Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 374/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano do wydania aktu oraz stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 § 1-3, art. 36 oraz art. 37 § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 171/21 w sprawie ze skargi M. Ż. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę M. w sprawie pod sygnaturą akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Wojewodę M. do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. Ż. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania. VS


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., II SAB/Kr 171/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Ż. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] pod sygnaturą akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

M. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...], dotyczącego jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Urzędu Miejskiego w Z. Wydział Gospodarki Terenowej z dnia [...] lipca 1977 r. znak [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 130m2. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3, art. 36 oraz art. 37 § 5 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i w konsekwencji wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w ww. sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w dniu [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...]kilkakrotnie przedłużał termin załatwienia tej sprawy, o czym informował stronę w stosownych pismach. Wobec tego, że wyznaczane terminy były w ocenie skarżącej zbyt odległe i nieuzasadnione, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wystąpiła ona z ponagleniem, które nie przyniosło jednak rezultatu, podobnie jak uprzednie pisma monitujące. W opinii skarżącej organ podejmuje czynności w sposób nieefektywny, w zbyt odległych odstępach czasowych, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przedstawił chronologię podejmowanych czynności i zaakcentował trudności związane z pozyskaniem akt archiwalnych, koniecznych do załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, że skarżąca była informowana o wyznaczanych terminach zakończenia postępowania zawiadomieniami z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] marca 2021 r., [...] czerwca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r., a w każdym z pism wskazywano przyczynę kolejnego przesunięcia terminu rozpatrzenia wniosku. Organ wskazał też, że skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które to ponaglenie postanowieniem Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2021 r. zostało uznane za niezasadne.

Następnie organ wskazał, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, dlatego pozyskanie akt archiwalnych wytworzonych w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego jest istotne dla oceny legalności rozstrzygnięcia objętego postępowaniem nadzorczym. Strona miała świadomość trudności w pozyskaniu tej dokumentacji, a jej pełnomocnik nie wykazał żadnego zaangażowania w poszukiwaniach tej dokumentacji. W związku z tym cały ciężar odszukania akt wywłaszczeniowych został przerzucony na organ prowadzący postępowanie. W ocenie Wojewody fakt, że organ od lipca 2020 r. nie był w stanie zakończyć postępowania, nie świadczy o przewlekłości w jego prowadzeniu. Przez ten czas Wojewoda był bowiem aktywny, podejmował intensywnie kroki mające na celu odnalezienie dokumentacji archiwalnej i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie czynności te niejednokrotnie okazywały się bezskuteczne, jednak okoliczność ta sama w sobie nie może zostać utożsamiona z przewlekłością postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, iż zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Celem nowelizacji p.p.s.a., wprowadzającej do tej ustawy obok pojęcia "bezczynności" także pojęcie "przewlekłości postępowania", było usprawnienie postępowania administracyjnego przez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja u.p.s.a., przez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, prowadzi do reinterpretacji pojęcia bezczynności, przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie organowi nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że wystosował on szereg pism i wezwań do różnorakich organów, które z uwagi na bierność niektórych adresatów musiały być niekiedy ponawiane. I tak:

- pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wystąpiono do Urzędu Miasta Z. z prośbą o odszukanie i wypożyczenie akt postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną przez stronę lub względnie o wskazanie miejsca ich przechowywania;

- pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. ponownie zwrócono się do Urzędu Miasta Z. z prośbą o odszukanie i wypożyczenie akt wywłaszczeniowych;

- pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z prośbą o odszukanie akt;

- pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Z., Archiwum Narodowego w K. oraz Archiwum Akt Nowych w W. z prośbą o odszukanie akt związanych z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania za nieruchomość;

- pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawców z pytaniem, skąd pozyskał on załączone do wniosku kserokopie wybranych dokumentów archiwalnych i czy dysponuje całością akt wywłaszczeniowych, a także zwrócono uwagę na wątpliwości dotyczące legitymacji wnioskodawców;

- pismem z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik wnioskodawców złożyła wyjaśnienia w sprawie oraz załączyła dokumenty potwierdzające, że jej mocodawcy są tożsami z osobami wymienionymi w postanowieniach spadkowych;

- pismami z dnia [...] marca 2021 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego M. Urzędu Wojewódzkiego w K., Starostwa Powiatowego w Z., Urzędu Miasta w Z. i Archiwum Narodowego w K. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy celem odszukania m.in. zarządzenia Naczelnika Miasta Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie odszkodowania za grunty, opinii szacunkowej biegłego [...] J.Ł. z dnia [...] listopada 1977 r. oraz opinii szacunkowej biegłego [...] J. F. z dnia [...] marca 1977 r.;

- pismem z dnia [...] marca 2021 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy celem odszukania akt ewentualnie przeprowadzonego postępowania odwoławczego od kontrolowanej decyzji, ponieważ jej kserokopia, która została załączona do wniosku, nie została opatrzona klauzulą ostateczności;

- pismem z dnia [...] marca 2021 r., powtórzonym w dniu [...] czerwca 2021 r., wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Z. z pytaniem, czy toczyło się postępowanie zwrotowe względem nieruchomości wywłaszczonej kontrolowaną decyzją;

- pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego w Z. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii księgi wieczystej nr [...]. W związku z trudnościami w pozyskaniu akt archiwalnych wytworzonych w toku postępowania wywłaszczeniowego, konieczne stało się zbadanie podstawy wpisu działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...], gdzie być może zalega opatrzony klauzulą ostateczności egzemplarz kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej.

Dalej Sąd i instancji wskazał, iż analiza powyższego zestawienia prowadzi do wniosku, że organ podjął szereg czynności zmierzających do pozyskania archiwalnych akt sprawy w wielu instytucjach. Sąd zgodził się organem, że pozyskanie akt jest kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i należy podjąć wszelkie czynności w celu ich odszukania. Wszystkie dokonane przez Wojewodę [...] wystąpienia do sądów, czy archiwów nie są zatem działaniami zbędnymi, czy pozorowanymi. Wobec tego, że przedmiotem badania jest decyzja z 1977 r. poszukiwania adekwatnej dokumentacji, z uwagi na upływ czasu, okazały się z oczywistych względów utrudnione. Chronologia podejmowanych przez Wojewodę działań przekonuje wszelako, że działał on systematycznie i bez zbędnej zwłoki. Odstępy czasowe pomiędzy kolejnymi wystąpieniami nie są odległe i co należy również podkreślić, wymuszone oczekiwaniem na odpowiedź ze strony poszczególnych instytucji, a niekiedy samej strony.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że choć rozstrzygnięcie sprawy faktycznie przekroczyło ustawowy termin, to organ za każdym razem informował stronę o terminie kolejnego przedłużenia załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2021 r., pismem z dnia [...] marca 2020 r. przedłużono termin do dnia [...] czerwca 2021 r., pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. przedłużono termin do dnia [...] sierpnia 2021 r., a pismem z [...] sierpnia 2021 r. przedłużono termin do [...] października 2021 r. Chronologia powyższych działań organu wskazuje, że organ każdorazowo dokonywał przedłużenia terminu załatwienia sprawy przed upływem terminu wynikającego z poprzedniego pisma i za każdym razem informował stronę o jego przyczynie. Fakt, że postępowanie nie zakończyło się w oczekiwanym przez stronę terminie nie świadczy – zdaniem Sądu I instancji – o opieszałości organu lecz o obiektywnych i trudnych do przezwyciężenia trudnościach, związanych głównie z brakiem dostępu do archiwalnych dokumentów z lat siedemdziesiątych, za które organ nie ponosi odpowiedzialności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z powyższej sekwencji zdarzeń i z okoliczności sprawy wynika, że skarga na przewlekłość postępowania Wojewody [...] jest bezzasadna, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Ż., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 – 3, art. 36 oraz art. 37 § 5 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], podczas gdy Sąd I instancji winien skargę uwzględnić, zobowiązać organ do wydania w określonym terminie decyzji oraz stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta zastał na usprawiedliwionych podstawach.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Rozważania o legalności zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od przybliżenia pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". Zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie przewlekłości oznacza sytuację, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przyjmuje się, że przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a., pozwalającym organowi na wyznaczenie terminu jej załatwienia, ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (vide: druk sejmowy nr 1183 VIII kadencji, s. 23). O przewlekłości postępowania świadczy zatem m.in. wykonywanie w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, nieporadne działanie organu, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uwagi do art. 37; A.Gołębia [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 37 i przywołane tam orzecznictwo). Konfrontując ze sobą motywy zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej nie sposób dopatrzyć się różnić w rozumieniu tegoż pojęcia. Dodatkowo należy dostrzec, iż w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest zbadanie w warunkach konkretnej sprawy, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieefektywne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia ale skutkujące znacznym przesunięciem w czasie załatwienia sprawy (vide: A.Gołębia [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 37). Tym samym dla dokonania oceny w zakresie przewlekłego prowadzenia konkretnego postępowania konieczne jest wzięcie pod uwagę wielu parametrów składających się na jego charakterystykę, z których najistotniejsze to m.in., złożoność okoliczności faktycznych sprawy i stopień skomplikowania materii prawnej, które składają się na podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższy nakaz zindywidualizowania odpowiedzi w kwestii przewlekłości kontrolowanego postępowania nie został przeprowadzony zaskarżonym wyrokiem w sposób zadowalający, na co trafnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. Pierwsze czynności organu podjęte zostały w dniu [...] sierpnia 2020 r. i były to: wezwanie Urzędu Miasta w Z. do nadesłania akt archiwalnych decyzji tegoż Urzędu z dnia [...] lipca 1977 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, nadto tegoż dnia organ na dzień [...] marca 2021 r. wyznaczył termin zakończenia sprawy. Kolejna czynność organu podjęta została dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r., a zatem po upływie czterech miesięcy, i czynnością tą było ponowne wystąpienie do Urzędu Miasta w Z. o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lipca 1977 r. Wypada przy tym dostrzec, iż ponowienie wniosku o nadesłanie akt ww. sprawy nastąpiło po złożeniu przez wnioskodawców postępowania nieważnościowego pisma z dnia [...] grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego), w którym wzywają organ do udzielenia informacji o stanie sprawy. Dalsza analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, iż od dnia [...] grudnia 2020 r. nastąpiła intensyfikacja działań organu, która trwała do dnia [...] marca 2021 r. Wówczas organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. z pytaniem, czy toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. Wobec braku odpowiedzi Starostwa, pismo to organ wysłał ponownie w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem po upływie dalszych 3 miesięcy. Kolejna czynność organu ma miejsce dopiero w dniu [...] sierpnia 2021 r., a zatem po upływie półtora miesiąca. Tego dnia organ zwraca się do Sądu Rejonowego w Z. o przesłanie uwierzytelnionej księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości wywłaszczonej ww. decyzją z dnia [...] lipca 1977 r.

Wynik analizy powyższych okoliczności nie zasługiwał na uznanie, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób sprawny i bez zbędnej zwłoki. Wniosek Sądu i instancji w tym zakresie jest dowolny, bowiem pomija istotne okoliczności sprawy. Analiza podejmowanych w sprawie czynności prowadzi do wyraźnego wniosku, iż przez łączny okres ponad 8 miesięcy organ nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynność. Przy czym analiza ta uwzględnia okres od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r., a zatem około [...] miesięcy. Przyjmując nawet konieczność oczekiwania organu na reakcję organów i instytucji wezwanych do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania lub do nadesłania określonych dokumentów, czas ten jest nadmiernie długi i nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Oczekiwanie przez organ przez cztery i trzy miesiące na uzyskanie odpowiedzi odpowiednio od: Urzędu Miasta w Z. i Starostwa Powiatowego w Z., i to tylko po to aby ponowić pisma kierowane już wcześniej do tych organów, nie jest działaniem bez zbędnej zwłoki lecz stanowi o wykonywaniu w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu, co nosi wyraźne cechy przewlekłego prowadzenia postępowania.

Również sposób koncentracji działań organu w celu zgromadzenia materiału archiwalnego wskazuje na nieefektywność czasową wynikającą ze zwracania się kolejno do poszczególnych instytucji o wskazanie czy dysponują dokumentami istotnymi dla sprawy. Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż już w grudniu 2021 r. stało się jasne, iż nie jest możliwe uzyskanie z Urzędu Miasta w Z. akt sprawy zakończonej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lipca 1977 r. Podjęte po tej konstatacji działania poszukiwawcze akt ww. sprawy obejmowały początkowo jedynie Archiwum Zakładowe M. Urzędu Wojewódzkiego w K., choć już wówczas winno być jasne, że działania te również mogą nie przynieść spodziewanego rezultatu i konieczne będzie poszerzenie spektrum poszukiwań. Takie działania organ podejmował dopiero od dnia [...] stycznia do [...] marca 2021 r., choć okoliczności sprawy już w grudniu 2020 r. uzasadniały potrzebę ich dokonania. Również terminowość działań organu podejmowanych w zakresie ustalania kwestii właścicielskich wywłaszczonej nieruchomości może budzić poważne zastrzeżenia skoro gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie organ rozpoczął po ponad roku od wszczęcia postępowania, zwracając się do sądu powszechnego o przesłanie uwierzytelnionej księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.), to sposób prowadzenia czynności w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności nadmiernie długie odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami i brak skoncentrowania w czasie czynności wyjaśniających, wskazują na naruszenie powyższych regulacji w kontekście przewlekłości, o której mowa w art. 12 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenia prawa w zakresie sprawności i efektywności kontrolowanego postępowania zasadnym czynią zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 35 § 1 i 3 i art. 36 k.p.a.

Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 35 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis reguluje bowiem kwestie terminu załatwienia sprawy rozstrzyganej w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty i dowody znane powszechnie lub znane organowi. Badana sprawa administracyjna nie ma takiego charakteru, a zatem zarzut naruszenia powyższego przepisu został podniesiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy.

Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania ale z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia pozostaje zatem aktualna w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (vide: A.Kabat [w:] B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uwagi do art. 149). Sytuacja taka nie miała natomiast miejsca w badanej sprawie, bowiem wg stanu sprawy na dzień wyrokowania przez Sąd I instancji sprawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Miejskiego w Z. Wydział Gospodarki Terenowej z dnia [...] lipca 1977 r. nadal pozostawała nierozstrzygnięta.

Nie można także w okolicznościach niniejszej sprawy potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 37 § 5 k.p.a. Przepis ten zakreśla bowiem termin rozpatrzenia ponaglenia, a zatem pozostaje bez związku z kwestią rozstrzygania w postępowaniu sądowym o istnieniu przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o zobowiązaniu organu do wydania aktu w terminie liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 193 p.p.s.a.). Uwzględniając z kolei, że przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania nie było wynikiem lekceważącego stosunku organu do rozstrzyganej sprawy lecz wynikało z dążenia do pozyskania dokumentów archiwalnych sprawy sprzed kilkudziesięciu lat, co czasami okazuje się trudne m.in. z uwagi na znaczny upływ czasu i zmiany ustrojowe organów państwa, to tym samym brak było podstaw aby stwierdzoną przewlekłość postrzegać jako rażące naruszenie prawa. Stąd też orzeczono, iż przewlekłość organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a w zw. z art. 193 p.p.s.a.).

Na marginesie powyższych uwag należy dostrzec, iż zarzutem przewlekłego prowadzenia objęte pozostaje postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1977 r. Możliwość merytorycznego rozstrzygania tego rodzaju spraw pozostaje ograniczona art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Przepis ten stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja winna zatem znaleźć zastosowanie w badanej sprawie, skoro od dnia wejścia do obrotu prawnego i wywołania skutków prawnych przez decyzję z dnia [...] lipca 1977 r. upłynęło już ponad trzydzieści lat. Jakkolwiek powyższy przepis wskazuje, iż w sytuacji w nim opisanej postępowanie administracyjne umarza się z mocy prawa, to za konieczne uznać należy potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania prawa strony do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej umarzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa winno zostać potwierdzone deklaratoryjną decyzją stwierdzającą umorzenie postępowania w konkretnej sprawie (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną takiego orzeczenia winien stanowić przepis art. 105 § 1 k.p.a., statuujący ogólną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie, bez konieczności stosowania przez stronę dodatkowych aktów zapobiegliwości, pozwoli, w razie zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia skargą do sądu administracyjnego, na efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko o konieczności wydania w takiej sytuacji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej prezentowane jest także w doktrynie i orzecznictwie sądowym (vide: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021/5/9-26; R.M.Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., I OSK 1407/20; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2022 r., I OSK 1891/21; wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. I OSK 1511/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., I OSK 1407/20; postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22; postanowienie NSA z dnia 4 października 2022 r., I OSK 1250/22; postanowienie NSA z dnia 11 października 2022 r., I OSK 1602/22; postanowienie NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1506/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ),

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.