Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1830/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 1, § 2 pkt 2, art.  149, art. 174, 183, 185 § 1, 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grupy Allegro Sp. z o. o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 30/13 w sprawie ze skargi Grupy Allegro Sp. z o. o. w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz Grupy Allegro Sp. z o. o. w Poznaniu kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 30/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Grupy Allegro Sp. z o.o. w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Grupa Allegro sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, zwróciła się wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy o udostępnienie, informacji publicznej oraz danych osobowych.

We wniosku strona wskazała, że przedmiotowy wniosek jest kierowany w związku z udostępnianiem w sieci Internet narzędzi umożliwiających dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, w tym przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro", prowadzonej przez Grupę Allegro oraz opublikowanymi w sieci Internet informacjami o wykorzystywaniu tych narzędzi przez Izbę Skarbową w Bydgoszczy. Wśród tych narzędzi wyróżnić należy rozwiązania informatyczno-programistyczne, w tym serwisy internetowe, bazy danych i oprogramowanie funkcjonujące pod nazwami: Allekontrola.pl., archiwumallegro.pl. i e-kontrola.pl.

Skarżąca wniosła o udostępnienie przez Dyrektora Izby Skarbowej w formie pisemnej następujących informacji:

1. czy Izba Skarbowa w Bydgoszczy korzysta lub korzystała z dostępu do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl., e-kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro";

2. na jakiej podstawie prawnej Izba Skarbowa w Bydgoszczy korzysta lub korzystała z dostępu do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl., e kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro";

3. jakie koszty poniosła Izba Skarbowa w związku z uzyskaniem dostępu do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl., e-kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie "Allegro") lub uzyskaniem dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na platformie "Allegro", a także informacji jakie koszty Izba Skarbowa ponosi w związku z korzystaniem z dostępu do zawartości ww. serwisów internetowych lub z dostępu do oprogramowania, o którym mowa powyżej;

4. jakie dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro", Izba Skarbowa pobiera (lub z jakich korzysta) w związku z korzystaniem z dostępu do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl., e kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro") lub w związku z korzystaniem z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro";

5. w jakim celu Izba Skarbowa w Bydgoszczy korzysta z dostępu do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl., e-kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro".

Ponadto, skarżąca wniosła o udostępnienie kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez Izbę Skarbową, w których przedmiotem jest uzyskanie przez Izbę Skarbową w Bydgoszczy dostępu do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl., e-kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów i zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro" lub uzyskanie dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro".

Skarżąca podniosła, że ww. informacje uznać należy za informacje publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż są one informacjami znajdującymi się w posiadaniu organu władzy publicznej (podmiotu realizującego zadania publiczne).

Jednocześnie, także z uwagi na naruszanie praw przysługujących Grupie Allegro w związku ze zbieraniem i wykorzystywaniem danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro", przez osoby umożliwiające Izbie Skarbowej dostęp do wzmiankowanych narzędzi i prowadzące serwisy internetowe Allekontrola.pl., e-kontrola.pl. i archiwumallegro.pl., skarżąca zwróciła się o udostępnienie następujących danych osobowych zgromadzonych w zbiorze danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby Skarbowej w Bydgoszczy: - imię i nazwisko, - adres zamieszkania (ulica, numer domu, miejscowość, kod pocztowy, poczta), - adres do korespondencji,

- numer telefonu, - adres poczty elektronicznej (e-mail).

Strona wskazała, że objęte wnioskiem dane osobowe odnoszą się do osób umożliwiających Izbie Skarbowej dostęp do zawartości serwisów internetowych: Allekontrola.pl, e-kontrola.pl i archiwumallegro.pl, w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów i zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro", do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące serwisy internetowe Allekontrola.pl, e kontrola.pl i archiwumallegro.pl oraz do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro" oraz prowadzących serwisy internetowe Allekontrola.pl, e-kontrola.pl i archiwumallegro.pl.

Skarżąca podniosła, że udostępnione przez Izbę Skarbową dane osobowe zamierza wykorzystać do podjęcia działań mających na celu ochronę przysługujących jej praw i obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym. Wskazała ponadto, że przetwarzanie przez Grupę Allegro uzyskanych od Izby Skarbowej danych osobowych będzie dopuszczalne na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, to jest w celu realizacji przysługującego skarżącej prawa do sądu. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, uzyskanie przez nią wnioskowanych danych osobowych nie naruszy praw i wolności osób, których te dane dotyczą.

Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r., udzielając odpowiedzi Grupie Allegro Sp. z o. o. na jej wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz udostępnienia informacji ze zbioru danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby Skarbowej, poinformował, iż nie ma możliwości prawnych udostępnienia żądanych przez spółkę informacji i danych.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Definicja "informacji publicznej" obejmuje informacje o sprawach publicznych, a w szczególności o tych wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Organ podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", a za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te organy lub podmioty wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich.

Organ wyjaśnił, że dla oceny charakteru żądanych informacji istotne znaczenie ma fakt, iż wnioskodawca uzyskane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje chce wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw jej przysługujących, w tym obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym. Mając na uwadze powyższe organ zauważył, iż złożony wniosek służy realizacji celu osobistego, a zamiarem wnioskodawcy jest pozyskanie informacji, które mają służyć celom dowodowym na potrzeby wszczęcia postępowania w innej sprawie. Takie żądanie jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym miało być informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne, lub gospodarujących mieniem publicznym, w celu poprawy tego funkcjonowania. W konsekwencji, organ poinformował, iż żądane przez wnioskodawcę informacje, z uwagi na fakt, że mają być wykorzystane do wszczęcia innego postępowania, nie są informacją publiczną.

Ustosunkowując się do części wniosku dotyczącej udostępnienia danych osobowych, organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę zakres przedmiotowego wniosku, wskazał, że Izba Skarbowa nie korzysta z usług (w zakresie wskazanym we wniosku) osób fizycznych, których można by uznać za "współpracowników", "klientów" lub "kontrahentów" Izby Skarbowej. Wobec powyższego nie może również posiadać i przetwarzać danych osobowych tychże osób. Z uwagi na powyższe, udostępnienie danych nie jest możliwe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, złożyła Grupa Allegro sp. z o. o. z siedzibą w Poznaniu, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy do udostępnienia w formie pisemnej informacji mających charakter informacji publicznej, które zostały wskazane we wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r., oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanych we wniosku kopii umów cywilnoprawnych.

W skardze Spółka wskazała, że posiadała legitymację do wniesienia skargi.

Spółka wskazała również, że wnioskowane przez nią informacje stanowią informację publiczną, kwestionując tym samym stanowisko organu, zgodnie z którym wniosek strony nie dotyczył informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podniosła, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznych odnosił się częściowo do dokumentów, których organ używa do powierzonych mu prawem zadań i podkreśliła, że celem ustawodawcy było, aby dostęp do informacji publicznej był jak najszerszy. Zdaniem skarżącej, żądane przez nią informacje traktować należy jako informację publiczną.

Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że żądane przez stronę informacje nie są informacją publiczną, z uwagi na fakt, że mają być wykorzystane do wszczęcia innego postępowania. W ocenie strony, twierdzenie to było rezultatem nieuprawnionej i nie popartej żadnymi podstawami oceny, iż skierowanie przez Grupę Allegro wniosku miało służyć realizacji celu osobistego a zamiarem Grupy Allegro było pozyskanie informacji jedynie na potrzeby "wszczęcia postępowania w innej sprawie".

Skarżąca zarzuciła, że organ niezasadnie odniósł ww. argumentację do wniosku całościowo, nie uwzględniając, że w istocie pismo to zawierało dwa odrębne wnioski: o udostępnienie informacji publicznych i o udostępnienie danych osobowych. W konsekwencji, taka ocena nie poparta żadnymi rzeczowymi argumentami, nie powinna być uzasadnieniem do nieudostępnienia informacji publicznej. Nieudostępnienie informacji publicznej z powodu arbitralnego podejrzenia organu, iż informacja może służyć "wszczęciu postępowania w innej sprawie" prowadzi do niekonstytucyjnego ograniczania dostępu do informacji publicznej. O tym, czy dana informacja jest informacją publiczną decydują bowiem obiektywne przesłanki, a nie ocena organu administracji, co do ewentualnych zamierzeń wnioskodawcy.

Skarżąca zarzuciła również, że organ rozpatrzył wniosek strony w formie zwykłego pisma, natomiast zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji. Skoro zaś Dyrektor Izby Skarbowej takiej decyzji nie wydał, to pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 30/13, oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu żądanie strony skarżącej zawarte w pytaniach wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.".

Sąd uznał za bezsporne to, że we wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. strona skarżąca sama, bez uprzedniej ingerencji organu sprecyzowała cel, któremu ma posłużyć uzyskanie informacji. Otóż wnioskodawczyni stwierdziła, że zbieranie oraz wykorzystywanie narzędzi umożliwiających dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, w tym przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "Allegro", prowadzonej przez Grupę Allegro oraz opublikowanymi w sieci Internet na wielu stronach internetowych informacjami o wykorzystywaniu tych narzędzi przez Izbę Skarbową w Bydgoszczy narusza prawa przysługujące Grupie Allegro. Dodała, że udostępnione przez Izbę Skarbową w Bydgoszczy dane osobowe dotyczące wskazanych wyżej osób, Grupa Allegro zamierza wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw przysługujących spółce i obejmujących w szczególności dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym. We wniosku zwrócono również uwagę, że konieczność wystąpienia przez Grupę Allegro z niniejszym wnioskiem wynika z faktu, iż udostępnienie przez Izbę Skarbową w Bydgoszczy przedmiotowych danych stanowi warunek podjęcia przez spółkę kroków prawnych przeciwko właściwemu podmiotowi.

W ocenie Sądu uzasadnienie przez wnioskodawcę wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sposób precyzyjny określa cel pozyskania informacji publicznej, który wiąże się nie z faktami, lecz z indywidualną sprawą wnioskodawcy o charakterze prywatnym.

Sąd wskazał, że ustawodawca nie sformułował w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Przywołując treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazał, że w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca spółka we wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie stanową informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jak wskazano, informacja publiczna musi dotyczyć faktów, tymczasem wniosek skarżącej dotyczył uzyskania przez spółkę informacji w zakresie indywidualnej, prywatnej sprawy. Pytania zawarte we wniosku nie dotyczą istniejących faktów, lecz wyłącznie indywidualnej sprawy, a zatem nie są informacją publiczną, o której stanowi art. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ocenie Sądu, skoro żądane przez skarżącą spółkę informacje nie mają charakteru informacji publicznej, organ nie miał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie udostępnienia informacji, co miało miejsce w niniejszej sprawie poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r.

Sąd z całą stanowczością podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ nie żądał od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie można więc uznać, aby organ naruszył podniesiony w skardze art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Cel, któremu miała służyć informacja żądana przez stronę skarżącą został dobrowolnie określony przez nią we wniosku.

W ocenie Sądu, z powyższych względów nie narusza przepisów prawa to, że Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy w piśmie z dnia 6 listopada 2012 r., Nr KR-077-107/3/12, poinformował skarżącą, iż brak jest podstaw do udostępnienia żądanych informacji i danych.

Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę podzielił stanowisko organu, że dla oceny charakteru żądanych informacji istotne znaczenie miał fakt, że wnioskodawca - "Grupa Allegro" sp. z o.o. uzyskane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje, chce wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw przysługujących spółce, w tym obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym.

W ocenie Sądu, słusznie Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy wyraził pogląd, że żądane przez wnioskodawcę informacje, z uwagi na cel ustawy, nie są informacją publiczną.

Sąd wskazał, że Dyrektor zajął również stanowisko do części wniosku dotyczącej udostępnienia danych osobowych wyjaśniając, że w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy). Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy poinformował więc, iż Izba Skarbowa w Bydgoszczy nie korzysta z usług (w zakresie wskazanym we wniosku) osób fizycznych, które można by uznać za "współpracowników", "klientów" lub "kontrahentów" Izby Skarbowej.

Pismo Dyrektora Izby Skarbowej zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 12 listopada 2012 r. W ocenie Sądu, oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. przez Grupę Allegro sp. z o.o. w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy, w przedmiocie udzielenia informacji, stanowiących zdaniem Spółki informację publiczną, skarżony organ nie pozostawał w bezczynności.

W ocenie Sądu, wniosek z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie zawierał żądania o udostępnienie informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że definicja informacji publicznej nie powinna abstrahować od celu, w jakim ma zostać wykorzystana sama informacja. Za trafny Sąd uznał pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II SAB/Gd 37/12), że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, miało być informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne, lub gospodarujących mieniem publicznym, w celu poprawy tego funkcjonowania. Tak więc żądanie dotyczące informacji, które mają być wykorzystane dla podjęcia działań mających na celu ochronę praw przysługujących Spółce, jako służące realizacji celu osobistego, nie może zostać zakwalifikowane jako zgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto Sąd wskazał, że w postanowieniu z dnia 4 maja 2012 r. (sygn. akt II SAB/Bd 26/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy również zwrócił uwagę na prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym charakteru informacji publicznej nie mają informacje spełniające co prawda przedstawione wyżej kryteria, lecz służące załatwianiu spraw indywidualnych bądź wszczęciu postępowania w takich sprawach. W ocenie Sądu, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawniane informacje, jednakże nie z punktu widzenia konkretnego podmiotu w celu podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w jego sprawie (por. orzeczenia: WSA w Lublinie z 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 57/10, Lex nr 756112 oraz z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 2/11, Lex nr 999369; WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 249/09, Lex nr 556961; WSA w Warszawie z 21 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 56/06, Lex 325361, NSA z 14 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2602/10, NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02).

Sąd stwierdził, ze korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania czynności przewidywanych w konkretnych innych procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot.

Sąd wskazał, że w postanowieniu z dnia 27 marca 2012 r. (sygn. akt II SAB/Bd 50/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawniane informacje - dane osób tylko od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podmiotu w celu podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w jego sprawie.

W tym miejscu Sąd zauważył, że na stronie pierwszej wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. wskazano jednoznacznie na omawiany cel: "Zważywszy na okoliczność, iż zbieranie oraz wykorzystywanie - z użyciem wzmiankowanych narzędzi - danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie "Allegro", narusza prawa przysługujące Grupie Allegro, realizując prawo dostępu do informacji publicznej (...) wnosimy niniejszym....". Przy czym na stronie 3 wyjaśnione zostało, że omawianego naruszenia dopuszczają się osoby umożliwiające Izbie Skarbowej w Bydgoszczy dostęp do narzędzi informatycznych i prowadzące serwisy internetowe.

Sąd wskazał, że skarżąca, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazuje m.in., że "do zakresu obowiązków organu rozpatrującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., nie należy wysuwanie przez ten organ przypuszczeń co do rzeczywistych czy potencjalnych działań wnioskodawcy". Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wobec powyższego Sąd zauważył, że Dyrektor Izby Skarbowej nie wysuwał samodzielnie jakichkolwiek przypuszczeń, co do intencji wnioskodawcy, tym bardziej nie żądał od niego wykazania interesu faktycznego lub prawnego w uzyskaniu żądanych informacji. Wszakże to sama strona skarżąca w treści wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. wskazała, do czego zamierza wykorzystać oczekiwane od Dyrektora Izby Skarbowej informacje. Tym samym, jako swego rodzaju nieporozumienie trzeba odczytać zarzut skarżącej o niekonstytucyjnym ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej z powodu arbitralnego podejrzenia organu, iż informacja może służyć "wszczęciu postępowania w innej sprawie". W świetle przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych, w szczególności treści wniosku skarżącej, trudno dostrzec arbitralność w działaniach organu administracji, a tym bardziej kierowanie się podejrzeniami.

Sąd wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 35/12, WSA w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 812/11).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że charakter żądanych informacji i towarzyszące im okoliczności świadczą o tym, że forma odpowiedzi udzielonej stronie skarżącej była prawidłowa i nie nastąpiło naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie znajduje podstaw zarzut, że Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy dopuścił się bezczynności.

W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzutu skargi dotyczącego zbieżności odpowiedzi skierowanych do strony skarżącej przez Dyrektorów Izb Skarbowych we Wrocławiu i Bydgoszczy, ponieważ nie dotyczy on naruszenia przepisów prawa i tym samym wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Grupa Allegro sp. z o.o. w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U nr. 153 poz. 1269 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie (oddalenie) skargi Grupy Allegro sp. z o.o. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych, w rezultacie niewłaściwie przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontroli działalności Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy oraz błędnego przyjęcia za właściwy stanu faktycznego wadliwie ustalonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych, wywołanym wnioskiem Grupy Allegro sp. z o.o. z dnia 31 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznych;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie na skutek błędnego uznania za właściwy stanu faktycznego wadliwie uprzednio ustalonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy, że informacje objęte wnioskiem Grupy Allegro sp. z o.o. z dnia 31 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznych nie stanowią informacji publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informaqi publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowiej w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. brakiem zastosowania w sprawie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że cel któremu ma posłużyć uzyskanie informacji wyłącza publiczny charakter tej informacji, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badania sprawy i jej rozstrzygnięcie.

Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od przywołania treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy. Stosownie do jego treści każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zatem przepis ten wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności." W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanych przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Przyjmuje się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną może być również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Przedstawiona wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP.

Przypomnieć należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne . Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu ( ust. 2). Ograniczenie prawa , o którym mowa w ust. 1 i 2 , może nastąpić wyłącznie ze wzglądu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile co do zasady , oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji tego prawa do informacji publicznej Konstytucja określa w ust. 2 przepisu art. 61. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Wprawdzie zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej odnosi się w Konstytucji do obywateli RP ale w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zakreślenia podmiotowego. W art. 2 ust. 1 ustawy wprost stanowi się, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu.

Zatem ustawa z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej służy realizacji podmiotowego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej.

Ustawodawca wprowadzając ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną nie uzależnił publicznego charakteru informacji od celu w jakim ta informacja ma być użyta.

Błędem jest zatem założenie Sądu I instancji, że samo wykazanie prywatnego celu w jakim zamierza użyć żądanej informacji podmiot występujący z wnioskiem o jej udzielenie, wyłącza publiczny charakter tej informacji.

Twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa materialnego art. 1 ust.1 i art. 6 u.d.i.p. Takiej definicji pojęcia informacji publicznej w znaczeniu przedmiotowym nie można też dopatrzyć się w art. 61 Konstytucji. Dopuszczenie wprost, bez szczególnego zapisu ustawowego, że cel, któremu ma posłużyć informacja wpływa na zdefiniowanie jej publicznego charakteru, powodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej w sposób znaczący. Tymczasem ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 ustawy ) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Oznacza to, że przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w powyższym zakresie jest uzasadniony.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje również na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego z art. 149 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłową kontrolę i zaakceptowanie błędnego stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy, co spowodowało oddalenie skargi na bezczynność organu. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie nie wskazała paragrafu art. 149 p.p.s.a. ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała na istotę naruszenia tego prawa przez nieuprawnione oddalenie skargi na bezczynność organu , czyli materii regulowanej §1, co poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podniesiony zarzut kasacyjny jest usprawiedliwiony. Zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organu administracyjnego opierają się na odmowie uznania aby żądane przez skarżącą kasacyjnie informacje miały charakter publiczny z uwagi na fakt, że wnioskująca zamierza je wykorzystać w celu prowadzenia postępowania sądowego. Przy czym ustalenie to zostało dokonane również bez analizy wniosku, w którym zawarte były dwa żądania. Jedno żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej drugie udostępnienia danych osobowych. Poza celem w jakim żądane informacje mają być użyte i bliżej nie uzasadnionym stwierdzeniem, że cel ten stanowi o indywidualnej sprawie wnioskodawcy, Sąd I instancji nie rozważył, czy żądanie udostępnienia informacji publicznych dotyczyło informacji o sprawach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględni powyższe rozważania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.