Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 23/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. C., A. H. i E. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz S. C., A. H. i E. H. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] czerwca 1950 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Prezydium Rady Narodowej miasta L. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. wywłaszczyło nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...], rep.hip. [...] , wskazując jako właścicieli M. H. i H. B.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wywłaszczeniowego wystąpiła J. Z. - pełnomocnik S. C., A. H. i L. H., spadkobierców H. B. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...]. W wyniku złożonej skargi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 916/00 uchylił obie decyzje wskazując, że organ centralny nie poczynił żadnych ustaleń co do pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości M. H. i J. H. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wobec czego wywłaszczenie to było niedopuszczalne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ wystąpił do sądów powszechnych o wyznaczenie kuratorów dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2002 r. sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...] zostali ustanowieni kuratorzy dla osób nieznanych z miejsca pobytu J. H. oraz M. H.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Infrastruktury uwzględniając ocenę prawną zawartą w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r. Niezgadzając się z tym stanowiskiem Prezydent Miasta L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ nieprawidłowo ocenił przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, a ponadto w postępowaniu nieprawidłowo dopuszczono reprezentację kuratorów osób, które najprawdopodobniej nie żyją. Po rozpatrzeniu wniosku organ odwoławczy uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138). Przywołując treść art. 1 ust. 1 tego dekretu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ustalonym na podstawie wniosku wywłaszczeniowego celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była organizacja szkoły, a zatem cel ten zgodny był z przepisami dekretu. Przedmiotowa nieruchomość jeszcze w okresie wojny zajęta została na ten cel. Jednak nie było to zajęcie całkowite, gdyż jednocześnie przedmiotowa nieruchomość zarówno przed, jak i po wywłaszczeniu była zajmowana m.in. na aptekę i cele mieszkalne, a więc nie na cele użyteczności publicznej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. wydanym w niniejszej sprawie, którego to ocena prawna wiąże organ rozpatrujący ponownie sprawę, wskazał, że "współwłaściciel nieruchomości wykonywał swoje uprawnienia właścicielskie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że w tej dacie nieruchomość, i to cała, była we władaniu Gminy L. Jeżeli zaś nie została spełniona jedna z przesłanek wywłaszczenia, to jak stwierdzono wyżej, nie było dopuszczalne wywłaszczenie na mocy powołanego dekretu. Dokonanie takiego wywłaszczenia stanowiło więc rażące naruszenie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r.". W aktach sprawy znajdują się bowiem postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta L. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 1945 r. sygn. akt [...], na podstawie którego następca prawny H.B., jednego ze współwłaścicieli nieruchomości [...] został wprowadzony w posiadanie tej nieruchomości i który to następca pobierał z niej stosowne pożytki m.in. czynsz za najem części nieruchomości na aptekę oraz zaświadczenie komornika sądowego, z którego wynika, iż w dniu [...] sierpnia 1946 r. wierzyciel został wprowadzony w posiadanie tej nieruchomości. W tej sytuacji Minister Infrastruktury stanął na stanowisku, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia ujęte w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz art. 22 i art. 25 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (ponieważ w kwestionowanym orzeczeniu pominięto jako współwłaściciela nieruchomości J. H.), a tym samym organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy prawa, a więc orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Organ nadzoru winien zatem stwierdzić jego nieważność.

Ponieważ w trakcie postępowania zostało ujawnione, że przedmiotowa nieruchomość, jakkolwiek skomunalizowana na rzecz Gminy Miasta L., została jednak obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych w drodze umowy cywilnoprawnej wyodrębnienia lokali mieszkalnych, który to skutek cywilnoprawny nie może być odwrócony przez organ administracji w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym, to stosownie do przepisu art. 158 §2 Kpa organ dokonujący oceny legalności może jedynie stwierdzić, że kwestionowane orzeczenie z dnia [...] czerwca 1950 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Dodatkowo odnosząc się do argumentów dotyczących zarzutu nieprawidłowego dopuszczenia reprezentacji kuratorów osób, które najprawdopodobniej nie żyją, Minister Infrastruktury stanął na stanowisku, że jest on niezasadny. Sądy powszechne ustanawiając kuratorów badają bowiem zasadność wniosków oraz okoliczności sprawy. Tym samym, skoro sądy postanowiły kuratorów ustanowić, to organ administracji nie może kwestionować ich udziału w sprawie dokonując samodzielnie odmiennych ustaleń.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez S. C., A. H. i L. H. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 158 §3 w związku z art. 156 §2 kpa, przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na:

1. przyjęciu, że w sytuacji, gdy nastąpiło wyodrębnienie trzech lokali mieszkalnych związanych z udziałami w wieczystym użytkowaniu gruntu, a pozostałe lokale stanowią własność Gminy L., to niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, która nie została obciążona prawami osób trzecich,

2. braku wskazania okoliczności, z powodu których Minister Infrastruktury nie stwierdził nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], mimo spełnienia przesłanek ustawowych oraz braku nowych okoliczności w stanie faktycznym niniejszej sprawy po wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. uznającej, że nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć częściowo z innych przyczyn, niż w niej podniesiono.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przystępując po raz drugi do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] Minister Infrastruktury nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie sądowym poglądem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winny brać udział wszystkie osoby, będące stronami postępowania zakończonego ocenianą w postępowaniu nadzorczym decyzją (bądź następcy prawni tych osób), a także inne podmioty, których praw dotyczy to postępowanie. Art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji strony winny mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 64 §4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie.

Uchybienie powyższym przepisom stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego dotkniętego omawianą wadą. Sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji obowiązany jest ją uchylić, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z opisanej wyżej przyczyny koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. Z analizy akt sprawy, w szczególności z treści uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Użytkownicy wieczyści nie brali jednak udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury. Nie były im także doręczane wydane w sprawie decyzje administracyjne, mimo iż w świetle art. 28 kpa osoby te winny być uznane za strony tego postępowania. W aktach sprawy brak jest aktów notarialnych, na mocy których ustanowione było prawo użytkowania wieczystego dla poszczególnych osób (i ewentualnie decyzji administracyjnych je poprzedzających o ile były wydane). Brak jest jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których można by było ustalić: kto, kiedy i w jakim trybie oraz w jakiej części stał się współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. W aktach sprawy brak jest również aktualnych wypisów z odpowiednich ksiąg wieczystych.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., co uniemożliwia kontrolę prawidłowości doręczenia oraz skuteczności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podniesione wyżej względy przesądziły o konieczności uchylenia obydwu wskazanych w sentencji wyroku decyzji. Z uwagi na przyczyny uchylenia obu decyzji, które nastąpiło ze względu na przesłanki wznowieniowe i fakt, że organ winien przeprowadzić od początku postępowanie w sprawie z udziałem wszystkich stron, niecelowym stało się rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ winien ustalić pełen krąg stron postępowania, z uwzględnieniem osób, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ weźmie pod uwagę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjne wydane w podobnych sprawach, z których wynika, że sprzedaż lokali w budynku wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu nie powoduje zaistnienia nieodwracalności skutków prawnych (art. 156 §2 kpa) co do całości obiektu, lecz jedynie w części dotyczącej sprzedanych lokali i oddanych w użytkowanie wieczyste części gruntów (wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 847/96, LEX nr 45677, uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA 1997/2/49, wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1176/04, LEX nr 175372).

Podkreślić jeszcze należy, że organ rozpatrując ponownie niniejszą sprawę winien mieć na uwadze prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 916/00, którym uchylone zostały decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...]. Zawarta w tym wyroku ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) są wiążące dla organu ponownie orzekającego w sprawie.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.