Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 818/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grzażyna Danielec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 stycznia 2004 r Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w zakresie §1 pkt 3 w tej części, która odnosi się do § 95 ust. 5 Statutu Gminy oraz w zakresie § 1 pkt 4 uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę [...],- ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] 2004 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmian Statutu Gminy. § 95 pkt 5 Statutu otrzymał następujące brzmienie: "W pierwszej kolejności głosowane są kandydatury przedstawicieli klubów. W przypadku nie uzyskania przez żadnego z nich zwykłej większości głosów, przeprowadza się II turę, do której każdy klub zobowiązany jest zgłosić nowych kandydatów", zaś w § 125 dodano ust. 4 w brzmieniu "Klub ma obowiązek zgłaszania kandydatów na swojego przedstawiciela w Komisji Rewizyjnej".

Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 stycznia 2004 r. nr PN.II.0911-35-04 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 12 stycznia 2004r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Gminy w zakresie § 1 pkt 3 w tej części, która odnosi się do § 95 pkt 5 Statutu Rady Gminy oraz w zakresie § 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru wskazał na sprzeczność przytoczonych powyżej zapisów z przepisem art. 18 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w przepisie art. 19 ust. 1 przytoczonej ustawy. Zdaniem organu nadzoru ustawodawca we wskazanym przepisie położył akcent nie na prawie Rady do wyboru składu Komisji Rewizyjnej, ale - na prawie klubów do posiadania w Komisji swoich przedstawicieli. Z takich przesłanek Wojewoda wyprowadził wniosek, że każdy klub ma ustawowo zagwarantowane prawo do delegowania swoich przedstawicieli do Komisji Rewizyjnej, a zadaniem Rady Gminy jest wyłącznie podjęcie deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej skład Komisji Rewizyjnej. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie zapisu pozwalającego Radzie Gminy na przeprowadzenie w formie głosowania oceny zgłoszonych przedstawicieli klubów.

Organ nadzoru wskazał ponadto, iż wprowadzenie przez art. 18 a ust. 2 ustawy zasady bezwzględnego wymogu zasiadania w Komisji Rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów nie uzasadnia wprowadzenia przez Radę Gminy do swojego Statutu zapisu nakazującego klubom radnych zgłaszania kandydatów na przedstawicieli do Komisji Rewizyjnej (§ 1 pkt 4 uchwały z dnia 12 stycznia 2004 r.). Przepis art. 18 a ust. 2 ustawy przewiduje w tej kwestii uprawnienie klubów, a nie ich obowiązek. Tym samym wprowadzenie obowiązku każdego klubu zgłaszania swojego przedstawiciela (§ 125 ust. 4 Statutu) należy uznać za uregulowanie sprzeczne z ustawą.

Uchwałą z dnia 6 marca 2004r. nr [...] Rada Gminy skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, jako niezgodnego z prawem. Zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zakwestionowane przepisy statutu są sprzeczne z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do twierdzenia, iż uchwała przewidziana w art. 18 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma jedynie deklaratoryjny charakter. Gmina zakwestionowała więc pogląd prezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby Rada pozbawiona została prawa wybierania członków Komisji Rewizyjnej. Gmina uważa, że członkami Komisji Rewizyjnej mogą zostać tylko ci radni, których wybrała Rada Gminy. Ustawa nie przewiduje desygnowania przedstawiciela klubu do składu Komisji, a jedynie - wybór przez Radę w głosowaniu nad kandydaturą przedstawioną przez Klub. Przesądza o tym art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zastrzegający ustalanie składu Komisji Rewizyjnej do wyłącznych kompetencji Rady Gminy. Na poparcie swego stanowiska Gmina powołuje się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., II ARN 56/95, OSNP 1996, z. 18, poz. 257: "Ustalenie składu komisji rady w drodze przeprowadzenia wyborów następuje w chwili ogłoszenia przez komisję skrutacyjną wyników wyboru i jest równoznaczne z podjęciem przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie."

Gmina podważa również twierdzenie Wojewody o niedopuszczalności zobowiązania klubów do zgłaszania swoich kandydatów na członków Komisji Rewizyjnej. Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza możliwości takiego obowiązku, który służyć będzie wyłącznie zapewnieniu ustawowego uprawnienia klubu radnych do posiadania przedstawiciela w Komisji Rewizyjnej. Obowiązek taki nie został obwarowany żadną sankcją, wobec czego powinność wynikająca z dodanego § 125 ust. 4 Statutu Rady Gminy jest jedynie obywatelskim obowiązkiem radnych zrzeszonych w klubach radnych. Uchwalony obowiązek może i powinien być wypełniany dobrowolnie. Sprzyjać to będzie prawidłowemu funkcjonowaniu Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przytoczył najważniejsze argumenty uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] 2004r. Organ nadzorczy powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003r. II SA/Kr 1991/03 w sprawie ze skargi Wojewody na uchwalę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2003r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2003r., sygn. akt II SA/Kr 1396/03 w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia 27 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie uzupełnienia składu osobowego Komisji Rewizyjnej. Podniósł natomiast, że bezprzedmiotowe jest przywołanie w niniejszej sprawie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r., II ARN 56/95, gdyż SN wypowiadał się na temat wyboru innych komisji, a nie Komisji Rewizyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 215/04, po rozpoznaniu skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z 12 stycznia 2004 r. nr [...] w zakresie § 1 pkt 3 w tej części, która odnosi się do § 95 pkt 5 Statutu Gminy oraz w zakresie § 1 pkt 4 uchwały, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że po raz kolejny na wokandzie sądu administracyjnego pojawia się spór na temat konsekwencji wprowadzenia do ustawy o samorządzie gminnym prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela (swoich przedstawicieli) w komisji rewizyjnej rady gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska wyrażonego już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003 r., II SA/Kr 1396/03; wyrok NSA z dnia 16 października 2003 r., II SA/Kr 487/03; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2003r., II SA/Kr 549/03, podobnie w literaturze - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P .Chmielnickiego, LexisNexis, Warszawa 2004, s.167-169). W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Wojewody że Rada Gminy powinna podejmować uchwały deklaratoryjne o członkostwie w Komisji Rewizyjnej radnych wskazanych przez kluby radnych jako ich przedstawiciele. Wyjątkiem będzie przypadek zgłoszenia przez klub więcej kandydatów niż liczba miejsc w komisji rewizyjnej przypadających takiemu klubowi. Równie trafne jest zakwestionowanie w rozstrzygnięciu nadzorczym wprowadzenia przez Radę Gminy do swojego Statutu zapisu nakazującego klubom zgłaszania kandydatów na przedstawicieli do Komisji Rewizyjnej (§ 1 pkt 4 uchwały z dnia 12 stycznia 2004r.). Na rzecz poglądu, że klub radnych ma uprawnienie, ale nie obowiązek delegowania swego przedstawiciela przemawiają, po pierwsze, zasady sztuki prawniczej wymagające (co do zasady), aby norma prawna była sankcjonowana, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Po drugie, nakładanie obowiązków powinno być wyjątkiem od zasady niedopuszczalności ustanawiania dodatkowych ciężarów. Po trzecie, żaden przepis prawa nie przewiduje nieważności uchwał czy innych czynności Komisji Rewizyjnej, pozbawionej przedstawicieli któregoś z klubów radnych, który z przyczyn leżących po stronie tego Klubu nie korzysta ze swego prawa do "delegowania swego przedstawiciela do Komisji Rewizyjnej.

Gmina wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie:

1. naruszenia przepisu art. 18 a ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dziennik Ustaw 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody zmiana Statutu Gminy jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym,

2. naruszenia przepisu art. 18 a ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy nie jest uprawniona do precyzyjnego uregulowania procedury powołania członków Komisji Rewizyjnej w sposób zakwestionowany przez Wojewodę

Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie złożonej skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że przepis art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż "Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisją rewizyjną." Norma ta przewiduje zatem, że to rada gminy powołuje członków powyższej komisji kontrolnej. Chociaż ustawa nie określa, co należy rozumieć przez wyrażenie "powołuje", to wnikliwa analiza wspomnianego przepisu prowadzi do wniosku, że w istocie rada gminy dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej.

Według skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy miarodajny pozostaje nadal pogląd przyjęty przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 7 marca 1996 roku, sygnatura akt II ARN 56/95 (OSNP 1996/18/257), w którym Sąd ten stwierdził między innymi: "W odróżnieniu od art. 28 ust. 1-4 ustawy (...) w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy mowa jest tylko o ustaleniu składu komisji, a nie o wyborze tego składu. Nie oznacza to jednak, by ustalenie składu komisji nie mogło nastąpić w drodze wyboru, względnie by wybory składu komisji, przy ustaleniu jej składu, miały być odrębnymi czynnościami rady gminy. Ustalenie składu komisji rady w drodze przeprowadzenia wyborów następuje w chwili ogłoszenia przez komisję skrutacyjną wyników wyboru i jest równoznaczne z podjęciem przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie".

Zdaniem skarżącego nie można w niniejszej sprawie w ogóle podnosić twierdzenia o rzekomym "deklaratoryjnym" charakterze uchwały w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej. Wykładnia zacytowanego przepisu w związku z art. 18 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż rada gminy dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej. Co więcej, uchwały deklaratoryjne z istoty stwierdzają pewien stan prawny, który zaistniał uprzednio. Wbrew wywodom Sądu I instancji wskazanie kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga potwierdzenia w uchwale rady gminy. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie potwierdza zdarzenia wywołującego skutek z mocy ustawy. Dlatego trudno mówić w niniejszej sprawie o rzekomym deklaratoryjnym charakterze powołania radnego na członka komisji rewizyjnej gminy.

Przykładowo stwierdzenie przez radę gminy faktu wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2001 roku, SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/18). Uchwała ta potwierdza wygaśnięcie mandatu, które nastąpiło już ex lege. Sytuacja taka nie zachodzi z pewnością w odniesieniu do powołania członków komisji rewizyjnej. Rada gminy nie potwierdza wyboru dokonanego przez klub radnych, lecz powołuje przedstawiciela danego klubu i radnych. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego kandydata lub nie. Zgodnie ustawą o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do rady gminy.

Natomiast wykładania forsowana przez Wojewodę i zaakceptowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. "Bezwzględne" prawo klubu radnych do wskazania osoby, która ma zostać reprezentantem tego klubu w komisji rewizyjnej nie istnieje i prowadzi do absurdalnych konsekwencji. Klub przeto nie powinien dysponować prawem do wymuszania na radzie powołania osoby, która nie spełnia w ocenie organu stanowiącego gminy odpowiednich kwalifikacji.

Prawo wyboru członków komisji rewizyjnej zastrzeżone przez ustawodawcę w przepisie art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla rady gminy wynika również z faktu, że komisja rewizyjna jest specjalnym ciałem kontrolnym działającym w zastępstwie i niejako w imieniu rady gminy, a nie klubów radnych. "Komisja rewizyjna jest aparatem, za pomocą którego rada gminy wykonuje swoje funkcje kontrolne ..." (A. Agopszowicz w: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, str. 175). Oznacza to, że komisja rewizyjna podejmuje szeroko rozumiane czynności kontrolne w zastępstwie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie w zastępstwie klubów radnych. W rezultacie należy stwierdzić, że rada gminy nie musi akceptować każdego kandydata zaproponowanego przez klub radnych.

Wykładania literalna przepisów art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym pozostaje w sprzeczności z argumentami podniesionymi przez Wojewodę Organ nadzoru w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym potwierdzonym w wyroku Sądu I instancji ignoruje nie tylko wykładnię literalną, ale także praktyczne skutki zajętego stanowiska (wykładnia celowościowa). Nie można bowiem aprobować polityki obstrukcji stosowanej przez dany klub radnych.

Wbrew wywodom Sądu I instancji obecnie obowiązujące przepisy prawne nie przewidują zakazu lub ograniczenia w zakresie wprowadzenia do statutu gminy postanowień dyscyplinujących kluby radnych. Przepisy art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym są na tyle ogólne, że nie zawierają nawet wytycznych w przedmiocie procedury powoływania członków komisji rewizyjnej. Dlatego też inkorporowanie do statutu gminy zapisów obejmujących obowiązki klubu radnych w żaden sposób nie stanowi instrumentu prawnego sprzecznego z prawem pozytywnym.

Należy również zważyć, że znowelizowanie statutu o postanowienie "nakazujące" klubom zgłaszanie kandydatów na członków komisji rewizyjnej wypełnia lukę istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym. Kwestionowany zapis nie ingeruje również w niezależność klubów radnych. Wbrew wywodom zaskarżonego wyroku sprecyzowanie reguł powoływania członków komisji rewizyjnej nie jest dodatkowym ciężarem, ponieważ przewidziany obowiązek nie został obwarowany żadną sankcją. Naruszenie przedmiotowego obowiązku nie narusza praw radnych. Co więcej, skoro obowiązek każdego klubu do zgłaszania swojego przedstawiciela (§ 125 ust. 4 Statutu Gminy) nie wiąże się z żadną sankcją, to trudno mówić tu o naruszeniu prawa do zgłaszania kandydatów. Nie ma podstaw prawnych do uznania przedmiotowego uregulowania za sprzeczne z ustawą.

Z uwagi na fakt, iż zakwestionowane postanowienia Statutu odpowiadają regułom zawartym w przepisie art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym oraz że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut, zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.

Wojewoda i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005r., sygn. akt OSK 1268/04, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasadny jest zarzut skargi naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 18a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną wykładnię i zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że przeprowadzenie wykładni w wyroku nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, że po raz kolejny przed sądem toczy się spór na temat konsekwencji wprowadzenia do ustawy o samorządzie gminnym prawa klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej i odesłania do wyroków, w których przyjęty został pogląd do którego skład orzekający się przychyla. Nie jest bowiem przeprowadzeniem wykładni art. 18a ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym podzielenie przez sąd stanowiska organu nadzoru o deklaratoryjnym charakterze uchwały o członkostwie w komisji rewizyjnej. Trudno przyjąć za przeprowadzenie wykładni powołanie się ogólnikowe na to, że ustawodawca położył akcent nie na prawo rady do wyboru składu komisji rewizyjnej, a na prawo klubów do posiadania w komisji rewizyjnej swoich przedstawicieli.

W ocenie NSA taka wykładnia nie znajduje oparcia w rozwiązaniach ustrojowych przyjętych w powołanej ustawie o samorządzie gminny. Według art. 11a ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organami "wewnętrznymi" rady są komisje rady. Komisje zatem są organami rady i dlatego jej podlegają (art. 21 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminny). Szczególne miejsce zajmuje komisja rewizyjna. Wynika to zarówno z obligatoryjności powołania komisji rewizyjnej, regulacji ustawowej składu komisji rewizyjnej oraz zadań komisji rewizyjnej. Według art. 18a ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną". Zgodnie z art. 18a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1". W zakresie pozostałych komisji regulacja zawarta jest w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Zarówno w art. 18a ust. 1, jak i w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca stanowi o powołaniu komisji. Przez powołanie należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji. Zarówno zatem w zakresie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), jak i co do pozostałych rodzajów komisji (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy powołania składu osobowego komisji.

Różnica w regulacji art. 18a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym od przyjętej w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym sprowadza się do swobody w kształtowaniu składu osobowego komisji. Art. 18a ust. 2 stanowi, że "W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1". Rada gminy nie może zatem uregulować składu osobowego w statucie, regulowany jest bowiem przepisami prawa. Natomiast co do pozostałych komisji, to rada gminy w statucie reguluje skład osobowy komisji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że w prowadzonej wykładni należy zatem rozróżnić regulację składu osobowego od aktu powołania. Powołanie to akt powołania i odwołania członków komisji. Z regulacji ustawowej składu komisji, która nie wiąże składu osobowego komisji rewizyjnej z pełnieniem określonego rodzaju funkcji, a zatem nie tworzy składu osobowego z mocy prawa, nie można wyprowadzić pozbawienia rady gminy kompetencji do powołania członków komisji w trybie właściwym dla organu kolegialnego, a zatem w trybie głosowania.

Przyjęcie wykładni, że uchwała o powołaniu komisji rewizyjnej ma charakter deklaratoryjny nie zmienia faktu, że rada gminy w głosowaniu, według reguł przyjętych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym, ma prawo do podjęcia uchwały o składzie komisji rewizyjnej (art. 14 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Zasady podejmowania uchwał określa powołana ustawa o samorządzie gminnym, nie ma podstaw zatem do przyjęcia wykładni, że w określonych sprawach rada gminy pozbawiona jest prawa do swobodnego podejmowania uchwał, a ma obowiązek tylko podejmowania uchwał deklaratoryjnych. Uchwały deklaratoryjne nie uchylają zasad podejmowania uchwał (art. 14 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), co oznacza, że warunkiem skutecznego podjęcia uchwały jest oddanie większości głosów. Nie można pozbawić prawa swobody głosowania radnych nakazując obowiązek głosowania składu komisji rewizyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje na konieczność aktu powołania w drodze głosowania w razie zgłoszenia większej liczby przedstawicieli klubów, ale z tego dla wykładni nie wyprowadza wniosków.

Nie można zatem podzielić ogólnie przyjętej wykładni art. 18a ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy. Nie do przyjęcia jest zatem wykładnia, w świetle przyjętych rozwiązań w ustawie o samorządzie gminnym, że rada gminy nie ma prawa powoływać składu osobowego komisji rewizyjnej, z uwzględnieniem ograniczenia wynikającego co do regulacji ustawowej dotyczącej tego, że w skład wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów. Statut gminy powinien regulować tryb wyboru składu osobowego komisji, w tym komisji rewizyjnej. Porównać można to do regulacji zawartej w art. 19 i 20 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza art. 20 ust. 1 "Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, w drodze uchwały, wybiera skład osobowy poszczególnych komisji". Nie ma podstaw do wyprowadzenia wykładni, że o składzie osobowym komisji rewizyjnej decydują kluby, a nie organ stanowiący - rada gminy, której komisja jest organem.

Nie można podzielić też wykładni, że zapis statutu o obowiązku zgłaszania przedstawicieli przez kluby radnych jest istotnym naruszeniem prawa. W prawie administracyjnym nie do przyjęcia jest wykładnia, że każdy obowiązek jest zagwarantowany sankcją. Wprowadzenie sankcji za niewypełnienie obowiązku publicznoprawnego nie jest w prawie ustrojowym stosowane. Sankcje w prawie ustrojowym powiązane są zazwyczaj z kompetencjami nadzorczymi. Nie można zatem przyjąć wykładni, że brak w przepisie ustrojowym sankcji wyklucza wprowadzenie regulacji nakładającej na określoną jednostkę organizacyjną obowiązku.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie zatem z zapatrywaniem prawnym przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając niniejszą sprawę wywiódł z art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym zasadę, iż uchwała rady gminy powołująca komisję rewizyjną ma charakter konstytutywny, a zatem przyjął jako zasadę dopuszczalność powoływania (w znaczeniu dokonywania przez radę gminy aktu powołania) komisji rewizyjnej przez radę gminy w drodze uchwały w wynik przeprowadzonego głosowania.

Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym przez NSA, punkt wyjścia do wywiedzenia tej tezy stanowi konstatacja wynikająca z art. 11a ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.), z których wynika, że komisje rady są organami "wewnętrznymi" rady i dlatego jej podlegają. Szczególne miejsce wśród tych komisji rady zajmuje komisja rewizyjna, albowiem jako jedyna jest obligatoryjna (art. 18a ust. 1 u.s.g. -"Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną"), ustawowo uregulowany został jej skład (art. 18a ust. 2 u.s.g. - "W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1".) oraz zadania (art. 18a ust. 1 u.s.g.- "(...)kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek pomocniczych gminy"). W zakresie pozostałych komisji regulacja zawarta jest w art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Zarówno jednak w art. 18a ust. 1, jak i w art. 21 ust. 1 u.s.g. ustawodawca stanowi o "powołaniu" komisji, przez co należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji.

Literalne brzmienie cytowanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym wskazywałaby na różnicę, która zdawałaby się ograniczać swobodę rady gminy w zakresie "powołania", a więc kształtowania składu osobowego innych niż rewizyjna komisji, albowiem w art. 18a ust. 1 jest mowa jedynie o "powołaniu" komisji rewizyjnej, natomiast w art. 21 ust. 1 o "powołaniu komisji" i "ustaleniu ich przedmiotu działania oraz składu osobowego". Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela jednak pogląd przyjęty przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 7 marca 1996 roku, sygnatura akt II ARN 56/95 (OSNP 1996/18/257), w którym Sąd ten stwierdził między innymi: (...) w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy mowa jest tylko o ustaleniu składu komisji, a nie o wyborze tego składu. Nie oznacza to jednak, by ustalenie składu komisji nie mogło nastąpić w drodze wyboru, względnie by wybory składu komisji, przy ustaleniu jej składu, miały być odrębnymi czynnościami rady gminy. Ustalenie składu komisji rady w drodze przeprowadzenia wyborów następuje w chwili ogłoszenia przez komisję skrutacyjną wyników wyboru i jest równoznaczne z podjęciem przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie".

Zarówno zatem w zakresie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1 u.s.g.), jak i co do pozostałych rodzajów komisji (art. 21 ust. 1 u.s.g.), ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy powołania składu osobowego komisji, a różnica w regulacji art. 18a ust. 2 u.s.g. od przyjętej w art. 21 ust. 1 u.s.g. sprowadza się jedynie do swobody w kształtowaniu składu osobowego komisji, w art. 18a ust. 2 postanowiono bowiem, że "W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1".

Wobec powyższego należy przyjąć, że rada gminy nie może uregulować składu osobowego w statucie, regulowany jest on bowiem przepisami prawa, natomiast co do pozostałych komisji, to rada gminy w statucie reguluje skład osobowy komisji. Owo ustalenie składu osobowego odróżnić należy jednak od aktu powołania. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca regulując skład osobowy komisji rewizyjnej, wskazuje jedynie ogólnie, kto powinien, a kto nie może się w tym składzie znaleźć. Regulacja ta jednak nie tworzy – co należy szczególnie mocno podkreślić - składu komisji z mocy prawa.

Z tego zatem, że ustawowo uregulowano skład osobowy komisji rewizyjnej wskazując kto powinien, a kto nie może wchodzić w jej skład, nie wynika pozbawienie rady kompetencji do dokonania aktu powołania (lub odwołania) członków tej komisji w trybie głosowania. Zgodnie zatem z art. 14 u.s.g. rada gminy ma prawo swobodnego (przy jednoczesnym zachowaniu oczywiście wymogów ustawowych do składu osobowego komisji) podjęcia uchwały o powołaniu komisji rewizyjnej, a dokładniej mówiąc uchwały o składzie osobowym tej komisji. Niedopuszczalnym jest bowiem pozbawienie radnych swobody głosowania poprzez nakazanie obowiązku głosowania określonego składu komisji rewizyjnej. O składzie osobowym komisji rewizyjnej decydować ma bowiem rada gminy, a nie kluby radnych. Tryb zaś przeprowadzania tego aktu powołania może, a nawet powinien, regulować statut.

Przyjęcie poglądu, iż to rada gminy dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej powoduje, że uchwała rady gminy w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Samo wskazanie przez klub radnych kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga potwierdzenia w uchwale rady gminy. Rada gminy nie potwierdza wyboru dokonanego przez klub radnych, lecz powołuje przedstawiciela danego klubu radnych. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego kandydata lub nie, zgodnie bowiem ustawą o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do rady gminy. Klub nie może zatem dysponować prawem do wymuszania na radzie powołania osoby, która nie spełnia w ocenie organu stanowiącego gminy odpowiednich kwalifikacji.

Prawo wyboru członków komisji rewizyjnej zastrzeżone przez ustawodawcę w przepisie art. 18 a ust. 1 u.s.g. dla rady gminy potwierdza również fakt, że komisja rewizyjna jest specjalnym ciałem kontrolnym działającym w imieniu rady gminy, a nie klubów radnych. Jak słusznie zauważa skarżący, "Komisja rewizyjna jest aparatem, za pomocą którego rada gminy wykonuje swoje funkcje kontrolne ..." (A. Agopszowicz w: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, str. 175). Oznacza to, że komisja rewizyjna podejmuje szeroko rozumiane czynności kontrolne w zastępstwie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie w zastępstwie klubów radnych. W rezultacie należy stwierdzić, że rada gminy nie musi akceptować każdego kandydata zaproponowanego przez klub radnych.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zakwestionowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego §1 pkt 3 uchwały w części dotyczącej §95 ust. 5 statutu jest zgodny z prawem. W tym zatem zakresie za niezgodne z prawem uznać należy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzającego nieważność tej części uchwały.

Odnośnie natomiast oceny legalności §1 pkt 4 uchwały Rady Gminy należy przytoczyć wiążący w niniejszej sprawie pogląd NSA, iż nie można podzielić wykładni, że zapis statutu o obowiązku zgłaszania przedstawicieli przez kluby radnych jest istotnym naruszeniem prawa, w prawie administracyjnym nie do przyjęcia jest bowiem wykładnia, że każdy obowiązek jest zagwarantowany sankcją. Rzeczywiście ustawowe prawo ustrojowe nie przewiduje sankcji za niekorzystanie przez klub radnych ze swojego prawa do udziału w komisji rewizyjnej, trzeba jednak zaznaczyć, że wprowadzenie sankcji za niewypełnienie obowiązku publicznoprawnego co do zasady nie jest w prawie ustrojowym stosowane, a sankcje w prawie ustrojowym powiązane są zazwyczaj z kompetencjami nadzorczymi. Nie można zatem przyjąć wykładni, że brak w przepisie ustrojowym sankcji wyklucza wprowadzenie regulacji nakładającej na określoną jednostkę organizacyjną obowiązku.

Obecnie obowiązujące przepisy prawne nie przewidują zakazu lub ograniczenia w zakresie wprowadzenia do statutu gminy postanowień dyscyplinujących kluby radnych. Przepisy art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym są na tyle ogólne, że nie zawierają nawet wytycznych w przedmiocie procedury powoływania członków komisji rewizyjnej. Dlatego też wprowadzenie do statutu gminy zapisów obejmujących obowiązki klubu radnych w żaden sposób nie stanowi instrumentu prawnego sprzecznego z prawem pozytywnym, wypełniając jedynie lukę istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym. Kwestionowany zapis nie ingeruje również w niezależność klubów radnych, sprecyzowanie bowiem reguł powoływania członków komisji rewizyjnej nie jest dodatkowym ciężarem ani naruszeniem prawa do zgłaszania kandydatów, ponieważ przewidziany obowiązek nie został obwarowany żadną sankcją. Mając powyższe na uwadze uznać należy dopuszczalność i zgodność z prawem wprowadzonego przez Radę Gminy obowiązku zgłaszania przedstawicieli przez kluby radnych.

Także zatem w tym zakresie należy uznać, że zakwestionowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego §1 pkt 4 uchwały jest zgodny z prawem. W tym zatem zakresie za niezgodne z prawem uznać należy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzającego nieważność tej części uchwały.

Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty należy uznać, że zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] 2004r. uchwała Rady Gminy z dnia 12 stycznia 2004r. jest prawidłowa. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem. Sąd oceniając w niniejszej sprawie legalność zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały uznał, że nie narusza ona prawa. Poza zakresem działania sądu administracyjnego leży natomiast ocena tej uchwały z punktu widzenia innych niż legalność kryteriów, a w szczególności celowości.

Uznając legalność przedmiotowej uchwały Sąd doszedł jednocześnie do przekonania, iż podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty są nieuzasadnione. Z tego powodu, uwzględniając skargę Gminy na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, zostało ono uchylone stosownie do treści art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składa się wynagrodzenie radcy prawnego.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.