Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 762/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: Art. 18
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: Art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Zarządu Powiatu M z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum [...] w M w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających zawodowy straż pracy 1. orzeka o niezgodności z prawem załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "- kopie świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenie z obecnego miejsca pracy", 2. zasądza od Zarządu Powiatu M na rzecz skarżącego D. B. kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r. ogłoszono konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.).

Konkurs i warunki przystąpienia do konkursu ogłoszono w dniu 7 sierpnia 2012 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w M oraz w gazecie regionalnej "Dziennik Polski" z dnia 9 sierpnia 2012 r. Od kandydatów wymagano między innymi co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej, potwierdzonego kopiami świadectw pracy lub zaświadczeniem z obecnego miejsca pracy.

Oferty do konkursu złożyło 8 osób, w tym skarżący się D. B.

Dnia 28 sierpnia 2012 r. Komisja Konkursowa dokonała otwarcia ofert i ich oceny pod względem spełnienia wymogów formalnych. Do dalszego etapu konkursu zakwalifikowano 4 osoby. Ze swoich czynności Komisja sporządziła protokół oraz zawiadomiła uczestników o wynikach pierwszego etapu.

W dniu 5 września 2012 r. do Zarządu Powiatu w M wpłynęło wezwanie D. B. reprezentowanego przez radcę prawnego J. W. do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Skarżący podnosił, że zapis w zakresie udokumentowania zatrudnienia poprzez stawianie wymogu przedłożenia wyłącznie świadectwa pracy, jak i interpretacja zapisu ogłoszenia "staż pracy zawodowej" jako rozumienie tego pojęcia wyłącznie jako staż pracy w oparciu o umowę o pracę stanowi naruszenie art. 353 1 K.c. (zasada swobody zatrudnienia) oraz przejaw dyskryminacji w stosunku do osób legitymujących się zatrudnieniem (świadczeniem pracy) w ramach umowy zlecenia czy dzieła bądź wykonującym pracę w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Zarząd Powiatu M podjął w dniu 19 września 2012 r. uchwałę nr [...] o uznaniu powyższego wezwania za bezzasadne, a Starosta Powiatu M pismem z dnia 27 września 2012 r. poinformował zainteresowanego o treści tej uchwały.

W dniu 31 października 2012 r. D. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na całą uchwałę Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] wraz z załącznikami oraz na czynność polegającą na odmówieniu dopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum [...].

Skarżący zarzucił naruszenie wskazanymi: uchwałą i czynnością jego interesu prawnego;, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 183a K.p. poprzez ich niezastosowanie i wprowadzenie zapisów dyskryminujących kandydatów na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w zakresie nawiązania stosunku pracy z uwagi na fakt zdobycia doświadczenia zawodowego w ramach umów cywilnoprawnych, a nie umowy o pracę. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 353 1 K.c. w związku z art. 22 K.p. poprzez błędne przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę oraz wadliwą interpretację zapisów uchwały polegającą na przyjęciu, że formalnym kryteriom wyboru określonym w ogłoszeniu o konkursie odpowiada jedynie kandydat, który posiada 5 letni staż pracy zawodowej nabyty w ramach pracowniczego stosunku pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w tym załącznika do tej uchwały w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej oraz zmianę zaskarżonej czynności poprzez dopuszczenie skarżącego do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum [...].

W uzasadnieniu skargi podano, że w ocenie skarżącego zapis uchwały o dopuszczeniu do konkursu tylko osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę jest dyskryminujący i stanowi naruszenie kodeksowej zasady o zakazie wszelkiej dyskryminacji. W art. 183a K.p. statuuje, iż pracownicy winni być równo traktowani także w zakresie dostępu do zatrudnienia i nawiązania stosunku pracy. Kodeks zakazuje wszelkiej dyskryminacji, tj. bezpośredniej i pośredniej. Dyskryminacja bezpośrednia polega na różnicowaniu sytuacji prawnej pracownika lub kandydata na pracownika, gdyż zasada równego traktowania odnosi się także do etapu nawiązywania stosunku pracy potencjalnie w przyszłości ze względu na jedno z przykładowo wymienionych w przepisie kryteriów. Dyskryminacja pośrednia polega na nierównym traktowaniu w zatrudnieniu wszystkich lub znacznej liczby pracowników bądź kandydatów na pracowników należących do grupy wyróżnianej ze względu na jedną lub kilka przyczyn uznanych za dyskryminujące, jeżeli dysproporcje te nie mogą być uzasadnione innymi obiektywnymi powodami.

Podniesiono, że w przedmiotowej sytuacji odmówienie dopuszczenia skarżącego do udziału w konkursie poprzez uznanie, że o stanowisko mogą się ubiegać jedynie kandydaci zatrudnieni uprzednio na podstawie umowy o pracę stanowi przejaw dyskryminacji w zatrudnieniu. Skarżącemu odmówiono przystąpienia do dalszego etapu konkursu, a w konsekwencji zatrudnienia w przypadku osiągnięcia najwyższej liczby punktów z uwagi na fakt zdobycia wymaganego doświadczenia zawodowego w oparciu o umowy cywilnoprawne, a nie stosunek pracy. W ocenie skarżącego brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że osoby, które posiadają wymagany przez organizatora konkursu staż pracy zawodowej zdobyty w ramach niepracowniczych form zatrudnienia i potrafią go należycie udokumentować mają niższe kompetencje niż osoby, które posiadały zawarte umowy o pracę. Zakładając racjonalność organu ustalającego warunki formalne przystąpienia do konkursu należałoby przyjąć, że poprzez kilkuletni staż pracy zawodowej kandydat miałby wykazać, że jest osoba terminową, rzetelną, potrafiącą współpracować z innymi osobami. Doświadczenie zawodowe osiągnięte li tylko w oparciu o umowy o pracę wiąże się jedynie z nabyciem prawa do urlopu wypoczynkowego czy uprawnieniami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wydaje się, iż takie kwestie nie decydują o merytorycznej przydatności kandydata i powinny być poza zakresem zainteresowania organu ogłaszającego przedmiotowy konkurs. Nadto taka interpretacja zapisu narusza warunki konkurencyjności preferując osoby zatrudnione uprzednio w oparciu o umowy o pracę. Kryterium udokumentowania doświadczenia zawodowego umowami o pracę, jako warunek dopuszczenia do udziału w nim, stanowi przejaw dyskryminacji pośredniej z uwagi na wiek. Zauważyć należy, że osobami zatrudnianymi na umowy cywilnoprawne, co wyłącza od udziału w konkursie są głównie osoby młode, które jak powszechnie wiadomo bardzo rzadko są zatrudniane w oparciu o umowy o pracę. Wymóg udokumentowania doświadczenia zawodowego tylko i wyłącznie umowami o pracę nie znajduje w uznaniu skarżącego obiektywnego i miarodajnego uzasadnienia.

Dalej skarżący stwierdził, że Zarząd Powiatu M podejmując uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Muzeum [...], a następnie określając kryteria formalne oraz dodatkowe, jakie kandydat na dyrektora winien spełniać powinien uczynić to w sposób jednoznaczny, jasny i zrozumiały. Zarząd Powiatu w formalnych kryteriach wyboru wskazał, że kandydat powinien posiadać, udokumentowany, co najmniej 5 letni staż pracy zawodowej. Jednocześnie w ogłoszeniu podano wymagania dodatkowe oraz wskazano dokumenty, które winien przedłożyć kandydat, w tym pisemne oświadczenia, życiorys, kopie dyplomów, kopie świadectw pracy, udokumentowane osiągnięcia zawodowe.

Przepisy ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej, ustawy o muzeach czy przepisy wykonawcze tj. rozporządzenia Ministra kultury i Sztuki w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i trybu stwierdzania kwalifikacji uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w niektórych instytucjach kultury, dla których organizatorem jest administracja rządowa lub jednostki samorządu terytorialnego czy też rozporządzenie Ministra Kultury w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie definiują pojęcia stażu pracy zawodowej. Pojęcia tego nie definiuje także uchwała Rady Powiatu M w sprawie utworzenia jednostki pod nazwą Muzeum [...]. Także Zarząd Powiatu M w uchwale w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum [...], jak i w załączniku nie zdefiniował pojęcia stażu pracy zawodowej. Przepisy prawa nie stwarzają jednolitej definicji pojęcia stażu pracy. Zgodnie z definicją wskazaną w Słowniku Języka Polskiego pojęcie stażu należy rozumieć jako praktyczną naukę zawodu odbywaną w jakiejś instytucji. Z kolei pojęcie "pracy" definiowane jest, jako świadoma, celowa działalność człowieka zmierzająca do wytworzenia określonych dóbr materialnych lub kulturalnych, będąca podstawą i warunkiem istnienia i rozwoju społeczeństwa lub jako wykonywany zawód, zajęcie, zatrudnienie, zaś pojęcie "zawodu", jako wyuczone zajęcie wykonywane w celach zarobkowych.

Z językowej wykładni tego zapisu w żaden sposób nie wynika, aby kilkuletni staż pracy zawodowej mogły zdobyć jedynie osoby wykonujące pracę w oparciu o umowę o pracę. Konieczność udokumentowania stażu pracy zawodowej w przypadku kandydata na dyrektora ma raczej służyć zweryfikowaniu, że dany kandydat posiada praktyczne umiejętności, współpracował z innymi osobami, posiada cechy zarządcze, jest w stanie kierować zespołem ludzkim, ma zdolności organizacyjne itp. Skoro w ogłoszeniu o konkursie nie wskazano wprost w jakich zawodach wymagany staż zawodowy winien zostać nabyty poprzez pryzmat pracy zawodowej dane kandydata musiały być oceniane jego predyspozycje do wykonywania tego stanowiska. Żadne przepisy prawa nie dają możliwości utożsamiania pojęcia stażu pracy zawodowej ze stażem pracy nabytym na podstawie umowy o pracę - pracowniczym stażem pracy. Jeżeli tak jak chce Zarząd Powiatu M do konkursu mogły przystąpić jedynie osoby uprzednio zatrudnione w oparciu o umowę o pracę winno to zostać wskazane wprost poprzez zamieszczenie klauzuli, iż wymagany jest pracowniczy staż pracy. Tak, aby uchwała w tym przedmiocie była jasna, czytelna i zrozumiała do przeciętnego odbiorcy.

Dalej podniesiono, że praca zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być wykonywana w oparciu o umowy cywilnoprawne. Pojęcie zatrudnienia ma zatem znacznie szerszy zakres desygnatów aniżeli pojęcie stosunku pracy. Z zasady swobody umów wynika prawo stron do wyboru rodzaju stosunku pracy, na podstawie którego praca będzie świadczona. Pojęcie stażu pracy winno być utożsamiane z pojęciem zatrudnienia, które obejmuje świadczenie pracy w oparciu o umowę o prace, ale także w oparciu o inne umowy cywilnoprawne, jako umowa o dzieło, zlecenia. W związku z tym w grupie dokumentów wymaganych do przystąpienia do konkursu winny znaleźć się nie tylko świadectwa pracy, ale także umowy cywilnoprawne.

W świetle powyższych okoliczności w ocenie skarżącego przyjąć należy, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem oraz godzi w sferę prawną skarżącego, dyskryminując go w zakresie potencjalnego nawiązania stosunku pracy, ograniczając swobodę wyboru formy zatrudnienia z perspektywy możliwości ubiegania się o dane stanowisko, wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, uniemożliwiając udział w konkursie pomimo posiadania stosownego stażu pracy zawodowej.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu M wniósł o jej oddalenie.

Starosta, w odpowiedzi na zarzuty skarżącego wyjaśnił, że warunkiem prawidłowego przeprowadzenia konkursu jest jego otwartość i konkurencyjność oraz zapewnienie wszystkim uczestnikom równych szans, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenie konkursu według prawnie określonych reguł. Konkurs ma gwarantować możliwość udziału w nim wszystkich osób spełniających warunki formalne niezbędne do objęcia danego stanowiska (np. w zakresie posiadanego wykształcenia i stażu pracy). Z punktu widzenia osób ubiegających się o stanowisko konkurs ma zapewnić przestrzeganie zasady równego traktowania.

Organ podał, że reguły i zasady przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora muzeum określa szczegółowo rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania. Przepisy § 2, § 3, § 4 jasno precyzują czego dotyczą kwalifikacje kandydata - dorobku zawodowego i stażu pracy, stwierdzonych na podstawie świadectw pracy. Do stażu pracy zalicza się okresy zatrudnienia na stanowiskach związanych z działalnością muzealną. Zaskarżona uchwała przyjęła dokładnie kryteria wymagane powołanym wyżej rozporządzeniem.

Zdaniem organu skarżący błędnie interpretuje pojęcia zatrudnienia, stażu pracy oraz dyskryminacji. Zatrudnienie pracownicze oznacza zatrudnienie na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego. Cechą zatrudnienia jest świadczenie pracy podporządkowanej. Staż pracy to łączna długość okresów zatrudnienia. Zasadą jest, że do stażu pracy wlicza się czas pozostawania w stosunku pracy. Do naruszenia zasady niedyskryminacji w zatrudnieniu może dojść tylko wtedy, gdy zróżnicowanie wyników, a w tym przypadku kandydatów, wynika wyłącznie z zastosowania niedozwolonego przez ustawę kryterium (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II PK 227/11), co oczywiście w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto skarżący powołując się na naruszenie zakazu dyskryminacji, powinien wskazać przyczynę, ze względu na którą dopuszczono się wobec niego dyskryminacji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II PK 27/08), a tego nie uczynił.

Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Zasada równości wobec prawa oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej (prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie zawsze odmienne traktowanie stanowi o braku równości i dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, zróżnicowaniu można przypisać uzasadniony charakter, tj. pozostający w związku bezpośrednim z celem przepisów oraz wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone.

Pismem z dnia 8 maja 2013 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy jedynie części uchwały nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia 26 lipca 2012 r. w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1748/12 skargę skarżącego oddalił.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że uchwała o ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora muzeum ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej. Jest to uchwała podejmowana przez zarząd powiatu, czyli organ administracji publicznej w oparciu o normy prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy między innymi zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a Muzeum [...] jest jednostką organizacyjną powiatu (§ 66 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu M z dnia [...] 2011 r.). Skoro organizatorem Muzeum [...] w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) jest Powiat M, a zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należy do Zarządu Powiatu, to również konkurs dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury ogłasza Zarząd Powiatu, w tym określa formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora (art. 16 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury).

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż taki w istocie charakter ma jego pismo z dnia 5 września 2012 r. skierowane do Zarządu Powiatu w M.

Przechodząc do zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Sąd uznał, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Dalej Sąd zaznaczył, że kontrola legalności wprowadzenia w zaskarżonej uchwale jako kryterium wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej w postaci świadectw pracy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy dopuszczalne było wskazanie wśród kryteriów wyboru "udokumentowanego, co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej", skoro do tego kryterium nawiązuje kwestionowany przez stronę skarżącą wymóg przedstawienia kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy.

W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, aby wprowadzenie wśród formalnych kryteriów wyboru kwalifikacji określonej jako "udokumentowany, co najmniej pięcioletni staż pracy zawodowej" (wymóg ten jest zawarty w treści nieopatrzonego numerem załącznika uchwały) było wadliwe. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak również wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629) nie zawiera uregulowań określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na stanowisko dyrektora muzeum. Kryteriów tych nie określa też uchwała Rady Powiatu M nr [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie utworzenia wspólnie z Parafią [...] w M oraz Gminą i Miastem M instytucji kultury pod nazwą "Muzeum [...]" w organizacji (Dz. Urz. Woj. z 2012 r., poz. 4168). Jednakże z art. 32 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r., poz. 987 z późn. zm.) wynika, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach związanych z działalnością podstawową muzeów powinni posiadać kwalifikacje muzealnicze, a ponadto w muzeach mogą być zatrudnieni specjaliści w innych zawodach związanych z działalnością muzealną. W art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania w muzeach stanowisk, o których mowa w ust. 1 i 3, oraz sposób ich stwierdzania, w celu zapewnienia profesjonalnego wykonywania zadań.

Do gwarancji profesjonalnego wykonywania zadań na stanowisku dyrektora muzeum zaliczyć można doświadczenie w zakresie współpracy z innymi osobami, zdolności organizacyjne, umiejętności w zakresie zarządzania, terminowość, rzetelność zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień, a kilkuletni staż pracy zawodowej kandydata może przekonywać o takich cechach, pozwala na ich weryfikację i stanowi istotny punkt wyjścia w ocenie kandydata na stanowisko dyrektora muzeum. Relacje cywilnoprawne, w ramach których świadczona jest praca, rządzą się innymi regułami związanymi z wykonywaniem umów jako czynności prawnych, gdzie zakres działania wyznacza zasada swobody umów, ich treść i przepisy dotyczące zawierania i wykonywania tych umów. Prawo nie przewiduje specyficznego dokumentu o określonej treści i mającego prawne znaczenie, gdy chodzi o jego skutki, a poświadczającego istotne okoliczności związane ze sposobem wykonywania pracy z punktu widzenia takich wartości, jak współpraca z innymi osobami, terminowość, czy rzetelność, zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień.

Stosunek pracy oparty na normach prawa pracy zdeterminowany jest w istotnym stopniu normami o charakterze publicznoprawnym, a świadectwo pracy jest sformalizowanym dokumentem, w którym – zgodnie z art. 97 § 2 i 3 K.p. – podawane są informacje dotyczące okresu i rodzaju wykonywanej pracy, zajmowanych stanowisk, trybu rozwiązania albo okoliczności wygaśnięcia stosunku pracy, a także inne informacje niezbędne do ustalenia uprawnień pracowniczych i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Na żądanie pracownika w świadectwie pracy należy podać także informację o wysokości i składnikach wynagrodzenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, a jeżeli z orzeczenia sądu pracy wynika, że rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę bez wypowiedzenia z jego winy nastąpiło z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu w tym trybie umów o pracę, pracodawca jest obowiązany zamieścić w świadectwie pracy informację, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz. U. z 1996 r. Nr 60, poz. 282 z późn. zm.) w świadectwie pracy, oprócz informacji określonych w art. 97 § 2 K.p., zamieszcza się informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku pracy i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące podstawy prawnej rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, danych, które są zamieszczane na żądanie pracownika. Gwarancją określonej treści świadectwa pracy jest droga sądowa przed sądem pracy w zakresie sprostowania tego świadectwa. Gwarancje powyższe nie są przewidziane dla ewentualnych poświadczeń wystawianych przez stronę umowy cywilnoprawnej, na podstawie której wykonywana była praca.

W ocenie Sądu I instancji wprowadzenie wśród kryteriów wyboru pięcioletniego stażu pracy zawodowej nie może być ocenione ani jako działanie podejmowane poza zakresem upoważnienia ustawowego, ani jako działanie dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w celach, jakie wiążą się z powierzeniem konkretnej osobie funkcji dyrektora muzeum. W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 26 lipca 2012 r. nie obowiązywały przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach, gdyż rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania (Dz. U. Nr 91, poz. 568) utraciło moc z dniem 2 lipca 2012 r. w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230). Nowe rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania (Dz. U. z 2012 r., poz. 937) zostało wydane dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r. Kilkutygodniowy okres, w którym nie obowiązywały przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach nie oznacza niedopuszczalności posiłkowego ustalania w oparciu o ich unormowania woli prawodawcy w zakresie formułowania kryteriów wyboru kandydata na stanowisko kierownika muzeum.

Od tego wyroku została wniesiona skarg kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2429/13 uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że dokonana przez Sąd I instancji ocena przyjętych w załączniku do uchwały Zarządu Powiatu w M z dnia 26 lipca 2012 r. wymogów formalnych wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w organizacji, budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście ustanowionej w art. 183a K.p. zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Przez pojęcie zatrudnienia należy rozumieć nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy, warunki zatrudnienia, awansowanie oraz dostęp do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Powoływany przepis Kodeksu pracy wprowadza definicję dyskryminacji bezpośredniej, jak również dyskryminacji pośredniej. Okoliczności niniejszej sprawy czynią koniecznym przybliżenie instytucji dyskryminacji pośredniej. Dyskryminacja ta dotyczy pewnej grupy pracowników (kandydatów na pracowników) wyróżnionych według określonego kryterium, którego przyjęcie w warunkach zatrudnienia czynić będzie dysproporcje na ich niekorzyść, chyba że postanowienie, kryterium lub działanie są obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące do jego osiągnięcia są właściwe i konieczne. Charakteru dyskryminacyjnego będą pozbawione dysproporcje obiektywnie uzasadnione, przy czym fakty przemawiające za zróżnicowaniem sytuacji pracowników winny być w sposób jasny i przejrzysty wskazane przez pracodawcę.

W niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu w M przyjęła, jako jeden z wymogów formalnych zgłoszenia na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum, konieczność przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy na okoliczność udokumentowania co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej. Istotną zatem kwestią było dokonanie oceny, czy tak wprowadzony wymóg formalny wykluczył możliwość ubiegania się o to stanowisko przez osoby, które doświadczenie zawodowe zdobyły w inny sposób niż pracowniczy stosunek pracy, prowadząc tym samym do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej potencjalnych kandydatów.

W aktach sprawy brak jest uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu w M. Powyższe uchybia naruszają wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się Zarząd Powiatu formułując wymogi udokumentowania posiadania odpowiedniej praktyki zawodowej przez kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum. Sąd I instancji brak ten postanowił sanować przywołując w uzasadnieniu wyroku przepisy rozporządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania, wydanych na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowane przez organ kryteria uwzględniały cel, jakim jest zapewnienie profesjonalnego wykonywania zadań. Uznał również, że gwarancją spełnienia wymaganych kwalifikacji było oparcie oceny na zdeterminowanych prawnie i sformalizowanych dokumentach w postaci świadectw pracy. Nie sposób pominąć, iż powoływane przez Sąd rozporządzenia w odpowiednich okresach ich obowiązywania nie normowały kwalifikacji wymaganych na stanowisku dyrektora muzeum. Określały jedynie wymagania kwalifikacyjne uprawniające do zajmowania w muzeach stanowisk: muzealników i innych związanych z działalnością muzealną, nie wymieniając nawet w załączniku odpowiednich wymogów dla zajmowania stanowiska dyrektora. Upatrywanie zatem w powyższych uregulowaniach wzorca dla formułowania wymogów formalnych dla kandydatów na dyrektora muzeum, którzy nie muszą wywodzić się z instytucji muzealnych, należy uznać za nieuprawnione. W świetle powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r. Nr 154, poz. 1629) formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora określa właściwy organizator (§ 2). W przepisach tego rozporządzenia brak jest zapisów określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury, nie ma określonych wymogów co do kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, jak i sposobu dokumentowania powyższego. Przepisy te cedują powyższe uprawnienie na organizatora instytucji kultury, którym w niniejszej sprawie jest Zarząd Powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieprawidłowym było przyjęcie, jakoby jedynym sposobem udokumentowania spełnienia wymogu pięcioletniego stażu pracy zawodowej jest przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy. Umowy o pracę nie są jedyną formą, w jakiej zachodzą stosunki zobowiązaniowe w zakresie świadczenia pracy. Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się, że praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99, opub. w OSNAPiUS 2001/9/310), tj. agencji, o dzieło, zlecenia, czy kontraktu menadżerskiego. Dopiero analiza treści takich umów, jak i badanie zgodnego zamiaru stron w odniesieniu do rodzaju zawartej przez nie umowy, może doprowadzić do ustalenia rzeczywistego zamiaru stron co do wyboru podstawy zatrudnienia. Jeżeli z treści stosunku prawnego łączącego strony przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy określone w art. 22 § 1 K.p. (wykonywanie za wynagrodzeniem pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę), to – jak przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego - mamy do czynienia z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I PK 182/07, opub. w OSNP 2009/5-6/60). Problem pojęcia pracownika znajduje również swój wyraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z dnia 3 lipca 1986 r., C 66/85, w sprawie Deborah Lawrie-Blum przeciwko Land Baden-Württemberg (OETS 2002, poz. 77) przyjął, że pojęcie "pracownik" zawarte w art. 48 [39] TWE ma znaczenie wspólnotowe. Należy je definiować biorąc pod uwagę obiektywne kryteria, które wskazują na istnienie stosunku pracy na podstawie praw i obowiązków zainteresowanej osoby. Zasadniczą cechą stosunku pracy jest wykonywanie określonych czynności o pewnej wartości ekonomicznej, dla i pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie. Sfera, w jakiej są one wykonywane, oraz rodzaj stosunku prawnego łączącego pracodawcę i pracownika, są nieistotne z punktu widzenia zastosowania art. 48 [39] TWE.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, iż zapis uchwały o formalnym wymogu przedstawienia świadectw pracy przez kandydatów w postępowaniu konkursowym na dyrektora muzeum nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, odpowiadając celom przyjętym przez ustawodawcę, jest o tyle nieuzasadniony, że nie uwzględnia okoliczności, że świadczenie pracy może odbywać się również na podstawie umów (nazwanych i nienazwanych) prawa cywilnego. Rzeczą zaś powszechnie znaną jest to, że nastąpiło znaczące zwiększenie liczby osób zatrudnionych na podstawie takich umów. Nadmienić trzeba, że zgodnie z treścią powołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę równości, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczając jedynie uzasadnione zróżnicowania, co wiązać również należy z zasadą sprawiedliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższej zasadzie nie odpowiada przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisów Kodeksu pracy w kontekście reguł ustanowionych w zaskarżonej uchwale w zakresie wymogów formalnych przedstawienia dokumentów potwierdzających staż pracy zawodowej. Przy określaniu kryteriów, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej należy mieć na względzie to, że dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może być opierane wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego i innych aktów z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.p.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tej sprawie skarżący zaskarżył uchwałę Zarządu Powiatu M nr [...] z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum [...] (zwanej dalej w skrócie "uchwałą w sprawie konkursu"). Uchwała ta stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

W tej sprawie skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem Zarządu Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Porównanie daty dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z datą wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala na przyjęcie, że skarżący zachował termin do wniesienia skargi.

W tej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2429/13 uwzględnił skargę kasacyjną od wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1748/12 i uchylając wyrok przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zostały już przedstawione motywy, jakimi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny wydając ten wyrok. Dla przypomnienia należy wskazać, że w ocenie Sądu II instancji przyjęty w zaskarżonej uchwale w sprawie konkursu formalny wymóg w postaci przedłożenia kopii świadectw pracy Jako jedynego sposobu udokumentowania okoliczności co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może opierać się wyłącznie na świadectwa pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.

Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażający zasadę równości nakazuje, aby wszyscy byli równi wobec prawa i mieli zagwarantowane prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to także nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczając jedynie uzasadnione zróżnicowania, co wiązać również należy z zasadą sprawiedliwości. Tej zasadzie równości nie odpowiada przyjęty w zaskarżonej uchwale w sprawie konkursu zakres wymogów formalnych przedstawienia dokumentów potwierdzających staż pracy zawodowej tylko na podstawie stosunków pracy regulowanych Kodeksem pracy.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarżący trafnie podniósł w skardze zarzuty dotyczące wprowadzenia zapisów dyskryminujących kandydatów na stanowisko dyrektora Muzeum [...] w zakresie nawiązania stosunku pracy z uwagi na fakt zdobycia doświadczenia zawodowego w ramach umów cywilnoprawnych, a nie tylko umowy o pracę. Trafny jest zarzut skarżącego, że praca zawodowa nie musi być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę, a tym samym wprowadzenie formalnego kryterium wyboru kandydata na dyrektora jednostki kultury w postaci pięcioletniego stażu pracy zawodowej nabytej jedynie w ramach pracowniczego stosunku pracy – narusza zasadę równego traktowania. Trafnie skarżący podniósł, że art. 183a K.p. statuuje, iż pracownicy winni być równo traktowani także w zakresie dostępu do zatrudnienia i nawiązania stosunku pracy. Tym samym Kodeks pracy zakazuje wszelkiej dyskryminacji - bezpośredniej i pośredniej. Dyskryminacja bezpośrednia polega na różnicowaniu sytuacji prawnej pracownika lub kandydata na pracownika, a zasada równego traktowania odnosi się także do etapu nawiązywania stosunku pracy potencjalnie w przyszłości ze względu na jedno z przykładowo wymienionych w przepisie kryteriów. Dyskryminacja pośrednia polega na nierównym traktowaniu w zatrudnieniu wszystkich lub znacznej liczby pracowników bądź kandydatów na pracowników należących do grupy wyróżnianej ze względu na jedną lub kilka przyczyn uznanych za dyskryminujące, jeżeli dysproporcje te nie mogą być uzasadnione innymi obiektywnymi powodami.

W okolicznościach tej sprawy Sąd nie doszukał się uzasadnienia dla wprowadzenia formalnego wymogu pięcioletniego stażu pracy wynikającego jedynie ze stosunku pracy. Niczym nie jest uzasadniona dyskryminacja pośrednia, która w tej sprawie polega na tym, że dla skarżącego wyróżnionego z uwagi na dotychczasowe wykonywanie pracy na podstawie stosunków prawa cywilnego, kryterium w postaci stażu pracy opartego o Kodeks pracy będzie działało na jego niekorzyść. Żaden cel objęty uchwałą w sprawie konkursu nie uzasadnia takiej dyskryminacji. W szczególności wybór na dyrektora placówki kultury osoby, która wcześniej była zatrudniona na podstawie stosunków prawa pracy, nie uprzywilejowuje takiej osoby do pełnienia czynności zarządzających (kierowania). Ewentualne nawiązywanie przez dyrektora placówki kultury stosunków pracy z innymi pracownikami takiej jednostki nie uzasadnia, aby tenże dyrektor musiał mieć określony staż pracy nawiązany na podstawie Kodeksu pracy. Także obowiązek wykonywania innych czynności, takich jak dbałość o należyte wykonywanie przez pracowników swojej pracy w jednostce kultury, prawidłowe odprowadzanie składem na świadczenia publicznoprawne od stosunków pracy (podatki, składki) w żadnej mierze nie uzasadnia, aby najlepiej mogła je wykonywać osoba wcześniej zatrudniona tylko na podstawie stosunku pracowniczego. Tym samym w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że inkryminowany warunek formalny wprowadza niczym nie uzasadnioną dyskryminację osób, które staż pracy uzyskały na podstawie niepracowniczych stosunków świadczenia pracy. Tak wprowadzony wymóg formalny co najmniej pięcioletniego stażu pracy opartego o stosunki pracy wynikającego z Kodeksu pracy wykluczył możliwość ubiegania się o to stanowisko przez osoby, które doświadczenie zawodowe zdobyły w inny sposób niż pracowniczy stosunek pracy, prowadząc tym samym do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej potencjalnych kandydatów.

Ponadto należy podkreślić, ze w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r. Nr 154, poz. 1629) formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora określa właściwy organizator. Skoro to rozporządzenie nie zawiera kryteriów, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury, ani też nie zawiera określonych wymogów co do kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, to tak kryteria te, jak i wymogi co do kwalifikacji winien określić sam organizator nie dyskryminując, ani też nie naruszając zasady równości.

Tym samym skoro w sprawie dotyczącej zaskarżonej uchwały nieprawidłowym było przyjęcie, jakoby jedynym sposobem udokumentowania spełnienia wymogu pięcioletniego stażu pracy zawodowej jest przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy – to taki zapis tej uchwały wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd w tej sprawie w pełni podziela, niezależnie od związania stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd, że umowy o pracę nie są jedyną formą, w jakiej zachodzą stosunki zobowiązaniowe w zakresie świadczenia pracy. Praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99, opub. w OSNAPiUS 2001/9/310), tj. umowy agencji, umowy o dzieło, umowy zlecenia, czy kontraktu menadżerskiego.

Ostatnią kwestią jest sposób orzekania w tej sprawie przez sąd administracyjny. Kwestia zakwalifikowania uchwały (zarządzenia) w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora placówki samorządowej nie jest jednolicie postrzegana. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 850/09 wyraźnie stwierdził, że regulamin przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, ale tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli aktem skierowanym do członków komisji konkursowej ustalającym tryb i sposób wykonywania przez nią zadań. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 923/14)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 564/08 stwierdził zaś, że konkurs przeprowadzany w sprawie wyboru dyrektora placówki samorządowej stwarza publicznoprawne uprawnienia dla uczestników konkursu.

Przystępując do zajęcia w tej kwestii stanowiska, należy podnieść, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 5 u.s.p., do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zasada ta dotyczy także dyrektorów jednostek kultury, których organizatorem jest powiat. Dyrektorów powiatowych jednostek kultury można wyłaniać w drodze konkursu organizowanego przez zarząd powiatu (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej, Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.). Tryb przeprowadzania konkursu reguluje treść rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r., Nr 154, poz. 1629).

Uchwała Zarządu Powiatu M nr [...] z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum [...] została skierowana do powołanej tą uchwałą komisji konkursowej jako organu pomocniczego Zarządu Powiatu. Uchwała ta określa regulamin funkcjonowania komisji konkursowej, sposób jej pracy, kryteria, jakie komisja konkursowa winna stosować w procedurze wyboru kandydata na dyrektora placówki kultury. Jeden z załączników do tej uchwały (nienumerowany) określa formalne kryteria wyboru kandydata na stanowisko dyrektora placówki kultury, dodatkowe wymagania ora wymagane dokumenty od kandydatów i termin składania dokumentów. Jest to akt jednorazowy, określający tryb wyboru kandydata na dyrektora konkretnej placówki samorządowej. Nie jest to akt określający generalnie zasady wyłaniania lub wyboru kandydatów na kierowników samorządowych jednostek lub zakładów budżetowych w Powiecie M.

Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że uchwała w przedmiocie ogłoszenia konkursu na dyrektora placówki kultury nie jest aktem prawa miejscowego. Dodatkowo należy wskazać, że zawarte w niej normy prawne nie zostały bezpośrednio skierowane do adresata pozostającego poza sferą administracji samorządu powiatowego. Uchwała ta skierowana została do komisji konkursowej i wyznacza tryb pracy tej komisji.

Badając zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie to treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie, jest art. 82 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie istniał obowiązek jej obligatoryjnego przedłożenia jej organowi nadzoru. Od dnia jej podjęcia minął zaś termin jednego roku. W związku z tym Sąd orzeka o jej niezgodności z prawem w zakresie następujących słów zawartych w załączniku "- kopie świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy". W tym zakresie uchwała ta traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem - art. 82 ust. 2 u.s.p.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 u.s.p., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 210 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku i nie zasadził kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej – Zarządu Powiatu M, ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne nie mają podstaw prawnych do przyznania kosztów postępowania innym stronom niż skarżącemu. Żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala na przyznanie kosztów stronie przeciwnej oraz pełnomocnikowi strony przeciwnej.