Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 355/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 45 ust. 1, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2016 r., o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo - garażowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na terenie działki ew. nr [...] (obr. [...], gm. [...]). Postępowanie toczyło się wobec treści art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.). Wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy był p. P. Z., zwany dalej "Inwestorem".

Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne:

- pismem z [...] września 2016 r., organ I. instancji zawiadomił strony postępowania o konieczności przeprowadzenia wizji terenowej; przeprowadzono ją [...] września 2016 r.; w sporządzonym protokole wskazano m.in., że działka ew. nr [...], stanowi nieużytkowany grunt rolny, porośnięty zadrzewieniem (samosiewy) sosnowym i głogowym, w wieku poniżej 10 lat; na obrzeżach, od strony granic z działkami ew. nr [...] i [...] oraz wzdłuż drogi gruntowej, występują zadrzewienia (osika, brzoza, grusza) w wieku około 20 lat; pomiędzy zadrzewieniem występują rośliny typowe dla piaszczystych, ubogich

gleb; w obrębie działki, w odległości około 40-50 m od drogi, zaczyna się skarpa, która stopniowo schodzi do granicy działki z brzegiem jeziora; w miejscu oznaczonym na mapie załączonej do projektu decyzji jako skarpa - wzdłuż brzegu jeziora - znajduje się droga gruntowa, za którą występują płaty roślinności przybrzeżnej z zadrzewieniem nadwodnym, złożonym z olszy szarej; otoczenie działki stanowią tereny rolniczo użytkowane oraz sad na działce ew. nr [...] z zabudową,

- inwestycję planuje się zrealizować w granicach Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego [...] [...]., zwanego dalej "Zespołem"; na jego terenie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...][...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem nr [...]"; w sprawie należało zatem rozważyć zgodność planowanej inwestycji z przepisami obowiązującymi na obszarze danego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego,

- analiza przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) prowadzi do wniosku, że pozwalają one na wprowadzenie, aktem o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, konkretnych zakazów; art. 45 ust. 1, w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyznacza jednocześnie "górną granicę" zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie zespołów; zakazy te stanowią jednocześnie ograniczenie wykonywania prawa własności; powinny być wobec tego interpretowane ściśle - zgodnie bowiem z powszechnymi regułami wykładni obowiązuje zakaz rozszerzającej interpretacji wyjątków; enumeratywny katalog zakazów w granicach Zespołu został wyartykułowany w § 3 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia nr [...],

- przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest w następującym stanie faktycznym: planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce ew. nr [...], w ewidencji gruntów i budynków została ona oznaczona symbolem [...] - grunty orne klasy V oraz [...],[...] - pastwiska trwałe; niemniej jednak - jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I. instancji, w trakcie przeprowadzonej wizji terenowej - działka inwestycyjna (wyznaczona liniami rozgraniczającymi teren inwestycji), stanowi grunty nieużytkowane rolniczo, porośnięte obecnie drzewami i roślinnością typową dla piaszczystych, ubogich gleb; teren przeznaczony pod zainwestowanie obejmuje grunty dotychczas niezabudowane, położone w terenie otwartym; z protokołu oględzin wynika, że otoczenie działki inwestycyjnej stanowią tereny niezabudowane, rolniczo użytkowane oraz sad; najbliższa zabudowa znajduje się na działce ew. nr [...], w odległości około 360 m od granicy działki inwestycyjnej; ponadto działka inwestycyjna graniczy na południu z [...][...] (działka ew. nr [...]),

- ustalenia, przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji, stoją w sprzeczności z zakazami na obszarze Zespołu, określonymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...], w:

pkt 1 - niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru i

pkt 7 - zmiany sposobu użytkowania ziemi,

- odnosząc się do zakazu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 1, wskazano: z projektu decyzji wynika, że planowane budynki będą miały wysokość do 11 m każdy; powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego będzie wynosić natomiast do 200 m2, a budynku gospodarczo - garażowego do 150 m2; forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia - wielkość, umiejscowienie na działce - a także prace związane z budową planowanych obiektów, doprowadzą do przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego); w konsekwencji wpłyną one negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe Zespołu - na szczególny cel ochrony tego obszaru; z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że przeznaczona pod zainwestowanie działka oraz przyległe, a także większość sąsiednich jest niezabudowanych; mając to na uwadze, wprowadzenie na tym terenie zabudowy - obiektów budowlanych o charakterze mieszkalnym i gospodarczym, spowoduje przekształcenie obszaru; na terenach niezabudowanych, otwartych powstanie bowiem zabudowa; zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza nie jest bowiem elementem istniejącego już na tym terenie krajobrazu; najbliższa zabudowa znajduje się w znacznym oddaleniu od działki, przeznaczonej pod zainwestowanie; budynki: mieszkalny i gospodarczo-garażowy, usytuowane wśród otwartego krajobrazu, spowodują przekształcenie obszaru Zespołu; tym samym negatywnie wpłyną na jego walory przyrodnicze i krajobrazowe; powstanie oraz rozwój zabudowy spowoduje przekształcenie tego obszaru (tak: Tadeusz Jan Chmielewski "Systemy Krajobrazowe", Warszawa 2012, str. 247-269) oraz doprowadzi do rozpoczęcia procesu przekształcenia znacznej części omawianego obszaru,

- mając na uwadze zarzut zażalenia Inwestora, gdzie wskazano: "(...) w bliskim sąsiedztwie działki należącej do inwestorów, w odległości około 360 m znajduje się kolejna zabudowa. Co więcej, w uzasadnieniu postanowienia organ orzekający nie wspomina, iż po przeciwnej stronie jeziora w stosunku do działki [...] także znajduje się zabudowa mieszkaniowa z hangarem na łodzie usadowionym przy samej linii brzegowej", wskazano, że z map, dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii - (http://geoportal.qov.pn), nie wynika, by po przeciwnej stronie jeziora w stosunku do działki ew. nr [...], znajdowała się zabudowa; okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie; dokonując oceny, zgodności przedłożonego projektu decyzji, w kontekście obowiązującego w Zespole zakazu niszczenia, uszkadzania lub jego przekształcania, analizą obejmuje się teren działki inwestycyjnej i działek sąsiednich (obszar w zasięgu wzroku), a nie tereny położone w znacznej odległości od planowanej inwestycji,

- odnosząc się do zakazu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] wskazano: realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi; stanowisko takie było wyrażane w judykaturze; jak wskazywano: "Wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zmianę taką powoduje również czynność utwardzenia powierzchni gruntu przez nałożenie na nią warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem" (wyroki NSA z 3 marca 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 895/97 i z 24 września 1999, sygn. akt SA/Kr 809/97); z poglądem tym należy się zgodzić, ponieważ działalność budowlana na niezabudowanych gruntach rolnych, czy leśnych wiąże się praktycznie zawsze z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi (poza gruntami budowlanymi, na których np. dopuszczalna może być odbudowa, przebudowa, rozbudowa, czy budowa innych obiektów budowlanych); mając na uwadze zarzuty zażalenia podkreślono, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsame ze zmianą przeznaczenia gruntu; dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej (zakaz wykładni synonimicznej); ponadto inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2015 r., poz. 909 ze zm.); z kolei pojęcie "ziemia" nie jest pojęciem prawnym, w związku z czym powinno być interpretowane na gruncie nauk przyrodniczych (tak Krzysztof Gruszecki Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, 2005. Zakamycze. 579pp.); według "Słownika współczesnego języka polskiego" (Wyd. Reader's Digest Przegląd, Warszawa 1998, Tom II, str. 653) pojęcie to oznacza przede wszystkim wierzchnią warstwę skorupy ziemskiej; grunt i glebę; powinno być zatem utożsamiane raczej z "powierzchnią ziemi" (oraz powszechną jej ochroną niezależnie od jej rodzaju); jej definicję trafnie określił ustawodawca w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.); przez powierzchnię ziemi rozumie się naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie; definicje legalne, zawarte w tej ustawie mogą być przenoszone na grunt innych aktów z zakresu ochrony środowiska; wyznacza ona bowiem pewne ogólne zasady oraz ustanawia wspólne instytucje ochrony środowiska; wynika to bezpośrednio z działu I, określającego zakres obowiązywania danej ustawy; analizując natomiast pojęcie "zagrożenia wewnętrznego", które zgodnie z art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody stanowi czynnik, mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka w granicach obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej, należy stwierdzić, że powstanie zabudowy (bez względu na jej rodzaj) stanowi zagrożenie dla celu wprowadzonej ochrony w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego; dlatego też ustawodawca, wprowadzając pojęcie "sposobu użytkowania ziemi", starał się z jednej strony odróżnić je od "zmiany przeznaczenia gruntów", z drugiej natomiast chciał objąć zakazem jak najszerszy zakres działań, powodujących negatywne zmiany w środowisku przyrodniczym - zarówno budowę wszelkich obiektów budowlanych, jak i inne działania (np. zaoranie łąki) powodujące tego rodzaju zmiany (przekształcenia, zniszczenia szaty roślinnej); jak wskazuje się w doktrynie prawa (Gruszecki K. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Zakamycze, str. 188.) forma ochrony przyrody, jaką stanowi zespół przyrodniczo-krajobrazowy, mogłaby (wręcz powinna) służyć ochronie walorów krajobrazowych przed ich dalszą degradacją (przykłady przekształcenia krajobrazu pod wpływem działalności człowieka podają np. B. Baran, M. Harasimiuk, M. Kucharczyk, W. Zgłobicki, Ewolucja ekosystemów polnych i leśnych w warunkach intensywnej gospodarki rolniczej na obszarach wyżyn lessowych (w:) Renaturalizacja obiektów przyrodniczych, aspekty ekologiczne i gospodarcze, Z. Michalczyk (red.), Lublin 2000, s. 240 i n.); odnosząc się z kolei do pojęcia sposób użytkowania wskazano: słowo "sposób" oznacza konkretną, określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy praw innych, przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym (tak: "Słownik współczesnego języka polskiego", Reader's Digest Przegląd, Warszawa 1998, str. 340 i 492); uprawniony jest więc wniosek, że "zmianę sposobu użytkowania ziemi" stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania, powodująca przede wszystkim stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby; z pewnością będzie nią więc zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową (w przypadku tej ostatniej dojdzie także do zmiany przeznaczenia); podkreśla się to w literaturze fachowej z zakresu nauk przyrodniczych i ochrony przyrody (T.J. Chmielewski ukazuje powyższe w sposób obrazowy na przykładach - "Systemy Krajobrazowe", PWN, Warszawa 2012, str. 248,); tym samym, do wykładni przepisu, powinna znaleźć zastosowanie w tym przypadku dyrektywa języka specjalistycznego; jak wskazuje się w doktrynie ma ona szczególne znaczenie w dziedzinie prawa ochrony środowiska (zob. M. Górski, Wpływ nauk przyrodniczych i technicznych na treść, interpretację i stosowanie norm prawa administracyjnego (na przykładzie przepisów z zakresu prawnej ochrony środowiska), [w:] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, pod red. S. Wrzoska, M. Domagały, J. Izdebskiego, T. Stanisławskiego, Warszawa 2010, str. 3-16.); takie też stanowisko zaczęło dominować w judykaturze; przykładowo w uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2069/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: "Zgodzić należy się z organami, iż obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany, a przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian" (tak też wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1046/13 oraz 1747/14; wyroki WSA sygn. akt IV SA/Wa 2123/12, 2124/12, 2125/12, 2016/12, 2081/12, 2174/12, 2069/13 i 1609/13 – dostępne w CBOSA),

- celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest ochrona danych fragmentów krajobrazu oraz ich walorów estetycznych i widokowych; tymczasem działka inwestycyjna, znajdująca się w Zespole, w wyniku realizacji zaplanowanej inwestycji - z obecnego kształtu (nieruchomość niezabudowana, stanowiąca nieużytkowane grunty orne i pastwiska, porośnięte drzewami) - zostanie przekształcona pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczą (zagrodową); utworzenie nowej zabudowy nie pozostanie bez wpływu na walory krajobrazowe; posadowienie budynków będzie zatem znaczącą ingerencją w krajobraz, co z kolei stoi bezwzględnie w sprzeczności z celem zespołu przyrodniczo – krajobrazowego,

- mając na uwadze powyższe, planowana zabudowa na przedmiotowej działce stanowi przekształcenie obszaru i zmianę sposobu użytkowania ziemi; w następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo – garażowego; z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowlany, będzie się zatem niewątpliwie wiązać przekształcenie obszaru i zmiana sposobu użytkowania ziemi, powodujące stałe przekształcenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby (w tym wypadku gruntów ornych i pastwisk trwałych oraz porastających na nich zadrzewień),

- tym samym pozbawiony jest podstaw zarzut zażalenia, jakoby organ I. instancji naruszył § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...], poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na terenie Zespołu nie jest dopuszczalne posadowienie obiektu budowlanego; należy zgodzić się ze Inwestorem, że w danym rozporządzeniu nie został zawarty zakaz budowy budynków mieszkalnych i gospodarczych; oznacza to, że tego rodzaju działalność inwestycyjna nie jest z góry wykluczona na omawianym terenie (tak samo: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 815/10 – dostępny w CBOSA); niemniej - skoro wśród zakazów, które wprowadza rozporządzenie nr [...], jest m.in. zakaz przekształcania obszaru i zmiany sposobu użytkowania ziemi - organy ochrony przyrody są zobowiązane zbadać, czy budowa konkretnego obiektu budowlanego, którego dotyczy uzgodnienie, spowoduje przekształcenie obszaru bądź zmianę sposobu użytkowania ziemi; po analizie całokształtu materiału dowodowego, w ocenie organu, realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi do przekształcenia obszaru i zmiany sposobu użytkowania ziemi; stanowi to podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji pod kątem zgodności z przepisami o ochronie przyrody,

- bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają również uwagi pełnomocnika Inwestora wniesione do protokołu, w czasie oględzin terenu ([...] września 2016 r.), w których wskazywano: "Zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej posiada podłączenie do mediów. Ponadto okazuję postanowienie [...] w [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz składam do akt pismo A. i P. Z. z dnia [...].09.2016 r., zawierające oświadczenie"; mając na uwadze treść oświadczenia z [...] września 2016 r., w którym Inwestor oraz p. A. Z. wskazali: "(...) dajemy rękojmie przestrzegania zakazów wynikających z § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] [...] oraz realizacji przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem szczególnego celu ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] [...], tj. zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro [...]", wyjaśniono, że jego złożenie nie jest gwarancją, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie doprowadzi do naruszenia zakazów, określonych w rozporządzeniu nr [...]; ponadto z oświadczenia wynika, że działka inwestycyjna jest położna w odległości ok. 3 km od "siedziby gospodarstwa rolnego"; tymczasem, pod pojęciem zabudowy zagrodowej, należy rozumieć siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego; innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (tak: wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Po 442/15 oraz II SA/Gd 360/15 – dostępne w CBOSA); skoro siedlisko znajduje się w odległości około 3 km od działki inwestycyjnej, to nie sposób uznać, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczo - garażowy będą służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu, którego siedlisko jest położone w znacznej odległości w stosunku do projektowanej zabudowy,

- omawiane przedsięwzięcie naruszy również zakaz ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr [...]; zgodnie z nim na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby; zakaz ten powinno się interpretować enumeracyjnie - występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania; nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z nich (uszkadzanie albo zanieczyszczanie gleby) będzie ona stanowić podstawę do zastosowania zakazu; takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych; niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo jej zanieczyszczenie, będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy; przy tym łączne występowanie obu przesłanek występuje bardzo rzadko; dlatego - w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) - należy rozpatrywać obie przesłanki osobno,

- zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne; Zespół powstał w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro [...]; stąd ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu; bezsprzecznie realizacja planowanej inwestycji, polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo–garażowego – a więc realizacja działań, stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów - doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki, będącej przedmiotem postępowania, a także będzie stanowić rozpoczęcie procesu przekształcenia pokrycia (gleby) - w znacznej części obszaru - na zabudowę mieszkaniową i gospodarczą; omawiany teren sklasyfikowano jako użytki rolne - grunty orne i pastwiska trwałe; dlatego też oczywistym jest, że w wyniku realizacji planowanej inwestycji zostanie uszkodzona gleba (tak wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2069/13; 1609/13; 1182/13 – dostępne w CBOSA); reasumując realizacja planowanej zabudowy będzie stanowić ingerencję w wierzchnią warstwę gleby na terenie działki inwestycyjnej; działania polegające chociażby na wykopaniu fundamentów doprowadzą do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia; realizacja planowanego zamierzenia wiązałaby się zatem z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby oraz doprowadziłby do rozpoczęcia procesu przekształcenia obszaru; nie można tego zaakceptować, z punktu widzenia celu utworzenia danego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego (tak również wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 875/14 – dostępny w CBOSA); zniszczenie gleby stanowi najdalej idącą formę jej uszkodzenia, gdyż realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego; podobnie - w wyniku procesu przekształcenia - na działce przeznaczonej pod zainwestowanie dojdzie do uszkodzenia gleby,

- w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa, zawarte w art. 45 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody, dotyczące: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z ustanawiającym daną formę ochrony przyrody, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, czy likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych; zamierzone przedsięwzięcie nie będzie również stanowiło realizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy ochrony przyrody jest możliwe jedynie w razie stwierdzenia, że nie narusza on żadnego z zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego; nie mogą one wprowadzać zmian do uzgadnianego projektu, a jedynie rozpatrzeć go w takiej formie, w jakiej został przedłożony; natomiast, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; w myśl natomiast § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...], na obszarze Zespołu wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych, trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; przez zmianę rzeźby terenu rozumie się powszechnie zaburzenie stosunków wysokościowych (zmianę rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic tej rzeźby; tym samym do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należałoby zaliczyć prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby; w wyniku przekształcenia powierzchni terenu mogą wystąpić przekształcenia środowiskowe takie jak: zmiany utworów powierzchniowych i gleb, zmiana struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenie warstwy gleby i przerwanie procesów glebotwórczych, zmiany rzeźby terenu; w związku z powyższym, działaniami potencjalnie prowadzącymi do modyfikacji kwalifikowanych, jako zmiana rzeźby terenu, mogą być prace przygotowujące realizację inwestycji, jak niwelacja terenu, bądź odwrotnie - nasypanie gruntu, celem jego przygotowania pod budowę,

- w kontekście zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] wskazano, że - jak wynika z kopii mapy zasadniczej, załączonej do projektu decyzji - na terenie przedmiotowej inwestycji występuje urozmaicona rzeźba terenu, o znacznych różnicach wysokościowych - warstwice od 171,4 m do 184,0 m, co oznacza znaczny spadek terenu; powierzchnia terenu, na którym zostały oznaczone granice inwestycji (wyznaczone liniami rozgraniczającymi), charakteryzuje się spadkami rzędu ok. 12,6 m; jak wynika z tej mapy oraz oględzin terenu w południowo - zachodniej części działki inwestycyjnej znajduje się skarpa; na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część projektu decyzji, teren inwestycji został wyznaczony poprzez linie rozgraniczające teren inwestycji; z załącznika graficznego do niej nie wynika miejsce posadowienia planowanych obiektów budowlanych; tym samym Inwestor ma możliwość realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo - garażowego w dowolnym miejscu, wyznaczonym wskazanymi liniami; tym samym przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie gwarantuje, że jej realizacja nie doprowadzi do naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...]; realizacja zamierzenia inwestycyjnego na terenie o znacznym spadku może bowiem spowodować konieczność wyrównania terenu, polegającą na nawiezieniu gruntu lub konieczności wcięcia się w zbocze; kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie; bezsprzecznie bowiem przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakazy z § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr [...]; stanowi to podstawę do odmowy uzgodnienia pod kątem zgodności z przepisami o ochronie przyrody.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- prawa materialnego:

- § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr [...], poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, jakoby na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego niedopuszczalne było posadowienie obiektu budowlanego oraz jakoby realizacja inwestycji budowlanej miała spowodować niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru przyrodniczo-krajobrazowego; oraz na przyjęciu, jakoby wykonywanie prac ziemnych, związanych z realizacją obiektu budowlanego oraz posadowienie zabudowy zagrodowej, stanowiło zmianę sposobu użytkowania ziemi;

- art. 64 ust. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie; doprowadziło to do bezpodstawnego ograniczenia wykonywania prawa własności skarżącego;

- art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie; doprowadziło to do mylnego uznania, jakoby planowana inwestycja prowadziła do zmiany sposobu użytkowania ziemi; tymczasem inwestycja stanowi budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym,

- postępowania - art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, wobec braku skrupulatnego zebrania materiału dowodowego, w szczególności szczegółowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, czy z działki, stanowiącej współwłasność Inwestora, jest widoczna zabudowa mieszkaniowa wraz z hangarem na łodzie, położona po przeciwległej stronie jeziora; doprowadziło do uznania, jakoby zabudowa ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a - w konsekwencji - przekroczenia swobodnej oceny dowodów i wydanie orzeczenia niezgodnego z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.

Trafnie wywiózł organ administracji, że nie było dopuszczalne uzgodnienie wobec zakazów, wynikających z rozporządzenia nr [...], gdy chodzi o zakazy zniszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Prawidłowo w tym zakresie przytoczono uwarunkowania prawne, jak i ustalenia faktyczne. Wobec szczegółowego ich uprzedniego referowania, brak przesłanek dla ich powtarzania. Sąd argumentację organu w danym zakresie uznaje za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać jedynie dodatkowo, co następuje:

- trafnie wywiódł organ administracji, że w okolicznościach faktycznych, jak w rozpoznawanej sprawie (aktualny sposób użytkowania gruntu i rodzaj inwestycji) zakazy, zakreślone rozporządzeniem nr [...], wykluczają realizację planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia w konkretnym miejscu; zasadnie bowiem ocenił, że prowadziłoby to do zniszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposób użytkowania ziemi; wprawdzie - jak zauważono w skardze - w orzecznictwie bywa formułowana kategoryczna teza, jakoby ograniczeń, stanowionych m.in. na terenach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego nie można rozumieć, co do zasady, jako wykluczające możliwość zabudowy; jest to wywodzone z przyjmowanego a priori założenia, jakoby tego rodzaju terenów nie mogły dotyczyć ograniczenia, analogiczne do najdalej idących zakazów, przewidywanych z mocy prawa expressis verbis dla innych, szczególnie chronionych obszarów (parków narodowych bądź rezerwatów); poglądy tego rodzaju nie przystają jednak do brzmienia konkretnych regulacji; brak także podstaw, aby dokonywać ich wykładni w sprzeczności ze stosownym ich brzmieniem; nie przemawiają bowiem za tym racjonalne względy celowościowe ani przesłanki systemowe; jak stanowi ustawa o ochronie przyrody zespoły przyrodniczo - krajobrazowe są tworzone w celu zachowania fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługującego na ochronę, ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43); w tym kontekście nie bez znaczenia jest to, czy określony teren stanowi przestrzenie otwarte czy też jest zurbanizowany; kwestia więc, czy możliwa jest na terenach dotąd niezainwestowanych realizacja nowej zabudowy może mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia kształtowania walorów krajobrazowych a więc także ich ochrony; w takiej sytuacji, zakreślony przez prawodawcę w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody katalog możliwych zakazów, wypada postrzegać, jako racjonalnie uzasadniony potrzebą osiągnięcia konkretnego celu - ochrony krajobrazu, któremu lokalny prawodawca przypisuje szczególne walory, co znajduje odzwierciedlenie w stosownym akcie prawa miejscowego; możliwość ustanowienia pewnego rodzaju zakazów na danym obszarze o określonych granicach nie oznacza przy tym, że muszą one dotyczyć całego terenu objętego daną formą ochrony - ich dobór należy do organu, stanowiącego prawo w danym zakresie (skoro wprowadzenie zakazów jest z mocy ustawy fakultatywne, logicznym, że mogą one dotyczyć również wybranych fragmentów danego terenu chronionego);

- poza oceną pozostaje natomiast w danym przypadku kwestia, czy w przedmiotowej sprawie zakazy, wynikające z rozporządzenia nr [...] są zasadne; kwestia ta może być badana wyłącznie w ramach wniesienia stosownej skargi na akt prawa miejscowego; należy podkreślić, że różnica pomiędzy reżimami ochronnymi, gdy chodzi o tereny szczególnie chronione jak parki narodowe i rezerwaty, a pozostałymi, gdzie rygory w zakresie ochrony nie są tak daleko idące, polega w istocie na tym, że w tych pierwszych, z mocy samej ustawy, zabroniona jest generalnie realizacja obiektów, które nie służą celom ochrony przyrody, co nie dotyczy tylko fragmentów objętych ochroną krajobrazową (art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody), zaś na pozostałych zakazy, które także mogą pośrednio dotyczyć możliwości zabudowy, są kształtowane w drodze aktów prawa miejscowego, zależnie od potrzeb, spośród wymienionych w ustawie (np. dla zespołów przyrodniczo - krajobrazowych w art. 45 ust. 1 tej ustawy); w przypadku tych drugich terenów oznacza to, że - gdy jest to zasadne dla osiągnięcia celów, dla których ustanowiono dany obszar chroniony - możliwe jest ustanowienie zakazów skutecznie zapewniających realizację celów jego utworzenia, spośród wymienionych w ustawie, także gdy prowadziłoby to do ograniczenia możliwości zabudowy terenów, które np. nie były dotąd w tym celu wykorzystywane; nie sposób przy tym uznać, aby samo prawo zabudowy było integralnym atrybutem, chronionego na szczeblu Konstytucji prawa własności, gdy wychodzi o każdą nieruchomość; przykładowo, w świetle regulacji ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), prawo to może być wykonywane wyłącznie w granicach, określonych przez ustawy i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej nieruchomości (art. 140); brak więc podstaw by uznać, że - gdy chodzi o nieruchomości rolne - prawo generalnie gwarantuje możliwość ich zabudowy, dla celów gospodarczych (realizacja siedliska), niezależnie od uwarunkowań na danym terenie; na koniec wypada odnotować, że oparte na nieporozumieniu są konstatacje, jakoby rozumienie reguł dotyczących m.in. zespołów przyrodniczo - krajobrazowych, jako skutkujących zakazem zabudowy, oznaczało objęcie tych terenów rygorami tak daleko idącymi jak w przypadku obszarów szczególnie chronionych (parków narodowych i rezerwatów); obowiązujące tam ograniczenia zamykają bowiem możliwość realizacji wszelkiego rodzaju przedsięwzięć innych niż służące celem ochrony (z wyłączeniem obszarów ochrony krajobrazowej); w danym zaś przypadku zakaz dotyczy wyłącznie realizacji przedsięwzięć na terenach, które dotąd były wykorzystywane w innych celach niż zabudowa i nie są w stosownym trybie przeznaczone pod zabudowę; ograniczenia te nie są więc w istocie tak samo daleko idące,

- konstatując, trafnie wywiódł organ, że - w danym przypadku - doszłoby do naruszenia stosownych zakazów, ustanowionych prawem miejscowym; wykluczało to uzgodnienie projektu decyzji; czyni to bezzasadnym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zawartych w akcie prawa miejscowego (rozporządzeniu nr [...]), zakreślających zakres zakazów, jak i norm konstytucyjnych, statuujących zasadę ochrony prawa własności,

- chybiona jest argumentacja skargi, gdzie wywodzi się jakoby realizacja planowanych budynków była dopuszczalna wyłącznie dlatego, że nie prowadzi to do naruszenia prawa w kontekście przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych; jedynie na marginesie wypada odnotować, że skoro planowana zabudowa jest zakładana w odległości kilku kilometrów od siedziby gospodarstwa rolnego (3), może budzić uzasadnione wątpliwości, czy tego rodzaju dodatkowe, m.in. mieszkalne, budynki mogą być uważana za siedlisko - zabudowę służąca racjonalnemu prowadzeniu gospodarki rolnej; jednak kwestia ta nie ma kluczowego znaczenia, wobec trafnie podkreślonej przez organ administracji różnicy między pojęciami stosowanymi w ustawie z zakresu ochrony produkcyjności gruntów a dotyczącej ochrony przyrody; zasadnie wywiódł organ, że realizacja zabudowy na danym terenie byłaby w sprzeczności z dwoma zakazami, gdy chodzi o akt prawa miejscowego w przedmiocie ustanowienia obszaru chronionego; w tym kontekście nie ma więc istotnego znaczenia, czy dana zabudowa byłaby dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; wobec tego zarzut naruszenia przepisów tej ustawy jest chybiony,

- nie może mieć istotnego znaczenia, podnoszona w sprawie, kwestia czy z działki inwestycyjnej jest w ogóle widoczna zabudowa na przeciwległym brzegu jeziora; o ile by nawet tak było, nie podważa to konstatacji organu, że zabudowa otwartego terenu, jaki stanowi obecnie działka inwestycyjna wraz z działkami przyległymi, prowadziłaby do zmian krajobrazu w otoczeniu jeziora a równocześnie stanowiła zmianę sposobu wykorzystania ziemi, która - będąc formalnie, według zapisów ewidencji gruntów, użytkiem rolnym - stanowi w istocie obszar zadrzewiony i jest integralnym elementem krajobrazu, mającego w ocenie organu, który przyjął akt prawa miejscowego, tego rodzaju walory, że powinien podlegać ochronie m.in. poprzez zakaz zniszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposób użytkowania ziemi; jeszcze raz należy podkreślić, że ocena, czy wprowadzenie tego rodzaju rygoru było zasadne, wykracza poza granice niniejszej sprawy; wypada jedynie odnotować, że generalnie ograniczenie rozproszonej zabudowy jest jednym z podstawowych instrumentów ochrony obszarów cennych przyrodniczo w tym ich walorów krajobrazowych; kluczowe byłoby zatem to, czy dane tereny trafnie zidentyfikowano, jako wymagające ochrony, lecz wykracza to poza granice tej sprawy; w tym kontekście chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych,

- w ocenie Sądu, dokonując prawidłowej wykładni przepisów aktu prawa miejscowego, zakreślających ograniczenia w wykorzystaniu prawa własności nieruchomości na danym obszarze, nie uchybiono równocześnie zasadzie proporcjonalności, gdy chodzi o ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości; brak możliwości zabudowy działki inwestycyjnej nie jest dla niego niewspółmiernie uciążliwy, skoro swoją działalność może prowadzić przy pomocy innych obiektów stanowiących infrastrukturę gospodarstwa rolnego; jak wskazywał sam Skarżący, centrum gospodarcze jego użytków rolnych (siedziba) znajduje się kilka kilometrów od jeziora, gdzie obowiązują stosowne rygory ochronne.

Trafnie też organ wskazał, że nie byłoby możliwe uzgodnienie projektu decyzji w przedłożonej formie, z uwagi na wymagania wynikające z zakazu przekształcania rzeźby terenu; z projektu przedłożonego orzeczenia nie wynikały ograniczenia, co do możliwości ingerencji w ukształtowanie istniejącej skarpy ani innych zmian rzeźby terenu - zmiany rzędnych np. w wyniku nawiezienia ziemi. Bez znaczenia jest, że - w danym przypadku - Inwestor deklarował uwzględnienie zakazów obwiązujących na terenie Zespołu. Gwarancja ich zachowania powinna wynikać z treści decyzji administracyjnej, nie zaś z dobrowolnej deklaracji inwestora, którego plany mogą w istocie w przyszłości ulec zmianie, zaś dodatkowo decyzja o warunkach zabudowy może zostać przeniesiona na osobę trzecią, która przejmuje wyłącznie warunki, zawarte w tym akcie (art. 63 ust. 5 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest

zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Jedynie na marginesie wypada odnotować, że – w ocenie Sądu w tym składzie - organ błędnie przyjął, jakoby realizacja budynku na gruncie, o ile chodziłoby o zgodne z prawem jego wykorzystanie, mogła zostać objęta pojęciem uszkodzenia czy wręcz "zniszczenia" gleby, w myśl przepisów rozporządzenia nr [...]. Gospodarczo uzasadnione i racjonalne wykorzystywanie powierzchni ziemi, której gleba jest elementem, nie mogłoby być bowiem tym mianem określone. Błędne przyjęcie, jakoby ewentualna realizacja zabudowy prowadziła także do niszczenia gleby nie ma znaczenia dla zasadności oceny, że uzgodnienie nie było dopuszczalne, wobec treści innych zakazów.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.