Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 675/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2,  art. 69,  art. 69,  art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr XX/136/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ścięgny w Gminie Podgórzyn-obszar planistyczny "A" I. stwierdza nieważność § 5 tabeli 1 rubryki C kolumny 3, dla terenu M,U. 31 oraz tabeli 2 rubryki C kolumny 3, dla terenów MN.37 i MN.38 ust.3 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie I; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Gminy Podgórzyn kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn nr XX/136/12 z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ścięgny w Gminie Podgórzyn - obszar planistyczny A, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej: 1) § 5 Tabela 1 rubryka C kolumna 3, M.U.31 oraz Tabela 2 Rubryka C kolumna 3, MN.37, MN.38 ust. 3; 2) § 8 pkt 1 lit. a tej uchwały, a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie określenia projektowanych podziałów na działki budowlane oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W zaskarżonym zakresie uchwale zarzucono, że jej: 1) § 5 Tabela 1 rubryka C kolumna 3, M.U.31 oraz Tabela 2 Rubryka C kolumna 3, MN.37, MN.38 ust. 3 istotne narusza art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwaną w dalszej części skargi u.p.z.p.; 2) § 8 pkt 1 lit. a narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

W motywach skargi podniesiono dalej, że Rada Gminy Podgórzyn w § 5 Tabela 1 rubryka C kolumna 3, M.U.31 uchwały postanowiła: "W granicach działki nr 349/4 dopuszcza się realizacją zabudowy na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy nr 90/2008 z dnia 25.08.2009" oraz w § 5 Tabela 2 Rubryka C kolumna 3, MN.37, MN.38 ust. 3 uchwały postanowiła, że: "W granicach działki nr 649/1 dopuszcza się odstąpienie od wymaga przestrzennych ustalonych w planie na rzecz parametrów określonych w decyzjach o warunkach zabudowy wydanych przed wejściem w życie niniejszego planu". Powołując się na regulację art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. organ nadzoru podkreślił, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia są różne od wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynym wyjątkiem skutkującym utrzymanie w mocy takiej decyzji jest sytuacja, gdy na jej podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie ma żadnych podstaw prawnych do regulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestii związanych z odstąpieniem od wymagań przestrzennych ustalonych w planie na rzecz parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przekonaniu organu nadzoru, Rada Gminy wprowadzając w planie rozwiązanie, według którego dopuszcza się odstąpienie od wymagań przestrzennych ustalonych w planie na rzecz parametrów określonych w decyzjach o warunkach zabudowy, wykroczyła poza zakres udzielonego jej ustawowego upoważnienia.

W uzasadnieniu drugiego z zarzutów skargi organ nadzoru wskazał, że mocą § 8 pkt 1 lit. a uchwały, Rada Gminy Podgórzyn ustaliła zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i w pkt 1 "zasady ogólne" lit. a postanowiła, że "dopuszcza się zmianę przebiegów oznaczonych na rysunku planu sieci infrastruktury technicznej, a także lokalizację nie oznaczonych na rysunku sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem podporządkowania ich w zakresie lokalizacji ustaleniom regulacyjnym planu oraz wymaganiom określonym przez operatorów." W ocenie organu nadzoru, zgodnie z przepisem kompetencyjnym Rada Gminy Podgórzyn władna była ustalić w planie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Na podstawie § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Według organu nadzoru, z powyższego zakresu normy kompetencyjnej nie wynika zatem możliwość wyrażenia warunkowej zgody przez Radę Gminy ("dopuszcza się") na zmianę przebiegów sieci infrastruktury technicznej, a także lokalizację nie oznaczonych na rysunku sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wyjaśnień udzielonych przez Radę Gminy wskazujących, że kwestionowane rozwiązanie ma charakter informacyjny, organ nadzoru uznał za niedopuszczalne zamieszczanie w aktach prawnych przepisów "o charakterze informacyjnym", które przybierają formę powtórzenia lub modyfikacji przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych. Ponadto w ocenie organu nadzoru kwestionowany § 8 pkt 1 lit. a uchwały stwarza niedozwoloną prawnie możliwość lokalizacji takich obiektów i urządzeń, które zgodnie z przepisami prawa (art. 15 ust. 3 pkt 3a, 4a, 4b u.p.z.p.) wymagają od dnia jednej z nowelizacji ustawy, tj. od dnia 25 września 2010 r., dla swojej lokalizacji dokonania stosownych postanowień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak np. urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dla których ustalenie konkretnej lokalizacji wymusza dokonanie stosownych rozwiązań w miejscowym planie.

W odpowiedzi na skargę organ gminy odnosząc się do zaskarżanego § 5 Tabela 1 rubryka C kolumna 3, M.U.31 oraz Tabela 2 Rubryka C kolumna 3, MN.37, MN.38 ust. 3 uchwały wyjaśnił, że zakwestionowane przepisy nie mają charakteru obligatoryjnego - stanowią jedynie dopuszczenie. Plan nie wprowadza zatem obligatoryjnych ustaleń uzależnionych od treści decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie dopuszcza zagospodarowanie analogiczne jak w wydanej decyzji. Skoro do kompetencji Rady Gminy w ramach planu miejscowego należy ustalenie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu nie można odmówić jej prawa do ustalenia takich samych zasad jakie zostały określone przez Wójta Gminy w wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Dla autora odpowiedzi na skargę, kwestia czy zasady te zostaną określone bezpośrednio poprzez zbiór regulacji powtarzających wymagania decyzji, czy też poprzez przytoczenie numeru decyzji, pozostaje bez znaczenia dla merytorycznych skutków powyższego zapisu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ścięgny w gminie Podgórzyn - obszar planistyczny A, w obrębie jednoznacznie określonych działek, za dopuszczalne uznano ukształtowanie zabudowy w taki sam sposób jaki ustalono w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do skarżonego § 8 pkt 1 lit. a uchwały, organ gminy wyjaśnił, że zakwestionowany przepis wiąże się z koniecznością zapewnienia możliwości realizacji planu w jego warstwie dotyczącej przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania, wobec której obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę służebną i są niezbędne na wszystkich niemal terenach, w związku z: 1) koniecznością zapewnienia mediów dla istniejącej i projektowanej zabudowy (której usytuowanie na etapie planu miejscowego jeszcze nie jest przesądzone i nastąpi dopiero w planie zagospodarowania działki); 2) potrzebą umożliwienia usunięcia kolizji istniejących sieci z projektowaną zabudową (co w oczywisty sposób będzie wiązać się z przesunięciem tych sieci); 3) koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ludności i mienia (np. budowa systemów łączności, systemów przeciwpożarowych, przeciwpowodziowych), 4) wymaganiami przepisów szczególnych - np. ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 123, poz. 835), zgodnie z którą plan miejscowy nie może stanowić zakazów dla lokalizacji obiektów łączności publicznej. Przepis ten w istocie oznacza, że do każdego obiektu łączności publicznej niezbędne będzie doprowadzenie zasilania i stosowna rozbudowa sieci energetycznej. Lokalizacja obiektów infrastruktury technicznej na działce wymaga ponadto zgody jej właściciela. Autor odpowiedzi na skargę wskazał również, że Wójt Gminy Podgórzyn wydając w ostatnich latach kilkadziesiąt decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji infrastrukturalnych w ramach Karkonoskiego Systemu Wodociągów i Kanalizacji stwierdził, że w większości przypadków ostateczny przebieg sieci przyjęty w tych decyzjach istotnie odbiegał od pierwotnie zakładanego ze względu na brak zgód właścicieli działek. Dlatego też plan miejscowy powinien uwzględniać to uwarunkowanie i nie ograniczać zbyt drastycznie poprzez swoje postanowienia możliwości realizacji zadań z zakresu infrastruktury narażając w ten sposób lokalną społeczność na poważne ryzyka. Udzielający odpowiedzi organ podniósł również, że do uprawnień Rady Gminy w ramach planu miejscowego należy m. in. stanowienie zakazów zabudowy. Na tej bazie plan może ustanowić ograniczenia także dla lokalizacji sieci infrastruktury technicznej. Nie można więc podzielić poglądu zawartego w skardze, że Rada Gminy nie posiada uprawnień do stanowienia o lokalizacji sieci infrastruktury technicznej. Skoro bowiem jest kompetencją Rady Gminy ograniczanie lokalizacji w/w obiektów, za uprawniony należy uznać także dopuszczenie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej na wszystkich terenach (przy spełnieniu dodatkowych warunków zawartych w planie). Zwrócił także uwagę, że całkowicie nieadekwatna dla toczonego sporu jest uwaga strony skarżącej, że § 8 pkt 1 lit. a uchwały jest niezgodny z przepisami prawa tj. art. 15 ust. 3 pkt 3a, 4a i 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż: 1) odnosi się do regulacji wprowadzonych zmianą w/w ustawy z dnia 25 września 2010r., podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w oparciu o przepisy w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. nr 130 poz. 871) i regulacje wprowadzone w/w zmianą ustawy go nie dotyczą; 2) urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW nie są obiektami infrastruktury technicznej. Przez urządzenia infrastruktury technicznej zgodnie z art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami rozumie się drogi oraz wybudowane pod ziemią na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Przewodniczący Rady Gminy podniósł również, że pismo Wójta Gminy Podgórzyn z dnia 16 sierpnia 2012r. na które powołuje się strona skarżąca, stanowiło odpowiedź na pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 sierpnia 2012r., w którym analizowane brzmienie przepisu § 8 pkt 1 lit. a uchwały zostało zakwestionowane pod zupełnie innym kątem. Podniesione w tym piśmie zastrzeżenia Wojewody dotyczyły naruszenia wprowadzania bliżej nieokreślonych, nie wskazanych na rysunku planu miejscowego sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Dlatego też wykorzystanie argumentów zawartych w odpowiedzi Wójta Gminy Podgórzyn dla prowadzenia polemiki w merytorycznie innej kwestii budzić może uzasadnione wątpliwości i nie zasługuje na aprobatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi jedynie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 5 Tabela 1 rubryka C kolumna 3, M.U.31 oraz Tabela 2 Rubryka C kolumna 3, MN.37, MN.38 ust. 3 uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w pozostałym zakresie oddalając skargę.

Należy także zaznaczyć, że organ nadzoru nie podtrzymał zarzutów skargi odnośnie pewnej części argumentacji dotyczącej nieważności § 8 uchwały, uwzględniając obronę organu związaną z rozpoczęciem procedury planistycznej w oparciu o uchwałę intencyjną z 2008 r., co miało znaczenie według przepisów przejściowych ustaw nowelizujących ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2010 r., wyłączających w tym przypadku stosowanie przepisów znowelizowanych. Do zakwestionowanej uchwały stosuje się zatem pierwotny tekst ustawy, co wykluczyło kwestionowanie ustaleń dotyczących urządzeń ze względu na treść art. 15 ust. 3 pkt 3a, 4a i 46 ustawy w nowym brzmieniu (patrz art. 1 pkt 4 i art. 4 ust 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. Dz. U. nr 130, poz. 871 oraz art. 2 pkt 2 i art. 3 ust 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. Dz. U. Nr 155, poz. 1043).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za błędne należy natomiast uznać stanowisko Rady Gminy przypisujące decyzjom ustalającym warunki zabudowy cechy kształtujące kierunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Organy gminy wydając decyzje o warunkach zabudowy nie realizują przez to władztwa planistycznego, a jedynie określają - na podstawie przepisów prawa - dopuszczalne możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (w odniesieniu do otaczającej ją zabudowy istniejącej), które dotychczas nie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma więc charakter deklaratoryjny, a jej istota polega tylko na stwierdzeniu istnienia pewnego stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do zagospodarowania terenu. W szczególności, w ten sposób uchyla się wobec inwestora ogólny zakaz zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zupełnie inny charakter ma natomiast plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając go gmina realizuje przysługujące jej z mocy ustawy władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób ustala przeznaczenie terenu znajdującego się w jej granicach, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina może czynić użytek z władztwa planistycznego w sposób nieograniczony, jednakże z zachowaniem zasad określonych w ustawie. Oznacza to konieczność takiego kształtowania ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności i potrzeb interesu publicznego. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że istniejący faktycznie przed uchwaleniem planu miejscowego układ przestrzenny zabudowy i zagospodarowania terenu zawierający się w obszarze jego projektowanych granic, w tym także istniejący układ przestrzenny zabudowy określony decyzjami administracyjnymi, nie wiąże bezwzględnie organu gminy. Gmina musi oczywiście na nim bazować, jednakże projektując założenia planu może zmieniać dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, realizując uzasadnione potrzeby interesu publicznego. Ponadto zauważyć należy, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje możliwości wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji, a ocenę zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd podzielił zatem stanowisko organu nadzoru dotyczące unormowania sposobu zagospodarowania określonych działek w planie miejscowym poprzez odesłanie do samych numerów i dat poszczególnych decyzji lokalizacyjnych, zamiast do treści zawartych w nich warunków zagospodarowania. W swoim władztwie planistycznym organ gminy był uprawniony do unormowania zakresu dopuszczalnych odstępstw od podstawowych ustaleń planu w tym względzie, jednak treść drugiej normy prawnej powinna nadawać się do odtworzenia w oparciu o przepisy zawarte w uchwale. Przepis merytoryczny aktu normatywnego, może zawierać odesłania do innego aktu normatywnego, nie zaś do aktu stosowania prawa. Wymogiem jest bezpośredniość i wyraźność takiego przepisu (patrz § 22 i § 25 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej w związku z § 143). Trafnie więc zwrócił uwagę organ nadzoru na obawy, jakie mogłyby powstać przy stosowaniu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jeżeli w planie miejscowym, jak gdyby przesądza się zgodność wcześniejszych decyzji z tym planem, podczas gdy ocena ta leży w kompetencji organu lokalizacyjnego. Samo powołanie konkretnej decyzji w uchwale jeszcze nie stworzyło wzorca do porównania zgodności ustaleń zawartych w uchwale i decyzji o warunkach zabudowy. Kierując się potrzebą skrócenia omawianych przepisów, organ gminy stworzył przepisy niezrozumiałe i nieczytelne dla tych adresatów uchwały, którzy nie znają treści decyzji, czyli niemal wszystkich. Trudno zaprzeczyć, że uniemożliwił przez to również kontrolę legalności samych ustaleń planu, skoro Sąd i organ nadzoru też nie wiedzą czego dotyczą odstępstwa od tych ustaleń.

Odnosząc się do nieuwzględnionej przez Sąd skargi dotyczącej § 8 pkt 1 lit. a uchwały należy wyjaśnić, że w zakwestionowanym przez organ nadzoru przepisie zamieszczono pewne objaśnienia, odnoszące się do znaczenia zawartych na rysunku planu miejscowego oznaczeń przebiegu lub lokalizacji urządzeń infrastruktury. Zauważyć przy tym należy, że z § 4 ust. 2 w związku z ust. 1 tego przepisu uchwały wynika, iż oznaczenia rysunku planu w tym zakresie nie mają charakteru wiążącego. Ma więc rację organ nadzoru skarżąc, że ustawa nie dopuszcza w sposób powyższy zamieszczania takich treści o charakterze nienormatywnym. Jednak plan miejscowy z samego założenia zawiera również pewne przepisy o znaczeniu pozanormatywnym. Prawo miejscowe nie jest aktem ściśle wykonawczym (art. 94 Konstytucji "w granicach upoważnień zawartych w ustawie", art. 92 ust. 1 rozporządzenia jako akty wykonawcze "na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania"), co wymaga stosowania łagodniejszych kryteriów zgodności aktu tego prawa z ustawą, niż w przypadku rozporządzeń. Trafnie podniesiono w skardze, że organ gminy nie był uprawniony w planie miejscowym do precyzowania rodzaju urządzeń wymaganych na danym terenie lub podmiotów mogących je realizować (por. wyrok II OSK 604/07). W takiej sytuacji wprowadzenie zapisów noszących cechy wyjaśnienia nieobowiązującego charakteru pewnych fragmentów rysunku mogło być uzasadnione, o ile nawet było jedynie powtórzeniem wstępnej informacji zawartej tekście planu, czy raczej jej rozwinięciem. W ocenie Sądu nie było więc naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w tym przypadku.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Klauzula zawarta w punkcie II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.