Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1963/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1 art. 15, 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1181/15 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Gl 1181/15, po rozpoznaniu skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta) skierował K.P. na badania lekarskie celem ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań do prowadzenia pojazdów.

W orzeczeniu lekarskim nr [...] oraz [...] z dnia [...] stycznia 2015r., odrębnie w odniesieniu do kat. B i odrębnie do kat. C, wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia dla Kierowców w [...], stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od orzeczeń tych nie złożono odwołania.

Po wykonaniu badań lekarskich K.P., reprezentowany przez adwokata, wystąpił z odwołaniem od decyzji kierującej na badania lekarskie, jednak postanowieniem z [...] kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie na skutek wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, postanowieniem z [...] czerwca 2015r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu, zaś wniesiona skarga została prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2015r. sygn.akt II SA/Gl 859/15 oddalona.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015r. poz. 155, z późn.zm) dalej: u.k.p., orzekł cofnąć K.P. prawo jazdy kat. B,C nr [...] wydane przez Starostę [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że cofa uprawnienie z uwagi na orzeczenie lekarskie.

Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik K.P. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w sentencji z podstawą prawną, zbytnią lakoniczność i niewskazanie dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie oraz obrazę prawa materialnego tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. w sytuacji, gdy orzeczenia lekarskie, są rażąco sprzeczne z ustawą z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, ustawą z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., gdyż skierowano skarżącego na badanie lekarskie pomimo braku podstaw.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o cofnięciu K.P. uprawnienia do kierowania pojazdami stwierdzonego dokumentem prawa jazdy kategorii B, C, wydanym przez Starostę [...], do czasu ustania przyczyny zatrzymania i po wniesieniu opłaty ewidencyjnej.

Organ przyznał, że istotnie decyzja Starosty jest zbyt lakoniczna i posiada błędną sentencję. Nietrafne pozostają natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem co do istoty nie rozstrzygnął organ I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy lecz o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stwierdzonych dokumentem prawa jazdy. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przepis ten wyznacza przedmiot postępowania, jak i właściwe brzmienie sentencji decyzji wydawanej, z powodu "stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem". Takie orzeczenia lekarskie zostały wydane wobec skarżącego. Wyjaśniono, że skoro przeprowadzenie badań lekarskich oceniających zdolność do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do uprawnień Starosty ani Kolegium, to ich wynikami organy te są związane.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył pełnomocnik K.P., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej i w konsekwencji pozbawienie uprawnień, których nie pozbawiła decyzja organu I instancji, art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i orzeczenia w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy orzeczenie organu I instancji dotyczyło jedynie dokumentu stwierdzającego to uprawnienie, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której postępowanie w ogólne nie zostało wszczęte, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, co oznacza, że skarga nie może być uwzględniona.

W ocenie Sądu decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. stanowią akty związane, które nie zależą od uznania organu. W przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, organ ma nie tylko prawo ale bezwzględny obowiązek wydania decyzji o określonej treści. W efekcie na aprobatę zasługuje stanowisko organów, że w sprawie tej zachodzi przesłanka cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i C. Bezsporne pozostaje wykonanie przez skarżącego badania lekarskiego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...], w którym wydano orzeczenia o nr [...] stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii B i C. Pomimo prawidłowego pouczenia, od orzeczeń tych skarżący nie złożył odwołania. Wobec tego, że decyzja w tej sprawie ma charakter związany niedopuszczalne byłoby, jak domaga się skarżący, aby organy niezależnie od orzeczenia lekarskiego brały pod uwagę inne okoliczności sprawy i w stosunku do orzeczeń tych przeciwdowody.

Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii wartości dowodowej orzeczeń lekarskich wyjaśniono, że dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej istotny jest wynik orzeczenia lekarskiego, a nie rodzaj czy uzasadnienie okoliczności stwierdzonych badaniem, które do tego wyniku doprowadziły, gdyż organy nie są w stanie ich zweryfikować. Wyjaśniono, że postępowanie dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, ze względu na stan zdrowia kierowcy, odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy i na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może wnieść odwołanie od orzeczenia lekarskiego I instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia jest wydawana w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z takiej regulacji wynika, że wolą ustawodawcy było wyłączenie części diagnostyczno-orzeczniczej z postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Sąd wskazał nadto, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy orzekające w prowadzonych sprawach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Zatem zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie uznać należało za niezasadne. Podkreślono, że kontrolowana obecnie sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień nie zaś skierowania na badania lekarskie, dlatego bez znaczenia pozostają zarzuty dotyczące podstaw i trybu skierowania na badania.

Sąd podkreślił, że niewątpliwie organ I instancji nieprawidłowo sformułował osnowę decyzji, gdyż wprawdzie prawidłowo w podstawie prawnej powołał art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p., zaś przepis ten wprost i obligatoryjnie przewiduje "cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami", prawidłowo też w uzasadnieniu wskazał, że wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień i prawidłowo poucza o możliwości "przywrócenia uprawnień do kierowania ...", co ewidentnym czyni, iż przedmiotem tej decyzji jest cofnięcie uprawnień nie zaś cofnięcie prawa jazdy kategorii B i C, jak błędnie zapisano w sentencji decyzji. Wskazano, że jest to niewątpliwie uchybienie o charakterze redakcyjnym, poprawnie zatem Kolegium uznając, iż wykracza ono poza zwykłą omyłkę pisarską skorygowało wadliwie sformułowaną osnowę, uchylając zaskarżoną doń decyzję organu I instancji i poprawnie orzekając o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C.

Sąd wyjaśnił, że nie budzi jego wątpliwości, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja II instancji dotyczą tego samego przedmiotu, a wadliwe zredagowanie osnowy wymagało korekty, co uczyniło Kolegium. Zatem zarzuty skargi, iż Starosta w ogóle nie prowadził postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień a jedynie postępowanie w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy (instytucji nie znanej w ustawie), a decyzja organu odwoławczego pogorszyła sytuację skarżącego nie znajdują oparcia ani w ustawie, ani w fakcie prawidłowego przywołania przez organ, jednoznacznie wskazującej przedmiot sprawy, podstawy prawnej i prawidłowego uzasadnienia. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a., art. 139 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należało za nietrafne. Nie podzielono także zarzutów dotyczących naruszenia praw skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Wprawdzie istotnie nie powiadomiono skarżącego o jego uprawnieniach w toku postępowania, brak też dowodu na to by poinformowano go o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy, jednak uprawnienia te nie miały wpływu na ocenę prawidłowości merytorycznej wydanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu skarżący brał bowiem aktywny udział, w znacznej części postępowania będąc reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik, jak wynika z akt, zredagował odwołanie od decyzji kierującej na badania lekarskie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji kierującej na badania, skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu, odwołanie od decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień i skargę na wydaną w tej mierze decyzję Kolegium. W tym czasie pełnomocnik świadom wszelkich praw strony mógł bez przeszkód składać dowody i zapoznawać się z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016r. wniósł K.P., reprezentowany przez adwokata [...], zaskarżając go w całości i wnosząc, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego uprawnień, których nie pozbawiła go decyzja organu I stopnia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego stanowiła naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w konsekwencji wydania przez Kolegium orzeczenia mającego za przedmiot uprawnienie do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy orzeczenie organu I stopnia dotyczyło jedynie dokumentu stwierdzającego te uprawnienia, i w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego jest zakresowo szersza, dalej idąca i ingerująca bardziej w sferę uprawnień skarżącego niż decyzja organu I stopnia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ewentualnie c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu została wydana decyzja, podczas gdy postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, a jednocześnie utrzymanie w mocy decyzji organu I stopnia, w sytuacji gdy w postępowaniu przed Starostą stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie doręczono stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie pouczono o prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, jak też nie zawiadomiono strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż reformatoryjna decyzja Kolegium jest orzeczeniem wydanym na niekorzyść odwołującego się, bowiem porównując treść sentencji oraz zakres nałożonych obowiązków oraz odbieranych stronie uprawnień, a wreszcie skutki obu decyzji, stwierdzić należy, że decyzja Kolegium ingeruje w sferę uprawnień odwołującego w sposób dalej idący niż decyzja organu I stopnia. Zarówno organ II stopnia, jak i Sąd przyznały, że decyzja Starosty posiada błędną sentencję. Nadto decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, gdyż przepisy nie znają konstrukcji "cofnięcia prawa jazdy". Nie do przyjęcia pozostaje rozumowanie, iż decyzja ta w istocie rozstrzyga o cofnięciu uprawnień do kierowania, a nie o zatrzymaniu prawa jazdy i w rezultacie tak ją należy interpretować. Oznacza to, że wprawdzie konfiguracja i konstrukcja sentencji decyzji organu I stopnia jest niefortunna, ale oczywistym jest, że organowi chodziło o cofnięcie uprawnień do kierowania. Działanie takie pozostaje sprzeczne z zasadą legalizmu, zasadą informacji faktycznej i prawnej, a przede wszystkich wyjaśniania stronom znaczenia i zasadności wydanych wobec nich rozstrzygnięć. Strona nie może się domyślać, co organ miał na myśli wydając decyzję, zwłaszcza gdy kształtuje jego uprawnienia, kiedy je odbiera, a nadto decyzja musi być wydana na podstawie prawa i w granicach prawa oraz kompetencji przysługujących danemu organowi. Rozstrzygnięcie organu I stopnia odnosiło się wyłącznie do dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami. Nawet jeśli Kolegium stwierdziło, że decyzja była nieprawidłowa, to nie mogło orzec o cofnięciu uprawnienia, gdyż de facto odbiera stronie więcej uprawnień niż czyniła to decyzja organu I stopnia.

Kasator wskazał, iż oczywistym jest, że dokument prawa jazdy może być jedynie zatrzymany, a nie cofnięty i że jest to czynność faktyczna, do której Starosta nie jest uprawniony, ale oczywistym jest też, że decyzja tego organu dotyczyła wyłącznie dokumentu a nie uprawnień w ogóle. Różna jest sytuacja osoby, która kieruje pojazdem bez dokumentu prawa jazdy narażając się na mandat w wysokości 50 zł, a inna sytuacja osoby która kieruje pojazdem bez uprawnień, gdyż czyn taki wyczerpuje znamiona przestępstwa z art. 180a k.k.. Istotne jest zatem to, że gdyby strona nie wniosła odwołania, byłaby w lepszej sytuacji faktycznej niż jest obecnie na skutek jego wniesienia. Nadto decyzja o cofnięciu prawa jazdy jest niewykonalna. Na marginesie podniesiono, że niewykonalność decyzji powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 139 k.p.a. dopuszcza w dwóch przypadkach odstąpienie od zakazu reformationis in peius, gdy decyzja rażąco narusza prawo, oraz gdy rażąco narusza interes społeczny. Jednak w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie powołano żadnego z tych wyjątków. Oznacza to, że organ nie brał pod uwagę zasady pogarszania sytuacji prawnej skarżącego albo nie uznał że zachodziła którakolwiek z tych sytuacji. Poza tym decyzja organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem przedmiotem rozpoznania przez organ I stopnia był dokument a nie uprawnienie przysługujące stronie.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że decyzja Starosty wydana została bez przeprowadzenia postępowania, gdyż nie zostało ono nigdy wszczęte, decyzja jest zatem bezprzedmiotowa. Obowiązek wydania decyzji w trybie art. 103 u.k.p. nie znosi obowiązku organu do zrezygnowania z prowadzenia postępowania. Skoro nie było postępowania to powstaje wątpliwość czy orzeczenia lekarskie, które zostały wydane w sprawie, mogą być podstawą rozstrzygnięcia. Trudno bowiem mówić o dowodach, jeżeli nie było postępowania., dowody nie mogły być zatem ani dopuszczone ani przeprowadzone. Zakwestionowano stanowisko Kolegium, iż orzeczenia te stanowią "swoiste decyzje administracyjne", gdyż nie posiadają one podstawowych cech decyzji, ale są w sprawie dowodami z dokumentów urzędowych - zaświadczeniami, o których mowa w art. 76 k.p.a., korzystają z domniemania prawdziwości i dowodzą faktu, który został w nich urzędowo poświadczony, jednak nie zwalnia to z wprowadzenia ich do postępowania w formie dowodów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn.zm.) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Gliwicach nie są zasadne.

Za nietrafny uznać należało podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Kolegium została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, co doprowadziło do pozbawienia uprawnień, których nie pozbawiła decyzja organu I stopnia. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, iż jak wyżej podkreślono prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, dlatego przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tymczasem sformułowany zarzut w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie wskazuje aktu prawnego którego dotyczy, zaś akt prawny, z którym powiązano naruszenie tego przepisu tj. art. 139 k.p.a. nie posiada jednostki redakcyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Jedynie uzasadnienie tak postanowionego zarzutu pozwoliło Sądowi II instancji na odszyfrowanie aktu prawnego, co do którego postawiono zarzut kasacyjny tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do ustalania czy doprecyzowywania zarzutów kasacyjnych, gdyż jest nimi związany, a to oznacza, że nie jest jego rolą dociekanie w tym zakresie woli skarżącego kasacyjnie.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wyjaśnić należy, że prawidłowo Sąd I instancji dokonał oceny, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. Pogorszenie sytuacji strony odwołującej się - zakaz reformationis in peius - ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego, tej samej podstawy prawnej orzekania. Do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się, przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć, zgodnie z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach tej sprawy. Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł bowiem o cofnięciu prawa jazdy kat. B, C na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., który statuuje cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Na skutek rozpoznania odwołania decyzja ta została decyzją reformatoryjną uchylona przez Kolegium w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawidłowo organ odwoławczy skonstruował osnowę decyzji rozstrzygając nie o cofnięciu prawa jazdy ale o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, skoro w tym przedmiocie orzekał organ I instancji jedynie błędnie formułując rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutowi kasatora nie doszło w tym zakresie do pogorszenia sytuacji strony na skutek wniesionego odwołania, bowiem zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja Kolegium dotyczyły tego samego obowiązku wynikającego z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Nie uprawnione pozostaje stanowisko, iż decyzja organu odwoławczego pozbawiła stronę uprawnień, gdyż istnieje różnica między pozbawieniem strony dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami a pozbawieniem uprawnienia do kierowania pojazdami. W przedstawionym stanie faktycznym decyzja organu I instancji, choć zawierająca niewłaściwą osnowę, rozstrzygała o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, na co wskazuje przytoczona podstawa prawna decyzji oraz jej uzasadnienie. Tylko z uwagi na nieprawidłowo sformułowaną osnowę sentencji, na skutek wniesionego odwołania, decyzja została zmieniona w tym zakresie poprzez przytoczenie poprawnego rozstrzygnięcia co do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Nie zasadne pozostaje stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż z uwagi na różne rozstrzygnięcia jego sytuacja prawna uległa znacznemu pogorszeniu, skoro przyznaje, że osnowa rozstrzygnięcia decyzji I instancyjnej nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy o kierujących pojazdami. Ustawodawca nie przewidział instytucji "cofania prawa jazdy", natomiast przewidziana została instytucja zatrzymania prawa jazdy, jednak uprawnienie to zostało przyznane innemu organowi. Poza tym wyjaśnić także pozostaje, że treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego tą normą prawną.

Za nieuprawniony uznano także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a. polegający na ich niezastosowanie i oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzja Kolegium stanowiła naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż wydane przez ten organ orzeczenie jest zakresowo szersze i ingerującego bardziej w sferę uprawnień skarżącego niż decyzja organu I instancji.

Przyjmuje się, że istota konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskrzonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Regułą jest zatem orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ma kompetencje kasacyjne. Zaznaczyć przy tym pozostaje, że organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą (por. wyrok NSA z 5 października 2017r. sygn. I OSK 3441/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zaakceptować twierdzenia skarżącego kasacyjnie, jak już wskazywano wyżej, że Kolegium orzekało w zakresie innego postępowania - w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, podczas gdy przedmiotem postępowania organu I instancji było cofnięcie samego dokumentu potwierdzającego to uprawnienie. W postępowaniu przed organem odwoławczym zachowano tożsamości prowadzonego postępowania, gdyż zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym w tej sprawie toczyło się tożsame postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Okoliczność, że organ I instancji wadliwie sformułował osnowę rozstrzygnięcia, którą to wadliwość w ramach uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., usunął organ odwoławczy nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. To w oparciu o tę zasadę Kolegium dokonując ponownej oceny zebranych w sprawie materiałów oraz zastosowanych przepisów usunęło wadliwość rozstrzygnięcia Starosty poprawnie konstruując treść rozstrzygnięcia, co do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B i C, wobec przedłożonych przez skarżącego orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ewentualnie c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu została wydana decyzja zaś postępowanie nie zostało wszczęte, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I stopnia, w sytuacji gdy w postępowaniu przed Starostą stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie pouczono o prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, jak też nie zawiadomiono strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania

W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że nieuprawnione jest twierdzenie, że skoro organ nie wszczął odrębnym aktem postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, to postępowanie takie w ogólne nie zostało wszczęte, a wydana w takim trybie decyzja narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w jaki sposób organ naruszył wskazany przepis, skoro z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w tej sprawie - cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami - zostało przez starostę wszczęte z urzędu, a zatem organ działał w granicach zakreślonych art. 61 § 1 k.p.a. Nie uzasadniono także z uwagi na jakie okoliczności tej sprawi Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który to reguluje wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarzut ten jest o tyle chybiony, że skarżący brał udział w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez swojego pełnomocnika składając choćby środek odwoławczy, a następnie skargę. Zatem twierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez wszczęcie postępowania z urzędu, do którego to działania uprawnia art. 61 § 1 k.p.a nie zasługuje na uwzględnienie. Poza tym wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest zasadniczo związane z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego, dotyczy to zarówno wszczęcia postępowania na wniosek strony, jak i z urzędu.

Z brzmienia art. 61 § 4 k.p.a. wynika obowiązek zawiadomienia wszystkich stron postępowania wszczętego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Zawiadomienie to przybiera formę pisemną, przy czym przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału stron w postepowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. Skarżący kasacyjnie słusznie zatem podnosi, że w toku prowadzonego postępowania, nie zapewniono stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, nie pouczono o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności do wypowiadania się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłaszania wniosków dowodowych. Uregulowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji ma obowiązek zagwarantować prawo czynnego udziału strony w postępowaniu. Dotyczy to zarówno organu odwoławczego, jak i organu I instancji. Nie mogą organy uchylić się od umożliwienia wypowiedzenia się stronom w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 10 § 2. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015r. sygn. II OSK 2200/13, dostępny CBOSA).

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nie naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Jest to stanowisko trafne, czym innym jest jednak stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu procesowego, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech niżej wymienionych naruszeń prawa: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z tym przepisem, poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się nadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy dokonane naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

A zatem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek w postaci uchylenia wyroku wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał takich okoliczności. W postępowaniu przed organami skarżący brał udział, w znacznej części postępowania będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik zredagował odwołanie od decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a następnie skargę na tą decyzję do Sądu, wcześniej zaś zredagował odwołanie od decyzji kierującej na badania lekarskie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji kierującej na badania, skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu. Mając świadomość wszelkich praw strony, mógł bez przeszkód składać środki dowodowe, zapoznawać się z aktami sprawy. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosi, że na skutek braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu strona nie mogła składać środków dowodowych, przedstawiać wniosków o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, jednakże jak wynika z materiału aktowego, strona działała przez pełnomocnika, który o wskazanych wyżej uprawnieniach posiadał wiedzę. Nie podnosił jednak żadnych obecnie wskazanych środków dowodowych. Zatem nie sposób uznać, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy, w sytuacji braku przedstawiania wniosków dowodowych przez stronę w toku postępowania, nie uzasadniało stanowiska Sądu I instancji, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażone w art. 10 k.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.