Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2331/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 2331/16

UZASADNIENIE

[...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015. W uzasadnieniu wniosku podała, że jest właścicielką nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] . Na działce sąsiedniej, na podstawie wskazanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowano dom jednorodzinny. Dojazd do tej nieruchomości odbywa się wzdłuż jej zabudowanej domem nieruchomości.

W ocenie wnioskodawczym decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Nie uwzględniono bowiem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, szerokość jezdni zapewniającej dojście i dojazd do drogi publicznej nie może być mniejsza niż 3 metry. Tymczasem szerokość przedmiotowego dojazdu w najwęższym miejscu wynosi 2,90 m (szerokość mierzona od płotu do płotu, jezdnia jest znacznie węższa).

Kwestia szerokości drogi dojazdowej do nieruchomości, powinna być badana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na budowę są stosowane przepisy prawa budowlanego i przepisy techniczne, które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej oraz budynków.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] maja 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...], i [...] , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] , przy ul. [...] , na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmieniającej ww. decyzję w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, obejmującego zamienny projekt zagospodarowania terenu poprzez zmianę usytuowania nasypu ziemnego przy budynku od strony południowo - zachodniej i północno - wschodniej oraz zaprojektowanie ścieku ulicznego betonowego u podnóża skarpy od strony północno - wschodniej w odległości ok. 0,50 m od granicy z działką nr ew. [...] i [...]- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 2013 r. udzielił [...] , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] , przy ul. [...], na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...], zamienionej decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Decyzje te są ostateczne.

[...], wystąpiła do Wojewody [...] wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r., o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji Starosty [...] . W ocenie wnioskodawczyni, decyzje te zostały wydane z naruszeniem § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Oceniając powyższy wniosek, organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 28 Kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanych decyzji, który jest przepisem szczególnym do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

[...] we wniosku zakwestionowała prawidłowość obsługi komunikacyjnej dla ww. inwestycji. Z akt sprawy wynika, że nie była stroną w postępowaniach zakończonych wskazanymi decyzjami Starosty [...].

Wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie obejmował budowy nowej drogi czy budowy zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]). Decyzja Starosty [...] Nr [...]z [...] maja 2013 r. wraz z decyzją zamienną, także nie obejmowała powyższego zakresu robót.

W decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z [...] grudnia 2012 r. o warunkach zabudowy, wydanej dla przedmiotowej inwestycji w części VI dotyczącej obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej zapisano, że obsługa komunikacyjna z ulicy [...] będzie się odbywała przez działki oznaczone nr ew. [...],[...] i [...], których właścicielami jest Gminą Miasto [...].

Po ich podziale powstałe nowe działki oznaczone nr ew. [...],[...] i [...], nadal są własnością Gminy Miasto [...] i pozostają do obsługi komunikacyjnej z drogą publiczną. Działki te sąsiadują z działkami nr ew. [...] , [...] i [...], których właścicielką jest [...], a które zgodnie z Księgą Wieczystą [...] , powstały także w wyniku podziału działek Gminy Miasto [...] .

Fakt, że dostęp do drogi publicznej nieruchomości [...]odbywa się wzdłuż działek [...] nie powoduje, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o czym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nieruchomość [...] nie jest objęta oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji, a z materiału dowodowego wynika, że [...] nie wykazała konkretnych norm prawa materialnego, z których wynikałyby jej uprawnienia, czy obowiązki. Nie ma zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

[...] nie wykazała przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że ww. decyzje o pozwoleniu na budowę w ww. zakresie nie dotyczą interesu prawnego lub obowiązków wnioskodawczym, wobec czego nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

[...] wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie art. 28 KPA w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie ma przymiotu strony w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy decyzje dotyczą jej interesu prawnego,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i nie zachodzi naruszenie jej interesu prawnego.

Wskazała, że wszelkie wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy interpretować szeroko i na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania. Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania.

Za jej interesem prawnym strony przemawiają przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym chroniące przed uciążliwością wywołaną hałasem.

Także obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć szeroko, a o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym techniczno – budowlane, jak w przedmiotowej sprawie.

Naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie, dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy.

Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Przy jej wydaniu nie uwzględniono przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość jezdni zapewniającej dojście i dojazd do drogi publicznej nie może być mniejsza niż 3 metry. Dojazd do nieruchomości inwestora odbywa się wzdłuż ogrodzenia wnioskodawczyni i w bardzo małej odległości od jej domu, co powoduje pękanie murów, drgania oraz inne uciążliwości. Przedmiotowe decyzje budowlane zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a ich skutki bezpośrednio oddziaływają na nieruchomość sąsiednią, a w związku z tym [...] przysługuje przymiot strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] , na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiające wszczęcia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...][...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ew. [...],[...],[...] , [...],[...],[...], obręb [...] w [...] przy ul. [...] ) oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], (zatwierdzającej zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...]) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 ., sygn. akt lI SA/Go 708/07).

Wskazany powyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Jak podkreśla się w judykaturze, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r, sygn. akt VII SA/Wa 571/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, wskazał że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Z akt sprawy wynikało, że skarżąca - [...] nie brała udziału w charakterze strony zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], jak i w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...]

[...] swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] wywodziła z faktu, iż "dojazd do nieruchomości inwestora odbywa się wzdłuż jej ogrodzenia i w bardzo małej odległości od jej domu, co powoduje pękanie murów, drgania oraz inne uciążliwości."

Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 czerwca 2016 r., wezwał [...] do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] , poprzez przesłanie dokumentów potwierdzających przysługujące jej prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi skarżąca wskazała numer elektronicznej księgi wieczystej ([...]), prowadzonej dla działek nr ew. [...],[...],[...],[...], obręb [...] , położonych w [...] . Z treści Księgi Wieczystej wynika, że [...] jest właścicielem działek nr. ewid. [...],[...],[...],[...], obręb [...], położonych w [...] .

Analiza dokumentacji projektowej wykazała, iż sporny budynek mieszkalny jednorodzinny (w punkcie najbliżej położonym względem nieruchomości skarżącej), znajduje się w odległości ponad 30 m od działki nr ew. [...] należącej do skarżącej, która to działka położona jest najbliżej względem nieruchomości inwestycyjnej.

Mając na uwadze przedstawione usytuowanie projektowanej inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działki nr ew. [...],[...],[...][...] (należące do skarżącej) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ew. [...][...][...][...][...] może bez przeszkód zagospodarować działki będące jej własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza prawa własności działek o nr ew. [...][...][...][...], do których uprawniona jest skarżąca, nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych, a także nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej lub dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja).

Działki należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm ).

Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości inwestycyjnej odbywa się wzdłuż jej działek, wskazuje jedynie na subiektywny interes faktyczny skarżącej i nie oznacza, że z tego tylko tytułu działki [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu inwestycyjnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Fakt uciążliwości, niedogodności powodowanej koniecznością znoszenia dojazdu do nieruchomości inwestora, nie może być rozumiany jako oddziaływanie obiektu inwestycyjnego.

Na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r., nie ma wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższych rozstrzygnięć, ani celowości planowanej inwestycji.

W szczególności odnosząc się do zarzutów skarżącej, bez wpływu na jej legitymację procesową w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego, pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z przepisem § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r.T poz. 1422).

Z przepisu § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagania do inwestora zamierzającego wznieść budynek, zaś kwestią wtórną jest określenie minimalnych parametrów technicznych precyzujących to wymaganie.

Charakter tego unormowania sprawia, że w oparciu o jego treść można dokonać analizy projektu zagospodarowania terenu - pod kątem zapewnienia projektowanemu obiektowi budowlanemu odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej - na etapie postępowania co do istoty sprawy. Ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Reasumując, działki nr ew. [...][...][...][...]należące do skarżącej - [...] nie znajdują się w obszarze obszar oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku [...] - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., oraz decyzji z dnia [...]kwietnia 2015 r., ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania.

Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wojewoda [...] słusznie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na wystąpienie przeszkód o charakterze podmiotowym.

Merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości obu decyzji Starosty [...] , nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

[...] wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Postanowieniu temu zarzuciła:

- naruszenie art. 28 KPA w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że [...] nie ma przymiotu strony w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przedmiotowe decyzje dotyczą jej interesu prawnego.

- naruszenie art. 7, 77 KPA poprzez ich błędną wykładnię i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie, że [...] nie ma interesu prawnego i nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich i bezpodstawne uznanie, że nieruchomość [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i nie zachodzi naruszenie jej interesu prawnego.

Domagała się uchylenia skarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] .

W uzasadnieniu skargi podała, że wszelkie wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy interpretować szeroko i na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania. Za jej interesem prawnym przemawiają przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym chroniące przed uciążliwością wywołaną hałasem. Także obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć szeroko, a o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym techniczno - budowlane - jak w przedmiotowej sprawie.

Naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie, dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy.

Kwestię ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym poruszył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 roku - II OSK 446/10, gdzie podniesiono, że "w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich."

Dalej wywodziła, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Przy jej wydaniu nie zastosowano przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość jezdni zapewniającej dojście i dojazd do drogi publicznej nie może być mniejsza niż 3 metry. Dojazd do nieruchomości inwestora odbywa się wzdłuż jej ogrodzenia i w bardzo malej odległości od domu, co powoduje pękanie murów, drgania oraz inne uciążliwości. Przedmiotowe decyzje budowlane zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a ich skutki bezpośrednio oddziaływają na nieruchomość skarżącej, a w związku z tym [...] przysługuje przymiot strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę .

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), miał na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, wskazał że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

[...] nie brała udziału w charakterze strony zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] , jak i w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] Swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] wywodziła z faktu, iż "dojazd do nieruchomości inwestora odbywa się wzdłuż jej ogrodzenia i w bardzo małej odległości od jej domu, co powoduje pękanie murów, drgania oraz inne uciążliwości."

Analiza dokumentacji projektowej wykazała, iż sporny budynek mieszkalny jednorodzinny (w punkcie najbliżej położonym względem nieruchomości skarżącej), znajduje się w odległości ponad 30 m od działki nr ew. [...] należącej do skarżącej, która to działka położona jest najbliżej względem nieruchomości inwestycyjnej.

Mając na uwadze takie usytuowanie projektowanej inwestycji, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działki nr ew. [...][...][...][...] (należące do skarżącej) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ew. [...][...][...][...].

[...] może bez przeszkód zagospodarować działki będące jej własnością, zaś realizacja spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza prawa własności działek skarżącej, nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elekromagnetycznych, a także nie pozbawia jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej lub dostępu do mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja).

Działki należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm ).

Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości inwestycyjnej odbywa się wzdłuż jej działek, może wskazywać jedynie na interes faktyczny skarżącej i nie oznacza, że z tego tytułu działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu inwestycyjnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ewentualne uciążliwości, powodowane koniecznością znoszenia dojazdu do nieruchomości inwestora, nie mogą być rozumiane jako oddziaływanie obiektu inwestycyjnego.

Na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie miała wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższych rozstrzygnięć, ani celowości planowanej inwestycji.

Z ewentualnej niezgodności kwestionowanego przedsięwzięcia z przepisem § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą tego przepisu jest wymaganie skierowane do inwestora zamierzającego wznieść budynek.

Ewentualne naruszenie § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, a nie o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Reasumując, należy potwierdzić, stanowisko organów, że działki nr ew. [...][...][...][...] należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze obszar oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] , oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...]

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.