Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1207/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1977/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1977/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. [nr [...]].

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku rozpatrzenia wniosku M.T. (dalej skarżąca) z 7 maja 2019 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, określonego szczegółowo w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303, dalej rśu), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS bądź organ) decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2019 r.) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

Prezes ZUS, powołując art. 3 rśu zauważył, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki winny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Zgodnie z ustawą, wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć, jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Skarżąca urodziła czworo dzieci, lecz jedno z nich zmarło w wieku 2 lat i 9 miesięcy, a więc - zdaniem organu - skarżąca faktycznie wychowała troje dzieci.

Prezes ZUS uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Pismem z 7 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca stwierdziła, że - wbrew sugestiom organu - proces wychowawczy nie jest związany z jakimkolwiek dzieckiem. Proces ten może zakończyć się wcześniej, niż z upływem 18 lat, ponieważ ani Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ani ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym żadnej cezury wiekowej nie określają. Art. 3 rśu, jako przesłankę przyznania świadczenia przewiduje urodzenie i wychowywanie lub wychowanie co najmniej czworga dzieci, bez wskazania wieku, jaki mają osiągnąć dzieci. Śmierć jednego z czworga dzieci w wieku 2 lat i 9 miesięcy nie może stać się przyczyną odmowy przyznania świadczenia. Gdyby ustawodawca zamierzał określić wiek, do którego wychowanie dzieci miałoby przez rodzica trwać, to wskazałby to wprost w ustawie, a zatem taka interpretacja art. 3 rśu, który taki dodatkowy warunek wprowadza, jest błędna i powoduje wadliwość decyzji odmownej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] maja 2019 r.

Prezes ZUS, powołując art. 3 rśu, stwierdził, że - w ocenie organu - skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu (urodzenie i wychowanie lub wychowanie co najmniej czworo dzieci). Skarżąca urodziła czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich nie można uznać, że wychowała troje dzieci. Prezes ZUS stwierdził, że ma obowiązek ocenić, czy w sprawie spełniona jest przesłanka wychowania dzieci, a także, czy nie wystąpiła okoliczność zaprzestania wychowania dzieci. Organ wskazał, że przesłanka wychowania dzieci podlega uznaniu administracyjnemu.

W świetle art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu, Prezes ZUS może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.

Pojęcie wychowania jest zdefiniowane w art. 2 pkt 9 rśu. Wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Skarżąca urodziła czworo dzieci, lecz syn W., urodzony [...] lipca 1967 r., zmarł [...] kwietnia 1970 r. Okres w którym skarżąca poświęciła się wychowaniu syna W. wyniósł 2 lata i 9 miesięcy. Nie można uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci, bo wraz ze śmiercią dziecka zakończył się okres jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Wychowanie to proces długofalowy i ciągły, który ma na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W sprawie skarżącej - w związku ze śmiercią dziecka - nastąpiła przerwanie realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował okres od [...] lipca 1967 r. do [...] kwietnia 1970 r.

Skarżąca [nie; s. 2 akapit 6 decyzji z [...] lipca 2019 r.] uczestniczyła w procesie wychowawczym syna W., liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia pełnoletności w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dzieckiem. Z chwilą śmierci dziecka nastąpiło zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

Prezes ZUS uznał, że skarżąca nie spełnia warunku wychowania co najmniej czworga dzieci i stwierdził, że przedłożone dowody i zgromadzony materiał w sprawie nie dają podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W piśmie z 9 sierpnia 2019 r. skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję z [...] lipca 2019 r.

Skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 rśu przez uznanie, że skarżąca nie wychowywała czworga dzieci ze względu na śmierć jednego z nich przed osiągnięciem wieku 18 lat. Niewłaściwa jest interpretacja dokonana przez organ, jakoby przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wymagało wychowywania dziecka przez okres od urodzenia do pełnoletności. Stanowisko Prezesa ZUS wynika z dowolnej interpretacji przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Art. 3 ust. 5 rśu nie przewiduje warunku osiągnięcia przez dziecko pełnoletności. W obu spornych decyzjach Prezes ZUS błędnie zinterpretował ww. przepis ustawy, a tym samym niesłusznie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ błędnie zinterpretował art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 rśu, twierdząc, że ustawa nakazuje wychowywać dziecko od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Taka interpretacja jest dowolna, bo art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu daje możliwość odmowy przyznania świadczenia w przypadku zaprzestania długotrwałego wychowywania dzieci, więc wszystkich dzieci. Ustawa nie przewiduje odmowy prawa do świadczenia w przypadku śmierci któregokolwiek z dzieci przed osiągnięciem pełnoletności.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W art. 3 rśu ustawodawca enumeratywnie wskazał przesłanki, jakie należy spełnić by uzyskać rodzicielskie świadczenie uzupełniające. W pkt 1 wskazano warunek urodzenia i wychowania lub wychowania co najmniej czworo dzieci. O ile nie jest konieczne spełnienie warunku urodzenia (ustawodawca dopuszcza możliwość m. in. przysposobienia dziecka, czy też przyjęcia na wychowanie w ramach rodziny zastępczej), to warunek wychowania co najmniej czworga dzieci jest obligatoryjny.

W art. 2 pkt 9 rśu ustawodawca zawarł definicję pojęcia wychowania uznając, że przez wychowanie rozumie się osobistą opiekę sprawowaną nad dziećmi jako stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, wychowanie "Jest to (...) proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej (...)". W tej sytuacji zwrot "wychowanie dziecka" odnosi się do sytuacji, gdy proces ten został zakończony i spełniona została jego pierwszoplanowa funkcja, tj. socjalizacyjna, polegająca na: przekazywaniu języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych.

Skarżąca urodziła czworo dzieci, jednak nie można uznać, że je wychowała, bo proces wychowania syna W. nie zakończył się, bo zmarł mając 2 lata i 9 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 1977/19 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji.

Zdaniem Sądu I instancji skarga zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z [...] maja 2019 r., odmawiającą skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2019 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, bo odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nadto, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 rśu.

Sąd I instancji uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego, dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 in principio kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 kpa, wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie; zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Prezes ZUS wydając obie sporne decyzje administracyjne, obowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy uznał, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia.

Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, że w dotychczasowych poglądach nauki i judykatury, zgodnie przyjmuje się, że przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc Prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania, dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (Ł. Prasołek w: red. B. Gudowska i K. Ślebzak, Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in.: wyroki WSA w Warszawie z: 21 .6. 2007 r. II SA/WA 618/07; 29.3.2007 r. II SA/WA 149/07).

Prezes ZUS był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 19.4.2007 r. II SA/WA 230/07).

Prezes ZUS przyjął w zaskarżonej decyzji, że skarżąca, która uchodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci zmarło w wieku 2 lat i 9 miesięcy, nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu, gdyż skarżąca od [...] kwietnia 1970 r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią jednego z czwórki dzieci nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS stwierdził, że proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności.

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa, będących podstawą wydania obu spornych decyzji.

Art. 3 ust. 1 pkt 1 urś stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). W art. 2 pkt 9 rśu zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega - na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie WSA w Warszawie (wyroki WSA w Warszawie z: 18.9.2019 r. II SA/Wa 1064/19; 11.10.2019 r. II SA/Wa 1032/19; 15.11.2019 r. II SA/Wa 1432/19 (dalej wyrok II SA/Wa 1432/19); 29.11.2019 r. II SA/Wa 840/19; 4.12.2019 r. II SA/Wa 1014/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu rśu - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie odwołał się do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ustawodawca nie wskazał też czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.

Ze względu na niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Należy sięgnąć do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 rśu, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci.

W świetle tej definicji, nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa 1432/19, a Sąd I instancji pogląd ten w pełni zaaprobował, uznając za własny.

Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym winno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z "2019 r. poz. 2086" [na dzień wydania zaskarżonej decyzji "2017 r. poz. 682 ze zm."], dalej kro).

Art. 92 kro stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, została spełniona dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.

W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu.

Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 kro). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 rśu w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej).

Tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu, może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Wskazane wyżej wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 rśu) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma przeszkód, by przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka.

Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. W art. 2 pkt 9 rśu mowa jest jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą by również spełnione, jeżeli dziecko żyło kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez prawie 3 lata.

Zdaniem Sądu I instancji przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 rśu przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem. Nie można uznać - jak uczynił to Prezes ZUS w uzasadnieniu obu spornych decyzji - że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu. O "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należałoby mieć na uwadze względy celowościowe. W uzasadnianiu do projektu ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu, na stronie 1, przyjęto, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".

Wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w ustawie powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego winien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 rśu, także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS winien ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez prawie 3 lata, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia.

Skoro Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych - zdaniem WSA - istotnych okoliczności przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Prezes ZUS nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 rśu. Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 kpa, bo prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania art. 3 rśu nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Prezes ZUS dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną WSA, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez r. pr. J.C., który zaskarżając wyrok II SA/Wa 1977/19 w całości, zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 rśu i art. 92, art. 95 § 1, art. 96 § 1 kro przez przyjęcie, że przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 rśu przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18-tym rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu, dotyczącej długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci oraz, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa; art. 6 i art. 7 in principio kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP; art. 8 kpa, co - wobec związania Sądu Kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - uniemożliwiło ustosunkowanie się do prawidłowości zastosowania ww. przepisów.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303) i art. 92, art. 95 § 1, art. 96 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.).

By uzyskać świadczenie strona winna spełnić przesłanki pozytywne przyznania (określone w art. 3 ust. 1-4 rśu) i nie spełniać przesłanek negatywnych (określonych w art. 3 ust. 5, 6 - z zastrzeżeniem ust. 7 - i 9 rśu).

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że katalog przesłanek negatywnych, zawarty w art. 3 ust. 5, 6 - z zastrzeżeniem ust. 7 - i 9 rśu ma charakter zamknięty. Gdy ustawodawca pragnie jakąś kategorię osób wyzuć z prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, obowiązany jest to uczynić wprowadzając w sposób zgodny z art. 2 Konstytucji RP (zasadą przyzwoitej legislacji, zgodnie z którą regulacja ustawowa musi się cechować odpowiednim stopniem precyzji) jednoznaczny przepis, zawierający przesłankę negatywną w stosunku do treści normatywnej art. 3 ust. 1-4 rśu. Tylko w przypadku regulacji ustawowej, zawierającej przesłankę negatywną, możliwe byłoby ocenienie, czy odstępstwo od zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), wprowadzone w ustawie, "nie jawi się jako niedopuszczalne" (cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku TK z 26.6.2019 r. SK 2/17, OTK-A 2019/36).

Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. W szczególności ustawodawca nie wprowadził w art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu, po słowach "2) w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowania dzieci" wymogu "albo śmierci dziecka przed osiągnięciem pełnoletności".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.4.2020 r. I OSK 500/20 (cbosa) uznał, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu, jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 rśu przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem oraz, że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia nie może być potraktowana pod względem skutków jako "długotrwałe zaprzestanie wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu). O takim "zaprzestaniu" można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, jednakże dziecka nie wychowuje (a więc w istocie nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka. Pogląd ów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela.

Przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego matce zostało uzależnione od: 1. urodzenia i wychowania co najmniej czworga dzieci albo 2. wychowania co najmniej czworga dzieci (art. 3 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 1 i 2 rśu). Kluczowe do przyznania świadczenia jest zatem wychowanie (verba legis: "wychowała") określonej ustawowo liczby dzieci. W orzecznictwie prezentuje się pogląd, że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie określił żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowania został zakończony; nie wskazał też np. czasokresu wychowywania, który ma doprowadzić do "stanu wychowania". Ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Ustawowa definicja wychowania została zawarta w art. 2 pkt 9 rśu. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W świetle tej definicji nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Co istotne, sam art. 2 pkt 9 rśu nie wskazuje przesłanki długotrwałości. Wykładnia gramatyczna art. 2 pkt 9 rśu nie wskazuje na to, by proces wychowania musiał mieć charakter długotrwały.

Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym winno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach władza rodzicielska trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Art. 92 kro stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przytoczone przepisy nie dają podstaw do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy została spełniona dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.

W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości (w tym do śmierci dziecka, jeśli nastąpiła przed osiągnięciem przez dziecko pełnoletności), należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Za takim rozumieniem definicji wychowania przemawia wykładnia celowościowa, gdyż daje możliwość elastycznej i dopasowanej do indywidualnego, konkretnego stanu faktycznego oceny, czy doszło do wychowania dziecka.

Dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską (art. 92 kro). Władza rodzicielska ustaje nie tylko na skutek uzyskania przez dziecko pełnoletności, ale także na skutek: 1. zmian w zakresie stanu osobistego dziecka lub rodziców: a. śmierci dziecka lub rodziców; b. osiągnięcia przez dziecko pełnoletności (art. 10 kc); c. ubezwłasnowolnienia, zarówno całkowitego (art. 13 kc), jak i częściowego (art. 16 kc) rodziców; 2. orzeczeń powodujących utratę przez rodziców ich władzy nad dzieckiem: a. zaprzeczenia macierzyństwa; b. zaprzeczenia ojcostwa; c. ustalenia bezskuteczności uznania ojcostwa; d. uchylenia prawomocnego wyroku ustalającego ojcostwo; e. przysposobienia dziecka; f. rozwiązania przysposobienia; 3. orzeczeń, których celem jest wyłączenie władzy rodzicielskiej: a. pozbawienie rodzica władzy rodzicielskiej (art. 111 § 1 kro); b. zawieszenie władzy rodzicielskiej (art. 110 § 1 kro; J. Gajda w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 619, nb 12, 13). Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). W art. 2 pkt 9 rśu ustawodawca użył sformułowań, których użył ustawodawca w art. 95 § 1 kro. Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów leżących po stronie tej osoby (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 rśu w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Dzięki temu zachowana została spójność systemu prawa.

Tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Wspomniane wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Z ustawowej definicji wychowania określonej w art. 2 pkt 9 rśu wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma przeszkód by przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka. Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawnione stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko wskazuje na nieuprawnione "uzupełnienie" przez organ administracji publicznej w ten sposób definicji ustawowej wychowania przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. W art. 2 pkt 9 rśu mowa jest jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą być również spełnione, jeżeli dziecko po urodzeniu żyło kilka dni, kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie, 2 lat i 9 miesięcy.

Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należy mieć na uwadze względy celowościowe. W uzasadnieniu do projektu ustawy podniesiono na stronie 3, że trudno określić ramy czasowe wychowania (...); każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie. Na stronie 1 uzasadnienia projektu wskazano zaś, że podstawowym celem świadczenia jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych (druk sejmowy nr 3157; uzasadnienie projektu jest dostępne na stronie http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/ druk.xsp?nr=3157).

Cel rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego został w normatywny sposób określony w art. 1 ust. 2 rśu. Zgodnie z nim, celem świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. Przez wzgląd na zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) ustawodawca dąży, by ograniczyć negatywne skutki finansowe dla osób, które zdecydowały się na rodzicielstwo, a zarazem ze względu na dzieci zrezygnowały bądź nie podjęły zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej. Procesu wychowywania nie można w tym kontekście sprowadzać do wychowywania dziecka od dnia urodzenia do osiągniecia przez nie pełnoletności, jeśli dziecko zmarło przed osiągnięciem pełnoletności. Prawodawca w żadnym przepisie takiego ograniczenia nie zawarł, niedopuszczalne jest zatem jego wprowadzanie w procesie stosowania prawa.

Celem ustawy jest ochrona osób poświęcających własny czas dla dzieci. Zasady doświadczenia życiowego uczą, że życie jest równie nieprzewidywalne, co kruche. Aspekt ten musi uwzględnić zarówno ustawodawca, organ jak i sąd. Podejmując się wychowania dziecka nie sposób przewidzieć, jakie trudności staną przed rodzicami biologicznymi lub adopcyjnymi (choroby, niepełnosprawność, wypadki, czy inne sytuacje losowe). Realna pomoc państwa przejawia się również w tym, że zostaje zagwarantowana w przewidywalnej dla jej adresata formie. Decydując się na rodzicielstwo, rodzice podejmują duże ryzyko i państwo winno ich w tym wspomagać. W tym kontekście należy rozumieć sytuację, w której - mimo starań i wysiłków wychowawczych - dziecko, w sposób niezawiniony przez rodziców, umiera. Ten bolesny moment wiąże się z ogromnym obciążeniem psychicznym, a często też odbija się na kondycji finansowej rodziny (np. przez pogorszenie stanu zdrowia psychicznego, a nierzadko i somatycznego, rodziców). Sytuacje te są nieodzowną częścią ludzkiej egzystencji, a zatem są związane z procesem wychowywania. Tragedia w postaci śmierci dziecka jest traumą na całe życie dla rodziców. Odbija się ona na życiu rodzinnym, ale też zawodowym. Obowiązkiem państwa jest właściwie odpowiedzieć na takie okoliczności przez odpowiednią infrastrukturę prawną i wygospodarowanie stosownych środków budżetowych. Jedną z instytucji w tym zakresie jest rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Wymaga podkreślenia, że jest to przede wszystkim świadczenie rodzicielskie, a zatem przeznaczone dla rodziców. Z tej perspektywy bez znaczenia pozostaje, przez jaki okres po urodzeniu dziecko żyło. Każdy wyposażony jest w przyrodzoną i niezbywalną godność (art. 30 Konstytucji RP), która nie jest zależna od długości życia (rodzice pozostają rodzicami mimo śmierci dziecka). Wykluczenie z rodzicielskiego świadczenia rodzicielskiego tych osób, których dzieci nie dożyły pełnoletniości, byłoby też sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Relewantną cechą osób uprawnionych do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest liczba wychowywanych dzieci (co najmniej czworo) i poświęcenie czasu na ich wychowanie kosztem zarobków. Obie te przesłanki mogą zostać spełnione bez względu na fakt, czy wszystkie dzieci osiągną pełnoletniość.

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 § 1 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272).

Każdy wniosek o rodzicielskie świadczenie uzupełniające należy rozpatrzyć indywidualnie. Występujący w rozpoznawanej sprawie okres 2 lat i 9 miesięcy wychowywania syna W. nie jest okresem krótkim, co więcej można uznać go za długotrwały. Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego winien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka, lecz również jego wpływ na możliwość podjęcia, czy kontynuowania zatrudniania przez skarżącą, także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że Prezes ZUS winien ocenić, czy śmierć syna skarżącej w jakikolwiek sposób ograniczyła jej możliwości na rynku pracy. Finansowe wsparcie zagwarantowane w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zostało powiązane z wychowaniem, którego tragicznym zakończeniem może okazać się śmierć dziecka. Taka sytuacja jest objęta przedmiotową ustawą i znajduje potwierdzenie w wykładni językowej, celowościowej i systemowej.

Śmierć dziecka nie może stanowić o wypełnieniu przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu, dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej. Przesłankę tę należy rozpoznawać przy uwzględnieniu elementów woli rodzica i podejmowaniu działań skutkujących zaprzestaniem wykonywania władzy rodzicielskiej. Śmierć dziecka jest okolicznością obiektywną, na którą rodzice nie mają wpływu (co do zasady) i nie może oznaczać "długotrwałego zaprzestania" przez rodziców wykonywania władzy rodzicielskiej w myśl art. 3 ust. 5 pkt 2 rśu. Według art. 2 pkt 9 rśu wychowanie to sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Ustawodawca nie określił w tym przepisie czasookresów, w których opieka taka winna być sprawowana. Jedynym wskazaniem ustawodawcy jest "wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci". Skoro skarżąca wykonywała ogół obowiązków spoczywających na niej w ramach praw jej przysługującej względem dzieci w czasokresie, w którym mogła je realizować (aż do momentu ustania przysługiwania jej tych praw wskutek śmierci jednego z czworga dzieci), to należy uznać, że wychowała dziecko w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 rśu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Wa 1977/19 i wyroku I OSK 1207/20 (art. 153 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.