Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 368/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 i art. 59f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 515/09 w sprawie ze skargi B. K. i P. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Po 515/09 oddalił skargę B. K. i P. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. (Nr [...]), na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. wymierzył inwestorom B. i P. K. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Lisiec, gmina Stare Miasto - z naruszeniem przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu organ podał następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wobec złożenia przez inwestorów w dniu 24 maja 2006 r. wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, którego sposób użytkowania został zmieniony przeprowadzono w dniu 7 lipca 2006 r. kontrolę na działce wskazanej we wniosku. W jej wyniku organ ustalił, iż obiekt budowlany - zrealizowany na podstawie decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. o pozwoleniu na budowę, obejmującego wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pawilon handlowy - użytkowany jest jako sklep "Lewiatan".

Wskazując na treść art. 57 ust. 7 oraz ust. 1, 3 i 8 powołanej ustawy organ I instancji uznał, iż wolą ustawodawcy było nałożenie wyłącznie na inwestora, a nie na faktycznego użytkownika obiektu budowlanego, obowiązków związanych z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Uzasadniając wysokość kary w kwocie 75 000 zł organ wskazał na art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym do obliczenia wysokości kary stosuje się przepisy art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, a stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Organ wskazał: XVII kategorię obiektu budowlanego, 500 zł jako stawkę opłaty, 15,0 jako współczynnik kategorii obiektu i 1,0 jako współczynnik wielkości obiektu.

Z postanowieniem o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zgodził się skarżący P. K., który domagał się uchylenia kary. W złożonym zażaleniu podniesiono, iż budynek, którego dotyczy postępowanie, był budynkiem gospodarczym uprzednio oddanym do użytkowania, a z uwagi na trudną sytuację materialną skarżących został wynajęty przedsiębiorcy, który był zainteresowany przebudowaniem tego obiektu na pawilon handlowy. Po uzyskaniu zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budynek został przekazany najemcy, który dokonał jego adaptacji na własny koszt zgodnie z dostarczonym projektem budowlanym i pod nadzorem kierownika budowy. Skarżący wskazał, iż po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu najemca przygotowywał się do rozpoczęcia działalności gospodarczej – wyposażał budynek w odpowiednie urządzenia i oczekiwał na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto inwestor wyjaśnił, iż ze względu na problemy rodzinne i zajmowanie się pracą w gospodarstwie dopiero w dniu kontroli (7 lipca 2006 r.) dowiedział się, że najemca już rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku. Skarżący podniósł także, iż najemca nie ustalił ze skarżącym terminu podjęcia działalności i nie zawiadomił go o podjęciu działalności w budynku. Inwestor wskazał na najemcę jako podmiot lekceważący przepisy, bowiem najemca wiedział o tym, że stosowny wniosek został złożony, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została jeszcze wydana. Inwestor nie zgadza się na poniesienie odpowiedzialności za działania najemcy. Ponadto skarżący zakwestionował wysokość kary finansowej, której nie jest w stanie udźwignąć, ze względu na sytuację materialną rodziny, a zapłacenie kary byłoby równoznaczne z likwidacją prowadzonego gospodarstwa.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż obiekt budowlany jest użytkowany pomimo nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na jego użytkowanie. W związku tym uznał, iż organ I instancji zobligowany był zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż pomimo faktu, ze postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku zostało wszczęte w lipcu 2006 r. i inwestor miał świadomość grożącej mu kary, przedmiotowy obiekt budowlany jest w dalszym ciągu użytkowany. Organ II instancji uznał, iż art. 57 ustawy adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i ponosi on określone w art. 54 i art. 55 konsekwencje przystąpienia do użytkowania budynku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ponadto organ wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera regulacji pozwalających brać pod uwagę przy rozstrzyganiu przez organ nadzoru budowlanego spraw dotyczących samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego takich okoliczności, jak trudna sytuacja materialna czy rodzinna inwestora. Również wysokość kary nie wzbudziła zastrzeżeń organu odwoławczego, bowiem wzór obliczania kary oraz stawki kar zostały precyzyjnie określone w art. 57 ust. 7 i art. 59f oraz w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli B. i P. Kwiecińscy. W jej uzasadnieniu podkreślili, iż adaptacji budynku gospodarczego na pawilon handlowy miał dokonać najemca budynku, gdyż skarżących nie było stać na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku, na którą uzyskano pozwolenie właściwego organu. W dniu 17 kwietnia 2006 r. budynek został przekazany najemcy w celu wykonania robót adaptacyjnych zgodnie z dostarczonym projektem i pod nadzorem kierownika budowy. Po zakończeniu głównych robót został w dniu 24 maja 2006 r. złożony wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, a najemca wykonywał jeszcze drobne prace wykończeniowe; prac związanych z przebudową budynku inwestor nie nadzorował. Skarżący podkreślili, iż jako właściciele budynku dopilnowali spraw związanych z dokumentacją potrzebną do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący zarzucił organowi II instancji błędne wskazanie daty kontroli na dzień 2 marca 2006 r., która miała w rzeczywistości miejsce w dniu 7 lipca 2006r. Ponadto wskazali, że organ odwoławczy nie przeanalizował protokołu przekazania budynku z dnia 17 kwietnia 2006 r., która to czynność była przekazaniem budynku do adaptacji, a nie do prowadzenia działalności gospodarczej, na co wskazuje zapis tego protokołu, iż po zakończeniu prac adaptacyjnych zostanie sporządzony szczegółowy protokół. Skarżący podnieśli także, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, kogo należy obciążyć karą z tytułu nielegalnego użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia. W sprawie jest okolicznością bezsporną, że przedmiotowy obiekt budowlany, to jest pawilon handlowy, po jego zrealizowaniu (zaadaptowaniu budynku gospodarczego na obiekt handlowy) wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Z uwagi na zaliczenie budynku objętego pozwoleniem na budowę Starosty Konińskiego Nr 181 z dnia 11 kwietnia 2006 r. do XVII kategorii skarżący jako adresaci pozwolenia na budowę byli zobowiązani przed przystąpieniem do użytkowania budynku objętego tym pozwoleniem uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niewątpliwie w dniu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (7 lipca 2006 r.) zgłoszonego do użytkowania budynku obiekt ten był już użytkowany, bowiem zawierał oznaczenia handlowe na zewnątrz, a w jego wnętrzu mieścił się działający sklep ("minimarket" sieci "Lewiatan").

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 (Dz.U .z 2009r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Za chybiony uznać należy, zdaniem Sądu I instancji zawarty w skardze zarzut, iż to nie skarżący rozpoczęli użytkowanie obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na użytkowanie, lecz najemca oraz powoływanie się na brak wiedzy co do faktu przystąpienia przez najemcę do użytkowania tego budynku. Z administracyjno prawnego punktu widzenia nie jest istotne, kto faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu przed uzyskaniem wymaganego prawem pozwolenia. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie określonym w art. 54 i 55 Prawa budowlanego obiekt budowlany stanowił teren budowy, który zgodnie z art. 18 powołanej ustawy winien być odpowiednio zabezpieczony, między innymi posiadać tablicę informacyjną. Inwestor odpowiedzialny jest za realizowany obiekt budowlany oraz za przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, w tym uwzględnienia zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W procesie inwestycyjnym i przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, to inwestor powinien przedsięwziąć takie działania, by do użytkowania obiektu przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło. Skoro jednak w dniu przeprowadzenia kontroli obiekt ten nie posiadał żadnych oznaczeń, określających jego status jako terenu budowy, którego dotyczy zakaz użytkowania, organ nadzoru budowlanego miał podstawy do uznania, iż inwestor dopuścił do użytkowania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przed uzyskaniem takiego pozwolenia. Posługiwanie się w przepisach ustawy Prawo budowlane pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy - kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego (np. najemcy).

Skarżący do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie byli zatem, niezależnie od porozumień zawartych z najemcą w związku z wykonaniem robót budowlanych, odpowiedzialni za zabezpieczenie terenu budowy, a dopuszczenie najemcy do korzystania z budynku mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencje związane z brakiem takiej decyzji ponosi inwestor.

Stwierdzić należy zatem, iż stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego, zgodnie z którą, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 - właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Karę tę wymierza się także inwestorowi, który do użytkowania obiektu dopuścił. Wysokość nałożonej na skarżących kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. i P. K., zarzucając mu:

– naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 10, 77, 80 k.p.a. poprzez nie respektowanie zasad wskazanych w tych przepisach,

– naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż budynek należący do skarżących jest użytkowany, co dalej doprowadziło do nieuprawnionego nałożenia kary na inwestorów,

– naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59c ustawy Prawo budowlane poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego tam terminu,

– naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59d ustawy Prawo budowlane poprzez niewykonanie zakreślonego tam obowiązku w przedmiocie bezzwłocznego doręczenia do rąk inwestora protokołu z obligatoryjnej kontroli.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne dotknięte jest poważnymi uchybieniami.

W pisemnych motywach swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w żaden sposób nie odniósł się do protokołu kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 7 lipca 2006 roku (co winien był zrobić mając na uwadze treść naprowadzonych powyżej przepisów postępowania), a który to dokument obarczony jest istotnymi wadami. Analiza tego właśnie protokołu nie oddaje rzeczywistego przebiegu mających miejsce czynności. I tak też w pkt 6 protokołu wskazano, iż w kontroli uczestniczył P. K., co nie jest do końca prawdą, ponieważ przy czynnościach obecna była też B. K.. Ponadto protokół ten nie został przedstawiony do podpisu przez B. K.. Poza sporem jest to, że w/w jako inwestor informowana była o dacie kontroli, wobec czego uczestniczyła w czynnościach, a co za tym idzie winna była (po uprzednim przedstawieniu) parafować dokument, czego jednak nie miała sposobności uczynić.

Wskazać w miejscu tym trzeba Sądowi, iż przedmiotowy protokół zawiera skreślenia (pkt 8.6) i dopiski, które wprowadzono do dokumentu po faktycznym przeprowadzeniu kontroli i bez wiedzy inwestora, co jawi się jako naganne. Wskazać tu należy, iż inwestor parafował protokół, gdy w pkt 8.6 zapisano dwie pierwsze linie tekstu i na to się godził. Trzecia linia zamieszczona została w dacie późniejszej, o czym świadczy chociażby fakt braku parafowania przez strony takich zmian. Istotnym jest to, iż w ostatecznym kształcie protokół być może nie zostałby zaakceptowany przez inwestora.

Co zaś się tyczy kolejnego z zarzutów skargi kasacyjnego, to Sąd Administracyjny I instancji w sposób nieuprawniony i przedwczesny przyjął, iż w dacie kontroli obiekt był użytkowany, a to z uwagi na określone oznaczenia. W ocenie skarżących nie można podzielić takiego zapatrywania. Z treści wskazanego powyżej protokołu (pkt 9) nie wskazano na czym polegało użytkowanie obiektu, bazując li tylko na gołosłownym stwierdzeniu "obiekt jest obecnie użytkowany". Sąd podzielając takie założenie położył nacisk na "stronie wizualnej" budynku. Fakt określonego oznakowania budynku (oznaczenia handlowe) nie może przesądzać, iż o tym, że obiekt jest użytkowany. Obiekt ten w dacie kontroli był co najwyżej przygotowywany do użytkowania przez najemcę, albowiem oczekiwano na wyrażenie zgody na takie właśnie użytkowanie. To samo tyczy się wnętrza sklepu. Wszelkie podjęte przez najemcę kroki służyły przygotowaniu obiektu do rozpoczęcia działalności.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, czy użytkowana jest cała powierzchnia obiektu, czy też tylko część - co wiązałoby się też z wymierzeniem kary w innej wysokości.

Nie można zapomnieć, że z inicjatywą wyrażenia zgody na użytkowanie i co za tym idzie na przeprowadzenie obowiązkowej kontroli wystąpili inwestorzy. Postąpili tak, ponieważ mieli dopiero zamiar przystąpić do użytkowania obiektu i chcieli dopełnić wszelkich formalności przewidzianych prawem. Trudno jest więc przyjąć, że inwestorzy uczyniliby tak, w sytuacji, gdy obiekt był użytkowany. Naraziliby się bowiem na określone sankcje administracyjne. Przyjmując takie założenie sąd administracyjny wskazał tylko, iż fakt ten wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - nie wskazując konkretnie źródła, co naruszyło przywołane powyżej przepisy prawa materialnego i procedury (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Co do zarzutu naruszenia art. 59c ustawy Prawo budowlane poprzez przeprowadzenie obowiązkowej kontroli z naruszeniem zakreślonego tam terminu to podnieść trzeba, iż przepis ten w sposób wyraźny stanowi, że organ zobowiązany jest do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w ciągu 21 od daty doręczenia wezwania inwestora. Bezspornym jest, że wezwanie do przeprowadzenia kontroli wpłynęło do organu nadzoru budowlanego dnia 24 maja 2006 r. Organ ten zobowiązany był więc do podjęcia kontroli w ciągu 21 dni licząc od dnia kolejnego. Jak wynika jednak z treści protokołu - czynności kontrolne miały miejsce dnia 7 lipca 2006 r., a więc znacznie po przekroczeniu obligatoryjnego terminu.

Należy nadto wskazać, iż organ kontroli (Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Koninie) naruszył art. 59d ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie doręczył bezzwłocznie inwestorowi protokołu obowiązkowej kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że sprowadzają się one do twierdzenia, że organy administracji nienależycie wyjaśniły to, czy przedmiotowy obiekt budowlany był faktycznie użytkowany bez wymaganego pozwolenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji bynajmniej nie naruszyły prowadząc postępowanie dowodowe przepisów art. 7, 8, 10, 77, 80 k.p.a. Okoliczność użytkowania budynku jako pawilonu handlowego została jednoznacznie, prawidłowo wyjaśniona przez organy administracji. W aktach sprawy znajdują się zarówno zdjęcia obrazujące działalność sklepu, jak i zeznania najemcy obiektu potwierdzające rozpoczęcie tej działalności. Zresztą skarżący w toku całego postępowania nie kwestionowali samego faktu podjęcia działalności przez najemcę, zarzucając mu jedynie to, że nie powiadomił ich o tym, oraz, że nie dopilnował dopełnienia stosownych procedur. W samym uzasadnieniu skargi wniesionej do sądu I instancji skarżący stwierdzili: "w dniu 7.07.2006r. PINB w Koninie przeprowadził kontrolę mojego budynku. Wtedy to dopiero zorientowałem się, że najemca zaczął już prowadzić działalność". Przeciwnego stanowiska nie prezentowała w toku całego postępowania również i skarżąca, a zatem zarzut pominięcia jej udziału w czynności kontroli i braku podpisu na protokole nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście zarzuty dotyczące wadliwości ustaleń faktycznych organu co do faktu użytkowania obiektu nie mogły być uznane za zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż budynek należący do skarżących jest użytkowany, to zwrócić należy, że zarzut tak sformułowany zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność, gdyż ewentualna wadliwość ustalenia, że budynek jest użytkowany mogłaby być postrzegana jedynie jako naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego. Zarzut taki jest jednak nieuzasadniony z powodów przedstawionych powyżej.

Rozważając jednak kwestię prawidłowości zastosowania powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że zastosowano je właściwie. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Art. 55 pkt 1 ustawy nakazuje zaś przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Kategoria XVII według załącznika do ustawy obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług takie jak sklepy.

Skoro zatem charakter inwestycji wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed jego rozpoczęciem, a dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne wskazują na to, że użytkowanie obiektu rozpoczęło się pomimo braku takiego pozwolenia to wymienione wyżej przepisy nakładają na organ administracji obowiązek wymierzenia kary. Wysokość kary jest również ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.

Omawiane przepisy nie dają podstaw do różnicowania wysokości kary w zależności od tego, czy nielegalnie użytkowany jest cały obiekt, czy tylko jego część, co czyni bezprzedmiotowym także zarzut kasatora, iż sąd I instancji pominął ustalenie, w jakim zakresie obiekt jest użytkowany. Wysokość kary uzależniona jest w pewnym zakresie od wielkości obiektu i w odniesieniu do obiektu skarżących zastosowano współczynnik najniższy spośród określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy ustawa nie przewiduje niższej kary niż wymierzona skarżącym, w związku z przystąpieniem do użytkowania obiektu będącego sklepem – bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Konstytucyjność przepisów, które stały się podstawą orzekania w niniejszej sprawie przez organ administracji wzbudzała w przeszłości wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dwukrotnie skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, na które Trybunał udzielił odpowiedzi wyrokiem z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, w którym orzekł, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrokiem z dnia 5 maja 2009r. sygn. akt P 64/07, orzekając, że art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W kolejnym wyroku (z dnia 22 września 2009r., sygn. akt SK 3/08) - wydanym wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej Trybunał orzekł o tym, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu uchybienia przez organ administracji terminu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59a i c Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że tego rodzaju uchybienie bynajmniej nie upoważnia inwestora do przystąpienia do użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Termin określony w art. 59c Prawa budowlanego jest terminem prawa procesowego, co oznacza, że przeprowadzenie kontroli po tym terminie jest prawnie skuteczne (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2009. str. 592). Opóźnienie w przeprowadzeniu kontroli nie ma zatem wpływu na obligatoryjne wymierzenie kary za uchybienie obowiązkowi określonemu art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego.

Podobnie kwestia terminu doręczenia odpisu protokołu z obowiązkowej kontroli stronie postępowania nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem wymierzenia inwestorom kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Niewywiązanie się organu z obowiązku bezzwłocznego doręczenia inwestorowi protokołu kontroli nie czyni samej kontroli bezskuteczną, a jedynie daje inwestorowi prawo do oceny zachowań organu w kategoriach bezczynności i daje podstawy do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu (op.cit. str. 594).

Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a