Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 107/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 207 ust. 1, par. 209, par. 212, par. 271
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. i Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. P. i Z. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. P. i Z. P. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] marca 2017 r.

nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "u.p.b."), nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr ew. 4305/2 położonej w J. (4 egzemplarze) oraz wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami tj.: obcięcie istniejącego okapu dachu i wykonanie od strony działki nr ew. 4306 ściany oddzielenia przeciwpożarowego z wysunięciem (wyprowadzeniem) ściany od odporności ogniowej minimum EI 60 na wysokość co najmniej 0,30 m ponad istniejące pokrycie dachowe przy pozostawieniu obecnego kierunku spadku dachu w kierunku działki sąsiedniej numer 4306, co będzie wiązało się z wykonaniem kosza umożliwiającego odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego na teren działki własnej, jak również zamontowaniem rynien i rur spustowych w celu odprowadzenia wód opadowych na teren działki własnej lub zamontowanie wzdłuż ściany od strony działki nr 4306 pod pokryciem z blachy pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1,00 m i klasie odporności ogniowej El 60 (pas z materiału niepalnego należy zamontować na istniejącym okapie dachu od strony działki nr 4306 od dołu konstrukcji dachowej oraz pod pokryciem z blachy oraz dodatkowo w pasie minimum 1,00 m od lica muru zewnętrznego, mierząc tą odległość w rzucie pionowym dachu); jak również zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego na teren działki własnej, w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że zastosowanie procedury naprawczej było następstwem ustalenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany z istotnymi zmianami w stosunku do projektu budowlanego w zakresie kubatury i kształtu budynku, jak też z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych, a ponadto został usytuowany niezgodnie z projektem zagospodarowania działki. W związku z tym należało zobowiązać właścicieli budynku mieszkalnego (skarżących) do wykonania robót budowlanych określonych w sentencji decyzji w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wyjaśnił, iż w sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 12,36 x 12,36 m według projektu typowego W-0118 - dach dwuspadowy. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr 4305/2 budynek mieszkalny winien być usytuowany w odległości 22,00 m od osi drogi głównej, 1,00 m od granicy z działką nr 4306, 11,00 m od projektowanego budynku gospodarczo- garażowego na działce własnej, 4,50 m od granicy z działką nr 4302, 8,00 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej nr 4306 stanowiącej własność J. R. Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli i oględzin wynikało, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 0,65 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z działką nr 4306 (okap dachu wystaje poza obrys budynku 0,30 m w stronę działki nr 4306), 19,73 m od osi drogi (działki nr 8991), 13,73 m od budynku gospodarczo- garażowego położonego na działce nr 4305/2, od 3,92 m do 4,35 m do granicy z działką nr 4302 należącą do gminy [...]. Budynek usytuowany jest także w odległości od 7,55 do 7,88 m od budynku mieszkalnego murowanego usytuowanego na działce nr 4306 i posiadającego w ścianie od strony działki nr 4305/2 cztery otwory okienne.

Dalej [...]WINB wyjaśnił, że budynek został wybudowany z naruszeniem z § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie jego budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) określającego minimalną odległość pomiędzy budynkami, która powinna wynosić 8,00 m. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia odległości między budynkami ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej powinny wynosić: między budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi - 10 m. [...]WINB stwierdził, że dopuszczenie mniejszej odległości, tj. 8,00 m jest możliwe z uwagi na to, że przedmiotowy budynek na działce nr 4305/2, jak i budynek mieszkalny na działce nr 4306 są budynkami zaliczonymi do klasy odporności E zgodnie z § 173 ust. 2 ww. rozporządzenia. Niezachowanie odległości 8,00 m między budynkiem mieszkalnym położnym na działce nr 4305/2, a budynkiem położonym na działce sąsiedniej o nr 4306 skutkowało natomiast naruszeniem warunków ochrony przeciwpożarowej, a to powoduje, że przedmiotowy obiekt stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto [...]WINB wskazał, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został niezgodnie z projektem typowym W-0118, gdyż posiada inną kubaturę i inny kształt niż projektowany, bowiem według projektu winien być parterowy, a został wybudowany jako dwukondygnacyjny o zróżnicowanych poziomach oraz nie został formalnie oddany do użytkowania zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Wobec powyższego [...]WINB stwierdził, że budowa spornego budynku mieszkalnego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Stanowi to okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. tj. wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. [...]WINB stwierdził, że dopuszczalne jest stosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., zgodnie z którym organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Skarżący w skardze na powyższą decyzję zażądali uchylenia w całości rozstrzygnięć obu instancji. Podnieśli, że rozstrzygnięcia organów sformułowane są w sposób zupełnie niezrozumiały i niejednoznaczny. Treść nakazu zawartego w decyzji powinna bowiem wskazywać dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego rodzaj materiału, z którego ma być wykonana, grubość, określać czy ma być otynkowana i w jaki sposób, a jeżeli tak to wskazać rodzaj zaprawy i grubość tynku. Brak czytelnie sformułowanego obowiązku lub sformułowanie go w sposób zawiły spowodowało, iż mimo tego, że skarżący wykonali zabezpieczenie, okazało się, że nie tak jak oczekiwał organ. Skarżący zakwestionowali prawidłowość jednoczesnego zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania robót budowlanych, bowiem w ich ocenie najpierw powinien zostać sporządzony projekt budowlany zamienny, który wskaże nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Niezrozumiały jest dla skarżących nakaz odcięcia okapu. Zdaniem skarżących, jeżeli chodziło o naruszenie przepisów przeciwpożarowych, to tą "nieprawidłowość" można było usunąć w inny sposób poprzez odpowiednie zabezpieczenia. Przede wszystkim jednak w ocenie skarżących nie było podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Skarżący podnieśli, że pozwolenie na budowę z 1989 r. przewidywało wykonanie okapu oraz lokalizację budynku w odległości 1 m od granicy działki J. R. Zatem punktem odniesienia do pomiaru powinna być granica działki, a nie ogrodzenie, które nie znajduje się w granicy. Skarżący poddali w wątpliwość realność zagrożenia oraz konieczność dokonania tak znacznych przeróbek, nawet gdyby odległość od granicy i od budynku została zmniejszona o 25 cm. Ponadto sformułowali pytanie co do tego, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone i na podstawie jakich przepisów wydano nakaz, oraz do zgodności z jakim konkretnie przepisami na prowadzić wykonanie decyzji: czy nieobowiązującymi obecnie warunkami technicznymi z 1980 r. czy też z obecnie obowiązującymi. W ocenie skarżących z decyzji nie wynika jakie konkretnie przepisy ochrony przeciwpożarowej zostały naruszone, zaś przywołany § 12 warunków technicznych z 1980 r. nie jest przepisem przeciwpożarowym.

Ponadto skarżący zarzucili organowi niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie ich o zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 552/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję PINB z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]WINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 213/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

NSA jako usprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie wyjaśniono okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz jej uzasadnienia, jak i wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które dotyczą okoliczności faktycznych i prawnych stwierdzonych przez organ w postępowaniu administracyjnym – nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

NSA zgodził się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, iż w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego, wybudowanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 3 kwietnia 1989 r., ocena bezprawności winna być dokonana na podstawie prawa obowiązującego w czasie jego popełnienia, aby aktualnie ocenić zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Natomiast obowiązującymi przepisami warunków technicznych, w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę było rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jak ustalono w toku postępowania skarżący odstąpili od pozwolenia na budowę – przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany niezgodnie z projektem typowym W-0118, ponieważ posiada inną kubaturę i kształt niż projektowany. Budynek według wskazanego wyżej projektu miał być realizowany na działce nr 4305/2 jako parterowy, a jest dwukondygnacyjny o zróżnicowanych poziomach. Zdaniem NSA organy orzekające w niniejszej sprawie przyjmując, że dla wykazania istotności odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia wymagane jest przeprowadzenie tej oceny na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego popełnienia, właściwie dokonały przedmiotowej oceny w oparciu o uregulowania § 12 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 3 oraz § 173 ust. 2 obowiązującego w dacie jego budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W ocenie NSA przeprowadzenie analizy zaistnienia okoliczności o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. tj. wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie mogło odbywać się na podstawie kryteriów określonych w art. 36a ust. 5 u.p.b. z 1994 r. i w motywach obu decyzji organów nadzoru budowlanego brak jest powoływania się na tę normę. Przepis art. 36a ust. 5 u.p.b. w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w u.p.b. nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 u.p.b. można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. NSA podkreślił, że ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowo oceny istotności odstępstwa spornej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez pomocy definicji zamieszczonej w art. 36a ust. 5 u.p.b., lecz w oparciu o uregulowania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

NSA zgodził się ze stanowiskiem [...]WINB, że wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, zaskarżona decyzja zawiera stanowisko organu, że stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego rzutują na kwestie zachowania bezpieczeństwa pożarowego w świetle aktualnej regulacji, choć w tym zakresie organ nie powołał konkretnych norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przede wszystkim [...]WINB wskazując w zaskarżonej decyzji na prawidłowo zastosowaną w tej sprawie podstawę materialnoprawną, a to art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. zauważył, iż nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem jest słuszny ze względu na naruszenie przepisów przeciwpożarowych, co należy odczytywać w ten sposób, że dotyczy to aktualnie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Wskazanie prawidłowej podstawy prawnej decyzji nakazującej przedstawienie projektu budowlanego zamiennego i niepowołanie w uzasadnieniu tej decyzji przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie musi oznaczać, iż doszło do naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet przy braku podania podstawy prawnej aktu istnienie w obrocie prawnym przepisu mogącego ją stanowić, nie wyklucza jego legalności, a w każdym razie obliguje sąd administracyjny do dokonania pełnej jego oceny. Oznacza to, iż nawet jeżeli organy nadzoru budowlanego nie powołały oprócz zasadniczej podstawy materialnoprawnej z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., dodatkowo przepisów norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie naruszenia warunków przeciwpożarowych, nie wyklucza to generalnie legalności takiej decyzji.

NSA stwierdził, że nie można również uznać, iż w sprawie wymaga wyjaśnienia kwestia ilości kondygnacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, projekt typowy budynku W-0118 dotyczy budynku mieszkalnego, który winien być parterowy. Generalnie jednak [...]WINB uznał, że wybudowany został budynek dwukondygnacyjny, podzielając tym samym stanowisko skarżących zawarte w odwołaniu wniesionym od decyzji pierwszoinstancyjnej. To właśnie w odwołaniu zawarto stwierdzenie, że sporny budynek jest dwukondygnacyjny o zróżnicowanych poziomach, a nie jak naliczono pięciokondygnacyjny. Stanowisko PINB wskazujące na 5 kondygnacji zostało zatem zweryfikowane przez [...]WINB zgodnie z twierdzeniami skarżących, zamieszczonymi we wniesionym środku zaskarżenia. Tym samym nie ma uzasadnionych przesłanek dla podejmowania dalszych czynności wyjaśniających w kwestii różnic wynikających z ilości zrealizowanych kondygnacji spornego budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wstępnemu wyeksponowaniu podlega fakt, że niniejsza sprawa została rozpoznana w warunkach rygorów określonych treścią art. 190 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ponieważ NSA wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 roku, sygn. akt II OSK 213/18 uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 552/17, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą miał obowiązek uwzględnienia wykładni dokonanej wzmiankowanym orzeczeniem kasacyjnym.

Z wyroku NSA wynikają następujące oceny wiążące:

1) Prawidłowe są ustalenia, że budynek mieszkalny zrealizowany na działce

nr ew. 4305/2 położonej w J. został wybudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Budynek wybudowano, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [....] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...]. Budynek został zrealizowany niezgodnie z projektem typowym, ponieważ posiada inna kubaturę i kształt niż projektowany. Według wskazanego projektu miał być realizowany jako parterowy, a jest dwukondygnacyjny

o zróżnicowanych poziomach.

2) Prawidłowe jest przyjęte przez organy założenie, że oceny bezprawności wykonanych robót budowlanych należy dokonać na podstawie prawa obowiązującego w czasie jego popełnienia, aby aktualnie ocenić zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Z kolei obowiązującymi przepisami warunków technicznych, w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę było rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W tym kontekście, jako prawidłową NSA uznał ocenę wyznaczoną treścią § 12 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 3 oraz § 173 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

3) Oceny istotnego odstąpienia od projektu budowlanego na gruncie niniejszej sprawy nie należało dokonywać na podstawie kryteriów określonych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. W ocenie NSA organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny istotności odstępstwa spornej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez pomocy definicji zamieszczonej w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz w oparciu

o uregulowania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

4) Prawidłowe jest ustalenie organu II instancji, że wybudowany budynek ma dwie kondygnacje.

5) Organ odwoławczy prawidłowo skonstruował podstawę prawną swojej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie NSA nałożony na podstawie powołanych przepisów nakaz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem jest słuszny ze względu na naruszenie przepisów przeciwpożarowych, co należy odczytywać w ten sposób, że dotyczy to aktualnie obowiązujących przepisów w tym zakresie.

6) Zdaniem NSA wskazanie prawidłowej podstawy prawnej decyzji nakazującej przedstawienie projektu budowlanego zamiennego i niepowołanie

w uzasadnieniu tej decyzji przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - konkretnych norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie musi oznaczać, iż doszło do naruszenia

w niniejszym postępowaniu art. 107 § 3 k.p.a. Nawet przy braku podania podstawy prawnej aktu istnienie w obrocie prawnym przepisu mogącego ją stanowić, nie wyklucza jego legalności, a w każdym razie obliguje sąd administracyjny do dokonania pełnej jego oceny. Oznacza to, iż nawet jeżeli organy nadzoru budowlanego nie powołały oprócz zasadniczej podstawy materialnoprawnej z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dodatkowo przepisów norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie naruszenia warunków przeciwpożarowych, nie wyklucza to generalnie legalności takiej decyzji.

7) Przyczyną uchylenia przez NSA wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Rz 552/17, było naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi - brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz jej uzasadnienia, co nie dało rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności

z prawem zaskarżonej decyzji.

Z orzeczenia NSA wynika jeden kluczowy wniosek: rozpoznając ponownie sprawę sąd I instancji ma dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, albowiem kwestia ta nie jest aktualnie przesądzona. NSA wskazał przy tym elementy, które należy zweryfikować pozytywnie, przyjmując iż w tym zakresie organy nie naruszyły prawa – wytyczne wskazane w punktach od 1 do 5.

Rozpoznając sprawę Sąd przyjmuje więc, że budynek mieszkalny na działce

nr ew. 4305/2 został wybudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, co uzasadniało wdrożenie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie kwestionuje nałożenia obowiązku sporządzenia

i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jako wadliwe, gdyż nie poddające się weryfikacji co do legalności, Sąd ocenia natomiast nałożenie na skarżących obowiązków wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Podać należy, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie powołują się na jakikolwiek przepis rozporządzenia z 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co więcej, decyzje organów obu instancji ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu w ogóle nie wymieniają tego aktu prawnego in genere. Organ II instancji de facto uzupełnił argumentację swojej decyzji dopiero w skardze kasacyjnej wskazując, że przepisami do zgodności

z którymi mają prowadzić wykonane na podstawie zaskarżonej decyzji roboty budowlane, są przepisy rozporządzenia z 2002 roku. Sąd do takiego działania odnosić się nie będzie, gdyż zostało ono zaakceptowane przez NSA. Należy jednak odnotować, że organ I i II instancji tak w decyzjach, jak i w skardze kasacyjnej, nie powołały żadnego przepisu rozporządzenia z 2002 roku, które w jego ocenie zostały naruszone. W konsekwencji Sąd w żaden sposób nie jest w stanie ustalić, które normy owego rozporządzenia stanowią kryterium odwzorowania nałożonych na skarżących obowiązków. Organ II instancji w skardze kasacyjnej podaje, że zrealizowane odstępstwa od projektu budowlanego rzutują na "kwestie zachowania bezpieczeństwa pożarowego w świetle aktualnie obowiązujących regulacji prawnych" nie podaje jednak, o jakie konkretnie regulacje chodzi. W swojej decyzji organ II instancji poza przepisami ustawy - Prawo budowlane, nie powołał podstawy prawnej nałożonych na skarżących obowiązków w zakresie wykonania robót budowlanych, ani też nie uzasadnił takiego działania. Również w skardze kasacyjnej, a nie

w ocenianych przez Sąd decyzjach, zawarte jest stwierdzenie, że organ "miał obowiązek wydać nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, co uczynił odnosząc stan faktyczny sprawy do prawa obowiązującego na dzień rozstrzygania". W ocenie Sądu przedmiotowa teza jest nadużyciem i próbuje "reanimować" kwestionowane skargą decyzje. Organy w żaden sposób nie odniosły poczynionych ustaleń do prawa obowiązującego – przepisów rozporządzenia technicznego z 2002 roku - nawet tego aktu nie powołały. Sąd administracyjny jest sądem prawa, sądem kontrolnym, którego zadaniem nie jest zastępowanie organów administracji publicznej i "sztukowanie" dodatkowych ustaleń i ocen prawnych za wszelką cenę, by utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Takie działanie jest dopuszczalne o tyle, o ile deficyty ustaleń oraz ocen prawnych wyartykułowanych

w decyzji nie są na tyle poważne, by mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Stosownie do § 207 ust. 1 rozporządzenia technicznego budynek i urządzenia

z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru (...). Odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego określa § 271 rozporządzenia technicznego. Konkretny parametr uzależniony jest od tego do jakiej kategorii – strefy pożarowej – zaliczają się parametryzowane budynki. Na gruncie niniejszej sprawy organy nie ujawniły, ani tego, do jakiej kategorii – strefy pożarowej – zaliczyły budynki zlokalizowane na działkach nr 4305/2 i 4306, ani jaka w związku

z tym ustaleniem powinna być między nimi odległość. Kryteria przypisania budynkowi danej strefy pożarowej określa § 209 rozporządzenia technicznego, który dzieli je na trzy podstawowe grupy: 1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL;

2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM; 3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Grupa pierwsza – ZL dzieli się na kolejnych 5 podgrup. Przypisanie budynkowi określonej strefy pożarowej przekłada się na jego klasę odporności pożarowej - § 212 rozporządzenia technicznego. Ustalenie klasy odporności pożarowej następuje z kolei w oparciu o zakwalifikowanie budynku do jednej z 4 kategorii wysokościowych, adekwatnie do postanowień § 8 rozporządzenia technicznego. Mieć należy przy tym na uwadze, że przepisy rozporządzenia przewidują wyłączenia, zmiany i obniżenia klasy odporności pożarowej, zależnie od określonych w ich treści niuansów konstrukcyjnych

i technicznych - § 213 - § 215. Klasa odporności pożarowej budynku determinuje klasę odporności ogniowej poszczególnych jego elementów konstrukcyjnych, w tym

i elementów oddzielenia przeciwpożarowego - § 216 i § 232 rozporządzenia technicznego. Jeżeli odległości pomiędzy znajdującymi się na sąsiednich działkach budynkami o ścianach zewnętrznych niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego jest mniejsza niż dopuszczalna – § 271 rozporządzenia technicznego, możliwe jest zachowanie tej odległości, jednakże pod warunkiem wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie powołały się na żaden

z podanych przepisów, nie poczyniły też żadnych ustaleń właściwych dla hipotez konstruowanych na ich podstawie dyrektyw: nie rozstrzygnęły do jakiej strefy pożarowej zalicza się analizowany budynek, jaką ma wysokość, co przekłada się na jego klasę odporności pożarowej, jaka powinna być odległość pomiędzy tym budynkiem a budynkami sąsiednimi, jaką klasę odporności ogniowej powinna mieć ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Organy nie ujawniły również podstawy prawnej – przepisu rozporządzenia technicznego - z której wynikałby sposób wykonania robót budowlanych określonych w decyzji – w decyzji określono go alternatywnie, poprzez wskazanie metody ich realizacji.

W tym stanie rzeczy, stosując się do oceny wyrażonej w wyroku NSA, Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji i przyjął, że in casu brak powołania pełnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, to jest, niepowołanie przepisów rozporządzenia technicznego oraz brak ustaleń, które pozwalałyby na ich zastosowanie, niewątpliwe przełożyło się na treść rozstrzygnięcia. Z tego powodu Sąd przyjął, że organ naruszył przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1,

art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji będzie zobowiązany uwzględnić przeprowadzoną wyżej ocenę i wydać decyzję w sprawie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.