Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 840/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 82 ust. 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 259 poz 2 art. 4 ust. 5 i art. 7 ust. 1
law: Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) NR 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r. ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla  producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniające rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1952/15 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w części, w jakiej odmówiono nimi stronie wnioskowanego przez nią wsparcia w zakresie kosztów sortowania i pakowania w odniesieniu do dostaw produktów, na które wystawiono świadectwa zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw: nr [...], nr [...] i nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z.C. 5.050 (słownie: pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1952/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.C. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 2 września 2014 r. skarżący złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Ł. powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia wycofania owoców i warzyw w związku z brakiem możliwości sprzedaży spowodowanym rosyjskim embargiem, w którym powiadomił o zamiarze wycofania ziemniaków uprawnianych (w ilości 300 t) na powierzchni 8,28 ha oraz kapusty uprawianej (w ilości 300 t) na powierzchni 6,09 ha. W piśmie z dnia 23 września 2014 r. skarżący zadeklarował, że zamierza wycofać produkt w ramach bezpłatnej dystrybucji Banku Żywności w T. W dniach 29 września, 1 października, 3 października, 7-8 października, 30 września, 6 października i 13 października 2014 r. zostały przeprowadzone kontrole, z których sporządzono "Świadectwa zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw", "Protokoły kontroli jakości handlowej świeżych owoców i warzyw wycofywanych z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji" oraz "Świadectwa potwierdzenia przekazania produktów wycofanych z rynku". W trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie wagi produktu w opakowaniach netto, które powinno wynosić nie więcej niż 25 kg. Do powyższych ustaleń zawartych w raporcie z kontroli skarżący złożył w dniu 14 października 2014 r. oświadczenie, że niektóre partie dostaw kapusty gabarytowo nie pozwalały utrzymać wagi 25 kg i produkt był pakowany z przekroczeniem tej masy, co zostało uzgodnione z Bankiem Żywności. W dniu 14 października 2014 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie nadzwyczajnego wsparcia, w związku z wycofaniem kapusty w ilości 220.891 kg uprawianej na powierzchni 16,27 ha. Wniosek ten został skorygowany w dniu 8 grudnia 2014 r. w zakresie powierzchni uprawy kapusty zadeklarowanej operacji wycofania do powierzchni 3,09 ha.

W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] udzielił skarżącemu wsparcia za wycofanie produktu w ramach bezpłatnej dystrybucji kapusty w ilości 220.891 kg z powierzchni 3,09 ha oraz zwrotu poniesionych kosztów transportu w wysokości 9.144,89 EUR, a także kosztów sortowania i pakowania w wysokości 3.031,47 EUR i odmówił skarżącemu zwrotu poniesionych kosztów sortowania i pakowania dostaw produktów, na które wystawiono świadectwa zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw: nr [...], nr [...] i nr [...], z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 82 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 543/2011), to jest przekroczenie 25 kg wagi produktu w opakowaniach netto.

W wyniku odwołania skarżącego, Prezes Agencji Rynku Rolnego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że kontrola produktów wycofanych z rynku przeprowadzona była przez Wojewódzkie Inspektoraty Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na warunkach i zasadach określonych w odrębnych przepisach. Skarżący w dniu kontroli podpisał protokoły kontroli bez zastrzeżeń, co do sposobu jej przeprowadzenia. Ponadto, w dniu 14 października 2014 r. złożył oświadczenie, że "(...) niektóre partie dostaw kapusty gabarytowo nie pozwalały utrzymać wagi 25 kg (...)", a zatem miał świadomość, że część dostaw nie spełnia wymogu określonego w art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 i tym samym nie spełnił wymogów uzyskania pomocy finansowej w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 oraz art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 932/2014 ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014 (Dz.Urz.UE.L.2014.259.2, dalej: rozporządzenie nr 932/2014) poprzez:

a) odmowę przyznania kosztów sortowania i pakowania wszystkich z 2.720 dostarczonych worków kapusty na podstawie obliczenia średniej wagi jednostkowego opakowania, podczas gdy nie każdy z worków przekraczał wagę 25 kg, a zgodnie z ww. przepisami koszty sortowania i pakowania kwalifikują się do wsparcia w ramach programów operacyjnych w przypadkach produktów w opakowaniach o masie netto nieprzekraczającej 25 kg, w związku z czym odmowa przyznania wsparcia w tym zakresie wymaga zważenia każdego z opakowania, a nie obliczenia średniej wagi opakowań;

b) stwierdzenie, iż kontrola dostaw kapusty, polegająca na zważeniu jedynie 10 z 2.720 worków kapusty przeprowadzona została w sposób prawidłowy i może być podstawą odmowy przyznania wsparcia.

Skarżący zarzucił też błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że każdy z dostarczonych worków kapusty przekraczał wagę 25 kg netto. Skarżący stwierdził, że nie zgłosił uwag w protokole kontroli, gdyż działał w zaufaniu do osoby uprawnionej do kontroli. W protokole kontroli nie zawarto jakiegokolwiek stwierdzenia, że waga worków została przekroczona, nie było też zarzutów, co do jakości dostarczonego towaru, ani żadnych innych, wobec tego wówczas nie miał podstaw do odmowy podpisania protokołu. Zdaniem skarżącego, organy stosując daleko idące uproszczenie polegające na obliczeniu średniej wagi jednostkowych worków kapusty i to jedynie na podstawie 10 zważonych wyrywkowo worków odmówiły wsparcia za wszystkie 2.720 worków kapusty rażąco naruszając wskazane w skardze przepisy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organy nie naruszyły w tej sprawie norm prawa materialnego, ani też przepisów postępowania.

Na wstępie Sąd I instancji omówił zasady wypłacania tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia wypłacanych w związku z zakazem przywozu niektórych owoców i warzyw z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej określone w rozporządzeniu nr 932/2014 oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1190).

Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 932/2014 operacje wycofania, o których mowa w art. 3 i 4 tego rozporządzenia, podlegają kontrolom pierwszego szczebla zgodnie z art. 108 rozporządzenia nr 543/2011, przy czym w odniesieniu do operacji wycofania, o których mowa w art. 4 ust. 5, kontrole obejmują 100% ilości produktów wycofanych z rynku oraz kontrolom drugiego szczebla, o czym stanowi art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 932/2014. W przypadku operacji dotyczących wycofania produktów w ramach bezpłatnej dystrybucji, wnioskodawcy przysługuje zwrot poniesionych kosztów opakowania i sortowania, zgodnie z art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 w odniesieniu do produktów w opakowaniach o masie nieprzekraczających 25 kg netto, wyliczone na podstawie stawek zryczałtowanych określonych w załączniku XIII do rozporządzenia nr 543/2011. W trakcie przeprowadzonych w tej sprawie kontroli, na podstawie których sporządzono świadectwa zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw, masa netto kapusty zapakowanej w worki, została przekroczona w oparciu o:

- Świadectwo nr [...], gdzie waga netto dostarczonego produktu wynosiła 20.316 kg w 800 sztukach worków, dając wagę jednostkowego opakowania netto wynoszącą 25,39 kg;

- Świadectwo nr [...], gdzie waga netto dostarczonego produktu wynosiła 25.756 kg w 960 sztukach worków, dając wagę jednostkowego opakowania netto wynoszącą 26,83 kg;

- Świadectwo nr [...], gdzie waga netto dostarczonego produktu wynosiła 25.483 kg w 960 sztukach worków, dając wagę jednostkowego opakowania netto wynoszącą 26,54 kg.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść przepisu art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie wskazały, iż ww. partie dostawy kapusty nie kwalifikują się do wsparcia w zakresie kosztów sortowania i pakowania.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia, że każdy z dostarczonych worków kapusty przekraczał wagę 25 kg netto wskazał, że z kontroli przeprowadzonych w tej sprawie zostały sporządzone protokoły, do których skarżący w dniach kontroli nie wniósł uwag, pomimo, że został poinformowany o przysługującym mu prawie złożenia umotywowanych uwag do protokołu kontroli przed jego podpisaniem. Skarżący dopiero w dniu 14 października 2014 r., a zatem po zakończeniu kontroli złożył oświadczenie w treści którego stwierdził, że "(...) niektóre partie dostaw kapusty gabarytowo nie pozwalały utrzymać wagi 25 kg (...)". Skarżący miał zatem świadomość, że niektóre partie dostaw nie spełniały wymogu określonego w art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011. W ocenie Sądu, zgłoszenie zastrzeżeń w zakresie nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli towarów łatwo psujących się dopiero po ich zakończeniu czyniło niemożliwym ponowne przeprowadzenie kontroli.

Sąd I instancji powołując się na treść punktu 19 preambuły rozporządzenia nr 932/2014 dotyczącego rozsądnego poziomu kontroli stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zawarty w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 932/2014 wymóg, aby w odniesieniu do operacji wycofania z rynku, o których mowa w art. 4 ust. 5, kontrole pierwszego szczebla obejmowały 100 % ilości produktów wycofanych z rynku, nie oznacza obowiązku ważenia w trakcie kontroli wszystkich opakowań dostarczonego produktu, a jedynie dokonanie, zgodnie z art. 108 rozporządzenia nr 543/2011, kontroli obejmującej kontrolę dokumentacji, identyfikacji, kontrolę fizyczną masy produktów wycofanych z rynku oraz kontrolę zgodności z normami handlowymi. Powyższe wymogi zostały spełnione w odniesieniu do spornego towaru, co wynika z zapisów w protokołach kontroli oraz stanowiących integralne części protokołów świadectw zgodności z normami handlowymi UE dla świeżych owoców i warzyw.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo wyjaśniły przesłanki, jakimi kierowały się przy wydawaniu decyzji, a z uwagi na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, który ogranicza lub nawet wyłącza stosowanie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji nie miały w tej sprawie obowiązku działania z urzędu w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał dowodowy został w sprawie zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA niezgodnej z prawem zaskarżonej decyzji organu II instancji mimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

a) art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez uznanie przez WSA, iż skarżący nie spełnił określonego ww. przepisami wymogu koniecznego do uzyskania dopłaty, gdyż przekroczył dopuszczalne kryterium wagowe, podczas gdy takie uznanie jest wynikiem zastosowania fikcji prawnej, iż średnia waga opakowań odpowiada wadze rzeczywistej, co nosi cechy obejścia prawa przez Agencję Rynku Rolnego;

b) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 932/2014 oraz pkt 19 preambuły poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy przyjmujące, że ograniczona kontrola jest zasadna, podczas gdy zasadą jest sprawdzenie 100 % ilości produktów wycofanych z rynku, a zasada rozsądnego poziomu kontroli przewidziana przez preambułę nie służy do tego, aby ograniczać postępowanie kontrolne kosztem naruszenia interesów wnioskodawcy;

c) art. 108 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, przyjmujące, że ograniczona kontrola jest zasadna, podczas gdy zasadą jest sprawdzenie 100 % ilości produktów wycofanych z rynku;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a poprzez nieuchylenie przez WSA niezgodnej z prawem zaskarżonej decyzji organu II instancji mimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Rynku Rolnego poprzez wybiórczą i niepełną analizę materiału dowodowego, kolidującą z zasadami doświadczenia życiowego co doprowadziło do dowolnego ustalenia stanu faktycznego, tj. naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Prezes Agencji Rynku Rolnego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że istota spornej w sprawie kwestii dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z tego mianowicie powodu, że udzielając stronie skarżącej określonego rozporządzeniem Komisji Europejskiej nr 932/2014 wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw - w rozpatrywanej sprawie kapusty - według Sądu I instancji organ administracji zasadnie, w świetle zebranych w sprawie dowodów stwierdził, że stronie nie przysługuje zwrot kosztów sortowania i pakowania w odniesieniu do dostaw produktów, na które wystawiono świadectwa zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw: nr [...], nr [...] i nr [...], albowiem masa netto produktu w jednostkowych opakowaniach w wymienionych dostawach była wyższa, niż - określona w art. 82 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, jako warunek zwrotu kosztów sortowania i pakowania produktów - masa dopuszczalna 25 kg.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywana w granicach wyznaczonych stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, prowadzi do wniosku, że wyrok ten nie odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały bowiem oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że jakkolwiek faktem jest, iż art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 633) - jeżeli przepisy tej ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej - w regulowanych tą ustawą postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej odsyła do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81, to jednak z faktu tego nie sposób wywodzić konsekwencji skutkujących wnioskiem wręcz o omnipotencji organu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do dowolności kształtowania sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach regulowanych przywołaną ustawą. Stanowisko tego rodzaju - wyraźnie zarysowane w argumentacji Sądu I instancji (por. s. 10 - 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) - nie jest uzasadnione. Należy mu przeciwstawić ten argument, że wymieniona ustawa nie wyłącza stosowania w regulowanych nią postępowaniach art. 80 k.p.a. ustanawiającego zasadę swobodnej oceny dowodów - którego naruszenie zarzuca strona skarżąca - ani też art. 107 § 3 k.p.a. - znaczenie którego jest podkreślane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - ani też, co jest nie mniej istotne z punktu widzenia oceny trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 6 k.p.a. ustanawiającego zasadę praworządności (zasadę legalizmu).

Z przywołanych przepisów wynikają określone konsekwencje, w świetle których tym bardziej za nieuzasadniony uznać należałoby wniosek o dowolności kształtowania przez organ administracji sposobu prowadzenia postępowania w sprawach regulowanych ustawą o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a w konsekwencji również o dowolności rozstrzygnięć podejmowanych w tych postępowaniach.

Mianowicie, zasada swobodnej oceny dowodów w rozumieniu art. 80 k.p.a., obliguje organ do poddania analizie cały materiał dowodowy i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów - chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych - co oznacza, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w uzasadniony sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Skoro (swobodna) ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie zakłada ze swej istoty przeprowadzenie pewnego procesu myślowego, to w świetle art. 107 § 3 k.p.a. za uzasadniony uznać należy wniosek, że proces ten powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu podejmowanej w sprawie decyzji. Podkreślając w tym względzie znaczenie funkcji uzasadnienia wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia - zwłaszcza zaś funkcji spełnienia prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta oraz funkcji kontroli jej trafności - za oczywiste należy uznać, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co oznacza potrzebę zajęcia stanowiska wobec całego materiału procesowego, a w szczególności uzasadnienia, na jakiej podstawie dane fakty i okoliczności uznane zostały za prawdziwe. Zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, co oznacza, że ograniczenie się przez organ do wskazania danych przepisów prawa nie spełnia warunku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji zakłada ze swej istoty potrzebę przeprowadzenia wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i odzwierciedlenia jej przebiegu oraz rezultatu w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji w relacji do zawartego w niej rozstrzygnięcia ma objaśnić tok myślenia organu administracji prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa w danej sprawie z uwagi na jej przedmiot.

W korespondencji do przedstawionych uwag należy również podnieść, że zasada praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organ administracji do dokonywania interpretacji mających zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa w sposób, który nie narusza konstytucyjnych praw i nie jest sprzeczny z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r., sygn. akt II SA 937/91), co w kontekście konsekwencji procesów integracyjnych, w analizowanym zakresie należy odnieść do obowiązku uwzględniania metody wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem unijnym oraz uwzględniania właściwych metod wykładni samego prawa unijnego, w sytuacji, gdy bezpośrednio skuteczny jego przepis stanowi (współstanowi) podstawę podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przedstawione uwagi oraz formułowane na ich podstawie argumenty i wnioski nie są bez znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej, a w konsekwencji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Uwzględniając towarzyszące prawodawcy unijnemu motywy oraz cele wsparcia udzielanego na podstawie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 932/2014 (por. zwłaszcza pkt 1 - 4, pkt 7, pkt 10 - 11 wprowadzenia do tego rozporządzenia), a w tym kontekście istotę pomocy finansowej adresowanej do organizacji producentów oraz producentów niektórych owoców i warzyw oraz determinowaną nadzwyczajnym charakterem tej pomocy potrzebę stosowania odpowiednich instrumentów kontroli spełniania warunków jej udzielania, w sytuacji, gdy pomoc ta udzielana jest między innymi w związku z wycofaniem produktów z rynku i przeznaczeniem ich do bezpłatnej dystrybucji i najogólniej rzecz ujmując polega na swoistym skompensowaniu nakładów poniesionych na ich wytworzenie, zaś operacja wycofania tych produktów z rynku polegająca na ich przekazaniu przez producenta właściwemu podmiotowi na zasadach i w sposób szczegółowo określony przepisami obowiązującego prawa wymaga potwierdzenia w formie świadectwa zawierającego - między innymi - szczegółowe informacje dotyczące środka transportu, którym dostarczono produkty oraz informacje dotyczące opakowania produktu - co wynika z § 5 ust. 3 w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej w związku z art. 1 oraz art. 3 i art. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 932/2014 - to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że skoro zakres tej pomocy obejmuje także ryczałtowy zwrot kosztów sortowania i pakowania wycofywanego z rynku produktu, o czym jednoznacznie stanowi art. 82 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, to również zakres kontroli spełniania warunków omawianej pomocy - aby mogła ona prawidłowo realizować jej usprawiedliwione cele - musi odnosić się i do tego etapu złożonej operacji wycofania produktu, którym jest jego sortowanie i pakowanie. Ma to bowiem swoje znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie pomocy oraz wysokości, w jakiej pomoc ta zostanie przyznana.

Skoro więc zgodnie z art. 82 ust. 1 przywołanego unijnego rozporządzenia wykonawczego, koszty sortowania i pakowania owoców i warzyw wycofanych z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji kwalifikują się do wsparcia w ramach programów operacyjnych w wysokości stawki ryczałtowej określonej w części A załącznika XIII, w przypadku produktów w opakowaniach o masie netto nieprzekraczającej 25 kilogramów, to za uzasadniony uznać należy wniosek, że ocena spełniania określonego tym przepisem warunku przyznania pomocy finansowej z tytułu kosztów poniesionych w związku z realizacją omawianego etapu operacji wycofania produktów z rynku, nie może być oceną dowolną. Tym samym, kontrola spełniania warunków przyznania pomocy z tytułu wycofania produktu z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, wobec złożonego charakteru tej operacji, wymaga objęcia jej zakresem wszystkich jej etapów, w tym także omawianego etapu sortowania i pakowania produktu, co jak powyżej już podkreślono ma swoje znaczenie oraz uzasadnienie wynikające z celów tego wsparcia, zwłaszcza gdy podkreślić jego nadzwyczajny charakter.

Wobec tego, prawidłowe rozumienie art. 7 ust. 1 i art. 4 ust. 5 przywołanego unijnego rozporządzenia delegowanego w związku z art. 108 ust. 2 i ust. 3 przywołanego unijnego rozporządzenia wykonawczego, na gruncie których to przepisów mowa jest o "kontroli ilości produktów wycofanych z rynku", nie może nie uwzględniać tego, że wycofanie produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji stanowi operację złożoną, której etapem jest sortowanie i pakowanie produktów, a więc działanie również objęte wsparciem finansowym na zasadzie zryczałtowanego zwrotu kosztów poniesionych w związku z jego podjęciem. Tym samym, skoro sortowanie i pakowanie produktów do opakowań o masie netto nieprzekraczającej 25 kilogramów - w tym również oznaczenie tych opakowań stosownym godłem - stanowi warunek przyznania omawianej pomocy w zakresie odnoszącym się zryczałtowanego zwrotu poniesionych w związku z tym kosztów, to nie sposób zasadnie twierdzić - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - że ocena spełniania tego warunku może być przeprowadzona w sposób, w jaki uczyniono to w rozpatrywanej sprawie.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii - w kontekście normatywnej treści art. 82 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 - należy również podkreślić, że we wprowadzeniu do przywoływanego rozporządzenia delegowanego nr 932/2014 w relacji do ustanowionych nim środków kontroli spełniania warunków przyznania określonego tym rozporządzeniem wsparcia, prawodawca unijny zaakcentował nie dość, że potrzebę zapewnienia rozsądnego poziomu kontroli (pkt 19), to również - jeżeli nie przede wszystkim - zapewnienia kontroli, której rezultat będzie wiarygodny (pkt 17).

Uwzględniając komplementarny charakter wskazanych dyrektyw i odnosząc ich konsekwencje do zaakceptowanego przez Sąd I instancji sposobu stosowania w rozpatrywanej sprawie przez organ administracji art. 7 ust. 1 i art. 4 ust. 5 unijnego rozporządzenia delegowanego oraz art. 108 ust. 2 i ust. 3 unijnego rozporządzenia wykonawczego, kontroli spełniania warunku przyznania pomocy w zakresie obejmującym koszty sortowania i pakowanie produktów, nie sposób uznać, ani za przeprowadzoną na rozsądnym poziomie, ani też za wiarygodną.

Z tego mianowicie powodu, że jej rezultat w relacji do wymienionych dyrektyw, których tylko prawidłowa realizacja mogła uzasadniać twierdzenie, że w odniesieniu do spornych dostaw produktów, na które wystawiono świadectwa zgodności nr: [...],[...] i [...], masa netto produktu w jednostkowych opakowaniach w tych dostawach była wyższa, niż określona w art. 82 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, w ogóle nie został odzwierciedlony w treści protokołów kontroli. Stosowana przez organ metoda kontroli spełniania omawianego warunku polegająca na przyjęciu masy netto jednostkowego opakowania produktu, jako ilorazu masy netto produktu z danej dostawy i liczby opakowań jednostkowych, nie dość, że nie została odzwierciedlona w treści protokołów kontroli - o czym mowa będzie jeszcze dalej - to również nie może być uznana za kontrolę przeprowadzoną na rozsądnym poziomie, a tym samym i wiarygodną, z punktu widzenia oceny spełniania tego warunku. Na tej zasadzie bowiem, można byłoby odmówić wsparcia finansowego w zakresie zwrotu zryczałtowanych kosztów sortowania i pakowania produktów w sytuacji, gdy w jednej dostawie masa jednostkowa netto tylko jednego opakowania spośród wielu (kilkudziesięciu, kilkuset) opakowań o masie jednostkowej równej masie netto 25 kg (lub nieznacznie niższej), nie spełnia omawianego warunku, bo jest wyższa niż dopuszczalna. Z całą pewnością nie byłoby to, ani rozsądne, ani też wiarygodne kryterium, albowiem nie odzwierciedla ono, ani rzeczywistego stanu rzeczy - co należałoby uznać za pożądane - ani też stanu rzeczy bliskiego rzeczywistemu. W tym też kontekście, za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że dla potrzeb rozsądnego poziomu kontroli oraz jej wiarygodności - w relacji do faktycznych możliwości jej przeprowadzenia i towarzyszących temu trudności - należałoby przyjąć miarodajne kryteria umożliwiające uzyskanie rezultatu najbliższego rzeczywistemu stanowi rzeczy (np. reprezentatywna w relacji do liczby opakowań z danej dostawy liczba opakowań poddanych kontroli).

Przede wszystkim jednak - co z całą mocą należy podkreślić w kontekście istoty spornej w sprawie kwestii - stosowana przez organ metoda oceny oraz kontroli spełniania warunku przyznania wsparcia w zakresie odnoszącym się do zwrotu zryczałtowanych kosztów sortowania i pakowania produktów, powinna być jasno i wyraźnie wskazana w protokole kontroli oraz notyfikowana stronie postępowania, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości wykonywania przysługujących jej uprawnień procesowych - których nie jest i nie może być przecież pozbawiona - w tym zwłaszcza, uprawnienia do zgłaszania zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz uprawnienia do dowodzenia okoliczności wykazujących zasadność jej żądań. Skoro z protokołów kontroli odwołujących się do rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 - którego art. 82 ust. 1 uzależnia zwrot kosztów sortowania i pakowania produktów od spełnienia określonego nim warunku nieprzekraczania przez jednostkowe opakowanie produktu masy netto 25 kilogramów - nie wynika, aby zawierały one wymienione elementy, to nie sposób zasadnie twierdzić - jak uczynił to Sąd I instancji - że ustalenia kontroli oraz wydana w oparciu o nie decyzja są prawidłowe, albowiem strona podpisała te protokoły i nie wykazała okoliczności, których ciężar wykazania na niej spoczywał. Stanowisku temu przeciwstawić należy ten argument, że nie znając sposobu działania

organu strona nie mogła przeciwstawić mu swoich racji odnośnie do zasadności przyjętej w sprawie metody oceny i kontroli spełniania omawianego warunku. W związku z tym, mogła więc ona pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że ustalenie wysokości zryczałtowanych kosztów sortowania i pakowania wycofanego z rynku produktu w celu jego bezpłatnej dystrybucji, o zwrot których także wystąpiła w związku z realizacją omawianej operacji, nastąpi w oparciu o treść art. 82 ust. 1 przywołanego unijnego rozporządzenia wykonawczego. Ponadto, tezy o prawidłowości ustaleń kontroli oraz zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie sposób było również budować w oparciu o treść oświadczenia strony skarżącej z dnia 14 października 2014 r. Z oświadczenia tego, sporządzonego po dacie przeprowadzenia spornych w sprawie kontroli, nie wynika bowiem w ogóle do jakich konkretnie partii dostaw, czy też do jakich ilościowo części opakowań jednostkowych w ramach danej dostawy, należałoby odnosić stwierdzenie o pakowaniu produktu "=/- 25 kg". Tym samym, w świetle powyżej przedstawionych argumentów odnoszących się do rozsądnego poziomu kontroli i wiarygodności jej rezultatu oraz uzasadnionych oczekiwań odnośnie do potrzeby odzwierciedlenia w treści protokołu przyjmowanej metody kontroli i notyfikowania jej stronie należy podnieść, że wzgląd na konsekwencje wynikające z art. 80 k.p.a. wymagał, aby wskazaną kwestię wyjaśnić, czego w rozpatrywanej sprawie jednak nie uczyniono.

Uwzględniając przedstawione argumenty, które legły u podstaw oceny, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki, które w rezultacie uchylenia kontrolowanego wyroku umożliwiają rozpatrzenie skargi strony na decyzję Prezesa Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Istotę sprawy uznać należało bowiem za dostatecznie wyjaśnioną. Przedstawione powyżej argumenty nakazywały uznać tę skargę za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części, w jakiej odmówiono nimi stronie wnioskowanego przez nią wsparcia w zakresie kosztów sortowania i pakowania w odniesieniu do dostaw produktów, na które wystawiono świadectwa zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw: nr [...], nr [...] i nr [...].

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.