Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 303/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsk na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2013 r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. K. i S. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku B. i S. K., utrzymało w mocy swoją własną decyzję z 16 kwietnia 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 11 czerwca 2012 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo- mieszkalnej na działkach nr [...] i [...] obręb [...] położonych we W.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzji nr [...] z 11 czerwca 2012 r. na wniosek B. i S. K., organ ten ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonej we W. Orzekając o ustaleniu przedmiotowych warunków zabudowy organ określił funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako budowę budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej - pomieszczenia w planowanej inwestycji przeznaczone na cele mieszkalne inwestora oraz usługowe - biura, handel - do 100 m2 powierzchni sprzedażowej, pokoje gościnne, rekreacyjne itp. związane z obsługą ruchu turystycznego.

W decyzji o warunkach zabudowy określono, że planowana inwestycja obejmować ma budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...], a także utwardzone dojścia i wjazd, parkingi, plac zabaw dla dzieci, teren rekreacji dla mieszkańców i gości obiektu. Jednocześnie organ określił, że teren działki nr [...], leżący w pasie technicznym, pozostawia się bez prawa zabudowy z możliwością wykorzystania na cele rekreacji, przy zachowaniu wynikających z § 3 pkt 8 uchwały nr [...] z 23 kwietnia 2011 r. zakazów w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego. Określono ponadto maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych na 5 z dopuszczeniem podpiwniczenia; nie ustalono obowiązującej linii zabudowy oraz określono nieprzekraczalne linie zabudowy jako 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], w granicy z działką nr [...] oraz 4 m od granicy z terenem leśnym na działce nr [...] z możliwością sytuowania ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi. W decyzji o warunkach zabudowy określono także parametry projektowanej budowy, ustalając powierzchnię zabudowy do 40% powierzchni terenu objętego inwestycją; wysokość planowanej zabudowy do 15 m licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej; udział powierzchni biologicznie czynnej - min.30 %; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego - do 14 m, 20 % z uwzględnieniem zachowania odległości od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi, określonymi w § 12 ust.3, 4 i 5 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; geometria dachu - dach płaski. Następnie określono ustalenia dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji oraz infrastruktury technicznej a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ odniósł się także do granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów szczególnych wskazując w szczególności, że teren inwestycji położony jest w obszarze pasa ochronnego brzegu morskiego oraz częściowo w pasie technicznym wybrzeża morskiego. Pas ochronny nie stanowi obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, natomiast pas techniczny, zgodnie z nowelizacją prawa wodnego, jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Następnie wskazał, iż teren lokalizacji planowanej inwestycji położony jest w obszarze pasa ochronnego brzegu morskiego poza pasem technicznym w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Teren położony jest poza terenem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych.

Z uzasadnienia decyzji dotyczącej warunków zabudowy wynikało w szczególności, że teren działki nr [...] wyklucza się spod zabudowy, ponieważ jest to teren pasa technicznego wybrzeża morskiego, dla którego obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych.

W piśmie z 17 lipca 2012 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta z 11 czerwca 2012 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy Kolegium postanowiło wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, o czym powiadomiło strony oraz organ pismem z 21 marca 2013 r.

W decyzji z 16 kwietnia 2013 r., wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 674 ze zm.) i § 3 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. ] Nr 66, poz. 1457), Kolegium stwierdziło nieważność wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta, opisanej wyżej decyzji z 11 czerwca 2012 r., określającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium napisało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy organ wydający decyzję prawidłowo zastosował obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest w sytuacji naruszenia jednej z przesłanek określonych w art.156 k.p.a. Przy czym, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji sprawę można rozpatrywać jedynie w granicach określonych w art.156 § 1 pkt 1-7 Kpa, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja obarczona jest jedną z wad wyliczonych w cyt. wyżej przepisie. Następnie Kolegium wskazało, że za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie prawa, którego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.

Odnosząc to stwierdzenie do przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących jej podstawę prawną, Kolegium napisało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie arl. 6

ustawy, o której mowa w art. 88 ust. I;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie skutkować winno odmową ustalenia warunków zabudowy. Wydanie natomiast decyzji, w przypadku braku spełnienia wszystkich przesłanek, stanowi rażące naruszenie prawa.

Odnosząc powyższe do ustaleń zawartych w sentencji ww. decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wskazało, że na wniosek B. i S. K. ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej na terenie działek nr [...] i [...] obr.[...] położonych we W. Poza budynkiem usługowo-mieszkalnym dla przedmiotowego terenu przewidziano zagospodarowanie w formie utwardzonych dojść i wjazdu, placu zabaw dla dzieci, parkingów oraz terenu rekreacji dla mieszkańców i gości obiektu.

Zgodnie z Zarządzeniem Nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta (województwo pomorskie, powiat pucki, obwód Ochrony Wybrzeża R.) działka nr [...] położona jest w obszarze pasa technicznego brzegu morskiego, w odniesieniu do którego obowiązują z kolei ustalenia Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. ] Nr 66 poz. 1457). Zgodnie z § 3 Uchwały w Parku wprowadzone zostały zakazy, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (§ 3 pkt 8). Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 8 nie dotyczy w szczególności:

1) lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości: Ch. J. J. K. i H.;

2) nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. granicach zwartej zabudowy miejscowości S., gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr [...] w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr [...],

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych. pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych;

4) odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m .

Jak wskazało Kolegium, zamierzona inwestycja zlokalizowana ma zostać na działkach nr [...] i [...] położonych we W., zatem nie znajduje zastosowania w odniesieniu do niej pkt 1 i 2 cyt. wyżej przepisu. Ma to być inwestycja nowa i stała o pow. budynku ok. 285 m wraz z urządzeniami w postaci parkingu, placu zabaw dla dzieci, miejsca rekreacji dla mieszkańców i gości, co wyklucza możliwość zastosowania w odniesieniu do niej przepisu § 4 pkt 3 i 4 uchwały. W tej sytuacji, jak stwierdziło Kolegium, w odniesieniu do działki nr [...] obowiązywał w dacie wydawania przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy zakaz lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych z uwagi na jej usytuowanie w pasie technicznym brzegu morskiego oraz niespełnianie wskazanych wyżej przesłanek wyłączających ten zakaz.

Kolegium napisało nadto, że ustalając warunki zabudowy organ jednoznacznie wskazał obie działki jako teren inwestycji. Wprawdzie w dalszej treści decyzji zapisano, że teren działki nr [...] pozostawia się bez prawa zabudowy, jednak ustalenia decyzji wskazują, iż zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] zostały uwzględnione przy ustalaniu określonych parametrów czy sposobu zagospodarowania terenu. W decyzji w pkt 3.3.1. widnieje zapis dotyczący powierzchni zabudowy - do 40 % powierzchni terenu objętego inwestycją: A teren objęty inwestycją, jak wskazało Kolegium, to działki nr [...] i [...]. Jak wynika z dalszej treści decyzji, mimo zapisu o pozostawieniu działki nr [...] bez prawa zabudowy, stanowiła ona wraz z działką nr [...] przedmiot ustalenia warunków zabudowy. Potwierdzają to ustalenia decyzji w kontekście wniosku inwestorów.

Dalej Kolegium argumentowało, że zgodnie z wnioskiem budynek usługowo-mieszkalny ma mieć powierzchnię zabudowy ok. 285 m. Tymczasem, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] posiada powierzchnię 564 m, działka nr [...] – 418 m. W tej sytuacji, w żaden sposób budynek o pow. 285 m nie spełni wymogu zajęcia powierzchni działki nr [...] do 40%, bo w odniesieniu do jej powierzchni stanowi to 68 %; w odniesieniu do obu działek warunek zabudowy do 40 % zostanie natomiast zachowany. Podobnie, zdaniem Kolegium, o przyjęciu do ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] świadczy zapis dotyczący powierzchni czynnej biologicznie - min. 30% a także zapis dotyczący sposobu zagospodarowania polegającego na realizacji parkingów, placu zabaw dla dzieci, terenu rekreacji dla mieszkańców i gości. Przy zajęciu pod budynek usługowo-mieszkalny 68 % powierzchni działki nr [...], pozostaje do wykorzystania 32 % jej powierzchni. Z decyzji nie wynika wprawdzie, jaka ma być ilość pokoi gościnnych czy ilość osób zatrudnionych; nie została też określona powierzchnia usług, wskazano jednak na możliwość zlokalizowania parkingu na terenie objętym decyzją lub przyległym do tego terenu, stanowiącym własność wnioskodawców. Wnioskodawcy są właścicielami terenu oznaczonego jako działki nr [...] i [...]; Pozostałe tereny wokół tych działek stanowią własność innych niż wnioskodawcy osób i jednostek.

Mając na względzie powyższe ustalenia decyzji Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] możliwości zabudowy z jednoczesnym przeznaczeniem pod budowę budynku usługowo-mieszkalnego powierzchni działki do 40%, zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej min. 30% oraz budową urządzeń w postaci parkingów, placu zabaw dla dzieci oraz terenu rekreacji dla mieszkańców i gości.

Z powyższego jednoznacznie wynika, w ocenie Kolegium, że ustalając przedmiotowe warunki zabudowy, organ ustalił je dla obu działek. W sytuacji bowiem nieuwzględnienia działki nr [...] niemożliwe jest zrealizowanie zamierzonej inwestycji we wskazanej we wniosku formie. Ustalając warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji organ ustalił je dla obu działek, czym rażąco naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z naruszeniem przepisu § 3 pkt 8 wskazanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa jako przepisu odrębnego.

W następstwie rozpatrzenia wniosku B. i S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 28 marca 2014 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu powyższej decyzji organ ten ponownie wskazał na podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., zastrzegając że w analizowanej sprawie taką podstawą jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazujący organowi wyższego stopnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny o tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści decyzji Kwestionowana decyzja z 11 czerwca 2012 r. rozstrzygała sprawę z wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla terenu inwestycji wskazanego we wniosku jako działki nr [...] i [...] łącznie. Ostatecznie, warunki zabudowy w obecnym kształcie ustalone zostały na rzecz B. i S. K. w decyzji z 11 czerwca 2012 r.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. I i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w tym przepisie, w tym zwłaszcza w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Jak dalej argumentował organ, jeśli zatem chociażby jeden warunek określony w punktach od 1 do 5 nie jest spełniony, organ administracji zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o treści ustalającej warunki zabudowy w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w punktach 1-5 art. 61 ust. 1 ustawy następuje z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja taka podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy Kolegium napisało, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał przepis szczególny § 3 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zgodnie z którym na terenie Parku wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Okolicznością bezsporną w tej sprawie jest, że działka nr [...] w całości znajduje się w pasie technicznym brzegu morskiego, stosownie do Zarządzenia Nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 142 z 2011 r. poz. 2936. Uchwała Sejmiku Województwa przewiduje wyjątki od zakazu określonego w § 3 pkt 8 w treści § 4 ust. 2, przywołanym w treści zaskarżonej decyzji Kolegium, jednak wyjątki te nie mają zastosowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestorów.

Zdaniem Kolegium, inwestycja opisana we wniosku, odczytanym łącznie z jego modyfikacjami dokonanymi w toku postępowania I instancji, to budowa budynku usługowo-mieszkalnego z funkcją administracyjną lub handlową oraz turystyczną i mieszkalną, o wysokości 12 m, maksymalnie cztery kondygnacje nadziemne, z dopuszczeniem piątej kondygnacji, której całkowita powierzchnia nie będzie większa niż 50% powierzchni zabudowy budynku a wysokość maksymalna budynku nie będzie większa niż 15 m przy dachu płaskimi podpiwniczonego, przy maksymalnej powierzchni zabudowy do 40% terenu inwestycji. Wniosek określa jako teren inwestycji dwie działki łącznie: nr [...] i [...].

W ocenie Kolegium, inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z zakazem wprowadzonym w przepisie szczególnym, tj. § 3 pkt 8 powołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa w tej części, która obejmuje realizację inwestycji na terenie działki nr [...] w całości leżącej w granicach pasa technicznego brzegu morskiego. Ustalenie przez organ niższej instancji, że działka nr [...] objęta jest zakazem zabudowy obligowało organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] ze względu na niespełnienie warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tymczasem kwestionowaną decyzją organ niższej instancji orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla obu działek, w tym działki nr [...], przy czym jeden z warunków zabudowy dla działki nr [...] to pozostawienia terenu tej działki bez prawa zabudowy z możliwością wykorzystania na cele rekreacji (tiret trzecie punktu 2.2. "Sposób zagospodarowania terenu" w sentencji decyzji). W punkcie 3 ustalającym warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego nie wskazano, aby te warunki odnosiły się wyłącznie do zagospodarowania działki nr [...], przeciwnie, w punkcie 3.3.1. tiret pierwsze wskazano wprost, że powierzchnia zabudowy wynosi do 40 % terenu objętego inwestycją. Teren objęty inwestycją zgodnie z wnioskiem stron i treścią wstępną sentencji decyzji to teren dwóch działek nr [...] i [...] łącznie. Kwestionowana decyzja ustala warunki zabudowy dla całego terenu inwestycji, a zatem także dla działki nr [...], co nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 8 ww. uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium napisało, że niespełnienie warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla realizacji inwestycji polegającej na zabudowie działki nr [...] budynkiem usługowo-mieszkalnym obligowało organ do wydania orzeczenia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla tejże działki, czego nie uczyniono, ustalając warunki zabudowy dla całego terenu inwestycji, czyli także działki nr [...]. Nie można w świetle art. 61 ust. 1 ustawy wprowadzać jako warunku zabudowy dla działki nr [...] "pozostawienia bez prawa zabudowy" z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej. Niespełnienie warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 3 pkt 8 powołanej uchwały oznacza, że dla działki nr [...] nie można ustalić warunków zabudowy, także w postaci dopuszczenia funkcji rekreacyjnej, zwłaszcza, że wniosek inwestorów zarówno w treści pierwotnej, jak i kolejnych modyfikacjach nie przewidywał zagospodarowania terenu pod funkcję rekreacyjną. Ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w postaci obejmującej dopuszczenie funkcji nieprzewidzianej we wniosku inwestora nastąpiło z naruszeniem zasady związania organu wnioskiem strony.

Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie podziela ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestycja polega również na realizacji urządzeń w postaci parkingu, placu zabaw dla dzieci, miejsca rekreacji dla mieszkańców i gości - takie treści nigdy nie zostały zawarte ani we wniosku pierwotnym, ani w jego modyfikacjach. Wniosek nie przewidywał także, aby zamiarem inwestora było wybudowanie miejsc postojowych w podziemnej hali garażowej, zatem wywody zawarte w odwołaniu związane z lokalizacją miejsc postojowych są bez znaczenia. Podobnie, Kolegium zakwestionowało także rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji w tej części, w której Kolegium ustalając, czy warunki zabudowy odnoszą się do obu działek łącznie, czy tylko do działki nr [...] zawarło spostrzeżenia co do tego, czy możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] jednoczesne przeznaczenie pod budowę budynku usługowo-mieszkalnego powierzchni działki do 40%, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej min. 30% oraz budowa urządzeń w postaci parkingów, placu zabaw dla dzieci oraz terenu rekreacji dla mieszkańców i gości. Treść sentencji kwestionowanej decyzji, w szczególności jej zdanie wstępne, nie pozostawia wątpliwości, że warunki zabudowy ustalono dla obu działek, w tym działki nr [...]. Bez znaczenia zatem jest rozważanie, czy na terenie działki nr [...] możliwe jest wzniesienie np. budynku o powierzchni zabudowy 285 m2 z zachowaniem wskaźnika 40%. Te kwestie mogłyby być jedynie przedmiotem zainteresowania organu wydającego pozwolenie na budowę, badającego, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, istotne jest to, że organ I instancji zamiast odmówić ustalenia warunki zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego wobec niespełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, ustalił te warunki, rażąco naruszając przepis prawa materialnej Kwestionowana decyzja mimo wprowadzenia warunku zakazu zabudowy działki nr [...] w dalszych punktach sentencji ustala warunki zabudowy dla działki nr [...], w tym wprost kształtuje wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego terenu inwestycji. Trudno nie dostrzec wewnętrznej sprzeczności treści tej decyzji. Decyzja o takiej treści nie może zaś być uznana za zgodną z prawem, jak żądają tego skarżący.

W skardze na powyższą decyzję B. K. i S. K. zarzucili naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa w sprawie [...] Parku Krajobrazowego,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że rzekome naruszenie prawa, które w ocenie Kolegium nastąpiło wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest "rażącym" , a zatem, tak ciężkim naruszeniem prawa, że niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności,

3) naruszenie art. 139 k.pa.

Wskazując na powyższe, skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Kolegium w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza obowiązującego prawa, a z pewnością nie doszło do naruszenia prawa, które miałoby charakter "rażący", jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tej mierze skarżący podkreślili, że w analizowanym stanie faktycznym treść decyzji o warunkach zabudowy nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, który stanowił podstawę jej wydania, co wyklucza uznanie, że naruszenie prawa ma charakter "rażący" i uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżących, fakt wymienienia w decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], w stosunku do której obowiązuje zakaz zabudowy nie stanowi o naruszeniu przepisów dotyczących warunków zabudowy, bowiem w decyzji wyraźnie zastrzeżono, że na tejże działce obowiązuje zakaz zabudowy. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażący, zarezerwowany dla kwalifikowanych wad prawnych, ewidentnych i widocznych bez konieczności dokonywania zabiegów interpretacji prawniczej, wymagających w konsekwencji wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczają argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Z kolei, w piśmie z 21 maja 2014 r. skarżący przedstawili swoje stanowisko odnosząc się do odpowiedzi na skargę, zbieżne z argumentacją przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym.

W niniejszej sprawie badaniu przez organ podlegała ważność decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje daleko idące skutki polegające na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.

Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że nieważną jest decyzja rażąco naruszająca prawo. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy po pierwsze treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, obowiązującego w dacie wydawania decyzji, po drugie - w wyniku tego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności

Konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad nie jakichkolwiek, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 745-746) Za "rażące naruszenia prawa" uznać należy oczywistą sprzeczność wydanej decyzji z przepisem prawa, przy czym stan prawny powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Oczywistość naruszenia prawa polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa", (NSA 1993 r., nr 1, poz. 23). W sytuacji, w której przepis prawa dopuszcza rozbieżną jego interpretację, wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może stanowić nie jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ orzekający w sprawie, lecz wyłącznie naruszenie rażące. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986 nr l , s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26) Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00).

W ocenie Sądu, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rażące naruszenie prawa nastąpiło wadliwie. Jak wyżej wskazano, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, chodzi o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że zgodnie z Zarządzeniem Nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego z 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta działka nr [...] położona jest w obszarze pasa technicznego brzegu morskiego, w odniesieniu do którego obowiązują ustalenia Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Nr 66 poz. 1457). Zgodnie z § 3 Uchwały na terenie Parku wprowadzone zostały zakazy, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (§ 3 pkt 8) Kwestionowana decyzja ustala warunki zabudowy dla całego terenu inwestycji, działek nr [...] i [...], a zatem także dla działki nr [...], co zdaniem organu rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W odniesieniu do działki nr [...] obowiązywał bowiem w dacie wydawania przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy zakaz lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych z uwagi na jej usytuowanie w pasie technicznym brzegu morskiego.

Wydana decyzja o warunkach zabudowy, jak wynika z jej treści, respektuje nakazy i zakazy wynikające bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa. W treści decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie przewidziano bowiem zakaz zabudowy działki nr [...]. Decyzja ta stanowi, że teren działki nr [...] pozostawiony jest bez prawa zabudowy, z możliwością wykorzystania na cele rekreacji.

Zakaz ten musi być respektowany na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Interpretacja treści decyzji o warunkach zabudowy nie budzi w tym zakresie wątpliwości, co potwierdza wydana na podstawie tej decyzji decyzja Starosty z dnia 7 marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę, sprostowana postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r., z której wynika, że pozwolenie na budowę wydano z wyłączeniem możliwości wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]. Podkreślić należy, że wprowadzony zakaz zabudowy dotyczy wszelkich obiektów budowlanych a więc zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowli stanowiących całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak również obiektów małej architektury.

Wydana decyzja nie narusza zatem unormowań art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w sposób rażący. Nie jest ona sprzeczna z treścią § 3 pkt 8 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, przeciwnie respektuje przewidziany w tym przepisie zakaz.

Wskazać także należy, że z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 59 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Co do zasady, przepisy ustawy nie wykluczają zatem objęcia decyzją o warunkach zabudowy terenu, na którym nie mają być realizowane żadne prace budowlane, a na którym dochodzi jedynie do zmiany zagospodarowania. Treść przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wykluczającej zabudowę na części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i umożliwiającej jej zagospodarowanie w określony w decyzji sposób wskazuje na zastosowanie do tej działki unormowania art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, co do zasady, objęcie decyzją określaną przez ustawę jako "decyzja o warunkach zabudowy" części nieruchomości wyłączonej z zabudowy nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

W ocenie Sądu, stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadnia w niniejszej sprawie także fakt, iż powierzchnia działki nr [...] została wliczona do ogólnej powierzchni nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż powierzchnia działki nr [...] nie powinna być wliczana do ogólnej powierzchni nieruchomości, dla której obliczano wskaźnik powierzchni zabudowy. Zasadę taką wywieść jednak należy dokonując interpretacji celowościowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, nie wynika ona bowiem z wyraźnego brzmienia przepisu prawa. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, mógł zatem dokonać innej interpretacji w tym zakresie, a interpretacja ta nie narusza przepisów prawa w sposób rażący.

Zaznaczyć przy tym należy, że prawodawca w rozporządzeniu wskazał w § 5, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Właściciel nieruchomości ubiegający się o warunki zabudowy, może zatem uzyskać ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy obliczanego dla terenu podlegającego zabudowie w sposób odbiegający od przeciętnego na danym terenie.

Z treści analizy sporządzonej w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na obszarze objętym analizą wskaźnik powierzchni zabudowy wahał się w granicach od kilkunastu do ponad 80 %, przy czym przeciętny wskaźnik wynosił 30 %. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały możliwości ustanowienia wskaźnika zabudowy w sposób odbiegający od przeciętnego. Organ ustalił w decyzji wskaźnik zabudowy na 40 %. Organ w postępowaniu nieważnościom wskazał, że przy przyjęciu do obliczeń jedynie powierzchni działki nr [...] wskaźnik ten winien wynosić 68 %. Wskazać należy, że w sprawie byłoby możliwe co do zasady, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenu podlegającego zabudowie w sposób odbiegający od średniego na terenie objętym analizą, co uzasadniać mogło m.in. wyłączenie części nieruchomości z zabudowy z uwagi na obowiązujące zakazy.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu wskazują, że w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uznania by badana decyzja wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Reasumując, badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem i nie wywołuje skutków prawnych nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności. Stwierdzenie nieważność decyzji powinno nastąpić jedynie wówczas, gdy wystąpienie rażącego naruszenia prawa jest niewątpliwe, a w sytuacji zaistnienia wątpliwości w tym zakresie, organ winien dać pierwszeństwo wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2013 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobligowany będzie uwzględnić dokonaną w wyroku ocenę prawną w zakresie rozważanych przez organ przesłanek stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji.