Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 933/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 419, art. 420 i art. 421
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Iwona Dąbrowska (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg Miasta [...] W. i Rady Miasta [...] W. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału Dzielnicy [...] Miasta [...] W. na okręgi wyborcze 1. odrzuca skargę Miasta [...] W., 2. oddala skargę Rady Miasta [...] W.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 419 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ze zm. ) w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130), w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...] , Rada Miasta [...] dokonała podziału dzielnicy na okręgi wyborcze.

Na ustalenia Rady Miasta wnieśli skargę wyborcy Dzielnicy [...].

Po rozpatrzeniu skargi Komisarz Wyborczy w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]), nie uwzględnił skargi, wskazując w uzasadnieniu, że przy podziale na okręgi wyborcze dzielnic [...] zastosowanie miał dotychczas przepis art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym w okręgach wybierano od 5 do 10 radnych. Obowiązujący obecnie przepis dotyczący podziału na okręgi wyborcze w dzielnicach stanowi, iż w gminie powyżej 20 000 mieszkańców w okręgach wybiera się od 5 do 8 radnych. Powyższa zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r., a także regulacja art. 12 powołanej ustawy zobligowała rady gmin by w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy dokonały podziału jednostek na okręgi wyborcze kierując się zmienionymi przepisami dotyczącymi liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

Organ stwierdził, że podział dzielnicy [...] ustalony przez Radę [...] w dniu [...] marca 2018 r. jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego w sprawie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym i wobec tego nie ma podstaw prawnych by nakazać Radzie Miasta dokonać jego zmieniany.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Państwowej Komisji Wyborczej wpłynęło odwołanie od powyższego postanowienia, wyborców Dzielnicy [...], reprezentowanych przez adwokata.

Uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 160 § 1 pkt 1 i art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754), Państwowa Komisja Wyborcza, po rozpatrzeniu odwołania wyborców od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., w pkt 1 pozostawiła odwołanie bez rozpoznania, zaś w pkt 2, w trybie nadzoru, uchyliła postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu uchwały organ przypomniał stan sprawy a następnie powołując się na art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego wskazał, że odwołanie od postanowienia Komisarza Wyborczego wnosi się do Państwowej Komisji Wyborczej, w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Organ stwierdził, że z pocztowego potwierdzenia odbioru wynika, iż postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) zostało doręczone skarżącym w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego za dzień złożenia odwołania należy rozumieć dzień złożenia odwołania właściwemu organowi wyborczemu, tj. Państwowej Komisji Wyborczej. Jak wskazano wyżej odwołanie wpłynęło do Komisji w dniu [...] kwietnia 2018 r., a to oznacza, że wpłynęło ono po upływie ustawowego terminu.

W związku z tym Państwowa Komisja Wyborcza postanowiła, jak w pkt 1 sentencji uchwały. Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła następnie, że działając w trybie nadzoru dokonała ponadto analizy zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]).

Komisja wskazała również, że wcześniej, również działając w trybie nadzoru, dokonała całościowej analizy podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze, z powodu odwołania wniesionego przez innego wyborcę. W związku z tym Państwowa Komisja Wyborcza w uchwale z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] (znak [...]) stwierdziła, że Rada [...], bez konieczności, zmieniła całkowicie dotychczasowy podział na okręgi wyborcze, tj. dokonała zmian w większym zakresie, niż było to konieczne.

Komisja wskazała m. in., że zmiana całego podziału Dzielnicy [...], polegająca na utworzeniu pięciu okręgów wyborczych, w których wybieranych będzie po pięciu radnych, była nieuzasadniona oraz, iż tego rodzaju działanie, w przypadku gdy nie ma takiej konieczności, stanowi naruszenie wskazanej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasady stałości okręgów wyborczych.

Dlatego też w wymienionej uchwale Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że podział Dzielnicy [...] ustalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...], narusza przepisy Kodeksu wyborczego i m. in. zobowiązała Komisarza Wyborczego w [...] do podjęcia działań określonych w art. 17 § 2 w związku z § 1 Kodeksu wyborczego, ze względu na naruszenie przez Radę [...] prawa przy dokonywaniu podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze, tj. do stwierdzenia w formie postanowienia, że podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem i wezwania Rady [...] do wykonania zadania w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie.

W związku z powyższym Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że rozstrzygnięcie Komisarza Wyborczego w [...] zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) było nieprawidłowe.

Zdaniem organu z uwagi na naruszenia zasady stałości okręgów wyborczych, wynikającej z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, niewłaściwe było uznanie przez niego, że podział Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze dokonany uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., "jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego w sprawie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym i wobec tego nie ma podstaw prawnych by nakazać Radzie Miasta dokonanie jego zmiany" (pkt 2 sentencji uchwały).

Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła jednocześnie, że wbrew twierdzeniu wnoszących odwołanie, zmiana dotychczasowego podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze była konieczna, gdyż z uwagi na zmniejszenie się liczby mieszkańców w okręgu wyborczym nr 3, norma przedstawicielstwa dla tego okręgu w IV kwartale 2017 r. wynosiła 4,476, a więc jest za mała na utworzenie pięciomandatowego (najmniejszego według Kodeksu wyborczego) okręgu wyborczego.

Jednakże, jak szczegółowo wskazano w powołanej wyżej uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) nieprawidłowość tę należało usunąć korygując jedynie granicę tego okręgu, a nie zmieniając całkowicie podział, w tym liczbę okręgów wyborczych i liczbę radnych w nich wybieranych.

Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła też, że nie kwestionuje uzasadnienia Komisarza Wyborczego w [...], dotyczącego ogólnej zasady określonej w art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym rada ustalając podział na okręgi wyborcze, o ile dotychczasowy jest niezgodny z prawem (np. w sytuacji konieczności zmiany okręgów jednomandatowych na wielomandatowe, gdzie nie obowiązuje zasada stałości okręgów wyborczych), to kompetencja do ustalenia liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborcza należy wyłącznie do rady. Jednakże rada ustalając podział, w tym liczbę wybieranych radnych w każdym okręgu wyborczym (od 5 do 8), zobowiązana jest do przestrzegania przepisów Kodeksu wyborczego, w szczególności art. 417- 419.

Poza tym rada musi uwzględnić, że w wielomandatowym okręgu wyborczym w wyborach do rady gminy współczynnik służący do ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym (uzyskiwany przez podzielenie liczby mieszkańców w okręgu wyborczym przez jednolitą normę przedstawicielstwa w gminie) musi zawierać się w przedziale 4,5- 8,4(9). Jeżeli warunek ten jest spełniony, przy jednoczesnym zachowaniu spójności terytorialnej okręgów wyborczych, nie ma podstaw do kwestionowania podziału, z uwagi np. na niezachowanie "reprezentatywności i proporcjonalności", co czynią wnoszący odwołanie, nawet jeżeli istnieje możliwość dokonania innego zgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze, w tym przewidującego inną liczbę radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych.

Organ podkreślił, że ustawie przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, na którą powołują się wnoszący odwołanie. Przepisy art. 417- 419 Kodeksu wyborczego, dotyczące zasad podziału na okręgi wyborcze nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co oznacza, że nie naruszają one przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym m. in. zasady równości wyborów.

Poza tym Komisarz Wyborczy w [...] słusznie wskazał, że przepisy prawa wyborczego nie obligują rad do przeprowadzania konsultacji społecznych w zakresie podziału gminy (miasta) na okręgi wyborcze. Nie może to zatem stanowić podstawy do kwestionowania dokonanego podziału.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 1270, ze zm.), wniosło Miasto [...] oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. Rada [...], reprezentowane przez pełnomocnika.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 12 § 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) w zw. z art. 421 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, skutkujące stwierdzeniem braku podstaw do dokonania podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze, w sposób określony w uchwale [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2018r., w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...], pomimo obowiązku dokonania nowego podziału dzielnicy na okręgi wyborcze nałożonego ww. art. 12 oraz zaistnieniu przesłanek z art. 421 § 1;

2. art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu Wyborczego, poprzez naruszenie obowiązku sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego polegającym na stwierdzeniu, iż uchwała [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2018r. w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...] jest niezgodna z prawem, w sytuacji, gdy uchwała ta dokonuje podziału dzielnicy na okręgi wyborcze zgodnie z wymogami prawa, w szczególności zgodnie z art. 417, 418 § 1 oraz 419 § 2 Kodeksu Wyborczego;

3. art. 419 § 1 Kodeksu Wyborczego, poprzez uznanie, że zasada stałości okręgów wyborczych ma charakter bezwzględny, mimo wyraźnego odesłania tego przepisu do art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, który wprost stanowi, iż zmiana liczby mieszkańców oraz zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych stanowi przesłanki wystarczające do dokonania zmiany granic okręgów wyborczych zaś art. 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, wymaga dokonania nowego, całościowego podziału gminy na okręgi wyborcze;

4. art. 419 § 1 w zw. z art. 421 § 1 Kodeksu Wyborczego, poprzez stwierdzenie, że podział na okręgi wyborcze przyjęty uchwałą [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2018r. w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...] jest niezgodny z prawem, w sytuacji braku naruszenia prawa;

5. art. 419 § 1 Kodeksu Wyborczego, poprzez niewłaściwą jego interpretację polegającą na jego zastosowaniu w przypadkach, o których mówi art. 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych mimo, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku uchwalania nowego podziału gminy na okręgi wyborcze;

6. art. 165 Konstytucji, poprzez niedopuszczalną ingerencję PKW w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, przejawiającą się w żądaniu podjęcia działań przez Komisarza Wyborczego w [...] w celu dokonania odmiennego niż wynikający z uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., podziału gminy na okręgi wyborcze, pomimo dokonania zgodnego z prawem podziału dzielnicy na okręgi wyborcze mocą ww. uchwały;

7. art. 161 § 2 Kodeksu Wyborczego, poprzez uchylenie postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], podczas gdy postanowienie to odpowiada prawu.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie pkt-u 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że podział Dzielnicy[...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...] został dokonany przez Radę [...] w dniu [...] marca 2018 roku uchwałą nr [...], w wykonaniu obowiązku nałożonego mocą art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw, w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.

Dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze rady gmin zostały zobowiązane do uwzględnienia liczby mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze.

Zdaniem strony skarżącej, przepis ww. art. 12 ma charakter szczególny wobec przepisów Kodeksu wyborczego i stanowi odrębną podstawę prawną dla dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze, niezależnie od przesłanek, pozwalających na dokonanie zmiany istniejącego stanu w tym zakresie, przewidzianych w art. 421 § 1 Kodeksu Wyborczego.

Ponadto w ocenie skarżących, przepis art. 12 należ uznać za samoistną podstawę dla dokonania podziału gminu na okręgi wyborcze, analogicznie jak art. 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy ( Dz.U. z 2011r., poz. 113, ze zm.), którego ust. 1 stanowił, iż "Rada gminy dokona podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 15 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".

Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że przepis art. 13 był podstawą dla ustalenia pierwszego, pod rządami Kodeksu wyborczego, podziału gmin na okręgi wyborcze. Identyczny w treści art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych należy więc odczytywać jako nakaz dokonania nowego, pełnego podziału terytorium gminy na okręgi wyborcze. Art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych nie odsyła przy tym do przepisów Kodeksu wyborczego, co budzi wątpliwości co do stosowania art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, tym bardziej, że przepis ten wprowadza ograniczenie jeśli chodzi o zmiany w dokonanym już podziale na okręgi wyborcze.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżących stwierdził, że należy dać pierwszeństwo przepisom o charakterze incydentalnym, szczególnym tj. art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.

Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że w dniu [...] lutego 2018 r. Państwowa Komisja Wyborcza podjęła uchwałę w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, wskazując w pkt 4 ww. załącznika do ww. wytycznych, że podział zawarty we wniosku nie jest wiążący dla rady. Zmiany w podziale w stosunku do zaproponowanego we wniosku są zatem możliwe pod warunkiem, że ustalony podział na okręgi wyborcze odpowiadać będzie zasadom określonym w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy".

Zdaniem strony skarżącej, powyższe oznacza, że w trakcie realizacji obowiązku dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze nałożonego przez art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, możliwe są zmiany granic tych okręgów dokonywane z inicjatywy własnej rady gminy. Jedynym warunkiem dokonania takich zmian jest ich zgodność z wymogami Kodeksu Wyborczego.

Pełnomocnik skarżących stwierdził, że ze stanowiska zaprezentowanego przez PKW można wywieść, iż dotychczasowe granice okręgów wyborczych mogą ulec zmianie nawet, jeśli nie zachodzą wyraźne ustawowe przesłanki wynikające z art. 421 § 1 Kodeksu Wyborczego, tzn. że działając na podstawie art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych rady gmin dokonują nowego podziału gminy na okręgi wyborcze do rad gmin, a nie zmieniają stary podział na okręgi wyborcze (do czego zastosowania miałby art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego).

Ponadto z pkt-u 3 ww. wytycznych i wyjaśnień PKW dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze z dnia [...] lutego 2018 roku wynika że rada gminy musi podjąć uchwałę w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze. Konieczne jest bowiem dokonanie nowego podziału nawet jeśli stary podział na okręgi wyborcze jest zgodny z Kodeksem wyborczym.

Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, określające takie same granice okręgów wyborczych jak dotychczas obowiązujące jest możliwe jedynie wówczas jeśli dotychczasowy podział gminy na okręgi wyborcze w całej rozciągłości spełnia wymogi Kodeksu Wyborczego. A contrario uznać więc należy, że PKW uznała tym samym, że w przypadku jeśli dotychczasowe okręgi wyborcze nie spełniają wymogów Kodeksu Wyborczego rada gminy podejmując uchwały w sprawie nowego podziału gminy na okręgi wyborcze, ma obowiązek uwzględnić aktualne wymogi prawa wynikające z art. 415- 418 i art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego.

W świetle powyższego, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, uznać należy, że PKW dokonując oceny zgodności z prawem postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. oraz uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. nie wzięła pod uwagę art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, co skutkowało podjęciem niezgodnej z prawem uchwały PKW nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że podziału dzielnic [...] na okręgi wyborcze dokonuje Rada [...], na zasadach określonych dla gmin powyżej 20 000 mieszkańców. Oznacza to, że podział dzielnic na okręgi wyborcze do rad dzielnic dokonywany jest na zasadach analogicznych jak podział gmin powyżej 20 000 mieszkańców.

Zmiany w granicach okręgów wyborczych do Rady Dzielnicy [...] zostały wymuszone zmianami demograficznymi, które zaszły na obszarze dzielnicy oraz przyjętymi założeniami związanymi z nowym podziałem mandatów przypadających na poszczególne okręgi wyborcze.

W związku ze znacznym spadkiem liczby mieszkańców w dotychczasowym okręgu nr III, okręg ten przestał spełniać minimalne wymagania dla okręgu wyborczego w wyborach do rad gmin powyżej 20 000 mieszkańców.

Dotychczasowa reprezentacja poszczególnych okręgów w radzie dzielnicy przyznawała niektórym obszarom większa ilość mandatów niż innym.

Strona skarżąca wskazała też, intencją Rady [...] było dokonanie podziału dzielnicy na okręgi wyborcze, który zagwarantuje taką samą reprezentację wszystkim okręgom wyborczym. Dlatego też dokonując zmiany podziału dzielnicy na okręgi wyborcze Rada [...] kierowała się również głosami mieszkańców oraz utworzonych na terenie dzielnicy jednostek niższego rzędu, spośród których zwłaszcza rada osiedla [...] zwracała się do władz dzielnicy o umożliwienie mieszkańcom tego osiedla lepszej reprezentacji w radzie dzielnicy. W związku z powyższym dokonano podziału dzielnicy [...] na pięć okręgów wyborczych zamiast dotychczasowych czterech. W nowym podziale na okręgi wyborcze w każdym okręgu wyborcy będą mogli obsadzić 5 mandatów. Nowe okręgi wyborcze są bardziej zrównoważone pod względem wielkości, zapewniając dzięki temu wszystkim mieszkańcom dzielnicy podobną reprezentację w radzie dzielnicy. Należy zauważyć również to, że spośród wszystkich dużych dzielnic [...] liczących powyżej 100 000 mieszkańców jedynie Dzielnica [...].

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej z żadnego przepisu prawa, w szczególności z Kodeksu wyborczego, nie wynika obowiązek ograniczenia zakresu zmian podziału gminy na okręgi wyborcze do absolutnego minimum.

Ponadto skarżąca wskazała, że wyłączne uprawnienie dotyczące ustalenia granic okręgów wyborczych, na mocy art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, należy do rady gminy. Granice swobody rady gminy przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze określają przepisy art. 415-419 Kodeksu wyborczego. W sytuacji gdy wymogi art. 415-419 Kodeksu wyborczego są spełnione, brak jest uzasadnienia dla podejmowania ingerencji w dokonany podział gminy na okręgi wyborcze gdyż godzi to w samodzielność gminy. Niedopuszczalna jest także ingerencja PKW polegająca na narzucaniu gminie zasad dokonywania niezbędnych zmian w podziale na okręgi wyborcze.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o jej oddalenie w całości.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, wszystkie rady gmin zobowiązane były do dokonania podziału gmin na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Obowiązek ten wynikał przede wszystkim ze zmiany art. 418 Kodeksu wyborczego, dokonanej wskazaną wyżej ustawą. Organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym we wszystkich gminach niebędących miastem na prawach powiatu wybory do rad przeprowadzane były w okręgach jednomandatowych. W chwili obecnej wybory w jednomandatowych okręgach wyborczych przeprowadzane są jedynie w gminach do 20 000 mieszkańców (art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego).

Podał ponadto, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym w wyborach do rad miast na prawach powiatu tworzone były wielomandatowe okręgi wyborcze, w których wybieranych było od 5 do 10 radnych. Stąd też zobowiązanie rad gmin do dokonania nowego podziału gmin na okręgi wyborcze, o czym mowa w powołanym wyżej art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.

Organ podkreślił, że gminy realizując zobowiązanie, o którym mowa w tym przepisie, dokonywały podziału na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego (art. 417- 419), a więc również przy uwzględnieniu art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, w którym wyrażona została zasada stałości okręgów wyborczych. Zdaniem organu, odstępstwa od zasady określonej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nawet w przypadku dokonywania podziału na okręgi wyborcze w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Uzasadnia to między innymi fakt, że ustawodawca nie zobowiązał rad powiatów oraz sejmików województw do zmian w istniejącym podziale na okręgi wyborcze, gdyż, odmiennie niż w przypadku gmin, nie zmieniły się zasady dotyczące okręgów wyborczych (w tym liczby radnych wybieranych w tych okręgach), w których zostaną przeprowadzone wybory samorządowe. Dlatego też Państwowa Komisja Wyborcza w piśmie znak [...] z dnia [...] marca 2018 r., w związku ze zgłaszanymi wątpliwościami w zakresie pkt 1 i 3 wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] lutego 2018 r. (M.P. poz. 204), wyjaśniła w jaki sposób należy interpretować te wytyczne i wyjaśnienia. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że na podstawie art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, nie można stwierdzić, że rady gmin (miast) upoważnione są do dokonania zupełnie nowego podziału na okręgi wyborcze, jeżeli dotychczasowy podział spełnia wymogi Kodeksu wyborczego.

Zgodnie bowiem z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały i może być zmieniany wyłącznie w przypadku zajścia przesłanek określonych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, tj. w przypadku zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

Mając powyższe na uwadze Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła stanowisko, że w przypadku, gdy obowiązujący podział na okręgi wyborcze gminy jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, rada gminy nie może zmienić istniejącego podziału, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w powołanym wyżej art. 421 Kodeksu wyborczego. W takiej sytuacji rada gminy podejmuje nową uchwałę w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, lecz określającą takie same granice okręgów wyborczych jak obowiązujące dotychczas.

Zdaniem organu, szeroka interpretacja art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, tj. dopuszczająca swobodne i nieograniczone zmiany w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze, w przypadku gdy spełnia on warunki określone w Kodeksie wyborczym, może prowadzić do manipulacji przy wytyczaniu ich granic i formować granice okręgów wyborczych w celu osiągnięcia zakładanego wyniku wyborczego. Oznaczałoby to przyzwolenie na tolerowanie zjawiska gerrymanderingu, polegającego na wytyczaniu granic okręgów w taki sposób, żeby np. pozbawić niektórych wyborców możliwości wprowadzenia swoich reprezentantów do organów przedstawicielskich albo zwiększyć na to szanse innym wyborcom. Tego rodzaju działanie, tj. wprowadzanie bez potrzeby istotnych zmian, mogłoby również wprowadzać w błąd wyborców.

Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła pogląd, że z uwagi na wynikającą z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasadę stałości okręgów wyborczych, zmian granic okręgów wyborczych nie uzasadniają inne przesłanki niż określone w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, nawet w przypadku dokonywania podziału (podejmowania nowej uchwały) na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.

Zdaniem organu, wprowadzone powołaną ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych zmiany dotyczące zasad tworzenia okręgów wyborczych, nie wymagają dokonania żadnych zmian w podziale Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze w wyborach do Rady tej Dzielnicy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438 oraz z 2018 r. poz. 130) do wyborów do rady dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące wyboru radnych do rady gminy w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców.

Organ stwierdził, że zarówno w dotychczas obowiązującym stanie prawnym, jak i obecnie, wybory do rad dzielnic [...] odbywały się i odbywać się będą w okręgach wielomandatowych, a przy tym granice żadnego z dotychczasowych okręgów wyborczych w Dzielnicy [...] nie wymagają zmiany ze względu na ustawową zmianę liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych z 5-10 na 5-8. Zatem w przypadku Dzielnicy [...] zachodzi sytuacja analogiczna do wskazanej wyżej sytuacji powiatów i województw.

Jedyną przesłanką powodującą konieczność dokonania zmiany podziału tej Dzielnicy na okręgi wyborcze, jest, zgodnie z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, zmniejszenie się normy przedstawicielstwa w jednym z okręgów wyborczych, które skutkuje zmniejszeniem liczby mandatów w tym okręgu poniżej 5, tj. poniżej liczby określonej w art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego. Zmiana ta musiałaby zostać dokonana również w dotychczas obowiązującym stanie prawnym.

Organ podkreślił, że ze względu na zasadę stałości podziału na okręgi wyborcze, zmiana w takim przypadku może zajść jedynie w jak najmniejszym zakresie wymaganym do dostosowania podziału do stanu zgodnego z wymogami przepisów Kodeksu wyborczego.

PKW podkreśliła, że sama zmiana liczby mieszkańców jednym z okręgów wyborczych w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze powodująca, że dany okręg nie spełnia warunków określonych w Kodeksie wyborczym, nie stanowi podstawy do całościowej zmiany podziału na okręgi wyborcze danej jednostki samorządu terytorialnego, tj. do dokonania zupełnie nowego podziału na okręgi wyborcze jednostki.

Przyjęcie takiej interpretacji powodowałoby, że przykładowo niewielka zmiana liczby mieszkańców danej gminy lub zmiana liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym, uprawnia do gruntownej zmiany dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze, umożliwiałaby swobodną manipulację przy wyznaczaniu okręgów wyborczych. Tym bardziej uzasadnienia do takiej zmiany nie daje art. 12 ust. 1 ustawy zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, który jak wskazano wyżej w ogóle nie powoduje konieczności zmiany podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 165 Konstytucji stwierdziła, że art. 160 § 1 pkt 1 i art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego upoważniają Państwową Komisję Wyborczą do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz do uchylania postanowień komisarzy wyborczych podjętych z naruszeniem prawa. Przepisy te upoważniają Komisję, a wręcz nakładają na nią obowiązek, analizowania m. in. postanowień komisarzy wyborczych dotyczących podziału na okręgi wyborcze, oraz, o ile zajdzie taka konieczność, wskazywania, w trybie tego nadzoru, działań, które komisarz wyborczy powinien podjąć, w tym określonych w art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego. Podkreśliła, że ustawie przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją RP. Ponadto wskazała, że przepisy art. 17 § 2, art. 160 § 1 pkt 1, art. 161 § 2 i art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego, dotyczące sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz, o ile zajdzie taka potrzeba, podejmowania działań nadzorczych, nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co oznacza, że nie naruszają one przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym m.in. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Przystępując do rozpoznania niniejszych skarg, wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że skarga Miasta [...] jest niedopuszczalna.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, stwierdził, iż "art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (wyrok opubl. w dniu 16 sierpnia 2016 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 1232). W wyniku tego orzeczenia doszło zatem do utraty mocy obowiązującej normy zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego, jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd.

W motywach tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż w jego ocenie możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji i służy realizacji równości prawa wyborczego.

Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu. Uniemożliwia bowiem ocenienie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Dochodzi zatem w takiej sytuacji do naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Nadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu zajął stanowisko (patrz pkt 7 uzasadnienia) sprowadzające się do twierdzenia, iż sąd administracyjny jest właściwy w sprawach z art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego.

Wnosząc skargę w niniejszej sprawie strona skarżąca powołała się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do treści art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

Artykuł 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis.

Stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. 2018, poz. 130), przepis art. 420 Kodeksu wyborczego w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie.

Z kolei stosownie do treści art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, przed jego zmianą, na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (§ 2).

Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego zatem wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze.

W ocenie Sądu jednoznaczne brzmienie przepisu szczególnego wyłącza możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej przez [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], bowiem podmiotem legitymowanym przez ten przepis do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem i uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego i uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, jest wyłącznie rada gminy (miasta) oraz grupa wyborców. Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego nakazuje doręczyć postanowienie Komisarza Wyborczego radzie gminy oraz grupie wyborców, przyznając jedynie tym podmiotom status strony postępowania.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, zaskarżona uchwała skierowana została wyłącznie do M. J. (pełnomocnika wyborców) oraz Komisarza Wyborczego w [...] i tylko im została doręczona. Natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...].

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w oparciu o akta sprawy i powołane wyżej przepisy, by uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, poza grupą wyborców i radzie gminy, służyło innym podmiotom.

Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę słusznie zatem zauważa, że w świetle art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest Rada [...], nie zaś Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...].

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji orzeczenia.

Przystępując z kolei do badania zasadności skargi Rady [...] to Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie stwierdził takich naruszeń i wad, które powodowałyby konieczność jej eliminacji i dlatego skargę oddalił.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała PKW z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], pozostawiająca w pkt 1 odwołanie grupy radnych bez rozpoznania oraz w pkt 2, uchylająca w trybie nadzoru postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130), rada gminy zobligowana została do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Sposób podziału gminy na okręgi określa Kodeks wyborczy stanowiąc w art. 417 § 1 i 2, iż okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy, z tym że, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: 1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; 2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8 (§ 3). Zaś w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze (§ 4).

Zgodnie z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego, w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się 1 radnego. Dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców tworzy się okręgi wyborcze, w których wybiera się od 5 do 8 radnych (§ 2). W świetle postanowień art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa (§ 2). Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy niebędącej miastem na prawach powiatu (§ 3). Uchwałę rady gminy w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (§ 4).

Wskazać należy, że Rada miasta [...], realizując obowiązek z art. 12 ust. 1 i 2 pow. ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. oraz mając na względzie art. 419 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] dokonała podziału Dzielnicy [...] na 5 okręgów wyborczych oraz ustaliła granice tych okręgów, ich numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu zgodnie z załącznikiem do uchwały.

Przypomnieć też należy, że w dotychczas obowiązującym podziale Dzielnica [...] podzielona była na cztery okręgi wyborcze, w których wybierano odpowiednio:

w pierwszym - 7 radnych;

w drugim - 7 radnych;

w trzecim - 5 radnych;

w czwartym - 6 radnych.

A zatem przystępując do rozpatrzenia sprawy odpowiedzieć należy na pytanie czy PKW, uchylając w trybie nadzoru postanowienie komisarza wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, działała zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, gdyż art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, odnoszący się wprawdzie do gmin leżących na terenach wiejskich, ustanawia zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. I już w tej normie prawnej ustawodawca dopuścił wyraźnie możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych tylko wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.

Jednocześnie w treści art. 417 § 3 zawarte zostały dodatkowe przesłanki, które uzasadniają dokonanie podziału jednostki pomocniczej gminy. Przy czym regulacja art. 417 § 4, odnoszącego się do miast, nakazuje uwzględnienie przy tworzeniu okręgów wyborczych utworzonych jednostek pomocniczych.

Zdaniem Sądu, powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że w pierwszej kolejności ustalając okręgi wyborcze należy zbadać, która z jednostek pomocniczych może samodzielnie stanowić okręg wyborczy, mając oczywiście na uwadze jednolitą normę przedstawicielstwa.

Jeżeli zatem z ustaleń tak poczynionych wynika, że możliwy jest podział na okręgi wyborcze, bez konieczności łączenia jednostek pomocniczych przy oczywiście zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa to właśnie w taki sposób należy dokonać podziału gminy. Zasadą zatem powinno być tworzenie okręgów wyborczych, przy uwzględnieniu istniejących jednostek pomocniczych gminy. Dopuszczalne jest jedynie łączenie jednostek pomocniczych gminy, jak i ich podział wówczas, gdy jest to uzasadnione koniecznością zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Analogiczne stanowisko można znależć w poglądach doktryny i orzecznictwa (patrz. B. Banaszak - Kodeks wyborczy, Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2014 r. str. 618-619; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 6/13 – publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0E7395B5D3).

Powyższą zasadę należy stosować zarówno do dokonywanego podziału terytorialnego na okręgi wyborcze w mieście, jak i gminie położonej na terenie wiejskim. "Również w miastach kryterium terytorialnym przy podziale na okręgi powinny być jednostki pomocnicze (dzielnice, osiedla lub inne, określone przez radę miejską w statucie) – tak B. Dauter, Komentarz do art. 417 Kodeksu wyborczego, LEX. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17 dokonując analizy treści normatywnej art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego stwierdził, iż "... nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy.

Wskazać należy również, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438 oraz z 2018 r. poz. 130) do wyborów do rady dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące wyboru radnych do rady gminy w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców.

Należy wskazać, że przepisy Kodeksu wyborczego określają szczególną ochronę dla jednostki pomocniczej gminy przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze gminy. (...) Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych".

Warto w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14, iż "Kształt okręgów i ich granice mają znaczenie w realizacji praw wyborczych, w wypadku każdego rodzaju głosowania. (....) Prawo obywateli do wyborów na równych zasadach ma w państwie demokratycznym rangę nie niższą, aniżeli mają inne wolności i prawa. (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, gwarancją przestrzegania równości prawa wyborczego jest właściwy podział danego terytorium na okręgi wyborcze. Ma on także znaczenie przy tworzeniu okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Sposób określenia podziału na okręgi wyborcze oraz ustalenia liczby mandatów przypadających na dany okręg jest wyrazem realizacji zasady równości wyborów w znaczeniu materialnym. Właściwy kształt okręgu wyborczego jest gwarancją tej równości".

Podkreślić też należy, że, że zarówno w dotychczas obowiązującym stanie prawnym, jak i w obecnie obowiązującym, wybory do rad dzielnic [...] odbywały się i odbywać się będą w okręgach wielomandatowych, a przy tym granice żadnego z dotychczasowych okręgów wyborczych w Dzielnicy [...] nie wymagają zmiany ze względu na ustawową zmianę liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych z 5-10 na 5-8.

Przypomnieć należy, że Rada [...] dokonała podziału dzielnicy [...]na 5 okręgów wyborczych, w sytuacji gdy ilości mandatów w poszczególnych okręgach wyborczych wskazują, że zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jak i obecnie, wybory do rad dzielnic [...] odbywały się i odbywać się będą w okręgach wielomandatowych, a liczba ich i tak nie przekracza 8.

Skoro zatem istniejące do tej pory 4 okręgi wyborcze [...], są samodzielnie uprawnieni do dokonania wyboru swoich przedstawicieli do rady miasta, to stosując powyższą generalną zasadę samodzielności reprezentatywnej jednostki pomocniczej (zdolność wyboru od 5 do 8 radnych) należy zanegować zasadność jej ponownego podziału na 5 okręgów wyborczych.

Taka praktyka nie tylko narusza bowiem art. 417 § 2 i 4 w zw. z art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego, ale również godzi w ideę samostanowienia o własnych sprawach społeczności lokalnej.

Z tej też przyczyny w pełni uprawniony jest pogląd PKW, że Rada [...] dokonując podziału na okręgi wyborcze Dzielnicy [...], bez takiej konieczności, zmieniła całkowicie dotychczasowy podział na okręgi wyborcze, tj. dokonała zmian w większym zakresie, niż było to konieczne.

Podnieść przy tym należy, że wprowadzone powołaną ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, zmiany dotyczące zasad tworzenia okręgów wyborczych nie wymagają dokonania żadnych zmian w podziale Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze w wyborach do Rady tej Dzielnicy.

Jedyną przesłanką powodującą konieczność dokonania zmiany podziału tej Dzielnicy na okręgi wyborcze, jest, zgodnie z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, zmniejszenie się normy przedstawicielstwa w jednym z okręgów wyborczych, które skutkuje zmniejszeniem liczby mandatów w tym okręgu poniżej 5, tj. poniżej liczby określonej w art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego.

Podkreślić należy, że gminy realizując zobowiązanie, o którym mowa w art. 12 przepisów nowelizujących, dokonywały podziału na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego (art. 417- 419), a więc również przy uwzględnieniu art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, w którym wyrażona została zasada stałości okręgów wyborczych.

Zgodnie z tą zasadą zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze mogą nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle wskazanych w Kodeksie wyborczym, tj. wart. 421 § 1. Państwowa Komisja Wyborcza wyraża pogląd, że odstępstwa od zasady określonej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nawet w przypadku dokonywania podziału na okręgi wyborcze w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Uzasadnia to między innymi fakt, że ustawodawca nie zobowiązał rad powiatów oraz sejmików województw do zmian w istniejącym podziale na okręgi wyborcze, gdyż, odmiennie niż w przypadku gmin, nie zmieniły się zasady dotyczące okręgów wyborczych (w tym liczby radnych wybieranych w tych okręgach), w których zostaną przeprowadzone wybory samorządowe.

Zgodnie bowiem z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały i może być zmieniany wyłącznie w przypadku zajścia przesłanek określonych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, tj. w przypadku zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku, gdy obowiązujący podział na okręgi wyborcze gminy jest zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, rada gminy nie może zmienić istniejącego podziału, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w powołanym wyżej art. 421 Kodeksu wyborczego. W takiej sytuacji rada gminy podejmuje nową uchwałę w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, lecz określającą takie same granice okręgów wyborczych jak obowiązujące dotychczas.

Zgodzić się należy z PKW, że szeroka interpretacja art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, tj. dopuszczająca swobodne i nieograniczone zmiany w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze, w przypadku gdy spełnia on warunki określone w Kodeksie wyborczym, może prowadzić do manipulacji przy wytyczaniu ich granic i formować granice okręgów wyborczych w celu osiągnięcia zakładanego wyniku wyborczego.

A zatem z uwagi na wynikającą z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasadę stałości okręgów wyborczych, tj. jedną z podstawowych zasad dotyczących podziału na okręgi wyborcze, zmian granic okręgów wyborczych nie uzasadniają inne przesłanki niż określone w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, nawet w przypadku dokonywania podziału (podejmowania nowej uchwały) na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.

Zmiana zaś musiałaby zostać dokonana również w dotychczas obowiązującym stanie prawnym. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na zasadę stałości podziału na okręgi wyborcze, zmiana w takim przypadku może zajść jedynie w jak najmniejszym zakresie wymaganym do dostosowania podziału do stanu zgodnego z wymogami przepisów Kodeksu wyborczego.

W związku z tym stwierdzić należy, że Rada [...] dokonując podziału na okręgi wyborcze Dzielnicy [...], bez takiej konieczności, zmieniła całkowicie dotychczasowy podział na okręgi wyborcze, tj. dokonała zmian w większym zakresie, niż było to konieczne.

Liczba wybieranych radnych w poszczególnych okręgach wyborczych była zatem zgodna z art. 418 § 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ustroju miasta [...].

Podkreślić należy, na co słusznie zwróciła uwagę PKW, że kluczowe jest

m. in. przywiązanie wyborców do obszaru, z którego wybierają swoich przedstawicieli. Na kwestię istoty stałości okręgów wyborczych zwrócił uwagę m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku 22 września 2009 r. sygn. akt. II SA/Po 350/09. Wprawdzie wyrok ten dotyczył m. in. przepisów obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej, lecz brzmienie obowiązującego wtedy art. 92 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy było niemalże analogiczne do brzmienia obowiązującego w chwili obecnej art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego. W wyroku tym Sąd wskazał, że "Gwarancja trwałości dokonanych podziałów na okręgi wyborcze ma, bowiem olbrzymie znaczenie dla zapewnienia demokratycznego charakteru postępowania wyborczego. Z resztą istotą omawianej regulacji jest zapewnienie trwałości raz wytyczonych okręgów wyborczych i dlatego przeprowadzenie ewentualnych zmian w podziale gminy na okręgi zostało ściśle uregulowane przez ustawodawcę i poddane silnej kontroli (wojewody i komisarza wyborczego).". Co prawda wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt. II OSK 2076/09), lecz Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował znaczenia stałości podziału wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Zmiana dotychczasowego podziału była jednakże konieczna, gdyż z uwagi na zmniejszenie się liczby mieszkańców w okręgu wyborczym nr 3, norma przedstawicielstwa dla tego okręgu w IV kwartale 2017 r. wynosiła 4,476, a więc jest za mała na utworzenie pięciomandatowego (najmniejszego według Kodeksu wyborczego) okręgu wyborczego. Jednakże, w ocenie Państwowej Komisji Wyborczej, stosownie do art. 419 § 1 w związku z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, nieprawidłowość tę należało usunąć korygując jedynie granicę tego okręgu z sąsiadującym okręgiem lub okręgami, a nie dokonywać zupełnie innego podziału na okręgi wyborcze, co może wprowadzać w błąd wyborców. Zmiana całego podziału Dzielnicy [...], polegająca na utworzeniu pięciu okręgów wyborczych, w których wybieranych będzie po pięciu radnych, była zatem w ocenie Komisji nieuzasadniona. W związku z tym, Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymuje swój pogląd, że Rada Miasta [...] nie mogła zmienić podziału w całości oraz, że tego rodzaju działanie, w przypadku gdy nie ma takiej konieczności, stanowi naruszenie wskazanej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasady stałości okręgów wyborczych. Jest to w opinii Państwowej Komisji Wyborczej niezgodne z zasadami tworzenia okręgów wyborczych.

Sama jednak zmiana liczby mieszkańców jednym z okręgów wyborczych w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze powodująca, że dany okręg nie spełnia warunków określonych w Kodeksie wyborczym, nie stanowi podstawy do całościowej zmiany podziału na okręgi wyborcze danej jednostki samorządu terytorialnego, tj. do dokonania zupełnie nowego podziału na okręgi wyborcze jednostki. Przyjęcie takiej interpretacji powodowałoby, że przykładowo niewielka zmiana liczby mieszkańców danej gminy lub zmiana liczby radnych wybieranych w okręgu wyborczym, uprawnia do gruntownej zmiany dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze, umożliwiałaby swobodną manipulację przy wyznaczaniu okręgów wyborczych. Tym bardziej uzasadnienia do takiej zmiany nie daje art. 12 ust. 1 ustawy zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, który jak wskazano wyżej w ogóle nie powoduje konieczności zmiany podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze.

Dlatego też zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przez Komisję art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania kontrolowania niektórych organów publicznych, a także art. 419 § 1, 421 § 1 Kodeksu wyborczego są bezzasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez PKW art. 165 Konstytucji RP Sąd stwierdza, że art. 160 § 1 pkt 1 i art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego upoważnia PKW do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz do uchylania postanowień komisarzy wyborczych podjętych z naruszeniem prawa. Przepisy te nie tylko upoważniają Komisję, ale wręcz nakładają na nią obowiązek, analizowania m. in. postanowień komisarzy wyborczych dotyczących podziału na okręgi wyborcze, oraz, o ile zajdzie taka konieczność, wskazywania, w trybie tego nadzoru, działań, które komisarz wyborczy powinien podjąć, w tym określonych w art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego.

Ponadto podkreślić należy, że ustawie przysługuje domniemanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 17 § 2, art. 160 § 1 pkt 1, art. 161 § 2 i art. 167 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego, dotyczące sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz, o ile zajdzie taka potrzeba, podejmowania działań nadzorczych, nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co oznacza, że nie naruszają one przepisów Konstytucji RP, w tym m.in. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego).

Dlatego też zarzut ten, jak również zarzut naruszenia art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez uchylenie postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy, według wnoszących skargę, postanowienie to odpowiada prawu, jest również bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwała PKW, uchylająca postanowienie komisarza wyborczego z dnia [...] kwietnia 2018 r., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest zgodna z powołanymi przepisami Kodeksu wyborczego.

Do uchwał PKW nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozstrzygnięć organów administracyjnych podejmowanych w toku ogólnego postępowania administracyjnego.

Kodeks wyborczy nie przewiduje zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania przez komisarza wyborczego w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, albowiem w tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego, w którym udział strony jest niezbędny, lecz jedynie rozstrzyga o zgodności z prawem wyborczych podjętej uchwały. Strona nie jest pozbawiona obrony swoich praw bowiem Kodeks wyborczy przyznaje jej uprawnienie do kwestionowania postanowienia komisarza wyborczego w kontroli instancyjnej i sądowej.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.