Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3163/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3, 134, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 138, 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 6 ust 1, 17, 23 ust 1, 24, 29
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. - zaskarżoną skargą przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w W. przy Al. [...] (dawnej ul. [...]) o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność nieustalonego właściciela i orzekł co do istoty, tj. odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] maja 1978 r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w W. [...] przy Al. [...] (dawniej ul. [...]), o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność nieustalonego właściciela.

Pismem z [...] listopada 2013 r. M. K. i T. K. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r.

Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent m. W.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji z 1978 r. i odmówił stwierdzenia nieważność decyzji z 1978 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda ustalił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) - zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], zatem Wojewoda [...] powinien ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy w kontekście przesłanek nieważnościowych. Organ podkreślił, że ze względu na czas jaki upłynął od wydania zaskarżonej w postępowaniu nieważnościowym decyzji braki w aktach archiwalnych nie mogą być dowodem rażącego naruszenia prawa.

Jak wynika z akt archiwalnych sprawy, wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu budowy ulicy, co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia potwierdzona była decyzją

o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] lutego 1977 r. wydaną przez Urząd m. W. Wydział Urbanistyki i Architektury. Została więc spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 1958 r.

Z wniosku o wywłaszczenie z [...] września 1977 r. nr [...] wynika, że wywłaszczona nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej p.n. "[...]" - część. Do wniosku o wywłaszczenie dołączono zaświadczenie hipoteczne [...] z [...] września 1976 r., z którego wynikało, że ujawnionym w księdze właścicielem nieruchomości był M. C. Ubiegający się o wywłaszczenie mimo podjętych prób nie ustalił adresu właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Organ nie posiadał również żadnych informacji, czy osoba ta żyje oraz co do jej ewentualnych następców prawnych.

Obecnie ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Powiatowego dla m. W. Wydział [...] Cywilny z [...] października 1959 r. (sygn. akt [...]) wynika, że M. C. zmarł w 1914 r., zaś spadek po nim nabył jego syn J. C. J. C. zmarł [...] listopada 1942 r., zaś spadek po nim na mocy postanowienia Sądu Powiatowego m. W. Wydział [...] Cywilny z [...] października 1959 r. (sygn. akt [...]) nabyła jego córka I. K. Irena K., lecz jako właściciel nieruchomości, nie ujawniła swojego prawa w księdze wieczystej. Obowiązek taki wynikał z treści art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1949 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946, Nr 57, poz. 320). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] grudnia 2005 r. ([...]), w zachowanej części księgi wieczystej w dziale II wykazu wpisem przez zastrzeżenie ujawniony jest M. C.

Z materiału sprawy wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie podjął próby ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i jego adresu zamieszkania, które nie doprowadziły do ustalenia ww danych, zatem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od prowadzenia rokowań z właścicielem o dobrowolne nabycie nieruchomości z powodu przeszkód trudnych do pokonania, stosownie do art. 6 ust. 4 powołanej ustawy z 1958 r. Należało zatem stwierdzić, że spełniony został wymóg z art. 6 ustawy z 1958 r. Tym samym wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów z [...] września 1977 r. nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Pismem z [...] września 1977 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] października 1977 r. Zawiadomienie z [...] września 1977 r. w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego umieszczone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego W. [...] w dniach od [...] do [...] października 1977 r. Został więc dopełniony obowiązek przewidziany art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ zauważył, że zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Rozprawę wywłaszczeniowo - odszkodowawczą przeprowadzono [...] października 1977 r. W protokole z rozprawy wskazano, że adresu właściciela nieruchomości nie można ustalić, zaś odszkodowanie za grunt wynosi [...] zł za 1 m2, a wartość znajdujących się na gruncie roślin wynosi [...] zł. Z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jednakże mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły nie uczestniczył, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Ponadto zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 20.11.2009 r., sygn. I OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/2007, publ. LexPolonica nr 2025942; wyroki WSA w Warszawie z 5.05.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1749, z 20.01.2011 r., sygn. akt SA/Wa 1348/10, z 14.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/10 i z 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08). Rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA w Warszawie z 19.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10). W przedmiotowej sprawie opinia szacunkowa dla gruntu nie zachowała się. Z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 1978 r. wynika, że wysokość odszkodowania określona została w oparciu o elaborat szacunkowy biegłego sporządzony na podstawie przepisów art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie Dzielnicy W. [...], to jest po [...] zł za 1 m2 gruntu. Przyjmując ww stawkę biegły oszacował wartość gruntu na kwotę [...] zł ([...] zł x [...] zł). Wyceny roślin znajdujących się na gruncie dokonała inż. B. L. biegła Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta W. w opinii ze stycznia 1977 r. Biegła ustaliła wartość roślin na kwotę [...] zł, w oparciu o obowiązujący cennik uwzględniając koszt posadzenia oraz coroczny przyrost. Organ wskazał, że oceniając czy decyzję o odszkodowaniu wydano z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a., powinien zbadać czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt i SA 1834/00 Lex nr 81757). W przedmiotowej sprawie, jak wskazano powyżej, brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości.

Jednocześnie Minister wskazał, że powyższe stanowisko znajduje poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2005r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973).

Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 1978 r., zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy posiada elementy wymagane tym przepisem, tj. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Nie można więc zgodzić się z zarzutami wnioskodawców postępowania nadzorczego, iż ww decyzja z 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1958 r. Przepis ten miał bowiem zastosowanie w przypadku, gdy osoba właściciela lub osoba uprawniona do odszkodowania była znana. W ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, dlatego ustawa z 1958 r. przewidywała możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Powszechną praktyką organów akceptowaną w piśmiennictwie, w razie gdy nie udało się ustalić właściciela nieruchomości, było orzekanie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli (por. W. Ramus "Prawo wywłaszczeniowe" - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1970 r., s. 136). Po wydaniu decyzji o odszkodowaniu właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następca prawny mógł odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw. Jak wskazano powyżej w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy podjął dostępne próby ustalenia stanu prawnego (właścicieli) nieruchomości, jednakże spadkobierczyni M. C., właścicielka nieruchomości w dacie wywłaszczenia nie dopełniła obowiązku ujawnienia swoich praw w księdze wieczystej. W opinii organu potwierdza to fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia nie można było ustalić właścicieli nieruchomości, a zatem osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Dane jakimi dysponował organ wywłaszczeniowy nie pozwalały na jednoznaczne wskazanie właściciela nieruchomości i jego aktualnego adresu oraz ustalenie czy osoby te żyją. Umieszczenie w sentencji decyzji osób przypuszczalnie będących właścicielami nieruchomości mogłoby prowadzić do przyznania odszkodowania osobie nieuprawnionej. Jeśli stan prawny nieruchomości był nieuregulowany, a organ wywłaszczeniowy podjął kroki do ustalenia właściciela, nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r.

Błędne okazały się ustalenia Wojewody [...], iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 1978 r. rozstrzyga o sytuacji prawnej M. C., który nie żył od 64 lat przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Naczelnik Dzielnicy [...] nie skierował decyzji z 1978 r. do zmarłego M. C., lecz wobec nieustalenia właściciela oraz jego adresu, pozostawił decyzję w aktach sprawy. A zatem organ wywłaszczeniowo- odszkodowawczy nie orzekał o wywłaszczeniu osoby zmarłej i nie przyznał na jej rzecz odszkodowania. Z treści decyzji oraz z jej rozdzielnika wynika, iż organ nie wymienił M. C. ani jako właściciela nieruchomości, ani adresata decyzji. Oznacza to, że Wojewoda [...] błędnie ocenił, iż w przedmiotowej sprawie wywłaszczając nieruchomość Naczelnik Dzielnicy [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa wobec niemożliwości ustalenia właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

M. K. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia:

1) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oceny na podstawie części materiału dowodowego, kiedy zobowiązany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

2) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niepełne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a tym samym jego uchylenie się od odniesienia się do twierdzeń stojących u podstaw decyzji organu I instancji, o czym świadczy ogólne sformułowanie uzasadnienia i brak jednoznacznego odniesienia się do ustaleń i twierdzeń organu pierwszej instancji, w szczególność w zakresie: wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. w stosunku do osoby zmarłej i braku odniesienia się do twierdzeń Wojewody [...], iż organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe powinien posiadać wiedzę na temat spadkobierców;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. o wywłaszczeniu, podczas gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności: naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. wszczęcie i prowadzenie postępowanie w stosunku do osoby zmarłej, naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji), w tym art. 5, art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a., przez brak ustalenia właściciela oraz przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; naruszeniem art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i naruszenia przepisu art. 23 ust. 1 pkt. 4, art. 24, arł. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

4) art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez uznanie, iż w sprawie doszło do spełnienia wymogu z tego artykułu, podczas gdy nie został spełniony obowiązek: poprzez wystąpienia wnioskodawcy wywłaszczenia do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie w drodze zawarcia umowy nabycia nieruchomości;

5) art. 23 ust. 1 pkt. 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przez uznanie, iż prawidłowe było prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, w stosunku do nieustalonego właściciela.

Minister Infrastruktury i Rozwoju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w treści skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w W. - [...] przy Al. [...] (dawnej: ul. [...]) o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 stanowiącej własność nieustalonego właściciela (zwana dalej: "decyzją z 1978 r.").

W tym miejscu należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie może być domniemywane.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. i Sąd podziela argumentację przytoczoną na uzasadnienie stwierdzonego braku. Z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji wynika, że organ dokonał oceny decyzji z 1978 r. w aspekcie podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z tych podstaw, mianowicie podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa" i Sąd uznał tę ocenę za prawidłową. Oznacza to, że w dalszej części rozważań odparcia wymaga argumentacja skargi przemawiającą - zdaniem skarżącej - za nieważnością decyzji opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

Z brzemienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) - zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 1978 r.,

czyli w dniu wydania decyzji z 1978 r.

Mając za podstawę powyższą regulację prawną i ustalenia dokonane przez Ministra dotyczące decyzji z 1978 r. pod względem zgodności z przywołaną ustawą, a nadto treść skargi, Sąd stwierdził brak podstaw do zakwestionowania wydanej w postępowaniu nieważnościowym zaskarżonej decyzji.

Najpierw należy podkreślić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy [...]. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - w drodze odwołania - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości (stwierdzającą nieważność decyzji z 1978 r.) i orzekł co do istoty sprawy (odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r.).

W ocenie Sądu, Minister - w motywach reformatoryjnego rozstrzygnięcia - zasadnie zakwestionował stwierdzenie nieważności przez Wojewodę decyzji z 1978r. W konsekwencji i ustalenia organu pierwszej instancji stwierdzające, że decyzja z 1978 r. rozstrzygała o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, tj. M. C., który zmarł w 1914 r., czyli na 64 lat przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Decyzja z 1978 r. nie została bowiem skierowana do wyżej wymienionego, czyli osoby nieżyjącej, tylko do nieustalonego właściciela. Innymi słowy, organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy nie orzekał o wywłaszczeniu osoby zmarłej i nie przyznał na jej rzecz odszkodowania. Oznacza to, że decyzja z 1978 r. z powyższej przyczyny nie mogła zostać uznana za rażąco naruszającą prawo, w konsekwencji nie kwalifikowała się do stwierdzenia nieważności.

Pochodną powyższego było z kolei orzeczenie co do istoty sprawy, czyli odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., również oceniona przez Sąd jako legalna. Nietrafny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że nie zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 6, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz art. 5, art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. (według ówczesnego obowiązywania).

Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. [...]. Obowiązek określony w ust. 1 - w myśl ust. 4 art. 6 ustawy z 1958 r. - nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Dalej, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1958r., decyzja o wywłaszczeniu miała w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w decyzji wskazać właściciela nieruchomości, [...] (art. 24 ustawy z 1958 r.). Decyzję - w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z 1958 r. - doręczało się na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Przepis art. 17 ust. 2 miał odpowiednie zastosowanie do właścicieli nieruchomości i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu było nieznane. Według art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r., zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Mając za podstawę powyższe regulacje ustawy z 1958 r. i podkreślając, że organ ustalenia czynione w tego rodzaju sprawach, tj. sięgających kilkadziesiąt lat wstecz, opiera wyłącznie na zachowanej archiwalnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego kończące się aktem administracyjnym, w tym przypadku decyzją z 1978 r., trzeba stwierdzić, że:

- po pierwsze, z treści wniosku Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w W. z [...] września 1977 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wynika, iż wywłaszczona nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej p.n. "[...]" - część, a jej właścicielem był M. C. (adnotacje: "zam. nie ustalono adresu zamieszkania" i "nie można ustalić adresu zamieszkania właściciela"). Do wniosku o wywłaszczenie dołączono zaświadczenie hipoteczne [...] z [...] września 1976 r., z którego - według organu - wynikało, że ujawnionym w księdze właścicielem nieruchomości był M. C. i pismo Biura Adresowego z [...] lutego 1977 r. Zachowanym zatem dowodem poszukiwań ubiegającego się o wywłaszczenie jest zapytanie skierowane przez Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów (wnioskodawcę wywłaszczenia) z [...] lutego 1977 r. do Centralnego Biura Adresowego w W. o wskazanie miejsca pobytu i adresu M. C. Na ww wniosku widnieje też odręczna adnotacja, że adres właściciela "nieznany". Oznacza to, że ubiegający się o wywłaszczenie mimo podjętych prób nie ustalił adresu właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, a i organ nie posiadał żadnych informacji, czy osoba ta żyje oraz co do jej uprawnionych następców prawnych. W aktach sprawy brak bowiem dokumentu, z którego wynikałoby, że swoje prawo w księdze wieczystej ówcześnie ujawniła I. K. - jako właściciel nieruchomości jako, że to ona według przedstawionych w stanie sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowaczego była uprawnionym spadkobiercą. Należało zatem przyjąć, jak to uczynił organ, że dane jakimi wówczas dysponował nie pozwalały na jednoznaczne, oczywiste, pewne wskazanie aktualnego na ten czas właściciela nieruchomości i jego aktualnego adresu oraz czy osoba ta żyje. Innymi słowy, natrafiono na przeszkodę trudną do pokonania przez ubiegającego się o wywłaszczenie. W dacie wywłaszczenia nie można było ustalić właściciela nieruchomości, jak i osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. I tak, skoro prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, to na ubiegającym się o wywłaszczenie przestał ciążyć obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czyli przy wydawaniu decyzji z 1978 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., gdyż zastosowanie w sprawie znalazł art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r.;

- po drugie, rację ma organ, że norma art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r. miała zastosowanie w przypadku, gdy miejsce pobytu osoby właściciela, osoby uprawnionej do odszkodowania były znane, a z taką sytuacją ówcześnie w przedmiotowym przypadku nie zetknął się organ, co zostało wyżej wyjaśnione. Potwierdza to fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia nie można było ustalić prawowitych właścicieli nieruchomości, jednocześnie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Umieszczenie w rozstrzygnięciu decyzji osób przypuszczalnie będących właścicielami nieruchomości mogłoby prowadzić do bezprawnego przyznania odszkodowania. Jak trafnie zauważył organ, w ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, dlatego ustawa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Zatem, również i w tym przypadku nie można zarzucić wydania decyzji z 1978 r. z rażącym

naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1978 r.;

- po trzecie, w sytuacji gdy osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane organ informował strony postępowania o postępowaniu oraz wydanej decyzji za pomocą obwieszczenia, co nie może współcześnie uzasadniać rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r. Z zachowanych akt archiwalnych wynika, że wymienianie M. C. jako właściciela (widniejącego wówczas w księdze wieczystej) we wniosku z [...] września 1977 r., zawiadomieniu z [...] września 1977 r. czy protokole rozprawy z [...] października 1977r. miało charakter informacyjny, nie było traktowane jako uczestniczenie w postępowaniu, gdyż przez cały jego tok zastosowanie znajdował art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r.;

- po czwarte Sąd, po przeanalizowaniu zachowanego materiału sprawy, wbrew twierdzeniu skargi nie stwierdził także, aby w kontrolowanym w trybie nieważnościowym postępowaniu nastąpiło rażące (oczywiste) naruszenie ówcześnie obowiązujących przepisów postępowania, tj. art. 5 (obecnie art. 7), art. 6 (obecnie art. 8) i art. 8 § 1 (obecnie art. 10 § 1 K.p.a.) (w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym wydano decyzję z 1978 r., czyli [...] maja 1978 r.

W świetle powyższego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania jego z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, że tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta decyzja z 1978 r. dowodząc, że nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych wówczas przepisów prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją z 1978 r., jak również brak podstaw do przyjęcia, że doszło do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 K.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1978 r.

Mając na względzie przedmiot sprawy i rozważaną - w jego ramach - w sposób szczególny przesłankę nieważnościową - rażącego naruszenia prawa, należy jeszcze przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym Trybunał zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym i orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.). Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, [...]. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Wobec zgodności z prawem wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.