Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 145/16 w sprawie ze skargi G. M. i A. M. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. M. i A. M. solidarnie na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. o sygn. akt II SAB/Gd 145/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA, Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. i A. M. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego:

1. zobowiązał Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpatrzenia odwołania G. M. i A. M. – pisma z dnia [...] 2015 r., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] , w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny;

4. zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących G. M. i A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

G. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając, że od dnia [...] 2016 r., to jest od dnia wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., Nr [...] , organ drugiej instancji nie rozpoznał odwołania i nie wydał decyzji administracyjnej kończącej przedmiotową sprawę. W związku z powyższym wnieśli o zobowiązanie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia oraz o wymierzenie grzywny za rażące i celowe powstrzymywanie się od wydania decyzji w rozsądnym terminie.

Z przekazanych wraz ze skargą dokumentów wynika, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez G. i A. M. w dniu [...] 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] 2015 r., Nr [...] , nakładającej na G. M. - Agencja [...] obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...] w [...] określonych robót budowlanych oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia rozbudowy tego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Powyższa decyzja podjęta została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 624/12, mocą którego uchylono decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji z dnia [...] 2012 r., Nr [...] i z dnia [...] 2012 r., Nr [...] , w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy ww. budynku oraz poprzedzającą je decyzję organu I instancji z dnia [...] 2011 r., Nr [...] , o nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku.

W toku postępowania wszczętego odwołaniem skarżących Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] 2015 r. zwrócił się, na podstawie art. 136 k.p.a., do organu powiatowego o uzupełnienie materiałów sprawy dowodem - protokołem z oględzin na okoliczność zweryfikowania na miejscu, z udziałem stron i związanych z tą rozbudową osób pełniących samodzielne funkcje w budownictwie, stanu faktycznego w sprawie w następujących aspektach: zakresu nałożonego obowiązku wykonania robót budowlanych, skuteczności wykonanych zabezpieczeń przeciwpożarowych, głównej przesłanki postępowania w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. piętra rozbudowy budynku z funkcji zaplecza biurowego na funkcję mieszkalną. Organ wyjaśnił, że kontrola stanu rozbudowy miała miejsce w dniu [...] 2011 r., czyli cztery lata temu, a skarżący w odwołaniu wskazali, że wykonali wszystkie nałożone na nich obowiązki w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji przez powiatowy organ nadzoru, najpóźniej w pierwszej połowie 2012 r. W związku z tym wystąpiła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego, aktualnego dowodu w sprawie.

Jednocześnie w tym samym piśmie, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., organ poinformował odwołujących, że rozpatrzenie odwołania z dnia [...] 2015 r. nastąpi w terminie 14 dni od zwrotu akt do organu odwoławczego.

Odwołujący pismem z dnia [...] 2016 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie wnieśli skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpoznaniu ich odwołania od decyzji organu powiatowego z dnia [...] 2015 r.

W odpowiedzi na powyższą skargę Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie przedstawił chronologię zdarzeń, które wystąpiły w sprawie wykonania określonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] oraz wskazał, że z przekazanych przez wojewódzki organ nadzoru wyjaśnień i dokumentów wynika, że brak wydania decyzji ostatecznie załatwiającej przedmiotową sprawę nie wynika z bezczynności organu wojewódzkiego, albowiem do tej pory organ powiatowy nadzoru nie zwrócił organowi odwoławczemu akt sprawy przekazanych celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wykonanie bowiem zleconej organowi w trakcie postępowania odwoławczego czynności zostało, jak wynika z zawiadomienia (z dnia [...] 2016 r.) skierowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] do Prokuratury Rejonowej w [...] - czterokrotnie udaremnione. Tym samym zarzuty odwołujących Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezzasadne.

W skardze do sądu na bezczynność wojewódzkiego organu nadzoru skarżący nie zgodzili się z obciążeniem ich odpowiedzialnością za przeciągające się postępowanie odwoławcze z powodu udaremniania przez nich wykonywania czynności kontrolnych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na terenie ich nieruchomości. Skarżący wyjaśnili szczegółowo przyczyny nieudostępniania organowi powiatowemu nieruchomości w celu dokonania czynności kontrolnych wskazując przede wszystkim na trwający już od dłuższego czasu konflikt pomiędzy skarżącymi a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] - M. Ż. oraz jej zastępcą G. M., który odzwierciedlają liczne procesy cywilne toczące się z udziałem wskazanych osób oraz zawiadomienia składane zarówno przez skarżących, jak i przez kierownictwo powiatowego organu nadzoru, do organów ścigania.

Skarżący oświadczyli, że konsekwentnie nie wyrażają zgody na wykonywanie czynności wyjaśniających przez wskazane osoby oraz pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na terenie ich nieruchomości z powodu braku u nich bezstronności i profesjonalizmu. Skarżący zmierzali do wyłączenia wskazanych osób oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od prowadzenia przedmiotowej sprawy, ale ich zabiegi nie odniosły pożądanego skutku, co nie sprzyja zakończeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w toku postępowania odwoławczego na zasadzie art. 136 k.p.a. zlecił powiatowemu organowi nadzoru budowlanego uzupełnienie materiału dowodowego o protokół z oględzin, w trakcie których miało dojść do sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków. Z informacji organu powiatowego wynika, że skarżący udaremniali wykonywanie czynności służbowych pracownikom organu powiatowego, o czym organ powiatowy zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...] .

Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku przy ul. [...] w [...] . Skarżący zarzucają, że organ odwoławczy nie rozpoznał ich odwołania z dnia [...] 2015 r. i w ustawowym terminie nie rozstrzygnął ostatecznie sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Jedyną przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji jest spełnienie obowiązku wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., polegającego na wniesieniu zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie obowiązek ten, polegający na wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopniem, w tym przypadku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, został spełniony. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżących z dnia [...] 2016 r. skierowane do GINB, z którego wynika, że domagają się oni spowodowania wydania decyzji przez organ drugiej instancji, po wniesieniu odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia [...] 2015 r. Wprawdzie pismo to nie zostało potraktowane przez GINB jako zażalenie i załatwione w sposób, o którym mowa w art. 37 § 2 k.p.a., lecz jako pismo inicjujące wszczęcie trybu skargowego (art. 239 § 1 k.p.a.), ale takie działanie organu nadrzędnego nie może wywołać negatywnego skutku dla wniesionej do sądu wojewódzkiego skargi na bezczynność organu odwoławczego.

Zdaniem WSA, skarżący wyczerpali zatem wymóg formalny poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu odwoławczego, stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza w rozpoznawanej sprawie, że kontrola instancyjna zainicjowana odwołaniem skarżących z dnia [...] 2015 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) winna była co do zasady zakończyć się decyzją administracyjną wydaną najpóźniej w dniu [...] 2015 r. (gdyż odwołanie wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu [...] 2015 r.), co jak wiadomo z lektury akt administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

W związku z treścią odwołania, w którym wskazano, że nałożone obowiązki zostały wykonane, organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. i zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie czynności wyjaśniających, w tym przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. [...] w [...] w celu skonfrontowania stopnia wykonania zobowiązania nałożonego na skarżących w decyzji z dnia [...] 2015 r.

Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Co do zasady, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji orzeka kasacyjnie i uchyla decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zatem tylko wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, może przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające. W przeciwnym razie obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty bądź uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przejmując sprawę administracyjną do jej kompleksowego, ponownego rozpoznania, nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co wynika z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy przyjąć zatem, że organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/KR 619/07, Legalis). Konsekwentnie, organ drugiej instancji powinien w prowadzonym postępowaniu dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a jeśli istnieje potrzeba jego uzupełnienia, w celu wydania prawidłowego, ostatecznego rozstrzygnięcia, winien inicjatywę dowodową podjąć – co do zasady - samodzielnie.

Uzupełniające postępowanie dowodowe organ odwoławczy przeprowadza samodzielnie lub może również zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji, który wydał decyzję. Przepis art. 136 k.p.a. daje podstawę do delegowania przez organ odwoławczy swojej właściwości w zakresie czynności postępowania dowodowego na organ pierwszej instancji. Wybór pozostawiony jest w pełni organowi odwoławczemu, który jednak powinien kierować się w tym przypadku dążeniem do pełnej realizacji prawdy obiektywnej oraz okolicznościami konkretnej sprawy, które w niniejszym przypadku zostały błędnie pominięte.

Powierzenie czynności uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji jest działaniem zgodnym z prawem, ale w literaturze przedmiotu spotyka się z zasadną krytyką, której autorzy wskazują, że zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji może prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady dwuinstancyjności (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 156–157).

Zdaniem WSA, w tych okolicznościach uzasadnionym wydaje się postulat korzystania przez organ odwoławczy z instytucji delegowania właściwości z zakresu postępowania dowodowego tylko w sytuacji wyjątkowej potrzeby, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy i przy rozważeniu przydatności tego rodzaju zabiegu procesowego dla szybkiego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że skarżący skutecznie zainicjowali administracyjny tok instancji wnosząc za pośrednictwem organu pierwszej instancji odwołanie od decyzji zobowiązującej ich do wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W odwołaniu wskazali, że nakazane roboty budowlane zostały wykonane, co oznacza, że zaistniała potrzeba zweryfikowania stanu faktycznego przed organem odwoławczym. W tej sytuacji organ odwoławczy zlecił powiatowemu organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul. [...] w Sopocie, co jednak okazało się niewykonalne z powodu skonfliktowania skarżących z przedstawicielami PINB w [...] . Odnotowane, kilkukrotne udaremnienie przez skarżących wykonywania czynności dowodowych przez pracowników organu powiatowego w oczywisty sposób przyczyniło się do odroczenia wydania decyzji załatwiającej sprawę w drugiej instancji.

Analizując treść materiału dowodowego WSA doszedł do przekonania, że dokonując delegowania właściwości do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie uwzględnił specyfiki rozpoznawanej sprawy, która wynika w sposób oczywisty z treści wieloletniej korespondencji prowadzonej przez skarżącego z organem pierwszej i drugiej instancji. Wynika z niej, że skarżący uwikłani są w konflikt z pracownikami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] i w toku całego postępowania konsekwentnie, acz bezskutecznie, dążyli do wyłączenia ich od orzekania w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i kierując się zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, organ odwoławczy winien we własnym zakresie podjąć inicjatywę dowodową i dokonać oględzin w budynku skarżących. Możliwość delegacji tych czynności na organ pierwszej instancji nie pozbawia organu odwoławczego samodzielności orzeczniczej w ramach przyznanej przepisami prawa właściwości oraz nie zwalnia go z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w oparciu o aktualny i kompletny stan faktyczny.

W tej sytuacji brak rozstrzygnięcia sprawy w instancji odwoławczej w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. uznać należało za bezczynność organu odwoławczego, której nie uzasadnia sytuacja zaistniała w toku czynności wyjaśniających prowadzonych na jego zlecenie przez organ pierwszej instancji. Nie zmienia to naganności postępowania skarżących, którzy w sposób celowy i uporczywy utrudniają pracownikom organów administracji publicznej wykonywanie ich obowiązków służbowych, które służyć mają rozpoznaniu sprawy.

W konsekwencji, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania odwołania skarżących z dnia [...] 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] 2015 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił, że bezczynność ta była wynikiem sytuacji, która wystąpiła przed organem I instancji wykonującym na zlecenie organu odwoławczego czynności wyjaśniające. Sąd I instancji podkreślił, że dokonane w niniejszej sprawie delegowanie właściwości do przeprowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego jest co do zasady zgodne z prawem i organ odwoławczy ma możliwość prawną skorzystania z takiej delegacji, aczkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy ze względu na brak wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji i skonfliktowanie skarżących z pracownikami tego organu należało postępowanie wyjaśniające uzupełnić we własnym zakresie. Niemniej jednak do sytuacji bezczynności w rozpatrzeniu odwołania przyczynili się również skarżący, co wynika wprost z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych organu odwoławczego. Sąd I instancji uznał, że nie należy przypisywać organowi odwoławczemu rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w postępowaniu odwoławczym. Z tych samych powodów WSA uznał, że nie podstaw do obciążenia organu grzywną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego wniosek skarżących w tym przedmiocie podlegał oddaleniu.

Skargę kasacyjną wywiódł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] , kwestionując wyrok Sądu I instancji w całości i wskazując w tym zakresie na naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2016r., poz. 718 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.,

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności;

3. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu wyznaczenia przez organ terminu rozpatrzenia odwołania w trybie art. 36 k.p.a. i nieprzekroczenia tego terminu;

4. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik prawy, a konkretnie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu wyznaczenia przez organ terminu rozpatrzenia odwołania w trybie art. 36 k.p.a. i nieprzekroczenia tego terminu.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia, a w konsekwencji nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli skargę na działalność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która została rozpoznana w trybie skargowym, uregulowanym w przepisach działu VII k.p.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada informacji, aby skarżący kiedykolwiek zakwestionowali zakwalifikowanie ich pisma jako skargi i rozpoznanie go w trybie skargowym. Tymczasem zgodnie z art. 2 k.p.a. postępowanie skargowe jest innym od postępowania administracyjnego rodzajem postępowania. Skoro zatem art. 52 § 1 p.p.s.a. wymaga wykorzystania przed wniesieniem skargi przysługujących środków zaskarżenia, a w przedmiotowej sprawie takim środkiem jest zażalenie wnoszone na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., to sam fakt złożenia przez skarżących skargi rozpoznanej w trybie skargowym nie może zostać uznany za wyczerpanie przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. środka zaskarżenia bezczynności organu.

Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zaistniał stan bezczynności organów administracji. Bezczynność zachodzi bowiem wówczas, gdy organ administracji nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. na 14 dni od daty zwrotu akt przez organ I instancji, po przeprowadzeniu zleconych temu organowi dodatkowych czynności dowodowych w sprawie. Sąd I instancji nie tylko nie zakwestionował zasadności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ale w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdził konieczność dokonania takich czynności. Skoro zatem do chwili obecnej wskazany warunek się nie ziścił (organ I instancji nie przeprowadził, z przyczyn od siebie niezależnych, zleconych czynności dowodowych i w konsekwencji nie zwrócił akt organowi odwoławczemu) to nie zaczął biec wyznaczony przez organ odwoławczy zgodnie z art. 36 k.p.a. termin rozpatrzenia odwołania. Konsekwencją nierozpoczęcia biegu tego terminu jest brak możliwości naruszenia przedmiotowego terminu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i brak bezczynności tego organu.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniami Sądu I instancji o zasadności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego bezpośrednio przez organ odwoławczy. Art. 136 k.p.a. statuuje możliwość zlecenia przeprowadzenia organowi I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, z czego organ odwoławczy skorzystał. Sąd I instancji argumentuje, że kierując się zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, organ odwoławczy winien we własnym zakresie podjąć inicjatywę dowodową i dokonać oględzin w budynku skarżących. W ocenie autora skargi kasacyjnej, taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził bowiem, że: "(...) zaistniała potrzeba zweryfikowania stanu faktycznego przed organem odwoławczym. W tej sytuacji organ odwoławczy zlecił powiatowemu organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul. [...] w [...] , co jednak okazało się niewykonalne z powodu skonfliktowania skarżących z przedstawicielami PINB. Odnotowane, kilkukrotne udaremnienie przez skarżących wykonywania czynności dowodowych przez pracowników organu powiatowego w oczywisty sposób przyczyniło się do odroczenia wydania decyzji załatwiającej sprawę w drugiej instancji. Analizując treść materiału dowodowego sąd doszedł do przekonania, że dokonując delegowania właściwości do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie uwzględnił specyfiki rozpoznawanej sprawy, która wynika w sposób oczywisty z treści wieloletniej korespondencji prowadzonej przez skarżącego z organem pierwszej i drugiej instancji. Wynika z niej, że skarżący uwikłani są w konflikt z pracownikami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w toku całego postępowania konsekwentnie, acz bezskutecznie, dążyli do wyłączenia ich od orzekania w niniejszej sprawie.([...] ). Nie zmienia to naganności postępowania skarżących, którzy w sposób celowy i uporczywy utrudniają pracownikom organów administracji publicznej wykonywanie ich obowiązków służbowych, które służyć mają rozpoznaniu sprawy".

W tym stanie rzeczy, gdy Sąd I instancji sam ocenia działanie skarżących jako naganne, dodatkowo stwierdza, że skarżący w sposób celowy i uporczywy utrudniają pracownikom organów administracji publicznej wykonywanie ich obowiązków służbowych, które służyć mają rozpoznaniu sprawy, to uginanie się przez organy powołane do kontroli stosowania prawa przed takimi działaniami i dostosowywanie się do oczekiwań skarżących nie przyczyni się żadną miarą do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. Wręcz przeciwnie. Osoby, które uczestniczą w postępowaniach administracyjnych na prawach strony zyskają przekonanie, że to one decydują o przebiegu prowadzonych z urzędu spraw i wyłącznie od ich woli uzależnione jest to, komu i kiedy, o ile w ogóle, pozwolą na dokonanie czynności służbowych.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skoro Sąd I instancji sam stwierdził, że to wyłącznie działania samych skarżących uniemożliwiły przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, któremu czynności te zostały zlecone w zgodzie z art. 136 k.p.a., to nie można zarzucać organowi odwoławczemu bezczynności w rozpatrzeniu odwołania. Odnosząc się do poruszonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii żądania wyłączenia organu I instancji skarżący kasacyjnie stwierdził, że przyczyny wyłączenia organu zostały wymienione w art. 25 § 1 k.p.a. i nie zalicza się do nich sytuacja konfliktu pomiędzy skarżącymi, a organem I instancji. Inną kwestią jest to, czy nawet bardzo mocne niezadowolenie strony z działań organu administracji można uznać za skonfliktowanie z tym organem. Skarżący kasacyjnie dodał, że skarżący wielokrotnie kierował drogą mailową krytyczne uwagi również pod adresem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był pozwany w sprawie o naruszenie dóbr osobistych A. M. (powództwo zostało oddalone). Oznacza to, że analogicznie można by wywodzić o istnieniu konfliktu pomiędzy skarżącym i Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W konsekwencji nie ma żadnych gwarancji, że nie dojdzie do utrudniania lub uniemożliwiania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego bezpośrednio przez organ odwoławczy i wynikający stąd brak możliwości zakończenia sprawy w terminie wskazanym przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. i A. M. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o obciążenie organu kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli skargę na działalność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która została rozpoznana w trybie skargowym, uregulowanym w przepisach działu VII k.p.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada informacji, aby skarżący kiedykolwiek zakwestionowali zakwalifikowanie ich pisma jako skargi i rozpoznanie go w trybie skargowym. Tymczasem zgodnie z art. 2 k.p.a. postępowanie skargowe jest innym od postępowania administracyjnego rodzajem postępowania. Skoro art. 52 § 1 p.p.s.a. wymaga wykorzystania przed wniesieniem skargi przysługujących środków zaskarżenia, a w przedmiotowej sprawie takim środkiem jest zażalenie wnoszone na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., to sam fakt złożenia przez skarżących skargi rozpoznanej w trybie skargowym nie może zostać uznany za wyczerpanie przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. środka zaskarżenia bezczynności organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wniesienia skargi) jest uprzednie wyczerpanie na drodze administracyjnej środka zaskarżenia przysługującego skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 1 p.p.s.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 przewiduje zaś takie środki, które służą zwalczaniu bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez ten organ. Stosownie do treści tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że wyczerpanie przysługującego stronie skarżącej środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i niezależnie od tego jak ten środek zaskarżenia strona określi. Zgodnie z tym co wskazano wyżej, warunkiem tym jest samo złożenie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13 - LEX nr 1440513).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obowiązek ten, polegający na wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia, w tym przypadku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, został spełniony. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżących z dnia 31 sierpnia 2016 r. skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że domagają się oni spowodowania wydania decyzji przez organ II instancji, po wniesieniu odwołania od decyzji PINB w Sopocie z dnia [...] 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wprawdzie pismo to nie zostało potraktowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako zażalenie i załatwione w sposób, o którym mowa w art. 37 § 2 k.p.a., lecz jako pismo inicjujące wszczęcie trybu skargowego (art. 239 § 1 k.p.a.), ale takie działanie organu nadrzędnego nie może wywołać negatywnego skutku dla strony w zakresie wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy WSA słusznie uznał, że skarżący wyczerpali wymóg formalny poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu odwoławczego, stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Analizując przebieg czynności podejmowanych przez organ w sprawie niniejszej wskazać należy, że choć rozpatrywanie skarg na bezczynność organów wiąże się przede wszystkim z ustaleniem zasadniczej okoliczności jaką jest zachowanie bądź przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy, to nie jest tak, że przy ocenie bezczynności sąd administracyjny nie może uwzględniać żadnych innych uwarunkowań w jakich procedował organ administracji. Do tego ostatniego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – uprawnia treść art. 35 § 5 K.p.a. (in fine), który nakazuje nie wliczać do terminów określonych w art. 35 § 1-4 K.p.a. "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu".

W sprawie, w której terminowość działania organu odwoławczego była przedmiotem oceny Sądu I instancji, doszło właśnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do opóźnienia spowodowanego postawą strony skarżącej.

Lektura materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że skarżący wnieśli za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od decyzji zobowiązującej ich do wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W odwołaniu wskazali, że nakazane roboty budowlane zostały wykonane, co oznacza, że zaistniała konieczność zweryfikowania stanu faktycznego przed organem odwoławczym. W tej sytuacji organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul[...] w [...] , co jednak okazało się niewykonalne z powodu skonfliktowania skarżących z przedstawicielami PINB w Sopocie. Jak wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnotowane, kilkukrotne udaremnienie przez skarżących wykonywania czynności dowodowych przez pracowników organu w oczywisty sposób przyczyniło się do odroczenia wydania decyzji załatwiającej sprawę w II instancji.

Analizując powyższą sytuację zauważyć należy, że to skarżący, którym zależało na terminowym zakończeniu sprawy, powinni umożliwić pracownikom organu wykonanie czynności dowodowych. Skarżący poprzez uniemożliwienie dokonania tych czynności w sposób oczywisty spowodowali, że postępowanie administracyjne nie mogło zakończyć się przed organem odwoławczym wydaniem decyzji w sprawie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stawiać organowi odwoławczemu zarzutu bezczynności, jeżeli uchybienie przez organ terminu załatwienia sprawy następuje na skutek uświadomionej postawy strony zmierzającej do uniemożliwienia przeprowadzenia przez organ koniecznych czynności dowodowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawę taką prezentowali w rozpoznawanej sprawie skarżący, którzy uniemożliwili organowi przeprowadzenie oględzin w budynku przy ul. [...] w [...] .

W tych okolicznościach faktycznych uznać należy, że to postawa strony skarżącej spowodowała, że organ II instancji nie załatwił sprawy administracyjnej w terminie miesiąca zgodnie art. 35 § 3 K.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawie trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zaistniał stan bezczynności organów administracji. Niewątpliwie bezczynność zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. W sprawie niniejszej organ II instancji wyznaczył termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. na 14 dni od daty zwrotu akt przez organ I instancji, po przeprowadzeniu zleconych temu organowi dodatkowych czynności dowodowych w sprawie. Zasadności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego Sąd I instancji nie zakwestionował. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potwierdził bowiem konieczność dokonania takich czynności. Skoro zatem organ I instancji nie przeprowadził, z przyczyn od siebie niezależnych (wynikających z postawy samej strony), zleconych czynności dowodowych i w konsekwencji nie zwrócił akt organowi II instancji to trudno zarzucić organowi bezczynność w załatwieniu sprawy.

Podkreślić należy, że choć rozpatrywanie skarg na bezczynność organu wiąże się przede wszystkim z ustaleniem zasadniczej okoliczności, jaką jest zachowanie bądź przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy to nie jest tak, że przy ocenie bezczynności Sąd nie może uwzględniać żadnych innych uwarunkowań w jakich procedował organ. Utrudnianie postępowania przez stronę niewątpliwie powoduje to, że organ nie załatwia sprawy w terminie z przyczyn od niego niezależnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo niezałatwienie sprawy w terminie przez organ odwoławczy nie może być poczytane za bezczynność, o ile działaniom organu da się przypisać poprawność postępowania prowadzącą do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, skoro w sprawie niniejszej organ odwoławczy skorzystał z prawem przewidzianych środków w postaci art. 136 k.p.a. i zlecił przeprowadzenie oględzin w budynku, to fakt że strony pozostają w konflikcie (sporze) z pracownikami organu nie może niweczyć wykonywania przez pracowników tego organu obowiązków służbowych, które służyć mają rozpoznaniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ocenił działania skarżących jako naganne, stwierdzając, że skarżący w sposób celowy i uporczywy utrudniają pracownikom organów administracji publicznej wykonywanie ich obowiązków służbowych, które służyć mają rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy trafnie autor skargi kasacyjnej zauważa, że uginanie się przez organy powołane do kontroli stosowania prawa przed takimi działaniami i dostosowywanie się do oczekiwań skarżących niewątpliwie nie przyczyni się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż podmioty uczestniczące w postępowaniach administracyjnych zyskają przekonanie, że to one decydują o przebiegu prowadzonych z urzędu spraw, a w szczególności niezbędnych czynności dowodowych.

W tych okolicznościach Sąd I instancji wadliwie uznał, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w pełni zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.