Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 253/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. M., J. M., C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu była skarga M. M., J. M. i C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, dalej SKO, z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skarga została złożona w następujących okolicznościach.

M. M., J. M. i C. M. 28 stycznia 2011 r. złożyli wniosek zawierający roszczenie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw. Nr [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] i [...] o obszarze [...]m2. Wniosek został złożony w trybie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.).

Postępowanie administracyjne w sprawie tego wniosku zostało [...] 2011 r. zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta P., dalej Prezydenta, na podstawie [...] art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 268a k.p.a. z uwagi na informację uzyskaną 15 kwietnia 2011 r. z Ministerstwa Infrastruktury, o toczącym się w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] postępowaniu w sprawie z wniosku Z. R., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika K. R. oraz w wniosku F. K., J. R. i L. R., w miejsce którego wstąpili S. R., W. B., J. R. i E. S., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] 1953 r. (nr [...]) w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] t.[...], wykaz [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...]m2.

W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie powyższe, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zostało zawieszone postanowieniem Ministra Budownictwa z [...] 2007 r. (nr [...]) utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Budownictwa z [...] września 2007 r. (nr [...]), do czasu rozstrzygnięcia przez sąd spadku zagadnienia wstępnego, w postaci stwierdzenia praw spadkowych po współwłaścicielu i współużytkowniku wieczystym działki (tj. do przedłożenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po stronach postępowania).

26 sierpnia 2011 r. M. M., J. M. i C. M. zwrócili się do Urzędu Miasta P. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego (na mocy postanowienia Prezydenta z [...] 2011 r.) postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Odpowiadając na wniosek Państwa M. z 11 września 2014 r. o podjęcie zawieszonego postępowania i wzywający Miasto P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Prezydent na podstawie art. 123 § 2 oraz art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., [...] 2014 r. wydał postanowienie (nr [...]), w którym odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wyjaśnił, że przyczyną odmowy było toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Według organu postępowanie to miało charakter zagadnienia wstępnego względem sprawy wszczętej wnioskiem Państwa M. Organ podkreślał, że kilka razy (17.03.2011, 12.10.2011, 18.05.2012, 1.03.2013, 9.05.2014) występował do Ministerstwa Infrastruktury i Transportu w przedmiotowej sprawie, chcąc uzyskać informację na temat przewidywanego terminu jej zakończenia. Prezydent powołał się także na art. 3 ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z którym decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Oznacza to, że osoby, które kwestionują prawidłowość nabycia własności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego, nie zostaną swoich roszczeń do nieruchomości pozbawione. W opinii organu, jeśli takie roszczenia zostały podniesione przed wydaniem decyzji przekształceniowej, to na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wszczęte w celu ich dochodzenia powinno było wywołać skutek w postaci zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Na postanowienie Prezydenta z [...] września 2014 r. M. M., J. M. oraz C. M. złożyli 8 października 2014 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, (dalej SKO lub Kolegium). Odwołujący się podnieśli w piśmie, że Prezydent po raz kolejny bezpodstawnie i bezprawnie zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nie istnieje związek pomiędzy tym postępowaniem a sprawą z wniosku Państwa R.. Według autorów zażalenia w sprawie zastosowanie znalazł art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), dalej u.g.n., zatem decyzja przekształceniowa nie mogłaby naruszyć praw osób trzecich. Zdaniem Państwa M. Miasto P. celowo przedłuża postępowanie, aby pobierać korzyści w postaci opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, gdyż wniosek o przekształcenie złożyli w 2000 r. Odwołujący się zwrócili również uwagę na analogiczną sytuację ich sąsiadów, Państwa J., którzy po 11 latach starań uzyskali decyzję odnośnie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W konkluzji zażalenia wnieśli o uchylenie postanowienia Prezydenta o odmowie podjęcia postępowania.

Po rozpoznaniu zażalenia SKO wydało [...] stycznia 2015 r. postanowienie, którym utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta z [...] 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że zawieszenie postępowania miało miejsce w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, od którego zależało rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Kolegium taki charakter miało toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] 1953 r. W opinii organu nie istniały podstawy do tego, aby w tym momencie rozstrzygać, czy dokonane przez Prezydenta zawieszenie postępowania w sprawie decyzji przekształceniowej było zasadne oraz by zakwestionować podstawę zawieszenia. Postępowanie przed SKO dotyczyło bowiem zażalenia na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Jednakże w danej sprawie przesłanki do podjęcia postępowania nie zaktualizowały się.

Na postanowienie SKO z [...] stycznia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 26 lutego 2015 r. wnieśli M. M., J. M. i C. M.

W pierwszej kolejności skarżący podnieśli zarzut przewlekłości postępowania, wskazując, że Miasto P. od 2000 r. nieustannie zawiesza i umarza postępowania, wstrzymując przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent powołał się na trwające od lat 80-tych postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, które to postępowanie według Państwa M. nie miało żadnego wpływu na rozpatrzenie ich wniosku z 28 stycznia 2011 r.

Skarżący powołali się dalej na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według nich, skoro na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i ujawniono je w księdze wieczystej, to nie było możliwe naruszenie praw osób trzecich. Autorzy skargi zarzucili ponadto SKO, że nie ustosunkowało się do ich argumentacji, dowodzącej, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla ich sprawy.

Państwo M. opisali również w skardze sytuację ich sąsiadów, państwa J., którzy w tym samym stanie faktycznym, posiadając działkę na tym samym terenie i w tym samym czasie oddaną w użytkowanie wieczyste, nadto w identycznym stanie prawnym, otrzymali 4 sierpnia 2011 r. decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ich nieruchomości w prawo własności. Przytoczyli w tym zakresie fragment uzasadnienia orzeczenia Sądu Okręgowego w P. z [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], powołując się na wyrażone w nim zdanie sądu, że postępowanie o zwrot nieruchomości i unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowiły nigdy przeszkody do dokonania przekształcenia, tym bardziej że [...] 2011r. wydana została decyzja o przekształceniu (odnośnie nieruchomości państwa J.), mimo że postępowanie administracyjne, które uprzednio powoływano jako przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, nadal się toczyło. Sąd Okręgowy wyjaśnił, że jedyną przeszkodą powstrzymującą była utrata mocy prawnej art. 1 ust. 2a ustawy przekształceniowej z 4 września 1997 r., na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., lecz od kiedy znowelizowana ustawa z 28 lipca 2001 r. weszła w życie nie było już przeszkód prawnych, by postępowanie przekształceniowe w sprawie powodów toczyło się normalnym tokiem, w związku z czym bezprawnym zaniechaniem w rozumieniu 417 k.c. jest dziesięć lat bezczynności pozwanego w sprawie. Skarżący powołali się również na pismo A z 12 kwietnia 1999 r., według którego – zgodnie z art. 229 u.g.n. – wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości.

27 marca 2015 r. SKO złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał argumentację, jaką przedstawił w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach przeprowadzanej kontroli sąd jest zobowiązany dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt administracyjny w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono wpłynąć w istotnym stopniu na wynik sprawy. Sąd administracyjny orzeka kasacyjnie, nie będąc uprawniony do bezpośredniego rozstrzygania w kwestii praw i obowiązków stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach, stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, również wpływające na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonej przez skarżących kwestii, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów, jakie zawarte zostały w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] 2014 r. W ocenie sądu stanowi to naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 125 § 3 k.p.a. postanowienie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego doręcza się stronie wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, natomiast art. 126 w zw. z art. 107 § 3 pozwala określić niezbędną treść uzasadnienia postanowienia organu administracji – uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej pozostałych przedstawionych dowodów, natomiast uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej aktu administracyjnego, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymóg sporządzania uzasadnień decyzji i postanowień w sposób odpowiadający określonym standardom związany jest z zasadami postępowania administracyjnego, przede wszystkim z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Reguły te nie kreują odrębnych instytucji proceduralnych, ale powinny "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Dla realizacji zasady przekonywania szczególne znaczenie ma "przedstawienie procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 81). Nie można mówić o działaniu zgodnym z powyższą regułą, jeśli organ, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, nie ustosunkowuje się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Takie zaniechanie jest zarazem sprzeczne z obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej – pominięcie milczeniem pewnych twierdzeń i argumentów podnoszonych przez uczestnika postępowania nie sprzyja budowaniu relacji wzajemnego zaufania, lecz wywołuje poczucie niezrozumienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) przyjął, że "wprawdzie ani organ odwoławczy działający w administracyjnym toku instancji (art. 128 k.p.a.), ani Naczelny Sąd Administracyjny (art. 206 k.p.a.) nie są związane treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swych interesów za pomocą środków prawnych, jednakże do zarzutów takich obowiązane są ustosunkować się. Jeśli chodzi o organy administracyjne, to wynika to z art. 8 i 11 k.p.a., wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy administracyjne obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu spraw (art. 11 k.p.a.)".

Organ jest zatem prawnie zobowiązany do odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania, mimo że norma taka nie jest wyrażona expressis verbis w przepisach k.p.a. Potwierdzeniem jest orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przykładowo treść wyroku WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., sygn. akt. II SA/Ol 257/14, w którym sąd administracyjny przyjął, że "zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji".

Z uwagi na treść art. 8 i 11 k.p.a., które dotyczą zarówno decyzji, jak i postanowień organów administracji, powyższy obowiązek organu pozostaje aktualny także w kontekście postanowień. W związku z tym w ocenie Sądu SKO, nie odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, dopuściło się naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za zasadnością uchylenia postanowienia organu II instancji przemawia również naruszenie art. 7 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tzn. przepisów k.p.a. wyrażających zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a zatem również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2015 r., jak też w odpowiedzi na skargę z 27 marca 2015 r. SKO podnosiło, że – odpowiednio – zażalenie i skarga odnoszą się jedynie do kwestii procesowej, tj. dopuszczalności podjęcia zawieszonego postępowania. Z punktu widzenia Kolegium nie rozstrzygało ono o meritum sprawy, zatem nie istniały podstawy, aby badać prawidłowość postanowienia organu I instancji dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji przekształceniowej czy oceniać możliwość uwłaszczenia wnioskodawców w danej sytuacji. Stanowisko Kolegium w tym zakresie było błędne z uwagi na niżej przedstawione wnioski.

W ocenie Sądu argumentacja SKO przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało wydane w oparciu o wadliwie określoną podstawę prawną, nie przysługuje powaga rzeczy osądzonej. Taki akt administracyjny nie rozstrzyga zagadnienia merytorycznego, lecz ma charakter jedynie formalny, procesowy oraz stanowi kwestię wpadkową, która podlega ocenie organu II instancji odnośnie swej zasadności i legalności. Powoływanie się przez SKO na res iudicata i zaniechanie kontroli prawidłowości wydanego postanowienia Prezydenta stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, wywołujące skutek w postaci utrzymywania w mocy wadliwego aktu prawa, uniemożliwiającego prawidłowe przeprowadzenie toczącej się sprawy administracyjnej i może być w związku z tym uznane za naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który wywarł istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. wyprowadza się inną zasadę ogólną – regułę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu. W kontekście rozwiązań procedury administracyjnej, a przede wszystkim art. 15, który wysławia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, "z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej wyższego stopnia do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organy niższego stopnia. Organy te z urzędu sprawują nadzór, wszczynają postępowanie nadzorcze z urzędu w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 58).

Reasumując, w każdej sprawie po złożeniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ administracji publicznej zobligowany jest zbadać po pierwsze, czy w ogóle zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, a dopiero potem – w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności – badać czy przesłanka ta nadal istnieje. Przeciwne stanowisko – wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mogłoby doprowadzić do absurdu i np. uniemożliwić organowi podjęcie postępowania zawieszonego na skutek nieprawdziwej informacji o śmierci strony, jeżeli na takie orzeczenie nie wniesiono zażalenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić należy, iż może być on potraktowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu bowiem do rozstrzygnięć o charakterze procesowym podejmowanych przez organy administracji publicznej a takim jest niewątpliwie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, przepisy k.p.a. pełnią de facto taką rolę, jaką w stosunku do rozstrzygnięć merytorycznych spełniają przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się poglądy na temat możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do aktu administracyjnego mającego istotne znaczenie dla toczącego się postępowania. W kwestii tej np. wyrażono pogląd, iż konsekwencją zasady prawomocności jest to, że ostateczne decyzje administracyjne tak długo pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione. Oznacza to, że określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne - wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., I SA/Bd 762/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz.172). Stanowisko to spotkało się z krytyką, przeciwny pogląd wyraził np. 25 września 2008 (sygn. II OSK 1103/07, publ. na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

W wyroku z 31 stycznia 2002r. (I SA 3224/01,LEX nr 81759) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zagadnienie zasadności roszczenia o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Podzielając to ostatnie stanowisko zauważyć należy, iż dotyczy ono stanu faktycznego odmiennego od zaistniałego w sprawie , której wydano zaskarżone postanowienie. Skarżący nabyli już w przeszłości prawo użytkowania wieczystego, doszło więc do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Jakkolwiek hipotetycznie możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie tej części nieruchomości, co do której skarżącym przysługuje prawo użytkowania wieczystego, (w sytuacji, gdy po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego wydana została kolejna decyzja na podstawie której skarżący, bądź ich poprzednicy prawni – nabyli prawo użytkowania wieczystego). Stwierdzenie nieważności nie może mieć żadnego wpływu na sytuację prawną skarżących i nie może pozbawić ich przysługującego im prawa użytkowania wieczystego. Tym samym toczące się – opisane powyżej postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] 1953r. nie ma żadnego wpływu na tok postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zainicjowanego przez skarżących.

Podkreślić należy, że kwestia prejudycjalna to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte; oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem Sądu ta ostatnia przesłanka w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

Reasumując, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w pełni zasadny.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej związanej z zawieszeniem postępowania, zostały wyjaśnione i nie zachodzi potrzeba prowadzenia uzupełniającego w tym zakresie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zatem władne rozpoznać ponownie zażalenie i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę merytorycznie, uwzględniając przy tym wnioski Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a.