Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 957/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. J. i D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. i R. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] w sprawie nakazania wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 26 marca 2012 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego (murowanego), położonego w B. przy ul. A nr 25, a także w przedmiocie użytkowania wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym jako miejsca garażowania samochodu, a ponadto w przedmiocie użytkowania wykonanych utwardzeń powierzchni jako miejsc postojowych dla samochodów osobowych. S. M. w piśmie z dnia 2 maja 2012 roku wyjaśnił, iż domaga się wszczęcia postępowania w przedmiocie: wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego (murowanego) na działce przy ul. A nr 25 w B.; użytkowania wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym jako miejsca garażowania samochodu oraz użytkowania wykonanych utwardzeń powierzchni jako miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

W dniu 18 czerwca 2012 roku organ pierwszej instancji wszczął na wniosek S. M. postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości wybudowania budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. 454, obręb [...], przy ul. A 25 w B., a zarazem pismem z tej samej daty poinformował S. M., iż nie posiada on w tym postępowaniu przymiotu strony, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), a zatem nie będzie informowany o czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu.

W dniu 18 lipca 2012 roku organ przeprowadził oględziny w sprawie prawidłowości wybudowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na ww. nieruchomości, w wyniku których stwierdzono istnienie obiektu, a jego usytuowanie, wymiary, odległość od granic sąsiednich nieruchomości przedstawiono na szkicu sytuacyjnym. Według wyjaśnień inwestora budynek wybudowano na początku lat 80-tych. D. J. sprecyzowała, iż budynek został wybudowany po 1980 roku. Obiekt jest wyposażony w instalację elektryczną, stan techniczny budynku jest dobry.

Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2012 roku, nr [...], organ nałożył na D. i R. J. obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną, z której winno wynikać czy zrealizowane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną, normami i przepisami oraz obowiązującymi warunkami technicznymi, zaś użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia. Mocą ww. postanowienia organ nałożył również obowiązek wykonania inwentaryzacji geodezyjnej obiektu.

W dniu 20 listopada 2012 roku zobowiązani złożyli żądaną dokumentację.

W dniu 12 lipca 2013 roku organ powiatowy przeprowadził oględziny w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego, stwierdziwszy istnienie na terenie nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i altany. D. J. okazała dokument potwierdzający zgłoszenie wykonania altany oraz zadaszenia od strony południowej i północnej budynku mieszkalnego.

Z pisma Starosty [...] z dnia 9 sierpnia 2013 roku wynika, że w zasobach archiwalnych tego organu nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy, ewentualnej dokumentacji technicznej oraz dokumentów odbiorowych dotyczących budynku gospodarczego. Także z pisma Dyrektora Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta B. z dnia 16 sierpnia 2013 roku wynika, że w zasobie archiwum zakładowego urzędu nie odnaleziono dokumentów dotyczących budynku gospodarczego. Takowych dokumentów także nie odnaleziono w zasobach Archiwum Państwowego w P.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2014 roku wydał decyzję nr [...] nakazującą – na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane – D. i R. J. rozbiórkę budynku gospodarczego. Rozstrzygnięcie to decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...], zostało utrzymane w mocy. Niemniej jednak, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. II SA/Łd 748/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. decyzje.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2016 roku wydał decyzję nakazującą D. i R. J. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. A 25 w B., działka nr ewid. 454 obręb [...] miasto B., do stanu zgodnego z prawem, polegających na zmianie istniejącego spadku dachu z 5,14° na wymagany zgodnie z wytycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami: [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2006 roku Nr [...], poz. [...]), tj. na spadek w przedziale w przedziale od 20° do 40°, w terminie do dnia 30 listopada 2016 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.).

Kwestionując powyższą decyzję D. i R. J. wskazali, iż ich działka – zgodnie z planem miejscowym – znajduje się na terenie przeznaczonym pod "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – uzupełniające tereny usług użyteczności publicznej" (§ 13 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały), tj. "dopuszcza się realizację budynków gospodarczych i garaży jako wolnostojących lub wbudowanych w bryłę budynku o funkcji podstawowej". Zdaniem autorów odwołania, nie racji organ twierdząc, że nieprawidłowe usytuowanie budynku nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, gdyż § 13 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały ustala, iż dopuszcza się zabudowę gospodarczą i garażową w granicy działki. Budynek gospodarczy jest małym obiektem, usytuowanym w głębi działki i nie jest dachem równoległy do żadnej ulicy, gdyż do pasa drogowego B stoi szczytem, użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymany w należytym stanie faktycznym i estetycznym. Przepis § 2 ust. 1 pkt 15 uchwały zawierający definicję "adaptacji", nie stawia wymogu doprowadzenia obiektów budowlanych, które powstały przed datą uchwalenia planu do zgodności z tymże planem. Zatem, winno akceptować się gabaryty (w tym kształt dachu) każdego budynku, który powstał w przed wejściem w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego, którego nie dotyczy żadna zmiana formy. Plan miejscowy dotyczy budynków nowo budowanych, adaptowanych, przebudowywanych, rozbudowywanych czy nadbudowy, ale odwołujący w stosunku do budynku gospodarczego nie planują żadnych zmian, dlatego kontestowaną decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych na małym obiekcie istniejącym od ponad 30 lat, postrzegają jako łamanie prawa przez ten organ.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż rzeczony budynek gospodarczy został bez wątpienia wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, o czym świadczą załączone do akt dokumenty (tj. pismo Starosty [...] z dnia 9 sierpnia 2013 roku, pismo Dyrektora Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta B. z dnia 16 sierpnia 2013 roku oraz postanowienie Dyrektora Archiwum Państwowego w P. z dnia 16 sierpnia 2013 roku). Co więcej, D. i R. J. nie okazali jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku, jak również żadna ze stron nie twierdziła, aby obiekt został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Obiekt został niewątpliwie wzniesiony pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku, bowiem D. J. złożyła w dniu 18 lipca 2012 roku oświadczenie o wzniesieniu budynku w latach 80-tych, czego żadna ze stron postępowania nie kwestionowała. Jak z kolei wynika z ortofotomapy przedstawiającej nieruchomość rzeczony obiekt bez wątpienia istniał w 1996 roku, a na podstawie ortofotomapy przedstawiającej nieruchomość w dniu 1981 roku ustalić można, że budynek ten jeszcze nie powstał. Natomiast na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej, wydanej przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu 12 listopada 2012 roku można ustalić, że budynek gospodarczy istniał w 1991 roku. Oznacza to, że obiekt powstał pomiędzy 1981, a 1991 rokiem.

W dacie budowy obiektu inwestor winien zatem legitymować się uprzednio wydanym pozwoleniem na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku). Zgodnie z kolei z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych, i tymczasowych budynków, a na podstawie § 44 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych (pkt 1) oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego (pkt 2).

W ocenie organu, legalizacja obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest możliwa o ile nie zachodzą negatywne przesłanki do jej wdrożenia określone w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Z przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku wynika, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów obowiązujących w okresie ich budowy, natomiast ocena stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący ten przepis.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr ewid. 456 położona jest na terenie urbanistycznym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] Rady Miejskiej w B., Nr [...], symbolem 2MN(e,u). Z planu wynika, że przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a uzupełniające – tereny usług użyteczności publicznej (uh, ur, ui), a przeznaczenie towarzyszące – tereny urządzeń elektroenergetycznych. W zabudowie jednorodzinnej oprócz budynków mieszkalnych mieszczą się także budynki gospodarcze.

Jak zatem podkreślił organ wojewódzki, aktualnie obowiązujące prawo miejscowe nie sprzeciwia się pozostawieniu tego obiektu na tym terenie. Niemniej jednak zgodnie z ustaleniami ww. planu odnoszącymi się do zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszczono dla zabudowy gospodarczej dach jednospadowy o kącie nachylenia od 20° do 40°. Tego wymogu sporny obiekt nie spełnia, bowiem z przedłożonej przez D. i R. J. "Inwentaryzacji budowlanego budynku gospodarczego" wynika, że budynek jest co prawda wykonany poprawnie pod względem technicznym, nadaje się do użytkowania i nie stwarza zagrożenia dla użytkowników, a zatem został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, jednakże ma dach o spadku 9%. Z ustaleń organu wynika jednak, że długość dachu wynosi 3,5 m, natomiast różnica w wysokości wynosi 0,45 m (gdzie 2,83 to wysokość maksymalna, a 2,38 = 2,22 + 0,16 to wysokość od frontu budynku powiększona o grubość pokrycia dachowego), dlatego spadek dachu wynosi 12,86%, co daje kąt nachylenia równy 7,33°.

Ustalając natomiast kwestie zgodności wybudowania spornego obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi, mając na względzie datę powstania obiektu, organ uwzględnił warunki techniczne wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz aktualnie obowiązujące przepisy odnoszące się do tej kwestii (tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Cytując treść § 12 i § 13 rozporządzenia z 1980 roku oraz § 12 ust. 1, § 13, § 60 i § 271 – 273 rozporządzenia z 2002 roku organ wojewódzki stwierdził, że w odniesieniu do sąsiednich działek budowlanych oznaczonych nr ewid. 455 i 453, zachowana została odległość wynikająca z ww. powyżej. Natomiast odległość budynku do granic działki nr ewid. 447, na której zlokalizowana jest droga, wynosi od 0,47 m do 1,64 m. W odniesieniu do tej kwestii organ napisał, iż w ścianie zwróconej w kierunku tej nieruchomości nie ma otworów okiennych ani drzwiowych, z kolei aktualnie obowiązujący plan miejscowy dopuszcza w § 13 ust. 2 pkt 4 zabudowę gospodarczą w granicy działki. Zdaniem organu, taka lokalizacja spornego obiektu, czyli w zbliżeniu z działką nr ewid. 447, nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, tj. nie zagraża bezpieczeństwu zdrowiu ludzkiemu, ani mieniu, jak również nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zagrożenia określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku nie powoduje także stan techniczny budynku gospodarczego, co potwierdza jednoznacznie złożona do akt sprawy "Inwentaryzacja budowlana budynku gospodarczego".

Dla orzeczenia nakazu rozbiórki z przyczyny wskazanej w przepisie art. 37 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku – jak podkreślił organ – niezbędnym jest stwierdzenie realnego, a nie potencjalnego, niebezpieczeństwa naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez dokonanie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Co więcej, sama sprzeczność z normami technicznymi nie przesądza o konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki. Wszak celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym.

Obowiązek nałożony na D. i R. J. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Obowiązek ten jednoznacznie zmierza do doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku – zdaniem organu – jest przepisem najkorzystniejszym dla stron w warunkach zaistniałej samowoli budowlanej, a uwadze odwołujących nie może umknąć okoliczność wybudowania budynku gospodarczego bez wymaganej prawem zgody właściwego organu i obecna potrzeba jego zalegalizowania, czyli dokonania tego co jest niezbędne do zachowania zgodności z prawem. Bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje powoływanie się przez odwołujących na brzmienie § 2 ust. 1 pkt 15 planu miejscowego, definiującego pojęcie adaptacji. W sprawie mamy do czynienia z budynkiem nielegalnym, zatem w sensie prawnym jest to budynek nieistniejący, kwestionowany budynek zaistnieje w obrocie prawnym dopiero po jego legalizacji. Natomiast użyte w § 2 ust. 1 pkt 15 planu miejscowego sformułowanie "zachowanie budynków", wbrew twierdzeniom autorów odwołania, odnosi się do obiektów wzniesionych legalnie.

Ponadto, w sprawach o pozwolenie na budowę stronami są osoby wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Natomiast stroną postępowania dotyczącego dokonanej już samowoli budowlanej będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), którymi są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje już jej właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W niniejszym postępowaniu dotyczącym budynku gospodarczego, organ nie jest uprawniony do orzekania wobec obiektów budowlanych znajdujących się na terenie innych nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego D. i R. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazali na naruszenie:

- Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez wskazanie, iż nałożony obowiązek nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, w sytuacji, gdy przedłożona opinia techniczna wskazywała, że wykonane roboty budowlane przy budynku gospodarczym wykonano zgodnie z przepisami;

- przepisów rozporządzenia z 2002 roku;

- uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami: [...];

- prawa materialnego art. 28 K.p.a., poprzez uznanie S. M., U. Z., H. D., M. P. – J. i T. T. za strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy nikt z ww. nie wykazał żadnego interesu prawnego w rozpatrzeniu sprawy;

- art. 7 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek załatwienia sprawy z poszanowaniem interesów strony.

W motywach skargi jej autorzy zakwestionowali pogląd organów nadzoru budowlanego, iż ich budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Budynek jest ujęty na mapie sytuacyjno – wysokościowej z 1991 roku, co potwierdza to, że powstał legalnie. Na okolicznych działkach istnieje bardzo dużo podobnych obiektów, ale organy tylko skarżącym nakazują zmianę dachu, który istnieje od ponad 30 lat, czym organ naraża skarżących na zbędne koszty. W toku prowadzonego od 2012 roku postępowania skarżący stracili całkowicie zaufanie do organów państwa. Organy nadzoru wiedzą, że sporny budynek nie narusza przepisów rozporządzenia z 2002 roku, gdyż jest oddalony od granic nieruchomości po ok. 6 m, nie wykazano żadnego negatywnego oddziaływania tego budynku na sąsiednie nieruchomości, a mimo to właściciele tych działek są uznawani za strony postępowania. Zdaniem skarżących, w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, bowiem roboty budowlane wykonano zgodne ze sztuką budowlaną oraz z obowiązującymi warunkami technicznymi, budynek nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia jego użytkowników oraz osób trzecich. W związku z tym, w ocenie autorów skargi, nie zachodzi potrzeba nałożenia na nich obowiązków wskazanych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, a postępowanie powinno być umorzone. Usytuowanie budynku jest również zgodne z planem miejscowym, a uzyskana z Urzędu Miasta B. opinia urbanistyczna z dnia 11 lutego 2014 roku wskazuje, że każdy budynek, który powstał w okresie przed wejściem w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego i nie dotyczy go na bieżąco żadna zmiana formy, winien być akceptowany w jego gabarytach (w tym kształt dachu), takie jak dotychczas. Sporny budynek jest małym obiektem z dachem jednospadowym, jest usytuowany w głębi działki i nie jest dachem równoległy do żadnej ulicy, gdyż do pasa drogowego B stoi szczytem, skąd wątpliwość jakiego efektu dla otoczenia z tej przymusowej zmiany oczekują organy nadzoru budowlanego. Narzuconej przez organ zmiany konstrukcji dachu nawet nikt nie zauważy oprócz uczestników postępowania bo im najbardziej na tym zależy. Budynek jest wkomponowany w architekturę osiedla, ponieważ niemal wszystkie budynki powstałe w latach 70 – 80 ub. wieku posiadają dachy płaskie (głównie stropodachy) lub dachy o bardzo małym nachyleniu i spadku. Obowiązujący w czasie budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał taką zabudowę. Obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i utrzymany w należytym stanie faktycznym i estetycznym. W ocenie skarżących, właściciele sąsiednich działek nie mają przymiotu strony, a organ w toku postepowania nie przeprowadził procedury strony. Organ nadzoru, który z mocy prawa ma obowiązek przestrzegać prawo, w tym w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania, również nie wykazał jaki interes prawny właścicieli sąsiednich posesji został przez skarżących naruszony, dlatego – zdaniem skarżących – organ powiatowy ewidentnie i rażąco naruszył przepisy prawa materialnego, czyli art. 28 K.p.a. Uznanie wskazanych osób za strony postępowania, gdy budynek skarżących oddalony jest od granic działki po ok. 6 m z każdej strony, nie oddziałuje negatywnie na zabudowę sąsiednich działek i w żaden sposób ich nie ogranicza. Uznanie tych osób za strony powodowało, iż indywidualne decyzje wydawane w sprawie skarżących są doręczane osobom postronnym, co stanowi rażące naruszenie nie tylko przepisów prawa, ale także prawnie chronionych interesów skarżących. W ocenie skarżących, zbędne nakładanie przez organy nadzoru budowlanego dodatkowych obowiązków naraża ich na stres oraz koszty, których nie wymaga obiekt, zatem nie ma potrzeby ich ponoszenia, gdyż efekt końcowy tych zabiegów będzie i tak mało znaczący i mało widoczny dla otoczenia, a jego wygląd estetyczny też nie budzi negatywnych skojarzeń. W sprawie nie ma rażącego naruszenie prawa, gdyż w tym przypadku nie zachodzą żadne negatywne skutki społeczno – gospodarcze, które organy nadzoru mogłyby brać pod uwagę. Z wniosków S. M. i U. Z. od 2005 roku na posesji skarżących organy nadzoru przeprowadziły 10 postępowań.

Podsumowując skarżący wnieśli o uchylenie kontestowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania, gdyż budynek swoim istnieniem w dotychczasowej formie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, nie powoduje też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 20 marca 2017 roku skarżący podtrzymując wnioski skargi w zakresie uchylenia kontestowanych decyzji i umorzenia postępowania wskazali na naruszenie przepisów rozporządzenia z 2002 roku, prawa materialnego, czyli art. 28 K.p.a., jak i art. 7 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Wspomniane roboty budowlane związane są ze zmianą kąta nachylenia dachu i wynikają z konieczności doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, czyli – w tym zakresie – z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie rozważań odnotować wypada, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. II SA/Łd 748/14 uchylił wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. W wyroku tym Sąd stwierdził, że sporny budynek gospodarczy został wykonany w okresie między 1981, a 1991 rokiem pod rządami obowiązującego wówczas Prawa budowlanego z 1974 roku oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Regulacje te przewidywały, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku). W szczególności, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków (§ 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1975 roku). Dla Sądu nie było wątpliwe, że obiekt budowlany, którzy wznieśli skarżący wymagał przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili i co – dla Sądu – wówczas nie było sporne. Następnie Sąd wskazał, że obiekt został wzniesiony na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], oznaczony jest symbolem 2MN(u,e) i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniająco pod usługi użyteczności publicznej. W zabudowie jednorodzinnej oprócz budynków mieszkalnych mieszczą się też budynki gospodarcze. Aktualnie obowiązujące prawo miejscowe nie sprzeciwia się pozostawieniu tego obiektu na tym terenie, zatem za wymagające wyjaśnienia Sąd uznał zbadanie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, a więc czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania – z mocy art. 153 P.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. A ponieważ przepisy prawa nie uległy zmianie, zarówno organy, jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę związani są treścią przywołanego wcześniej wyroku z dnia 9 grudnia 2014 roku.

Wobec powyższego, termin realizacji spornego obiektu, jak i to że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej jest okolicznością bezsporną, która nie może być przedmiotem skutecznej kontestacji. Nie może być również przedmiotem sporu to, że do legalizacji obiektu znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, a w szczególności art. 37 i 40, a także zapisy obowiązującego w toku postępowania legalizacyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 roku.

Z treści wspomnianego wyroku – jak wskazano wcześniej – wynikało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego powinien zbadać przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku, zatem czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności. Ustalenia organu w tym zakresie nie mogą być przedmiotem skutecznej krytyki znajdując potwierdzenie w zgromadzonym z poszanowaniem zasad proceduralnych, materiale dowodowym, który w należyty sposób został ujęty w aktach administracyjnych. Takie ustalenia organu doprowadziły do wniosku, że – choć sporny budynek niewątpliwie znajduje się w dobrym stanie technicznym – to kąt nachylenia jego połaci dachowych nie odpowiada wymaganiom określonym w obowiązującym planie miejscowym. Bezspornie, w planie miejscowym znajduje się zapis wskazujący, że dachy obiektów w zabudowie gospodarczej powinny zawierać się w przedziale od 20° do 40°. Tymczasem budynek skarżących niewątpliwie będąc obiektem zabudowy gospodarczej ma dach o kącie nachylenia wynoszącym 5,14°. Ustalenie kąta nachylenia dachu stanowi własne ustalenie organu powiatowego, które znajduje potwierdzenie w aktach i nie było przedmiotem sporu w sprawie. W tym zakresie – jak niewątpliwie słusznie uznały organy nadzoru budowlanego obu instancji – niezbędnym było nałożenie na skarżących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (w tym przypadku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Skład orzekający nie ma uwag w tym zakresie.

W tym miejscu podzielając stanowisko organu drugiej instancji wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących, w sprawie nie znajdzie zastosowania instytucja i definicja adaptacji zawarta w planie miejscowym. Niewątpliwie, zgodnie z zapisami planu miejscowego, zwolnieni z obowiązku adaptacji istniejących obiektów byli ich właściciele, którzy legalnie wznieśli swoje obiekty. Jak zauważył organ, do momentu zakończenia postępowania legalizacyjnego, obiekt skarżących w świetle prawnym nie istnieje. W dokumentach formalno – prawnych obiekt niejako zaistnieje dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego, które będzie możliwe po doprowadzeniu go do stanu zgodnego z prawem, czyli po wykonaniu robót budowlanych nałożonych kwestionowaną decyzją.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż nie mogą zyskać uznania argumenty natury słusznościowej zmierzające do wykazania, że istniejący stan faktyczny, z uwagi na to, że obiekt jest w dobrym stanie technicznym, nikomu nie szkodzi, nie narusza niczyich interesów, nie stanowi zagrożenia, dlatego zbędne jest nakładanie na skarżących obowiązku przebudowy dachu. Istotnie sporny obiekt jest w dobrym stanie technicznym, zatem nie stanowi zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia, niemniej dach budynku nie spełnia wymagań zawartych w planie miejscowym, stąd nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Zarówno przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, jak i normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie pozostawiają organom nadzoru do oceny, czy wykonanie określonych robót jest niezbędne czy też nie. Z tych przyczyn nie odnoszą rezultatu wskazania autorów skargi, że decyzje naruszają przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, rozporządzenia z 2002 roku, czy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skutku odnieść nie mógł także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania, a w konsekwencji doręczanie im decyzji, właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 roku wskazał, że brak jest podstaw do skutecznego podważania ustaleń organu w zakresie kręgu stron tego postępowania. Uczestniczącym w tym postępowaniu sąsiadom przysługuje przymiot strony, bowiem źródłem ich interesu prawnego może być także prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste. Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem likwidacji samowoli budowlanej znajdują się w obszarze jej oddziaływania, a więc sprawa ta dotyczy praw i obowiązków właścicieli tych nieruchomości. W postępowaniu tym przymiot stron postępowania jest ustalony na podstawie ogólnego przepisu art. 28 K.p.a. Bowiem w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 roku, sygn. II OSK 339/06; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestionowane decyzje nie naruszają także art. 7 K.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, nieuwzględnienie żądania strony nie oznacza, że pominięto aspekt interesu strony skarżącej, czym organy naruszyły art. 7 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 roku, sygn. I OSK 1676/16). Przepis art. 7 K.p.a. formułuje trzy zasady postępowania administracyjnego: praworządności, prawdy oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z których ta ostatnia ma zastosowanie do przypadków rozstrzygnięć opartych na uznaniu i wyważaniu interesów, co nie ma miejsca w postępowaniu poddanym kontroli w sprawie niniejszej. Decyzje wydane na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku mają charakter związany.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd w wyroku orzekł o oddaleniu skargi.

ds