Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 964/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. Z. (dalej też jako "wnioskodawca", "skarżący" lub "strona") decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "Minister" lub "organ") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej "ustawą zaopatrzeniową"), na podstawie art. 8a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił przebieg swojej służby. Wnioskodawca wskazał, że służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił krótkotrwale, przez okres jednego roku, w tzw. grupie [...] Służby Bezpieczeństwa zajmującej się rolnictwem. Wnioskodawca podkreślił, że w owym czasie miał 22 lata i podejmując pracę nic nie wiedział o tej służbie. Nie sądził, że jest to służba od spraw politycznych oraz zwalczania osób wyrażających swe poglądy. W. Z. dodał, że nie była to praca dla niego, nie osiągał więc oczekiwanych przez przełożonych wyników. Po roku służby wnioskodawca został skierowany do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Po ukończeniu w 1989 r. studiów stacjonarnych zgłosił akces podjęcia służby w Milicji Obywatelskiej. Jako milicjant, a następnie policjant zainteresowany sumiennie realizował należące do niego obowiązki służbowe. Wielokrotnie nagradzany i wyróżniany, zawsze uzyskiwał pozytywne opinie służbowe i wysokie oceny pracy. W toku służby został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową i Srebrną Odznaką Zasłużonego Policjanta.

Organ wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] kwietnia 2006 r. i posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od 1 sierpnia 1985 r. do 23 czerwca 1989 r., tj. 3 lata, 10 miesięcy i 23 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi zaś 22 lata, 6 miesięcy i 19 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto z pisma Komendy Głównej Policji z [...] lutego 2018 r. również wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Za wzorową służbę został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową i Srebrną Odznaką Zasłużonego Policjanta. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych wobec wymienionego karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział strony w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby)

i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani

z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że skoro służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni, a całkowity okres pełnienia służby wynosi 22 lata, 6 miesięcy i 19 dni, to przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa który stanowi około 17% całego okresu służby, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Tym samym, organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone

w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, że skarżący w toku pełnionej służby

w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe, awansował w stopniu i stanowisku służbowym, a także podwyższano mu dodatki do uposażenia.

Minister podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków,

w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku,

w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże biorąc pod uwagę nadanie zainteresowanemu wysokiej rangi odznaczeń państwowych i resortowych tj.: Brązowego Krzyża Zasługi oraz Brązowej i Srebrnej Odznaki "Zasłużonego Policjanta", a także mając na względzie zajmowanie przez niego kierowniczych stanowisk służbowych (w tym m.in.: [...], [...] wydziału, [...] komendanta powiatowego Policji), wskazania wymaga, że wnioskodawca w sposób istotny wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wobec powyższego, zdaniem organu strona spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra, w sytuacji formułowania ostatecznej opinii co do tego, czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku,

o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ogromne znaczenie ma fakt, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że wnioskodawca będąc jeszcze kursantem PCP ZOMO w [...], złożył raport do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] o skierowanie na studia stacjonarne w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...]. Powyższa okoliczność bezsprzecznie wskazuje na świadomy wybór określonej drogi zawodowej i życiowej skarżącego. Wnioskodawca już z dniem [...] września 1986 r. rozpoczął naukę w ww. szkole, zaś później nie podjął żadnych działań mających na celu zaprzestania nauki, lecz ją kontynuował wiedząc, że zgodnie ze statutem ww. uczelnia jest samodzielną jednostką organizacyjną w strukturze Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i że przez wykonywanie swoich zadań uczestniczy w umacnianiu porządku publicznego i bezpieczeństwa PRL, gdzie wśród jej zadań wymieniono wychowanie słuchaczy na aktywnych oraz ideowych obywateli PRL, obrońców jej ustroju i bezpieczeństwa, kształcenie słuchaczy w zakresie nauk społeczno-politycznych, a także rozwijanie i upowszechnianie dorobku i tradycji służb MO i SB w resorcie spraw wewnętrznych i poza resortem. Skarżący kontynuował naukę na wskazanej uczelni, aż do uzyskania dyplomu ukończenia.

Organ zaznaczył również, że wnioskodawca był aktywnym członkiem ZSMP,

a następnie wstąpił w szeregi PZPR. W opinii służbowej za okres od [...] sierpnia 1986 r. do [...] października 1986 r. wskazano, że wnioskodawca jest członkiem ZSMP, chętnie bierze udział w pracach społecznych na rzecz uczelni organizowanych przez kierownictwo partyjno-służbowe, zaś jego postawa polityczno-moralna nie budzi zastrzeżeń. Kolejna opinia służbowa za okres od [...] sierpnia 1986 r. do [...] czerwca 1989 r. zawiera zapisy: "Członek PZPR. Jest zorientowany w bieżących wydarzeniach społeczno-politycznych. Założenia światopoglądu materialistycznego są mu znane

i popiera ich realne wyznawanie". PZPR była zaś masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej, dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski według rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych.

W ocenie organu, w świetle powyższego nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami

i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa

w strukturach totalitarnego państwa, w ocenie organu nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Minister wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika również, iż wnioskodawca, po ukończeniu WSO w [...], raportem z [...] lipca 1989 r. zwrócił się do szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z prośbą o przeniesienie go ze Służby Bezpieczeństwa do pionu MO. Powyższe nie pozostawało zatem również bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy sprawę zainteresowanego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby.

Ponadto organ zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród i wyróżnień nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, co manifestowało się m.in.: zaangażowaniem w ww. strukturach politycznych ówczesnego państwa totalitarnego oraz podjęciem nauki

w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...], uzasadnione możliwością awansu

w stopniu i stanowisku służbowym. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, oznacza, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W. Z. w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2021 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że służbę w organach bezpieczeństwa, w jednostce najniższego szczebla, pełnił od [...] sierpnia 1985 r. do [...] sierpnia 1986 r., tj. 1 rok i 3 dni. Z dniem [...] sierpnia 1986 r. (a nie jak twierdzi Minister z dniem [...] września 1986 r.) rozpoczął studia stacjonarne - dzienne w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. Zdaniem skarżącego ww. okresu nie można traktować jako służby w SB. Studiując, nie wykonywał bowiem żadnych czynności tzw. operacyjnych. Po ukończeniu ww. szkoły nie podjął zaś służby w SB. W ocenie skarżącego, okres 1 roku i 3 dni służby pełnionej w organach SB, w wieku 22 lat, jest więc służbą krótkotrwałą. Skarżący podniósł również, że członkiem PZPR był jedynie przez kilka miesięcy począwszy od ostatniego semestru nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. ZSMP zaś, to była ewidentna fikcja. Zapisywano się tam, by w miarę skutecznie unikać nękania

o przynależność do PZPR.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] stycznia 2021 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wydana na podstawie art. 8a tej ustawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W ocenie Sądu, sprawa skarżącego nie została wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj.

w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister dokonując oceny służby skarżącego uznał, że nie była ona krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Za spełnioną przez skarżącego uznał zaś przesłankę o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Stwierdził jednak, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie

z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym, zauważyć należy, że organ bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. która trwała 3 lata, 10 miesięcy i 23 dni, w stosunku do całkowitego okresu jego służby, tj. 22 lata, 6 miesięcy i 19 dni, nie była służbą krótkotrwałą. Ponadto organ nie wykazał w przekonujący sposób, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak również proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 22 letniej służby skarżącego, 3 lata, 10 miesięcy i 23 dni służby to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zdaniem Sądu, powołanie się na synonimy słowa "krótkotrwałość" nie stanowi dostatecznego uzasadnienia tego stanowiska organu.

Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia krótkotrwała służba.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym

z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew zaś stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak przynależność do organizacji takich jak PZPR czy ZSMP nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej

i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że

z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej).

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.

Sąd mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.