Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1554/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1904
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Gl 232/18 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 232/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 16 sierpnia 2018 r., w terminie 14 dni;

4. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 16 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie o sygn. akt [...] zostało zakończone, czy też nadal jest w toku, a następnie – jeżeli postępowanie zostało zakończone to – o przesłanie kopii orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem.

W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z 3 września 2018 r. poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), a dotyczy treści dokumentów zawartych w aktach indywidualnej sprawy karnej skarbowej i nie dotyczy sprawy publicznej. Z uwagi na istotę postępowania sądowego w sprawach karnych, która sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności konkretnego podmiotu za popełnienie przestępstwa, uznać należy, że wynik takiego postępowania – co do zasady – nie oddziałuje na sferę publiczną i z tego powodu nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował, że kwestię dostępu do akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów lub kopii jak również wydawania uwierzytelnionych odpisów reguluje art. 156 § 5 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. 2017. poz. 1904) w zw. z art. 113 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. 2017. poz. 2226 ).

Skargę na bezczynność organu wniósł K. S., podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie, skarżący wskazał, że akta umorzonego postępowania karnego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu nie na podstawie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, ale przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo, nie ma znaczenia, czy informacją publiczną są akta postępowania, czy dokumenty i informacje zawarte w tych aktach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na wstępie na przesłanki uwzględnienia skargi na bezczynność wymienione w art. 149 § 1 i 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.), podkreślając, że w sprawie niekwestionowane było to, że Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Oceniając stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej, gdyż nie jest to informacja o sprawach publicznych, Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że żądanie dotyczy informacji o stanie określonej sprawy, a więc podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ww. ustawy, przykładowo została wymieniona informacja o stanie przyjmowanych spraw, czyli informacja o charakterze zbliżonym do informacji o stanie sprawy, którą organ prowadzi lub prowadził.

Analizując natomiast kwestię przesłania kopii orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wśród danych publicznych, które podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna, wymieniona została treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a także treść orzeczeń sądów powszechnych. W zakresie objętym treścią tej regulacji mieści się zatem – jako inne rozstrzygnięcie – postanowienie o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia, a także – wymienione wprost w tym przepisie – orzeczenie sądu wydane po wniesieniu aktu oskarżenia albo wniosku o warunkowe umorzenie postępowania lub wniosku o umorzenie postępowania i zastosowanie środków zabezpieczających.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej organ zobowiązany jest dokonać jednej z następujących czynności:

– udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej lub też wskazać, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ww. ustawy),

– odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 tej ustawy, w formie decyzji administracyjnej;

– odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu (art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 5 ust. 2 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z wyłączeniami, o których mowa w tym przepisie. Zasadnie zatem organ podniósł w odpowiedzi na wniosek skarżącego, że prawo do informacji publicznej nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskania nieograniczonego dostępu do każdego, bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Wystąpienie przesłanki z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy powoduje, że organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji ze wskazaniem podstaw i uzasadnieniem oceny w zakresie zaistnienia tej przesłanki. Wbrew natomiast błędnemu przekonaniu organu w takich sytuacjach nie można uznać, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zaistnienie przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi podstawę odmowy udostępnienia orzeczenia, w tym orzeczenia sądu powszechnego, gdyż nawet zanonimizowanie takiego orzeczenia w wielu sytuacjach nie jest wystarczającym zabiegiem, zapewniającym ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. W większości spraw, wnioskodawca podając sygnaturę akt, zna dane osoby lub innego podmiotu, którego akta tej sprawy dotyczą i zanonimizowanie orzeczenia nie chroni ich przed naruszeniem dóbr podlegających ochronie z mocy odrębnych przepisów, w tym zawartych w Konstytucji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał żadnej z ww. czynności, które mogą stanowić wykonanie obowiązków organu w razie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie odmówił w drodze decyzji udostępnienia informacji z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast w sposób sprzeczny z własnym stwierdzeniem, według którego wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną – w końcowej części odpowiedzi na wniosek, organ ten wskazał, że skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje przepis art. 156 K.p.k., to dostęp do nich nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego - w związku z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wewnętrzna sprzeczność w tych twierdzeniach organu polega na tym, że jeśli przyjął, iż wniosek dotyczy informacji nie będących informacją publiczną, to nie miał podstaw do wskazania art. 1 ust. 2 ustawy – dotyczącego właśnie informacji publicznych. Niewątpliwie dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje przepis art. 156 K.p.k., jednakże złożony w sprawie wniosek, czy określone postępowanie karne zostało zakończone, nie dotyczy dostępu do akt, podobnie jak i wniosek o przesłanie kopii orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ bezpodstawnie przyjął, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, a w konsekwencji, poinformowanie o tym wnioskodawcy przez organ, nie jest wykonaniem obowiązków w zakresie rozpoznania wniosku. Organ pozostaje zatem bezczynny pomimo skierowania do wnioskodawcy takiego pisma. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności ale również, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie podejmując tych działań, które były wymagane w danym stanie sprawy, przykładowo – nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub nie skierował do wnioskodawcy pisma zawierającego wnioskowaną informację.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę, zobowiązując organ do załatwienia wniosku strony skarżącej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro sposób postępowania organu w sprawie wniosku był wynikiem błędnego przekonania, że pismo wystosowane do wnioskodawcy stanowi wykonanie obowiązków w zakresie rozpatrzenia wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek żądający udzielenia informacji polegającej na odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie karne zostało zakończone, czy jest nadal w toku, a jeśli zostało zakończone polegającej także na przesłaniu kopii orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem, także gdy zapytanie tak jak w przedmiotowym przypadku było skierowane do finansowego organu (karnego) postępowania przygotowawczego, prowadzącego postępowanie na etapie przedsądowym (przygotowawczym), jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, którego w związku z tym w razie odmowy udzielenia żądanej informacji nie załatwia się zwykłym pismem organu, a decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej podczas gdy zdaniem organu stanowisko takie jest błędne, a informacja taka nie jest informacją publiczną jako niedotycząca spraw publicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. - zwanej dalej P.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9, art. 141 § 4 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art, 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 156 § 1 i § 6 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego poprzez uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności wskutek tego, że wniosek wnioskodawcy załatwił zwykłym pismem, podczas gdy zdaniem organu stanowisko takie jest błędne, a zachowanie organu w sprawie nie nosi w żadnym przypadku znamion bezczynności, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek zgodnie z prawem; tym samym zarzuty Sądu pierwszej instancji w tym zakresie również są niesłuszne.

Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji dotyczącej treści dokumentów zawartych w aktach indywidualnej sprawy karnej skarbowej na etapie postępowania przygotowawczego i nie można uznać, że informacje te mają charakter informacji publicznej. Nie dotyczą one sprawy publicznej. Z uwagi na istotę postępowania w sprawach karnych, która sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności konkretnego podmiotu za popełnienie przestępstwa, uznać należy, że wynik takiego postępowania – co do zasady — nie oddziałuje na sferę publiczną i z tego powodu nie jest nośnikiem informacji publicznej. To przepis art. 156 § 1 i 6 K.p.k. reguluje w sposób pełny kwestię dostępu do akt postępowania karnego czy tym bardziej dokumentów z akt pochodzących, niezależnie od ustawy o dostępie do informacji publicznej i niezależnie od tego, czy dana informacja tam zawarta może być uznana za informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy tylko informacji będących informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, natomiast nie ma on zastosowania do informacji, które publicznymi w rozumieniu ustawy w ogóle nie są. Ponadto organ zwrócił uwagę na kwestię ochrony życia prywatnego oraz uznał, że prawidłowym było w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi zwykłym pismem.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 28 czerwca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając złożoną skargę kasacyjną w powyższych granicach, zauważyć należało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Przedmiotem wniosku skarżącego z 16 sierpnia 2018 r. było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy konkretnie określone postępowanie karno-skarbowe zostało zakończone, czy też nadal jest w toku, a jeśli tak to skarżący wniósł o przesłanie kopii orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ uznał, że jego przedmiotem jest informacja dotycząca treści dokumentów zawartych w aktach indywidualnej sprawy karnej skarbowej oraz dotyczy kwestii odpowiedzialności konkretnego podmiotu za popełnione przestępstwa. Organ nie wypowiedział się wprost odnośnie pierwszej części wniosku, tj. udzielenia informacji, czy wskazane postępowanie jest nadal w toku, czy zostało zakończone. Oceniając natomiast tę kwestię Sąd pierwszej instancji uznał, że ta część żądania dotyczy informacji o stanie określonej sprawy i podlega udostępnieniu, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdzie przykładowo została wymieniona informacja o stanie przyjmowanych spraw, czyli informacja o charakterze zbliżonym do informacji o stanie sprawy, którą organ prowadzi lub prowadził. W tym zakresie ocena ta nie została podważona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, gdzie wśród zarzutów nie przedstawiono naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ww. ustawy. Argumentacja skargi kasacyjnej, na co wskazano wprost w jej uzasadnieniu, zmierzała do wykazania, że "przedmiotem Wniosku w niniejszej sprawie było udostępnienie informacji dotyczącej treści dokumentów zawartych w aktach indywidualnej sprawy karnej skarbowej na etapie postępowania przygotowawczego (...)".

Oceniając powyższą kwestię, zauważyć należy, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Zawarta w tym przepisie norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych.

Kodeks postępowania karnego w rozdziale 17 działu IV regulującego czynności procesowe normuje kwestie dotyczące przeglądania akt sprawy, czynienie odpisów i kserokopii. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.k.: "Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie". Przepis ten w § 2 stanowi, że "Na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kopie dokumentów z akt sprawy. Kopie takie wydaje się odpłatnie, na wniosek, również innym stronom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Zarządzenie w przedmiocie wniosku może wydać również referendarz sądowy. Od kopii wykonanej samodzielnie nie pobiera się opłaty".

Przepis zaś § 5 i § 5a art. 156 K.p.k. przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Ma tu zatem miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. I tak w myśl art. 156 § 5 K.p.k., zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom. Jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 § 5 k.p.k.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 37) przyjął, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W zakresie zaś możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej".

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 865/21 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, prawidłowo w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja – kopia orzeczenia kończącego postępowanie wraz z uzasadnieniem – ma walor informacji publicznej, do której udostępnienia mają zastosowanie przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy udostępnienia znajdujących się w aktach sprawy karnej dokumentów mających walor dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego i złożony został przez osobę niebędącą stroną postępowania przygotowawczego, to obowiązkiem organu było rozpoznać taki wniosek. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Prawidłowo przyjął również Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie ww. ustawy, że skoro wśród danych publicznych wymieniono (przykładowo) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz treść orzeczeń sądów powszechnych, to należy do nich zakwalifikować również inne rozstrzygnięcia kończące postępowanie przygotowawcze, wśród nich postanowienie o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, konstruktywne elementy definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy, posiada akt oskarżenia jako jeden ze sposobów zakończenia postępowania przygotowawczego, a więc rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ww. ustawy (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2078/16).

Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, które to Sąd pierwszej instancji opisał szczegółowo w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu przepisy tej ustawy w sytuacji jak niniejsza nie przewidują, że odmowa udzielenia informacji publicznej mogła zostać załatwiona zwykłym pismem organu. Zauważyć trzeba, co słusznie eksponował również Sąd pierwszej instancji, że powoływanie się przez organ na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, a więc na przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej wymienioną w art. 5 ust. 2 ustawy wymaga od organu wydania decyzji administracyjnej, od której żądającemu udzielenie informacji publicznej, przysługują środki odwoławcze (art. 16, art. 17 ustawy). Jeżeli natomiast żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, jako niezasadne należało ocenić obydwa przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1) i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9, art. 141 § 4 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art, 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 156 § 1 i § 6 K.p.k.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.