Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 285/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 802/12 w sprawie ze skargi Z.W. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 802/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.W. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 w zw. z art.134 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), uznał [...] Z.W. - [...] w P. winnym tego, że:

a) nie wykonał wydanego w dniu [...] maja 2011 r. polecenia przełożonego, [...] – zastępującego w tym dniu Kierownika [...] w P. Wydziału [...], dotyczącego dostosowania wyglądu zewnętrznego do wymogów regulaminu ogólnego (...) Policji, w ten sposób, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. stawił się do służby z włosami upiętymi w formie "koka", tj. czynu z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z pkt 58d załącznika do zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji "Regulaminu ogólnego i musztry Policji" (Dz. Urz. KGP Nr 3, poz. 10 z dnia 1 marca 1999 r.) wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 1787 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. KGP Nr 12, poz. 73 z dnia 28 grudnia 2010 r.),

b) nie wykonał wydanego w dniu [...] czerwca 2011 r. polecenia przełożonego, tj. [...] – Kierownika [...] w P. Wydziału [...], dotyczącego dostosowania wyglądu zewnętrznego do wymogów regulaminu ogólnego (...) Policji, w ten sposób, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. stawił się do służby z włosami upiętymi w formie "koka", tj. czynu z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z pkt 58d załącznika do zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji "Regulaminu ogólnego i musztry Policji" wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 1787 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 grudnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] wymierzył policjantowi za powyższe przewinienia dyscyplinarne karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, materiał dowodowy potwierdza winę obwinionego. Każdy przełożony ma prawo, a nawet obowiązek, dbać o społeczny wizerunek swojej jednostki, a tym samym i służby. Jednym z elementów mających wpływ na wizerunek jest wygląd zewnętrzny pełniących w niej służbę funkcjonariuszy. Najbardziej charakterystycznym elementem tego wizerunku jest mundur. Umundurowany funkcjonariusz Policji ma budzić szacunek i zaufanie. Szczególna rola społeczna Policji oraz pełniących w niej służbę funkcjonariuszy i jej zhierarchizowana struktura wymagają, dla jej skutecznego i prawidłowego działania, przestrzegania obowiązujących przepisów i zasad, a także wykonywania poleceń i rozkazów przełożonych. Policjant obowiązany jest odmówić wykonania rozkazu, bądź polecenia przełożonego, a także polecenia prokuratora, organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, jeśli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. O odmowie wykonania takiego rozkazu lub polecenia powinien zameldować Komendantowi Głównemu Policji z pominięciem drogi służbowej (art. 58 ust. 2 i 3 ustawy o Policji).

Wydane w dniach [...] maja oraz [...] czerwca 2011 r. polecenia [...] Z.W. nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa. Polecenia te zostały wydane przez uprawnionych przełożonych. Materiał dowodowy wskazuje, iż zachowanie obwinionego było umyślne w zamiarze bezpośrednim. Na takie zachowanie wskazuje materiał dowodowy w postaci dwukrotnego zapoznania ww. policjanta z obowiązującymi przepisami, co do wyglądu zewnętrznego umundurowanego funkcjonariusza Policji (k. 14 oraz k. 28-32). Ponadto z karty opisu stanowiska ww. funkcjonariusza (k. 13) wynika, iż jest on zobowiązany do wdrażania wytycznych i zaleceń przełożonych. Również raport sporządzony przez obwinionego w dniu [...] lutego 2011 r. (k. 26) świadczy, iż miał pełna świadomość, że jego fryzura nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wyglądu zewnętrznego umundurowanego funkcjonariusza Policji.

Ważąc powyższe, przełożony dyscyplinarny uznał, iż kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, zaproponowana przez rzecznika dyscyplinarnego, jest zbyt łagodna względem okoliczności popełnienia czynu, w szczególności umyślności działania oraz całokształtu zachowania obwinionego zarówno przed jak i po popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Podkreślić należy przy tym, iż wykonywanie poleceń służbowych przełożonych jest jednym z podstawowych obowiązków funkcjonariusza Policji, a nieusprawiedliwiona odmowa wykonania polecenia stanowi ciężkie naruszenie obowiązków. Polecenia wydane obwinionemu nie były sprzeczne z prawem, w związku z czym obowiązany był je wykonać.

Mając powyższe na uwadze, przełożony dyscyplinarny uznał, iż kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe będzie współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. Kara ta oznacza odwołanie lub zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i powołanie lub mianowanie na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego. Kara ta winna również, w ocenie przełożonego dyscyplinarnego, osiągnąć efekt zapobiegawczy wobec obwinionego, aby w przyszłości nie powrócił na drogę naruszeń dyscypliny służbowej.

Od powyższego orzeczenia [...] Z.W. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji podnosząc m.in., iż wykonał polecenie przełożonego i obciął włosy. Przełożony zaś, mimo jego próśb, nie sprecyzował wzoru fryzury policjanta.

W postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji, na podstawie

art. 135 m ust. 1 ustawy o Policji, powołał komisję do zbadania zaskarżonego orzeczenia. Komisja, po zapoznaniu się z odwołaniem obwinionego oraz materiałami postępowania dyscyplinarnego, sporządziła sprawozdanie, w którym zawarła wspólny wniosek o wyłączenie Komendanta Głównego Policji – [...], od orzekania w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wydanie przez niego, jako ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], orzeczenia w I instancji. Następnie dwóch członków komisji zawnioskowało o utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, argumentując swoją decyzję postawą obwinionego, wyrażającą się umyślną niesubordynacją i lekceważeniem poleceń przełożonych oraz podważaniem ich autorytetu. Wskazali na specyfikę służby w Policji, oznaczającą w szczególności dyspozycyjność oraz na konieczność podporządkowania się dyscyplinie oraz hierarchii służbowej w celu umożliwienia realizacji zadań ustawowych. Stwierdzili, że obwiniony nie skorzystał z danej mu przez przełożonych, wyrażanej ustnymi poleceniami, szansy przystosowania swojego wyglądu do wyglądu policjanta umundurowanego i dalej ignorował obowiązujące w tym zakresie wymagania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji, [...], działając na podstawie art. 135 c ust. 2 i art. 135 d ust. 2 ustawy o Policji, wyłączył się od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie, wyznaczając do dalszego prowadzenia postępowania I Zastępcę Komendanta Głównego Policji, [...].

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Pierwszy Zastępca Komendanta Głównego Policji, działając na podstawie art. 135 n ust. 4 ustawy o Policji, zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

W motywach orzeczenia organ stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy bezspornie wskazuje, iż obwiniony dopuścił się zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, zaś wymierzona kara jest adekwatna do popełnionego przewinienia i stopnia zawinienia policjanta.

Wskazał, że stosunek policjantów do munduru i ich wygląd zewnętrzny został uregulowany zarządzeniem nr 1787 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 grudnia 2010 r., którym zmieniono zarządzenie nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji Regulaminu ogólnego i musztry Policji, po części I "Zasady zachowania się policjantów" dodając część Ia "Stosunek policjantów do munduru, wygląd zewnętrzny". W myśl pkt 58d części la, umundurowany policjant – mężczyzna noszący włosy, wąsy lub brodę obowiązany jest nosić je schludnie i krótko ostrzyżone. Punkt 58 g stanowi zaś, że przełożony może nie dopuścić do służby lub odsunąć od jej pełnienia umundurowanego policjanta, którego wygląd nie spełnia wymogów określonych w regulaminie, polecając jednocześnie niezwłoczne dostosowanie wyglądu do zgodnego z tymi wymogami. Odmowa policjanta stanowi niewykonanie polecenia w rozumieniu przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] Z.W., pomimo dwukrotnie wydanych mu w dniach [...] maja 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. przez przełożonego poleceń obcięcia włosów do długości określonej wspomnianymi przepisami, poleceń tych nie wykonał. Z przedstawionych okoliczności wynika więc bezspornie, że zachowanie wymienionego policjanta wypełniło znamiona przewinień dyscyplinarnych w sposób opisany w zarzutach. Obwinionemu znane były przepisy powyższego zarządzenia, gdyż – oprócz indywidualnych rozmów z przełożonymi – z jego treścią został zapoznany w dniu [...] maja 2011 r. (k. 14).

Organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący "fałszywości" postanowienia o zakończeniu czynności dowodowych z dnia [...] lipca 2011 r., wydanego przez rzecznika dyscyplinarnego, a nadto niemający znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Na wniosek rzecznika dyscyplinarnego postanowienie to zostało bowiem uchylone postanowieniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, iż obwinionemu wyznaczono termin stawiennictwa w celu udziału w czynnościach dowodowych na dzień [...] czerwca 2011 r. W wyznaczonym terminie [...] Z.W. nie stawił się, w związku z czym rzecznik dyscyplinarny w dniu [...] lipca 2011 r. wydał postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych uzasadniając je tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego zakończenia postępowania dyscyplinarnego, pomimo braku udziału (z własnego wyboru) obwinionego w postępowaniu. Po wydaniu niniejszego postanowienia ustalono, że obwiniony odebrał wezwanie w dniu [...] czerwca 2011 r., tj. trzy dni po wskazanym terminie stawiennictwa. O powyższym powiadomił rzecznika pismem z dnia [...] lipca 2011 r. (nadanym za pośrednictwem poczty w dniu [...] lipca 2011 r.). Z tych też powodów, w celu umożliwienia wymienionemu policjantowi wzięcia udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, wspomniane postanowienie o zakończeniu czynności dowodowych zostało uchylone, czym umożliwiono obwinionemu udział w postępowaniu dyscyplinarnym, w tym złożenie stosownych wyjaśnień, lecz z uprawnień swoich nie skorzystał z własnego wyboru. Wymieniony, prawidłowo powiadomiony o terminie czynności dowodowych, nie stawił się na wezwanie w wyznaczonym dniu, tj. [...] października 2011 r. Pismem z dnia [...] października 2011 r., przesłanym za pośrednictwem poczty, [...] Z.W., powiadomił rzecznika dyscyplinarnego, że na wezwanie się nie stawi z powodu czasowej niezdolności do służby z powodu choroby w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Jednakże rzecznik dyscyplinarny, działając na podstawie art. 135f ust. 10 ustawy o Policji, uzyskał w dniu [...] października 2011 r. zgodę lekarza wystawiającego zaświadczenie o niezdolności obwinionego do służby we wspomnianym okresie na jego udział w czynnościach dowodowych. Z tych też przyczyn niestawiennictwo obwinionego w dniu [...] października 2011 r. uznano za nieusprawiedliwione. Organ zauważył, że w myśl art. 135 f ust. 9 cytowanej ustawy, nieusprawiedliwiona nieobecność obwinionego w służbie, zwolnienie obwinionego od zajęć służbowych z powodu choroby oraz nieusprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie rzecznika dyscyplinarnego nie wstrzymują biegu postępowania dyscyplinarnego, a czynności, w których jest przewidziany udział obwinionego, nie przeprowadza się albo przeprowadza się miejscu jego pobytu. Wskazał, że w toku postępowania dyscyplinarnego (także w dniu [...] października 2011 r.) rzecznik dyscyplinarny wielokrotnie podejmował próby telefonicznego kontaktu z obwinionym, lecz obwiniony nie odbierał telefonu. Nadto, w dniu [...] października 2011 r., dwukrotnie udał się do miejsca zamieszkania wymienionego, celem przesłuchania go oraz zapoznania z aktami sprawy – z wynikiem negatywnym (k. 90). Organ dyscyplinarny zobligowany jest pouczyć obwinionego o przysługujących mu prawach i umożliwić mu skorzystanie z tych praw. Obowiązek ten w przedmiotowej sprawie został zrealizowany, zaś zachowanie [...] Z.W. wskazywało na świadome unikanie udziału w czynnościach dowodowych.

Co do zarzutu nierozpoznania przez przełożonego dyscyplinarnego wniosku obwinionego z dnia [...] października 2011 r. o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego organ stwierdził, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] rozpatrzył ten wniosek odmownie. Powyższe postanowienie przesłano [...] Z.W. za pośrednictwem Poczty Polskiej i otrzymał je w dniu [...] grudnia 2011 r., tj. po dacie otrzymania zaskarżonego orzeczenia. Tak więc, przed wydaniem rozstrzygnięcia w I instancji wniosek o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego został rozpoznany.

Badając wskazane przez obwinionego motywy jego postępowania stwierdził, iż w ocenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego są one nie do zaakceptowania. Wbrew jego poglądowi oraz ocenie wyrażonej w odrębnym wniosku członka komisji, cytowany wyżej przepis, tj. pkt 58 d zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji konkretnie określa, jak mają wyglądać włosy policjanta umundurowanego ("schludnie i krótko ostrzyżone"). Powoływanie się przez obwinionego na opinię fryzjera w tym zakresie należy pozostawić bez komentarza. Uprawnionym do oceny wyglądu policjanta noszącego mundur jest, w myśl przywołanego regulaminu, jego przełożony. W przypadku zaś uznania, iż wygląd policjanta nie spełnia określonych w regulaminie wymogów, przełożony może nie dopuścić policjanta do pełnienia służby. Organ II instancji ocenił zachowanie oraz przyjętą postawę jako wysoce naganną i nie do przyjęcia w zhierarchizowanej formacji, jaką jest Policja. Przypomniał przy tym, że skarżący nie uzyskał zgody Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na noszenie długich włosów podczas pełnienia służby w umundurowaniu służbowym. Nadto, z treści raportu (datowanego na dzień [...] lutego 2011 r.) policjant był świadomy, że przełożeni w Wydziale [...] wydadzą mu polecenie dostosowania długości włosów do obowiązujących przepisów. Pomimo tego, w dniu [...] maja 2011 r. stawił się do służby [...] z długimi, rozpuszczonymi włosami, a następnie dwukrotnie nie wykonał poleceń przełożonych obcięcia włosów, stawiając się dwukrotnie do służby z długimi włosami, upiętymi w kok. Wskutek tego nie został dopuszczony do wykonywania zadań służbowych.

Komendant Główny Policji stwierdził też, że odmowa wykonania przez policjanta poleceń przełożonych jest jednym z najcięższych przewinień dyscyplinarnych. W tym zakresie stwierdził, że obwiniony jest policjantem z 14-letnim stażem służby i jako doświadczony policjant ma świadomość, że stosunek służbowy policjantów charakteryzuje się nie tylko dyspozycyjnością, ale i podległością służbową oraz zdyscyplinowaniem, związanymi z funkcjonowaniem organizacji hierarchicznej w Policji, którym funkcjonariusze muszą się podporządkować.

Z tych też powodów, w ocenie wyższego przełożonego, wymierzenie obwinionemu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe jest rozstrzygnięciem słusznym i adekwatnym do charakteru zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych. Tym samym pozostaje w zgodzie z treścią art. 134 h ust. 1 ustawy o Policji.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi Z.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący zarzucił, iż postępowanie dyscyplinarne zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, gdyż nie zapewniono mu czynnego w nim udziału. W toku postępowania korzystał ze zwolnienia lekarskiego, o czym informował rzecznika dyscyplinarnego, który pomimo wiedzy o tym kontynuował, a następnie zakończył je. Nie mógł więc podjąć należytej obrony swoich interesów. W przekonaniu skarżącego, wadliwie też zawieszono postępowanie dyscyplinarne w oczekiwaniu na stanowisko lekarza, do którego zwrócono się z zapytaniem, czy obwiniony może uczestniczyć w postępowaniu dyscyplinarnym.

Ponadto, w ocenie skarżącego, postępowanie było prowadzone w sposób stronniczy i miało na celu ukaranie go za przewinienie, do którego nie doszło. Skarżący zaprzeczył treści zeznań przesłuchanych w sprawie świadków i wskazał świadków, których nie przesłuchano w toku postępowania, a którzy mogą potwierdzić, iż nie uzyskał od przełożonych informacji odnośnie fryzury, jaką ma nosić.

Skarżący podał, że jego wygląd w umundurowaniu nie różni się od wyglądu innych policjantów. Zakwestionował fakt niewykonania polecenia służbowego, bowiem, w jego ocenie, dokonał skrócenia włosów. Jednocześnie zarzucił niekonstytucyjność zarządzenia nr 1787 Komendanta Głównego Policji.

Powyższa skarga została uzupełniona pismem procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 25 września 2012 r., który wskazał, iż zaskarżone orzeczenie narusza:

1. art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez bezpodstawne zróżnicowanie mężczyzn oraz kobiet, znajdujących się w takim samym stanie faktycznym, tj. będących funkcjonariuszami Policji, w kwestii długości włosów, albowiem funkcjonariusz Policji będący mężczyzną jest zobowiązany do noszenia krótko ostrzyżonych włosów, podczas gdy zasada ta nie dotyczy funkcjonariuszy Policji będących kobietami, które jeśli noszą długie włosy do ramion, na czas wykonywania zadań służbowych, zobowiązane są do ich krótkiego upięcia lub związania;

2. przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię pkt. 58 d załącznika do zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji "Regulaminu ogólnego i musztry" (Dz. Urz. KGP Nr 3, poz. 10 z dnia 1 marca 1999 r.) wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 1787 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 grudnia 2010 (Dz. Urz. KGP Nr 12, poz. 73 z dnia 28 grudnia 2010 r.);

3. przepisy prawa materialnego, tj.: art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że w dniu [...] maja 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. skarżący nie wykonał polecenia przełożonego dotyczącego dostosowania wyglądu zewnętrznego do wymogów regulaminu ogólnego (...) Policji w ten sposób, że w ww. dniach skarżący stawił się z włosami upiętymi w tzw. "koka", co stanowiło przewinienie dyscyplinarne;

4. przepisy prawa materialnego, tj.: art. 135f ust. 9 ustawy o Policji oraz art. 135g ust. 2 ustawy o Policji, poprzez prowadzenie postępowania pod nieobecność skarżącego, który właściwie usprawiedliwił nieobecność oraz uznanie Z.W. za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego mimo, iż działanie przełożonego skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. nie nosiło znamion polecenia służbowego, natomiast działanie skarżącego w dniu [...] czerwca 2011 r. nie nosiło znamion niewykonania polecenia służbowego, albowiem w dniu [...] czerwca 2011 r. skarżący stawił się do służby z włosami krótkimi;

5. przepisy prawa materialnego, tj.: art. 134h ust. 1, 2 i 3, art. 134 ustawy o Policji, poprzez wymierzenie obwinionemu jednej z surowszych kar z przewidzianego w ustawie katalogu kar dyscyplinarnych, niewspółmiernej do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, nieuwzględniającej okoliczności dokonania czynu, jego skutków, rodzaju i stopnia naruszenia obowiązków służbowych, pobudek działania obwinionego, a także zachowania Z.W. przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego oraz przebiegu dotychczasowej jego służby.

Mając na względzie wskazane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i poprzedzającego go orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Komendant Główny Policji, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie wskazując, że jej zarzuty są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów zostało uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W myśl art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2).

Z kolei art. 132 ust. 3 stanowi, iż naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że służba w Policji na szczególny charakter, jest służbą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ustawy o Policji). Z tego też względu ustawa oraz oparte na niej pragmatyki służbowe formułują wobec funkcjonariuszy Policji szereg wymogów niespotykanych w innych służbach państwowych, co ma zasadnicze znaczenie dla odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt SK 27/02 OTK-A 1/03/2 oraz z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06, OTK-A 7/08/120), Sąd I instancji zauważył, że specyfika służby powoduje, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Objęcie zaś policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji publiczne zaufanie. Zdaniem WSA w Warszawie wskazane uwagi Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane na tle badania konstytucyjności regulacji postępowania dyscyplinarnego, zachowują aktualność przy rozważaniach dotyczących możliwości nałożenia na policjanta kary dyscyplinarnej, w tym za niewykonanie poleceń wynikających z zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 1787 z dnia 2 grudnia 2010 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji "Regulaminu ogólnego i musztry Policji".

I tak, jak stwierdził dalej Sąd, wbrew zarzutom skargi, wskazane zarządzenie znajduje oparcie w przepisie art. 7 ustawy o Policji, który stawowi, iż Komendant Główny Policji określa szczegółowe zasady organizacji i zakres działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji oraz metody i formy wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne (ust. 1 i 2). W ramach przypisanych zadań Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich policjantów, określa powinności funkcjonariuszy, także w zakresie wyglądu zewnętrznego podległych mu policjantów. Funkcjonariusz w czasie pełnienia służby obowiązany jest poddać się tym regułom. Nie można mówić o łamaniu zasad konstytucyjnych dlatego, że funkcjonariusz, wstępując do służby, poddaje się regułom, które obowiązują w służbie.

Ponadto Sąd stwierdził, że nie jest rolą sądów administracyjnych badanie, czy zasady służby, jakie zostały przyjęte przez Komendanta Głównego Policji, jako przełożonego wszystkich policjantów, są celowe i właściwe, dlatego, że to nie mieści się w katalogu zasad konstytucyjnych. W ocenie Sądu, w rozpoznanej sprawie zastosowane normy nie były normami konstytucyjnymi, a regułami służby ustalonymi przez przełożonego wszystkich policjantów. Z tego powodu Sąd uznał za nieuzasadnione powoływanie się na zasady konstytucyjne i ich łamanie, ponieważ nie miały one w sprawie bezpośredniego zastosowania.

Skoro tak, to w tej wewnętrznej strukturze funkcjonowania Policji przełożony wszystkich policjantów może określać, jaki ma być wizerunek policjanta – kobiety i policjanta – mężczyzny. Mamy bowiem do czynienia ze służbą i jeżeli określony wzorzec został przyjęty przez organ naczelny Policji, to należy uznać, że wszyscy policjanci są nim związani. W ramach służby bowiem obowiązują odrębne od powszechnych reguły, którym policjanci zobowiązali się podporządkować.

Toteż za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał nie tylko zarzut naruszenia norm konstytucyjnych, a także zarzut błędnej wykładni pkt. 58 d załącznika do zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji "Regulaminu ogólnego i musztry " wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 1787 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 grudnia 2010 r.

Wedle Sądu I instancji, zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 31, art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nieuzasadniony zwłaszcza, że istotą sprawy jest niewykonanie przez policjanta poleceń przełożonych.

Natomiast za prawidłowe Sąd I instancji uznał zastosowanie przez orzekające w sprawie organy Policji przepisu art. 132 powołanej ustawy. Sąd stwierdził bowiem, że zgromadzony materiał dowodowy daje w pełni podstawy do stwierdzenia, że skarżący, któremu przypisano popełnienie przewinień służbowych polegających na niewykonaniu poleceń przełożonych, dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Obowiązek wykonania polecenia służbowego jest obowiązkiem funkcjonariusza, którego niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie jest podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności służbowej (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1003/05, Lex nr 209083).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, prowadząc postępowanie rzecznik dyscyplinarny miał na uwadze treść przepisu art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. W toku postępowania wielokrotnie podejmował próby telefonicznego kontaktu z obwinionym, jak wynika z notatki (k. 90) dwukrotnie udał się do miejsca zamieszkania obwinionego celem wysłuchania go, jednakże do tej czynności nie doszło. Pozwalało to organowi przyjąć, że obwiniony świadomie unikał udziału w czynnościach dowodowych.

Sąd I instancji uznał także, że wymierzona kara była zgodna z dyspozycją

art. 134 h ust. 1 cyt. ustawy, tzn. kara ta była współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia i uwzględniała okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.W., reprezentowany przez adwokata.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zamieścił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Policji.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie brak bezpośredniego zastosowania do oceny zgodności z Konstytucją pkt 58 d załącznika do powołanego wyżej zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r., wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 1787 z 2 grudnia 2010 r., w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, pomimo iż pkt 58 d ww. załącznika w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3), co skutkować powinno odmową zastosowania ww. przepisów.

Postawił również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 (zasada równości) oraz art. 33 Konstytucji (zasada niedyskryminacji) poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a tym samym utrzymanie w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz orzeczenia nr [...] Pierwszego Zastępcy Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. wydanych w oparciu o naruszający ww. zasady konstytucyjne pkt 58 d załącznika do cyt. zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r., wraz ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem z dnia 1787 z dnia 2 grudnia 2010 r., który wprowadza bezpodstawne zróżnicowanie mężczyzn i kobiet, znajdujących się w takim samym stanie faktycznym, tj. będących funkcjonariuszami Policji w kwestii długości włosów, albowiem funkcjonariusz Policji będący mężczyzną jest obowiązany do noszenia krótko ostrzyżonych włosów, podczas gdy zasada ta nie dotyczy funkcjonariuszy Policji będących kobietami, które jeśli noszą długie włosy do ramion, na czas wykonywania zadań służbowych, zobowiązane są do ich krótkiego upięcia lub związania.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postepowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 w zw. z art. 135 i w zw. z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] oraz poprzedzającego je orzeczenia nr [...].

W ramach tej podstawy kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wymienił również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., polegający na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, lakonicznymi i ogólnikowym odniesieniu się Sądu w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podnoszonych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] września 2012 r., a także polegający na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na okolicznościach podnoszonych przez organ, bez rozpatrzenia zarzucanej przez skarżącego arbitralności i ogólnikowości stanowiska wyrażonego przez organy co do uznania zaleceń przełożonego skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. za polecenie przełożonego oraz polecenia z dnia [...] czerwca 2011 r. za polecenie jasne i niebudzące wątpliwości, a tym samym za możliwe do wykonania i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, zamieścił rozszerzone uzasadnienie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest problem ewentualnego przekroczenia przez Komendanta Głównego Policji zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, przepis ten upoważnia Komendanta Głównego Policji do określenia jedynie metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne, w zakresie nieobjętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy. W pojęciu zaś "metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne" nie mieści się, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, upoważnienie do regulowania długości włosów funkcjonariuszy.

Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, iż z uwagi na specyfikę służb państwowych, a w szczególności ich rozbudowaną i hierarchiczną strukturę, szczególne znaczenie w systemie źródeł prawa pełnią zarządzenia i innego rodzaju akty o charakterze wewnętrznym. Ich moc wiążąca ogranicza się jedynie do jednostek organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu dany akt. Możliwość powierzania kompetencji do wydawania takich aktów znajduje podstawę w ustawie zasadniczej (art. 93 Konstytucji RP).

Na gruncie pragmatyk służbowych występują dwa rodzaje aktów wewnętrznych – wydawane przez organy wymienione w art. 93 Konstytucji RP oraz wydawane przez inne podmioty (najczęściej szefów poszczególnych służb). Nie ulega zatem wątpliwości, że organy niewymienione w art. 93 Konstytucji RP również mogą ustanawiać akty prawa wewnętrznego, gdyż określony w cytowanym przepisie katalog aktów normatywnych nie ma charakteru wyczerpującego. Z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP wynika natomiast, że prawo wewnętrzne może pochodzić od centralnych organów państwowych. Status centralnego organu administracji rządowej posiada Komendant Głównego Policji (art. 5 ust. 1 ustawy o Policji). Posiada on zatem kompetencję do określenia w drodze zarządzeń takich zagadnień, jak m.in. ustalanie zasad, organizacji i zakresu działań jednostek organizacyjnych Policji, metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne, programów szkoleń, zasad etyki zawodowej policjantów, warunków bezpieczeństwa i higieny służby (art. 7 ustawy o Policji) (por. Jakub Stelina (w:) System Prawa Administracyjnego. Stosunek służbowy, Tom 11, Wyd. C.H. Beck, INP PAN, Warszawa 2011, s. 127-128, 137-139).

Norma konstytucyjna zawarta w art. 93 ust. 2 zdania pierwszego Konstytucji wymaga, by akt wewnętrzny miał wyraźne umocowanie w ustawie, w wyodrębnionej jednostce redakcyjnej, określającej organ upoważniony do wydania tego aktu, materię podlegającą uregulowaniu oraz formę tego aktu.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż Komendant Główny Policji jest uprawniony do uregulowania w drodze zarządzenia w oparciu o zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji upoważnienie, m.in. metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne. Pojęcie "metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne" powinno być interpretowane z zastosowaniem wykładni językowej. Otóż zgodnie z definicją językową forma, to nic innego jak "wygląd czegoś" (Słownik Języka Polskiego, PWN, sjp.pwn.pl). W tej sytuacji użyte w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji pojęcie "forma", oznacza nie tylko formę wykonywania czynności służbowych, ale także wygląd zewnętrzny funkcjonariuszy Policji. Wygląd zewnętrzny zaś to umundurowanie funkcjonariuszy, a także takie elementy wizerunku, jak długość włosów, rodzaj zarostu, czy np. używana biżuteria. W ocenie NSA zatem, Komendant Główny Policji regulując w pkt 58d i 58e załącznika do zarządzenia nr 1787 z dnia 2 grudnia 2010 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego "Regulaminu ogólnego i musztry Policji", kwestie długości włosów umundurowanych policjantów – kobiet i mężczyzn, nie przekroczył wskazanego upoważnienia ustawowego. Wobec powyższego podnoszony zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151, art. 135 i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia z powodu oparcia go o wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego przepis pkt 58d załącznika do zarządzenia nr 11/98.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zawartego w skardze kasacyjnej poglądu, że pkt 58d załącznika do zarządzenia nr 11/98 Komendanta Głównego Policji wprowadzony zarządzeniem tego organu nr 1787 z dnia 2 grudnia 2010 r. narusza wskazane przepisy Konstytucji, gdyż bezpodstawnie różnicuje w kwestii długości włosów mężczyzn oraz kobiety, znajdujących się w takim samym stanie faktycznym, tj. będących funkcjonariuszami Policji.

Rozpatrując ten zarzut należy podkreślić, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopiero zróżnicowanie sytuacji obywateli oparte na kryteriach dowolnych i niezasadnych może oznaczać dyskryminację lub rażąco niesłuszne uprzywilejowanie pewnych kategorii obywateli. W art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nastąpiło więc pewne określenie granic dopuszczalnych różnicowań podmiotów prawa. W myśl tego przepisu, żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla różnicowań dyskryminujących. Nie każde jednak odstępstwo od zasady równości musi oznaczać dyskryminację lub uprzywilejowanie. Znaczenie w tym zakresie ma dopiero ocena kryterium zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. W każdym razie na tle powyższych uwag należy stwierdzić, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego. Należy tu wreszcie dodać, że niekiedy (coraz częściej) zasada równości postrzegana jest jako prawo podmiotowe, które służy jednostce.

Druga ze wspomnianych zasad – zasada równości kobiety i mężczyzny (art. 33 Konstytucji RP) określiła równe prawa kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym (ust. 1), a w szczególności, w myśl ust. 2, równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego, zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń. Zakres przedmiotowy (ust. 1), jak i dziedziny wymienione w ust. 2 powodują uznanie, że regulacja art. 33 ma charakter uniwersalny. Zasada art. 33 Konstytucji RP, będąc pewnym rozwinięciem i uszczegółowieniem ogólnej zasady równości, pojmowana jest w trzech wymiarach, tj. jako reguła: konstytucyjna, systemu praw i wolności jednostki oraz prawo podmiotowe. Podmiotem charakteryzowanej regulacji są zarówno kobiety, jak i mężczyźni. Adresatem zaś tego prawa są zarówno władze publiczne, jak i podmioty stosunków prywatnoprawnych. Wspomniane wyżej (art. 32 Konstytucji RP) nakazy równego traktowania i zakaz dyskryminacji mają odpowiednie zastosowanie. Można tu zwłaszcza dodać, że art. 33 "dopuszcza stosowanie tzw. uprzywilejowania wyrównawczego, którego realizacja ma służyć zmniejszeniu nierówności faktycznych występujących między obu płciami". Artykuł 33 oceniany bywa nawet jako swoistego rodzaju superfluum w stosunku do art. 32 (tak: Krzysztof W. Baran "Zasada równości wobec prawa i w prawie oraz niedyskryminacji. Równość ze względu na płeć", (w:) Zarys systemu prawa pracy. Tom I. Cześć ogólna prawa pracy, LEX 2010).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać ich dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP, ale odstąpienie od zasady równości musi mieć charakter wyjątkowy i być odpowiednio uzasadnione (wyrok z 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97, OTK ZU Nr 3/1998). Jeżeli więc kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Argumenty te muszą:

‒ po pierwsze, mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141).

‒ po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

‒ po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 93). Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej)

Na tle przedmiotowej sprawy kryterium zróżnicowania stanowi płeć funkcjonariusza Policji. Komendant Główny Policji regulując kwestie wyglądu zewnętrznego umundurowanych policjantów odmiennie określił odpuszczalną długość włosów funkcjonariuszy i funkcjonariuszek, zezwalając jedynie kobietom na posiadanie włosów dłuższych. Wygląd ten został zresztą zróżnicowany w zależności od płci funkcjonariusza nie tylko w zakresie długości włosów, lecz także co do samego umundurowania (por. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów – Dz. U. Nr 90, poz. 738 ze zm.). I tak przepisy wskazanego rozporządzenia przewidują odmienne normy umundurowania dla policjantów mężczyzn i kobiet, w tym przykładowo różne rodzaje obuwia lub wskazują spódnice jako element umundurowania funkcjonariuszek.

Kwestionowane zróżnicowanie długości włosów, w ocenie NSA, pozostaje zatem w bezpośrednim związku z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Celem tych regulacji jest zachowanie powagi munduru. Wygląd zewnętrzny umundurowanych funkcjonariuszy (w tym długość włosów, rodzaj noszonych ozdób, intensywność makijażu) musi korespondować z powagą munduru. Policjant bowiem jako funkcjonariusz publiczny realizuje władzę państwową i w zakresie wykonywanych zadań władzę tę reprezentuje.

Wskazane zróżnicowanie wyglądu zewnętrznego znajduje zatem uzasadnienie w celach, któremu ono służy, a co za tym idzie nie ma ono, w ocenie NSA, charakteru dyskryminującego, spełnia przesłanki relewancji i proporcjonalności.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, czyli wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie sposobu ich wykładni. Treść uzasadnienia wyroku powinna odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega między innymi na wyjaśnieniu dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie dane przepisy. Jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to Sąd I instancji powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Jednakże, wadliwość uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Prawdą jest, że fragment uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku, odnoszący się do naruszenia norm konstytucyjnych, w tym do kwestii przekroczenia granic delegacji ustawowej, jest sformułowany w sposób lakoniczny. Jednakże, pozwala on na zrekonstruowanie rozumowania Sądu I instancji. Jego odtworzenie, mimo skrótowego charakteru tej części uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku nie nastręcza większych trudności.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się przez Sąd I instancji do problemu charakteru prawnego wydanych skarżącemu poleceń również nie może odnieść zamierzonego skutku. WSA w Warszawie przyjął w sposób prawidłowy, iż wydane skarżącemu w dniach [...] maja 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. polecenia miały charakter poleceń służbowych. Nie można podzielić poglądów zawartych w skardze kasacyjnej, że przełożeni winni doprecyzować treść swoich poleceń, gdyż były one niejasne i budziły wątpliwości co do ich treści. Polecenie dostosowania swego wyglądu do wymogów pkt 58d "Regulaminu ogólnego i musztry Policji" w okolicznościach niniejszej sprawy było, w ocenie NSA, jasne i zrozumiałe, skarżący nosił bowiem włosy upięte w formie koka, przywołany zaś przepis Regulaminu wymaga, by policjant – mężczyzna nosił włosy krótko ostrzyżone.

Tym samym Sąd I instancji nie naruszył też art. 1 § 1 i § 2 – P.u.s.a. ani art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż prawidłowo przeprowadził kontrolę zgodności z prawem działalności organów prowadzących postępowanie dyscyplinarne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.