Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3138/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,2,3,4,5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 347/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. zasądza od [...] i [...] na rzecz [...] kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 347/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] i [...] (dalej: "skarżący")na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, orzekł następująco: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], 2. zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, instalacji zewnętrznych: energii elektrycznej, wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej, miejsca gromadzenia odpadów stałych, układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych oraz ukształtowania terenu i zieleni, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], działki nr ewid. 145, 146/1 i 146/2 w obrębie B-37. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepis art. 28, art, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Wojewoda [...] stwierdził, iż spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, projekt ten sporządzony został zgodnie z obowiązującym dla terenu inwestycji planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi.

W uzasadnieniu obu decyzji wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podkreślono, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na obszarze objętym uchwałą Nr [...] Rady miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położone w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...], [...] i [...] – osiedle "[...]" (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania"). Projektowane zamierzenia znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 15 MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W § 20 miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru oznaczonego symbolem 15 MN ustalono m.in.: obowiązek zachowania istniejącej funkcji mieszkaniowej, możliwość prowadzenia działalności usługowej wyłącznie w lokalach wbudowanych w budynki mieszkaniowe z zapewnieniem niezbędnej liczby miejsc parkingowych w obrębie lokalizacji inwestycji oraz możliwość lokalizacji nowych budynków mieszkaniowych z zachowanie wysokości budynków do trzech kondygnacji i zachowaniem linii zabudowy zgodnie z rysunkami planu. W opinii organów budowlanych obu instancji lokalizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, [...] i [...] zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności, skarżący stwierdzili, że wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania prowadzi do wniosku, że na obszarze oznaczonym symbolem 15 MN dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie wielorodzinna. Było to stanowisko przeciwne do prezentowanego przez Wojewodę [...], który twierdził, że funkcja mieszkaniowa terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 15 MN nie została zawężona w planie do zdefiniowanej zabudowy mieszkaniowe jednorodzinnej.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Wskazał, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Spowodowało to z kolei, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Błędne zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza art. 35 Prawa budowlanego.

Odnosząc się szczegółowych kwestii, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wykładni wyrażenia "funkcja mieszkaniowa" używana w miejscowym planie zagospodarowania pominął fakt użycia jej w zwrocie "istniejąca funkcja mieszkaniowa". Może to uzasadniać stanowisko przyjmowane przez skarżących, a nie przez Wojewodę [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji poprzedzone błędnym ustaleniem naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy:

- prawidłowo ustalony przez organy administracji stan faktyczny niniejszej sprawy nie dawał podstaw do dokonania takich ustaleń, a Sąd I instancji powinien był oddalić skargę,

- Sąd I instancji zaniechał dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie został zbadany i zachowany warunek "zachowania istniejącej funkcji mieszkaniowej" wskazany w § 20 miejscowego planu zagospodarowania, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do dokonania takich ustaleń, a zatem Sąd I Instancji powinien oddalić skargę,

- Sąd I Instancji przyjął nieprawdziwe ustalenia faktyczne opierając się bezkrytycznie na nieprawdziwych twierdzeniach skarżących (wskazanych w skardze i podtrzymanych na rozprawie), że "dotychczasową funkcją mieszkaniową na przedmiotowym terenie jest wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna", podczas gdy z dowodów i dokumentów przedłożonych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, tj:

(i) z przedłożonego Projektu Zagospodarowania Terenu, wprost wynika, że na działce sąsiedniej (nr ew.144) znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny

(ii) z map ewidencyjnych załączonych do Projektu budowlanego, wprost wynika, że na działkach sąsiednich (nr.ew.144 oraz 143) znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne oznaczone symbolem "mt" wprost wynika co innego, tj. że dotychczasową funkcją mieszkaniową na przedmiotowym terenie jest funkcja mieszkaniowa realizowana przez zabudowę wielorodzinną oraz jednorodzinną. Co więcej, Sąd I instancji pominął fakt, że ww. funkcja wynika z faktów powszechnie znanych, m.in. z publicznego Rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń, publikowanego na stronie internetowej głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jest tam zamieszczona informacja o zrealizowaniu na ulicy [...] w [...] co najmniej dwóch budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą;

Wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak wszystkich wskazanych wyżej błędów Sądu I instancji skutkowałby oddaleniem skargi w całości albo uchyleniem skarżonej decyzji w części tj. co do uzasadnienia.

b) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji pominięcia faktów powszechnie znanych w zakresie "istniejącej funkcji mieszkaniowej" na ul. [...] w [...]. Uwzględnienie tych faktów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że "dotychczasową funkcją mieszkaniową" na przedmiotowym terenie jest funkcja mieszkaniowa realizowana przez zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną;

c) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jego brak skutkowałby oddaleniem skargi w całości,

d) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

- polegającym na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz na podstawie niezweryfikowanych i nieprawdziwych twierdzeń skarżących, że "dotychczasową funkcją mieszkaniową" na przedmiotowym terenie jest wyłącznie "funkcja mieszkaniowa jednorodzinna", podczas gdy z materiału dowodowego prezentowanego przez inwestora i organy administracji oraz faktów powszechnie znanych wprost wynika stan odmienny niż przedstawiany przez Sąd I instancji,

- polegającym na nieprecyzyjnym wskazaniu, które dokładnie przepisy prawa materialnego naruszyły organy administracji oraz braku wykazania wpływu naruszenia na wynik rozstrzygnięć organów administracji.

Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładna analiza Sądu I instancji doprowadziłaby do wyeliminowania błędów, a ich brak skutkowałby oddaleniem skargi w całości.

e) niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji w całości w sytuacji, w której organy administracji prawidłowo i bez obrazy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. dokonały ustaleń faktycznych, wymaganych przepisem art. 35. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wyeliminowanie wskazanego błędu i należyta ocena prawidłowo ustalonego stanu faktycznego skutkowałaby oddaleniem skargi w całości.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie inwestor zarzucił Sądowi I instancji, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Polegało ono na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 Prawa budowlanego - przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy zezwala na zabudowę wielorodzinną w kształcie określonym przedłożonym projektem budowlanym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi gdy Sąd uzna, że istota jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, dopuszczenie dowodów z dokumentów, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestora, skarżący [...] i [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie rozprawy, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie określonych dowodów z dokumentów. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko o wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zatwierdzenia pozwolenia budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej [...] i [...] stwierdzili, że budynki wskazywane przez inwestora jako wielorodzinne są w istocie wielolokalowe, ale jednorodzinne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest też wyjaśnić, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie stwierdzenia podstaw dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchyla zaskarżone orzeczenie, a jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznaje skargę co do meritum. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez inwestora za mające usprawiedliwione podstawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający, aby orzec na podstawie art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie zdaniem Sądu kasacyjnego Sąd I instancji nie dostrzegł nieścisłości odnoszących się do faktów sprawy, które zaprezentowane były w skardze skarżących [...] i [...] do Sądu I instancji. Dotyczy to zwłaszcza stwierdzenia, że "dotychczasowa funkcja mieszkaniowa na tym terenie to tylko i wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Stwierdzenie takie ma przecież wpływ na interpretację wyrażenia "zachowanie istniejącej funkcji mieszkaniowej", używanego w tekście miejscowego planu zagospodarowania

Rozwijając wątek ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza swoją zgodę z opinią skarżącego kasacyjnie, że zabudowa działek sąsiadujących z terenem działek przeznaczonych pod inwestycję nie obejmuje jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale również co najmniej dwa budynki wielorodzinne położone na działkach o nr ewid. 143 i 144. Widać to na mapie zasadniczej w skali 1:1.000 stanowiącej kopię mapy pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (załącznik do skargi kasacyjnej). Analogiczny wniosek znajduje też uzasadnienie w dostępnym publicznie (m.in. w Internecie) materiale fotograficznym obejmującym obszar sąsiadujący z terenem inwestycji. Innym dowodem potwierdzającym obecność w kręgu zabudowy sąsiedniej budynków wielorodzinnych są wpisy w publicznym rejestrze wniosków, decyzji i zgłoszeń prowadzonym zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego i dostępnym za pośrednictwem strony internetowej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przedstawionym kontekście argument ze skargi złożonej przez [...] i [...] do Sądu I instancji i przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko o dominacji, a nawet wyłączności zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, okazuje się bezpodstawny.

Przede wszystkim jednak i niezależnie od ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przyjętą przez skarżących oraz Sąd I instancji w związku z toczącym się postępowaniem. Po pierwsze, nieuzasadniona jest taka interpretacja § 20 pkt 1 planu, według której ustalony obowiązek "zachowania istniejącej funkcji mieszkaniowej" ma oznaczać jedynie dopuszczalność zabudowy jednorodzinnej. Wskazany przepis nie odnosi się do typu lub prawnego charakteru zabudowy, lecz do funkcji zabudowy, tzn. skutków społecznych inwestycji budowlanych na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 15 MN: nowej zabudowy lub rozbudowy zabudowy istniejącej (zastanej). Co więcej, § 20 pkt 1 planu nie sugeruje bezpośrednio w żaden sposób rozróżniania typów zabudowy, lecz przewiduje minimalizację bądź (w związku z innymi przepisami) nawet zakaz zabudowy innego rodzaju (usługowej, handlowej, przemysłowej, rekreacyjno-sportowej itp.). W związku z tym, w świetle powołanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania, zabudowa wielomieszkaniowa powinna być uznawana za co najmniej równie dopuszczalną jak zabudowa jednorodzinna.

Przedstawioną konkluzję potwierdza i wzmacnia wykładnia systemowa postanowień miejscowego planu. Brzmienie § 20 pkt 1 jest identyczne jak brzmienie § 17 pkt 1, § 22 pkt 1, § 23 pkt 1, § 29 pkt 1 i § 30 pkt 1 planu. Należy to interpretować jako pozostawienie inwestorom (właścicielom lub zarządcom działek znajdujących się na obszarze MN 15 i odpowiednio innych obszarach planu) wyboru, czy zdecydują się realizować projekty o charakterze zabudowy jedno- czy wielorodzinnej. Istotne jest wszakże zachowanie funkcji mieszkaniowej. Należy przy tym zauważyć, że w odniesieniu do innych terenów lokalny prawodawca przesądza już jakie typy zabudowy (a nie tylko funkcje, skutki społeczne) są dopuszczalne. Między innymi w § 27 pkt 1 planu przewiduje się już ściślej określone "przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną i wielorodzinną) i usługową" (§ 27 pkt 1 planu – teren oznaczony symbolem 27MU), a z kolei w § 28 pkt 1 planu mówi się o "zachowaniu istniejącej funkcji mieszkaniowej (zabudowie jednorodzinnej szeregowej)". Oznacza to więc, że na tych terenach, co do których Rada Miejska w [...] chciała przesądzić typ zabudowy, to czyniła to wprost. Jeśli jednak mowa była tylko o zachowaniu istniejącej funkcji mieszkaniowej, to należy przyjąć, że wybór typu zabudowy zależy już od inwestora, z zastrzeżeniem wszak innych ograniczeń przewidzianych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania, a także z uwzględnieniem faktycznego stanu zabudowy i funkcji, jakie istniejąca zabudowa spełnia. Jeśli na analizowanym terenie występuje choćby jeden przypadek zabudowy wielorodzinnej, to rozumując przez analogię do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można zatwierdzić projekt budowlany przewidujący kolejny budynek o charakterze zabudowy wielorodzinnej. Oba typy zabudowy wypełniają bowiem "funkcję mieszkaniową".

Należy też dodać, że treść innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. uzupełnia normatywne źródła i podstawy wykładni § 20 pkt 1 planu. Przepisy planu przesądzają nie tylko o typach zabudowy, ale i o kilku dalszych parametrach dopuszczalnych inwestycji. W szczególności, w § 20 pkt 3 lit. b planu ustanawia się normę umożliwiającą lokalizację nowych budynków mieszkalnych oraz adaptację zabudowy z zachowaniem jednak warunku wysokości budynku do trzech kondygnacji, w tym użytkowe poddasze. Przepis ten może być dodatkowym argumentem za stanowiskiem, że zachowanie na terenie 15 MN istniejącej funkcji mieszkaniowej może dokonywać się poprzez budownictwo wielorodzinne, tyle że ograniczone kubaturowo. W budynkach jednorodzinnych raczej rzadko projektuje się obiekt mający więcej kondygnacji niż trzy. W związku z tym reguła obowiązku przewidziana w § 20 pkt 3 lit. b miejscowego planu ma się odnosić właśnie do zabudowy wielorodzinnej. Inaczej byłaby regulacją zbędną.

Mając zatem na względzie inne przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niż należy więc przyjąć, że wszystkie podstawowe metody wykładni planu (zwłaszcza § 20 pkt 1): językowa, systemowa i funkcjonalna, prowadzą do trzech kluczowych wniosków:

1. sens (treść) § 20 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania nie może być rekonstruowana jedynie, bądź nawet zasadniczo, na podstawie językowej wykładni prawa. Przeciwnie, prawidłowa wykładnia będzie miała miejsce, gdy zastosowane zostaną zarówno językowe, jak i pozajęzykowe dyrektywy wykładni, zwłaszcza dyrektywy systemowe oraz funkcjonalne (celowościowe).

2. nie ma podstawy do twierdzenia, że nakaz "zachowania istniejącej funkcji mieszkaniowej" determinuje wyłącznie jeden typ zabudowy; oraz

3. pojęcie "istniejącej funkcji mieszkaniowej" nie może interpretowane jako ograniczenie zabudowy na terenie 15 MN do zabudowy jednorodzinnej.

Wymienione wnioski zostały przyjęte jako jedna z podstaw decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzieleniu spółce [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. 145, 146/1 i 146/2 przy ul. [...] w [...]. Przejęcie przez Sąd I instancji przeciwnych założeń i ustaleń spowodowało więc konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi złożonej do Sądu I instancji.

Krytyczna ocena stanowiska Sądu I instancji w zakresie rzekomego naruszenia przepisów prawa materialnego powoduje, że należało podzielić zarzuty skargi kasacyjnej o braku naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego. Nie było zatem podstaw do wydania przez Sąd I instancji wyroku o przedstawionej sentencji i uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę złożoną do Sądu przez [...] i [...].

O kosztach orzeczono na podstawi art. 203 pkt 2 p.p.s.a.