Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy [...] oddala skarga w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 404/19

Uzasadnienie

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy [...] wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności § 1 pkt 7 w zakresie wyrazów "na terenie nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja mieszkaniowa" zaskarżonej uchwały,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisom uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy [...] zarzucono rażące naruszenie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 ze zm.) - zwanej dalej "u.i.m." - poprzez określanie terenu, na którym mają być zapewnione miejsca parkingowe związane z realizacją danej inwestycji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Rada Miejskiej Gminy [...] uchwaliła lokalne standardy urbanistyczne na terenie Gminy [...] Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.g." - oraz art. 19 ust. 1 - 3 u.i.m. Akt ten został doręczony Wojewodzie [...] dnia [...] stycznia 2019 r.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ustawa z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji (art. 1 ust. 1 u.i.m.). W myśl legalnej definicji zawartej w art. 1 pkt 2 u.i.m. inwestycją mieszkaniową jest przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową. Inwestycję taką można zlokalizować jedynie na terenie, który spełnia określone art. 17 u.i.m. standardy urbanistyczne m.in. w zakresie dostępu do wymaganej infrastruktury technicznej, odległości od placówek oświatowych czy też dostępu do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu.

Wolą ustawodawcy standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 u.i.m. obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2 (art. 19 ust. 1 u.i.m.). Przy czym powyższe lokalne standardy urbanistyczne w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 u.i.m. (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.i.m.) oraz nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźników procentowych, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a lub b (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.i.m.). Równocześnie stosownie do art. 19 ust. 3 u.i.m. w ww. lokalnych standardach urbanistycznych rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755, 650, 685, 771, 1000 i 1356).

Z kompetencji powyższej skorzystała Rada Miejska Gminy [...] określając uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku lokalne standardy urbanistyczne na terenie Gminy [...]. W § 1 pkt 7 ww. uchwały Rada Miejska Gminy [...] uchwaliła, że "na terenie nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja mieszkaniowa określa się liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej dla samochodów osobowych w liczbie

a) 2 miejsca parkingowe na jeden lokal mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej,

b) 2 miejsca parkingowe na jeden lokal mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej,

c) 2 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej części budynków przeznaczonych na działalność handlową lub usługową, jednak nie mniej niż 4 miejsca parkingowe."

Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest jednak wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.

Stosownie do art. 19 ust. 4 u.i.m. uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego. W konsekwencji w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1-3 u.i.m. W ocenie organu nadzoru upoważnienie określone art. 19 ust. 3 u.i.m. nie obejmuje jednak prawa do określania terenu, na którym mają być zapewnione miejsca parkingowe związane z realizacją danej inwestycji mieszkaniowej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Upoważnienie zawiera jedynie kompetencję do określania wskaźnika (ilości) miejsc parkingowych. Należy mieć na uwadze, że gmina ma kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi więc wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to także treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA).

Rada Miejska Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie [...] [...] stycznia 2019 r., który w ramach nadzoru nie stwierdził jej nieważności w związku z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 roku, doręczonym [...] kwietnia 2019 roku, Wojewoda [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wymienioną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 7 uchwały w zakresie wyrazów "na terenie nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja mieszkaniowa. Skarżący zarzucił Radzie Miejskiej przekroczenie uprawnień określonych w art. 19 ust. 3 u.i.m. poprzez określenie w uchwale terenu na którym mają być zapewnione miejsca parkingowe związane z realizacją danej inwestycji mieszkaniowej.

Jako uzasadnienie swego stanowiska skarżący wskazał, że wyżej wymieniony artykuł 19 ust.3 u.i.m. zawiera jedynie kompetencje do określenia wskaźnika ( ilości miejsc) parkingowych, nie dając organowi prawa do określenia terenu na którym mają być te miejsca zapewnione.

Organ nie zgodził się z zarzutami skargi. Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie nakłada na inwestora obowiązku tworzenia miejsc parkingowych dla wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 19 ust.3 w/w ustawy rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej w lokalnych standardach urbanistycznych. Na terenie Gminy [...], podobnie jak w całym kraju, liczba samochodów stale rośnie, co wiąże się z koniecznością ich zagospodarowania, zwłaszcza zagwarantowania odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie na którym inwestycja ma być realizowana. Gdyby przyjąć, jak chce tego skarżący, że Rada ma uprawnienie wyłącznie do określenia liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji, bez uprawnienia do wskazania terenu na którym mają być one usytuowane, wskazywałoby to, że miejsca te mogą dotyczyć terenu bliżej nieokreślonego, albo określonego np. na najbliższym parkingu lub drodze publicznej. Przyjęcie takiej wykładni art. 19 ust. 3 u.i.m. prowadziłoby do przyjęcia, że uprawnienie rady gminy w tym zakresie jest pozorne. Przyjmując, że spełnienie wszystkich standardów urbanistycznych, określonych uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...]i z dnia [...] grudnia 2018 roku Nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy [...], będzie wiążące dla inwestora oraz dla organu ustalającego lokalizacje inwestycji mieszkaniowej, którym również jest Rada Miejska Gminy [...], jednoznaczny zapis uchwały, co do terenu lokalizacji określonych miejsc parkingowych, pozwoli w przyszłości, już na etapie stosowania uchwały, uniknąć wątpliwości co do terenu na którym te miejsca parkingowe mają być zlokalizowane.

Projekt uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych, w zakresie zaskarżonego zapisu, został pozytywnie zaopiniowany przez Gminną Komisję Urbanistyczną.

Zatem żądanie przez skarżącego stwierdzenia nieważności § 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku Nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Gminy [...], w zakresie wyrazów "na terenie nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja mieszkaniowa", nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty - inne niż akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art.6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 u.s.g. stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art.91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Uchwała w przedmiocie lokalnych standardów urbanistycznych jest prawem miejscowym, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 4 u.i.m. Tym samym jest ona aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") co do zasady kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do lokalnych standardów urbanistycznych.

Jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jej szczególny status prawny jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wykonującej istotną część zadań publicznych jest działalność prawotwórcza gminy. Stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego) jest jednym z przejawów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 i 165 ust. 2 Konstytucji). W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego stoją niżej niż ustawa, mają charakter podustawowy, co stanowi naturalną konsekwencję prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Konstytucja w art. 94 wprost stanowi, że do podjęcia aktu prawa miejscowego, poza jedynym wyjątkiem dotyczącym aktów określających ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, dla których wystarczającą podstawę prawną stanowi art. 169 ust. 4 Konstytucji, konieczne jest upoważnienie ustawowe. Wymóg upoważnienia ustawowego stanowi realizację zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która wskazuje na konieczność działania organów władzy publicznej (a do takich zalicza się gmina) na podstawie i w granicach prawa. Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli. Wyjście poza granice upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, a konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie.

Jak już wspomniano uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 4 u.i.m. W uchwale tej gmina, stosownie do art. 19 ust. 2 u.i.m., określa lokalne standardy urbanistyczne w zakresie: 1) odległości inwestycji mieszkaniowej od przystanku komunikacyjnego, od szkoły podstawowej, od przedszkola oraz urządzonych terenów wypoczynku, 2) liczby kondygnacji budynków objętych inwestycją mieszkaniową, 3) wskaźniki procentowe, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit a lub b u.i.m. Ponadto, w lokalnych standardach urbanistycznych rada gminy, zgodnie z art. 19 ust. 3 u.i.m., może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej (por. uzasadnienie do projektu specustawy mieszkaniowej, druk 2667; http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2667). Za taką interpretacją przepisów specustawy mieszkaniowej (u.i.m) przemawiają również argumenty natury praktycznej albowiem w dużych aglomeracjach miejskich liczba samochodów stale rośnie i stale jest obecny problem określenia liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji

Podstawą prawną stanowiącą upoważnienie materialnoprawne do podjęcia zaskarżonej uchwały są według organu stanowiącego gminy przepisy art. 19 ust.1-3 u.i.m. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.i.m. standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Według art. 19 ust. 2 ustawy lokalne standardy urbanistyczne w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7; nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźników procentowych, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a lub b. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 3 u.i.m. w lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.

Zwrócić należy uwagę na przepis art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy, według którego ustawa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji.

Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 u.i.m. inwestycja mieszkaniowa to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy ustalenie przez radę gminy miejsca lokalizacji miejsc parkingowych stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 3 u.i.m. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.i.m. "W lokalnych standardach urbanistycznych, o których mowa w ust. 1, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej [...]".

W ocenie Sądu orzekającego wydawałoby się, że literalnie Wojewoda ma rację i ww. przepis nie określa bezpośrednio uprawnienia do wskazania miejsca lokalizacji miejsc parkingowych. Jednak zdaniem Sądu wykładnia celowościowa nie pozwala na przyjęcie takich wniosków.

Zdaniem Sądu przepis ten umożliwia takie sformułowanie w lokalnych standardach urbanistycznych, które uściśla, że miejsca parkingowe niezbędne dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej mają znajdować się na terenie nieruchomości, na której realizowana będzie ta inwestycja. Inne rozumienie tego przepisu mogłoby prowadzić do tworzenia fikcji prawnej i sytuacji niezgodnych z zasadami logiki i racjonalnej gospodarki przestrzennej. Przykładowo możliwe byłoby wówczas, że deweloper zrealizowałby inwestycję budynku wielorodzinnego, a miejsca parkingowe zorganizowałby na nieruchomości oddalonej od tej inwestycji (brak regulacji dotyczącej lokalizacji miejsc parkingowych pozwalałby na to). Nie sposób wtedy byłoby przyjąć, że takie miejsca parkingowe mają cechę niezbędności dla obsługi realizowanej inwestycji. Byłoby to sprzeczne z zasadami logiki i współżycia społecznego, gdyby ktoś musiał parkować samochód np. 2 km od miejsca zamieszkania i iść do mieszkania pieszo.

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy ustawodawca wskazał w odniesieniu do Rozdziału 3 (w którym znajduje się art. 19 ust. 3), że: "Z uwagi na fakt, że potencjalnie głównymi mieszkańcami tworzonego nowego zasobu mieszkaniowego będą rodziny pełne, w rozdziale 3 projektu określone zostały standardy, jakim muszą odpowiadać inwestycje mieszkaniowe, aby dla ich realizacji znalazły zastosowanie projektowane regulacje. Standardy te zabezpieczają dostęp do infrastruktury technicznej, w tym transportowej." Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy ustawodawca wskazał, że: "Spełnienie standardów urbanistycznych będzie podlegać weryfikacji w procesie inwestycyjno-budowlanym na etapie poddania wniosku inwestora uproszczonej procedurze planistycznej przed uzyskaniem zgody gminy oraz na etapie dopuszczenia zakończonej inwestycji do użytkowania. W efekcie nastąpi ograniczenie powstawania zabudowy substandardowej, pozbawionej dostępu do niezbędnej infrastruktury i zredukowanie negatywnego wpływu urbanizacji na środowisko. Pozwoli to również zapobiegać wyłączeniu przestrzennemu i powstawaniu "sypialnianych" dzielnic oraz obszarów, w których zamieszkanie może prowadzić do niekorzystnych skutków społecznych, w tym wykluczenia społecznego."

Wyżej opisane przesłanki określone przez samego ustawodawcę pozwalają na dokonanie wykładni rozszerzającej art. 19 ust. 3 i przyjęcie, że możliwe, a także właściwe z punktu widzenia celu samej ustawy (zapobieganie powstawania obszarów, w których zamieszkanie może prowadzić do niekorzystnych skutków społecznych) jest zastosowane przez Radę Gminy wskazanie, że miejsca parkingowe w określonej ilości znajdować mają się na terenie nieruchomości, na której realizowana jest dana inwestycja. Powiązanie lokalizacji miejsc parkingowych z miejscem inwestycji jest racjonalne, logiczne i zgodne z zasadami racjonalnej gospodarki przestrzennej. Powiązaniu temu nie można zarzucić dowolności. Skoro ustawodawca dopuścił, że gmina w standardach urbanistycznych jest władna określić ilość miejsc parkingowych, to w zakresie ich lokalizacji najoczywistszym rozwiązaniem jest ich zlokalizowanie na działce na której ma być realizowana inwestycja. Nie budzi też wątpliwości, że w takiej sytuacji spełniona będzie przesłanka niezbędności miejsc parkingowych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej.

Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych z założenia dotyczy inwestycji mieszkaniowych o większej skali określonej w art.2 pkt 2 u.i.m.

Sąd orzekający wskazuje, że organy gminy w przypadku wydawania w pewnym sensie analogicznych decyzji o warunkach zabudowy (dotyczących także zabudowy mieszkaniowej o różnej skali) upoważnione są do określenia w nich nie tylko ilości miejsc parkingowych, ale także do ustalenia, że owe miejsca parkingowe będą zlokalizowane na działce inwestycyjnej. Sąd nie dostrzega racjonalnych przesłanek faktycznych i prawnych dla których na gruncie art.19 ust.3 u.i.m. organy gminy by nie mogły określając ilość miejsc parkingowych wskazać ich lokalizacji na działce inwestycyjnej przy założeniu, że lokalizacja ta nie ma charakteru dowolnego.

Sąd podkreśla, że pozbawienie organów gminy takiej możliwości mogłoby wywołać negatywne skutki dla nabywców lokali mieszkalnych realizowanych w trybie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych.

Z urzędu Sądowi wiadome jest występowanie sytuacji, w której lokalizacja miejsc parkingowych poza terenem nieruchomości była niekorzystna dla osób, które kupiły mieszkanie (np. jedna ze spółek w [...] na ul. [...] nie zapewniła wszystkich miejsc parkingowych na terenie nieruchomości na której zrealizowano blok mieszkaniowy. Część z nich zapewniona została na wydzierżawionej przez dewelopera działce, której właściciel wypowiedział umowę dzierżawy. W efekcie deweloper nie otrzymał pozwolenia na użytkowanie nieruchomości i kilkudziesięciu nabywców lokali mieszkalnych przez kilka lat nie mogło zamieszkać w swoich nowo wybudowanych mieszkaniach w wyniku niemożności uzyskania pozwolenia na użytkowanie części budynku (patrz wyrok WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. SA/Po 617/17)

Przyjmując zastosowanie wykładni funkcjonalnej Sąd orzekający miał także na uwadze, że w myśl art.5 ust.3 u.i.m. inwestycje mieszkaniowe w rozumieniu tej ustawy realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że nie są one sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie ustawowe w skrajnych przypadkach może doprowadzić nawet do chaosu w zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. W ocenie Sądu orzekającego interes deweloperów nie może wyprzedzać interesu lokalnej społeczności. Niewątpliwie bowiem może dochodzić do sprzeczności tych interesów. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest umożliwienie racjonalnego wyważania owych niekiedy sprzecznych interesów przez organy gminy, które są przecież organami uprawnionymi i zobligowanymi do planowania i zachowania ładu przestrzennego na danym terenie.

Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jej celem było bezkolizyjne wprowadzenie nowych inwestycji w istniejące struktury urbanistyczne w sytuacji, gdy ustawa ta wprowadza możliwość ustalania zgody na realizację inwestycji mieszkaniowych niezależnie od dotychczasowego systemu planowania przestrzennego. Inwestycje te, procedowane poza trybem planowania przestrzennego i rzeczywistymi uwarunkowaniami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego mogą się przyczynić do konfliktów funkcjonalnych w przestrzeni, dysharmonii zabudowy oraz konfliktów społecznych.

Należy podkreślić, że to właśnie organy gminy najlepiej są zorientowane co do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie swojej gminy oraz możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to kolejny argument przemawiający za zastosowaniem wykładni funkcjonalnej w zakresie art.19 ust. 3 u.i.m.

W kontrolowanej sprawie Rada Gminy projekt zaskarżonej uchwały poddała konsultacjom społecznym oraz uzyskała pozytywną opinię Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej. Te działania dodatkowo świadczą o tym, że uchwała ta nie miała charakteru dowolnego.

Ustawodawca w omawianej ustawie dostrzegł ważkę rolę organów gminy dając im możliwość na mocy art.19 ust.1 – 3 u.i.m. zaostrzenia określonych w art.17 u.i.m. ustawowych standardów lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych poprzez określanie lokalnych standardów urbanistycznych.

W świetle powyższego Sąd orzekający stanął na stanowisku, że wykładnia celowościowa art.19 ust.3 u.i.m. dopuszcza nie tylko, że rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi realizowanej inwestycji, lecz także, że może ona wskazać lokalizację owych miejsc parkingowych jeżeli lokalizacja ta jest racjonalna i jest funkcjonalnie powiązana z planowaną inwestycja mieszkaniową, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.