Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 802/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.67, art.255
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.23 ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant asystent sędziego Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1943/13 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Ministra Finansów [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 [...] 2013 r., w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę jego wydania Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

Pismem z dnia 24 [...] 2012 r., Prezydent Miasta [...] wniósł o stwierdzenie na rzecz miasta nadpłaty w kwocie [...] zł w dochodach Skarbu Państwa z tytułu wykonywania przez Miasto [...] - miasto na prawach powiatu - zadań z zakresu administracji rządowej w dziale 700 - Gospodarka nieruchomościami, rozdz. 70005 - Gospodarka gruntami i nieruchomościami, przekazanych na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego za miesiące: [...] i [...] 2007 r. oraz za poszczególne miesiące lat: 2008, 2009 i 2010, w związku z potrąceniem dochodu należnego Miastu [...] w kwocie niższej niż wynikało to z obowiązującego w tym czasie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603).

Decyzją z dnia 9 [...] 2012 r. Wojewoda [...] odmówił Miastu [...] zwrotu wymienionej kwoty. Decyzja ta następnie została uchylona przez Ministra Finansów.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] decyzją z 21 [...] 2013 r. odmówił Miastu [...] zwrotu dochodzonej kwoty.

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że brak jest podstaw do traktowania kwoty, o której zwrot ubiega się Miasto [...] jako nadpłaty, do której zastosowanie znajdą przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749), nawet stosowane odpowiednio na podstawie art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Charakter rozliczeń Skarbu Państwa z jednostką samorządu terytorialnego ma bowiem odmienny charakter od zobowiązań podatkowych.

Decyzją z dnia 5 [...] 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Finansów podał, że stwierdzenie nadpłaty w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z art. 255 ust. 1 w związku z art. 67 i art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych. Podkreślił, że art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być samodzielnie stosowany nie dlatego, że nie zawiera określonego trybu zwrotu niepotrąconej części z dochodu Skarbu Państwa (stanowi wyłącznie o "potrąceniu"'), lecz ze względu na treść regulacji zawartej w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.

Minister Finansów podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej mają uprawnienie do stosownego pomniejszenia pobranych dochodów w ściśle określonym trybie i czasie (tj. w terminach określonych w art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych). Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują jednocześnie możliwości przywrócenia terminu do dokonania stosownego pomniejszenia (potrącenia).

W skardze na powyższą decyzję Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zarzuciło niezastosowanie i błędną wykładnię art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 255 ust. 1. w związku z art. 67 i 162 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w szczególności poprzez uznanie, że przy rocznym charakterze budżetu nie ma możliwości zwrotu nadpłaty z lat ubiegłych oraz błędne uznanie, iż do należności określonych w art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz nieuregulowanych tą ustawą, nie mają zastosowania przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną.

Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 35/11, Sąd I instancji wskazał na publicznoprawny charakter środków przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie podzielił jednocześnie poglądu wyrażonego w tej uchwale, co do możliwości zastosowania do domagania się przez powiat zwrotu "nadpłaconych" środków przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy i w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Jednakże z treści art. 60 ustawy o finansach publicznych, pomimo użycia przez ustawodawcę słów "w szczególności", trudno wyprowadzić wniosek, że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie Sądu, sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Dlatego też tryb przewidziany w Dziale III Ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany. Zdaniem Sądu I instancji, podstaw żądania zwrotu kwot nadpłaconych nie można także znaleźć w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526 ze zm. ). Zgodnie z art. 49 ust. 1 tej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej, jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (ust. 6). Jednakże w ocenie WSA, tryb przewidziany w art. 49 ust. 6 przywołanej ustawy nie może być zastosowany do należności wynikających z art. 23 ust. 3 ustawy z gospodarce nieruchomościami, gdyż ten ostatni przepis definiuje część środków, które powiat potrąca z wpływów nie jako dotację , ale jako dochód powiatu.

Według Sądu I instancji, jedyny sposób na skorygowanie "nadpłaty" to tryb wynikający z art. 255 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu, korekta taka jest możliwa najpóźniej do 8 stycznia roku następującego po roku, w którym środki zostały przekazane (art. 255 ust. 2 przywołanej ustawy). Późniejsze domaganie się korekty jest niemożliwe z uwagi na specyfikę finansów publicznych, statuowaną przede wszystkim przez zasadę roczności budżetu (art. 162 przywołanej ustawy). Z kolei, odmowa przyznania jednostce samorządu terytorialnego prawa do korekty przekazanych środków stoi, w ocenie WSA, w sprzeczności z treścią art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym użyto sformułowania "potrąca się 25% środków", co wskazuje na obligatoryjny, nieuznaniowy charakter tej czynności. Przepis art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi zaś o terminach przekazania środków według stanu tych środków na 10-ty oraz 20-ty dzień miesiąca.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa dotyczy zwrotu środków przekazanych do budżetu państwa w roku 2007, 2008, 2009 i 2010, a tym samym w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Miasto [...] wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, bądź o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania, w tym kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art.151 oraz art.141 § 4 w związku z art. 1 § 1 i § 2 oraz § 3 p.p.s.a., przez oddalenie skargi podczas gdy powinna być ona uwzględniona podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z ustaleniem błędnego stanu faktycznego, iż nie ma nadpłaty przy odprowadzeniu należności w wysokości wyższej, niż wynika to z art. 23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 23 ust.3 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię, przez przyjęcie, iż przepis ten daje jedynie prawo "żądania przekazania staroście 25% środków uzyskanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych" w dacie ich przekazywania. Nadpłacenie czyli przekazanie w wyższej wysokości należności niż ustalona tym przepisem, staje się czynnością nieodwracalną;

2) art. 60, art. 67 i art. 255 ust. 1, ust 2 i ust. 4 w związku z art. 162 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez błędna jego wykładnię i przez to odmowę stosowania uniwersalnych regulacji proceduralnych - ordynacji podatkowej, w zakresie nadpłaconych publicznoprawnych należności budżetowych;

3) art. 75 w związku z art. 73 § 1 pkt 1 oraz art. 78 Działu III ustawy - ordynacja podatkowa, przez ich niezastosowanie do sytuacji nadpłaty kwoty ponad należną, z tytułu wykonania zadań z zakresu administracji rządowej przez jego niezastosowanie.

W piśmie procesowym z dnia 12 [...] 2015 r., Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który orzekając w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty [...] zł z tytułu nadpłaty przez Miasto [...] dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa i przekazanych na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w latach 2007 – 2010 w dziale 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 – Gospodarka gruntami i nieruchomościami, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podstawy żądania zwrotu kwot nadpłaconych w związku z potrącaniem należnego Miastu [...] dochodu w kwocie niższej, niż wynikało to z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia, ani tryb przewidziany przepisach Działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdy chodzi o należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, ani też ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według Sądu I instancji, za nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji uznać należało również regulacje zawarte w art. 162 ustawy o finansach publicznych odnoszące się do zasad gospodarki finansowej obowiązujących w toku wykonywania ustawy budżetowej oraz w art. 255 tej ustawy, które także sprzeciwiały się temu, aby żądanie Miasta [...] uznać można było za uzasadnione.

Z przywołanego stanowiska Sądu I instancji oraz z podważającego jego prawidłowość stanowiska strony skarżącej kasacyjnej wynika innymi słowy, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy Miasto [...], za poszczególne miesiące 2007 r. oraz w okresie od 2008 do 2010 r., dokonywało z pobranych dochodów budżetowych (dochodów należnych Skarbowi Państwa) w związku z realizacją zadań z zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, potrącenia należnego mu dochodu w kwocie niższej, niż 25 % - tj. niższej, niż wynikająca z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - to czy, dochody budżetowe (dochody należne Skarbowi Państwa), które w ten sposób przekazane zostały dysponentowi, o którym mowa w art. 255 ustawy o finansach publicznych, w kwocie wyższej, podlegają (mogą podlegać) zwrotowi na rzecz powiatu (Miasta [...]) mimo, że ten nie realizował uprawnienia do pomniejszenia przekazywanych dochodów budżetowych (dochodów należnych Skarbowi Państwa) o kwoty stanowiące - w sytuacji ich potrącenia - dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania wymienionych zadań.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, na przedstawione powyżej pytanie odnoszące się do istnienia podstaw prawnych żądania zwrotu przez Miasto [...] wskazanych powyżej kwot oraz zasadności oczekiwania przez Miasto [...] ich zwrotu, Sąd I instancji udzielił odpowiedzi, której prawidłowości nie podważają postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności zarzutu opartego na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie do adresowanego wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 141 § 4 i art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - w tym względzie, wbrew temu, jak autor skargi kasacyjnej skonstruował omawiany zarzut przypomnieć i podkreślić należy, że art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne wyodrębnione w paragrafy, zaś art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odnoszący się do (różnych) podstaw uchylenia zaskarżonego aktu, został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjnej, a mianowicie na litery, co w związku z powyższym zobowiązywało autora skargi kasacyjnej do precyzyjnego wskazania przepisu naruszenie którego zarzuca - stwierdzić należy, że nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Skoro z powyżej przedstawionych uwag wynika, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie nie jest sporny – strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje bowiem tego, że za poszczególne miesiące 2007 r. oraz w okresie od 2008 do 2010 r., Miasto [...] nie dokonywało z pobranych dochodów budżetowych (dochodów należnych Skarbowi Państwa) w związku z realizacją zadań z zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, potrącenia należnego mu dochodu w kwocie 25 %, przekazując pobrane i należne Skarbowi Państwa dochody w wysokości wyższej, niż mogłoby przekazać, gdyby dokonywało potrącenia we wskazanej wysokości – a sporne w niej zagadnienie odnosi się do ściśle prawnej kwestii, a mianowicie oceny zasadności żądania zwrotu przekazanych dysponentowi środków publicznych, a należnych Skarbowi Państwa, dochodów, w kwocie wyższej oraz podstaw prawnych tego żądania, to za oczywiste uznać należy, że omawiany zarzut, zważywszy na sposób, w jaki został on skonstruowany i uzasadniony, nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Zmierzał on bowiem do wykazania, że przedstawione powyżej okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, w świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych nie dawały podstaw do odmowy uwzględniania żądania zwrotu przedmiotowych kwot. Omawiany zarzut nie może być więc uznany za skuteczny z tego powodu, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego (por. również wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06). W tej mierze wyjaśnić bowiem należy, że jeżeli za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które zaistniały i miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, uznać należałoby właśnie przekazanie przez Miasto [...] pobranego i należnego Skarbowi Państwa dochodu bez uwzględnienia jego pomniejszenia o należny stronie skarżącej dochód stanowiący 25 % tych środków publicznych.

Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa, Miasto [...] ma usprawiedliwione podstawy, aby oczekiwać, że jego żądanie zwrotu kwot przekazanych w wyższej wysokości, może i powinno być uwzględnione, jak wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, czy też nie, jak przyjął to Sąd I instancji uznając, że stanowisko Ministra Finansów wyrażone w tym względzie jest prawidłowe. Stanowi to już więc ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z kwalifikowaniem danego faktu z punktu widzenia konkretnej normy prawnej, co innymi słowy oznacza, że ocena, czy w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy zwrotu wymienionych kwot, czy też nie, jest już elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odnieść należy do przepisów ustawy o finansach publicznych. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy też istnienia jakiegokolwiek deficytu ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz prawnej oceny tego stanu faktycznego. Kwestionując więc ocenę Sądu I instancji odnośnie do braku podstaw żądania zwrotu wymienionych kwot, strona skarżąca powinna w skardze kasacyjnej postawić zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa, nie zaś, adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, które w świetle przywołanych argumentów uznać należy za oczywiście nieskuteczne i pozbawione jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc w związku z powyższym do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które postawione zostały w pkt 1) - pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, ich ocenę poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Zarzut zaś, "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Wyjaśnienia wymaga również - co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych - że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Wobec tego zaś, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie jest – o czym mowa była już powyżej – kwestionowany, to za oczywiste uznać należało, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogła pomijać faktów, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania.

Z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag wprowadzających, nie ma podstaw, aby za usprawiedliwiony uznać można było zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A to z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne w odniesieniu do tego przepisu, zwłaszcza zaś, aby w ich rezultacie wyraził pogląd, którego prawidłowość podważa autor skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji do wymienionego przepisu ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. odwoływał się czterokrotnie, to jest na: s. 4 uzasadnienia wyroku, gdy przywoływał jego treść; s. 4 - 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdy cytował pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 35/11, w tym mianowicie, że "Do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 u.g.n., określonego w ustawie jako "potrącenie", nie mają zastosowania przepisy art. 498 i nast. k.c. [...], w takiej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem tych należności były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Artykuł 23 ust. 3 u.g.n. przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych."; s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdy stwierdził, że tryb przewidziany w arty. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie może być stosowany do należności wynikających z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ten ostatni przepis definiuje część środków, które powiat potrąca z wpływów nie jako dotację, ale jako dochód powiatu; oraz ponownie na tej samej stronie, gdy odnosił się do znaczenia zwrotu "potrąca się 25 % środków", którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanego powyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej podjął polemikę z poglądem, którego Sąd I instancji nie wyraził.

Z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, gdy chodzi o wykładnię i stosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, istotne znaczenie ma po pierwsze to, że z treści przywołanego przepisu wynika przyznana powiatowi, jako jednostce samorządu terytorialnego (realizowana przez starostę powiatu) kompetencja (uprawnienie) do potrącania od wymienionych w tym przepisie wpływów - należnych Skarbowi Państwa i osiąganych w związku z gospodarowaniem zasobem jego nieruchomości, jako zadaniem z zakresu administracji rządowej - 25% tych środków, po drugie zaś to, że zgodnie z tym przepisem, dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości, stanowią środki potrącone do wysokości 25 % wymienionych wpływów. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że dochód powiatu stanowią środki, w odniesieniu do których doszło do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego przyznanej jej przywołanym przepisem kompetencji - tj. kompetencji do dokonania wskazanego potrącenia 25 % - bo tylko w ten sposób dochód, o którym mowa, może być w ogóle uzyskany. W konsekwencji przyjąć należy, że brak uczynienia przez powiat użytku z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji, a tym samym brak skorzystania z uprawnienia do źródła dochodu, o którym w przepisie tym mowa - tj. do pomniejszenia pobranych i należnych Skarbowi Państwa dochodów o udział powiatu w tymże dochodzie – nie oznacza nic innego, jak tylko brak uzyskania dochodu z tytułu potrącenia 25% środków z dochodu należnego Skarbowi Państwa. Powiat, dochodu tego również nie traci, skoro go we wskazany powyżej sposób nie uzyskał.

Uwzględniając powyższe, za uzasadnione uznać należy więc stanowisko Sądu I instancji odnośnie do braku podstaw żądania zwrotu kwot nadpłaconych w związku z potrącaniem należnego Miastu [...] dochodu w kwocie niższej, niż wynikało to z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o tryb przewidziany przepisach Działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co uzasadnia jednocześnie wniosek, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które postawione zostały w pkt 2) i pkt 3) petitum skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w zakresie w nim określonym, tj. w odniesieniu do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy i nieuregulowanych nią, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III ustawy Ordynacja podatkowa, a nie do stosowania ich wprost, co oznacza stosowanie wymienionych przepisów przy uwzględnieniu niezbędnych modyfikacji związanych z odrębnym charakterem prawnym niepodatkowych należności budżetowych i należności podatkowych.

Po drugie, z punktu widzenia istoty sporu prawnego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie za oczywiste uznać należy, że kwotę środków której dotyczy żądanie jej zwrotu, zważywszy na charakter tych środków, w szczególności zaś na źródło ich uzyskiwania, kwalifikować należałoby do tych spośród określonych (otwartym, co do zasady) katalogiem środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym, które wymienione zostały w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych, tj. do kategorii pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Wprost wynika to z treści przywoływanego powyżej przepisu art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając powyższe, brak podstaw stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej do (żądania) zwrotu spornych w rozpatrywanej sprawie kwot środków z tytułu ich nadpłaty, a innymi słowy mówiąc, z tytułu przekazania ich dysponentowi w wysokości wyższej nieuwzględniającej pomniejszenia (potrącenia), o którym mowa w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - co stanowiło konsekwencję braku realizacji przez stronę skarżącą przyznanych jej tymi przepisami kompetencji (uprawnień), z czym również, jak powyżej to wyjaśniono, wiązać należałoby i tę konsekwencję, że powiat nie uzyskał dochodów, o zwrot których, jako niezasadnie przekazanych (nadpłaconych) teraz występuje – wynika stąd, że w pkt 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do wymienionych w nim środków publicznych, mowa jest o "dochodach nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa". Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że sporne w sprawie środki zostały przekazane na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową (art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Po trzecie, z przedstawionego punktu widzenia, nie można nie uwzględnić i tego, że bezwzględnie obowiązujący przepis art. 255 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych precyzyjnie reguluje kwestie odnoszące się do terminów przekazywania wymienionych w nim dochodów budżetowych na wskazany rachunek bieżący, co uzasadnia wniosek, tylko do upływu tych terminów, że za dopuszczalną uznać można byłoby korektę kwot tak przekazywanych środków. W tym też kontekście podważyć należy zasadność stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że kontrolę w zakresie odnoszącym się do przekazywanych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów budżetowych – tj. pobranych przez nią dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych – z punktu widzenia prawidłowości wysokości przekazywanej kwoty, w tym uwzględniania przez jednostkę samorządu terytorialnego należnych jej pomniejszej (potrąceń), powinien wykonywać dysponent tych środków, tj. wojewoda, a skoro tego nie uczynił, to tym bardziej żądanie zwrotu spornych w sprawie kwot, uznać należało za usprawiedliwione. Stanowisko to nie jest trafne i nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści przepisów obowiązującego prawa. Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia również i tego, że formułowane na gruncie prezentowanego przez nią stanowiska oczekiwanie, w oczywisty sposób nie koresponduje – innymi słowy jest wręcz sprzeczne – z konstytucyjną zasadą autonomii i samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego odzwierciedloną w treści szczegółowych przepisów działu V ustawy o finansach publicznych. Jakkolwiek zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego, to jednak w kontekście postulowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie podejścia do spornego w sprawie zagadnienia podkreślić należy, że treść przywołanej zasady wyraża się również tym, że jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, a tym w tym względzie, w zachowaniu wymogu ograniczenia ingerencji organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności, która może być uznana dopuszczalną tylko w wypadkach określonych w ustawach (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12).

W konsekwencji, i po czwarte już, argument z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP, ma w rozpatrywanej sprawie takie znaczenie, jakie wynika z sentencji tej uchwały, a mianowicie, że w sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa, droga sądowa jest niedopuszczalna.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.