Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 433/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "P" spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr LXVIII/1929/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. skarżąca P.Sp.z o.o. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXVIII/1929/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera", w części dotyczącej § 7 ust. 10 pkt 1 lit. b-c) Uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p,") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp;

b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 576, dalej "P.t.") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

Skarżąca wskazała, że legitymacja procesowa czynna Spółki wynika z art. 50 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27 P.t. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spółka P.Sp.z o.o. w W. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

§ 7 ust. 10 pkt 1 lit. b-c) Uchwały:

" 1) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) [...]

b) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych,

c) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów za zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami: MN.1, MN.2, MN.3, MN. 4, MN. 5, MN. 6, MN. 7, MN. 8, MN.9, MN.10, MN.11, MN.12, MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5, MN/U.6, MN/U.7, MN/MWn.1, MN/MWn.2, MN/MWn.3, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn.4, MWn.5, MWn.6, MWn.7, MWn.8, MWn.9, MWn.10, MWn.11, MWn.12, MWn.13, MWn.14, MWn.15, MWn.16, MWn.17, MWn.18, MWn.19, MWn.20, MWn.21, MWn.22, MWn.23, MWn.24, MWn.25, MWn/U.1, MWn/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, Uo.1".

Skarżąca podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

§ 7 ust. 10 pkt 2 lit. b-c) Uchwały określają zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakazy w jej lokalizowaniu. W pierwszej kolejności mpzp zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów na niemal całym terenie objętym planem, gdyż dotyczy to obszarów MN.1, MN.2, MN.3, MN. 4, MN. 5, MN. 6, MN. 7, MN. 8, MN.9, MN.10, MN.11, MN.12, MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5, MN/U.6, MN/U.7, MN/MWn.1, MN/MWn.2, MN/MWn.3, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn.4, MWn.5, MWn.6, MWn.7, MWn.8, MWn.9, MWn.10, MWn.11, MWn.12, MWn.13, MWn.14, MWn.15, MWn.16, MWn.17, MWn.18, MWn.19, MWn.20, MWn.21, MWn.22, MWn.23, MWn.24, MWn.25, MWn/U.1, MWn/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, Uo.1.

Tym samym około 80 % powierzchni objętej planem jest całkowicie wyłączona z lokalizowania masztów wolnostojących, pozostałe 20 % to tereny przeznaczone na drogi, zieleń urządzoną, cmentarz i tereny usługowe. W praktyce zatem tylko na nielicznych terenach usługowych teoretycznie można zlokalizować wolnostojące maszty. Skarżąca podkreśliła, że brak jest przepisu odrębnego, który zakazywałby w mieście lokalizowania na całym obszarze wolnostojących masztów antenowych, a takie inwestycje na niektórych obszarach miejskich (zwłaszcza tych położonych na granicy miast, a nie w śródmieściu) są najbardziej uzasadnione z punktu widzenia prawidłowego zaprojektowania i funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej.

Kolejny zakaz wynikający z § 7 ust. 10 pkt 1 lit. b) Uchwały - czyli zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej - także uznać należy za sprzeczny z prawem. Nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym taka lokalizacja byłaby sprzeczna. Co więcej na terenie objętym mpzp, to jest obszarze gęsto zabudowanym niezbyt wysokimi budynkami, taki zakaz eliminuje z lokalizacji infrastruktury większość budynków, przy czym kryterium "widoczności z poziomu przechodnia" jest nie tylko nieuzasadnione w jakikolwiek sposób, ale także nieprecyzyjne, ocenne i subiektywne. Nie wiadomo dlaczego tylko przechodnie nie mogą być "narażeni" na widok masztów, czy anten z zakresu łączności publicznej, czyli małych BTS umieszczonych na dachach budynków, ale mogą oglądać jakąkolwiek inną infrastrukturę techniczną, w tym choćby wolnostojące maszty antenowe na terenach, gdzie są one dopuszczalne, słupy energetyczne, słupy trakcyjne itp. (zakaz w całym planie widoczności z poziomu przechodnia odnosi się tylko i wyłącznie do anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na elewacjach frontowych budynków). Niewątpliwie także przy takim brzmieniu Uchwały wymieniona w przepisie infrastruktura może być jednak widoczna np. dla osób przemieszczających się na rowerze, hulajnodze, rolkach, samochodem, co jest zupełnie nieracjonalne. P.Sp.z o.o. w W. wskazuje, że sieć telekomunikacyjna pracująca w technologii mobilnej wymaga specyficznych warunków technicznych. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje umieszczania ich na elewacjach frontowych budynków (przy czym kryterium zakazu nie ma cech technicznych, czy nawet w pełni estetycznych, tylko odnosi się niesprawdzalnej empirycznie "widoczności z poziomu przechodnia"), a na niemal całej części terenu też na masztach wolnostojących.

Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do Uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. - sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. — sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcia. Uchwała posługuje się nieostrym i niesprecyzowanym pojęciem "widoczność z poziomu przechodnia", które w istocie uzależnia możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK. 13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r" sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r" sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa

Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały. Jakkolwiek zrozumiałe jest dążenie przez organ uchwałodawczy do ochrony widoków i estetyki Krakowa, to nie sposób zgodzić się z góry przyjętym założeniem, że tylko i wyłącznie infrastruktura telekomunikacyjna dedykowana telefonii komórkowej widoczna dla przechodnia na elewacjach, dachach i kalenicach może estetykę miasta naruszyć. Plan (jak zresztą zdecydowana większość planów miejscowych obowiązujących w Krakowie) przypisuje tylko jednemu rodzajowi infrastruktury technicznej, to jest infrastrukturze telekomunikacyjnej, a zwłaszcza stacjom bazowym, "niszczycielski" wpływ na krajobraz miasta, które ma być w rozumieniu autorów Uchwały zeszpecone antenowymi konstrukcjami wsporczymi. Tymczasem w tkankę miejską wpisane są nie tylko zabytki, czy unikalne krajobrazy, ale także infrastruktura, czy urządzenia techniczne pozwalające na funkcjonowanie w mieście wszystkim jego mieszkańcom (komunikacja, energetyka, wodociągi itp.). Nie ma zatem żadnych podstaw, aby jedynie jeden rodzaj inwestycji i to inwestycji celu publicznego poddawać nie tylko nieracjonalnym, ale też niemożliwym do spełnienia rygorom przy ich lokalizowaniu.

Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:

1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;

2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego;

3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia Uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej Uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.

W uzasadnieniu stanowiącym replikę na zarzuty skargi organ wskazał:

- Stanowisko w przedmiocie naruszenia interesu prawnego

Wątpliwości organu budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skargi nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2926/19).

W ocenie organu skarżąca nie wykazała zatem naruszenia interesu prawnego.

- Stanowisko w przedmiocie podniesionych zarzutów

Zarzuty wysuwane przez skarżącą spółkę - operatora sieci telefonii komórkowej [...] dotyczą zapisów, zgodnie z którymi cyt.:

§ 7 ust. 10 pkt 1 lit. b-c) Uchwały:

10. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: 1) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): (...)

zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych,

zakaz lokalizacji wolnostojących masztów za zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami: MN.1, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, MN.10, MN.11, MN.12, MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5, MN/U.6, MN/U.7, MN/MWn.1, MN/MWn.2, MN/MWn.3, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn.4, MWn.5, MWn.6, MWn.7, MWn.8, MWn.9, MWn.10, MWn.11, MWn.12, MWn.13, MWn.14, MWn.15, MWn.16, MWn.17, MWn.18, MWn.19, MWn.20, MWn.21, MWn.22, MWn.23, MWn.24, MWn.25, MWn/U.1, MWn/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, Uo.1".

W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że skarżona uchwała, w zakresie wskazanym przez skarżącą, narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisy Konstytucji RP, przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz zasady prawidłowej legislacji.

Zaskarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w toku procedury planistycznej uzyskał wszystkie opinie i uzgodnienia wymagane przepisami prawa. Przyjęte w planie rozwiązania uwzględniają również wszelkie opinie i uzgodnienia wymagane przepisami oraz dokonane w ramach obowiązującej procedury planistycznej.

Głównym celem planu jest zapewnienie właściwego rozwoju komunikacyjnego obszaru poprzez zaprojektowanie i wyznaczenie w planie przyszłego układu drogowego. Ponadto plan miejscowy określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które pozwolą na racjonalne zagospodarowanie terenów inwestycyjnych zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju oraz integrację terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Obszar objęty planem wymagał wprowadzenia zasad zagospodarowania przestrzennego poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą relacje z terenami otaczającymi, kształtowanie przestrzeni publicznych i systemów zieleni oraz obsługę komunikacyjną i powiązania z układem komunikacyjnym miasta.

Obszar objęty zaskarżoną uchwałą zlokalizowany jest na w północno-zachodniej części miasta, w Dzielnicy IV Prądnik Biały, w jednostce ewidencyjnej Krowodrza. Powierzchnia terenu wynosi 112,2 ha. Rozwój zainwestowania na omawianym obszarze zapoczątkowany został wzdłuż ul. Piaszczystej i ul. Białoprądnickiej (zabudowa jednorodzinna). W II połowie XX w. budynkiem wyróżniającym się w przestrzeni (ul. Z. Tajber) był dom z kaplicą należący do sióstr zakonnych. Na pozostałym obszarze znajdowały się przede wszystkim tereny rolnicze. Dogodne położenie w stosunku do głównych dróg wjazdowych do miasta skutkowało wzrostem zainwestowania terenu. W latach 1975-1988, w południowo-wschodniej części obszaru zlokalizowano pierwszą zabudowę wielorodzinną a także towarzyszące jej usługi komercyjne i publiczne (lata 1986-1988 - budowa kościoła NMP Matki Kościoła). Obecna zabudowa wielorodzinna zlokalizowana jest w rejonie ul. Białoprądnickiej, zabudowa jednorodzinna przy ul. Rybałtowskiej, ul. Malinowej i ul. Jarzynowej. Przy ul. Piaszczystej położony jest cmentarz parafialny z kaplicą pogrzebową (Cmentarz Białoprądnicki). Pozostałą część opracowania zajmują tereny zieleni urządzonej (towarzyszącej zabudowie) oraz nieurządzonej (powstałej wskutek swobodnej sukcesji roślinnej na gruntach ornych).

Cały obszar opracowania znajduje się w zasięgu strefy ochrony i kształtowania krajobrazu. Przez przedmiotowy teren (ul. W. Łokietka oraz ul. Pękowicka) przebiega zachowany układ dróg Twierdzy Kraków oraz historyczny układ drożny (ul. Z Glogera). Na obszarze występują także ciągi widokowe. W bliskim sąsiedztwie obszaru (wzdłuż zachodniej granicy planu) przebiegają powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi (Fort 44 Tonie - Wzgórza Wawelskie).

Zasady zagospodarowania przestrzennego polegają przede wszystkim na:

- stworzeniu warunków dla zapewnienia właściwego rozwoju komunikacyjnego obszaru,

- stworzeniu warunków dla zrównoważonego rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zieleni urządzonej i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności,

- poprawie warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych.

W związku z tym, powyższe uwarunkowania zostały uwzględnione w skarżonym planie miejscowym.

Ponadto organ wskazał, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 210/21), że w art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (...) nie chodzi tutaj o to, że w planie miejscowym nie mogą być umieszczane w ogóle zakazy dotyczące urządzeń łączności publicznej. Chodzi bowiem o takie zakazy (oraz inne rozwiązania), które mogłyby uniemożliwić lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dlatego wprowadzono ograniczenia w zakresie sytuowania urządzeń telekomunikacyjnych wszędzie tam, gdzie w wyznaczonych terenach przeznaczeniem lub jednym z przeznaczeń jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna albo tereny zostały już zainwestowane (zabudowane), poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Podobny zakaz wprowadzono w terenach zieleni urządzonej gdyż przedmiotowe przeznaczenie nie jest wymienione w art. 46 ust. 2 i wg przedmiotowego ustępu nie jest przeznaczeniem w którym można lokalizować wolnostojące maszty infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób dowolny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących posługiwania się w skarżonych zapisach uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, organ wyjaśnił, że odnosząc się do zarzutu braku definicji "poziomu przechodnia" czy obserwatora, to należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "poziom przechodnia" nie oznacza, że jest one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Perspektywa obserwacji krajobrazu ,,z poziomu przechodnia" który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski[1]. W wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/KR 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ,,poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem".

Dodatkowo organ wskazał, że podnoszony zarzut naruszenia przez zapisy zaskarżonej uchwały normy prawnej zawartej w treści art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne odnosi się do Planów zagospodarowania częstotliwości, których sporządzenie stanowi wyłączoną kompetencję Prezesa UKE. Zatem naruszenie zapisów art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne może być dokonane przez Prezesa UKE w ramach sporządzanych Planów zagospodarowania częstotliwości, a nie przez gminę w ramach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na dzień orzekania obowiązujący dotąd stan epidemii został, od 16 maja 2022 r., zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 26 maja 2022 r. wyznaczył na 14 czerwca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 11 maja 2022 r.).

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr LXVIII/1929/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera", która została zaskarżona w części dotyczącej § 7 ust. 10 pkt 1 lit. b-c) Uchwały.

Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777, dalej "u.w.r.u.s.t."), przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą podmiotowi skarżącemu plan miejscowy.

Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym udzielona jest bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3353/14). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zakresie legitymacji skargowej, stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 573/16). Poglądu tego nie podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przepis ten, w ocenie Sądu, stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wywieść, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.

Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.

Przedmiotem zaskarżenia jest § 7 ust. 10 pkt 1 lit. b-c) Uchwały, który stanowi:

10. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: 1) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): (...)

b) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych,

c) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów za zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami: MN.1, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, MN.10, MN.11, MN.12, MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5, MN/U.6, MN/U.7, MN/MWn.1, MN/MWn.2, MN/MWn.3, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn.4, MWn.5, MWn.6, MWn.7, MWn.8, MWn.9, MWn.10, MWn.11, MWn.12, MWn.13, MWn.14, MWn.15, MWn.16, MWn.17, MWn.18, MWn.19, MWn.20, MWn.21, MWn.22, MWn.23, MWn.24, MWn.25, MWn/U.1, MWn/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, Uo.1".

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1483/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

W ocenie Sądu kwestionowany zakaz opisany w § 7 ust. 10 pkt 1 lit. b) Uchwały został sformułowany z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji. Zakaz ten został wyrażony za pomocą dwóch elementów: "lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków" oraz "w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych".

Oba elementy sformułowane zostały dostatecznie precyzyjnie i pozwalają ustalić, jakiego rodzaju zachowania nie są dozwolone w odniesieniu do lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności.

Nie nastręcza trudności interpretacja pojęcia elewacji frontowych budynków, tj. elewacji budynków zlokalizowanych od frontu działki.

W kontekście przywołanego przepisu i całości uregulowań miejscowego planu nie nastręcza również większych trudności interpretacja pojęcia miejsc widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych.

Po pierwsze, w § 4 ust. 1 pkt 17 Uchwały zdefiniowano pojęcie przestrzeni publicznej, przez którą należy rozumieć "powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery".

Po drugie, osobno określono "wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" i główne przestrzenie publiczne w obrębie planu (vide: § 10 uchwały).

Po trzecie, na właściwe rozumienie tego sformułowania naprowadza określony w § 3 cel planu:

"§ 3. Celem planu jest:

1. stworzenie warunków dla zapewnienia właściwego rozwoju komunikacyjnego obszaru;

2. stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy jednorodzinnej ze szczególnym uwzględnieniem jej integracji z terenami zieleni urządzonej;

3. poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych.".

Niewątpliwie wartość przestrzeni, opisana przekonująco w odpowiedzi na skargę, może zostać obniżona przez urządzenia telekomunikacyjne umieszczane na elewacjach frontowych budynków. Wobec czego za uzasadnione i usprawiedliwione należy oceniać postanowienia wyłączające możliwość ich umieszczania tak, by były widoczne w miejscach ogólnodostępnych, jakimi ze swej istoty są miejsca opisane jako przestrzeń publiczna.

Pojęcie "poziomu przechodnia" jest jasne i poprawne pod względem językowym, zgodne z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stosownie do którego - w ustawie (uchwale) należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

Sąd wskazuje zatem, że pojęcie "poziomu przechodnia", skoro nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego – powinno być rozumiane zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "poziom przechodnia" nie oznacza, że jest one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia", który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski.

W wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/KR 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem".

Warto ponadto zaakcentować, że prawodawca lokalny podobnie jak urządzenia telekomunikacyjne traktuje inne urządzenia techniczne jak klimatyzatory. W § 7 ust. 8 pkt 5 uchwały sformułowano bowiem podobny do ust. 10 pkt 1 lit. b), "zakaz lokalizacji klimatyzatorów na elewacji frontowej budynków".

Co do pozostałej części zaskarżonej regulacji, a to § 7 ust. 10 pkt 1 lit. c) Uchwały, wprowadzającej "zakaz lokalizacji wolnostojących masztów za zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolami: MN.1, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, MN.10, MN.11, MN.12, MN/U.1, MN/U.2, MN/U.3, MN/U.4, MN/U.5, MN/U.6, MN/U.7, MN/MWn.1, MN/MWn.2, MN/MWn.3, MWn.1, MWn.2, MWn.3, MWn.4, MWn.5, MWn.6, MWn.7, MWn.8, MWn.9, MWn.10, MWn.11, MWn.12, MWn.13, MWn.14, MWn.15, MWn.16, MWn.17, MWn.18, MWn.19, MWn.20, MWn.21, MWn.22, MWn.23, MWn.24, MWn.25, MWn/U.1, MWn/U.2, MW/U.1, MW/U.2, MW/U.3, Uo.1", to zdaniem Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca ma bowiem możliwość lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach objętych planem.

Objęte skargą kwestionowane zapisy planu wprowadziły zakazy jednoznaczne i nie budzące wątpliwości, które – zdaniem Sądu - są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

W rozpatrywanej sprawie istotna jest też – szczegółowo opisana w odpowiedzi na skargę - specyfika obszaru objętego planem miejscowym, bowiem cały obszar opracowania znajduje się w zasięgu strefy ochrony i kształtowania krajobrazu. Organ wyjaśnił między innymi, że przez przedmiotowy teren (ul. W. Łokietka oraz ul. Pękowicka) przebiega zachowany układ dróg Twierdzy Kraków oraz historyczny układ drożny (ul. Z Glogera). Na obszarze występują także ciągi widokowe. W bliskim sąsiedztwie obszaru (wzdłuż zachodniej granicy planu) przebiegają powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi (Fort 44 Tonie - Wzgórza Wawelskie).

Te wskazane w odpowiedzi na skargę szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzeń, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej, w tym skarżącej, prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/Gl 406/18).

Pogląd prawny zaprezentowany wyżej, choć wyrażony w nieco odmiennym stanie prawnym, w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Wszystko powyższe prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że zaskarżona część miejscowego planu nie jest obarczona żadnym z naruszeń, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności organ gminy nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego, granic władztwa planistycznego, ani też innych przepisów przywołanych w skardze. Podkreślić warto, że z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a – jak wyżej wskazano - inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu treść § 7 ust. 10 pkt 1 lit. b-c) Uchwały stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości i również z tej przyczyny należało go uznać za niewadliwy.

Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyrokach z 12 stycznia 2022 r. II SA/Kr 1175/21, z 27 kwietnia 2022 r. II SA/Kr 194/22, z 18 maja 2022 r. II SA/Kr 389/22, z 31 maja 2022 r. II SA/Kr 334/22, z 14 czerwca 2022 r. II SA/Kr 432/22, z 15 czerwca 2022 r. II SA/Kr 505/22.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

-----------------------