Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 39/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3, ust 1, 4 ust 1, 6 ust 1, 9, 10, 11,28 ust 1, 35
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. D., R. L., W. L. i A. L., na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W uchwale z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Rada Gminy N. przystąpiła do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N.", którym objęty został teren w granicach administracyjnych gminy N.. O przystąpieniu do sporządzenia studium obwieszczono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy N., w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w lokalnej prasie. W dniu [...] lipca 2006 r. sporządzono protokół w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu studium, do protokołu załączono rozstrzygnięcia Wójta Gminy N. tych wniosków.

W piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy zwrócił się o zaopiniowanie projektu studium do podmiotów wymienionych w art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. w brzmieniu na dzień sporządzenia pisma) dalej "u.p.z.p.". Następnie w związku z wprowadzonymi zmianami wiążącymi się z negatywnym zaopiniowaniem projektu w pismach z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się o uzgodnienie albo zaopiniowanie projektu studium na podstawie art. 11 pkt 5-7 u.p.z.p., a w piśmie z dnia [...] września 2009 r. o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 11 pkt 8 lit. j u.p.z.p.

Po zebraniu wymaganych uzgodnień i opinii w dniu [...] maja 2010 r. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium wraz prognozą oddziaływania na środowisko, poinformowano o planowanej na dzień [...] czerwca 2010 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu studium do dnia [...]sierpnia 2010 r. Ogłoszenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy N. oraz zamieszczone w lokalnej prasie i Biuletynie Informacji Publicznej. W dniu [...] czerwca 2010 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie studium.

W dniu [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy N. wydał zarządzenia nr [...] oraz nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do prognozy oddziaływania na środowisko do projektu studium. Do protokołu nr [...] z X sesji Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. załączono rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N.".

M. D., R. Ł., W.Ł. i A.Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r. W skardze wskazali na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez brak tytułu prawnego Gminy N. do działki o numerze ewidencyjnym nr [...] położonej w S. oraz rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak celu publicznego co do budowy drogi na działkach o numerach ewidencyjnych [...], co naruszyło interes prawny skarżących oraz przekroczenie uprawnień planistycznych co do działki, która jest prywatnym lasem, a w konsekwencji naruszenie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (stan prawny na dzień uchwalenia studium Dz. U. z 2011 Nr 12, poz. 59) oraz art. 3 ust. 1, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (stan prawny na dzień uchwalenia studium Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) i art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przyrody (stan prawny na dzień uchwalenia studium Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wskazane naruszenia, w ocenie skarżącego, skutkują zgodnie z art. 28 ust. 1 nieważnością zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżących, organ naruszył także art. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (stan prawny na dzień uchwalenia studium Dz. U. z 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.) ponieważ nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości, którą zadysponował. W ten sposób doszło także do naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 1, art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący zaznaczył, że gmina nie jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], nie założono dla tej działki księgi wieczystej, a posiadanie jest stanem faktycznym i nie można z niego wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością w ramach zagospodarowania i planowania przestrzennego.

W uchwale z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Rada Gminy N. udzieliła odpowiedzi na skargę na uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r.

W odpowiedzi szczegółowo przedstawiono przebieg procedury uchwalenia studium, z uwzględnieniem stanowiska wobec uwag skarżących, formułowanych w jej toku. Gmina przedstawiła także wypisy z zaskarżonej uchwały oraz nieobowiązującej uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało przeznaczenie działek o numerach ewidencyjnych [...].

W odpowiedzi wskazano także, że prawo nie ogranicza kompetencji gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego wyłącznie do obszarów stanowiących własność gminy. Gdyby kompetencje gminy rozciągały się tylko na te tereny, to dążenie do ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju byłoby iluzoryczne wobec braku warunków do ich spełnienia.

Organ podniósł, że działka o numerze ewidencyjnym [...] ma zostać przeznaczona na poszerzenie drogi lokalnej, a zatem jest inwestycją celu publicznego. Droga ta jest istotnym elementem obsługi komunikacyjnej tego terenu, ponieważ istniejące zjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...] mają charakter tymczasowy do czasu powstania dróg dojazdowych. Racjonalna polityka przestrzenna nakazuje realizowanie dróg w oparciu o drogi już istniejące, co w przypadku odnosi się do drogi znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...], której gmina jest posiadaczem samoistnym. Studium, ani też miejscowy plan, nie rozstrzyga o budowie drogi czy też wycince drzew na danym terenie.

W wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2382/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na uchwałę z dnia [...]czerwca 2011 r.

W wyroku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 749/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 28 grudnia 2012 r. i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było konkretnych ustaleń co do sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości w ostatnich latach oraz w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego, nie uwzględniono także rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości. Sąd błędnie ograniczył się do stwierdzenia, że wskazane przez skarżącego aktualne zagospodarowanie spornej działki (nasadzenie drzew) nie było zgodne z przeznaczeniem w aktach planistycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeznaczenie w studium działki nr [...] pod drogę lokalną determinuje takie samo określenie przeznaczenia nieruchomości skarżących, co w istocie stanowi ograniczenie ich prawa własności. Skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego, warunkujące w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) dalej "u.s.g." zaskarżenie przedmiotowej uchwały. Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zgodności kwestionowanego studium z przepisami prawa. Świadczy o tym brak odniesienia się w rozważaniach Sądu do jakiegokolwiek przepisu wyznaczającego zasady oraz tryb sporządzania studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 lutego 2015 r. skarżący M.D. podniósł dalsze zarzuty naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgody wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne oraz ustawy o ochronie przyrody poprzez brak zgody w przedmiocie oddziaływania inwestycji na obszar chronionego krajobrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07; z dnia 17 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 158/11 i z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12).

Rozpatrując przedmiotową sprawę, przy uwzględnieniu wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 8 października 2014 r., należało w pierwszej kolejności dokonać oceny zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności pod kątem zarzutów skargi. W dalszych rozważaniach należało odnieść się do prawa własności działki o numerze ewidencyjnym [...], z którego skarżący wywodzą interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie dokonać oceny zasadności skargi, uwzględniwszy przedstawiony stan faktyczny i stan prawny.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania.

W art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił uwarunkowania, które gmina musi uwzględnić w studium. Z kolei art. 11 u.p.z.p. reguluje procedurę sporządzenia studium, w tym w szczególności określa sposób uzgadniania i opiniowania projektu studium przez inne, niż gmina, podmioty. Studium powinno również odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1223) w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które faktycznie nie określa zakresu studium, bo czyni to art. 10 ust. 2 u.p.z.p., lecz ogranicza się do określenia wymogów dotyczących materiałów planistycznych (oznaczeń, nazewnictwa, skali opracowań kartograficznych).

Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W szczególności organ wziął pod uwagę zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzone ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) oraz ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) dotyczące zakresu uzgodnień i opinii oraz podmiotów, które opiniowały i uzgadniały projekt studium. Wójt dokonał wymaganych ogłoszeń, obwieszczeń i zawiadomień. Uzyskał niezbędne stanowiska, uzgodnienia i opinie właściwych organów i podmiotów. Dokonał także prawidłowo wyłożenia projektu studium do wglądu publicznego, organizując w tym czasie dyskusję publiczną, a następnie przedstawił projekt Radzie Gminy z listą nieuwzględnionych uwag. Rada zaś uchwaliła studium z zachowaniem wymogów art. 12 u.p.z.p. Uchwała zawiera niezbędne załączniki (tekst, rysunek, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag). Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, a zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.

Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawowej, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2002 r. II SA/Kr 608/02, OSS 2002 nr 4 poz. 103). W przedmiotowej sprawie w projekcie studium znalazły się wszystkie przewidziane prawem elementy. W sposób jasny i precyzyjny sformułowano uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej był spójny, a jego wykładnia, istotna przy uchwalaniu planu, nie budzi żadnych wątpliwości i nie dopuszcza różnych interpretacji.

Planowanie przestrzenne ma charakter działania kierunkowego, wyznaczania ogólnych założeń ładu przestrzennego na terenie gminy. Na poziomie tych założeń, którym wyraz daje rada gminy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, i dzięki ustawowej swobodzie planistycznej możliwe jest kształtowanie ładu przestrzennego nawet w stosunku do terenów o nieuregulowanym stanie prawnym czy terenów, do których tytułem prawnym dysponują podmioty inne niż gmina. Obowiązek posiadania tytułu prawnego do nieruchomości powstaje wyłącznie w określonych prawem sytuacjach. Słusznie skarżący zauważył, że taki obowiązek nakłada na stronę postępowania art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednak dotyczy to wyłącznie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a nie uchwalenia studium, dlatego zarzut braku tytułu prawnego gminy do działki o numerze ewidencyjnym 84 należało uznać za niezasadny. Rację ma także organ w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że dążenie do ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju byłoby iluzoryczne, gdyby gmina musiała ograniczyć się w tym zakresie tylko do terenów, do których posiada tytuł prawny. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania.

Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu powołanej ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Oznacza to, że przeznaczenie w aktach planistycznych terenów pod budowę i rozbudowę drogi, jak to ma miejsce w przypadku działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowi cel publiczny. W konsekwencji gmina nie naruszyła art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ tak istotne elementy zagospodarowania przestrzennego gminy, jak drogi publiczne, choćby o charakterze lokalnym, muszą mieć swoje odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ten sposób gmina nie tylko realizuje zadania własne, ale też dzięki różnego rodzaju procedurom pozwalającym na udział mieszkańców w procedurze uchwalania studium, które już zostały w przedmiotowym wyroku omówione, gwarantuje, że nie będzie dowolnie kształtowała ładu przestrzennego gminy, wywodząc swoje uprawnienie w tym zakresie z konieczności realizowania inwestycji celu publicznego.

Jak wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tylko postanowienia planu lub studium sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozwala stwierdzić, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności studium. Jak to wykazano wyżej, gmina uwzględniła wszystkie zasady dotyczące sporządzenia studium i nie uchybiła trybowi jego sporządzenia w sposób istotny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych – przywołując treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - podkreśla się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 591/05). Ponadto wskazuje się, że o naruszeniu interesu prawnego skarżących przesądza ustalenie, że są oni właścicielami działek objętych studium, a sytuacja tych działek ulega istotnej, niekorzystnej dla skarżących zmianie ze względu na wprowadzanie tam np. strefy ochrony konserwatorskiej, czy ograniczeń powierzchni zabudowy. To zaś zobowiązuje sąd do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1392/08). Podkreśla się także, że wiążący charakter ustaleń studium wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, kształtującego wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z uwagi na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz z przywołanego już rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1381/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1322/06).

Stosownie do art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego nie niweczą zatem uprawnień właścicieli do korzystania z należących do nich nieruchomości (działek objętych planem) w sposób dotychczasowy. Z kolei według przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Przepis art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. w gminie N. (załącznik do odpowiedzi na skargę sporządzony w dniu [...] września 2011 r.), przyjętego w uchwale Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], działki o numerach ewidencyjnych [...] położone w S. zostały przeznaczone pod drogę lokalną K., która będzie połączona skrzyżowaniem z drogą wojewódzką nr [...]. Plan ustalił zakaz bezpośrednich wjazdów z poszczególnych posesji do drogi wojewódzkiej, a także dla przedmiotowej drogi lokalnej szerokość w liniach rozgraniczających 10 m i szerokość jezdni 6 m.

Według ewidencji gruntów, działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowi grunty rolne, a w określonej części teren leśny. Dla oceny interesu prawnego skarżących istotne znaczenie miał fakt przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną, w sytuacji gdy położona jest ona w sąsiedztwie nieruchomości skarżących i tylko łączne ich zagospodarowanie umożliwi urządzenie drogi o wymaganych prawem parametrach. Niewątpliwie przeznaczenie w studium działki nr [...] pod drogę lokalną determinuje takie samo określenie przeznaczenia nieruchomości skarżących, co w istocie stanowi ograniczenie ich prawa własności.

Nie można jednak przyjąć, że doszło w tym zakresie do naruszenia ustawy o lasach, ponieważ uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy ujęte w studium nie prowadzą bezpośrednio do ingerencji na działce, na której położony jest las. Dopiero na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest takie sformułowanie postanowień planu, które uwzględni zasady prowadzenia gospodarki leśnej wynikające z ustawy o lasach. Nawet przeznaczenie terenu przylegającego do działki zadrzewionej pod drogę lokalną nie oznacza, że teren leśny zostanie z tego powodu zagrożony. Organ zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uwzględnił w studium stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. określił obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Ogólnikowość studium, co jest zgodne z wymogami ustawowymi, nie umożliwia jednak kontroli wpływu, jaki może wywrzeć tego rodzaju inwestycja, ponieważ nie można określić, jak daleko będzie sięgała ingerencja na działce. Tym samym nie jest możliwa sądowa kontrola zgodności konkretnego fragmentu studium, odnoszącego się do działek o numerach ewidencyjnych [...], z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Natomiast, jak już to nadmieniono, sama uchwała w sprawie studium realizuje wszystkie ustawowe wymogi w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody.

Podsumowując tę część rozważań, należy zatem stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 749/13 co do zaistnienia po stronie skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikające z naruszenia prawa własności działki objętej zaskarżonym studium.

Jak wskazuje art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Mając na uwadze treść tego przepisu nie można wywodzić zarzutu jego naruszenia, gdy przedmiotem zaskarżenia jest studium, a nie miejscowy plan. Jedynie kontrola procedury planistycznej pozwala na ocenę zgodności planu z poprzedzającym go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie tego rodzaju kontroli w sprawie ze skargi na studium naruszałoby art. 135 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy.

Na podstawie art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustawodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Dodatkowo, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyr. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Zgodnie z powołanym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w powołanym orzeczeniu, to właśnie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyr. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98). Przepis ten wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa (w tym w prawa właściciela). Natomiast treść art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ogranicza się do wskazania przesłanki formalnej ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreślenia maksymalnej granicy ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

W kwestii rozumienia zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, a więc regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy powołać się na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 11 maja 1999 r. K 13/98, rozważając treść art. 31 ust. 3, podkreślił, że norma ta:

1) dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób);

2) stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności);

3) odnosi się do środków niezbędnych w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

Jak zostało zaznaczone powyżej, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Odnośnie do istoty prawa własności wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98. Trybunał, odnosząc się do definicji prawa własności zawartej w art. 140 ustawy Kodeks cywilny, zauważył, że przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień właścicielskich, składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności. Tak więc, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie istoty prawa polega na założeniu, że w granicach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będą mogły istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób, bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. Dlatego też wywłaszczenie, będące ingerencją w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa, znajduje odrębną podstawę konstytucyjną i dopuszczalne jest tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższych względów, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, naruszenie istoty prawa własności nastąpi, w razie gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść tego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach art. 20 Konstytucji RP.

To ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, plan, a także studium, jest aktem wykonującym tę ustawę oraz inne ustawy materialne (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, przyrody i inne.). Dlatego też na tle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa własności, przesądzające o interesie prawnym skarżących, było zgodne z prawem ze względu na zaistnienie interesu publicznego oraz dopuszczalne w ramach swobodny planistycznej gminy na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Nie ma podstaw jednak, aby zarzucać prawną wadliwość tym ustaleniom aktów planistycznych gminy, które pozostają w zgodności z przepisami prawa, o ile nie są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę ochrony interesu publicznego. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań, ich celowości i słuszności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. II OSK 518/13).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy wykazała, że prawidłowo rozważyła konieczność ingerencji w prawo własności skarżących. Na gminie ciążył obowiązek takiego sformułowania uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie tylko uwzględni interes prawny właścicieli poszczególnych działek objętych studium, ale przede wszystkim da wyraz koncepcji ładu przestrzennego, a teren będzie spełniać funkcje istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej, tj. jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – drogi lokalnej łączącej teren z drogą wojewódzką. W konsekwencji nie można było zarzucić Radzie Gminy nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady legalizmu, Sąd zauważa, że art. 171 Konstytucji RP nie dopuszcza w tym zakresie kognicji sądu administracyjnego, dlatego zarzut ten jest w pełni niezasadny.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów dotyczących procedury planistycznej należy stwierdzić, że nie mogły one zostać uwzględnione już z samego względu, iż przedmiotem zaskarżenia jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przepisy regulujące procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miały wobec niego zastosowania. Mowa tu o zarzucie naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 17 pkt 4, zarzutach podnoszonych na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r., a także art. 20 ust. 1 u.p.z.p., do którego również odniesiono się we wcześniejszych rozważaniach Sądu. Należy zauważyć, że skarga M.D., R. Ł., W.Ł. i A.Ł., której przedmiotem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego została wyłączona do odrębnego postępowania, a w konsekwencji zarzuty odnoszące się do miejscowego planu zostały skonsumowane w tymże postępowaniu zakończonym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1512/11 o odrzuceniu skargi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało, orzec jak w sentencji.