Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 547/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1a, ust. 2, art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy Bierawa z dnia 12 sierpnia 2009 r., nr [...], ustalającą S. P. i S. P. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr a, położonej w [...], o powierzchni 0,0686 ha, na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej, i umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2009 r., nr [...], Wójt Gminy Bierawa ustalił S. P. i S. P. opłatę adiacencką w wysokości 495 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr a, spowodowanej wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej w [...], orzekając jednocześnie o obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowo na konto lub w kasie Urzędu Gminy w terminie 14 dni od ostateczności decyzji oraz stwierdzając, że do skutków zwłoki w zapłacie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując jednocześnie na uchwałę Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, którą ustalono stawkę opłaty wynoszącą 45% wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń. Poza tym wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić, dopiero po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia organ ten nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W związku z tym stwierdził, że w dniu 2 października 2006 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej, zatem warunki podłączenia do niej nieruchomości zostały stworzone w dniu 24 października 2006 r., tj. po upływie terminu przysługującego organowi nadzoru budowlanego na wniesienie sprzeciwu. W dalszej kolejności wyjaśnił, że w celu określenia wartości nieruchomości został sporządzony operat szacunkowy i po zapoznaniu się z nim stwierdzono jego zgodność z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi. Wynika z niego wzrost wartości działki o kwotę 1700 zł. Następnie przedstawił sposób obliczenia opłaty adiacenckiej wskazując, że na dzień sporządzenia operatu, tj. 30 kwietnia 2009 r., wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła 19300 zł, a po jej wybudowaniu wyniosła 21000, natomiast różnica ta, pomniejszona o koszty partycypacji w kwocie 600 zł i pomnożona przez stawkę opłaty adiacenckiej wynoszącą 45%, odpowiada kwocie 495 zł.

Z decyzją tą nie zgodził się S. P., kwestionując we wniesionym odwołaniu sposób wyliczenia opłaty i wywodząc, że nie została uwzględniona wpłata 600 zł tytułem udziału w kosztach budowy kanalizacji. Wskazując na swą sytuacje materialną stwierdził, że podpisując umowę był przekonany, iż będzie to jedyny koszt i nie został poinformowany, że dofinansuje Gminę ostatecznie w większej kwocie niż inne osoby, które nie przystąpiły do udziału w kosztach. Oświadczył, ze wypowiada umowę i domaga się zaliczenia wpłaconej kwoty na poczet opłaty adiacenckiej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawidłową datą winno być "stworzenie warunków do podłączenia", czyli dzień 30 września 2006 r., wynikający z protokołu końcowego odbioru robót jako data przyjęcia inwestycji do eksploatacji. W tej dacie nie obowiązywała natomiast uchwała Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r., gdyż obowiązywała od dnia 1 października 2006 r.

Na skutek skargi, wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 480/10, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia spornej nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. W motywach rozstrzygnięcia, podzielając zarzuty stawiane przez skarżącego Prokuratora, Sąd wywiódł, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. W zaleceniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, kiedy stworzono warunki przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (ONSAiwsa z 2009 r. nr 5, poz. 84).

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wezwało strony o wyjaśnienie, od kiedy korzystają z wybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej lub od kiedy są obciążane opłatami za ścieki. W odpowiedzi S. i S. P. przedstawili fakturę VAT za okres od 13 lutego 2007 r. do 13 kwietnia 2007 r. i oświadczyli, że podłączenie ich nieruchomości do kanalizacji nastąpiło w dniu 2 lutego 2007 r., zaś odbiór w dniu 12 lutego 2007 r. Natomiast Wójt Gmin Bierawa przedłożył kopię protokołu końcowego odbioru technicznego przyłącza kanalizacyjnego z dnia 2 lutego 2007 r. i duplikat faktury VAT za okres od 13 lutego do 13 kwietnia 2007 r.

Następnie, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Kolegium rozstrzygnęło zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i o umorzeniu postępowania tegoż organu. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ przytoczył treść art. 144-146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mających zastosowanie w sprawie, dotyczących obowiązku uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz zasad określania opłaty adiacenckiej przez organy samorządu terytorialnego na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego i przy zastosowaniu stawki procentowej, ustalonej w stosownej uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Następnie organ wywiódł, że zgodnie z art. 148b ust. 1 tej ustawy ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie przepisów szczególnych, za jaki uznał przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Na tej podstawie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przyjął, iż stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacji sanitarnej nastąpiło 24 października 2006 r., tj. po upływie terminu, o którym mowa w powyższym przepisie, zaś strony nie wykazały, aby możliwość korzystania z instalacji istniała już wcześniej. Skoro zatem uchwała Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej weszła wżycie z dniem 1 października 2006 r., to miała ona zastosowanie w sprawie. W dalszej kolejności organ szczegółowo przedstawił zasady, sposoby i tryb sporządzania operatu szacunkowego, wynikające z art. 151-174 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także metody i techniki wyceny wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia spornej opłaty adiacenckiej, sporządzono 20 stycznia 2008 r. i zaktualizowano 30 kwietnia 2009 r., przy czym aktualizacja polegała m.in. na zmianie metody wyceny, tj. zastąpieniu przez rzeczoznawcę metody porównywania parami metodą korygowania ceny średnie. Kolegium stwierdziło, że określając wartość działki nr a przed i po wybudowaniu kanalizacji biegły nie przedstawił żadnych informacji na temat nieruchomości porównywanych, ograniczając się tylko do podania cen 11 transakcji, co uniemożliwia weryfikację ich doboru, a zwłaszcza ustalenie, czy są to rzeczywiście działki podobne do wycenianej. Poza tym, Kolegium zarzuciło, że wbrew dyspozycji § 56 ust. 4 rozporządzenia, do operatu dołączono tylko dwie mapy oraz "potwierdzenie dnia oględzin" i wykaz wycenianych nieruchomości. W tych okolicznościach organ uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy, będący kluczowym dowodem w postępowaniu, nie może być uznany za miarodajny dowód potwierdzający wzrost wartości działki i na tej podstawie wywiódł, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., co uzasadnia jej uchylenie przez organ odwoławczy. Dalej organ wysnuł wniosek, że skoro Wójt Gminy Bierawa przyjął, iż warunki podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej zaistniały od 24 października 2006 r., to wydanie i doręczenie stronom decyzji ustalającej opłatę adiacencką winno nastąpić najpóźniej w dniu 24 października 2009 r., zatem dochowanie tego terminu przez organ pierwszej instancji obecnie nie jest możliwe, co uniemożliwia również wydanie przez organ odwoławczy kasacyjnej decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., a to z kolei, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., uzasadnia umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe.

We wniesionej skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w Opolu domagał się jej uchylenia, zarzucając obrazę art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 st. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., poprzez przyjęcie, że sposób przeprowadzenia operatu szacunkowego i zakres załączników stanowiących podstawę ustaleń poddają w wątpliwość wartość dowodową operatu, podczas gdy treść przepisów wskazuje jedynie przykładowe wyliczenie materiałów źródłowych mogących stanowić podstawę wyceny. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i 77 K.p.a., poprzez pominięcie wyjaśnienia przyczyn powodujących, że charakter wad operatu, dostrzeżonych przez Kolegium, dyskwalifikuje go jako miarodajny dowód potwierdzający wzrost wartości działki. Kolejny zarzut dotyczył obrazy art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., a nadto art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne przyjęcie istnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego uchylającego decyzje i umarzającego postępowanie w sytuacji niewykazania w sposób wystarczający istnienia tak daleko idących naruszeń prawa, a nadto niezasadnego przyjęcia, że upłynął 3-letni termin ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza, że kwestionowany operat stanowił istotny dowód również w innych postępowaniach. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ poprzestał na zakwestionowaniu aktualizacji operatu, nie odniósł natomiast do ustaleń poprzedniego operatu z dnia 20 stycznia 2008 r. Poza tym wywiedziono, że dyskwalifikacja operatu, skutkująca umorzeniem postępowania, winna wiązać się – po pierwsze – ze wskazaniem, jakie kryteria weryfikacji winny wystąpić w operacie, aby spełniał on warunki wiarygodności oraz zrelacjonowaniem treści zakwestionowanego aneksu, po drugie – z próbą odniesienia stanu faktycznego do dyspozycji rozporządzenia wykonawczego dla uzasadnienia, z jakich przyczyn organ drugiej instancji uznał ustalenia operatu i jego załączniki za niedostateczną podstawę udowodnienia wartości nieruchomości i wykazanie, jakie dodatkowe załączniki i ustalenia były niezbędne, po trzecie – z odniesieniem podniesionych zastrzeżeń do przebiegu postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, w którym to strona nie kwestionowała ustaleń operatu oraz aneksu, nie wnosząc zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłego metod oraz wniosków oraz – po czwarte – ze wskazaniem, jakie ewentualnie dodatkowe czynności winny zostać podjęte przez organ pierwszej instancji w celu doprecyzowania ustaleń dotyczących wartości nieruchomości, a jednocześnie wskazywałoby na zakres dodatkowych dowodów, jakich potrzebę przeprowadzenia dostrzegło Kolegium, a których charakter wyklucza ich przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ nie wskazał w szczególności, czy dostrzega konieczność sporządzenia nowego operatu oraz z jakich przyczyn nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez wezwanie rzeczoznawcy do przedłożenia zestawienia nieruchomości wraz z niezbędnymi danymi, które stały się podstawą szacowania oraz ewentualnego potwierdzenia aktualności operatu poprzez stosowną klauzulę. Ponadto, w zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób dostateczny istnienia naruszeń prawa, a jej uzasadnienie zawiera obszerne przywołanie treści przepisów prawa, jednak brak jest choćby próby zrelacjonowania sformułowanych wad operatu do tychże przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że Wójt Gminy Bierawa nie dokonał oceny operatu szacunkowego jako dowodu określającego wartość nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia prawa materialnego, co znajduje oparcie w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiącym, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3).

W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, Sąd dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wydając zaskarżoną decyzję, powołało się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., umożliwiającym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Regulacja ta nawiązuje do unormowania z art. 138 § 2 K.p.a., który w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym miejscu należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności tego postępowania, zawartej w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy i ponowne jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Wobec treści tego przepisu wydanie jej możliwe jest w sytuacji, gdy postępowanie zostało w pierwszej instancji przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem, gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale nie jest ono wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, określone w art. 138 § 2 K.p.a., nie mogą być jednak rozpatrywane samoistnie, bez związku z obowiązkami organu odwoławczego przewidzianymi w art. 136 K.p.a., który przewiduje umocowanie tego organu do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeśli zatem organ odwoławczy wykaże, że w celu dokonania oceny stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, wówczas obowiązany jest do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie jest uprawniony doprowadzenia postępowania w pełnym albo znacznym zakresie, gdyż nie mieści się to granicach jego kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., który upoważnia ten organ jedynie do przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. W zakresie stosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (sygn. akt II S.A. 400/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 88).

Poza tym, wypełniając dyspozycję z art. 107 § 3 K.p.a., organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Dodać nadto trzeba, że na gruncie procedury administracyjnej obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania wynikająca z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno też spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w podawaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Powyższy postulat prawidłowego uzasadniania faktycznego i prawnego decyzji dotyczy wszystkich organów, w tym także organu odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów nie tylko godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, ale również, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, której materialnoprawną podstawą były przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), należało zgodzić się z argumentacją skargi i stwierdzić, że motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały przez Kolegium w sposób, który nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ta krytyczna ocena dotyczy zarówno uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. Jak słusznie dostrzegł skarżący Prokurator, w treści uzasadnienia prawnego przytoczono in extenso przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nie wskazano jednak, która konkretnie norma, spośród wielu cytowanych, ma zastosowanie w sprawie i w jaki sposób kształtuje ona treść stanowiska Kolegium.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium, realizując zalecenia zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 9 grudnia 2010 r., którymi było związane z mocy art. 153 P.p.s.a., poczyniło kroki niezbędne do wyjaśnienia wcześniejszej kontrowersji odnośnie daty stworzenia warunków przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i ostatecznie zweryfikowało poprzednio prezentowane stanowisko, uznając, że datą tą jest ustalony przez organ pierwszej instancji dzień 24 października 2006 r., a nie dzień przyjęcia inwestycji do eksploatacji. W tych okolicznościach uznało, że zaktualizowała się przewidziana w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie obowiązującej wówczas uchwały Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r.

Rozpatrując sprawę w jej całokształcie, do czego było uprawnione i zobligowane z mocy powołanych wyżej przepisów ustrojowych oraz proceduralnych, rangę naruszenia stanowiącego podstawową przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium nadało kwestii wadliwości operatu szacunkowego, sprowadzającej się do braku wskazania nieruchomości porównawczych, jakie zostały przyjęte przez rzeczoznawcę w celu określenia wartości działki nr a. Poza tym, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wysnuć wniosek, że tej wadliwości Kolegium upatruje także w naruszeniu przepisu § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż do operatu dołączono jedynie dokumenty w postaci map, potwierdzenia oględzin oraz wykazu wycenianych nieruchomości. Wspomniano również, że operat, sporządzony 20 stycznia 2008 r., został zaktualizowany 30 kwietnia 2009 r. i aktualizacja ta polegała m.in. na zmianie metody wyceny, poprzez zastąpienie metody porównywania parami metodą korygowania ceny średniej. Organ poprzestał jednak na powyższych spostrzeżeniach, nie rozwijając ich w kontekście powołanych wcześniej przepisów, a jedynie kwitując zdawkowym stwierdzeniem, że "w tej sytuacji analizowana opinia nie może być uznana za miarodajny dowód potwierdzający wzrost wartości działki".

Nie ulega wątpliwości, że treść operatu szacunkowego kształtuje treść decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką i ma w tym zakresie znaczenie przesądzające, skoro zgodnie z art. 145 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W świetle dotychczas powiedzianego, obowiązkiem Kolegium w rozpoznawanej było rozważenie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie powyższych wątpliwości dotyczących treści operatu w trybie art. 136 k.p.a. i dopiero wówczas, jeśli nie pozwalałoby to na prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej należałoby uznać za uzasadnione. W trybie art. 136 K.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dopiero uznanie, że treść operatu nie odpowiada przepisom prawa, albo jest on niewiarygodny, przesądza o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu ani Sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 , Lex nr 433963; z dnia z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 624/09, Lex nr 786717 oraz z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, Lex nr 745181).

W ocenie Sądu, w ramach kompetencji wynikających z art. 136 K.p.a., mieści się uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wezwanie biegłego rzeczoznawcy do przedstawienia danych dotyczących nieruchomości porównawczych, które zostały uwzględnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego oraz ocena tego materiału. Podając zatem przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji niemieszczące się w dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., nie wykazawszy przy tym - z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. - aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekraczającego granice zakreślone w art. 136 K.p.a., organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powyższych przepisów procedury administracyjnej, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia dyspozycję z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, stwierdzić trzeba, że na zasadzie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po upływie tego okresu – po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje w przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który operat sporządził. Stosownie do § 58 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, klauzula ta, zawierająca oświadczenie o aktualności operatu, podpisana i opatrzona pieczęcią rzeczoznawcy oraz datą, winna być dołączona do operatu.

W rozpoznawanej sprawie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., Kolegium nie dostrzegło, że operat szacunkowy stanowiący podstawę oceny organu, został sporządzony w dniu 30 kwietnia 2009 r., przy czym był to operat nowy, a nie zaktualizowany, gdyż poprzedni operat z dnia 20 stycznia 2008 r. utracił ważność z uwagi na upływ 12-miesięcznego okresu aktualności, co wynika nie tylko z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również z zalegającego w aktach administracyjnych pisma organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2009 r. W tych okolicznościach termin ważności, o jakim mowa w art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla operatu z dnia 30 kwietnia 2009 r. upłynął z dniem 30 kwietnia 2010r. i po tej dacie niemożliwym było powoływanie się na zawarte w tym operacie dane bez wezwania rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności, a tej czynności, która mogła zostać dokonana w trybie art. 136 K.p.a., Kolegium nie dopełniło. Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy operat szacunkowy z dnia 30 kwietnia 2009 r. nie zawiera bowiem adnotacji wymaganych powołanymi wyżej przepisami; nie została również do niego dołączona odrębna klauzula. Zważywszy, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 30 czerwca 2011 r., należy uznać, iż rozstrzygniecie to zapadło przy uwzględnieniu nieaktualnego już operatu szacunkowego, co stanowi naruszenie art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogące mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Ponadto, orzeczenie w trybie art. 138 § 2 K.p.a. przed uzyskaniem stanowiska rzeczoznawcy w przedmiocie aktualizacji operatu szacunkowego, należało uznać za przedwczesne, a zatem podjęte z naruszeniem również i tego przepisu procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo odnotować należy, że wprawdzie w aktach administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą znajdują się kserokopie opatrzonych pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy zestawień transakcji rynkowych dotyczące 11 działek niezabudowanych z uzbrojeniem w sieć kanalizacji sanitarnej oraz 17 działek niezabudowanych bez uzbrojenia w sieć kanalizacji sanitarnej, a także pisma rzeczoznawcy z dnia 10 września 2011 r., zatytułowanego "Wyjaśnienia wobec zarzutów właściciela nieruchomości dz. a", jednak te dokumenty, nie mogły stanowić przedmiotu oceny organu odwoławczego, gdyż zostały przedłożone już po wydaniu zaskarżonej decyzji, na co wskazuje data pisma rzeczoznawcy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2, w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do uwzględnienia przedstawionego stanowiska Sądu. W szczególności rzeczą organu będzie wezwanie rzeczoznawcy o stwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, a następnie – w razie jego uzyskania – ewentualne uzupełnienie dokumentacji oraz jej ocena w zakresie przewidzianym w art. 136 K.p.a. i wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, wykluczają możliwość ustosunkowania się przez Sąd do dalej idących zarzutów skargi, dotyczących merytorycznej oceny operatu, a także kwestii uzasadniających umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na konieczność uwzględnienia upływu 3-letniego terminu do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to termin - jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 4/09, opubl. ONSAiwsa z 2009 r. nr 5, poz. 84 - odnosi się do rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Zagadnienia te będą jeszcze bowiem przedmiotem postępowania, jakie powinien przeprowadzić organ odwoławczy według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także przyszłej decyzji tego organu.