Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 449/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 14a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 90t ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stypendiów [...] [...] SAPERE AUSO 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2; § 4 ust. 1 w zakresie słów "lub społeczne", § 4 ust. 2 in principi w zakresie słów "lub społeczne"; § 4 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej: "Prokurator", "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie stypendiów [...] SAPERE AUSO (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 27 kwietnia 2021 roku, poz. 3753), wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378, dalej "u.s.g.") oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 oraz z 2021 r. poz. 4, dalej "u.s.o."). Prokurator zaskarżył przedmiotową Uchwałę w części obejmującej § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 3 pkt 7 kwestionowanej Uchwały.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 3 ust. 2 Uchwały, że stypendia mogą być przyznane za osiągnięcia odnotowane w klasach dotychczasowych szkół ponadgimnazjalnych lub w szkołach ponadpodstawowych dla młodzieży - uzdolnionym uczniom uczęszczającym do klas dotychczasowych szkół ponadgimnazjalnych lub do szkół ponadpodstawowych dla młodzieży, podczas gdy brak jest podstawy do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium uzdolnionych uczniów szkół podstawowych, co stanowiło jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, rozumianej jako nakaz równego traktowania podmiotów równych i podobnych;

2. art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194, dalej: "u.o.p.d.k.") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia Uchwały w drodze zawarcia w § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "a", "b", "d", regulacji dotyczących przyznawania stypendiów za wybitne osiągnięcia twórcze oraz społeczne, a także wprowadzenia kryteriów głównych uzyskania stypendium w postaci dorobku i osiągnięć twórczych oraz aktywności i zaangażowania społecznego, w sytuacji gdy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 90t nie może swym zakresem obejmować przyznawania stypendiów za wskazane rodzaje wybitnych osiągnięć ani wprowadzać opisanych wyżej warunków ich przyznania;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w powołanych powyżej przepisach w § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały, poprzez wprowadzenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium opinii dyrektora szkoły, do której uczęszczał kandydat w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolnym, w którym może zostać przyznane stypendium, podczas gdy norma art. 90t ust. 4 u.s.o. nie wskazuje na możliwości uzależnienia przyznania stypendium od uzyskania oraz przedłożenia takiej opinii.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 Uchwały w całości, § 4 ust. 1 Uchwały w zakresie słów "twórcze lub społeczne", § 4 ust. 2 Uchwały in principi w zakresie słów "twórcze lub społeczne,", § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "a" Uchwały w zakresie słów "lub twórczy", § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "b" Uchwały w zakresie słów "lub twórczych", § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "d" Uchwały w całości oraz § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zaskarżoną Uchwałą uregulowano kwestię udzielania stypendiów [...] SAPERE AUSO jako jednego z elementów [...] Systemu Wspierania Uzdolnionych. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów "oraz adres e-mail", a także "(w przypadku kandydatów niepełnoletnich także adres email rodzica lub opiekuna prawnego kandydata)" oraz § 6 ust. 3 pkt 5 Uchwały w zakresie słów "email, numer telefonu", a także § 8 ust. 2 Uchwały.

Strona skarżąca przywołała także treść art. 90t ustawy o systemie oświaty, a także art. 18 ust. 2 pkt 14a i art. 40 u.s.g. W ocenie Prokuratora naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały zaskarżonej części.

Dalej Skarżący wyjaśnił, że w przypadku przyjęcia przez organ programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach.

Tymczasem w § 3 ust. 2 Uchwały wskazano, że stypendia mogą być przyznawane za osiągnięcia odnotowane w klasach dotychczasowych szkół ponadgimnazjalnych lub szkołach ponadpodstawowych dla młodzieży – uzdolnionym uczniom uczęszczającym do klas dotychczasowych szkół ponadgimnazjalnych lub do szkół ponadpodstawowych dla młodzieży. W ocenie Prokuratora powyższa regulacja stoi w sprzeczności z treścią cytowanego wyżej przepisu art. 90t ust. 4 u.s.o. stanowiącego podstawę prawną wydania Uchwały.

Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 90t ust. 1 u.s.o. przynależność do kategorii uzdolnionych dzieci i młodzieży powinna stanowić podstawę do uzyskania możliwości skorzystania ze wsparcia w edukacji. Szczegółowe warunki udzielania pomocy winny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według kryteriów odmiennych, niż określone w ustawie kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Jego zdaniem organ formułując w kwestionowanych sposób treść § 3 ust. 2 Uchwały, wykroczył zatem poza umocowanie ustawowe. Brak jest bowiem upoważnienia ustawowego do zawężania kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium dla uzdolnionych dzieci i młodzieży wyłącznie do uczniów określonych typów szkół. Jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, powinno stanowić podstawę uzyskania stypendium. Ponadto regulacja art. 90t u.s.o. dotyczy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a nie uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę w szkołach ponadpodstawowych albo ponadgimnazjalnych.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt. 2, Prokurator wskazał, że przepis art. 90t u.s.o. nie stanowi normy kompetencyjnej, która umożliwia przyjęcie przez radę gminy regulacji dotyczących przyznawania stypendium za szczególne/wybitne osiągnięcia twórcze lub społeczne. Tymczasem w § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "a", "b" oraz "d" Uchwały, Rada [...] wprowadziła możliwość przyznania oraz regulacje dotyczące ubiegania się o przedmiotowe stypendia. Pojęcie osiągnięć twórczych oraz społecznych, którym posłużył się Organ, wydaje się nieprecyzyjne. Skarżący wskazał też, że uchwały podejmowane w oparciu o art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych (twórczych), bowiem upoważnienie zawarte w art. 7 b ust. 3 u.o.p.d.k. jest niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o., jak również od programów stanowionych na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. Tym samym, uchwały stanowione w oparciu o wymienione przepisy u.s.o. nie mogą regulować kwestii związanych ze stypendiami artystycznymi.

Prokurator podniósł również, że osiągnięcia społeczne mogą być rozumiane jako wyróżniająca się działalność publiczna, na rzecz innych osób, mieszkańców [...], itp. Takie rozumienie osiągnięć społecznych może również uzasadniać treść § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "d" Uchwały, w którym mowa jest o aktywności i zaangażowaniu społecznym na rzecz szkoły lub środowiska lokalnego, w szczególności w formie wolontariatu. Tymczasem art. 90t ust. 4 u.s.o. umożliwia podjęcie uchwały dotyczącej przyznawania stypendiów dla uczniów uzdolnionych, a nie dla młodzieży działającej publicznie na rzecz wspólnoty. Działalność publiczna nie musi bowiem mieć żadnego związku z posiadaniem przez osobę szczególnych uzdolnień.

Mając powyższe na względzie, zdaniem Prokuratora, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1 ppkt "a", "b", "d" Uchwały, w zakresie w jakim dotyczą stypendiów za wybitne osiągnięcia twórcze oraz społeczne, a także wprowadzają kryteria główne uzyskania stypendium na podstawie kwestionowanej Uchwały, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej do jej podjęcia, tj. art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. Ponadto ich przyjęcie stanowiło jednocześnie istotne naruszenie art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt. 3, Prokurator wskazał, że Rada [...] w § 6 ust. 3 Uchwały określiła wymogi, jakie powinien spełnić wniosek o przyznanie stypendium. W § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały wprowadzono wymóg dołączenia do wniosku opinii dyrektora szkoły, do której uczęszczał kandydat w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, w którym może zostać przyznane stypendium, w przypadku gdy wniosek taki nie jest składany przez dyrektora szkoły, do której uczęszcza kandydat. Jednocześnie, zgodnie z § 6 ust. 4 Uchwały, wnioski niekompletne, a zatem nie zawierające wszystkich elementów, nie będą rozpoznawane. Skarżący wyjaśnił przy tym, że organ gminy nie może wprowadzać dodatkowych kryteriów uzyskania stypendium, w tym związanych z uzyskaniem przez ucznia opinii dyrektora szkoły. Co więcej, wprowadzenie powyższego wymogu w ramach procedury przyznania stypendium jest pochodną normy art. 90g ust. 11 u.s.o. Ustawodawca regulując procedurę przyznania takiego stypendium, wprost wskazał jednak na określonego rodzaju kompetencje dyrektora szkoły oraz obowiązek uzyskania opinii rady pedagogicznej. Prokurator podniósł, że gdyby zatem intencją ustawodawcy było wprowadzenie analogicznych uprawnień dyrektora szkoły w zakresie opiniowania kandydatów do stypendium w ramach procedury przyznania wsparcia na podstawie art. 90t u.s.o., przepis ten zawierałby stosowne postanowienia. Dlatego też, jego zdaniem, wprowadzenie w § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały obowiązku przedłożenia opinii jako warunku formalnego, który powinien spełnić wniosek o przyznanie stypendium, w sposób istotny narusza prawo w wyniku przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] (dalej "Rada") wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego od skarżącego na rzecz organu.

W uzasadnieniu Rada podniosła, że przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Stypendia [...] SAPERE AUSO dla uzdolnionych uczniów pełnią szczególną rolę fakultatywnego samorządowego projektu uzupełniającego państwowy system stypendialny. Jego specyfiką jest fakt, że stypendia te kierowane są do uzdolnionych uczniów, którzy czasem nie osiągają wysokiej średniej ocen przedmiotowych, ale mają udokumentowane wybitne osiągnięcia w wybranej przez siebie dziedzinie (np. wynalazcy, konstruktorzy, laureaci olimpiad międzynarodowych, konkursów międzynarodowych, itp.).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Rada podniosła, że w zakresie zarzutu z pkt. 1 - brak jest podstawy prawnej, która nakazywałaby organowi objęcie uczniów szkół podstawowych stypendium [...] SAPERE AUSO. Powołując się na stanowisko wyrażone przez dr. hab. M. Pilicha, wskazała, że: "Celem art. 90t jest stworzenie ustawowej podstawy prawnej uruchamiania, z własnej inicjatywy j.s.t., programów pomocy materialnej dla uczniów.(...) Ustawa słusznie odstępuje od precyzowania zasad organizacji tego rodzaju inicjatyw, gdyż byłaby to zbędna ingerencja w sferę zadań własnych samorządu". Przepis art. 90t ust. 2 i ust. 4 u.s.o. nadaje organowi uprawnienie (a nie obowiązek) do określenia zasad przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów.

Stypendia dla uczniów za wyniki w nauce oraz stypendia za osiągnięcia sportowe określa art. 90g u.s.o. i jest inny rodzaj stypendiów o charakterze pieniężnym. Ustawa wprost określa, że stypendia za wyniki w nauce są przyznawane z pomięciem uczniów klas I-III szkoły podstawowej (art. 90g ust. 5 u.s.o.). Uczniowie klas I-III szkoły podstawowej posiadają oceny opisowe, zaś, jak widać, sam racjonalny ustawodawca zna zasady pedagogiki rozwojowej i wie, że motywowanie i nagradzanie uczniów, a co za tym idzie, stypendium i nagrody dostosowuje się do etapu rozwojowego dziecka. Skierowanie uchwały do uczniów szkół ponadpodstawowych, zdaniem organu, jest zgodne z art. 90t u.s.o. i ma sens w ujęciu pedagogicznym, na co wskazuje dorobek naukowy w zakresie pedagogiki rozwojowej dziecka.

Odnosząc się do zarzutu z pkt. 2 skargi, Rada wskazała, że system prawa oświatowego nie wskazuje jako celu nauczania osiągania tylko wysokich wyników uczniów w nauce. Przepisy prawa, kreśląc szeroki zakres celów, którym służy oświata, zalicza do nich także kreatywność, aktywność społeczną, w szczególności wolontariat. Powyższe wyrażone jest m.in. w art. 1 Prawa oświatowego. Organ powołał się przy tym na treść art. 44 ust. 1 oraz art. 44 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo oświatowe, w którym wskazano, że szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego.

Tym samym twierdzenie Skarżącego, że wbrew prawu Uchwała określa kryteria wykraczające poza przepisy prawa oświatowego, pozostaje – zdaniem organu – w sprzeczności z wyżej przytoczonymi przez organ przepisami prawa oświatowego. Określa ono bowiem wprost, że celem systemu oświaty jest m.in. rozwijanie kreatywności oraz aktywności i zaangażowania społecznego na rzecz szkoły lub środowiska lokalnego, w szczególności poprzez możliwość uczestniczenia w wolontariacie. Skoro zatem przepisy prawa określają taki cel, to zgodnym z prawem jest motywowanie uczniów uzdolnionych w tych obszarach działalności, aby rozwijali swoje predyspozycje i talenty także twórcze czy społeczne, stypendiami przyjętymi na podstawie art. 90t u.s.o.

Zdaniem organu jest on uprawniony do określania w uchwale kryteriów przyznawania na podstawie art. 90t USO stypendiów dla uzdolnionych uczniów, obejmujących także kryterium osiągnięć twórczych oraz innych, zgodnych z prawem oświatowym. Powyższe wpisuje się również w przytoczone powyżej art. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. System oświaty nie opiera się tylko na motywowaniu do osiągania wysokich ocen, co jak wynika z przytoczonego wyroku (sygn. akt II SA/OI 266/21), rozumieją także sądy administracyjne.

Odnosząc się do zarzutu z pkt. 3 skargi, Rada wskazała, że opinia dyrektora nie stanowi kryterium przyznania stypendium SAPERE AUSO. Opinia ma walor formalnoprawnego potwierdzenia, że dany kandydat do stypendium jest faktycznie uczniem danej szkoły, wskazanej we wniosku. Ponadto § 6 ust. 3 pkt 7 Uchwały stanowi de facto możliwość potwierdzenia twierdzeń we wniosku odnośnie do informacji o zaangażowaniu społecznym, wolontariackim w życie szkoły/lokalne, o ile takie wskazano we wniosku o stypendium.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. pełnomocnik organu oświadczyła, iż wycofuje wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa. gov.pl).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku w sprawie w sprawie stypendiów [...] SAPERE AUSO.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie edukacji publicznej – a więc materii nie mającej charakteru wewnętrznego, a także mieszczącej się w zakresie zadań własnych gminy (art.7 ust.1 pkt 8 u.s.g.) i należącej do wyłącznej właściwości gminy (art.18 ust.2 pkt 14 a u.s.g.) oraz zawierająca normy abstrakcyjne i generalne stanowi akt prawa miejscowego. Nie była to zresztą kwestia sporna pomiędzy stronami. Tym samym uchwała ta bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną.

Podkreślić należy, iż Rada [...] podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 90t ust. 1 u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (pkt 1); wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (pkt 2). Z kolei art. 90t ust. 4 u.s.o. stanowi, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Z regulacji powyższej wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Organom gminy nie zostało natomiast przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu podmiotów. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 768/22, CBOSA).

Tymczasem z przepisu § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że stypendia mogą być przyznane jedynie za osiągnięcia odnotowane w klasach dotychczasowych szkół ponadgimnazjalnych lub w szkołach ponadpodstawowych dla młodzieży – uzdolnionym uczniom uczęszczającym do klas dotychczasowych szkół ponadgimnazjalnych lub do szkół ponadpodstawowych dla młodzieży. Wyłączeni z kręgu adresatów uchwały zostali zatem wszyscy uczniowie szkół podstawowych.

W wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., wydanym w sprawie sygn.. akt II SA/Ol 348/22, WSA w Olsztynie stwierdził, iż "żaden z przepisów rangi ustawowej nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego możliwości ograniczenia grupy uprawnionych do uzyskania stypendium o uczniów szkół podstawowych. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z 6 lipca 2021 r., (sygn. akt II SA/Ol 248/21, CBOSA), zgodnie z którym wykluczenie z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów określnych poziomów nauczania stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. Nie istnieje bowiem żaden przepis mogący stanowić ustawowe upoważnienie do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do stypendium o uczniów określonych klas lub poziomów nauczania. Słusznie wskazuje zatem skarżący, że różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas lub poziomów nauczania (typów szkół) nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia. Wyłączenia z grona potencjalnych beneficjentów pomocy materialnej uczniów szkół podstawowych, nie ma oparcia w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego i stanowi naruszenia zasady równości wobec prawa".

Analogiczne stanowisko zajęto również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 295/21, w którym Sąd ten stwierdził, iż unormowania wyłączające uczniów klas I do III szkół podstawowych z możliwości ubiegania się o stypendium uznać należy za sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP.

Zwrócić ponadto należy uwagę, iż uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży o nazwie [...] System Wspierania Uzdolnionych, podjętej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącej tzw. Uchwałę programową, przyjęto w rozdziale IV załącznika do tej uchwały zatytułowanym "Adresaci [...] Systemu Wspierania Uzdolnionych", iż adresatami tego programu są uczniowie szkół podstawowych, ponadpodstawowych, ponadgimnazjalnych oraz z klas dotychczasowych gimnazjum prowadzonych na terenie [...].

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, iż stypendia dla dzieci i młodzieży uzdolnionej winny być kierowane także do uczniów szkół podstawowych na terenie [...]. Ustanowiony zaskarżoną uchwałą program stypendialny o nazwie SAPERE AUSO stanowi – jak wynika z § 2 zaskarżonej uchwały – jeden z elementów [...] Systemu Wspierania Uzdolnionych, a więc programu przyjętego ww. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Program stypendialny SAPERE AUSO winien zatem obejmować adresatów [...] Systemu Wspierania Uzdolnionych, zgodnie z ww. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W świetle przedstawionych uwag, konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 do zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten w wadliwy sposób określa krąg jej adresatów. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały winno być, w świetle art. 90 ust. 4 u.s.o., pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu jej adresatów, która w sposób niedopuszczalny modyfikuje normy ustawowe. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale mamy zatem do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt II.2 skargi, podzielić należy pogląd strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała w zakresie słów "lub społeczne" zawartych w jej § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 in principi, narusza obowiązujące prawo w sposób istotny. Art. 90t ust. 4 u.s.o. umożliwia bowiem podjęcie uchwały dotyczącej przyznawania stypendiów dla uczniów uzdolnionych, a nie dla młodzieży działającej publicznie na rzecz wspólnoty. Trafnie podkreśla strona skarżąca, że działalność społeczna nie musi mieć związku z posiadaniem przez ucznia szczególnych uzdolnień. Wprowadzenie w uchwale podjętej na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. jako kryterium przyznania stypendium osiągnięć w aktywności i zaangażowaniu społecznym na rzecz innych ludzi, zwłaszcza w formie wolontariatu, albo na rzecz środowiska szkolnego, prowadzi do nieuprawnionego zróżnicowania uczniów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn.. akt II SA/Rz 695/19, CBOSA). Z tego też powodu Sąd uznał, iż także przepis § 4 ust. 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, gdyż stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu Prokuratora, iż użycie w § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały słów: "twórcze", "twórczy" (§ 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i "twórczych" (§ 4 ust. 2 pkt 1 lit b) narusza prawo w sposób istotny i stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej zawartej w art. 90t ust. 4 ustawy. W przepisie tym ustawodawca upoważnił organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w postaci między innymi stypendiów dla uzdolnionych uczniów. Zdaniem Sądu uzdolnieni uczniowie mogą realizować swoje umiejętności również w sferze twórczej (np. w sferze muzycznej, plastycznej, literackiej). Stypendia dla uzdolnionych uczniów mogą zatem być – stosownie do art. 90t ust. 4 u.s.o. – adresowane również do uzdolnionych uczniów uzyskujących wybitne osiągnięcia twórcze, Sąd w tym zakresie zatem skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu II.3 skargi, Sąd przyjął, iż rację ma skarżący Prokurator, iż wprowadzony w § 6 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały wymóg dołączenia do wniosku opinii dyrektora szkoły, do której uczęszczał kandydat w roku poprzedzającym rok szkolny, w którym może zostać przyznane stypendium, w przypadku wniosków złożonych przez podmioty, o których mowa w § 5 pkt 2-7, stanowi istotne naruszenie upoważnienia ustawowego z art. 90t ust. 4 u.s.o.

Jak bowiem wynika z § 6 ust. 4 uchwały, uzyskanie i dołączenie do wniosku opinii dyrektora szkoły jest jednym z wymogów uzyskania stypendium. W świetle natomiast art. 90t ust. 1 u.s.o. jedynym dopuszczalnym kryterium przyznawania pomocy są szczególne uzdolnienia dzieci i młodzieży. Organ gminy nie może wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów uzyskania stypendium, w tym w szczególności związanych z uzyskaniem przez ucznia opinii dyrektora szkoły.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Skargę oddalono w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.