Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 71 ust 1 ust 2 pkt 1 art 75 ust 1 pkt 4 art 82
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 345/15 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr SKO-[...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 345/15 oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr SKO-[...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy R Ch z dnia [...] listopada 2014 r., znak BPK.[...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

M. W. zwróciła się wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R Ch nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji pod nazwą "F w G" w obrębach geodezyjnych Z, G, D, K i J w gminie R CH. (znak: BPK-[...]), wskazując jako podstawę wznowienia przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

W piśmie z dnia [.... kwietnia 2014 r. G - F W 1 sp. z o.o. wniosła o wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania wskazując, że nietrafne są zarzuty wnioskodawczyni, iż nie brała ona udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez własnej winy, skoro organ administracji dopełnił obowiązków związanych z doręczaniem decyzji przez obwieszczenie.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrza Miasta i Gminy R Ch odmówił przywrócenia terminu dla złożenia powyższego wniosku o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia [....] lipca 2014 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania.

Rozpatrując zażalenie M. W. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: SKO-[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy R Ch, znak BPK.[...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R Ch nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji pod nazwą "F w G" w obrębach geodezyjnych Z, G, D, K i J w gminie R Ch.

Organ I instancji stwierdził na podstawie witryny EWID prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w G, że M. W. jest właścicielką działek nr [...- obręb geodezyjny G w gminie R Chi i tym samym ma interes prawny w sprawie, toteż przeprowadził analizę dotyczącą zachowania terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do podstaw wskazanych we wniosku.

Organ administracji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy R Ch zawiadomił w dniu [...] października 2009 r. o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez obwieszczenie - zawiadomienie. Dokument ten został opublikowany na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w R Ch. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy R Ch oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń w R Wsi, G, G, Z K i D spełniając obowiązek wynikający z podania informacji do publicznej wiadomości, wynikający z ustawy z dnia 3 października 2008 r. Informacje te były dostępne na tablicy ogłoszeń w miejscowości G, w której zamieszkuje wnioskodawczyni.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ I instancji wyjaśnił, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Zdaniem organu I instancji nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] września 2009 r. została prawidłowo doręczona wnioskodawczyni przez obwieszczenie w trybie przepisu art. 49 k.p.a. Strona w ten sposób dowiedziała się o decyzji i od tej chwili biegł jednomiesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a późniejsze otrzymanie przez stronę kopii decyzji z dnia [...] września 2009 r., a więc zapoznanie się z pełną treścią decyzji, nie spowodowało żadnych skutków prawnych dla biegu terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu administracji wnioskodawczyni była od początku postępowania traktowana jako strona, informowana o jego przebiegu. Decyzja została jej skutecznie doręczona i strona mogła złożyć od tej decyzji odwołanie, czego w przepisanym terminie nie uczyniła. Ponadto wnioskodawczyni nie wniosła także podania o wznowienie postępowania w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a.

Drugą z podstaw do wznowienia postępowania wskazaną przez wnioskodawczynię było postępowanie o wznowienie granic działki o numerze ewidencyjnym [...] i popełnienie przez osobę trzecią przestępstwa związanego z doręczaniem pism w tym postępowaniu. W ocenie organu I instancji, informacje te nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż przedmiotem głównego postępowania było ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w którym to postępowaniu zakres oddziaływania obejmował działki wskazane przez wnioskodawczynię o nr [...] a będące przedmiotem postępowania o ustalenie granic. Organ administracji wskazał, że granice przebiegu tych działek nie rzutują w żaden sposób na kształt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, które dla tych działek zostały określone w decyzji z dnia [...] września 2009 r., a ewentualna zmiana przebiegu granic działek nie wpływa w żaden sposób na treść objętej wnioskiem o wznowienie decyzji, gdyż wszystkie wskazane wyżej nieruchomości objęte są zakresem oddziaływania przedsięwzięcia.

Na powyższe postanowienie pismami z dnia [...] listopada 2014 r. zażalenia wnieśli: R M, B R i R R, A L i H L. W uzasadnieniu wskazując, że obwieszczenia o tym postanowieniu nie zostały podane do informacji publicznej, bowiem nie były one wywieszone na tablicy ogłoszeń.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. M W również złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z rażącym przekroczeniem terminu ustawowego, bez poinformowania strony o powodach przedłużenia postępowania i nowym terminie załatwienia sprawy;

2. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

3. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji, w tym niepoinformowanie strony o wyniku ustaleń, które organ miał poczynić po zwróceniu się do firm i instytucji o złożenie wyjaśnień w sprawie, do czego się zobowiązał w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed jej wydaniem, co było szczególnie uzasadnione z uwagi na zastrzeżenia co do pracy poprzedniego pełnomocnika skarżącej zgłoszone przez stronę w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r.;

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz poczynienie nieuprawnionego domniemania faktycznego co do doręczenia stronie decyzji w przypadku, gdy strona wskazała, że poświadczenie odebrania z datą [...] grudnia 2013 r. poczynione przez nią na wniosku o wydanie decyzji nie dotyczyło odebrania decyzji, lecz jedynie odebrania przez stronę kopii wniosku z potwierdzeniem jego złożenia, tym bardziej, iż w poczynionej przez stronę adnotacji nie wskazała ona, że odebranie dotyczy decyzji, a po dacie [...] grudnia 2013 r. zwracała się ponownie do organu z wnioskiem o doręczenie jej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: SKO-[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając ustalenia i argumentację organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., gdyż przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na wynik sprawy, to jest treść wydanego rozstrzygnięcia, lecz na wypełnienie ustawowych obowiązków co do sprawności i terminowości prowadzenia postępowania. Podkreślił, że strona może kwestionować bezczynność organu albo przewlekłość w prowadzeniu postępowania za pomocą zażalenia (art. 37 k.p.a.), a skarżąca nie skorzystała z tego środka prawnego, zaś postępowanie w powyższym zakresie nie może być wszczęte z urzędu. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania liczył od dnia, w którym skarżąca mogła się zapoznać z decyzją w formie obwieszczenia. Jak wskazał organ I instancji o decyzji z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji pod nazwą "F w G" Burmistrz Miasta i Gminy R Ch zawiadomił strony w dniu [...] października 2009 r. poprzez obwieszczenie - zawiadomienie. Dokument ten został opublikowany na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w R Ch. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy R Ch oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń w R Wsi, G, G, Z, K i D. W ocenie organu spełniony został obowiązek wynikający z podania informacji do publicznej wiadomości, wynikający z ustawy z dnia 3 października 2008 r. Informacje te były dostępne także na tablicy ogłoszeń w miejscowości G, w której zamieszkuje wnioskodawczyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że decyzja z dnia [...] września 2009 r. została prawidłowo doręczona m.in. skarżącej przez obwieszczenie w trybie przepisu art. 49 k.p.a. i strona w ten sposób dowiedziała się o decyzji i od tej chwili biegł jednomiesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego też rozważania pełnomocnika czy doręczenie decyzji nastąpiło w dniu[...] grudnia 2014 r. czy później są całkowicie bez znaczenia, podobnie jak wywody dotyczące naruszenia art. 7, 8, 10, 80 i 81 k.p.a., które miały być naruszone jako konsekwencja powyższego lub konieczność dokładniejszego zbadania kwestii zachowania terminu.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, datowany na dzień [...] lutego 2014 r. (wpłynął do urzędu [...] lutego 2014 r.), w którym skarżąca wskazała, że o decyzji nr [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji pod nazwą "F w G" z dnia [...] września 2009 r. dowiedziała się w dniu [...] stycznia 2014 r. podczas rozmowy z kierownikiem budowy na działce sąsiadującej z jej działką, a w rozmowie uczestniczył też geodeta. Wniosek ten został podpisany przez skarżącą.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek wskazanych przez skarżącą, czyli zmiany granic nieruchomości i związanym z tym przestępstwem, co miałoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w ramach art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium podzieliło argumentację i stanowisko organu I instancji, gdyż okoliczności te i przedstawione przez skarżącą informacje nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem przedmiotem głównego postępowania było ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w którym to postępowaniu zakres oddziaływania obejmował działki wskazane przez skarżącą o nr [...] a będące przedmiotem postępowania o ustalenie granic. Zdaniem organu odwoławczego przebieg granic tych działek nie rzutuje w żaden sposób na kształt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zatem ewentualna zmiana przebiegu granic ww. działek nie wpływa w żaden sposób na treść objętej wnioskiem o wznowienie decyzji, gdyż wszystkie wskazane wyżej nieruchomości objęte są zakresem oddziaływania przedsięwzięcia. Okoliczność, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia prawidłowych granic nieruchomości, mogło zostać popełnione przestępstwo, nie może być podstawą do wznowienia postępowania jako okoliczność istotna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego nie może też ujść uwadze fakt, iż w aktach sprawy znajduje się pismo geodety (złożone przez skarżącą) z dnia [...] października 2013 r. adresowane do skarżącej, które to skarżąca podpisała w dniu [...] października 2013 r., zatem już wtedy skarżąca posiadała informacje o ponownej analizie granic działek, a wobec tego także w tej kwestii nie został zachowany termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

W skardze do Sądu M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zarzucając:

- postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy R Ch z dnia [...] listopada 2014 r.:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niepodjęcie przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie, kiedy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji, której dotyczy wniosek, w szczególności, czy miało to miejsce w dniu [...] stycznia 2014 r. podczas jej wizyty w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem postanowienia, w tym niepoinformowanie skarżącej o otrzymaniu od inwestora tj. G P - F W 1 Sp. z o.o. materiałów mających wpływ na treść orzeczenia oraz poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed jej wydaniem;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie dotrzymała terminu jednego miesiąca obowiązującego przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania w przypadku, gdy strona wskazała, iż o treści decyzji, której dotyczy niniejszy wniosek, dowiedziała się w dniu [..] stycznia 2014 r. podczas wizyty w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i wydaniem postanowienia w skarżonym kształcie;

- postanowieniu SKO w Toruniu z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca zarzuciła rażące naruszenie wszystkich wyżej przywołanych przepisów poprzez utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia oraz rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 148 §2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację, a także błędne zastosowanie oraz uznanie, iż skarżąca nie dotrzymała określonego prawem terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 345/15 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M. W..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołanie ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo - w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, a następnie zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. Ustalenie natomiast, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a., natomiast rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. w powiązaniu z art. 146 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej).

Sąd wyjaśnił, że podanie o wznowienie postępowania dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę farmy wiatrowej G w obrębie geodezyjnym Z, G, D, K, J. W postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji stosuje się co do zasady przepisy k.p.a., w tym przepisy regulujące tryb doręczeń. Jednak zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. W ocenie Sądu, z racji liczby stron niniejszego postępowania administracyjnego (co wynika z akt sprawy i pozostaje bezsporne), przepis ten ma zastosowanie w sprawie. W art. 49 k.p.a. wskazano, że strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych wypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten wprowadza tzw. fikcję doręczenia. Skuteczność doręczenia przez obwieszczenie nie jest warunkowana faktycznym dotarciem ogłaszanej treści do adresata. Sąd wskazał, że w oparciu o art. 49 k.p.a. strony są jedynie zawiadamiane o tym, że została wydana decyzja. Zapoznanie się z jej treścią wiąże się z koniecznością dokonania przez zainteresowany podmiot czynności faktycznych, które umożliwią poznanie treści decyzji. A zatem niewątpliwie podmiot taki jest w gorszej sytuacji procesowej od sytuacji tej strony postępowania, której decyzja zostaje doręczona bezpośrednio (lub na skutek doręczenia zastępczego). Wprowadzenie tzw. fikcji dokonania czynności prowadzi do tego, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek, w tym wypadku doręczenie decyzji. Analiza przepisów, które posługują się takim sposobem doręczenia prowadzi do wniosku, że w przeciwieństwie do tych, które stanowią o doręczeniach bezpośrednich lub zastępczych - są to przepisy, które określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna.

Sąd wyjaśnił, że istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego obwieszczenia, określonej w art. 49 k.p.a., jest zapewnienie szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia. Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Powołując się na ugruntowane poglądy doktryny i judykatury, czternastodniowy termin określony w art. 49 k.p.a., oblicza się od pierwszego dnia w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (por. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324, czy A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377, por. np. wyroki NSA z 14 marca 2008 r., I OSK 400/07; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 45/10). Decyzja jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania, czyli w dniu w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Sąd wskazał, że na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako dzień, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy w sprawie dokonywano wielu ogłoszeń publicznych, bieg czternastodniowego terminu, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną, rozpoczyna bieg następnego dnia po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia. Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny, a w rozpoznawanej sprawie był to przepis art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wskazał, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12; z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10).

Sąd wyjaśnił, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania [...] lutego 2014 r. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w sprawie w I instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a termin do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Za słuszne uznał Sąd wywody organu dotyczące skuteczności prawnej dowiedzenia się o decyzji, a niekoniecznie jej treści w kontekście zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin do złożenia podania liczy się od dowiedzenia się o decyzji, a więc w ramach przyjętych zasad dotyczących skutku doręczenia przez obwieszczenie. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do stosowania art. 49 k.p.a. czyli zawiadamiania stron w drodze obwieszczeń; tryb ten można stosować, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 (art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Sąd ocenił, że z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu[...] października 2009 r. miały miejsce ogłoszenia publiczne (na tablicach ogłoszeń w UMiG w R Ch oraz miejscowościach - R Wieś, G, G, Z, K, D. oraz na stronie BIP) o wydaniu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. W aktach organu I instancji znajduje się dokument zawierający treść obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. C. z dnia [..] października 2009 r. w sprawie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Obwieszczenie zawiera stosowne pouczenie co do możliwości zapoznania się z treścią decyzji w Urzędzie Miasta i Gminy. W obwieszczeniu wskazano również, że zostaje podane do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń UMiG, a także podano do wiadomości na stronie internetowej BiP. Na dokumencie tym znajduje się informacja o treści: "wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy R C dnia [...] października 2009 r. i wysłano do sołtysów za zwrotnym potwierdzeniem odbioru [...] stycznia 2010 r." Dołączono również oświadczenia sołtysów o dacie wywieszenia i zdjęcia obwieszczenia o wydaniu decyzji.

Zdaniem Sądu, skoro fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, termin do wniesienia podania w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. Uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna i uzasadnia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmowę wznowienia postępowania z tej przyczyny. Późniejsze otrzymanie decyzji i zapoznanie się z jej treścią nie rodzi żadnych nowych skutków prawnych dla biegu terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji nie kwestionuje, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lecz, że uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. Obwieszczenie o wydaniu decyzji i innych czynnościach podejmowanych w toku postępowania stanowiło o prawidłowym przebiegu postępowania.

Odnosząc się do oświadczenia skarżącej oraz uczestników postępowania złożonego na rozprawie, że obwieszczenia nie były umieszczane na tablicach ogłoszeń, Sąd wskazał, że przeczy jednak tym twierdzeniom materiał zgromadzony w sprawie - przedłożone obwieszczenia i informacje o ich udostępnieniu oraz materiał fotograficzny. Zarzut o braku obwieszczenia, już podnoszony w zażaleniu, dotyczył postanowienia w przedmiocie wniosku o wznowienia postępowania, a nie decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów nieznanych organowi wydającemu decyzje, to Sąd wskazał, że termin do skutecznego złożenia podania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tu również organ stwierdził uchybienie terminu oraz brak powiązania ze sprawą o wydanie decyzji środowiskowej, postępowania w sprawie wznowienia granic.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8, 80, 77 § 1, 107 i 148 § 2 k.p.a. poprzez wadliwie nieuchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd, że doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R C nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji, a tym samym błędnym przyjęciem, iż strona nie dochowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości;

- zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że umieszczenie informacji o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej nie jest jednak równoznaczne z powzięciem w tym dniu wiedzy o rozstrzygnięciu decyzji przez nieograniczony krąg podmiotów, do których potencjalnie mogły dotrzeć te informacje. Samo stworzenie możliwości zapoznania się z decyzją nie jest tożsame z "dowiedzeniem się o decyzji", jakie przewiduje art. 148 § 2 k.p.a. Data ogłoszenia o wydaniu decyzji jest najwcześniejszym dniem, w którym zainteresowani mogli dowiedzieć się o wydaniu decyzji, ale nie przesądza to, że w tym dniu taką wiedzę powzięli.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie stwierdził, że Sąd skupił się wyłącznie na ustaleniu czy organ dokonał publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Tymczasem przedmiotem rozważań winna być kwestia czy strona miała realną możliwość zapoznania się z obwieszczeniem. Podkreślił, że z zeznań świadków, mieszkańców sołectwa w którym mieszka skarżąca, wynika, że obwieszczenia nie były umieszczane w sposób pozwalający na zapoznanie się z ich treścią chociażby ze względu na fakt ich natychmiastowego zrywania. Zdaniem pełnomocnika zarówno Sąd, jak i organy obu instancji winny przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, które pozwoliłoby na ustalenie momentu dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Postępowanie to nie zostało jednak przeprowadzone we wskazanym zakresie ze względu na ograniczenie się przez organy wyłącznie do ustalenia dnia wywieszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznawana skarga kasacyjna M. W. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na poglądzie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznając, że doszło skutecznego doręczenia stronie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R C nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy M. W. w podaniu o wznowienie postępowania z dnia [...] lutego 2014 r. wskazała jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że nie zapewniono jej udziału w postępowaniu w charakterze strony, pomimo że jest właścicielką działek znajdujących się w obrębie geodezyjnym G, gdzie realizowana będzie inwestycja. Przede wszystkim wyjaśniając istotę instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, podnieść należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie środowiskowe dokonał obwieszczenia o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji pod nazwą "F w G" w obrębach geodezyjnych Z, G, D, K i J w trybie i na zasadach określonych w art. 49 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokument ten został opublikowany na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w R C. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy R C oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń w R Wsi, G, G, Z, K i D, a więc również w sposób zwyczajowo przyjęty. W świetle powołanych przepisów, opublikowanie decyzji na stronie BIP oraz dokonanie obwieszczenia o wydaniu decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty wywołuje - z upływem określonego terminu tj. 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia - skutek doręczenia.

Zastosowanie przez organ administracji w postępowaniu zwyczajnym art. 49 k.p.a. było prawidłowe. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają (a tak w sprawie było), zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób.

Skoro fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, termin jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany, skoro skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania po ponad czterech latach. Uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta przez skarżącą po jego upływie jest bezskuteczna i uzasadniała na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmowę wznowienia postępowania z tej przyczyny. Późniejsze otrzymanie decyzji i zapoznanie się z jej treścią nie rodzi żadnych nowych skutków prawnych dla biegu terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że nie wystąpiło zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8, 80, 77 § 1, 107 i 148 § 2 k.p.a. bowiem zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a wskazane zarzuty nie znajduje uzasadnienia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.