Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 710/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 61 par. 3, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 40, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 143, art. 145
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 7 lipca 1999 r. nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej kwotę 300,- ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011r.

W dniu 7 lipca 1999r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały lokalne inicjatywy inwestycyjne miały polegać na realizacji przez mieszkańców wspólnie z Gminą inwestycji w dziedzinach należących do zadań własnych Gminy oraz na deklarowaniu swego współuczestnictwa w tych inwestycjach (ust. 1). Celem podejmowania lokalnych inicjatyw inwestycyjnych było przyspieszenie realizacji zadań poprawiających warunki życia mieszkańców danego obszaru (ust. 2). Z kolei § 3 cyt. uchwały stanowił, że w trybie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych mogą być realizowane w szczególności: budowa obiektów, urządzeń i sieci wodociągowych z podłączeniami oraz wodomierzem; budowa obiektów, urządzeń i sieci kanalizacji ogólnospławnej, sanitarnej z podłączeniem; budowa dróg i placów ogólnodostępnych; budowa obiektów i urządzeń do utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk śmieci i urządzeń do utylizacji odpadów komunalnych; budowa obiektów i urządzeń ochrony przeciwpożarowej; budowa obiektów i zakup urządzeń ochrony zdrowia; budowa obiektów oświatowych i zakup pomocy naukowych; inne inicjatywy wynikające z potrzeby mieszkańców. Natomiast § 4 ust. 1 tej uchwały stwierdzał, że współuczestnictwo w realizacji lokalnej inicjatywy inwestycyjnej może polegać w szczególności na: przekazaniu środków finansowych; przekazaniu nieruchomości; zaangażowaniu siły roboczej; przekazaniu materiałów; zaangażowaniu sprzętu.

Pismem z dnia 7 maja 2009r. M. Ś. wezwała Radę Miejską o uznanie uchwały Nr [...] za nieważną z powodu podjęcia jej jako aktu prawa miejscowego bez właściwego upoważnienia ustawowego. Wniosła również o stwierdzenie niezgodności z prawem treści umów będących załącznikami do w/w uchwały, a które zostały z niej wywiedzione i tym samym są prawnie nieskuteczne. M. Ś. podniosła, iż w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Jej zdaniem, takim przepisem nie może być art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Takiej podstawy nie może także stanowić art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będący ogólną normą kompetencyjną, która określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. M. Ś. stwierdziła, iż treść powołanego art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować jedynie jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Przewidziany w art. 15 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie oznacza obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie partycypowania w kosztach budowy tych sieci.

M. Ś. wskazała również, że umowy wynikające z uchwały Nr [...] dotyczące warunków uczestnictwa w finansowaniu społecznego udziału mieszkańców w kosztach realizacji zadania publicznego poprzez wpłatę 2.504 zł, są w swej treści od samego początku niezgodne z obowiązującym prawem. Kwestionowana uchwała Nr [...] i wynikające z niej umowy zostały wydane bez upoważnienia ustawowego. Dlatego też, zdaniem M. Ś., należy takie dokumenty wycofać z obrotu prawnego ze skutkiem natychmiastowym.

W dniu 24 czerwca 2009r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 7 lipca 1999 r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych jako nieważnej.

W skardze z dnia 3 lipca 2009r. M. Ś. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 7 lipca 1999r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała wprowadziła w sposób bardzo swobodny możliwość partycypacji mieszkańców gminy w różnych inicjatywach z zakresu zadań własnych gminy wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Wyjaśniła, iż zapisy tej uchwały nie nakładają wprost na mieszkańców tytułów i stawek opłat, jednak pozwoliły wprowadzić Burmistrzowi Miasta i Gminy opłaty poprzez wydanie zarządzenia. Z treści uchwały wywiedziono zarządzenie, które w sposób jednoznaczny określa kwotę 2.484 zł jako kwotę partycypacyjną, jednolitą dla wszystkich mieszkańców. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała, a głównie zarządzenie Burmistrza Nr [...], nakładają na mieszkańców gminy opłatę, której wprowadzenia przez ograny samorządu terytorialnego w polskim systemie prawnym żaden przepis nie przewiduje.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącej, powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała i zarządzenie wprowadzają normy generalne, skierowane do wszystkich mieszkańców Gminy. Ich treść zobowiązuje mieszkańców do udziału w świadczeniu finansowym, a więc nakłada na nich obowiązek. Przytoczone treści, szczególnie zarządzenie wyraźnie akcentuje obligatoryjność partycypacji. Zarządzenie w sposób oczywisty nie zakłada wyłącznie kosztów przyłącza – skarżąca uważa, że jest to tylko kamuflaż dla partycypacji mieszkańców w kosztach całości zadania własnego gminy.

Zdaniem skarżącej, jest jeszcze trzeci element tej "dziwnej" konstrukcji prawnej zastosowanej w Gminie. Są to umowy cywilnoprawne zawierane z właścicielami posesji. W § 1 umowy powołano się na zaskarżoną uchwałę oraz na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] 2003r. Nr [...] jako postawę prawną tej umowy. W ocenie skarżącej, dalsze zapisy umowy potwierdzają jej racje, że Gmina narusza jej interes prawny i materialny. Kwestionowane w skardze opłaty mają bowiem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom darowizny publicznej ukrytej pod postacią "udziału we wspólnej inwestycji". Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego organów gminy i są pobierane w sposób bezpodstawny. Nie można mówić o ich cywilnoprawnym charakterze, gdyż naruszają stan równoprawności stron, korzystających z wolności kontraktowej.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącą do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Kolejnym pismem opatrzonym tą samą datą Sąd wezwał Radę Miejską o nadesłanie odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej przesłał pismo z dnia 18 sierpnia 2009r., w którym oświadczył, że pismo Sądu z dnia 12 sierpnia 2009r. zostanie przedstawione Radzie Miejskiej na kolejnej sesji w dniu 26 sierpnia 2009r.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2009r. skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje wszystkie argumenty podniesione w skardze. Wskazała, iż Gmina jako inwestor budowy sieci kanalizacyjnej buduje ją z własnych środków bez finansowego udziału mieszkańców. Prawo zabrania jej wykonywać przyłączy do sieci kanalizacyjnej, gdyż jest to obowiązkiem właściciela posesji. Wykonuje on odcinek łączący budynek do pierwszej studzienki licząc od ściany budynku, a jeśli takowej nie ma to do granicy działki (w przypadku skarżącej odległość od ściany budynku do pierwszej studzienki wynosi ok. 3 metrów). Skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała Nr [...] jest tak nieprecyzyjna, że pozwala wydawać Burmistrzowi zarządzenia przeciwstawne w swej treści. Zarządzenie Burmistrza z dnia [...] 2003r. Nr [...] nakładało na skarżącą obowiązek partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej, a zarządzenie Nr [...] z dnia [...] 2007r., które anulowało w/w zarządzenie Nr [...], nie wspominało już w swej treści o finansowym udziale mieszkańców w budowie sieci kanalizacyjnej.

Skarżąca wyjaśniła również, że umowę o współfinansowaniu inwestycji zawarto z nią na podstawie zaskarżonej uchwały oraz zarządzenia Burmistrza Nr [...] z dnia [...] 2003r. Już po jej podpisaniu w mediach pojawiły się informacje, że zawieranie takich umów jest bezprawne i mieszkańcy nie mają obowiązku ponosić opłat za budowę sieci kanalizacyjnej. Po wielu miesiącach Burmistrz zmienił wymienione zarządzenie i obecnie budowa kanalizacji w Gminie odbywa się na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] 2007r. Skarżąca stwierdziła, że po wejściu w życie tego zarządzenia czuje się oszukana przez Gminę, gdyż musiała ponosić koszty budowy sieci kanalizacyjnej, a obecnie zgodnie z prawem płaci się jedynie za przyłącze. W tym właśnie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego (niewłaściwe zarządzenie) i interesu materialnego (bezprawna partycypacja w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej).

Wobec nieprzedłożenia przez Radę Miejską odpowiedzi na skargę, postanowieniem z dnia 6 lipca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył grzywnę Radzie Miejskiej z powodu nieprzesłania w terminie odpowiedzi na skargę. Postanowieniem z dnia 6 października 2010r., II OZ 939/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada Miejska stwierdziła, że zaskarżona uchwała Nr [...] opiera się na zasadzie dobrowolności mieszkańców współuczestnictwa w inwestycjach realizowanych przez Gminę. Uchwała ta nie zabiera żadnych uprawnień przyznanych wcześniej osobom fizycznym, ani też nie nakłada obowiązków. Poza tym nie ma ona załączników w postaci umów. Rada Miejska wskazała, że zgodnie z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostaje naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje pomiędzy jego własną, prawnie zagwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą związek naruszający jego interes prawny lub uprawnienie. Rada Miejska podniosła, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, gdyż jej treść nie dotyczy obowiązków, a jedynie daje uprawnienie. Zdaniem Rady, aby uchwała podlegała skutecznemu zaskarżeniu musiałaby wywołać negatywne następstwa w sferze prawnej osoby takie jak: zniesienie prawa, ograniczenie prawa, uniemożliwienie realizacji uprawnień, naruszenie interesu prawnego, zaś podstawą jej wzruszenia byłaby niezgodność z prawem. Co do podstawy prawnej uchwały Rada Miejska wskazała, iż Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że nie ma przeszkód prawnych, aby Rada Gminy ustaliła dobrowolne zasady partycypacji przez mieszkańców Gminy w kosztach budowy urządzeń. Sprawa tej uchwały była też przedmiotem badania Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w 2008r. i Wojewoda w piśmie znak: [...] potwierdził, że treść uchwały nie naruszała obowiązującego w dacie jej podjęcia prawa jak i jest ona dopuszczalna w świetle aktualnie obowiązujących przepisów.

W piśmie z dnia 27 października 2010r. skarżąca podniosła, iż uchwała Rady Miejskiej, jako akt prawa miejscowego niższy rangą od ustawy, umożliwiła Burmistrzowi Miasta wydanie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] 2003r. mówiącego o współfinansowaniu inwestycji (partycypacji w kosztach budowy) kanalizacji sanitarnej co jest niezgodne z ustawą. Zarządzenie wynikało z uchwały i nakładało na uczestników inwestycji ponoszenie jednakowych zryczałtowanych kosztów w wysokości 2504 zł. Tymczasem ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. (Dz. U. z 2006r. nr 123 poz. 858) zabrania współfinansowania inwestycji własnych Gminy przez mieszkańców (art. 3 pkt 1). Skarżąca wyjaśniła, iż wynikające z Zarządzenia Nr [...] umowy uczestnicy inwestycji podpisywali wierząc, że przedstawione do podpisu dokumenty są zgodne z prawem. Pieniądze były wprawdzie wpłacane na konto Urzędu Miejskiego, ale skarżąca przypuszcza, że nie były przeznaczone na kanalizację biorąc pod uwagę to, że jej odcinek kanalizacji (ulica [...]) był finansowany ze środków unijnych i ten sam wykonawca wykonywał wszystkim uczestnikom przyłącza. Warunkiem wykonania kanalizacji danego gospodarstwa było jednak podpisanie umowy dotyczącej powyższej wpłaty. Skarżąca stwierdziła, iż spotkała się w innych dokumentach z tłumaczeniem urzędników, że umowy i wpłaty były dobrowolne, co w jej opinii jest kłamstwem, ponieważ i w zarządzeniu i w umowie jest zobowiązanie, że jeżeli ktoś wykona przyłącz na własny koszt i ten koszt będzie niższy od ustalonej kwoty partycypacyjnej to jest zobowiązany różnicę wpłacić na konto Urzędu Miejskiego. Skarżąca wskazała również, iż w roku 2007 Burmistrz Zarządzeniem Nr [...] zmienił zasady realizacji przyłączy zgodnie z ustawą – uczestnik inwestycji nie wpłaca żadnych kosztów partycypacyjnych do budżetu Miasta i ma obowiązek wykonać przyłącze na własny koszt. Równocześnie unieważnione zostało poprzednie Zarządzenie Nr [...]. Skarżąca podniosła, iż pomimo nieważności starego Zarządzenia ludziom, którzy wskutek informacji w prasie przestali wpłacać raty wynikające z umów urzędnicy z Urzędu Miasta przysyłali upomnienia straszące oddaniem sprawy do sądu o niewywiązywanie się z umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec braku odmiennej regulacji prawnej, rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga M. Ś. wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona w terminie, zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżąca słusznie wywodzi z tego, że treść zaskarżonej uchwały, stanowiła podstawę do wydania Zarządzenia Burmistrza Nr [...] z dnia [...] 2003r., a w dalszej konsekwencji zawarcia ze skarżącą umowy o współfinansowaniu inwestycji. W istocie zatem zaskarżona uchwała spowodowała powstanie po stronie skarżącej obowiązku partycypacji w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zaskarżona uchwała z dnia 7 lipca 1999r. w sprawie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jej przedmiotem było wprowadzenie tzw. lokalnych inicjatyw inwestycyjnych, polegających na realizacji przez mieszkańców wspólnie z Gminą inwestycji w dziedzinach należących do zadań własnych gminy oraz na deklarowaniu swego współuczestnictwa w tych inwestycjach, w celu przyspieszenia realizacji zadań poprawiających warunki życia mieszkańców danego obszaru. Przewidziano, że współuczestnictwo w realizacji lokalnej inicjatywy inwestycyjnej może polegać w szczególności na: przekazaniu środków finansowych, przekazaniu nieruchomości, zaangażowaniu siły roboczej, przekazaniu materiałów, zaangażowaniu sprzętu, a także wymieniono rodzaje inwestycji, które mogą być realizowane w tym trybie (w szczególności: budowa obiektów, urządzeń i sieci wodociągowych z podłączeniami oraz wodomierzem, budowa obiektów, urządzeń i sieci kanalizacji ogólnospławnej, sanitarnej z podłączeniem, budowa dróg i placów ogólnodostępnych, budowa obiektów i urządzeń do utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk śmieci i urządzeń do utylizacji odpadów komunalnych, budowa obiektów i urządzeń ochrony przeciwpożarowej, budowa obiektów i zakup urządzeń ochrony zdrowia, budowa obiektów oświatowych i zakup pomocy naukowych, inne inicjatywy wynikające z potrzeby mieszkańców).

Podstawowe zagadnienie, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to odpowiedź na pytanie o charakter prawny tej uchwały i istnienie podstaw prawnych do jej podjęcia, a więc o to, czy organy gminy mogą wiążąco regulować sposób, metody i wysokości wspierania inwestycji lokalnych przez mieszkańców.

Zaskarżona uchwała zawiera obszerny katalog inwestycji, które miałyby być realizowane na jej podstawie oraz reguluje istotne elementy współudziału mieszkańców w realizacji inwestycji lokalnych, w tym aspekty finansowe. Rada Miasta zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała należy ocenić, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych. Nie była to tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowego wsparcia, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od ich partycypacji w kosztach. Nie można zatem uznać, że ta partycypacja było dobrowolna. Wprawdzie treść uchwały nie nakłada wprost na mieszkańców opłat, jednak stanowiła ona podstawę do wydania zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy, które w sposób jednoznaczny określało kwotę 2.484 zł jako kwotę partycypacyjną, jednolitą dla wszystkich mieszkańców.

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie co najmniej rangi ustawowej. W tej sytuacji przywołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybione. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt OSK 1902/06, Lex nr 327769, zgodnie z którym art. 18 nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. A zatem powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawny, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być także art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zakres działania gminy i wymieniające przykładowy katalog tych zadań. Zdaniem Sądu nie ma też w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu, który przyznawałby radzie gminy kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej i z tego powodu zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu uchwała wykraczała poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażane już w orzecznictwie, że brak w obowiązującym systemie prawnym podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku ponoszenia przez mieszkańców określonych kosztów budowy inwestycji lokalnych, jak również brak podstaw prawnych do ustalania przez gminę wysokości ponoszonych kosztów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2006r., sygn. III SA/Wa 2230/06, Lex nr 276793 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2008r., IV SA/Po 93/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia obligatoryjne i fakultatywne zadania własne gminy. U podstaw tej regulacji leży próba zagwarantowania społecznościom lokalnym świadczeń publicznych na poziomie minimalnym (A. Szewc w komentarzu do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że nie może ona uchylić się od ich realizacji. Jest oczywiste, że realizowanie inwestycji wymienionych w zaskarżonej uchwale (budowa sieci wodociągowych, sieci kanalizacji ogólnospławnej, sanitarnej, obiektów i urządzeń do utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk śmieci i urządzeń do utylizacji odpadów komunalnych, obiektów i urządzeń ochrony przeciwpożarowej, itd.) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Niedopuszczalne zatem jest wymuszanie na mieszkańcach partycypacji finansowej w realizacji przez gminę tych zadań.

Na marginesie należy wskazać, że w naszym systemie prawnym istnieje odrębna regulacja prawna nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków m. in. jednostek samorządu terytorialnego (art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako u.g.n.), przy czym obowiązek uiszczenia tzw. opłat adiacenckich istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy). Skoro art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, należy ocenić, że przytoczony katalog ustawowy pokrywa się w dużym stopniu z § 3 analizowanej uchwały.

Mając na uwadze wyżej wskazane argumenty należy zatem stwierdzić, że wydanie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Wadliwe zastosowanie przepisów prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały tj. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. A zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.