Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 388/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Anna Łuczaj (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 112/05 w sprawie ze skargi J. P. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 112/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że powyższą decyzją Minister Infrastruktury - po rozpatrzeniu wniosku J. K. oraz J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2001 roku nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 16 marca 2001 roku nr [...] o odmowie przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 24 z obrębu 1-04-08, o pow. 293 m2.

Minister Infrastruktury wskazał, iż pismem z dnia 29 grudnia 2003 roku J. K. i Z. P. złożyli do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji: (1) Urzędu [...] z dnia 9 października 1986 roku nr [...]; (2) Starosty Powiatu [...] z dnia 16 marca 2001 roku nr [...]; oraz (3) Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2001 roku nr [...]. Nadto J. K. i Z. P. wystąpili o przywrócenie prawa użytkowania wieczystego działki nr 24 położonej w [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 roku, wydanym na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., Minister Infrastruktury zawiadomił wnioskodawców, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia 9 października 1986 roku winni wnieść odrębne podanie do Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2001 roku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. i Z. P. podnieśli, iż organ nadzorczy nie ustosunkował się do wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 16 marca 2001 roku odnosząc się w sentencji tylko do decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2001 roku. Strony stwierdziły, że żądają stwierdzenia nieważności wydanych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawą żądania jest rażące naruszenie prawa, bowiem wywłaszczenie nieruchomości mogło być dokonane w przypadku, gdy cele publiczne nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż poprzez ograniczenie lub odjęcie prawa. Organ wywłaszczający naruszył przesłankę negatywną, nie biorąc pod uwagę możliwości wykorzystania do budowy metra metodą odkrywkową przepisów prawa górniczego z 1953 r., które stanowi lex specialis w odniesieniu do wszelkich budów prowadzonych metodą odkrywkową. Czasowe ograniczenie prawa użytkowania wieczystego na potrzeby dokonania odkrywki byłoby zupełnie wystarczające, a po zasypaniu odkrywki nieruchomość użytkowana przez wnioskodawców wróciłaby do stanu pierwotnego.

Minister Infrastruktury, opierając się na poglądach wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, podkreślił w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, iż strony mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i może być stosowane jedynie, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; organ może stwierdzić nieważność również decyzji organu l instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt l SA1790/99, ONSA 2002/1/39).

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. i Z. P. zarzucili naruszenie art. 50 ust. 2 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 38 ust. 1 prawa górniczego oraz art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.,żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni 293 m2 wywłaszczonego decyzją nr [...] z dnia 9 października 1986 roku z przeznaczeniem pod budowę l linii metra. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Jako, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być one interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sąd podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu w sprawie zwrotu spornej nieruchomości wykazano, że nie zachodzi przesłanka "zbędności", o której mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości zrealizowana została linia metra ( bezsporne), a zatem zrealizowany został cel, dla którego dokonano wywłaszczenia. Nie można zatem uznać, że decyzja odmawiająca zwrotu spornej działki rażąco narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając przepis art. 143 Kodeksu cywilnego wywiódł, iż ustawodawca nie przewiduje w ramach własności nieruchomości gruntowej poziomych granic, odmiennych własności poszczególnych warstw równoległych do powierzchni ziemi. Własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu. Sąd podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ocenie podlegają przesłanki zwrotu określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zgodność z prawem dokonanego wywłaszczenia. A zatem, w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym legalności decyzji wydanych w sprawie zwrotu spornej nieruchomości, nie podlega ocenie decyzja wywłaszczeniowa z dnia 9 października 1986 roku. Zakwestionowana zaś decyzja nie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w literaturze (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Piotr Przybysz; "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis"; Warszawa 2004, s. 319) Sąd zaznaczył, że wprawdzie dosłowne brzmienie art. 156 k.p.a. nie wskazuje na to, że stwierdzenie nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, jednak zastosowanie reguł wykładni systemowej wskazuje, że rozstrzygnięcia nieostateczne nie mogą być weryfikowane w trybie nadzwyczajnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. i Z. P., zaskarżając wyrok w całości.

J. K. i Z. P., reprezentowani przez adwokata L. D., skargę kasacyjną oparli na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób, który wywarł istotny wpływ na wynik sprawy.

Precyzując przedstawione podstawy skargi kasacyjnej skarżący podali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył następujące przepisy prawa materialnego: art. 50 ust. 2 i art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 roku, art. 38 ust. 1 Prawa górniczego z 1953 roku oraz zasady prawne zawarte w art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji naruszył także następujące przepisy postępowania: art. 3 § 1, art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 133, art. 141 § 4 i art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 227, art. 233 i art. 328 § 2 k.p.c. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nastąpiło w odniesieniu do :

- art. 50 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości przez to, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż przepis ten nie pozwalał na wywłaszczenie w 1986r. gruntu stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa, co jednoznacznie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej,

- art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy przez to, że Sąd nie dostrzegł i nie odniósł się do tego, iż Minister Infrastruktury akceptował zasadność wywłaszczenia bez badania możliwości, a nawet konieczności stwierdzenia, że osiągnięcie celu publicznego w postaci zbudowania metra należało uzyskać w inny sposób niż zastosowano w decyzji z 1986r.,

- art. 138 ust. 1 Prawa górniczego z dnia 6 maja 1953 roku przez to, iż Sąd nie uważał za stosowne stwierdzić, iż władza administracyjna winna była zająć nieruchomość użytkowaną przez rodziców skarżących jedynie na czas oznaczony, co przy pracach górniczych metodą odkrywkową jest zasadą potwierdzoną przez prawo,

- art. 6 k.p.a. przez to, że Sąd zaakceptował w sposób oczywisty działanie organów władzy, a w szczególności Ministra Infrastruktury wbrew prawu,

- art. 7 k.p.a. przez to, że Sąd zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes obywateli a nie tylko interes władzy,

- art. 77 k.p.a. przez to, że Sąd akceptował epizodyczny sposób rozpatrywania materiału dowodowego sprawy przez Ministra Infrastruktury ograniczając go do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji bez analizy zarzutów i ich konfrontacji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznał przedstawione wyżej przypadki rażącego naruszenia prawa za nie mające miejsca.

Skarżący zgadzają się z poglądem, że ,,stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji "ale nie zgadzają się z interpretacją tego poglądu przez Sąd pierwszej instancji, sprowadzającą się do odrzucenia potrzeby zbadania wszystkich zarzutów skargi pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i w sposób jaki tego wymagają przepisy o postępowaniu. Skarżący wskazali, iż metro było budowane przy zastosowaniu techniki górniczej. Obowiązujące wówczas prawo górnicze i późniejsze prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 roku nie pozwalało na inny sposób wykonywania prac odkrywkowych oraz drążenia szybów i tuneli. Art. 3 tego prawa z 1994r. stanowił, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia objąć przepisami ustawy prowadzenie określonych robót podziemnych z zastosowaniem techniki górniczej. Rada Ministrów wydała w tym zakresie dwa rozporządzenia opublikowane w Dz. U. Nr 91, poz. 422 z 1994r. i Dz. U. Nr 75, poz. 472 z 1994r. Obydwa przepisami ustawy objęły budowę metra w Warszawie. Odpowiednie rozporządzenie wykonawcze do prawa górniczego z 1953r. zawierało spis tych samych robót podziemnych co w./w. rozporządzenia z tym tylko, że nie wymieniało metra, ale wtedy jeszcze metra nie budowano. Natomiast zasada zajmowania nieruchomości na czas robót górniczych w roku 1986 obowiązywała.

Skarżący zauważyli, że przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku nie przekreślał możliwości powstania rażącego naruszenia prawa przy pozbawianiu rodziców skarżących praw do przedmiotowej działki nr 24.

W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli, iż z art. 133 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, czyli na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, a nie tylko na podstawie jego wybranych fragmentów. Z treści zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji miał na uwadze fakty opisane w decyzji nr [...] z dnia 9 października 1986r. Urzędu [...] o wywłaszczeniu tj., że wywłaszczony grunt stanowił własność Skarbu Państwa a władza nie wykazała żadnego zainteresowania, czy przejęcie nieruchomości posiadanej przez rodziców skarżących powinno być zrealizowane w inny sposób niż przez odjęcie prawa na stałe, a nadto fakty powszechnie znane, tj. że budowa metra na odcinku przedmiotowej działki była wykonywana metodą odkrywkową ( art. 106 § 4 p.p.s.a. ). Sąd nie wyjaśnił, dlaczego fakty te pominął, czym naruszył przepisy art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. w związku z art. 227, 233 i 328 § 2 k.p.c. oraz przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiając przez to skarżących możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zdaniem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze tylko te fakty, które miały związek z przyjętą przez Sąd tezą, iż sprawę należy rozpoznać tylko na podstawie art. 137 ustawy z 1997 roku. Uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy skoro doprowadziły do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. K. i Z. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 38 ust. 1 Prawa górniczego z 1953 roku oraz art. 6, art. 7 i art. 77 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż powołane wyżej przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania administracyjnego. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie, a to z następujących względów.

Przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiła decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...], którą to Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2001 roku nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 16 marca 2001 roku nr [...] o odmowie przywrócenia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 24 z obrębu 1-04-08, o pow. 293 m2.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 ).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ).

Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2001 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 16 marca 2001 roku stanowiły przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zawarte w Rozdziale 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Przepisy te regulują kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości / zwrotu prawa użytkowania wieczystego. Z tego też względu ocena powyższych decyzji mogła być rozważana tylko i wyłącznie w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, a zatem w aspekcie przesłanek zwrotu nieruchomości ustanowionych w art. 136 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543).

Należy podzielić w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie zwrotu nieruchomości nie podlega ocenie decyzja wywłaszczeniowa z dnia 9 października 1986 roku. Skoro zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości organy administracji publicznej nie są władne badać legalności decyzji wywłaszczeniowych, to tym samym organy nie mogą oceniać, czy w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ( prawa użytkowania wieczystego) zachodziły przesłanki do wywłaszczenia tejże nieruchomości ( prawa użytkowania wieczystego).

Oznacza to, iż przepisy prawa stanowiące podstawę prawną decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 9 października 1986 roku o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości ( prawa użytkowania wieczystego ) tj. przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości - normującej w dacie wydania tejże decyzji m. in. kwestie wywłaszczenia nieruchomości ( prawa użytkowania wieczystego) - nie mogły stanowić przedmiotu rozważań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny poza rozważaniami Ministra Infrastruktury i Sądu pierwszej instancji pozostały powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 50 ust. 2 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i zasadność wywłaszczenia przedmiotowej działki w świetle przesłanek wywłaszczenia nieruchomości ( prawa użytkowania wieczystego ) ustanowionych w tejże ustawie.

Powyższe kwestie mogłyby podlegać ocenie organów administracji publicznej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 9 października 1986 roku a następnie Sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na decyzję ostateczną wydaną w tym przedmiocie. Zaznaczyć należy, iż Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 5 lutego 2004 roku zawiadomił wnioskodawców, że w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji winni wnieść odrębne podanie do Wojewody [...].

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie dostrzega, iż postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe względy - nie zaś jak podnosi strona niedostrzeganie nieprawidłowości w zakresie postępowania nadzwyczajnego - skutkowały tym, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisów powołanych przez J. K. i Z. P. we wniosku stwierdzenie nieważności decyzji a następnie w skardze do Sądu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższy przepis określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił postępowanie przeprowadzone przed Ministrem Infrastruktury i wyjaśnił granice postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ( prawa użytkowania wieczystego), wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez J. K. i Z. P. nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Zarzut postawiony przez stronę sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu co do zakresu postępowania i przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a tym samym i zarzut kasacyjny nie może jednak sprowadzać się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W granicach bowiem tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jedynie zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami określonymi w tym przepisie. W ramach tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 roku, I FSK 518/05, LEX nr 187551 ).

Niezrozumienie zakresu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości i postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej legło u podstaw sformułowania także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p. p. s. a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 i art. 328 § 2 k. p. c. oraz art. 106 § 3 - 5 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. A zatem, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k. p. c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.

Dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajdują się w aktach administracyjnych, a zatem podlegają ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego a ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może - w zależności od sytuacji - stanowić podstawę do konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania – w granicach danego postępowania ( tutaj postępowania nadzwyczajnego - o czym była już wyżej mowa ).

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisu art. 328 § 2 k.p.c., a to za sprawą regulacji zawartej w art. 141 p.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia wyroku przez sąd administracyjny i jego wymogi określa art. 141 p.p.s.a. Z tego względu przepis art. 328 § 2 k.p.c. nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia przepisu prawa, którego nie stosuje się w tym postępowaniu.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.