Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 466/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. T. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] (dalej: "organ I instancji", [...]WINB"), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] w [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym oraz wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania wraz z węzłem cieplnym, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi, a także przyłączami: wodociągowym, ciepłowniczym i kanalizacji ogólnospławnej oraz zjazdem z drogi publicznej i pochylnią do garaży podziemnego wraz z przebudową słupa oświetleniowego kolidującego z tym zjazdem a także nadbudowę kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul[...]- na dz. nr [...].

Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]Prezydent Miasta [...] (dalej jako: Prezydent") na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "p.b.") zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdził projekt budowlany zamienny. Następnie Prezydent decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...] przeniósł ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na [...]. Decyzjami z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]oraz z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr [...] ponownie zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzono kolejne projekty budowlane zamienne.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie segmentu "B" stanowiącego część ww. inwestycji.

W dniu 30 maja 2019 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB", "PINB w [...] - Powiat [...]") przeprowadzili na podstawie art. 59a p.b. kontrolę obowiązkową zakończonej budowy ww. segmentu "B"

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], PINB w [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 p.b. udzielił [...]pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako segment "B" wraz wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, położonego przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...] obr. [...], stanowiącego część inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym oraz wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania wraz z węzłem cieplnym, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi, a także przyłączami: wodociągowym, ciepłowniczym i kanalizacji ogólnospławnej oraz zjazdem z drogi publicznej i pochylnią do garaży podziemnego wraz z przebudową słupa oświetleniowego kolidującego z tym zjazdem a także nadbudowę kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...] - na dz. nr [...] obr. [...]".

Jednocześnie organ określił termin wykonania pozostałych do wykonania robót budowlanych do dnia 15 lipca 2019.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019r., nr [...], PINB zmienił własną decyzję z dnia 3 czerwca 2019 r. w zakresie terminu wykonania pozostałych do wykonania robót budowlanych w ten sposób, że ustalił ten termin na dzień 31 sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia 4 października 2021 r. skarżący M. T. złożył wniosek do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący wskazał, że ww. decyzją PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego oznaczonego jako segment "B" stanowiącego część inwestycji obejmującej również nadbudowę kominów znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] – działki sąsiedniej, objętej wedle decyzji pozwolenia na użytkowanie jak i pozwolenia na budowę obowiązkiem nadbudowy kominów.

Skarżący wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem inwestor nie zrealizował w sposób należy pozwolenia na budowę, gdyż nie zrealizował obowiązku nadbudowy kominów na budynkach sąsiednich, w tym na budynku stanowiącym współwłasność skarżącego. Zdaniem skarżącego brak realizacji tej powinności oznacza naruszenie zasad bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania.

Ponadto skarżący załączył "Ekspertyzę zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową i garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] obr. [...]", wskazując, że wykonanie segmentu "B" w odległości mniejszej niż 8 m od budynku zlokalizowanego na działce nr [...] narusza normy mające gwarantować bezpieczne użytkowanie obiektów budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca M. T., niebędący stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem objętej wnioskiem decyzji z dnia 3 czerwca 2019 roku, posiada interes prawny umożliwiający skuteczne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie dla opisanej powyżej inwestycji. Organ podkreślił, że wnioskodawca jest współużytkownikiem wieczystym położonej w sąsiedztwie inwestycji nieruchomości (działka nr [...]), na której - jak wskazano we wniosku - znajdują się budynki oficynowe, które w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego miały mieć nadbudowane kominy (wnioskodawca jest zatem współwłaścicielem budynków zlokalizowanych na ww. działce). W związku jednak z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 7 p.b. nie pozwala to w ocenie [...]WINB na przyjęcie, że po stronie wnioskodawcy istnieje interes nie tylko faktyczny, ale i prawny we wszczęciu żądanego postępowania.

Dodatkowo [...]WINB wskazał, że przywoływane przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku okoliczności oraz przedłożone dokumenty mające przemawiać za istnieniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnoszą się w przeważającej części do okoliczności związanych z prawidłowością samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś do kwestii udzielania pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się w tym miejscu w dalszym ciągu do treści wniosku w zakresie oceny posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w niniejszej sprawie organ podkreślił, że - wbrew zawartej w uzasadnieniu wniosku argumentacji wnioskodawcy - przywołany powyżej i podzielany przez [...]WINB pogląd odnośnie kwestii kręgu stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest poglądem dominującym również w najnowszym w orzecznictwie sądów administracyjnych - o czym świadczą m.in. wyroki NSA z dnia 3 marca 2020 roku, II OSK 168/19 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 roku, VII SA/Wa 177/20.

Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia 1 grudnia 2021 złożył zażalenie, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 59 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji przyjęcie, iż podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor;

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż M. T. nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielaniu pozwolenia na użytkowanie, a to z uwagi na ograniczenia podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 p.b.;

oraz naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konwencji niesłuszne uznanie, że Mikołajowi Tyrce nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], a tym samym nie może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji niesłusznie uznał, iż M. T. nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji — a to z uwagi na brzmienie art. 59 ust 7 p.b. wedle którego stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżący nie zgadza się z tym poglądem, jak z wyrażonym przez organ I instancji zapatrywaniem, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym przedmiocie jednolite. Wskazał, że w orzecznictwie występują bowiem zasadnicze rozbieżności co do tego, czy przepis art. 59 ust. 7 P.B. znajduje zastosowanie również w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, które dotyczą pozwolenia na użytkowanie.

Wskazał także, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do problemu spełnienia lub niespełnienia przez inwestora obowiązku nadbudowy kominów na budynkach stanowiących współwłasność skarżącego - mimo że kwestia ta mogła być bez trudu zweryfikowana.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należy, zdaniem organu, uznać wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawcy ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 p.b. stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ wskazał, ze w rozpatrywanej sprawie inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Apartamenty ICS Systems sp. z o.o. sp. k.

Należy zdaniem organu II instancji zauważyć, że norma zawarta w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r" sygn. akt II OSK 2179/12), art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Oznacza to, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Powyższe ograniczenie kręgu rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10).

Organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku budowa spornej inwestycji, prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 listopada 2016 r. nr 2731/2016, wydanej przez Prezydenta Miasta [...], zmienionej późniejszymi decyzjami oraz przeniesionej na rzecz inwestora decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. w stosunku do ww. inwestycji. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie w dniach 5 i 12 kwietnia 2019 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

GINB wskazał, że zgodnie z przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 p.b., w związku z czym M. T. nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia 3 czerwca 2019 r.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w zażaleniu, organ wyjaśnił, że art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2084/18 i z dnia 28 maja 2021 r" sygn. akt II OSK 2580/18). Ponadto, sam fakt kwestionowania obecnie przez stronę skarżącą zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie może prowadzić do pominięcia ww. przepisu. Zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawie pozwolenia na użytkowanie krąg stron ustalać można na podstawie art. 28 k.p.a. wyłącznie, jeśli inwestycja powstała samowolnie lub prowadzono w stosunku do niej postępowanie naprawcze. Pomijanie art. 59 ust. 7 p.b. za każdym razem, gdy wnioskodawca kwestionuje zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym (a więc w istocie prawidłowość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), doprowadziłoby do pozbawienia tego przepisu jakiegokolwiek znaczenia normatywnego.

Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji wskazał, że nie może merytorycznie odnieść się do zarzutów dotyczących spornej inwestycji, gdyż zakres niniejszego postępowania został wyznaczony brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Na powyższe postanowienie M. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 59 ust. 7 p.b. poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji przyjęcie, iż podmiotem uprawnionym do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor;

2. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż skarżący nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a to z uwagi na ograniczenia podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 p.b..

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konwencji niesłuszne uznanie, że Mikołajowi Tytce nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 3 czerwca 2019 r. - a tym samym nie może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania;

2. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpoznanie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego i ich uzasadnienia, nieprzedstawienie wyczerpującej argumentacji przemawiającej za rzekomym ograniczeniem kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności pozwolenia na użytkowanie, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania - przede wszystkim zasady należytego uzasadniania postanowień administracyjnych oraz zasady przekonywania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organom administracyjnym - zgodnie z wnioskiem z dnia 4 października 2021 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające ją postanowienie I instancji naruszają przepisy prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r., nr 1024/2021, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia 3 czerwca 2019 r.

Podstawę materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia 3 czerwca 2019 r., nr [...], którą udzielono [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego jako segment "B" wraz wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, położonego przy ul. [...] na działkach nr [...], stanowiącego część inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego składającego się z trzech segmentów naziemnych z częścią usługowo-handlową, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym oraz wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania wraz z węzłem cieplnym, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi, a także przyłączami: wodociągowym, ciepłowniczym i kanalizacji ogólnospławnej oraz zjazdem z drogi publicznej i pochylnią do garaży podziemnego wraz z przebudową słupa oświetleniowego kolidującego z tym zjazdem a także nadbudowę kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...]".Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 59 p.b. W myśl ust. 1 tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Natomiast zgodnie z ust. 7 tego przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 w związku z art. 28 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności zakończonego ostateczną decyzji PINB w [...] z dnia 3 czerwca 2019 r., nr [...] jest zasadny.

Nie może ujść uwadze Sądu, że w orzecznictwie występuje rozbieżność poglądów co do istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Według pierwszego z tych poglądów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1139/17. CBOSA), postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 p.b. i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z treści przepisu art. 59 ust. 7 ww. ustawy wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił, kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a.. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Natomiast według drugiego z kierunków w orzecznictwie, który Sąd w składzie tu orzekającym podziela, przyjmuje się, że brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1698/15, z dnia 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2953/15). Wykładnia art. 59 ust. 7 nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale też musi uwzględniać wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11). Tym samym - przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12).

Zdecydowanie należy podkreślić, odnosząc się do powyższych wywodów prawnych, że skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. jak i w zażaleniu na postanowienie I instancji oraz w skardze konsekwentnie podnosi, że inwestor odstąpił od warunków omawianego pozwolenia na budowę, co narusza jego interesy. Ma rację skarżący, że z omawianego pozwolenia na budowę wynika, że inwestor zobowiązany był do nadbudowy kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...] - na dz. nr [...] obr. [...] (skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...]). Zdaniem skarżącego powyższy obowiązek nie został wykonany, co narusza przepisy przeciwpożarowe.

Ma rację organ odwoławczy, że orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, że przepis art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12; z 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 780/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie ani jest skutkiem postępowania legalizacyjnego ani postępowania naprawczego.

W ocenie Sądu oczywistym jest, że wskazywane przez skarżącego uchybienia mogłyby stanowić podstawę wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 60-51 p.b. Jednakże wskazać należy, że dodany został do Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r art. 53a. Dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej) wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania. (...)" (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu.

Tym samym zdaniem Sądu wejście w życie ww. art. 53a p.b., który de facto uniemożliwia wszczęcie postępowania naprawczego na wniosek, niweczy dotychczasowy pogląd orzeczniczy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania można wystąpić tylko, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego.

W niniejszej sprawie podkreślić, że podczas obowiązkowej kontroli budowy nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a z akt sprawy nie wynika, żeby organy przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, czy skarżący ma rację, że inwestor odstąpił od warunków omawianego pozwolenia na budowę poprzez niewykonanie nadbudowy kominów, znajdujących się nad istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich przy ul. [...], w tym na działce nr [...]należącej do skarżącego. Powyższe jedynie potwierdza, że skarżący wykazał swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej, gdyż w obecnie obowiązującym stanie prawnym jest to jedyna dla niego droga do wykazania swoich racji.

Reasumując, uznać należy, że względu na fakt, że skarżący konsekwentnie wskazywał na odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, organy błędnie ustaliły, że skarżący nie może zostać uznani za stronę, która może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji PINB. Zatem naruszono art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. i art. 28 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.