Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 976/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. znak: KOC 7984/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 17 marca 2022 r. znak: KOC 7984/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z 15 listopada 2021 r. nr 13/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 27 września 2017 r. do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, spółka, strona skarżąca)

o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej – realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...] o wysokości około 11,7 m z tablicą reklamową o wielkości ok 4,4 x 8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4 x 8 m, zamocowanego na stalowym słupie rurowym umocowanym

w bloku fundamentowym, na działce ew. nr [...] (część) w obrębie [...] przy [...] w W.

2.2. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją

z 21 stycznia 2020 r. nr KOC2378/Ar/18. Wyrokiem z 6 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje. Sąd wskazał m.in., że organy naruszyły prawo przez nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej, będące rezultatem nieprawidłowego określenia parametrów frontu działki.

2.3. Decyzją z [..] listopada 2021 r. nr [...]– działając na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) – Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy (dalej: Zarząd, organ I instancji) odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji podał, że ponownie wyznaczył obszar analizy w odległości 3-krotnej szerokości frontu działki, a granice obszaru analizowanego wyznaczono i wkreślono na kopii mapy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zarząd podał, że terenem inwestycji będącej przedmiotem wniosku jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Na wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się 30 nośników reklamowych o różnorodnych kształtach i gabarytach, przy czym jedynie 3 z nich są wybudowane legalnie:

– nr 1 – nośnik reklamowy firmy S. Sp. z o.o., na działce ew. nr [...] z obrębu [...], zamocowany na stalowej konstrukcji rurowej mocowanej do stopy żelbetowej zagłębionej w gruncie o wymiarach 3,4 x 12,4 i wysokości 10 m,

– nr 17 – nośnik reklamowy firmy na działce ew. nr. [...] z obrębu [...], zamocowany na słupie rurowym asymetrycznie na stopie fundamentowej niezagłębionej oraz

– nr 19 – nośnik reklamowy firmy A. S.A., na działce ew. nr. [...] z obrębu [...].

2.3.2. Zdaniem organu I instancji, analiza obszarowa wykazała, że funkcja zrealizowanej inwestycji (usługowo-informacyjna) nie jest sprzeczna z funkcjami dominującymi w obszarze tj. funkcją usług transportowych i funkcją komunikacyjną.

Z kolei nieprzekraczalna linia zabudowy wynikająca z ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych przebiega w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni

[...]. Teren inwestycji położony jest w znacznym oddaleniu od krawędzi jezdni, a lokalizacja obiektu nie narusza ustawy o drogach publicznych. Działki sąsiednie nie są zabudowane, w związku z czym nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o zagospodarowanie działek sąsiednich. Z analizy sposobu zagospodarowania obszaru nie wynika uzasadnienie do wyznaczenia linii zabudowy

w sposób odrębny. W odniesieniu do powierzchni nieruchomości przy [...], której integralną część stanowi teren inwestycji, na skutek realizacji przedmiotowego nośnika jej wskaźnik zabudowy zwiększył się w sposób nieistotny, o mniej niż 0,06. Następnie organ I instancji podał, że średnia szerokość elewacji tablicy reklamowej w obszarze po przeliczeniu wynosi 7,8 m. Uwzględniając dopuszczoną tolerancję 20% to szerokość tablicy winna wynosić od 6,24 do 9,36 m. Szerokość elewacji tablicy reklamowej przedmiotowego nośnika, która wynosi od strony frontu działki nr [...] 8,4 m znajduje się w granicach wartości wyliczonego średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. W dalszej części uzasadnienia podano, że wysokość przedmiotowego nośnika reklamowego wynosi ok. 11,7 m. Z analizy wynika, że zrealizowany nośnik reklamowy jest wyższy o 3,7 m od średniej wyliczonej wysokości w obszarze. Z analizy sposobu zagospodarowania obszaru nie wynika uzasadnienie do wyznaczenia innego wskaźnika od wyliczonego powyżej. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że wysokość zrealizowanego przedmiotowego nośnika nie odzwierciedla cech istniejących w obszarze analizowanym nośników reklamowych. Organ podkreślił, że nie jest możliwe nałożenie w decyzji o warunkach zabudowy warunku np. zmiany wysokości tablicy reklamowej w celu "dopasowania" istniejącej budowli do wymagań ładu przestrzennego na obszarze, gdyż w związku

z uprzednim zrealizowaniem budowli w jej konkretnych gabarytach decyzja taka byłaby niewykonalna.

2.4. W odwołaniu od tej decyzji, inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ponadto art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jak również art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3

w zw. z art. 80 k.p.a. Autor odwołania wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2.5. Zaskarżoną decyzją z 17 marca 2022 r. znak: KOC 7984/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie przy jej rozstrzyganiu. Następnie wskazano, że analiza załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji, wskazuje, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z prawem. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w formie okręgu, stanowiącego trzykrotność szerokość frontu działki (dz. ew. nr [...]). Z analizy załącznika mapowego wynika, że wyznaczony obszar obejmuje obiekty o funkcji usługowej oraz mieszkalnictwo i zieleń. Tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy dokonując ponownej oceny całości sprawy ustalił, że zabudowa znajdująca się

w obszarze analizowanym, umożliwia ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy, z uwagi na funkcje tych obiektów, a także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając ponownie sprawę w tym zakresie Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. W całym obszarze analizowanym znajdują się 3 urządzenia reklamowe (legalnie posadowione), które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia wskazanych powyżej parametrów.

2.5.2. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy dokonał ponownego określenia wskaźników zabudowy, wymienionych w § 4-8 rozporządzenia. Kolegium podało, że organ I instancji wyznaczając powyższe parametry zabudowy wskazał, że legalizowany nośnik reklamowy w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie odpowiada parametrom obiektów istniejących

w obszarze analizowanym, a także wskazał na brak możliwości odstępstwa od wyników analizy w zakresie wyznaczenia tych parametrów. Kolegium wskazało, że średnia szerokość elewacji frontowych legalnie posadowionych tablic reklamowych usytuowanych w obszarze analizowanym wynosi 7,8 m. Szerokość tablicy przedmiotowego nośnika wyznaczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia powinna mieć od 6,24 m do 9,36 m. Oznacza to, że szerokość legalizowanego nośnika, która wynosi 8,4 m mieści się w wartościach średnich. Następnie SKO wyjaśniło, że w toku postępowania porównano wysokości istniejących legalnie posadowionych urządzeń reklamowych od poziomu terenu do górnej krawędzi tablicy ekspozycyjnej. Dodatkowo porównano wysokości tablic reklamowych, stanowiące charakterystyczne wyeksponowane elementy architektoniczne nośników reklam. Średnia wysokość tych urządzeń reklamowych na działkach wynosi 7 m. Wg informacji umieszczonych we wniosku, legalizacji podlegać ma obiekt o wysokości 11,1 m, a zatem nie jest możliwe wyznaczenie parametru na podstawie § 7 rozporządzenia z uwagi na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika w odniesieniu do średniej.

2.5.3. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie wysokości elewacji frontowej nic odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy, jak zasadnie ustalił organ I instancji są nośniki reklamowa posadowione legalnie. W ocenie SKO, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania

i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach i zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Wskazano, że realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby lad przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Kolegium uznało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2641/19, a także z przepisami k.p.a., u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

2.5.4. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że wyznaczenie parametrów

z § 6 i 7 rozporządzenia nastąpiło w oparciu o wyniki analizy obszaru, która wykazała,

iż nie jest możliwe ich odniesienie do parametrów legalizowanego nośnika. Kolegium nadmieniło, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o wydanie pozytywnej decyzji dla planowego urządzenia reklamowego, ale z legalizacją istniejącej samowoli budowlanej, stąd też strona skarżąca winna liczyć się z możliwością wydania decyzji odmownej, o ile w zakresie podstawowych parametrów istniejący nośnik nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium podniosło, że organ

I instancji rozważał także możliwość odstępstwa i ustalenia warunków zabudowy na podstawie danych z obszaru, ujawniając, że wnioski z analizy wskazują na brak możliwości wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu potwierdzenia, że zrealizowany obiekt spełnia wymagania ładu przestrzennego zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzenia. SKO uznało ponadto, że zarówno decyzja organu

I instancji, jak i załączniki mapowe zostały opatrzone podpisem i pieczęcią organu wydającego decyzję.

3. Pismem z 21 kwietnia 2022 r. spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego wbrew wymogom zawartym w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co jednoznacznie miało wpływ na wielkość obszaru analizy i w konsekwencji błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić – w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu granic obszaru analizy na załączniku graficznym do decyzji oraz niedołączeniu jako załącznika do wyników analizy części graficznej, a także brak podpisu pod analizą osoby, która ją sporządziła;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie zebranego już w sprawie materiału dowodowego

i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, szczególnie w zakresie ustalenia gdzie znajduje się front działki oraz jakiej jest szerokości, co skutkowało powieleniem błędu organu I instancji w zakresie prawidłowego ustalenia

i sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania;

4) art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu 1 instancji pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez niedostrzeżenie naruszenia § 3 ust. 2 Rozporządzenia i dopuszczenie jako dowodu analizy obejmującej obszar wielokrotnie mniejszy od obszaru, który winien być poddany analizie

5) art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu I instancji i w skutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, które stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenie przez organ II instancji rzetelnego postępowania wyjaśniającego;

6) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego.

4. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków

i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.

6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, ale tylko wtedy, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej.

6.2. W związku z tym należy odróżnić tzw. zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy – w przypadku braku planu miejscowego – dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie art. 48 p.b. wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 p.b. wynika bowiem, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. W szeroko rozumianej procedurze legalizacji samowoli budowlanej, decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania zgodności z przepisami prawa, w tym regulującymi kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/2006). Zatem wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi.

6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

7. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zasadnicze znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

7.1. Jak wynika z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skoro przez obszar analizowany rozumie się teren, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia), to prawidłowe określenie granic tego obszaru jest podstawowym warunkiem prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy.

7.2. W prawomocnym wyroku z 6 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/20, WSA w Warszawie – oceniając uprzednio wydane w tym postępowaniu decyzje – ujawnił nieprawidłowości w sporządzonej wówczas analizie, wynikające z przyjęcia przez organy nieprawidłowej wartości frontu działki. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tymczasem sporządzona wówczas analiza nie wskazywała, jaki odcinek działki nr [...] przyjęto za front. Z treści wydanej wówczas decyzji również nie wynikało, jaką szerokość frontu działki nr [...] przyjęto w celu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Sąd wskazał, że organy opierały się na analizie urbanistycznej, w której granice obszaru analizowanego wyznaczono poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w omówionym wyżej orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak i Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, a również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany tymi elementami przytoczonego wyżej wyroku.

7.3. Kontrolując wydane w ponownym postępowaniu decyzje, Sąd uznał, że nie wykonują one w sposób prawidłowy wskazań Sądu wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 6 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/20, naruszając przy tym nie tylko art. 153 p.p.s.a., ale również przytoczone wyżej przepisy regulujące zasady sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji z 15 listopada 2021 r. oznaczonym jako "wyniki analizy zagospodarowania obszaru" nadal brakuje podstawowej informacji pozwalającej na ocenę prawidłowości określenia granic obszaru analizowanego. Autor analizy nie podał bowiem wartości, jaką przyjął za front działki, ani w sposób bezpośredni ani przez podanie jej trzykrotności. Również analiza mapy załączonej do analizy nie pozwala na ustalenie tej wartości ani nawet na samodzielne sprawdzenie przy pomocy podstawowych urządzeń mierniczych, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Na mapie nie oznaczono bowiem frontu działki w sposób wyróżniający się, a ponadto na mapie tej nie zamieszczono całego obszaru analizowanego (granice obszaru wydają się wykraczać poza granice mapy). Wartości tej nie podał również Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w wydanej przez siebie w I instancji decyzji administracyjnej. Również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do tej kwestii poza ogólnymi rozważaniami o istotności prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

7.4. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja w zasadzie wymyka się spod możliwości pełnej oceny jej legalności, albowiem nie obejmuje ustaleń faktycznych w podstawowym zakresie, tj. co do wartości frontu działki, naruszając tym samym również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Następstwem tego błędu jest brak możliwości weryfikacji prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji nie ma również możliwości pełnego sprawdzenia legalności zaskarżonej decyzji pod kątem spełniania przez samowolę budowlaną warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

8. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium – związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym orzeczeniu oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/20 – podejmie czynności niezbędne do usunięcia zasadniczego błędu, który został stwierdzony już dwukrotnie przez Sąd, tj. doprowadzi do ustalenia wartości frontu działki, a następnie do uzyskania prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi, albowiem strona skarżąca nie była zastępowana przed Sądem przez profesjonalnego pełnomocnika.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.