Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 743/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 1,5,9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Ral po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę: 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 269 ze zm., dalej: Kpa), w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 roku, Nr 287, poz. 1687 ze zm.) a także § 1, § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) — po rozpatrzeniu odwołania G.B. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] Nr [...] cofającej mu z dniem [...] uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego — zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że G.B. pełnił służbę w Policji od dnia [...]. Początkowo w Komendzie Wojewódzkiej Policji w C., później – po reorganizacji i utworzeniu garnizonu śląskiego – w Komendzie Miejskiej Policji w C. W dniu [...] Komendant Wojewódzki Policji w C. decyzję Nr [...], przyznał mu (noszącemu w tym okresie nazwisko – B.) od dnia [...] równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż – jak zaznaczył – nie posiadał on tytułu prawnego do własnego lokalu mieszkalnego. Wyjaśnił, że zamieszkiwał on wraz z żoną B. oraz córką A.B. w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości P. [...], stanowiącym własność jego teścia. Wskazał także, że od rozwodu, orzeczonego w dniu [...], do chwili orzekania przez organ odwoławczy zamieszkuje on wraz rodzicami w należącym do nich mieszkaniu przy ul. [...] w C.

Z dniem [...] na podstawie Rozkazu Personalnego Komendanta Miejskiego Policji w C. Nr [...] G.B. został zwolniony ze służby. W następstwie tego Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] Nr [...] cofnął mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że G.B. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego został przyznany na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczenia za brak lokalu mieszkalnego ustawodawca przyznał wyłącznie policjantom. Natomiast § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji), na podstawie którego wypłacano ten równoważnik emerytom i rencistom policyjnym, został uchylony. Prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przewidują również przepisy dotyczące zaopatrzenia emerytalnego.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem strona złożyła odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wskazując na przepisy z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) – szczególną uwagę zwróciła na jej art. 29 ust. 1, podając iż przepis ten stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby w Policji uprawnieni do policyjnej emerytury mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia, przy czym do mieszkań tych stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ponadto powołując się na art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, odwołujący zaakcentował, że zgodnie z nim w ramach zaopatrzenia emerytalnego emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym.

W dalszej kolejności organ drugoinstancyjny podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji w C. w decyzji z dnia [...] Nr [...], powołał art. 92 ustawy o Policji jako podstawę prawną, na mocy której przyznał mu przedmiotowe świadczenie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W jego ocenie podmiotem wyszczególnionym w tym przepisie uprawnionym do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Przepis ten, na co zwrócił uwagę, pomija emeryta i rencistę policyjnego. Jednocześnie, jego zdaniem, przy rozpatrywaniu kwestii posiadanych przez stronę uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego istotnym jest to, że z dniem [...] utraciła ona status policjanta.

W związku z tym – na co zwrócił uwagę – uprawnienia skarżącego jako emeryta policyjnego w zakresie zaopatrzenia emerytalnego, w tym też pomocy materialnej na cele mieszkaniowe, wynikają z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W ramach zaopatrzenia emerytalnego na zasadach określonych w ustawie przysługuje m.in. prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym – tak art. 2 pkt 2 lit c) tej ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1, zamieszczonym w dziale III tej ustawy zatytułowanym: "Inne świadczenia i uprawnienia" – funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei zgodnie z jej art. 30 – emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym, na zasadach przewidzianych dla policjantów. Problematykę mieszkań dla funkcjonariuszy Policji w służbie czynnej, jak zaznaczył, regulują przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Art. 88 ust. 1 tej ustawy przyznaje policjantom w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego, ze wskazaniem w jej art. 90, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Natomiast w jej art. 91 ust. 1 unormowano, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a w ust. 2 tego artykułu zawarta została delegacja do wydania rozporządzenia, określającego zasady cofania i zwracania równoważnika pieniężnego. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a ust. 2 zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem finansów w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto, jak dalej argumentował, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji – policjantowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, a także, jeśli nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale - pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego (art. 94 ust. 1).

Mając powyższe na uwadze wywiódł, że z zestawienia tych ustaw "bez wątpienia wynika, że emeryci policyjni nie posiadają wszystkich uprawnień przysługujących policjantom w służbie czynnej". Zaakcentował przy tym, że ustawa z o zaopatrzeniu emerytalnym przyznaje im prawo wyłącznie do lokalu mieszkalnego (art. 29 ust. 1) oraz do pomocy w budownictwie mieszkaniowym (art.30). Tym samym stwierdził, że "żadnych innych uprawnień mieszkaniowych emerytom policyjnym ustawodawca nie przyznał".

Ponadto zaznaczył, że w sprawie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 roku, sygn. akt U 4/08/, który orzekł, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji oraz ich rodzin przewiduje dwa zasadnicze uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Pierwsze zostało określone w art. 29 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z nim funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ponadto prawo do lokalu mieszkalnego, określone w art. 29 ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje wymienionym osobom do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej.

Z kolei drugie uprawnienie wynika z art. 30 tejże ustawy, zgodnie z którym emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że Trybunał Konstytucyjny "opowiada się" za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji z trzech – jak określił – istotnych powodów:

1) formułę użytą w analizowanym przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust 1 ustawy o Policji. Przepis w ustawie o Policji gwarantuje funkcjonariuszom ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest mowa o "prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby". Według Trybunału – jak podniósł – taka formuła sugeruje wąskie rozumienie "prawa do lokalu", jako prawa do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych w ustawie;

2) dla sprawy istotne znaczenie ma treść drugiego zdania art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wskazał przy tym, że w zdaniu tym ustawodawca nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych policjantów ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W jego opinii "chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału";

3) z uwagi na brzmienie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla policjantów. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W jego ocenie "w świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że – a contrario – uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym.

Na zakończenie tej kwestii podał, że Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym powyżej wyroku z dnia 27 października 2008 roku uznał, że krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia za brak lokalu mieszkalnego jest materią ustawową i nie została ona przekazana do uregulowania w drodze rozporządzenia. Nawiązał także do swojego wcześniejszego wyroku z dnia 29 listopada 2004 roku, sygn. akt K 7/04, OTK-A 2004/10/109/, w którym zajmował się konstytucyjnością przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Rozważając problematykę delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia uznał, że w rozporządzeniu można określić wyłącznie taką problematykę, która wyraźnie została ustanowiona treścią delegacji. Rozporządzeniem nie można uregulować niczego więcej (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem przepis rozporządzenia nie może rozszerzyć kręgu uprawnionych, przyznając emerytom np. prawo do równoważnika za remont czy za brak lokalu mieszkalnego. Jego zdaniem uchylenie § 8 rozporządzenia, który wykraczał poza delegację ustawową przywracało właściwy stan prawny, tzn. nie pozbawiało emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Przepis uchylający jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Podsumowując stwierdził także, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych obecnie żadne przepisy nie określają uprawnień tej grupy osób do świadczeń finansowych związanych z prawem do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Toteż stanął na stanowisku, że działanie organu administracji publicznej, polegające na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa nie przewidują, nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 Kpa – tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 1998 roku, sygn. akt SA/Wr 556/85 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Wa 1069/08.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 i art. 30 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – poprzez błędną jego wykładnię.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, a także "obciążenie organu podatkowego" kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. W tym miejscu wskazać należy, że zacytowany zwrot "obciążenie organu podatkowego" uznano za oczywistą omyłkę pisarską.

W uzasadnieniu skargi jej autor – co do meritum – powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że "konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak. Oznacza to. że określone w art. 2 pkt 2 lit, c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje również prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Trafność tego poglądu potwierdza § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06.04.2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż decyzje w sprawie przyznawania. odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organu o kt. mowa w ust. 1. właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty".

W jego ocenie skoro prawo do lokalu mieszkalnego, obejmujące prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak, przysługuje emerytowi policyjnemu na mocy przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to "bez znaczenia pozostaje utrata mocy obowiązującej przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona powyżej regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazanych przez stronę skarżącą.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Spór – co do zasady – koncentruje się w pierwszej kolejności co do legalności wydania w stosunku do emeryta policyjnego decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W drugiej kolejności co do zachowania uprawnienia strony, mającej status emeryta policyjnego, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w C. Nr [...], przyznał stronie od dnia [...] równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, albowiem nie posiadał on tytułu prawnego do własnego lokalu mieszkalnego. Poza sporem jest także, że z dniem [...] na podstawie Rozkazu Personalnego Komendanta Miejskiego Policji w C. Nr [...] został on zwolniony ze służby.

W tym miejscu z uwagi na zarysowany w sprawie spór należy wskazać, że pogląd co do prawa emerytowanego funkcjonariusza do otrzymywania objętego sporem równoważnika musi być zweryfikowany stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13. Wprawdzie rozpoznawana sprawa nie dotyczy sensu stricte wypłaty emerytowanemu policjantowi równoważnika pieniężnej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albowiem – jak wskazano powyżej – istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji o cofnięciu G.B. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to jednak zasadność zarzutów skargi a tym samym ocena poprawności zaskarżonej decyzji musiała być rozpatrzona w kontekście wyjaśnień przepisów prawnych zawartych w uzasadnieniu przytoczonej powyższej uchwały a pozostających w nierozerwalnej łączności z przedmiotem niniejszej sprawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że uchwała ta została podjęta w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i prowadzi do związania składów orzekających sądów administracyjnych poglądem rozszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale wyjaśniono, że "po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 roku postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 roku, decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego".

Nadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego w drodze podjęcia czynności materialno-technicznej, jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, w dniu podjęcia czynności. Zmiana stanu prawnego lub faktycznego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności podjęcia czynności materialno-technicznej ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika. Uchylenie zatem § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 roku rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 roku ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie uprawnienia emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie raz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w uchwale tej przyjęto, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i powołanego rozporządzenia z 2002 roku, nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie pomimo braku przesłanki podmiotowej warunkującej istnienie sprawy administracyjnej organy orzekły o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 6 rozporządzenia – decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się w taksatywnie wymienionych w nim okolicznościach, tj. – jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów;

2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1;

3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym;

4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Przytoczona regulacja jednoznacznie określa sytuację, w której organ zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do przyznanego równoważnika pieniężnego, czego dowodzi użyty w niej zwrot "wydaje się".

Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma status prawny podmiotu uprawnionego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, czyli emerytowany policjant, a nie policjant. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia) – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 163 oraz przywołana tam literatura i orzecznictwo.

Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymywany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Tym samym w sytuacji jego braku postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Skoro przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, to gdy sprawa, która ma czy też miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego to organ, albo odmawia wszczęcia postępowania, albo też wszczęte umarza.

Jeżeli brak jest elementów podmiotowych i przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

W tym stanie rzeczy – jak także w przytoczonej powyżej uchwale wyjaśniono – po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 roku postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 roku decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Koncepcja ta wynika z przyjętego rozwiązania w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 roku wprowadzającego złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika. Uzasadnia to wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wraził także NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2255/12.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 tej ustawy rozstrzygnięto o kosztach postępowania.