Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 44/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 , ust.. 13, ust. 4 do 6 1 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5 maja 2016 r. pracownicy Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta w R., w toku czynności sprawdzających, stwierdzili, że w pasie drogowym ulicy [...] (przy skrzyżowaniu z ulicą [...]) umieszczono, bez zezwolenia zarządcy drogi, dwustronną reklamę o treści "[...]". Reklamę umieszczono na konstrukcji nośnej osadzonej w gruncie zlokalizowaną w zieleńcu poza zewnętrzną krawędzią chodnika. Wykonano dokumentację fotograficzną i ustalono jej wymiary (1,98m x 2,00m = 3,96m² x 2 = 7,92m²).

Pismem z dnia 5 maja 2016 r. zawiadomiono A. B. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...], informując jednocześnie o karze pieniężnej (na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o naliczaniu kar do czasu usunięcia przedmiotowej reklamy z pasa drogowego. Powiadomiono też właściciela reklamy o oględzinach miejsca umieszczenia reklamy w dniu 3 czerwca 2016 r.

Kolejne oględziny tego miejsca miały miejsce w dniach 12, 19 i 30 maja 2016r., a protokołem z dnia 3 czerwca 2016 r. stwierdzono usunięcie przedmiotowej reklamy z pasa drogi publicznej przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. orzekł o wymierzeniu A. B. kary pieniężnej w wysokości 6,177,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia 5 do 30 maja 2016 r. poprzez umieszczenie reklamy dwustronnej o treści "[...]", zobowiązując stronę do zapłaty kary w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji na wskazany rachunek bankowy.

W wyniku złożonego odwołania, rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreśliło w uzasadnieniu konieczność dokładnego określenia umiejscowienia przedmiotowej reklamy, a w szczególności ustalenia szerokości pasa drogowego na odcinku obejmującym lokalizację przedmiotowej reklamy w celu jednoznacznego potwierdzenia jej lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej. Wobec braku wyczerpujących danych w tym zakresie, Kolegium uznało decyzję organu pierwszej instancji za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy karty informacyjne nieruchomości, wypisy z ksiąg wieczystych, książkę drogi - ulicy [...] wraz z wersją graficzną oraz mapę zasadniczą drogi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ załączył też protokół przesłuchania A. B. w charakterze strony postępowania oraz materiały przedstawione przez stronę, tj. umowę dzierżawy terenu zawartą ze Spółdzielnią Mieszkaniową "A" z dnia 1 grudnia 1999 r. oraz korespondencję dotyczącą wzajemnych należności, a w dniu 3 kwietnia 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w celu ustalenia stanu sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (zmienionej uchwałą z dnia [...] r.), orzekł o wymierzeniu A. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: "B" z siedzibą przy ulicy [...] w R., karę pieniężną w wysokości 6.177,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia 5 maja do 30 maja 2016 r. poprzez umieszczenie reklamy dwustronnej o treści "[...]" o łącznej powierzchni 7,92m², zobowiązując stronę do zapłaty kary w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że stroną niniejszego postępowania jest A. B., który prowadząc działalność gospodarczą umieścił w pasie drogowym ulicy [...] reklamę o treści "[...]". W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono wymiary przedmiotowej reklamy oraz ilość dni eksponowania tej reklamy, uznając 5 maja 2016 r. jako pierwszy dzień, a 30 maja 2016 r. jako dzień ostatni. Przeprowadzone w dniu 3 czerwca 2016 r. oględziny przedmiotowego miejsca potwierdziły fakt usunięcia reklamy. W toku postępowania wyjaśniono, iż teren umieszczenia przedmiotowej reklamy stanowił własność Gminy Miasta R. (nabyty w wyniku komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych - Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" Sp. z o. o nie była stroną postępowań komunalizacyjnych. Dołączona do akt sprawy umowa dzierżawy terenu z dnia 1 grudnia 1999 r. zawarta z ówczesną Spółdzielnią Mieszkaniową "A" nie precyzuje dokładnie jakiego terenu dotyczyła przedmiotowa dzierżawa. Nie wskazuje też numeru nieruchomości, na której miała być posadowiona reklama, nie zawiera załącznika mapowego obrazującego jej usytuowanie. Spółdzielnia, będąc wieczystym użytkownikiem sąsiedniej nieruchomości, mogła w umowie wydzierżawić jedynie działkę nr 1. Na podstawie przesłuchania strony – A. B. ustalono, że reklama umieszczona została w przedmiotowym miejscu w 1999 r., a strony zawierając umowę nie były świadome stanu prawnego działek nr 2 i nr 3, na których zlokalizowano reklamę. Rozprawa administracyjna w dniu 3 kwietnia 2017 r. potwierdziła powyższe ustalenia, a w szczególności fakt przekonania stron o posadowieniu przedmiotowej reklamy na terenie stanowiącym własność Spółdzielni Mieszkaniowej. Podkreślono przy tym, że część pasa drogowego, na którym była umieszczona reklamy - tj. zieleniec (działki nr 2 i nr 3) jest częścią większego obszaru zielonego, zlokalizowanego również na sąsiedniej nieruchomości nr 1 - stanowiącej własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż teren oznaczony jako działki nr 2 i nr 3, na którym umieszczona została przedmiotowa reklama stanowi pas drogowy drogi publicznej - ulicy [...] j i jest własnością Gminy Miasto R. A. B. faktycznie dokonał więc zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim swojej reklamy, mimo że według niego działał nieumyślnie, a jego postępowanie poparte było również nieumyślnymi działaniami Spółdzielni Mieszkaniowej "A".

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają przyczyny zajęcia pasa drogowego, tzn. umyślnego czy nieumyślnego. Sankcję za naruszenie obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy określa ust. 12 tego przepisu, wprowadzając odpowiedzialność administracyjną za popełnienie wskazanych tam naruszeń, m.in. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia jest wydanie przez organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Odpowiedzialność z art. 40 ustawy jest obiektywna i niezależna od winy sprawcy naruszenia, a uzależniona jest jedynie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego - czyli w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Nie jest również istotny stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwość miarkowania kary pieniężnej. Przesłankami wymierzenia kary administracyjnej są zajęcie pasa drogowego i brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa drogowego niezgodne z tym zezwoleniem.

Dalej organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ustawy o drogach publicznych poprzedzone zostało ustaleniami w zakresie zaistnienia powyższych przesłanek oraz ujawnienia podmiotu zajmującego pas drogowy. Odwołując się do definicji drogi publicznej i pasa drogowego zawartych w ustawie o drogach publicznych organ stwierdził, iż bezsprzecznie ustalono, że działki nr 2 i nr 3 oznaczone w ewidencji gruntów jako "dr" - drogi, stanowią pas drogowy, co wykazano na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z dnia 5 maja 2016 r.

Wobec stwierdzenia zajmowania pasa drogowego przez 26 dni, po przemnożeniu wielkości reklamy - w m², ilości dni i wysokości opłaty za 1m² (według obowiązującej uchwały) oraz przemnożenia przez 10 (dziesięciokrotność opłaty) ustalono wysokość przedmiotowej kary pieniężnej. Powołując się na art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy podkreślono, że zarządca ma obowiązek wymierzenia tej kary i nie ma żadnych od tego odstępstw.

Ulica [...] jest zaliczona do dróg publicznych rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach, m.in. w województwie katowickim, a na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - stała się drogą kategorii powiatowej. Umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym wskazanej powyżej ulicy potwierdza załączona mapa sytuacyjna sporządzona, na podstawie dokumentacji geodezyjnej. Ewentualne roszczenie strony o naprawienie szkody w związku z wprowadzeniem w błąd przy umieszczaniu reklamy w przedmiotowej lokalizacji powinno być skierowane do "C" Spółdzielni Mieszkaniowej Sp. z o.o. jako następcy prawnego Spółki Mieszkaniowej "A" Sp. z o.o., która z tego tytułu czerpała nienależne jej korzyści.

W odwołaniu od decyzji A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 71, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niezałatwieniu sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, poprzez pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stan świadomości odwołującego, co do własności nieruchomości, którą objął w dzierżawę nie ma żadnego znaczenia dla oceny jego działania w kontekście stawianego mu zarzutu, podczas gdyż do przyjęcia, że została spełniona przesłanka zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenie, niezbędne jest ustalenie świadomego działania osób podlegających karze.

- art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż przepisy ten i ust. 13 mogą być zastosowane wobec odwołującego, pomimo ustalenia jego nieświadomego działania przy zajęciu pasa drogowego.

W uzasadnieniu rozwinięto postawione zarzuty podkreślając, że pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności. W niniejszym przypadku wynika, iż odwołujący dzierżawił teren na mocy umowy zawartej w dniu 1 grudnia 1999 r. ze Spółką Mieszkaniową "A" Sp. z o.o. Strony tej umowy były przekonane, co to tego, że dzierżawiony teren jest wyłączną własnością Spółki Mieszkaniowej. Nadto odwołujący od 1999 r. aż do roku 2016 r., kiedy wszczęte zostało niniejsze postępowanie, nigdy nie otrzymał żadnej informacji, iż dzierżawiony teren jest własnością miasta R.. Działając zatem w zgodzie z obowiązującym prawem nie sposób uznać, by została spełniona przesłanka zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Odwołujący dochował należytej staranności przy zwieraniu umowy dzierżawy i w okresie późniejszym. Zarządca drogi przez 17 lat nie sygnalizował jakichkolwiek nieprawidłowości, stąd też odwołujący nie mógł mieć świadomości samowolnego zajęcia pasa drogowego, co stanowi negatywną przesłankę nałożenia kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy. Z okoliczności sprawy wynika, że nie zdawał on sobie sprawy z tego, że reklama usytuowana jest w pasie drogowym, skoro płacił czynsz za dzierżawiony teren, a nadto w związku z tą umową toczyły się sprawy sądowe i egzekucyjne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podało, że zasady wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej reguluje ustawa o drogach publicznych (art. 40 ust. 12 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej wymierza karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 do ust. 6 cytowanego artykułu. Konieczność posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego reklamą wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie nie zawarto umów w trybie art. 22 ust. 2, ust. 2a lub ust. 2c ustawy. Rozumienie pojęcia reklama wyjaśniono w art. 4 pkt 23 ustawy.

W świetle obowiązujących przepisów eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej musi poprzedzać uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, względnie umowy (o których mowa a art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy), a eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez stosowanego zezwolenia lub umowy skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej.

Następnie Kolegium przytoczyło definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy podkreślając, że pojęcie to jest szersze od pojęcia drogi, obejmując zarówno drogę (jezdnia i chodnik), jak i obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą i zieleń przydrożną. Bezsporne w sprawie pozostaje, że w dniach od 5 maja do 30 maja 2016 r. reklama z napisem "[...]" widocznym z dwóch stron, znajdował się w pasie drogi - ulicy [...] (przy skrzyżowaniu z ulicą [...]), która jest drogą powiatową. Działki nr 2 i nr 3, na których usadowiona była przedmiotowa reklama stanowią własność Gminy Miasta R. o użytku oznaczonym "dr". Wynika to także z dołączonej do akt sprawy książki drogi, gdzie jednoznacznie potwierdzono ustalenia dotyczące szerokości pasa drogowego ulicy [...]. Potwierdzono tym samym posadowienie tej reklamy w pasie drogowym.

Karę pieniężną wymierza się zgodnie z art. 40 ust. 12 w wysokości 10- krotnej opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalanej zgodnie z ust. 4 do 6 tej ustawy. Zgodnie z ust. 6 - opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego (według obowiązującej uchwały Rady Miasta R.). Wysokość kary pieniężnej odpowiada 10-krotności tak ustalonej opłaty. Tak została wyliczona kara w niniejszym przypadku.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu - tzn. naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie braku świadomego działania przy zajęciu pasa drogowego, organ uznał go za niezasadny. Kolegium wskazało, iż nie można przyjąć wyłączenia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego reklamą bez zezwolenia, na podstawie braku świadomości takiego zajęcia. Odwołało się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego.

Nie podzieliło także Kolegium zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc, że dopisek w protokole z dnia 21 lutego 2017 r. nie stanowi naruszenia tych przepisów. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazało, że załatwienie sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli ma co do zasady miejsce w przypadku decyzji, w których dopuszczalny jest tzw. luz decyzyjny - tzn. uznanie administracyjne. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - jest decyzją związaną, w której przy wystąpieniu określonych przesłanek organy są związane i zobligowane do wydania decyzji o stosownej treści.

W skardze do sądu administracyjnego, reprezentowany przez pełnomocnika, A. B. zarzucił zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji (zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, uniemożliwiających realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa),

- art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stan świadomości skarżącego nie ma znaczenia dla sprawy, oraz dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zastosowanie tego przepisu pomimo nieświadomego działania skarżącego przy zajęciu pasa drogowego. Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty powtarzając, co do zasady argumentację prezentowaną już w odwołaniu, w szczególności zwracając uwagę na fakt dzierżawienia terenu, na którym posadowiona była reklama od Spółki Mieszkaniowej "A" sp. z o.o. i brak świadomości zajęcia pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. 2017 r., poz. 1222 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wyliczaną w sposób określony w art. 40 ust. 4-6 tejże ustawy. Stosownie natomiast do ust. 12 przywołanego artykułu za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z przywołanym powyżej ust. 4-6 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie w dniu 5 maja 2016 r., podczas kontroli ulicy [...] (przy skrzyżowaniu z ulicą [...]) inspektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta R. stwierdził umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, w pasie drogowym tej ulicy dwustronnej reklamy o treści "[...]", umocowanej na własnej konstrukcji nośnej osadzonej w gruncie. Na dowód powyższego sporządzono odpowiedni protokół z oględzin pasa drogowego oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Do akt sprawy dołączono także mapę obrazującą przebieg i granice pasa drogowego i usytuowania przedmiotowej reklamy.

Pismem z tej samej daty Prezydent Miasta R. zawiadomił A. B., właściciela przedmiotowej reklamy o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ulicy [...], z informacją iż opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi będą naliczane do czasu usunięcia tej reklamy z pasa drogowego.

Niewątpliwym w sprawie jest, że na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przedmiotowej reklamy skarżącemu nie została udzielona zgoda zarządcy drogi, a tym samym zajęcie pasa wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.

Nie może też podlegać dyskusji, iż stwierdzona w wyniku wyżej opisanej kontroli reklama "[...]" wyczerpuje znamiona definicji reklamy w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Nie jest także w sprawie sporne, iż przedmiotowa reklama umieszczona została w pasie drogowym ulicy [...]. Ustawa o drogach publicznych zawiera w art. 4 pkt 1 i pkt 2 definicję legalną zarówno drogi, jak i pasa drogowego. Drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy jest pojęciem zakresowo szerszym i stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. O wielkości pasa drogowego decydują zatem jego linie graniczne. W niniejszej sprawie przebieg pasa drogowego ilustruje złożony do akt administracyjnych szkic i mapa, a także karty inwentaryzacyjne nieruchomości i książka drogi, z których bezspornie wynika, iż działki nr 2 i nr 3, na których usadowiona była przedmiotowa reklama stanowią własność Gminy Miasta R. i oznaczone są jako użytek "dr". Na tym właśnie terenie znajdowała się przedmiotowa reklama.

Nie ma też znaczenia dla sprawy, podkreślone przez skarżącego przekonanie, że dokonując ustawienia reklamy na tym terenie był on przekonany, że teren jest wyłączną własnością Spółki Mieszkaniowej "A" Sp. z o.o. Potwierdzeniem tego przekonania było, zdaniem skarżącego, zawarcie umowy dzierżawy tego terenu ze Spółką w dniu 1 grudnia 1999 r.. Umowa ta nie precyzuje jednak w sposób dokładny - jaki teren zostaje przez Spółkę Mieszkaniową wydzierżawiony w celu umieszczenia reklamy.

Nie może jednak być kwestionowane, że nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 i z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/68, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 80/14). W tym pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest bowiem decyzją związaną, a jej wydanie limituje wskazanie zobiektywizowanych przesłanek- tj. zajęcie powierzchni pasa drogowego bez posiadania stosowanego zezwolenie, okresu zajęcia oraz podmiotu, który dokonał zajęcia. Nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Wobec bezspornego ustalenia, że skarżący nie posiadał zezwolenia na postawienie reklamy, taka sytuacja uzasadniała nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty należnej z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa (art. 40 ust. 12 ustawy). Sposób ustalania opłaty regulują przepisy art. 40 ust. 4-6 ustawy. W przypadku reklamy oblicza się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. W ocenie składu orzekającego nie doszło w tym zakresie do naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji. Wysokość kary obliczono uwzględniając dni, w których stwierdzono fakt ekspozycji reklamy, uznając za dzień pierwszy - dzień 5 maja, a za dzień ostatni 30 maja 2016 r., w dniu 3 czerwca 2016 r. potwierdzając faktyczne usunięcie przedmiotowej reklamy (pomimo informacji, o dalszym naliczaniu kary do czasu jej usunięcia -pismo z dnia 5 maja 2016 r. odebrane przez skarżącego w dniu 25 maja 2016 r nie nastąpiło to wcześniej.).

Nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów dotyczących gromadzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i przeprowadził jego prawidłową ocenę, a następnie wydając kwestionowaną decyzję opatrzył ją obszernym uzasadnieniem wyjaśniającym motywy swego postępowania, stąd zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego także należy uznać za bezzasadny.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8, art. 9, czy art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na każdym etapie postępowania organ prowadził postępowania z poszanowaniem tych zasad, wyjaśniając motywy swego postępowania i umożliwiając skarżącemu prezentowanie własnego stanowiska w sprawie.

Wobec powyższego w efekcie przeprowadzonego postępowania i przyjętych ustaleń organ prawidłowo wymierzył właścicielowi przedmiotowej reklamy karę, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.