Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 634/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6; art. 7; art. 77;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 1 lit. a; art. 12b ust. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 39 ust. 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia 22 czerwca 2021 r., odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac opracowanych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...], dotyczących opracowania mapy do celów projektowych, wraz z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w obrębie G. [...] ([...]), jednostka ewidencyjna [...] ([...]), powiat [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. M. K. zawiadomiła Starostę Zamojskiego o przekazaniu wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...] Dokumentacja została poddana weryfikacji i w dniu 6 maja 2021 r. sporządzono "Protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych". W punkcie 5 protokołu jako wynik weryfikacji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi kompletności przekazanych wyników, odnotowano wynik negatywny. W punkcie 6 protokołu weryfikacji przekazanej dokumentacji, pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) oraz opracowywania wyników tych pomiarów, także odnotowano wynik negatywny.

Wskazując nieprawidłowości Starosta w pkt 5 protokołu weryfikacji podał, że wykonawca nie dołączył poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dowodów doręczeń zawiadomień o czynnościach ustalenia przebiegu granic właścicieli działek nr [...] Jako naruszony przepis prawa podano § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych") (pkt 5 lit. a protokołu). Ponadto do operatu dołączono dokumenty niewymienione w § 36 powyższego rozporządzenia, tj. dziennik pomiarowy oraz dane pozyskane z PZGiK, co skutkowało naruszeniem wskazanego przepisu (pkt 5 lit. b protokołu). W pkt 5 lit. c Starosta wskazał, że wykonawca nie dołączył wykazu współrzędnych punktów granicznych: pozyskanych z zasobu i nie podlegających modyfikacji oraz pozyskanych z zasobu i zmodyfikowanych w ramach realizacji pracy geodezyjnej, stwierdzając naruszenie § 39 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

W pkt 6 protokołu weryfikacji organ pierwszej instancji wskazał, że według zapisów w protokole ustalenia granic ustalenia przebiegu granic dokonano na podstawie "zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości". Z treści szkicu granicznego wynika, że ustalone punkty graniczne są punktami trójgranicznymi. Punkt nr [...] jest punktem trójgranicznym wchodzącym w numeryczny opis działek nr [...], [...] i [...], a punkt nr [...] jest punktem trójgranicznym wchodzącym w numeryczny opis działek nr [...], [...] i [...]. Natomiast właściciele działek nr [...] nie brali udziału w czynnościach na gruncie. Jako naruszony przepis prawa podano § 39 ust. 1, oraz załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.) (pkt 6 lit. a). Ponadto Starosta stwierdził nieprawidłową redakcję mapy wskutek błędnego wskazania numeru działki [...] zamiast [...], co oznaczało naruszenie § 7 i § 30 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych (pkt 6 lit. b).

W piśmie z dnia 7 maja 2021 r. M. K. ustosunkowała się do zawartych w protokole wyników weryfikacji. Skarżąca poinformowała o usunięciu nieprawidłowości z punktów 5b, 5c, 6b protokołu weryfikacji oraz udzieliła wyjaśnień odnośnie punktów 5a i 6a.

Po analizie stanowiska wykonawcy Starosta Zamojski stwierdził, że nieprawidłowości wymienione w protokole weryfikacji nie zostały usunięte w całości, a przedłożona dokumentacja jest obarczona istotnymi wadami, co uniemożliwia przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Zamojski podniósł, że wykonawca nie dołączył poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dowodów doręczeń zawiadomień o czynnościach ustalenia przebiegu granic dla właścicieli działek nr [...], co stanowi naruszenie § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Z wyjaśnień geodety wynika, że dowodów doręczeń zawiadomień właścicieli działek nr [...] nie ma w operacie, ponieważ takie dokumenty nie powstały. Oznacza to, że właściciele wymienionych działek nie zostali powiadomieni o czynnościach ustalenia przebiegu granic, co stanowi naruszenie przepisów § 38 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ pierwszej instancji zauważył, że w świetle protokołu ustalenia granic wykonawca dokonał ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, czyli w terenie zostało ustalone położenie punktów granicznych nr [...] wyznaczających przedmiotowy odcinek granicy. Ustalony punkt nr [...] jest punktem trójgranicznym (wspólnym) wchodzącym w numeryczny opis granic dla działek nr [...], [...] i [...], natomiast punkt graniczny nr [...] jest punktem trójgranicznym (wspólnym) wchodzącym w numeryczny opis granic dla działek nr [...], [...] i [...]. Właściciele działek nr [...] nie brali udziału w czynnościach na gruncie, co oznacza że zostały naruszone przepisy § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zawarte w protokole ustalenia przebiegu granic stwierdzenie, że wykonawca pracy dokonał ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli pozostaje w sprzeczności z faktem, że wykonawca nie umożliwił udziału w czynnościach ustalenia przebiegu granic wszystkim stronom. Geodeta pozbawił możliwości wypowiedzenia się w kwestii położenia wspólnych punktów granicznych nr [...] wszystkim podmiotom mającym w tym interes prawny i faktyczny. Ma to istotne znaczenie, gdyż w wyniku czynności ustalenia przebiegu granicy nastąpiła zmiana położenia wymienionych punktów granicznych w odniesieniu do stanu dotychczasowego, ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków.

M. K. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Utrzymując tę decyzję w mocy decyzję Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że celem zleconej skarżącej pracy geodezyjnej było wykonanie mapy do celów projektowych dla nieruchomości składającej się z dwóch działek o nr [...] i [...]. W trakcie wykonywania zlecenia geodeta postanowiła rozszerzyć zgłoszenie pracy geodezyjnej o ustalenie przebiegu odcinka granicy pomiędzy wymienionymi działkami, gdyż planowany budynek mieszkalny miał powstać na granicy działek nr [...] i [...].

Jak ustalił organ, skarżąca w sprawozdaniu technicznym wskazała, że dokonała analizy dokumentacji archiwalnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącej przedmiotowych działek oraz stwierdziła, że dane określające położenie punktów granicznych granicy, na której będzie projektowany budynek mieszkalny, nie spełniają wymagań dokładnościowych. W związku z tym dokonała ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych działek. O zaplanowanych czynnościach geodeta zawiadomiła właścicieli działek nr [...] i [...]. Z wykonanych czynności na gruncie skarżąca sporządziła protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i szkic polowy.

Organ zauważył, że jak wynika z treści szkicu polowego, ustalany odcinek granicy między działkami nr [...] i [...] jest utworzony przez dwa punkty graniczne nr [...] i nr [...]. Wskazane punkty są także punktami granicznymi wyznaczającymi przebieg granic dla działek sąsiednich, punkt nr [...] – dla działki nr [...] (pas drogowy), zaś punkt nr [...] – dla działki nr [...]. Punkty te są tzw. punktami trójgranicznymi, w których stykają się granice trzech działek. Przy tym ustalone przez geodetę położenie wymienionych punktów odbiega od ich położenia ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków. Porównanie współrzędnych punktów wskazuje, że na skutek czynności ustalenia punkt nr [...] zmienił swoje położenie o 3,60 m w głąb działki nr [...] (pas drogowy), natomiast punkt nr [...] przesunięto o 0,49 m w głąb działki nr [...].

Natomiast w świetle § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków granice działki są zdefiniowane za pomocą punktów granicznych. W okolicznościach sprawy wskazane tylko przez właścicieli działek nr [...] i [...] położenie punktów granicznych nr [...] odbiega od ich położenia ujawnionego dotychczas w operacie ewidencji gruntów i budynków. Punkty nr [...] i nr [...] to punkty węzłowe, w których zbiegają się odcinki granic trzech działek. Każda zmiana położenia tych punktów granicznych powoduje zmianę wzajemnego położenia schodzących się w nich odcinków granic, co ma wpływ między innymi na kształt działek, ich powierzchnię. Wskazując na powyższe okoliczności organ nie podzielił wyrażonego w odwołaniu stanowiska skarżącej o braku po stronie właścicieli działek nr [...] interesu prawnego i faktycznego w uczestniczeniu w czynnościach geodezyjnych. Organ podniósł dodatkowo, że właścicielami działek nr [...] i [...] są te same podmioty. W związku z tym ustalenie położenia punktów nr [...] i nr [...] odbyło się w istocie na podstawie wskazań jednego właściciela.

Organ zauważył ponadto, że według obecnie obowiązującego przepisu § 33 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 r., poz. 1390.) ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych geodeta dokonuje na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a i § 12 pkt 1, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. Niemniej czynności ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] odbyły się przed wejściem w życie wyżej wymienionego rozporządzenia.

W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Zamojskiego, że wymagane było zawiadomienie właścicieli działek nr [...] o czynnościach ustalenia przebiegu granic, a kopie dowodów doręczeń tych zawiadomień powinny być dołączone do operatu technicznego.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą pisma Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 16 lipca 2021 r., organ podniósł, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje temu Urzędowi, jak też wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, uprawnień do wydawania wiążących interpretacji prawa. Przedłożone pismo jest zatem jedynie opinią tej instytucji na temat przypuszczalnej sytuacji, niepopartą przepisami prawa oraz bez szczegółowej analizy stanu, jaki ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W związku z treścią wyjaśnień strony przestawionych w toku postępowania, organ odwoławczy podniósł, że przedstawione przez skarżącą hipotetyczne sytuacje i działania nie miały miejsca podczas czynności ustalenia granicy działek nr [...] i [...] i nie stanowiły treści operatu technicznego. W związku z tym nie podlegają weryfikacji Starosty zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz nie zostały ujęte w treści decyzji wydanej w myśl art. 12b ust 8 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca M. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

1) § 38 ust. 1-3 odpowiednio stosowanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), poprzez zastosowanie przy orzekaniu i ocenie przez organ odwoławczy przepisów nieobowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz. U. 2021 r., poz. 1390) w sytuacji, gdy na dzień wydania decyzji bez znaczenia były ewentualne rozbieżności pomiędzy oświadczeniami właścicieli działek, a granicami określonymi w dotychczas ujawnionym operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę Zamojskiego, a w konsekwencji pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że przesłanką ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] było zgodne wskazanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także przepis § 39 ust. 1 w związku z § 39 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

2) § 39 ust. 1 w związku z § 39 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez uznanie, że niezbędne było zawiadomienie właścicieli działek nr [...] i nr [...] o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w sytuacji, w której załącznik nr [...] stanowiący wzór protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wprost wskazuje, że skarżąca winna zawiadomić jedynie właścicieli nieruchomości działek nr [...] i nr [...], zaś sporządzenie protokołu w sposób niezgodny z obowiązującym wzorem winno skutkować negatywnym wynikiem weryfikacji przekazanych przez skarżącą wyników, co oznacza, że także kształt i brzmienie przedmiotowego wzoru nie przewiduje nawet obowiązku zawiadomienia pozostałych podmiotów, o których mowa w zaskarżonej decyzji;

3) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie interpretacji konieczności zawiadomienia przez skarżącą właścicieli działek nr [...] i nr [...] o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w sytuacji, w której złącznik nr [...] stanowiący wzór protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wprost uniemożliwia ujęcie właścicieli pozostałych działek w sytuacji, w której byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem, a w konsekwencji narusza to obowiązek organów stania na straży praworządności;

4) art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, poprzez arbitralne odrzucenie argumentacji Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, która wprost potwierdza zasadność stanowiska odwołującej się w zakresie braku konieczności zawiadamiania pozostałych właścicieli działek o dokonywanych czynnościach, poprzez powołanie się przez organ drugiej instancji jedynie na okoliczność, że powyższe dotyczy "przypuszczalnej sytuacji", zaś w tej samej decyzji organ sam potwierdza, że opinia ta dotyczy sytuacji analogicznej;

5) art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy i określeniu jako podstawy decyzji stwierdzenia, że właścicielami działek sąsiadujących są te same podmioty, które mogą w sposób arbitralny wpłynąć na ustalenie granic przez geodetę, w sytuacji, w której kwestia posiadania prawa własności przez ten sam podmiot nie jest określana w systemie prawa geodezyjnego jako przesłanka negatywna w zakresie czynności przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych opracowanych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej - przy zastosowaniu jakichkolwiek kryteriów prawnych, a w konsekwencji wykroczenie przez organ poza zasadę działania na podstawie przepisów prawa;

6) art. 7 k.p.a. i 77 §1 k.p.a. poprzez uznanie, że właściciele działek nr [...] i nr [...] mają interes prawny i faktyczny w udziale w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], w sytuacji, w której skarżąca nie ma obowiązku zawiadamiania innych właścicieli podczas dokonywania czynności technicznych związanych z przebiegiem jednej granicy, niedotyczącej działek nr [...]

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.)

Po przeprowadzeniu według wskazanych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Zamojskiego odmawiającą przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12b ust. 1 tej ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 ustawy). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 ustawy). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 ustawy).

Oznacza to, że podstawę przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organy administracji prawidłowo stwierdziły, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja obarczona jest wadami, które uniemożliwiają włączenie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy na niezasadność podniesionego w skardze zarzutu zastosowania przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 r., poz. 1390), które weszło w życie w dniu 31 lipca 2021 r. (§ 48 rozporządzenia), a zatem nie obowiązywało w czasie wykonywania zgłoszonych prac geodezyjnych ani też w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji.

W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie nie stosował przepisów powyższego rozporządzenia. Wprawdzie organ odwoławczy na stronie 13 decyzji przywołał przepis § 33 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednakże wyraźnie zaznaczył, że w okolicznościach sprawy czynności ustalenia przebiegu granic odbyły się przed wejściem w życie wymienionego rozporządzenia.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429 z późn. zm.). To przepisy wymienionych rozporządzeń stanowiły podstawę odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego wyników zgłoszonych przez skarżącą prac geodezyjnych.

Zgłoszone prace geodezyjne obejmowały wykonanie mapy dla celów projektowych dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie G. [...] ([...]), jednostka ewidencyjna [...] ([...]), powiat [...], oraz – po rozszerzeniu zgłoszenia – ustalenie przebiegu odcinka granicy pomiędzy wskazanymi działkami, w związku z tym, że planowany budynek mieszkalny miał stanąć na granicy tych działek. Wskazuje na to jednoznacznie treść sprawozdania technicznego z wykonanych prac.

Stosownie do § 31 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w przypadku gdy w zamierzeniu budowlanym przewiduje się usytuowanie:

1) budynków w odległości mniejszej lub równej 4 m lub

2) innych obiektów budowlanych w odległości mniejszej lub równej 3 m

- od granicy nieruchomości, a w zasobie brak jest danych określających położenie punktów granicznych tej granicy z dokładnością właściwą dla szczegółów terenowych I grupy, wykonawca określa położenie tych punktów w drodze pomiaru.

Zgodnie zaś z ust. 2 § 31 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w przypadku gdy punkty graniczne nie są oznaczone na gruncie znakami granicznymi lub nie stanowią jednoznacznie identyfikowalnych elementów szczegółów terenowych, pomiar, o którym mowa w ust. 1, wykonawca poprzedza czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jest na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Powyższa sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, w której skarżąca w toku prac zmierzających do sporządzenia mapy dla celów projektowych stwierdziła, że dane określające położenie punktów granicznych granicy, na której będzie projektowany budynek mieszkalny, nie spełnia wymagań dokładnościowych (sprawozdanie techniczne k. 40v. akt administracyjnych).

Zgodnie zaś z § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 1). Zawiadomienie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oprócz danych adresowych podmiotu, do którego jest ono kierowane, powinno zawierać następujące informacje:

1) dzień, godzinę i miejsce rozpoczęcia tych czynności;

2) oznaczenia i ewentualne dane adresowe działek ewidencyjnych, których będą dotyczyć te czynności, a także numery ksiąg wieczystych, jeżeli księgi takie są prowadzone dla tych działek;

3) pouczenie o konieczności posiadania dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości osoby deklarującej swój udział w tych czynnościach oraz o tym, że udział w tych czynnościach leży w interesie podmiotu i że nieusprawiedliwione niewzięcie w nich udziału nie będzie stanowić przeszkody do ich przeprowadzenia (ust. 2).

Z przepisem tym pozostaje w związku § 36 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem operat techniczny zawiera: 1) spis treści; 2) sprawozdanie techniczne; 3) dokumentację osnowy pomiarowej, jeżeli taka osnowa była założona; 4) mapę porównania z terenem; 5) wykazy pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych, a także szkice jednoznacznie ilustrujące rozmieszczenie tych punktów i powiązanych z nimi szczegółów terenowych; 6) poświadczone za zgodność z oryginałem kopie protokołów, aktów ugody, dowodów doręczeń zawiadomień, dowodów doręczeń wezwań, jeżeli takie dokumenty powstały; 7) w przypadku przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów - poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu klasyfikacyjnego oraz opisy odkrywek glebowych; 8) poświadczone za zgodność z oryginałem kopie innych dokumentów niepochodzących z zasobu, które zostały wykorzystane przez wykonawcę; 9) dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jeżeli kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania; 10) kopie dokumentów, o których mowa w § 24 ust. 1.

Stosownie zatem do przywołanego § 36 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, obowiązkiem wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej jest dołączenie do operatu technicznego między innymi poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dowodów doręczeń zawiadomień o czynnościach ustalenia przebiegu granic, jeżeli takie dokumenty powstały.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy operat techniczny zawiera kopie zawiadomień o czynnościach ustalenia przebiegu granic w odniesieniu do właścicieli działek nr [...] i [...]. Jednocześnie pozostaje poza sporem, że o czynnościach ustalenia przebiegu granic nie zostali zawiadomieni właściciele działek nr [...] i nr [...], zaś punkty nr [...] i nr [...] wyznaczające granice pomiędzy działkami nr [...] i [...] są punktami trójgranicznymi, to jest wchodzącymi w numeryczny opis granic działek nr [...], [...] i [...] (punkt nr [...]) oraz działek nr [...], [...] i [...] (punkt nr [...]).

Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych normuje § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przewidując kolejne sposoby ustalenia przebiegu granic w zależności od spełnienia, bądź niespełnienia wymogów określonych kolejnymi ustępami tego paragrafu.

Pierwszy sposób zakłada, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1).

W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2).

W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3).

Treść powyższych przepisów należy odczytywać mając na uwadze, że ewidencja gruntów jest systemem informacyjnym, a wprowadzone do niej dane muszą być rzetelne i zgodne z prawdą. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się natomiast często w sytuacji, gdy interesy właścicieli (użytkowników wieczystych, osób władających) są ze sobą sprzeczne. W związku z tym uznaje się, że możliwość oparcia ustalenia przebiegu granic na zgodnym oświadczeniu dopuszczalne jest wówczas, gdy zgodne oświadczenia złożą wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści, władający), a nie tylko ci, którzy wzięli udział w czynnościach, zaś inni, prawidłowo zawiadomieni, na gruncie się nie stawili (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. I OSK 715/20, a także Dariusz Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, System Informacji Prawnej LEX).

Zgodnie z treścią sporządzonego przez skarżącą operatu technicznego, w okolicznościach sprawy ustalenie przebiegu granic nastąpiło w trybie przewidzianym w § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to jest na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek.

W takiej jednak sytuacji zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, iż przedstawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych zawierają wadę uniemożliwiającą ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż w czynnościach ustalenia przebiegu granic nie brali udziału i nie złożyli wymaganych w tym przypadku zgodnych oświadczeń właściciele działek nr [...] i nr [...].

Jak wynika z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym ust. 1 tego rozporządzenia, ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych obejmuje ustalenie położenia wyznaczających je punktów granicznych. Trafnie też organ drugiej instancji odwołał się do przepisu § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który przewiduje, że numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. To zatem punkty graniczne wyznaczają granice działki ewidencyjnej.

W sytuacji więc, gdy punkty graniczne wchodziły zarówno w numeryczny opis granicy działek nr [...] i [...], jak również – odpowiednio – w numeryczny opis granic działek nr [...], ustalenie położenia tych punktów granicznych w trybie przewidzianym w § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mogło nastąpić bez zgodnych wskazań właścicieli wszystkich nieruchomości, których granice wyznaczały te punkty (por. także wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. III SA/Gd 203/18).

Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż na uwzględnienie takiego stanowiska nie pozwala treść wzoru protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, stanowiącego załącznik nr [...] do rozporządzenia z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazać należy, że zgodnie z treścią powołanego załącznika protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zawiera między innymi rubrykę "Adnotacje wykonawcy i jego podpis", w której to rubryce mogą zostać poczynione stosowne uwagi dotyczące zakresu ustaleń, jako odnoszących się do określonego punktu granicznego.

Nie jest także zasadny zarzut, iż przysługiwanie w sprawie niniejszej prawa własności działek ewidencyjnych nr [...] i [...] tym samym podmiotom zostało uznane za negatywną przesłankę przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego. W sprawie istotna była natomiast okoliczność, że dokonano ustalenia przebiegu granicy tych działek, obejmującego ustalenie położenia wyznaczających je punktów granicznych nr [...], stanowiących zarazem punkty wchodzące w skład granic działek nr [...], wyłącznie na podstawie zgodnych oświadczeń właścicieli działek nr [...] i [...], a bez wyrażenia takiej zgody przez właścicieli działek nr [...] W ocenie Sądu stanowi to wadliwość, która w świetle powołanych wyżej przepisów uzasadniała odmowę przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego.

Powołany przez organ odwoławczy fakt istotnej różnicy w położeniu punktów nr [...] według danych dotychczas ujawnionych w ewidencji gruntów oraz według danych stanowiących wyniki pracy geodezyjnej wykonanej przez skarżącą potwierdza zasadność wyprowadzonego z przytoczonych wyżej przepisów stanowiska, że ustalenie położenia punktów granicznych na podstawie zgodnych wskazań właścicieli wymagało także zgodnych oświadczeń właścicieli działek nr [...] Zgodne wskazania właścicieli stanowią bowiem wyraz braku zastrzeżeń do dokonanych ustaleń położenia punktów granicznych, a położenie punktów granicznych działki ewidencyjnej ma wpływ na jej kształt i powierzchnię, z czego wynika interes prawny właściciela do wyrażenia stanowiska we wskazanym przedmiocie.

W konsekwencji, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które odpowiadało wymogom określonym w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Organ odniósł się też do zarzutów podniesionych przez stronę, a także do treści przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w tym pisma z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii stanowiącego odpowiedź na zapytanie skarżącej. Fakt, że organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w tym piśmie, nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej uchylenia. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.