania zagospodarowanie poscaleniowe, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.s.w.g., polegające na wykonaniu m.in. budowy dróg o łącznej długości 1,15 km i przebudowę dróg o łącznej długości 2,76 km. Środki na wykonanie scalenia, w tym zagospodarowania poscaleniowego zostały określone w umowie z [...] października 2016r. pomiędzy Powiatem C. a Samorządem Województwa.

Założenia scalenia obejmujące również realizację dróg, nie mogły zostać pominięte przez projektantów, a następnie przez organ gminy.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że przed scaleniem nie było drogi, a dojazd do niezabudowanych nieruchomości rolnych odbywał się przez inne nieruchomości rolne albo przez przepust na rzece Uherce. Obecnie większość właścicieli zażądała zapewnienia im dojazdu do pól z drogi dojazdowej, która została wydzielona w toku scalenia na działce nr [...]. W sprawie zostało złożone pismo mieszkańców z dnia [...] sierpnia 2019r. (protest), w którym mieszkańcy wsi L. sprzeciwili się ewentualnej likwidacji tej drogi.

W świetle przedstawionych okoliczności, usprawiedliwione jest stanowisko organów, że nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżących całkowitej likwidacji drogi nr [...].

Zasadnie natomiast organy obu instancji podjęły próby uwzględnienia żądania skarżących co do wyeliminowania odcinka tej drogi (zmiany jej przebiegu) na wysokości działek nr [...], nr [...] i nr [...] w ten sposób, by działka nr [...] tworzyła całość z tymi działkami, zaś droga przebiegała po granicy działki nr [...] od strony lasu. Mając na uwadze to, że pomiędzy działkami nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się działki innych osób – H. K. (działka nr [...]), działka J. M. (nr [...]), a działka nr [...] (dzierżawiona przez skarżących) jest własnością Skarbu Państwa – KOWR, organ zwrócił się do tych właścicieli o wyrażenie zgody na pozostawienie ich działek bez dostępu do drogi na wydzielonej działce nr [...]. Bezsporne jest, że zgody takiej żadne z nich nie wyraziło, a więc już tylko z tego powodu nie było możliwe zaprojektowanie przebiegu drogi zgodnie z żądaniem skarżących.

Nie było to możliwe także z uwagi na to, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 2306) działka nr [...] jest oznaczona w planie symbolem ZL - Lasy i zalesienia w realizacji, a więc jest przeznaczona do powiększenia sąsiadującego kompleksu leśnego. Wydzielenie w tej działce drogi dojazdowej byłoby niezgodne z planem, a w konsekwencji także naruszałoby art. 22 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić także należy, że samo niezadowolenie uczestników scalenia nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą prawną. Należy bowiem pamiętać, że organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego nie można z natury rzeczy uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżących, ponieważ byłoby to technicznie niemożliwe i naruszałoby interesy innych rolników oraz niweczyłoby cel oraz skuteczność scalenia.

Kontrola sądu w stosunku do decyzji administracyjnych, przedmiotem których jest scalenie gruntów, obejmuje rzecz jasna ocenę realizacji warunków określonych w ustawie. Decyzje te mają jednak charakter decyzji uznaniowych. Powoduje to ograniczony charakter tej kontroli w kwestiach merytorycznych, które, pozostawione uznaniu administracyjnemu, nie są wyraźnie określone jako składniki norm materialnoprawnych. W tych kwestiach kontrola ta koncentruje się na ocenie, czy decyzje te nie posiadają cech dowolności, czy nie przekroczone zostały granice uznania, a interesy prezentowane w ramach scalenia zostały należycie wyważone.

Typ postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz który obejmuje zwykle rozległy obszar, nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Nie można więc mówić o występowaniu takiej relacji, jaka ma miejsce w sytuacji jednostkowej decyzji, przedmiotem której jest rozstrzygnięcie wyłącznie konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu scaleniowym decyzja w sprawie indywidualnej jest niejako elementem "decyzji ogólnej", odnoszącej się do całego obszaru scalenia. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Muszą być one widziane w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 u.s.w.g. celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postepowania tj. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3, 104 § 2 i 138 § 1 k.p.a. Organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem trybu przewidzianego w przepisach u.s.w.g. Zastrzeżenia skarżących były przedmiotem analizy zarówno przez Starostę [...], jak i przez Wojewodę, które to organy podjęły wszystkie możliwe czynności procesowe zmierzające do najpełniejszego uwzględnienia interesu skarżących. W konsekwencji tych czynności dokonano zmiany projektu scalenia m.in. w ten sposób, że do działki skarżącego nr [...] przyłączono działkę nr [...] (należącą wcześniej do J. M.), powiększając w ten sposób gospodarstwo skarżącego, co niewątpliwie jest korzystne dla niego z punktu widzenia prowadzonej gospodarki rolno-hodowlanej. Organy wyważyły interes skarżącego w kontekście interesów pozostałych uczestników scalenia, co znajduje odzwierciedlenie w podejmowanych przez organy czynnościach procesowych, a także w obszernych uzasadnieniach. Organy jasno przedstawiły powody, dla których nie było możliwe zlikwidowanie wydzielonej drogi nr [...], ani zmiana jej przebiegu, a argumentacja ta jest przekonująca w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Sąd nie stwierdza w konsekwencji naruszenia art. 1 ust. 1 u.s.c.w.

Niemożliwe było również uwzględnienie żądania przywrócenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], gdyż organ wyjaśnił, że na takie rozwiązanie brak zgody aktualnych właścicieli działki nr [...] tj. E. M. występującej w imieniu własnym i jej małoletnich dzieci, o którą organ się zwracał. Z akt jednocześnie wynika, że skarżący wyraził zgodę na objęcie jego działki nr [...] takim scaleniem, co wiąże się z koniecznością rozbiórki jego płotu, obecnie tę zgodę cofnął. Zdaniem skarżących, wobec braku jego zgody na rozebranie płotu, projekt scalenia w tym zakresie narusza art. 2 ust. 3 u.s.w.g. Przepis ten stanowi, że wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem:

1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie, albo

2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w sprawie ten przepis nie ma zastosowania. Zachodzi bowiem inna sytuacja, określona w art. 2 ust. 3a u.s.w.g., gdyż zatwierdzony projekt scalenia przewiduje wyłącznie zmianę granic nieruchomości zabudowanej (działka skarżącego nr [...]), a nie "wydzielenie gruntów zabudowanych innemu uczestnikowi" (czego dotyczy ust. 3 tego przepisu). Stosownie zaś do ust. 3a – zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków.

Okoliczności wskazane w tym przepisie nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Uznając zatem, że w niniejszej sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz.2325).