Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4247/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Dnia 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2201/19 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] /2 w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2201/19 oddalił skargę A.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącej. W podstawie prawnej powołał się na art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i art. 21 ust. 1, 2 pkt 1 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. 2018 poz. 2356, zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu).

Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca w dniu 9 maja 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Skarżąca pełni zawodową służbę kontaktową w Oddziale Zabezpieczenia Centrum Szkolenia Sił Połączonych Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w [...], na podstawie rozkazu z dnia 5 kwietnia 2019 r., jednak wcześniej, będąc policjantem, otrzymała pomoc finansową w kwocie 17 536, 00 zł, na podstawie art. 97 ust. 5 i art. 94 ustawy z o Policji oraz § 4 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów (dalej zwane rozporządzeniem).

Jako podstawę odmowy przydziału kwatery organ I instancji powołał przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeśli on lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Skarżąca skorzystała z uprawnienia wynikającego z w/w przepisu, co w ocenie organu skutkowało tym, że nie przysługuje jej prawo do zakwaterowania.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych służby kontraktowej, ma miejsce w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a żołnierz składa należyty wniosek. Rozpoznając wniosek żołnierza, organ Agencji Mienia Wojskowego bada, czy nie zachodzi jeden z przypadków, określonych w przepisie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, w których wyłączono prawo żołnierza do zakwaterowania. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.).

Pomoc na podstawie tej ustawy miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny, była przyznawana ze środków budżetu Państwa i obok przydziału kwatery realizowało prawo żołnierza i jego rodziny do zakwaterowania. Organ wskazał, że określenie w/w cezury tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że w dniu 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której zastąpiono pomoc finansową- ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery; w nowelizacji z roku 2004 ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i wprowadził odprawę mieszkaniową. Tak samo sytuacja wygląda na podstawie ustawy o Policji, gdzie na Państwie ciąży obowiązek realizacji potrzeb mieszkaniowych policjantów, jednak prawo takie nie przysługuje między innymi wtedy, gdy została dokonana wypłata pomocy finansowej, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o policji. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno ustawa o Policji jak i ustawa o zakwaterowaniu mają tożsamy cel: realizację potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i policjantów, którzy z takiego wsparcia mogą skorzystać tylko jeden raz. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa. Sytuacja jest analogiczna w przypadku żołnierza, który wcześniej będąc funkcjonariuszem, otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, po otrzymaniu pomocy finansowej, funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogą ponownie uzyskać przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy jako naruszającej przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Następnie Sąd zauważył, że w sprawie nie było kwestionowane, iż skarżąca, będąc funkcjonariuszką Policji, otrzymała w dniu 29 października 2012 r. pomoc finansową w kwocie 17 536,00 zł. Podstawą prawną pomocy finansowej był art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy ustawy o zakwaterowaniu oraz ustawy o Policji, Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów oraz zasadnie zastosowały art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymała ze Skarbu Państwa pomoc finansową na nabycie lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, porównanie wyżej cytowanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obie ustawy dopuszczają przyznanie pomocy konkretnej osobie tylko jeden raz.

Ponadto, w ocenie Sadu, w uzasadnieniu decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego prawidłowo wskazano, że określenie cezury tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i w jej przepisach zastąpiono pomoc finansową- ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, a przy kolejnej nowelizacji w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty w/w ekwiwalentu i wprowadził obowiązującą obecnie odprawę mieszkaniową. Dokonując wykładni systemowej przepisów organ prawidłowo wskazał na przepis art. 17a ustawy o służbie wojskowej (z którego wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, na przykład w Policji, na gruncie zawodowej służby wojskowej) oraz na zasadę wzajemności, z których wynika, iż okresy służby funkcjonariusza Policji i żołnierza zawodowego, ustalane przy prawie do emerytury policyjnej i wojskowej, traktowane są jak okresy równorzędne.

Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, że żołnierz zawodowy nie jest uprawniony do otrzymania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, jeżeli wcześniej otrzymał on pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji. W sprawie zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżącej, która (jako policjantka) otrzymała od Skarbu Państwa pomoc finansową w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, nie przysługuje zatem prawo do otrzymania takiej pomocy od Skarbu Państwa po raz drugi, tym razem z uwagi na zmianę służby na służbę żołnierza zawodowego.

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od dotychczasowej wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, która została już zaprezentowana w judykaturze sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., I OSK 1418/18 stwierdzono, że z ustawy o zakwaterowaniu wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Mimo iż taki zakaz nie został wyrażony wprost, jednak wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. Nie do przyjęcia, według NSA, jest zaakceptowanie poglądu, że jedna i ta sama osoba może otrzymać dwukrotnie pomoc publiczną na ten sam cel. Przyjęcie tego poglądu, jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby równoznaczne z tym, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP:

- poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołany przepis dopuszcza możliwość przyznania pomocy Państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych konkretnej osobie tylko raz w życiu- wyłącza prawo żołnierza zawodowego do otrzymania takiej pomocy po raz drugi w związku ze zmianą służby w Policji na służbę żołnierza zawodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku odmiennego,

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, skutkujące uznaniem, że mimo, iż skarżąca nigdy wcześniej nie otrzymała pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, to utraciła ona prawo do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącej – żołnierzowi służby kontraktowej, która pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] października 2012 r. otrzymała pomoc finansową w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego w kwocie 17 536,00 zł (art. 94 ustawy o Policji) – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż tożsamy problem prawny, jak w sprawie rozpoznanej, był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 3501/21.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

W ocenie NSA, stwierdzenie, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca zmieniała formację – przeszła z Policji do Wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), to jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP okazał się uzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku skarżącej, organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.