Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 767/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a , art. 250 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 23, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata Ł. M. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , działający

z upoważnienia Burmistrza M., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej

w M., przyznał M. W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci – O. P. na okres od [...] r. do [...] r., oraz na P. P. na okres od dnia [...] r. do [...] r. w kwocie po [...] złotych miesięcznie, na każde dziecko. W dniu [...] r. komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. zawiadomił organ o zmianie wysokości alimentów w stosunku do alimentowanych O. P. i P. P. oraz przesłał do organu prawomocny odpis wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r.,sygn. akt [...] , o obniżeniu renty alimentacyjnej z kwoty [...] zł miesięcznie do kwoty [...] zł miesięcznie na rzecz P. P. i z kwoty [...] zł miesięcznie do kwoty [...] zł miesięcznie na rzecz O. P., począwszy od [...] r. Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu [...] r. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr[...] , którą zmienił z urzędu, z dniem [...] r., decyzję własną z dnia [...] r. w ten sposób, że kwota świadczenia alimentacyjnego na O. P. wynosi [...] zł miesięcznie, a na P. P. – [...] zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na skutek rozpatrzenia odwołania M. W., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie

art. 23 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w M. uznał, że kwoty wypłacone na rzecz O. P. i P. P., w okresie od dnia [...] r., w wysokości [...] zł były nienależnie pobranym świadczeniem. Organ powołał się na to, że w związku z wyrokiem z dnia [...] r. uległa zmianie wysokość alimentów przyznanych na O. P. oraz na P. P., od dnia [...] r. Według przedstawionych przez organ I instancji obliczeń, wypłacona kwota w wysokości łącznej [...] zł, z tytułu świadczenia alimentacyjnego na rzecz obojga dzieci od dnia [...] r., podlegała zwrotowi, gdyż M. W. otrzymywała w tym czasie przedmiotowe świadczenie w wysokości wyższej, niż zasądzone alimenty.

Od powyższej decyzji W. W. wniosła odwołanie podnosząc w nim,

że wskazaną w decyzji kwotę zużyła na dzieci i nie jest wzbogacona (powołała się

na art. 409 Kodeksu cywilnego).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 7 lit. a, art. 23 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że w przypadku odwołującej się zastosowanie ma art. 2 pkt 7a ww. ustawy, gdyż w okresie od dnia [...] r. pobierała ona świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej, niż kwota należnych świadczeń, wynikających z wyroku alimentacyjnego. W okresie od [...] r. na P. P. powinna otrzymać kwotę [...] zł ([...] zł), zaś na O. P. [...] zł ([...] zł), podczas gdy organ wypłacił na P. [...] zł ([...]m zł), zaś na O. [...] zł ([...] zł).

Tak więc W. W. otrzymała z funduszu alimentacyjnego o [...] zł więcej, niż jej przysługiwało.

Na powyższą decyzję W. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., podnosząc, że sąd zmniejszył jej alimenty o duże kwoty i to ze skutkiem wstecznym. Była przekonana, że gdy wykaże, iż uzyskane środki wypłacone zostały na potrzeby dzieci, nie będzie musiała ich zwracać. Wskazała na trudności wynikające z niemożności uzyskania prawomocnego odpisu wyroku sądu zmniejszającego alimenty wraz klauzulą wykonalności. Sama sygnalizowała w OPS, że orzeczeniem sądowym zmniejszono alimenty na rzecz dzieci i w związku z tym zwróciła się o pomniejszenie wypłacanego świadczenia. Wskazała również na niemożność załatwienia sprawy u komornika sądowego, który odmówił przyjęcia orzeczenia w sprawie o alimenty z uwagi na błędną pieczęć oraz błędne oznaczenie imienia syna "[...] ", podczas gdy jego imię brzmi "[...] ". Wskazała, że o wymagany dokument ubiegała się od [...] r. i że dopełniła starań w tej sprawie.

W piśmie z dnia [..] r., wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, pełnomocnik skarżącej adw. Ł. M., sprecyzował stanowisko skarżącej, zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wykazania motywów i przesłanek uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 7, art. 23, art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W jego ocenie ustalony stan faktyczny sprawy wyklucza uznanie analizowanego świadczenia za nienależnie pobrane. Organ nie odniósł się również do okoliczności, iż skarżąca dochowała należytej staranności w dostarczeniu tytułu wykonawczego komornikowi, pomimo iż w tym względzie napotkała liczne trudności. Okolicznością powodującą ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części nie jest wyrok sądu, zmniejszający alimenty. Dopiero zmiana decyzji ustalającej wysokość świadczenia spowoduje zmianę wysokości świadczenia alimentacyjnego. Zatem od [...] r., czyli od daty wydania decyzji zmieniającej świadczenie, wypłacane świadczenie można uznać za nienależnie pobrane. Ponadto dopiero,

gdy uprawomocniła się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, powinna być wydana kolejna – w przedmiocie zwrotu tego nienależnego świadczenia.

W dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.,

po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. W. o sygn. akt II SA/Sz 1084/13, wydał wyrok, w którym w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r.,

nr [...] w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przyznanego na rzecz P. P. i w pozostałej części skargę oddalił. W punkcie II wyroku stwierdził nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...] , w części dotyczącej zmiany wysokości przyznanego świadczenia alimentacyjnego na rzecz P. P..

Uzasadniając wyrok, Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego toczy się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, którą jest osobą uprawnioną do alimentów.

W rozpoznawanej sprawie, zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, za stronę postępowania organy uznały M. W., działającą jako przedstawiciel ustawowy O. i P. P.. Decyzja organu

I instancji została skierowana do M. W. w dniu [...] r., natomiast decyzja Kolegium w dniu [...] r. Tymczasem P. P. już w dniu [...] r. stał się osobą pełnoletnią i władza rodzicielska wykonywana przez matkę M. W. z tym dniem ustała. Skarżąca nie mogła zatem reprezentować go jako przedstawiciel ustawowy, gdyż od dnia [...] r. miał on samodzielnie status strony postępowania. Powyższe oznacza, że decyzje wydane po dniu [...] r. w zakresie świadczeń alimentacyjnych przysługujących P. P., w tym uznania ich za nienależnie pobrane, nawet jeśli dotyczyły okresów sprzed uzyskania przez niego pełnoletniości, winny być kierowane do niego. Skoro decyzje wydane przez organy orzekające w sprawie jako stronę postępowania traktowały jego matkę M. W., to oznacza, że zostały one wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z tych względów Sąd, stwierdził również nieważność części decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r., zmieniającej decyzję z dnia [...] r. i przyznającej od [...] r. świadczenie alimentacyjne na rzecz P. P. w kwocie [...] zł, bowiem i w tej decyzji organ nieprawidłowo jako stronę postępowania wskazał M. W.. Odnosząc się do zarzutów skargi w części nie objętej stwierdzenie mnie ważności, Sądu znał, że są one niezasadne, a wydane w tym zakresie decyzje są prawidłowe. Skoro w okresie od [...] r. skarżąca pobierała świadczenie alimentacyjne na syna O. P. w wysokości wyższej, a niżeli wynikało to z wyroku sądu, to różnica ta stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Obowiązek zwrotu nadwyżki wpłaconego świadczenia ponad kwotę przysługujących alimentów, wyrażony w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1900/14 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że stan faktyczny sprawy (nie dotyczy to treści osnowy decyzji organu I instancji oraz treści sentencji wyroku,

o czym w dalszej części uzasadnienia) nie jest sporny i nie budzi również kontrowersji w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, gdyż nie wywiedziono zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 pkt 7a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w istocie dotyczy sposobu rozumienia pojęcia tych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którym należy przypisać cechę "nienależności", na skutek sądowego obniżenia wysokości zasądzonych alimentów w trakcie realizowania zastępczego obowiązku ich zapłaty, na podstawie przepisów ustawy. Przepis art. 2 pkt 7a ww. ustawy stanowi ustawowe wyjaśnienie użytego w ustawie pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia", w przypadku zaistnienia tego rodzaju zaszłości. W myśl tego unormowania pod takim pojęciem należy rozumieć "świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia

w całości lub w części". Przepis ten wiąże się wprost z regulacją art. 10 ust. 1 ustawy

o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym "Świadczenia

z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż [...] zł" oraz z przepisem art. 29 ust. 2 cyt. ustawy w brzmieniu "W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio".

Zdaniem NSA, powyższe regulacje należy odczytywać łącznie, z uwzględnieniem celu ich wprowadzenia do porządku prawnego. Bez wątpienia celem tym jest aktualizacja na bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych. Wskazuje na to wprost art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Oznacza to, że pomiędzy wysokością zasądzonych alimentów, a kwotą uzyskiwaną z funduszu alimentacyjnego zachodzi ścisła korelacja. Ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłacanego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby wierzycielowi, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie. Sąd II instancji podkreślił nadto, że co do zasady ustawodawca wykluczył możliwość uznania za świadczenia podlegające zwrotowi, świadczeń alimentacyjnych wypłaconych w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów. Ustawodawca nałożył wprawdzie obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na te osoby, które wskutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów otrzymały świadczenia z funduszu w kwocie wyższej aniżeli zasądzone za dany okres alimenty, jednakże konieczność zwrotu nadpłaconej sumy odniesiono do różnicy, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcia "zmiany", o którym mowa w tej normie, nie można było odnieść do dokonanego przez sąd rodzinny obniżenia wysokości alimentów z datą wsteczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, zam. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie, to modyfikacja tytułu wykonawczego, na skutek wyroku z dnia [...] r., zapadłego przed Sądem Rejonowym w M., stanowiła zdarzenie skutkujące koniecznością zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Trzeba dostrzec, że zmiana wysokości (obniżka) alimentów nastąpiła od dnia [...] r., a więc za okres, w którym skarżąca w dobrej wierze i w zgodzie z unormowaniami ustawy pobierała sporne świadczenie. Nie pozwala to na kwestionowanie "należności" świadczenia przynajmniej za okres, w którym, na skutek braku wyroku sądu rodzinnego, strona nie mogła ani nie pobierać alimentów (świadczenia z funduszu alimentacyjnego) ani też zgłosić właściwemu organowi, że doszło do zmiany wysokości zasądzonych alimentów, a jednocześnie nie mogła mieć ani wiedzy ani świadomości, że obowiązek alimentacyjny może zostać całkowicie lub częściowo zniesiony. Niewątpliwie taką informacją był nieprawomocny wyrok sądu obniżającego alimenty, ale z natury rzeczy nie mógł on stanowić podstawy do przyjęcia, że strona uprawniona miała taką świadomość co do okresów sprzed wydania takiego wyroku. Zdaniem NSA, odmienna wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z regulacjami art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odnoszącymi się do świadczeń nienależnie pobranych, których definicję zawiera art. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc że się jej nie należy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć zaistnienia tak określonych cech, dotyczących świadomości przedstawicielki ustawowej małoletniego w odniesieniu do okresu poprzedzającego zmianę tytułu wykonawczego obniżającego alimenty. Wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu, sam fakt wydania wyroku obniżającego wysokość alimentów z datą wsteczną nie przemawia za takim przyjęciem i nie czyni możliwym stwierdzenia, iż wypłacenie świadczeń sprzed tej daty nastąpiło mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie takiej wypłaty w dotychczasowej wysokości. Wykładnia zaproponowana przez Sąd i instancji stawiałaby w gorszej sytuacji tych wierzycieli alimentacyjnych, którym obniżono alimenty względem pozostałych osób, do których odnoszą się regulacje zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy

o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naruszają normy zawarte w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie przepisy, które nie traktują równo,

wg jednakowej miary wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną (zob. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na skutek wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne w sytuacji, gdy w obiegu prawnym pozostaje decyzja określająca prawo do świadczenia w dotychczasowej wysokości. Konstrukcja przepisu art. 29 ust. 2 ww. ustawy jest w tej mierze jasna i nie uzależnia obowiązku zwrotu nienależnych świadczeń od uprzedniego wydania decyzji obniżającej wysokość przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wskazując jedynie jako przesłankę takiego obowiązku, fakt zmiany wysokości alimentów w okresie od dnia zmiany zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza na tle spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, ugruntowany jest pogląd, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz dopuszczalne jest dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane stanie się ostateczna (tak np. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13, zam. w CBOISi powołane tam orzecznictwo). Jednakże pogląd ten możliwy jest do akceptacji jedynie do czasu nowelizacji ustawy przepisami ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), w której zmieniono brzmienie art. 23 ust. 2 na: "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna." W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu II instancji, najpierw należało więc rozstrzygnąć, czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, a w dalszej kolejności – gdy będzie to potwierdzone ostateczną decyzją – nakazywać zwrot takiego świadczenia. Bez przydawanego w skardze kasacyjnej znaczenia jest natomiast decyzja o zmianie wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jako że przepis art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sposób odrębny reguluje sposób postępowania w stosunku do świadczeń wypłaconych w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów, a nie w okresie od dnia wydania decyzji obniżającej wysokość świadczenia alimentacyjnego.

Końcowo Sąd II instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien w sposób prawidłowy określić przedmiot sprawy, rzutujący na zakres ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji. W sentencji wyroku przedmiot ten określono w sposób bardzo ogólnikowy: "w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia", w uzasadnieniu na k. 7 uznano, że "zarzuty dotyczące uznania świadczenia alimentacyjnego (...) za świadczenie nienależnie pobrane są niezasadne", w końcowej części wywodów stwierdzono, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji. Opisując na wstępie uzasadnienia zaskarżoną decyzję Sąd I instancji przyjął natomiast, że decyzja dotyczyła uznania wypłaconych świadczeń na P. i O. P. za nienależnie pobrane. W istocie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. nie zajął jasnego stanowiska co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia przed organami administracyjnymi a w konsekwencji przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, zdaniem NSA, w sprawie należy rozważyć, czy mamy do czynienia z decyzją orzekającą o ustaleniu nienależnego świadczenia, czy z decyzją obligującą do zwrotu świadczenia albo z decyzją orzekającą o ustaleniu nienależnego świadczenia i o obowiązku jego zwrotu. Tylko bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto wzmiankę, że wymieniona w decyzji kwota wypłacona z tytułu nienależnego świadczenia podlega zwrotowi, ale sformułowanie to można było potraktować jako formę pouczenia lub uprzedzenia strony o skutkach wydanej decyzji, a nie jako odrębną decyzję nakazującą zwrot świadczenia. Ponadto, w pkt I wyroku w części stwierdzającej nieważność decyzji obu instancji zaznaczono, że dotyczy to "zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na rzecz P. P.".

Nie wiadomo w jakim znaczeniu użyto tego zwrotu, a w szczególności czy chodzi

tu rzeczywiście tylko o część decyzji nakazującej zwrot (o ile można przyjąć, że decyzje organów zawierają tego rodzaju rozstrzygnięcie), czy też chodzi tu o szersze znaczenie tego sformułowania, obejmujące także ustalenie nienależnie pobranych świadczeń. Według NSA, ustalenie prawidłowego zakresu uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji jest konieczne ze względu na potrzebę dalszego prowadzenia sprawy odnośnie P. P. przez organ, który będzie związany wydanym rozstrzygnięciem. Sąd zwrócił też uwagę, że organ I instancji posłużył się w sentencji decyzji tylko określeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bez wyszczególnienia kwot wypłaconych na każde z dzieci skarżącej, zaś organ odwoławczy jedynie utrzymał w mocy tę decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do P. P. nie przesądza w sposób dostatecznie jasny, co do jakiej kwoty decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności. W tym celu należy dokonać prawidłowej analizy uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz wyjaśnić, czego, po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w części stwierdzającej nieważność (wobec jej niezaskarżenia do NSA), dotyczy postępowanie, jakie będzie prowadzone po niniejszym uchyleniu zaskarżonej dalszej części tego wyroku oraz w sposób prawidłowy, czytelny dla organów sformułować zakres rozstrzygnięcia w razie konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co nastepuje :

W ramach ponownego rozpoznania sprawy ze skargi M. W. przedmiotem kontroli Sądu w tym składzie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w M. z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia, że kwoty wypłacone z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna skarżącej O. P. w okresie od dnia [...] r. stanowią nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) – zwanej dalej jako "ustawa".

Zakres kontroli Sądu w tej sprawie został zdeterminowany wcześniejszymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1084/13 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1900/14, na mocy których ostatecznie rozstrzygnięto, że decyzja SKO w S. z dnia [...] r.

nr [...] oraz decyzją ją poprzedzająca wydana przez Burmistrza M. z dnia [...] r. ustalająca, że kwoty wypłacone na rzecz O. P. i P. P., w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł były nienależnie pobranym świadczeniem

- w części dotyczącej uznania, że kwoty wypłacone z funduszu alimentacyjnego na rzecz P. P. w okresie od dnia [...] r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane - są nieważne.

W tym miejscu należy wyjaśnić, zgodnie ze zaleceniami z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r., że przedmiotem rozpoznania Sądu orzekającego w dniu [...] r. była tylko i wyłącznie decyzja orzekająca o ustaleniu nienależnego świadczenia, nie zaś decyzja obligująca do zwrotu tego świadczenia, co wynika z analizy uzasadnień decyzji obu organów,

a także z uzasadnienia wyroku.

Nadto dla prawidłowego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia (prawidłowego zakresu uchylenia decyzji) konieczne jest czytelne określenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z wyszczególnieniem kwot wypłaconych na każde z dzieci skarżącej, na co również zwrócił uwagę Sąd II instancji. I tak z decyzji z dnia [...] r. nr Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wynika,

że w okresie od dnia [...] r. skarżąca

na P. P. powinna otrzymać kwotę [...] zł ([...] zł), zaś na O. P. [...] zł ([...] zł), podczas gdy organ wypłacił na P. kwotę

[...] zł ([...] zł), zaś na O. [...] zł ([..] zł). Łącznie strona otrzymała

z funduszu alimentacyjnego kwotę [...] zł, a powinna otrzymać [...] zł, czyli skarżąca otrzymała świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci o [...] zł więcej, niż jej przysługiwało. Z tego wynika, że decyzje objęte przedmiotem kontroli Sądów w tej sprawie ustalały, że świadczenie nienależnie pobrane wypłacone

w spornym okresie na rzecz P. P. stanowi kwotę [..] zł, zaś w stosunku do O. P. chodziło o kwotę [...] zł.

Podkreślić tu należy, że ponownie rozpoznając sprawę w stosunku do O. P., (jak i P. P. po wyroku z [...] r.), organ

I instancji będzie zobligowany dokonać ponownej weryfikacji ww. kwot świadczeń,

i w zależności od dokonanych ustaleń w zakresie okresu czasu za który faktycznie można uznać wypłacone na rzecz ww. uprawnionych z funduszu alimentacyjnego kwot jako świadczenia nienależnie pobrane, organ sprecyzuje zakres swojego rozstrzygnięcia z wyszczególnieniem kwot wypłaconych (i uznanych za nienależnie pobrane) na każde z dzieci. Przy czym ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a wynikające z orzeczenia Sądu II instancji z dnia 13 maja 2016 r.

Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych

w wyroku sądu wyższej instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w podanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Jednakże żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1900/14,

w stanie faktycznym tej sprawy, wykładnia przepisów ustawy w zakresie sposobu rozumienia pojęcia tych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którym należy przypisać cechę "nienależności", na skutek sądowego obniżenia wysokości zasądzonych alimentów w trakcie realizowania zastępczego obowiązku ich zapłaty,

na podstawie przepisów ustawy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że modyfikacja tytułu wykonawczego dotyczącego należnych skarżącej alimentów na skutek wyroku z dnia 9 listopada

2011 r., zapadłego przed Sądem Rejonowym w M. stanowi okoliczność skutkującą koniecznością zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Sąd II instancji wskazał w uzasadnieniu, że w myśl art. 2 pkt 7 a ustawy, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Przepis ten wiąże się wprost z regulacją art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż [...] zł oraz z przepisem art. 29 ust. 2 cyt. ustawy w brzmieniu "W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio". Sąd zaznaczył, że powyższe regulacje należy odczytywać łącznie, z uwzględnieniem celu ich wprowadzenia do porządku prawnego, którym jest aktualizacja na bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych. Oznacza to, że pomiędzy wysokością zasądzonych alimentów, a kwotą uzyskiwaną z funduszu alimentacyjnego zachodzi ścisła korelacja. Ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłacanego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby wierzycielowi, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie. Sąd II instancji podkreślił nadto, że co do zasady ustawodawca wykluczył możliwość uznania za świadczenia podlegające zwrotowi, świadczeń alimentacyjnych wypłaconych w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów. Ustawodawca nałożył wprawdzie obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na te osoby, które wskutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów otrzymały świadczenia z funduszu w kwocie wyższej aniżeli zasądzone za dany okres alimenty, jednakże konieczność zwrotu nadpłaconej sumy odniesiono do różnicy, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcia "zmiany", o którym mowa w tej normie, nie można było odnieść do dokonanego przez sąd rodzinny obniżenia wysokości alimentów z datą wsteczną. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym

w orzecznictwie stanowiskiem, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc że się jej nie należy.

Mając na uwadze zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów ustawy, w jej konsekwencji należało uznać, że pojęcia "zmiany", o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy, nie można było odnieść do dokonanego przez sąd rodzinny obniżenia wysokości alimentów z datą wsteczną tj. od dnia [...] r. W odniesieniu do okresu poprzedzającego zmianę tytułu wykonawczego obniżającego alimenty skarżąca nie mogła mieć ani wiedzy ani świadomości, że obowiązek alimentacyjny może zostać całkowicie lub częściowo zniesiony. W tym czasie skarżąca w dobrej wierze i w zgodzie z unormowaniami ustawy pobierała sporne świadczenie, a zatem wbrew stanowisku organów, sam fakt wydania wyroku obniżającego wysokość alimentów z datą wsteczną nie czyni możliwym stwierdzenia, iż wypłacenie świadczeń sprzed tej daty nastąpiło mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie takiej wypłaty w dotychczasowej wysokości. W związku z tym należności wypłacone z funduszu alimentacyjnego w tym czasie nie mogą być poczytywane jako świadczenia nienależnie pobrane.

Tym samym, jak już wyżej wskazano, organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien zweryfikować okres, za który można uznać pobrane przez skarżącą na rzecz syna świadczenia z funduszu alimentacyjnego jako świadczenia nienależne, biorąc pod uwagę, że powstanie tego obowiązku zawiadomienia organu o zmianie wysokości alimentów (art. 19 ustawy) nastąpiło w wyniku modyfikacji tytułu wykonawczego, z chwilą gdy jego uzyskanie przez skarżącą było najwcześniej możliwe. Data ta determinować winna była ocenę istnienia takiego stanu świadomości po stronie skarżącej, który pozwoliłby na nałożenie na nią obowiązku zwrotu uzyskanych po tej dacie świadczeń, jako nienależnie pobranych.

Wyjaśnić tu należy, że aktualnie, po nowelizacji ustawy przepisami ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), w której zmieniono brzmienie art. 23 ust. 2 na: "Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna." możliwym jest orzeczenie jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązanie do zwrotu tegoż nienależnie pobranego świadczenia. Dotychczas bowiem możliwość orzekania w sprawie zwrotu świadczenia ustalonego jako świadczenie nienależnie pobrane, powstawało z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane. Byt decyzji wydanych w sprawie zwrotu takiego świadczenia był uzależniony od pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. ustawodawca wyraźnie posłużył się sformułowaniem "decyzji o ustaleniu i zwrocie" nie budzi wątpliwości prawidłowość jednoczesnego orzekania w omawianym zakresie.

Mając na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny, w sposób wiążący

w okolicznościach niniejszej sprawy, zakwestionował prawidłowość zaakceptowania przez Sąd I instancji w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia w odniesieniu do O. P. w związku z błędna wykładnią obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanych w sprawie decyzji obydwu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien mieć na uwadze wskazany przez NSA sposób rozumienia i stosowania powyższych przepisów w stanie faktycznym sprawy, który obliguje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku dokonania oceny istnienia - po dacie uzyskania przez skarżącą modyfikacji tytułu wykonawczego - takiego stanu świadomości po stronie skarżącej, który pozwoliłby na nałożenie na nią obowiązku zwrotu uzyskanych po tej dacie świadczeń, jako nienależnie pobranych, co w konsekwencji prowadzić może do konieczności ustalenia ewentualnej innej kwoty nienależnego świadczenia, niż wskazano na wstępie uzasadnienia.

Z podanych powodów, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącej wyznaczonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.