Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3782/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 424/17 w sprawie ze skargi D. Ś. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 424/17 oddalił skargę D. Ś. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zarząd Województwa Podkarpackiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, ogłosił konkurs naboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa I. Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie.

D. Ś. zgłosił do naboru o dofinansowanie projekt pn. "[...]". W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia i poprawienia wniosku.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. poinformowano go o negatywnej merytorycznej - dopuszczającej ocenie projektu w zakresie kryteriów:

1) V - Prawidłowość metodologiczna i rachunkowa biznesplanu,

2) VI - Poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu,

3) VIII - Zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lat lub 3 lata (w przypadku MŚP) od zakończenia realizacji,

4) IX - Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu,

5) X - Wykonalność techniczna i technologiczna projektu,

6) XI - Zasadność oraz racjonalność zaplanowanych wydatków,

7) XII - Realność wskaźników.

Eksperci m.in. negatywnie ocenili część rachunkową biznesplanu. Podali np. że możliwości finansowe wnioskodawcy nie umożliwiają bezproblemowej realizacji projektu. Koszty całkowite określono na nierealnym poziomie przeszło 10,5 mln zł, kwalifikowane na 8,7 mln zł, podczas gdy posiadane środki to zysk średnioroczny na poziomie 30 tys. zł i amortyzacja ok. 150 tys. zł. Zysk operacyjny w 2015 r., który może być wykorzystany jako źródło finansowania, określono na 411,2 tys. zł. Wnioskodawca nie zamierza zaciągnąć kredytu, wskazał natomiast na finansowanie od podmiotu niebankowego, przy czym pożyczki tej nie ujęto w przepływach pieniężnych oraz nie ujęto odsetek w rachunku zysku i strat. Brak również pewności, czy ją otrzyma. Analiza przychodów nie spełniała zasady realności, także w zakresie możliwości spłaty planowanego zadłużenia. Dotacja stanowi zaś refundację, więc nie może być traktowana jako źródło finansowania. Założenia finansowe oceniono jako nierealne, a wysokie wskaźniki płynności finansowej za nieuzasadnione charakterem prowadzonej działalności. Przyjęto, że wartość inwestycji przewyższa możliwości wnioskodawcy, jest niewspółmierna do generowanych przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Jej wartość jest dziesięciokrotnie wyższa niż wartość posiadanych przez niego aktywów. Rezultatów projektu, głównie z powodów finansowych, nie będzie można utrzymać przez minimalny wymagany okres 3 lat. Nie wykazano też, aby wnioskodawca dysponował odpowiednimi zasobami ludzkimi (głównie zatrudnia osoby na podstawie umów cywilnoprawnych), rzeczowymi, niematerialnymi i doświadczeniem niezbędnym do realizacji projektu. Przedstawiony harmonogram jest niemożliwy do realizacji biorąc pod uwagę terminarz i koszty inwestycji w stosunku do zaplanowanych i opisanych źródeł jego finansowania.

Zaskarżoną do Sądu uchwałą Zarząd Województwa protestu nie uwzględnił. Wskazał, że powołani eksperci ponownie ocenili projekt w zakresie zakwestionowanych kryteriów i uznali, że spośród zakwestionowanych (ocenionych dotychczas negatywnie) na pozytywną ocenę zasłużyły:

1) V - Prawidłowość metodologiczna i rachunkowa biznesplanu,

2) X - Wykonalność techniczna i technologiczna projektu,

3) XI - Zasadność oraz racjonalność zaplanowanych wydatków,

Ponowną negatywną ocenę utrzymano w przypadku pozostałych, tj.:

1) VI - Poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu,

2) VIII – Zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lat lub 3 lata (w przypadku MŚP) od zakończenia realizacji,

3) IX - Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu,

4) XII - Realność wskaźników.

W ocenie ekspertów, z uwagi na formę prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawca nie może zaciągniętej pożyczki przekazać samemu sobie na cele działalności gospodarczej. Dlatego kwota 5 mln zł powinna być wykazana w bilansie jako pożyczka (finansowanie obce), a nie kapitał własny. Zaproponowany przez wnioskodawcę sposób prezentacji wyników tworzy niewłaściwy obraz jego kondycji finansowej, gdzie niedoszacowane są zobowiązania, a przeszacowany kapitał własny. Generuje to także nieprawdziwy obraz płynności finansowej, ponieważ nie uwzględnia zobowiązań z tytułu pożyczki. Nieracjonalność zaproponowanego rozwiązania wynika także z kwestii podatkowych, ponieważ odsetki można by zaliczyć do kosztów uzyskania przychodu, obniżając podstawę opodatkowania podatkiem dochodowym. Podtrzymano stanowisko, że projekt nie ma zapewnionego w pełni finansowania. W 2017 r. braknie na realizację projektu około 4,2 mln zł. Złożenie wniosku o dotację wymaga bowiem wcześniejszego pokrycia wydatków, a te zaplanowano w 2017 r. łącznie na 8.293,9 tys. zł, podczas gdy wnioskodawca dysponować będzie kwotą wynoszącą 4.164,3 tys. zł. Problemem zagrażającym trwałości rezultatów projektu jest utrzymujący się w okresie historycznym i w okresie prognozy wysoki poziom zadłużenia (w latach 2016-2019 wyliczony na poziomie od 92 do 75 %), znacznie wyższy od uznawanego za bezpieczny (do 67 %). Dysproporcja pomiędzy kapitałem własnym wnioskodawcy (252 tys. zł na koniec 2015 r.) a wartością projektu (przeszło 10,7 mln zł) jest ekstremalnie wysoka, ponad 40-krotna. Podtrzymano również ocenę o zagrożeniu dla zachowania trwałości rezultatów projektu, głównie z powodu niewskazania źródeł jego finansowania oraz mającego się utrzymywać wysokiego wskaźnika zadłużenia. Projekt jest finansowo niewykonalny. Wiarygodność wskaźników finansowych jest wątpliwa z uwagi na nieprawidłowe ujęcie w bilansie pożyczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą uchwałę, uznając ją za niezasadną. Na wstępie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący opiera finansowanie projektu na kapitale zewnętrznym w postaci zaplanowanej pożyczki od innego podmiotu w wysokości 5 mln zł. Przy czym środki uzyskane z tej pożyczki traktuje jako środki własne będące źródłem finansowania projektu. Skarżący stoi na stanowisku, że w tym przypadku występuje on w podwójnym charakterze - jako osoba fizyczna zaciągająca pożyczkę i jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Występując jako osoba fizyczna zaciągnie pożyczkę, z której środki otrzymane w momencie jej wykonania staną się jego własnością. Dlatego będzie mógł je na gruncie prowadzonej działalności gospodarczej traktować jako kapitał własny właściciela. Z tego też względu w jego ocenie środki te nie powinny być ujmowane jako pasywa a dokonana w tym zakresie analiza finansowa została przeprowadzona w prawidłowy sposób. W ocenie WSA, brak podstaw do uznania, że w sprawie występują dwa podmioty, czyli osoba fizyczna i osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu I instancji, osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą dalej jest tą samą osobą fizyczną. Dlatego też nie może ona środków uzyskanych w drodze pożyczki traktować jako środków własnych, a z ekonomicznego punktu widzenia będą to zawsze pasywa, czyli dług, który obciąża osobę zaciągającą takie zobowiązanie. Sąd zaznaczył, że przedsiębiorca jest jednocześnie właścicielem przedsiębiorstwa i odpowiada w sposób wyłączny i nieograniczony, zarówno majątkiem przedsiębiorstwa jak i majątkiem osobistym za wszelkie zobowiązania wobec osób trzecich. Nie ma natomiast żadnego wewnętrznego stosunku zobowiązaniowego pomiędzy przedsiębiorstwem a właścicielem.

Sąd zwrócił uwagę, że z pisma z dnia [...] marca 2016 r. B. spółka z o.o. wynika, że spółka ta deklarowała udzielenie pożyczki D. Ś. z doprecyzowaniem, że chodzi o P., czyli firmę, pod którą skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Co więcej pożyczka miała być udzielona na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "[...] ". Wskazuje to na to, że pożyczka miała być zaciągnięta na przedsięwzięcia realizowane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu zasadnie zatem zakwestionowano analizę finansową projektu uznając, że pożyczka nie mogła być traktowana jako kapitał własny właściciela. Konsekwencją korekty kwalifikowania pożyczki, była zmiana wskaźników finansowych wnioskodawcy wskazujących na wysoki poziom zadłużenia w latach 2016-2019. Zasadnie wskazano na niski kapitał własny wnioskodawcy wynoszący 252 tys. zł przy wysokich kosztach projektu wynoszących 10.705,6 tys. zł. Na akceptację zasługuje także stanowisko odnośnie braku środków na realizację projektu w 2017 r. Środki z dotacji na sfinansowanie wydatków wpłyną bowiem dopiero później po złożeniu wniosku o płatność.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że organ przekraczając ustawowy termin rozpatrzenia protestu dopuścił się naruszenia art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) dalej określana jako "ustawa wdrożeniowa". Sam fakt uchybienia przedmiotowemu terminowi nie budzi wątpliwości, jednakże omawiany art. 57 ustawy wdrożeniowej nie określa, jakie konsekwencje niesie za sobą nierozpatrzenie protestu w maksymalnym trzydziestodniowym, względnie sześćdziesięciodniowym terminie. Z brzmienia przedmiotowej regulacji wynika więc, że przewidziany nim termin na załatwienie protestu jest terminem instrukcyjnym, co z kolei sprawia, że jego niedochowanie nie pociąga za sobą skutków związanych bezpośrednio z merytorycznym załatwieniem sprawy. Tak więc sam fakt niedochowania terminu przewidzianego na załatwienie protestu nie może wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia protestu, co wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 62 ustawy wdrożeniowej zarzucił naruszenie:

1) art. 132, 133 § 1, 134 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 29.08.1997 r. i art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, że z akt sprawy wynika, iż powstały przesłanki do podjęcia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego 29.05.2017 r. uchwały nr 309/6449/17 w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą: "[...]" i w konsekwencji do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, podczas gdy protest rozpatrywano bez uwzględnienia zarzutów w nim podniesionych, ponownej oceny dokonano niezgodnie z przyjętymi kryteriami wyboru projektów, błędnie przyjęto, że wniosek strony nie spełnia kryteriów oceny wniosku oraz nie uwzględniono przy ocenie wniosku i przy rozpatrywaniu protestu szczegółowego miesięcznego harmonogramu realizacji projektu, który potwierdzał, że będą zapewnione środki na realizację projektu;

2) art. 132, 133 § 1, 134 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 29.08.1997 r. i art. 61 ust 8 ustawy wdrożeniowej poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, poza dotyczącymi błędnego zakwalifikowania pożyczki i przekroczenia terminu rozpatrywania o protestu, co czyni zaskarżony wyrok sprzeczny z prawem i skutkuje już samodzielnie - to jest niezależnie od zasadności zarzutów rozważanych przez Sąd - koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku;

3) art. 132, 133 § 1, 134 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 29.08.1997 r. i art. 61. ust. 8. pkt 2 w związku z art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, iż termin rozpatrywania protestu wskazany w art. 57. ma charakter instrukcyjny oraz że jego rozpatrywanie przez 196 dni i w ten sposób przekroczenie terminu ustawowego o 136 dni nie skutkowało bezskutecznością rozpatrywania protestu po upływie tego terminu i obowiązkiem ponownego jego rozpatrzenia i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie podniesione w niej zarzuty procesowe – naruszenie przepisów art. 132, 133 § 1, 134 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 29.08.1997 r., art. 61 ust. 8 pkt 2, art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów protestu skarżącego zawartych w skardze, a w szczególności błędu zakwalifikowania pożyczki jako kapitału własnego wnioskodawcy i przekroczenie terminu rozpatrywania protestu – nie są trafne.

Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, uznając, że niespełnienie jednego z kryteriów oceny projektu przez instytucję zarządzającą jakim są źródła finansowania projektu, a konkretnie środki własne przeznaczone na sfinansowanie tego projektu, wystarczyło do negatywnego rozstrzygnięcia protestu.

Dokonane przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne w zakresie kapitału przeznaczonego na finansowanie przedmiotowego projektu, podzielone przez Sąd I instancji, nie budzą wątpliwości. Sam skarżący przyznał, że na kapitał własny przeznaczony na przedmiotowy projekt składa się pożyczka w kwocie 5 mln zł, którą miał otrzymać skarżący jako osoba fizyczna, i która to kwota według skarżącego z chwilą przekazania tej pożyczki stanie się jego własnością. Natomiast zasadnie zarówno organ orzekający, jak również Sąd I instancji nie mógł się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że pożyczkę tą należało traktować - w ocenie realizacji finansowej projektu - jako kapitał własny właściciela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w tym przypadku nie występują dwa podmioty: osoba fizyczna i osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, gdyż osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pozostaje nadal tą samą osobą fizyczną. Jest to jedna i ta sama osoba, czyli w tym przypadku Pan D. Ś. W tym stanie faktycznym i prawnym nie może on pożyczki traktować jako środków własnych, gdyż ze względów ekonomicznych pożyczka stanowi dług, czyli pasywa i tak powinna być wykazana w analizie finansowej, tym bardziej że cel tej pożyczki był przez strony określony.

Skoro przedsiębiorca jest jednocześnie właścicielem przedsiębiorstwa i odpowiada również majątkiem osobistym bez ograniczeń za zobowiązania wobec osób trzecich, w tym również z tytułu zobowiązania zwrotu pożyczki, to nie można rozdzielić tych podmiotów i odmiennie potraktować zgromadzony kapitał, nie jako pasywa.

Wykazany przez skarżącego poziom zadłużenia powinien obejmować również przedmiotową pożyczkę a środki własne wynoszące około 250 tys. złotych przy wysokich kosztach projektu przekraczających 10 mln złotych stanowiły podstawę do przyjętej oceny negatywnej projektu i zakresu kryterium realizacji finansowej.

Projekt nie może być również sfinansowany wyłącznie z dotacji przyznanej w wyniku przedmiotowego konkursu i to w fazie początkowej, tj. w 2017 roku, w którym to roku wnioskodawca wykazuje brak środków własnych na jego realizację, albowiem środki z dotacji na sfinansowanie wydatków wpływają w terminie późniejszym.

Zarzut przekroczenia terminu w rozpoznaniu protestu nie miał istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że termin z art. 57 ustawy wdrożeniowej na załatwienie sprawy jest terminem instrukcyjnym i nie niesie jego przekroczenie konsekwencji procesowych, czy też materialnoprawnych polegających na ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji miał prawo skoncentrować się na zasadniczym zarzucie skargi dotyczącym analizy finansowej projektu i w przypadku stwierdzenia niespełnienia jednego z kryteriów konkursu nie był zobowiązany do odnoszenia się szczegółowo do innych zarzutów, i dlatego też nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jakimkolwiek stopniu narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną w całości.