Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 396/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200, art.205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 16 listopada 2015 r., nr XIV/139/15 w sprawie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla odcinka drogi krajowej nr [...] (od km 16+100 do km 34+500) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział obowiązku budowy jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej, II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 16 listopada 20015 r., nr XIV/139/15 w sprawie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla odcinka drogi krajowej nr [...] (od km 16+100 do km 34+500), zarzucając naruszenie:

- art. 119 ust. 1 prawa ochrony środowiska (p.o.ś.) i art. 8 ust. 1 i 11 k.p.a., przez narzucenie skarżącemu w programie nieproporcjonalnego sposobu eliminacji źródła hałasu w stosunku do zagrożenia spowodowanego hałasem bez uzasadnienia,

- art. 119 ust. 1 p.o.ś. przez uchwalenie programu środowiska nie realizującego celu ustawowego, który w konsekwencji nakłada na skarżącego obowiązek przesunięcia osi jezdni w przeciwną stronę niż jest położona szkoła, co doprowadzi do narażenia nieruchomości prywatnych po drugiej stronie jezdni na hałas przekraczający poziom dopuszczalny,

- art. 119 ust. 5 p.o.ś. przez uchwalenie programu ochrony przed hałasem po upływie roku od przedłożenia mapy akustycznej,

- § 54 ust. 1 i załącznika nr 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124; dalej jako rozporządzenie), przez nakazanie budowy jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej, który to ekran naruszyłby skrajnię drogi o klasie GP stanowiącej drogę krajową nr [...],

- § 129 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez nakazanie budowy jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej, którego to bariera ochronna znajdowałaby się w odległości od krawędzi pasa ruchu mniejszej niż 0,5 m lub wybudowanie tego ekranu bez bariery ochronnej,

- § 132 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez nakazanie budowy jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej w odległości mniejszej niż 0,5 od granicy pasa drogowego,

- § 170 ust. 1 i załącznika nr 2 pkt 5 przez nakazanie budowy jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej, który to ekran ograniczałby pole widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu,

- błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że koszt budowy ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej wynosi 382 525 zł oraz brak ujęcia innych kosztów związanych z ewentualną budową ekranu akustycznego.

Wskazując na powyższe naruszenia, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonego aktu, tj. w zakresie nałożenia na niego obowiązku budowy jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przyjętym Programem Sejmik Województwa nałożył na skarżącego obowiązek wybudowania w latach 2015 - 2019 na własny koszt jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej, którego koszt określono na 382 525 zł.

W związku z nałożonym obowiązkiem skarżący zlecił przeprowadzenie pomiarów hałasu na DK nr [...] w m. [...] wraz z analizą (koncepcją) wariantową rozwiązań akustycznych. Zgodnie z tymi pomiarami nie jest prawnie ani fizycznie możliwe, aby skarżący wybudował ekranu akustyczny przy Szkole Podstawowej na długości od km 24+650 do km 24+75 bez przerw, a nadto koszt wybudowania ekranu przekracza ponad dwukrotnie koszt wyliczony w programie. Dlatego pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wezwano Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z [...] marca 2018 r. Wicemarszałek Województwa odmówił stwierdzenia naruszenia prawa.

Następnie skarżący wywiódł, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny GDDKiA, jako zarządcy dróg o przewidzianych prawem uprawnieniach i obowiązkach, już przez sam fakt określenia w tej uchwale skonkretyzowanych zadań zarządcy drogi. Nadto uchwała, przez ograniczenie swobody zarządcy dróg w realizacji ustawowo określonych zadań, dodatkowo ingeruje w sposób nieuprawniony w gospodarkę finansową zarządcy dróg.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 119 ust. 1 prawa ochrony środowiska dla terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, tworzy się programy ochrony środowiska przed hałasem, których celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego. Przepis ten skupia się na celu programu ochrony środowiska, który ma wyeliminować przekraczający normy hałas, ale nie wskazuje sposobu jego eliminacji. Inne przepisy powszechnie obowiązujące nie wskazują także, że w przedmiotowej sytuacji powinien zostać wybudowany ekran akustyczny a nie inne zabezpieczenie. Powyższe wskazuje, że Sejmik w sposób dowolny, bez rozważenia innych możliwości, nałożył obowiązek w postaci budowy ekranu akustycznego. Istotne jest, że na str. 46 Programu sam organ stwierdza, iż ekrany akustyczne stanowią rozwiązanie ostateczne, ponieważ nie likwidują hałasu u źródła. Stosowane są po wyczerpaniu wszystkich innych możliwości technicznych i organizacyjnych. Pomimo to bez analizy innych rozwiązań organ nałożył na skarżącego rozwiązanie ostateczne i niewspółmierne do skali naruszeń, a przez to naruszające także art. 8 ust. 1 k.p.a. W przedmiotowej sytuacji organ wybrał środek najbardziej dolegliwy (co sam stwierdził) zamiast np. rozważenia możliwości obniżenia hałasu poprzez ograniczenie prędkości, co też GDDKiA po wydaniu Programu uczyniła. Z brakiem ustawowego obowiązku budowy tylko i wyłącznie ekranu akustycznego oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego obowiązku wiąże się zasada wyjaśnienia przesłanek, które legły u podstaw treści nałożonego obowiązku. Z treści Programu nie wynika dlaczego organ przyjął akurat takie rozwiązanie, a przez to naruszył art. 11 k.p.a. Zasada wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia ma zastosowanie głównie do decyzji administracyjnych, niemniej zdaniem skarżącego powinna znaleźć także zastosowanie do aktu prawa miejscowego, z którego wynika nałożony obowiązek, tak aby skarżący znał tok rozumowania organu, wiedział na jakich dowodach organ się oparł i nie musiał się tego domyślać. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ wydający rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.).

Następnie skarżący podniósł, że budowa ekranu akustycznego przed szkołą spowoduje pogorszenie warunków związanych z natężeniem hałasu po drugiej stronie DK nr [...]. Budowa ekranu akustycznego, ze względu na przepisy szczególne, musiałaby się wiązać z przesunięciem osi jezdni w stronę przeciwną niż jest zlokalizowana droga. W konsekwencji likwidacja ponadnormatywnego hałasu z jednej strony spowoduje powstanie ponadnormatywnego hałasu po drugiej stronie drogi, a tym samym program nie zlikwiduje przekroczeń hałasu a jedynie zmieni jego położenie. Po drugiej stronie jezdni zaś znajdują się nieruchomości zabudowane domami prywatnymi. W związku z tym nie dojdzie do realizacji celu Programu, jakim jest ochrona przed hałasem.

Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 119 ust. 5 p.o.ś., program ochrony przed hałasem powinien zostać określony (a więc uchwalony) w terminie 1 roku od powstania mapy akustycznej. Mapa akustyczna stanowiąca podstawę do uchwalenia programu została sporządzona w 2012 r. albo w 2013 r., co wynika ze str. 8, 57 i 63 Programu.

Skarżący nie zgodził się także z treścią Programu, gdyż jego wykonanie nie jest możliwe z uwagi na przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy. Celem wykonania nałożonego obowiązku zlecono badanie hałasu komunikacyjnego w rejonie szkoły i na tej podstawie wykonawca zaproponował kilka wariantów rozwiązań umożliwiających ograniczenie negatywnego oddziaływania hałasu.

Po przeanalizowaniu przez projektanta warunków geotechnicznych i technicznych w oparciu o otrzymane wyniki badań, jak również z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu zdaniem projektanta nie jest możliwe posadowienie ciągłego ekranu wzdłuż całego terenu szkoły. Ograniczenie to jest wynikiem kolizji projektowanego ekranu z budynkiem szkoły (zarówno w planie, jaki i wysokościowo). Budynek szkoły na odcinku klatki schodowej przylega do pasa drogowego.

Skarżący dodał, iż w zaistniałej sytuacji rozważano także możliwość wykonania ekranu z przerwą na przedmiotowy budynek. Rozwiązanie takie z punktu widzenia akustyki nie byłoby skuteczne jeżeli chodzi o dotrzymanie norm akustycznych na terenie wokół szkoły, a tym samy oczywiście sprzeczne z nałożonym obowiązkiem. Mimo wszystko przy takim rozwiązaniu autor opinii prognozuje występowanie przekroczeń poziomów dźwięku na części elewacji starego budynku szkoły, gdzie zlokalizowana jest sala lekcyjna. W tym przypadku istnieje również problem braku wystarczającej rezerwy terenowej pomiędzy krawędzią jezdni a projektowanym ekranem akustycznym wraz z barierą ochronną w bezpośrednim sąsiedztwie budynku szkoły.

Ponadto skarżący podkreślił, że budowa ekranu według wariantu W1A związana jest dodatkowo z likwidacją wjazdu/zjazdu z drogi krajowej nr [...], zaś budowa ekranu według wariantu W1B spowoduje naruszenie zapisu § 170 ust. 1 i pkt 5 załącznika nr 2 rozporządzenia w zakresie braku zapewnienia widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu podczas dojazdu ze zjazdu na rysunku 8.2. - str. 16 Pomiarów.

W dalszej kolejności GDDKiA wskazał, iż zaskarżoną uchwałą ustalono koszt budowy ekranu akustycznego na 382 525 zł. Zdaniem skarżącego koszt budowy ekranu akustycznego to kwota rzędu 717 780 lub 674 655 zł.

Resumując skarżący wywiódł, iż budowa ekranu akustycznego przy zachowaniu prawem wymaganych odległości musiałaby się wiązać z przesunięciem całej jezdni na kolidowanym odcinku w stronę przeciwną niż jest zlokalizowana szkoła. Powyższe po pierwsze nie wynika z samego programu, a po drugie rodziłoby poniesienie gigantycznych kosztów w związku z przebudową drogi, które nie zostały w sprawie wyliczone. Brak jest przy tym okoliczności faktycznych uzasadniających tylko takie wyeliminowanie hałasu, zważywszy że inne rozwiązania nie były analizowane i zweryfikowane negatywnie.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zauważył, iż odcinek DK nr [...], w szczególności około km 24+700 (lokalizacja budynku Szkoły Podstawowej), od 12 lat jest przedmiotem licznych skarg samorządowców, mieszkańców m. [...] oraz nauczycieli i pracowników szkoły na ponadnormatywny poziom hałasu związany z eksploatacją drogi.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. Obowiązkiem GDDKiA jest ochrona przed emisją hałasu powstającego w związku z eksploatacją dróg krajowych.

Organ podniósł też, że w przesłanym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podkreślono sprzeczność zapisów § 1 uchwały w zakresie obowiązku wybudowania przez zarządzającego drogą jednostronnego dźwiękochłonnego ekranu akustycznego przy Szkole Podstawowej z obowiązującymi przepisami, w szczególności z § 54 ust. 1 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. We wnioskach końcowych dokumentu pn. Pomiary hałasu na DK nr [...] w m. [...] wraz z analizą (koncepcją) wariantową rozwiązań akustycznych sporządzoną w listopadzie 2017 r. znajduje się stwierdzenie, że: "w celu spełnienia wymogu dotrzymania standardów środowiska na analizowanym terenie należy zastosować jeden z dwóch wariantów rozważanych zabezpieczeń - W3 lub W4." Wariant W3 - zmiana organizacji ruchu okazuje się niemożliwy ze względu na konieczność ingerencji w krajowe uregulowania prawne. Natomiast wariant W4 wiąże się z budową ekranu akustycznego przy jednoczesnej wymianie okien dla wybranych pomieszczeń. Konsultacje branży konstrukcyjno-budowlanej potwierdziły brak możliwości technicznych realizacji ciągłego ekranu wzdłuż całego terenu szkoły, tj. kolizji projektowanego ekranu z budynkiem klatki schodowej szkoły, natomiast nie poddały pod dyskusję możliwości przebudowy fragmentu budynku będącego przedmiotem kolizji. Opinia geotechniczna z dokumentacją badań podłoża gruntowego dla projektu budowy ekranu akustycznego w m. [...] przy ul. [...] wskazuje na dostateczne warunki budowlane. Dokumentacja techniczna do zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę "Lokalizacja ekranów akustycznych" z dnia [...] listopada 2017 r. nie potwierdza kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną.

W ocenie Marszałka Województwa program ochrony środowiska przed hałasem nie może być podstawą ani zastępować szczegółowego kosztorysu prac budowlanych, który powinien być przygotowany przy realizacji inwestycji. Program stanowi dokument strategiczny przygotowywany z poziomu województwa. Rzeczywiste koszty będą zależeć od rodzaju wybranej technologii; warunków terenowych (wynikających np. z konieczności przebudowy istniejącej infrastruktury okołodrogowej), parametrów drogi (np. szerokości) aktualnych cen rynkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa z dnia 16 listopada 20015 r., nr XIV/139/15 w sprawie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla odcinka drogi krajowej nr [...] (od km 16+100 do km 34+500), podjęta na podstawie art. 119 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 799).

Podstawę prawną przyjęcia Programu stanowił art. 119 Prawa ochrony środowiska, ale nie można zapominać o regulacjach z art. 84 tej ustawy, który ogólnie odnosi się do programów ochrony środowiska.

Przepis art. 84 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Jedno z takich uprawnień do opracowania programów ochrony środowiska zostało zawarte w art. 119 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, który przewiduje tworzenie programów ochrony środowiska przed hałasem, których celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego poziomu. Program ten winien mieć formę uchwały i w odniesieniu do terenów poza aglomeracjami do podjęcia takiej uchwały władny jest sejmik województwa.

Sejmik Województwa był zatem uprawniony do przyjęcia skarżonej uchwały, a uchwała ta jako akt prawa miejscowego, mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 913), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca posiada niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem uchwałą tą bezpośrednio na stronę skarżącą - jako zarządcę drogi - został nałożony indywidualny i konkretny obowiązek realizacji wskazanych w uchwale działań. Ponadto strona skarżąca wezwała Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa i po bezskutecznym wezwaniu z zachowaniem terminu ustawowego wniosła skargę do Sądu.

Przechodząc do kontroli zakwestionowanej uchwały należy podkreślić, że z art. 84 Prawa ochrony środowiska wynika, że programy, a zatem również program ochrony przed hałasem, mają charakter aktu prawa miejscowego, co wiąże się z różnymi konsekwencjami dotyczącymi tego typu aktów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, po spełnieniu zawartych w nich obowiązków. Podstawową cechą przepisów prawa miejscowego jest to, że normy tam zawarte są skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów. Wprowadzenie zatem do uchwały normy o charakterze indywidualnym i konkretnym, odnoszącej się bezpośrednio do określonego podmiotu i zobowiązującej ten podmiot do ściśle określonego działania, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru prawa miejscowego. Ponieważ są to cechy są obligatoryjne każdego aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, nie wyłączają tego ustawy uszczegółowiające zawartość takich aktów, a więc także ustawa Prawo ochrony środowiska (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1159/10 i z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II OSK 846/14 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 967/14).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko, że wprowadzenie do zaskarżonej uchwały Programu ochrony środowiska przed hałasem zapisu odnoszącego się bezpośrednio i wyłącznie do strony skarżącej i zobowiązującego stronę skarżącą do określonych, konkretnych działań, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego, które to cechy są obligatoryjnym elementem każdego aktu prawa miejscowego. Ustawowy obowiązek organu do stanowienia programu ochrony środowiska nie może w ocenie Sądu wiązać się z podjęciem aktu, który pozbawiony jest podstawowych cech aktu prawa miejscowego. Tym bardziej, iż cechy te wynikają z zapisów Konstytucji i charakteryzują wszystkie akty prawa miejscowego, nie dopuszczając w tym zakresie do żadnych odstępstw, skoro akt prawa miejscowego winien w sposób generalny i abstrakcyjny określać reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów.

Przewidziane w ustawie Prawo ochrony środowiska "Programy ochrony środowiska" mają realizować politykę ekologiczną państwa (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Ich treść ma znaczenie kierunkowe i nie konkretyzuje jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Wyegzekwowaniu natomiast od podmiotów korzystających ze środowiska spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie służy postępowanie uregulowane w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 97/11), a zatem również spraw, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym także związane z eksploatacją drogi. Art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z m.in. eksploatacją dróg, nie wyłącza automatycznie zastosowania art. 362 tej ustawy, w razie gdy negatywne oddziaływanie na środowisko wynika z eksploatacji drogi. (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1057/10; postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 147/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/15).

W takim postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska byłoby możliwe udzielenie odpowiedzi na kwestie podniesione w rozpoznawanej skardze, a mianowicie jakie zabezpieczenie Szkoły Podstawowej byłoby optymalne, aby ograniczyć oddziaływanie hałasu oraz kwestia powiązania nakładanego na podmiot korzystający ze środowiska zadania – w tym przypadku budowy ekranu akustycznego z powołanymi w skardze przepisami regulującymi warunki techniczne dróg publicznych. Sejmik Województwa przed wydaniem Programu ochrony środowiska przed hałasem nie przeprowadził jakiejkolwiek pogłębionej analizy w powyższym zakresie.

Reasumując, przez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały, którą przyjęto Program ochrony środowiska przed hałasem, normy o charakterze indywidualnym i konkretnym, odnoszącej się bezpośrednio do strony skarżącej, w sposób istotny naruszono prawo, co skutkowało stwierdzeniem w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 780 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 300 zł i wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

-----------------------

#

2