Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1938/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art, 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 923/13 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz A. Z. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 923/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. Z., zw. dalej skarżącą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr ..., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była zaskarżona decyzja SKO z dnia 12 sierpnia 2013 r., która uchyliła decyzję Prezydenta Miasta B., zw. dalej Prezydentem Miasta, z dnia 27 kwietnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: ..., ... i ...., położonych przy ul. L. w B. wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy, w części zawierającej ustalenia i uzasadnienie decyzji dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w zakresie parametrów, wskaźników i cech kształtowania zabudowy kubaturowej, w zakresie: c) górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, d) wysokości głównej kalenicy dachu i ustaliła następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie parametrów, wskaźników i cech kształtowania zabudowy kubaturowej, w zakresie: a) górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 4,0 do 9,0 m, b) wysokości głównej kalenicy dachu – 9 m.

Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez WSA w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 825/10, uchylono decyzję SKO w B. z dnia 25 października 2010 r., Nr ... i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 859/12, uchylono decyzję SKO w B. z dnia 22 sierpnia 2012 r., nr ..., i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, że wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w sprawie II SA/Bk 825/10, że zamierzona inwestycja w postaci budowy budynku bliźniaczego będzie kontynuacją funkcji o charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która występuje na obszarze analizowanym. Wiążące są także ustalenia, że Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organy naruszyły § 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem, ustalając nieprawidłowo linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. L. Ustalając linię zabudowy odniesiono odległość do zabudowy na działce o nr ... najbliżej sąsiadującej z działkami inwestora, położonej przy tej samej ulicy. Linia ta nie odbiega od odległości zabudowy usytuowanej na działkach dostępnych z tejże ulicy. Dotyczy to także wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, określonego do 40%, który uznano za odpowiadający wskaźnikowi średniemu, występującemu w obszarze analizowanym.

Sąd wskazał, że WSA w Białymstoku w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 859/12 przesądził, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki musi być konkretna. Wymóg konkretności określenia przywołanego parametru spełniać będzie jego wyznaczenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewni zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Sąd ten nie podzielił także zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organy § 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. L. Zdaniem tego Sądu, parametry zostały przez organy określone prawidłowo. Stanął także na stanowisku, że podobne uwagi należało poczynić odnośnie zarzutu naruszenia przez organy orzekające § 5 i 6 rozporządzenia poprzez określenie parametrów w innym wymiarze niż wynikający z analizy średni wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. W ocenie tego Sądu, sporządzana analiza w sposób dostateczny uzasadnia określenie ww. parametru na poziomie 22 m z tolerancją +/- 20%, zatem określenie tego parametru jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Sąd ten jednoznacznie stwierdził także, że brak jest również podstaw do uznania naruszenia przez organy orzekające § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie kąta nachylenia połaci dachowych do 450. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono układ połaci dachowych głównej bryły budynku jako dach wielospadowy, co wyklucza zrealizowanie w planowanej inwestycji dachu płaskiego. Z analizy terenu wynika natomiast, że kształty dachów istniejących w granicach rozpatrywanego obiektu są zróżnicowane. Kontrolowana decyzja ustaliła dla planowanego zamierzenia warunki zabudowy, które nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, zaś sam parametr zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Kierując się art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w cytowanych wyrokach, Sąd I instancji stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest pełna, zaś poczynione w niej ustalenia i rozważania są prawidłowe. Zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie zakłóci ładu przestrzennego. Uznał, że w analizowanym obszarze występują zarówno budynki parterowe, 2 i 3 kondygnacyjne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie bliźniaczej oraz parterowe w zabudowie gospodarczo-garażowej. Planowana inwestycja wpisuje się zatem w istniejącą zabudowę czyniąc zadość wymogom wynikającym z obowiązku zachowania ładu przestrzennego.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia w zakresie określenia przez SKO wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale liczbowym od 4 m do 9 m. Podkreślił, że kwestia ta została już przesądzona w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 859/12 i ustalenia te wiązały zarówno organy, jak i Sąd.

Niezasadny był w ocenie Sądu, także zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w zakresie określenia kąta nachylenia dachu do 450 oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Zarzut ten był już szeroko analizowany w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 859/12. Przesądzono w nim, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zdaje się zapominać, że w wydanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono układ połaci dachowych głównej bryły budynku jako dach wielospadowy, co wyklucza zrealizowanie w planowanej inwestycji dachu płaskiego.

Niezasadny zdaniem Sądu, był także zarzut naruszenia przez organy orzekające § 5 i 6 rozporządzenia poprzez określenie parametrów w innym wymiarze niż wynikający z analizy średni wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. W sprawie II SA/Bk 859/12 Sąd oceniał tę kwestię poddając analizie decyzję z dnia 27 kwietnia 2012 r. i stwierdził, że sporządzona analiza w sposób dostateczny uzasadnia określenie ww. parametru na poziomie 22 m z tolerancją +/-20%. Stwierdził też, że określenie tego parametru jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że przedstawiony przez organy sposób określenia szerokości elewacji frontowej jednego segmentu zamiast całego obiektu został zaaprobowany przez Sąd we wskazanej sprawie, a to z kolei z mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże również Sąd I instancji. Argumentował, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła, jak przyjęcie przez organ parametru szerokości elewacji jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej może wpływać na szerokość elewacji całego obiektu, czyli dwóch segmentów. Przedstawiony przez nią pogląd, że skoro średnia szerokość segmentów w zabudowie bliźniaczej na analizowanym terenie wynosi 8,375 m, to w związku z tym szerokość przedmiotowego segmentu winna wynosić właśnie 8,375 m, jest nie do zaaprobowania, gdyż taki sposób wyliczenia tego parametru nie znajduje podstawy prawnej.

Sąd I instancji uznał, że organ II instancji trafnie przywołał Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w którym w § 2 pkt 6, gdyż brak jest innych przepisów, które narzucałyby organom przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, wskazywania konkretnej ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu, przyjęcie zwyczajowo ustalonej ilości jednego miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny było prawidłowe.

Niezasadny zdaniem Sądu, był także zarzut skarżącej odnośnie dokonanej interpretacji przez organ II instancji § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zakresie rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" i w związku z tym przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Sąd zauważył, że organ zgadza się z interpretacją § 7 rozporządzenia przedstawioną przez skarżącą, tzn. że najpierw winien być stosowany ust. 1 tego przepisu, a gdyby to nie było możliwe ust. 3, a ostatecznie, gdyby i to nie było możliwe, ust. 4. Organ ten stanął jednakże na stanowisku (opierając się na sporządzonej analizie i dodatkowych wyjaśnieniach arch. H. K.), że parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie da się wyznaczyć na podstawie § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, gdyż ani jednolitość zabudowy, ani krawędzie istniejących budynków nie tworzą uskoku i w związku z tym niezbędne było określenie tego parametru w oparciu o § 7 ust. 4.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że "działka sąsiednia" w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia to każda działka, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na rozprawie skarżąca wskazała, że jej zdaniem przedłużenie linii, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia winno nastąpić pomiędzy budynkami na działkach o nr ... i ... W ocenie Sądu, stanowisko to było nieprawidłowe, gdyż obie wskazane działki znajdują się z tyłu działek, na których jest planowana inwestycja (patrząc z punktu widzenia drogi, do której przylegają działki inwestora). Zatem linia poprowadzona pomiędzy wskazanymi przez skarżącą budynkami nie może stać się przedłużeniem dla planowanego budynku. Sąd I instancji wywiódł, że w przedmiotowym rozporządzeniu ustawodawca nie zawarł definicji legalnej "działki sąsiedniej", natomiast w § 2 pkt 5 zdefiniował "front działki", za który uznał część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Następnie Sąd argumentował, że pojęciem "działka sąsiednia" ustawodawca posługuje się także w § 4 rozporządzenia i w tym przypadku nie ma wątpliwości, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Powyższe w ocenie Sądu, oznacza, że ustawodawca na gruncie omawianego rozporządzenia jednolicie przyjął, że działki sąsiednie to działki, które znajdują się (graniczą) po obu stronach działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i które razem z nią przylegają do tego samego pasa drogowego.

Przechodząc zaś do obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że w tym przypadku nie ma możliwości zastosowania regulacji z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, a tylko § 7 ust. 4 tego aktu prawnego. Sąd zauważył, że na jednej działce sąsiedniej (...) nie ma budynku mieszkalnego, tylko budynek gospodarczy, zaś druga działka sąsiednia (...) nie jest w ogóle zabudowana.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone wnikliwie, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono należycie. Organy wskazały także i prawidłowo zinterpretowały mające zastosowanie w sprawie przepisy obowiązującego prawa, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie przyjęcie, że podstawą zaskarżonej decyzji jest § 7 ust. 4 rozporządzenia Min Inf. z dn. 26 sierpnia 2003 r., gdy tymczasem podstawą tą jest § 7 ust. 3, co stanowi dokonanie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nierozpatrzenie zarzutów dot. niewłaściwego ustalenia w analizie górnej krawędzi elewacji frontowej, a w konsekwencji niewyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów art. 7, 77 § 180 i 107 § 3 k.p.a., poprzez mylne przyjęcie, że dopuszczalne jest określenie warunków zabudowy nie na podstawie średnich wielkości,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na mylnym uznaniu, że analiza ustalenia wymagań dla nowej zabudowy z dnia 1 marca 2012 r., a będąca załącznikiem do zaskarżonej decyzji, została sporządzona prawidłowo,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez pośrednie błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz, że średnia wysokość elewacji, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia to nie jest średnia arytmetyczna, a o rodzaju przyjętej średniej decyduje autor analizy oraz przez błędne zaakceptowanie parametru wysokości elewacji frontowej w przedziale "od 4,0 do 9,0m",

III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwie zastosowanie:

a) art. 54 pkt 2 lit. c i d w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie tych przepisów i przyjęcie, że właściwe jest określenie w decyzji warunku zapewnienia po 1 miejscu postojowym na 1 mieszkanie, z uwagi na brak szczegółowego przepisu, który narzucałyby organom przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wskazania konkretnej ilości miejsc postojowych, a przyjęty zwyczaj to uzasadnia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przedmiotowej sprawie postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 7, § 3 ust. 1 rozporządzenia, sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i w związku z tym zakwestionowaniem prawidłowości analizy będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji. W tym samym kontekście podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1, § 2 pkt 3, § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono wnikliwej analizy sprawy pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który w istocie polegał na wskazaniu, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy w szczególności do zarzutów podniesionych w skardze. Obowiązkiem Sądu jest rozpoznanie sprawy w sposób całościowy, zwłaszcza sprawy, która ma tak długą historię. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił sprawę na poszczególne rozstrzygnięcia, które były oceniane odrębnie, zabrakło natomiast całościowej oceny w związku z ostatnią decyzją wydaną przez SKO. Należy zgodzić się z Sądem I Instancji, że ocena prawna i zawarte w wyroku wskazania wiążą organy i sąd, jednakże nie może to oznaczać, że w przypadku, gdy po wyroku uchylającym decyzję organ ponownie rozpozna sprawę i wyda decyzję Sąd może ograniczyć się do oceny jej fragmentów pomijając konieczność całościowego jej rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty i należało odnieść się do tej decyzji w pełnym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że po pierwsze całościowego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku nie ma, po drugie, że Sąd I instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów podnoszonych w skardze, które to zarzuty wymagały oceny.

Jednym z koniecznych elementów, jakie winna określać decyzja o warunkach zabudowy, jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 987/09). Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Realizacji omawianej zasady służą m.in. ww. przepisy rozporządzenia.

W niniejszej sprawie ustalono, że analizowany obszar zabudowany jest budynkami o charakterze budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą gospodarczą. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje stosunkowo duży teren, na którym istniejąca zabudowa determinuje wymagania stawiane nowej zabudowie mającej powstać na działkach przeznaczonych pod inwestycję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie należało odnieść się do kwestii dominujących cech zabudowy całego terenu przy jednoczesnej analizie zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie. Sąd I instancji nie odniósł się jednak do problemu i całościowo nie ocenił zagadnienia zachowania ładu przestrzennego panującego w granicach obszaru analizowanego, której to oceny w istocie domaga się skarżąca. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji fragmentarycznie odniósł się do braku uskoku, czy linii zabudowy zabrakło jednak przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że planowany budynek utworzy uporządkowaną i harmonijną całość z istniejącą zabudową. Tym samym ww. zarzuty uznać należało za zasadne.

Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c i d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez pominięcie tych przepisów i przyjęcie, że właściwe jest określenie w decyzji warunku zapewnienia po 1 miejscu postojowym na 1 mieszkanie, z uwagi na brak szczegółowego przepisu, który narzucałyby organom przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wskazania konkretnej ilości miejsc postojowych, a przyjęty zwyczaj to uzasadnia, wskazać należy, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Jej zadaniem jest ustalenie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12). Nie ma zatem podstaw twierdzenie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma, na tym etapie sprawy, w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Łd 1158/13).

Normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w celu wykonania tej ustawy, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, stosownie do art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12 i z dnia 27 kwietnia 2012 r., akt II OSK 267/11). Innymi słowy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona zatem całościowej merytorycznej oceny zaskarżonego aktu z uwzględnieniem powyższych rozważań.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.