Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 198/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 157, art. 138 par. 1 pkt 1 i 3, art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 4 i 5, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 134 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina na podstawie art. 93 i art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) zatwierdził przedłożony projekt podziału nieruchomości stanowiący załącznik do decyzji; stwierdził w rozstrzygnięciu decyzji, że działki nr [...] wydzielone pod drogi publiczne (gminne) przechodzą z mocy prawa na własność gminy z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczną, działka nr [...] wydzielona pod poszerzenie drogi powiatowej (dz. nr [...]) przechodzi z mocy prawa na własność Powiatu z chwilą, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczną.

Wnioskiem z 16 października 2014r. M. D. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2002r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i decyzją z dnia [...]06.2015r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2002r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w R., działka nr [...], argumentując, że postępowanie w sprawie o podział nie było poprzedzone opinią o zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, względnie z warunkami zabudowy. Organ I instancji zaniechał powyższego obowiązku, czym dopuścił się naruszenia art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarstw nieruchomościami, co stanowi przesłankę do wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Nadto przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organowi kompetencji do rozstrzygania w sprawie własności działek drogowych. Wydanie decyzji, w zakresie którym nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył M. D. wnosząc o wydanie decyzji w dotychczasowych zakresie za wyjątkiem działki [...].

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył także Burmistrz Miasta i Gminy wskazując, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – doszło do zbycia podzielonych nieruchomości na rzecz osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2016r. umorzyło postępowanie z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, że wniosek złożył organ rozstrzygający w tej sprawie, który nie może występować jednocześnie jako strona postępowania oraz na podstawie art. 93-98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U.2015.1774 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] sierpnia 2002r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 § 1 K.p.a. i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie zarzucono decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto powołano przepis prawa materialnego art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., który to przepis zdaniem występującego z żądaniem, został naruszony w niniejszej sprawie w stopniu kwalifikowanym.

Jakkolwiek przepisy nie definiują pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. według orzecznictwa i doktryny o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto przedmiotem oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym może być jedynie konkretny przepis prawa w jego bezpośrednim znaczeniu. Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracyjnych. Oceniając zakwestionowaną decyzję pod tym kątem Kolegium stwierdziło, że istotnie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana we wniosku, zaś samo rozstrzygniecie zapadło z naruszeniem prawa.

Postępowanie podziałowe wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym - opiniowanie wstępnego projektu przedłożonego przez wnioskodawcę pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, względnie w przypadku jego braku, z wcześniej wydanymi warunkami zabudowy lub niesprzeczności z przepisami odrębnymi oraz w drugim etapie - zatwierdzenie projektu podziału. Postępowanie opiniujące kończy się wydaniem postanowienia na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nie poprzedzone opiniowaniem, o którym mowa, jest postępowaniem wadliwym, nie można bowiem zatwierdzić projektu podziału, jeśli wcześniej nie dokonano w postaci postanowienia, zaopiniowania tego projektu według wyżej wskazanych kryteriów.

W rozpatrywanej sprawie organ i instancji rozpatrując wniosek właściciela nieruchomości zaniechał tego obowiązku, w związku z tym dopuścił się naruszenia prawa i to w stopniu kwalifikowanym (art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), co stanowi wystarczająca przesłankę do wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego.

Ponadto organ ponownie rozpoznający sprawę stwierdził, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21.08.1997r. będący podstawą prawną do orzekania w sprawie stanowił, iż grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem.

Tak sformułowany przepis nie daje organowi administracji publicznej zatwierdzającemu projekt podziału nieruchomości kompetencji do rozstrzygania w sprawie własności działek drogowych. Podstawę prawną dla decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości stanowił wówczas art. 96 ustawy, który to przepis również nie upoważnił wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do orzekania o losach prawnych działki drogowej powstałej w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości. Co najwyżej organ mógł zamieścić informację o treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uprzedzić o możliwych skutkach powyższej decyzji wynikających z przytoczonego przepisu.

Taki zapis w decyzji podziałowej musi mieć jednoznacznie charakter informacyjny i stanowić informację dla stron, jakie skutki decyzja podziałowa, w momencie stania się ostateczną wywoła w świetle przytoczonego przepisu, a nadto konieczność jakich zmian spowoduje w treści ksiąg wieczystych oraz z treści ewidencji gruntów. Może oczywiście powstać wątpliwość, czy powyższe informacje powinny stanowić składnik decyzji podziałowej, a także czy powinny się znaleźć w jej rozstrzygnięciu czy też jedynie w uzasadnieniu. Przy tym nie bez znaczenia jest art. 9 K.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej wyczerpująco informować strony postępowania o okolicznościach prawnych sprawy, a nadto udzielić wyjaśnień i wskazówek, tak aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Zapisy w decyzji o przejściu na rzecz określonego podmiotu działek przeznaczonych pod drogi i dotyczący kwestii związanych z ujawnieniem prawa własności, zamieszczone w weryfikowanej decyzji, mają cechę rozstrzygnięcia administracyjnego. Tymczasem nie było podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia w powyższych zakresie. Decyzja administracyjna nie może przesądzać o własności działek drogowych, a w razie sporu co do własności tych działek kwestię tę rozstrzygnąć może sąd powszechny z powództwa cywilnego.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w tym przypadku w zakresie, który nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Odnosząc się do złożonego przez Pana M. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w istocie wnioskodawca oczekuje zmiany rozstrzygnięcia Kolegium, poprzez ograniczenie zakresu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej do działki nr [...], która w wyniku podziału została przekazana na rzecz poszerzenia drogi powiatowej.

Jak już jednak wskazano w uzasadnieniu pierwszej decyzji Kolegium stwierdzenie nieważności dotyczyć może całej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w R., działka nr [...]. Decyzja ta musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na to, że decyzja ta nie była poprzedzona wydaniem opinii w formie postanowienia (z art. 93 ust.4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie jest zatem możliwe w tej sprawie prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w celu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wniosku o zatwierdzenia projektu podziału.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium z [...] stycznia 2016r. wniósł M. D. zaskarżając ją oraz poprzedzającą decyzję Kolegium z [...] czerwca 2015r. w części dotyczącej wszystkich działek powstałych z podziału działki [...] z wyjątkiem działek [...], czyli w części dotyczącej działek nr [...].

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 2 pkt K.p.a. poprzez pominięcie cytowanego przepisu i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, podczas, gdy w części odnoszącej się do działek nr [...] oraz nr: [...] stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej z dnia [...].06.2015 r. wyłącza nieodwracalność skutków prawnych polegająca na:

a) sprzedaży działek nr [...] na rzecz osób trzecich i ochronę praw tych osób wynikającą z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o k.w.h.),

b) konieczność zapewnienia powstałym w wyniku podziału działkom określonym w pkt. a) dostępu do drogi koniecznej poprzez powstałe w wyniku przedmiotowego podziału działki nr: [...] (art. 4 pkt 3a i art. 90 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r.).

Wskazując na powyższe skarżący wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej z dnia [...].06.2015 r. w części dotyczącej działek nr: [...] oraz nr: [...],

2) o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji, w której stwierdza się:

- nieważność wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]08.2002 r., nr [...] w zakresie działek nr: [...],

- wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].08.2002 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w zakresie działek nr: [...] oraz nr: [...] oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący nie kwestionując naruszenia cytowanych przez orany przepisów z uwagi na brak uprzedniego wydania przed decyzją podziałową opinii w formie postanowienia, podkreślał, że stwierdzenie nieważności w całości tej decyzji nie uwzględnia normy przepisu art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przekładając dyspozycję przywołanego przepisu na okoliczności dotyczące skutków prawnych wywołanych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].08.2012 r. skarżący zauważył, że skutki tej decyzji w zakresie części działek, na skutek ich sprzedaży na rzecz osób trzecich, mają właśnie taki nieodwracalny charakter.

Sprzedażą nie zostały objęte działki nr [...], jednakże również i w przypadku tych działek stwierdzić należy, że decyzja Burmistrza z dnia [...]08.2002 r., w wyniku której działki te powstały, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Działki te bowiem zapewniają działkom nr [...] dostęp do drogi koniecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...].08.2002r. w zakresie tych trzech działek pozbawiałoby więc właścicieli nabytych w/w działek dostępu do drogi koniecznej, co pozostawałoby w sprzeczności z przepisami cytowanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt 3a i art. 90 ust. 3).

W ocenie skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]08.2002 r., choć wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do wszystkich działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] z uwagi na brak wydania uprzedniej opinii, to jednak nie można stwierdzić jej nieważności w całości w stosunku do wszystkich tych działek, gdyż w zakresie działek o numerach: [...] wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W zakresie tych działek należy stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i odwołało się w szerokim zakresie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze organ wskazał że nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wnosił i wywodził, jak w skardze. Podał, że chciałby, by decyzja podziałowa została poprawiona, bo jest w niej błąd. Oświadcza, że działki nr [...] są przez niego użytkowane, pozostałe wydzielone działki zostały sprzedane. Domagał się tylko częściowego unieważnienia decyzji podziałowej, bo właściciele nowo wydzielonych działek częściowo się już pobudowali, niektórzy z nich zaciągnęli kredyty pod budowę pod zabezpieczenie hipoteczne. W tej części skarżący nie chce, by decyzja podziałowa była wzruszana. Na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, droga powiatowa nie ma być na tym terenie poszerzana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja Kolegium z [...] stycznia 2016r. została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Nadto zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony.

Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 K.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Zaskarżona decyzja Kolegium z [...] stycznia 2016r. wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 158 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem.

Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem.

Istotnym zagadnieniem było więc ustalenie, czy Burmistrz Miasta i Gminy wydając przedmiotową decyzję podziałową z dnia [...] sierpnia 2002r. był uprawniony na podstawie prawnej wskazanej w tej decyzji do rozstrzygania w kwestii własności wydzielonej nieruchomości oraz czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Słusznie wskazuje Kolegium, że decyzja Burmistrza zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wydana została z naruszeniem art. 93 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000, Nr 46, poz. 543 ze zm.), dalej "u.g.n." w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2002r., zgodnie z którym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W niniejszej sprawie tymczasem, jak wskazuje organ w trybie postępowania nieważnościowego, brak takiej opinii wydawanej w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2002r. organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi R., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 18 grudnia 2001r., Nr 326/XXXVII/2001 (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2002, Nr 53, poz. 1537) jest położona na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zagrodową i dlatego orzeczono, jak w sentencji.

Opiniowanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego (wyr. NSA z 23 września 1998r., SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106). Organ zatwierdzający podział jest więc związany opinią o podziale. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę zatwierdzenia projektu podziału (wyr. WSA we Wrocławiu z 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wr 169/11, dostępne www.cebis.nsa.gov.pl). Strony postępowania w sprawie podziału winny mieć także zapewniony czynny udział w czynnościach poprzedzających wydanie postanowienia w sprawie opinii, a samo postanowienie może być zaskarżone zażaleniem, a dalej wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 marca 201r., sygn. akt II SA/Go 43/10, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego brak opinii organu w przedmiocie podziału nieruchomości stanowi wadę kwalifikowaną postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Nie stosuje się jednak dyspozycji art. 106 K.p.a. (uch. NSA z 1 marca 1999r., ONSA 1999, z 3, poz. 84), zatem w przedmiotowej sprawie w istocie opinię wydaje ten sam organ, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W konsekwencji brak postanowienia opiniującego zgodność projektu podziału z obowiązującym planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyr. NSA w Rzeszowie z 27 września 2000r. sygn. akt SA/Rz 215/99, LEX 44240).

Prawidłowo przyjął również organ administracji, że nie ulega wątpliwości, że nabycie gruntu w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału. Co więcej ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomość przeznaczonych pod drogę publiczną nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę graniach władczego rozstrzygnięcia. Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielenia działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Innymi słowy skutki prawne o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu, ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. wyr. NSA z 5 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 276/05, z 13 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 435/10, WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2011, sygn. akt II SA/Po 1009/11, z 11 grudnia 2013r. sygn. akt IV SA/Po 768/13, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

W konsekwencji Sąd podziela stanowisko, że skoro przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział nieruchomości w zakresie przejścia prawa własności, to zawarcie w decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2002r. w rozstrzygnięciu decyzji zapisu w tym przedmiocie, że działki [...] przechodzą z mocy prawa na własność gminy stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Niedopuszczalne są zatem w rozstrzygnięciu decyzji organu administracji zapisy dotyczące przejścia prawa własności działek drogowych powstałych po podziale nieruchomości.

Przy czym nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. nowopowstałe działki muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, jeżeli nie bezpośrednio to poprzez wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem, działek na drogi wewnętrzne, jak w niniejszej sprawie (działka [...]). Wobec powyższego uznać należy nieważność przedmiotowej decyzji z [...] sierpnia 2002r. w części zawierającej rozstrzygnięcie o przejściu prawa własności co do działek drogowych. Jakkolwiek wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w powyższym zakresie nie oznacza unicestwienia podziału nieruchomości w zakresie faktycznego wydzielenia działek drogowych [...]. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w części punktów informujących o przejściu prawa własności tych dróg na własność Miasta i Gminy nie odwróci tego faktu (wyr. NSA z 5 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 276/05, LEX 299525).

Słusznie jednak wskazuje skarżący, że w okolicznościach sprawy najistotniejsza jest kwestia stanowiąca przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej w całości, a mianowicie nieodwracalne skutki prawne spowodowane zbyciem działek powstałych po podziale na rzecz osób trzecich. Skarżący podkreślał, że poza działkami [...] pozostałe działki budowlane zostały sprzedane osobom trzecim.

Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na względzie w szczególności nadrzędną wartość jaką jest prawo własności i jego stabilność podziela tezę uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992r. (sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992 z.12, poz. 211), zgodnie z którą jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z treści przepisu art. 158 § 2 K.p.a. wynika, że istnieją dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, ustanowione w art. 156 § 2 K.p.a.: upływ terminu dziesięcioletniego, co dotyczy tylko kilku wyliczonych w przepisie przesłanek nieważności oraz nieodwracalność skutku prawnego, co odnosi się do wszystkich - jak wynika z brzmienia przepisu - przesłanek stwierdzenia nieważności. W przypadku, gdy ujawniona zostanie druga z wymienionych przesłanek, organ administracji publicznej będzie miał obowiązek wskazania tylko tych okoliczności prawnych, które powodują, że ogranicza się on w swej decyzji do stwierdzenia bezprawności zaskarżonej decyzji, a nie eliminuje jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

W doktrynie podkreśla się bowiem, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 K.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Przepis wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności.

Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, a więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Oznacza to nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej.

Przy braku materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji, która znosiłaby prawny skutek wykonania wadliwej decyzji podziałowej, organ administracji publicznej działający w trybie nadzoru władny jest tylko stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, albowiem istnieje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określona w art. 156 § 2 k.p.a. - zaistniał nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie będzie władny stwierdzić w takim przypadku nieważności decyzji, lecz musi ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji

W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji będzie zobowiązany ponownie ocenić skutki prawne decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2002r. obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie ich nieodwracalności w drodze administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Skoro, jak podnosi skarżący, działki poza [...], zostały zbyte na rzecz osób trzecich, to uznać należy, że co do tych działek budowlanych istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność skutku prawnego decyzji administracyjnej podziałowej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. W tych okolicznościach, co do działek budowanych, które zostały zbyte na rzecz osób trzecich, organ może jedynie podjąć w tym zakresie decyzję ograniczającą się "do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa".

Okoliczność nieodwracalnego skutku prawnego o jaki mowa powyższej, w ocenie Sądu, nie ma jednak zastosowania co do działek drogowych [...], jak na to wskazywał skarżący. Działki te podlegają innemu reżimowi, jaki wynika z art. 93 ust. 3 u.g.n. o czym była mowa powyżej.

W spornej kwestii dotyczącej działki [...]zauważyć należy, że jak wynika z mapy podziału nieruchomości dołączonej do decyzji podziałowej, wydzielenie tej działki nie było uzasadnione potrzebą zapewnienia dostępu nowopowstałym działkom do drogi publicznej. Działki [...] mają bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej, która jak wynika z akt sprawy jest drogą powiatową. Nadto z pisma Starosty z 19 kwietnia 2006r. (akta adm. I instancji) wynika, że zapisy w uchwale do planu miejscowego, na mocy którego wydano przedmiotową decyzję podziałową, dotyczyły "rezerwy dla celów eksploatowania i ewentualnej rozbudowy jezdni" nie było zatem zapisu "poszerzenie drogi powiatowej". Organ administracji winien zatem rozważyć w trybie stwierdzenia nieważności charakter wydzielenia tej działki na poszerzenie drogi powiatowej.

Jak wskazano powyżej skutkiem przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. jest przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz samorządu terytorialnego. Jednak, aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne.

Z załącznika do decyzji zatwierdzającej projekt podziału, ani z samej decyzji podziałowej nie wynika wyraźnie, że działka [...]ma stanowić drogę publiczną. Jeżeli tak jest w istocie, że działki o nr [...]została wydzielona pod drogę publiczną, powinno to znaleźć wyraz w decyzji podziałowej, a z niej wynika tylko, że działka wydzielona jest na poszerzenie drogi powiatowej, a nadto przechodzi na własność Powiatu. Takie nieprecyzyjne stwierdzenie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Podkreślić przy tym należy, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawiera rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg, ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyr. NSA z 26 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 459/10, LEX 952050).

Jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność samorządu terytorialnego jest przeznaczenie tej działki pod drogę publiczną. Dlatego też uwzględnianie przez organy kwestii planów inwestycyjnych zarządcy drogi byłoby tworzeniem pozaustawowych przesłanek i musiałoby zostać uznane za działanie bez podstawy prawnej, wbrew jednoznacznie sformułowanemu przepisowi prawa.

Istotne jest, czy plan miejscowy przeznacza teren, na którym znajduje się działka nr [...] na cele drogowe. Natomiast plany inwestycyjne zarządcy drogi nie stanowią przesłanki do przejścia własności działki na rzecz Powiatu.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja Kolegium z [...] stycznia 2016r. nie może się ostać. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Sąd podkreśla, że naruszenie Burmistrza wydającego decyzję podziałową w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego przejścia prawa własności działek na drogi publiczne ma charakter rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] sierpnia 2002r. w tej części. Nadto ponownie ocenić należy charakter naruszenia polegającego na wydzieleniu działki [...]. Uwzględnić również należy rozważania dotyczące przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji w części z uwagi na nieodwracalne skutki, co do działek budowanych, które zostały zbyte na rzecz osób trzecich. W tym zakresie organ może jedynie podjąć decyzję ograniczającą się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] sierpnia 2002r. z naruszeniem prawa.

Prawidłowo przy tym stwierdza Kolegium, że Burmistrz Miasta i Gminy nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, jest bowiem organem, który wydał decyzję poddaną kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego zasadnie umorzono postępowanie na skutek wniosku Burmistrza o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2002r. (por. uch. NSA z 16 lutego 2016r., sygn. akt I OPS 2/15, dostępna www.cebois.nsa.gopc.pl).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku.