Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 802/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6art. 19, art. 21, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 19 kwietnia 2013r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych, których inwestorem jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...], a polegających na dociepleniu ściany północnej budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] (bez struktur i kolorystyki) oraz ocieplenia stropodachu tego budynku metodą wdmuchania granulatu z wełny mineralnej. Do zgłoszenia załączone zostało oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgłoszenie podpisała K.K. jako zarząd wspólnoty.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]) Starosta - na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm. określane w dalszej części jako pr. bud. ) - wezwał wnioskodawcę do usunięcia w terminie do 13 maja 2013 r. brakujących dokumentów załączonych do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. przez dostarczenie "prawidłowo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwa udzielonego K.K.". W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż K.K. działa jako pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Jednocześnie organ podniósł, że w zakresie złożonego zgłoszenia stwierdził konieczność dostarczenia wskazanych powyżej dokumentów. W postanowieniu zawarto pouczenie, że niedostarczenie dokumentów w wyznaczonym terminie skutkować będzie wniesieniem sprzeciwu oraz że postanowienie jest niezaskarżalne. Postanowienie zostało doręczone zarządowi wspólnoty w dniu 20 maja 2013 r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013r. ([...]) - na podstawie art. 30 ust. 2 pr. bud – Starosta zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany oraz stropodachu budynku wielorodzinnego na terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. wezwał inwestora do dostarczenia prawidłowo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z koniecznym pełnomocnictwem udzielonym K.K.. Pomimo wyznaczonego terminu brakujące dokumenty nie zostały złożone, co zdaniem organu uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 pr. bud. Decyzję doręczono stronie dnia 31 maja 2013 r.

Dnia [...] czerwca 2013 r. reprezentująca wspólnotę mieszkaniową - K.K. złożyła w Starostwie Powiatowym pismo z dnia [...] maja 2013 r., w którym wskazała, że organ nie jest uprawniony do weryfikowania złożonego przez nią oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wspólnotę mieszkaniową. Podała również, że pełni funkcję zarządu nieruchomością w oparciu o umowę o zarządzie nieruchomością z dnia [...] listopada 2004 r., na co wskazała w oświadczeniu.

We wniesionym w dniu 6 czerwca 2013 r. odwołaniu wspólnota mieszkaniowa ponowiła złożoną w wyżej wymienionym piśmie argumentację. Ponadto podkreśliła, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odpowiada przepisom prawa.

Wojewoda, po rozpatrzeniu wspomnianego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 pr. bud. do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych załączyć należy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przez prawo to rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 ust. 11 pr. bud.). W niniejszej sprawie oświadczenie to składała Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...], zaś w jej imieniu podpisała je K.K.. Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1999 r. nr 80 poz. 903 ze zm. określanej w dalszej części uzasadnienia jako u.w.l.), powinna zostać wskazana współwłasność części wspólnych nieruchomości przysługująca członkom wspólnoty. Tymczasem w złożonym oświadczeniu wskazany został stosunek zobowiązaniowy. Dodatkowo organ podniósł, że w oświadczeniu nie wskazano obrębu ewidencyjnego, w którym położona jest nieruchomość objęta inwestycją. W konsekwencji organ odwoławczy ocenił działanie Starosty zobowiązujące inwestora do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia jako zgodne z prawem . Ponadto wskazał - powołując się na treść przepisów art. 21 i 20 u.w.l. - iż wspólnota nie przedłożyła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie do występowania przez K.K. w jej imieniu, co uzasadniało wezwanie przez Starostę o uzupełnienie stwierdzonego braku.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji nie kwestionował prawidłowości wzoru oświadczenia, którym posłużyła się strona, a jedynie jego wypełnienie i umocowanie K.K. do występowania w imieniu wnioskodawcy. Podkreślił, że organ administracji architektoniczno – budowlanej jest zobowiązany do oceny prawidłowego wypełnienia i złożenia oświadczenia, w tym także uprawnienia do reprezentacji inwestora, zaś w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości obowiązany jest wezwać do ich usunięcia.

Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej decyzji Starosty.

Strona zarzuciła naruszenie prawa przez nieuprawnioną weryfikację złożonego przez nią oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz naruszenie jej interesu, przez uniemożliwienie wykonania docieplenia, co w konsekwencji pociągnie za sobą wzrost kosztów ogrzewania w lokalach należących do członków wspólnoty.

Skarżąca podkreśliła, że właściciele lokali wchodzących w skład wspólnoty podjęli decyzję o dociepleniu budynku oraz udzieleniu pełnomocnictwa do reprezentacji wspólnoty K.K., co uprawniało zarząd do złożenia stosownego oświadczenia. Współwłasność stanowiłaby - jej zdaniem - podstawę do wywodzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyby oświadczenie podpisywali członkowie wspólnoty. W związku z tym oświadczenie złożone w sprawie uznać należało z prawidłowe.

Wspólnota podniosła również, że organ I instancji nie kwestionował braku numeru ewidencyjnego obrębu, w którym położona jest nieruchomość. Nie wezwał jej do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek w przeważającej mierze z innych przyczyn niż te wskazane przez skarżącą.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

W myśl art. 30 ust. 2 pr. bud. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wzór oświadczenia określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę ( Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1127). Oświadczenie to powinno zawierać wskazanie inwestora, dane identyfikujące w sposób dostateczny działkę, na której zrealizowana ma być inwestycja, a także tytuł prawny z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawidłowość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane .

Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od konstatacji, iż inwestorem w niniejszej sprawie jest wspólnota mieszkaniowa. To czyni koniecznym poczynienie uwag natury ogólnej dotyczących charakteru prawnego wspólnoty i zasad dotyczących zarządu nieruchomością wspólną.

Z art. 6 i 21 u.w.l. wynika, iż w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota, gdyż to ona działa za członków wspólnoty, a więc w ich interesie. Czynności prawne i czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot wykonanie robót budowlanych co do części wspólnych, interes prawny ma wspólnota, reprezentowana przez zarząd. Zdolność wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2013 r. II SA/Sz 1318/12, wyrok NSA z dnia 09 września 1998 r. IV SA 2027/96). Ogół bowiem właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 u.w.l. ). Jest tzw. ułomną osobą prawną. Do jednostek takich stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (art. 33 1 k.c.).

Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Jako członek wspólnoty właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty ( por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r. II OSK 1785/08 ).

Zgodnie z treścią art. 19 u.w.l. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Do zarządu nieruchomością wspólną w powyższej wspólnocie mieszkaniowej, określanej w praktyce jako mała wspólnota, nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali dotyczących zarządu nieruchomością wspólną .

Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.w.l. jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Właściciele ci tworzą tzw. dużą wspólnotę, w której zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie albo w uchwale, obowiązują zasady zarządu określone w rozdziale IV u.w.l. Wybrany zarząd może samodzielnie wykonywać czynności zwykłego zarządu. Do podjęcia natomiast przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w dużej wspólnocie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej ( art. 22 ust 1 i 2 u.w.l. ). Uchwała taka w dużej wspólnocie zapada większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos ( art. 23 ust. 2 u.w.l.). Prace polegające na dociepleniu budynku zaliczane są w orzecznictwie do czynności przekraczających zwykły zarząd (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 913/07, wyrok NSA z 18 listopada 2009 r.,sygn. akt II OSK 1683/08, wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 532/08 ) .

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżąca wspólnota jest dużą wspólnotą w rozumieniu powołanego powyżej art. 20 ust. 1 u.w.l. Z załączonej do skargi oraz znajdującej również w aktach organu II instancji uchwały z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] o powołaniu jednoosobowego zarządu w osobie inż. K.K., wynika bowiem, iż w skarżącej wspólnocie jest osiemnaście lokali. Tym samym w rozpatrywanej sprawie oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożyć mógł ustanowiony przez wspólnotę zarząd lub inna osoba prawidłowo do tego umocowana przez zarząd. K.K. podpisując się jako zarząd wspólnoty, wskazała jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością stosunek zobowiązaniowy, powołując się jednocześnie na umowę o pełnienie zarządu oraz uchwałę wspólnoty. Nie sprecyzowała natomiast jakiego charakteru jest to zarząd oraz o jakich uchwałach jest mowa (w jakim przedmiocie). Składającej oświadczanie umknęło, iż wprawdzie ujawnia się jej imię i nazwisko, jednakże nie jako inwestora, ale jako organu wspólnoty, a tym samym w oświadczeniu o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowalne należało wskazywać nie stosunek zobowiązaniowy łączący osobę będącą członkiem zarządu ze wspólnotą, ale tytuł prawny skarżącej wspólnoty - jako inwestora - do dysponowania tą nieruchomością. Jako, iż wspólnota działa za członków będących współwłaścicielami spornej nieruchomości, dlatego też właśnie to uprawnienie należało wskazać w oświadczeniu z pominięciem jednak zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgodę taką bowiem w przypadku dużej wspólnoty zastępuje uchwała podjęta w trybie art. 23 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 u.w. l. , którą należało przywołać w oświadczeniu .

Istotnie zatem złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączone do zgłoszenia mogło budzić wątpliwości.

Niepodważalną regułą jest, że pozwolenie na budowę, czy tak jak przypadku niniejszej sprawy przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu, może nastąpić jedynie w odniesieniu do inwestora, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd – wbrew zarzutom skarżącej - w sytuacji, gdy po otrzymaniu oświadczenia, organ poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie może nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, obowiązkiem organu jest to wyjaśnić. Także powzięcie uzasadnionych wątpliwości, co do złożonego oświadczenia uprawnia podjęcie w tym zakresie stosownych czynności wyjaśniających (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012r. II SA/Kr 191/12, z dnia 11 maja 2011r. II SA/Kr 950/09, wyrok NSA , II OSK 1288/10, wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. II OSK 2554/10). Oświadczenie jest bowiem środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. II OSK 2116/10, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10), korzystającym z domniemania prawdziwości, które jednak może zostać obalone przeciwdowodem ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. VII SA/Wa 1606/12). W orzecznictwie wyrażono pogląd, że w przypadku gdy strona wskazuje w oświadczeniu na umowę cywilnoprawną jako źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ powinien tą kwestię wyjaśnić poprzez wezwanie inwestora do wskazania, jakiego rodzaju jest to umowa, bowiem ogólnikowe wskazanie na umowę bez sprecyzowania jej przedmiotu nie spełnia wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością ( por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. II OSK 1157/11). Oczywistym jest przecież, że nie każda umowa może być źródłem uprawnień, wiec organ powinien w tym zakresie dysponować przynajmniej minimum informacji pozwalających na odtworzenie tego prawa i jego zakresu. Prawo to natomiast ocenia się zgodnie z przepisami prawa cywilnego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012r. VII SA/Wa 2409/11).

Uwzględniając zatem powyższe uwagi oraz treść art. 30 ust. 2 pr. bud. organ może wezwać do uzupełnienie braków zgłoszenia oraz wynikających z niego wątpliwości, w tym także w odniesieniu do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawę takiego wezwania obok przepisu art. 30 ust. 2 pr. bud. stanowić będą także przepisy materialno-prawne, określające wymagania dotyczące dokumentów, których brak lub nieprawidłowość stwierdzi organ. Organ powinien zatem wskazać czy podstawą żądania stanowi brak czy też wątpliwości w stosunku do złożonych dokumentów, a w konsekwencji wyjaśnić także podstawę swoich wątpliwości ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 377/08). Nade wszystko organ jednak powinien sformułować nałożony obowiązek w sposób konkretny, jednoznaczny, poprzez precyzyjne wskazanie czego się od strony domaga ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r. II SA/Kr 326/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. VII SA/Wa 1970/07).

Niewątpliwie postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2013r. sprowadzające się jedynie do zobowiązania dostarczenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz pełnomocnictwem udzielonym Pani K.K. nie spełnia powyższych standardów. Organ nie wyjaśnił na czym polega nieprawidłowość złożonego dotychczas oświadczenia. Nie wykazał również na jakiej podstawie od osoby powołującej się na pełnienie funkcji zarządu wspólnoty mieszkaniowej żąda przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa.

Co więcej organ wyznaczył termin dostarczenia dokumentów krótszy niż dwa tygodnie od daty wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 pr. bud. nie uwzględniając jednocześnie czasu koniecznego dla skutecznego doręczenia tego wezwania. W rozpatrywanej sprawie miało to o tyle istotne znaczenie, że wyznaczony przez organ termin upłynął, zanim strona dowiedziała się o wezwaniu organu. Wezwanie to bowiem doręczono stronie dopiero dnia 20 maja 2013r. Co więcej przed otrzymaniem przez stronę wezwania, organ zdążył już zgłosić sprzeciw wobec zamiaru inwestora. W tym zakresie czynności organu przeprowadzone zostały z naruszeniem art. 30 ust. 2 pr. bud. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który uznał postępowanie organu I instancji za prawidłowe.

W dalszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł bezprawnego działania organu I instancji, ale również nie podjął żadnych czynności – korzystając z art. 136 k.p.a. – służących konwalidacji tych nieprawidłowości, tym samym uchybiając art. 7, art. 77 oraz nade wszystko art. 15 k.p.a., z którego wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, która w postępowaniu w sprawie zgłoszenia sprzeciwu nabiera szczególnego znaczenia. W postępowaniu tym bowiem do dnia wydania decyzji w przedmiocie wniesienia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprzeciwu, nie toczy się postępowanie administracyjne. Do wszczęcia tego postępowania dochodzi dopiero na etapie wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu, co wynika ze specyficznej regulacji instytucji zgłoszenia robót budowlanych, jako szczególnej procedury uproszczonej, w której co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo postępowanie organu odwoławczego zdeterminowane jest okolicznością, że zgłoszenie sprzeciwu możliwe jest jedynie w terminie zawitym 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia lub upływu terminu uzupełnienia tego zgłoszenia (por. wyrok z WSA w Kielcach dnia 24 listopada 2011 r. II SA/Ke 636/11, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II OSK 574/08).

Termin trzydziestu dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania ( por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. II OSK 1674/08). Tym samym to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu I instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niewątpliwie orzeczenie organu I instancji było przedwczesne. Czynności tego organu nie doprowadziły bowiem do wyjaśnienia istotnych okoliczności z uwagi na nieudolne rozłożenie ich w czasie oraz nieprecyzyjne wskazanie swoich wątpliwości. Jednakże ze względu na to – o czym wspomniano już powyżej - w rozpatrywanej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu upłynął, natomiast z przyczyn leżących po stronie organu I instancji pozostały niewyjaśnione wątpliwości dot. zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, postępowanie w tym zakresie – stosownie do przyznanych w art. 136 k.p.a. kompetencji – powinien uzupełnić Wojewoda, jako organ II instancji . Tym samym uchyleniu w rozpatrywanej sprawie podlegać mogła jedynie decyzja Wojewody, którego w ten sposób obciąży obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania art. 136 k.p.a. Stąd też nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu I instancji w trybie art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia powołanych przepisów należało - na podstawie art. 145§1 pkt 1 a i c p.p.s.a - orzec jak w pkt. I wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji podejmie czynności mające na celu ustalenie, czy skarżąca wspólnota posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności czy zapadła uchwała wspólnoty o wyrażaniu zgody na docieplenie budynku, bacząc przy tym, aby ewentualne wezwania kierowane do inwestora były konkretne, jednoznaczne i precyzyjne. Niezbędna jest także generalna ocena prawidłowości zgłoszenia z przepisami pr. bud., zwłaszcza pod kątem, czy roboty wskazane w zgłoszeniu są tego rodzaju, iż ma do nich zastosowanie uproszczona procedura wskazana w art. 30 pr. bud.

Jednocześnie - zgodnie z art. 152 p.p.s.a. - sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, iż wykładnia literalna art. 152 p.p.s.a. wskazuje, że powinien on znaleźć zastosowanie w trakcie orzekania w każdym z wyroków uwzględniających skargę na akt lub czynność ( por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 356; Z. Kmieciak: Glosa do wyroku NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005, nr 4, s. 2009; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2009, s. 401, M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 541-543; postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 914/08, Legalis). Dlatego sąd orzekł jak w pkt. II wyroku.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zasądzić od Wojewody - na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które sprowadzają się do wpisu w wysokości 500, zł , ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Stąd też sąd orzekł jak pkt III wyroku .