Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 8/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 200, art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust.1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 28, art. 35-36
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 roku sprawy ze skargi K.U. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa do rozpoznania wniosku K.U. z dnia [...]r. w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego K.U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2008r. K.U. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2008r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, o wydanie pisemnej interpretacji obowiązującego prawa co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów dotyczących kontroli fitosanitarnej produktów pochodzenia roślinnego wysyłanych w eksporcie do Federacji Rosyjskiej, które nie wypełniają definicji produktów roślinnych podlegających konsumpcji (kwiaty doniczkowe i cięte) i w związku z tym nie będą to rośliny wobec których istnieje wymóg załączania i posiadania "paszportów roślin". Skarżący wskazał:

1. "Zamierzam świadczyć usługi w zakresie koniecznym do przygotowania

i wyeksportowania produktów pochodzenia roślinnego.

2. Eksporterami i sprzedawcami w/w wymienionych przesyłek roślin będą firmy

z terenu Unii Europejskiej oraz innych krajów pozaeuropejskich. To nie będzie moja firma.

3. Kupującym oraz importerem będą firmy z Federacji Rosyjskiej.

4. Produkty pochodzenia roślinnego pochodzić będą z terenu Unii Europejskiej z krajów takich jak: Holandia, Francja, Belgia, Dania, Włochy

5. Eksporterzy oraz importerzy ci powierzą mi na czas wykonania usług (będę posiadaczem) swoje przesyłki roślin.

6. Przesyłki te nie będą odprawiane w wywozie przez tamtejsze urzędy celne w krajach ich pochodzenia i sprzedaży.

7. Przesyłki te nie będą także odprawiane fitosanitarnie w krajach pochodzenia w/w roślin i nie będą posiadać świadectw fitosanitarnych eksportowych lub innych zgodnie z brakiem takiego wymogu.

8. Przesyłki te będą dostarczane do mnie; Czyli do Polski środkami transportu kołowego bez zamknięć celnych oraz bez zamknięć fitosanitranych tzw. transportem otwartym. W czasie tym będą narażone na zarażenie szkodnikami w trakcie wykonywania takiego transportu. Przesyłki roślin mogą być także narażone na organizmy szkodliwe dodatkowo w trakcie wykonywania przeze mnie usług na terenie polski.

9. Zgodnie z definicją prawa wspólnotowego o swobodzie przepływu towarów

i usług w/w przesyłki roślin będą dostarczane do mojej firmy. Następnie będą na mój wniosek kontrolowane przez inspektorów PIORiN na okoliczność braku szkodników oraz organizmów zastrzeżonych przez Federacje Rosyjską zgodnie z rosyjskim Zezwoleniem Importowym "IKR". Po zakończonej negatywnej kontroli będą zaopatrywane ww. przesyłki w świadectwa fitosanitarne eksportowe w celu ich wyeksportowania z terenu UE i odprawiane w wywozie przez polski Urząd Celny do Federacji Rosyjskiej.

10. Na terenie Polski w/w przesyłki roślin będą w moim posiadaniu aż do momentu ich wyeksportowania".

Następnie skarżący zadał szereg pytań dotyczących kontroli fitosanitarnej roślin,

a pismo zakończył prośbą o wydanie interpretacji przepisów we wnioskowanym zakresie w formie decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2008r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował wnioskodawcę, że w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2008r. o swobodzie działalności gospodarczej, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie posiada upoważnienia do wydawania interpretacji w trybie art. 10 ww. ustawy. Organ wskazał, że art. 10 ww. ustawy uprawnia do złożenia wniosku o wydanie pisemnej interpretacji tylko i wyłącznie co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w jego indywidualnej sprawie. W ocenie organu wniosek z [...].09.2008r. swoim zakresem nie obejmuje przedmiotu opisanego w art. 10 ww. ustawy i dlatego nie może być uwzględniony.

Pismem z dnia [...] października 2008 r. skierowanym do Głównego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin, K.U. wniósł skargę z uwagi na to, iż jego zdaniem ww. pismo WIORiN rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 10 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisy kpa. Strona uważa, że udzielenie interpretacji przepisów, którą winien udzielić WIORiN wynika wprost z ww. ustawy i w związku z tym interpretacja w formie decyzji winna mu być udzielona.

Jednocześnie skarżący podał, iż każda czynność urzędów administracji publicznej

- w związku z obowiązującymi przepisami, wiążąca się z obowiązkiem świadczenia daniny publicznej podlega od 20 września 2008 r. pisemnej interpretacji przepisów na wniosek przedsiębiorcy, a przedmiotem jego wniosku są m.in. wnoszone opłaty.

W piśmie z dnia [...] października 2008r. ([...]), w odpowiedzi na ww. pismo, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa przytoczył treść art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz poinformował, iż w żadnym z pytań zamieszczonych we wniosku z dnia [...] września 2008r. nie odniósł się on do obowiązków dokonywania składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne oraz do obowiązków świadczenia daniny publicznej, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa (zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.). Tym samym, organ uznał, iż ww. wniosek strony nie spełnia warunku określonego w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, dotyczącego treści zapytań, które mogą być kierowane w tym trybie. Organ podał, że z wydawaniem świadectwa fitosanitarnego, mając na uwadze ponoszenie opłaty w postaci daniny publicznej, powiązana jest wyłącznie opłata skarbowa za wystawienie samego zaświadczenia. Ponadto organy Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie są uprawnione do dokonywania interpretacji przepisów w tym zakresie, natomiast uprawnionymi organami są organy określone ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Interpretacje w indywidualnych sprawach przepisów prawa podatkowego, do których zalicza się przepisy o opłacie skarbowej, dokonywane są na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. W tym zakresie nie stosuje się przepisów art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co potwierdza art. 10a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto, organ zwrócił uwagę na fakt, iż z treści pisma strony z [...] września 2008 r. wynika, że zapytania, jakie kieruje nie dotyczą indywidualnej sprawy skarżącego. K.U. podał bowiem w pkt 2 pisma: "Eksporterami i sprzedawcami w/w wymienionych przesyłek roślin będą firmy z terenu Unii Europejskiej oraz innych krajów pozaeuropejskich. To nie będzie moja firma". Oznacza to, że ewentualne wnioski

o wystawienie świadectwa fitosanitarnego, z jakimi zamierza strona występować

w przyszłości nie będą składane w jej indywidualnej sprawie, lecz w sprawach wspomnianych firm. Tym samym, ewentualne wystąpienie w imieniu tych podmiotów

o dokonanie indywidualnej interpretacji, zarówno jeżeli miałoby ono miejsce na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej jak też ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może nastąpić po wykazaniu przez skarżącego posiadania pełnomocnictwa w tym zakresie.

K.U. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę (pismo z [...] listopada 2007 r. uzupełnione pismami z 5 i 28 lutego 2009 r.) z uwagi na nie wydanie interpretacji przepisów w formie decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz podtrzymaniem tego stanowiska przez Głównego Inspektora.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa błędnie ocenił jego wniosek. Zdaniem skarżącego to, że nie będzie eksporterem oraz sprzedawcą produktów roślinnych nie uniemożliwia mu wnioskowania o dokonanie odprawy fitosanitarnej i wydanie świadectwa fitosanitarnego.

Skarga pierwotnie została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał się za niewłaściwy i postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 78/08 przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa

wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, potwierdzone stanowiskiem Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Organ podkreślił, że art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej obliguje organ administracji publicznej do udzielania interpretacji wyłącznie co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę danin publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Co do spraw załatwionych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym zastosowanie mają terminy określone w art. 35 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.)- dalej jako "kpa" i przekroczenie tych terminów (w braku terminów szczególnych) oznacza stan zaskarżalnej bezczynności.

Według przepisu art. 35 § 3 kpa miesięczny lub dwutygodniowy termin przewidziany do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, liczony jest od dnia wszczęcia postępowania.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego konieczne jest istnienie jego podmiotu i przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej kończącej konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym. Zakamycze 2004, str. 50).

Z przyczyn, które będą omówione poniżej, Sąd uznał, że spełnione zostały przesłanki warunkujące dopuszczalność rozpatrywanej skargi na bezczynność

w sprawie dotyczącej odmowy wydania interpretacji przepisów w trybie art. 10 ustawy

z dnia ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 155, poz. 1095 z późn.zm.) – dalej także jako "ustawa"

W ocenie Sądu skierowanie do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa zażalenia nazwanego przez skarżącego "skargą" z dnia 7 października 2008r. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa stanowiło spełnienie warunku formalnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1, poz. 13). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Zgodnie z art. 36 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.

Zaznaczyć również należy, iż w literaturze przyjmuje się, że zażalenie i skarga na bezczynność mogą być wykorzystywane nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych – oceny dorozumianej lub wyrażonej wyraźnie np. w stosownym piśmie wyjaśniającym. U podstaw zażalenia lub skargi na bezczynność administracji może zatem leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. T. Kretkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., str. 122).

Podaniem z [...] września 2008 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa o wydanie pisemnej interpretacji przepisów "co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli fitosanitarnej produktów pochodzenia roślinnego ...".

Stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Użyty w cytowanym wyżej przepisie zwrot: "daniny publicznej" nie został sprecyzowany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jest również rozmaicie definiowany w piśmiennictwie. Najogólniej łączy się go jednak z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, także cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne.

Oznacza to, iż wbrew twierdzeniom organu, podatki stanowią odrębną kategorię danin publicznych, jednakże nie wyczerpują ich zbioru. Pod pojęciem "daniny publiczne" należy zatem rozumieć szereg świadczeń (w tym opłat) o charakterze niepodatkowym, o ile spełniają powyższe warunki.

Nie można ograniczać się do stwierdzenia, że z obowiązujących analogicznie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) wynika, jakie podmioty są zobligowane do udzielania pisemnych interpretacji i że ww. ustawa zawiera zamknięty katalog tych podmiotów. Należy pamiętać bowiem, że zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres regulacji zawarty w Ordynacji podatkowej jest węższy od zakresu regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Indywidualne interpretacja przepisów prawa, dokonana w trybie przepisu art. 14 b ust. 1 Ordynacji podatkowej może dotyczyć wyłącznie przepisów prawa podatkowego. Pojęcie "przepisy prawa podatkowego" zostało zdefiniowane w Ordynacji podatkowej – art. 3 pkt 1 i 2, należy przez nie rozumieć przepisy ustaw podatkowych (ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich), postanowienia ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską innych umów międzynarodowych dotyczących problematyki podatkowej, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw podatkowych.

Wobec tego tylko jedynie częściowo regulacja z Ordynacji podatkowej pokrywa się

z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej i dlatego w świetle tej ostatniej ustawy katalog podmiotów uprawnionych do wydawania interpretacji może być szerszy.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin z pewnością nie jest ustawą podatkową. W konsekwencji nie zasługuje na aprobatę arbitralne i dowolne stanowisko organu, iż nie jest on uprawniony i zobowiązany do dokonywania, na wniosek przedsiębiorcy, indywidualnej pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przez Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa przepisów, z których wynika dla danego przedsiębiorcy obowiązek świadczenia, we własnym imieniu, danin publicznych pobieranych przez organy Inspekcji. W kontekście wskazanych wyżej przepisów nie można bowiem uznać za uzasadnioną takiej wykładni, która prowadziłaby do zobowiązania organów podatkowych do dokonywania interpretacji związanych z prowadzoną przez organy Inspekcji ustawową działalnością urzędową, w tym w szczególności kontrolną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (pismo z dnia [...] października 2008r.), że o bezzasadności żądania strony świadczy fakt, iż z wydaniem świadectwa fitosanitarnego wiąże się tylko opłata skarbowa. Nie należy zapominać, że wnioskujący przedsiębiorca określił przedmiot swego żądania, jako pisemną interpretację przepisów co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli fitosanitarnej produktów pochodzenia roślinnego.

W myśl przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 z późn.zm.), Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa realizuje zadania związane z nadzorem nad zdrowiem roślin, zapobieganiem zagrożeniom związanym z obrotem i stosowaniem środków ochrony roślin oraz nadzorem nad wytwarzaniem, oceną i obrotem materiałem siewnym, określone w ustawie oraz w przepisach o nasiennictwie i przepisach innych ustaw (art. 78). Zgodnie z przepisem art. 79 pkt 1 i 5 ww. ustawy do zakresu działania inspekcji w ramach nadzoru nad zdrowiem roślin należą urzędowe działania, między innymi kontrola fitosanitarna roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, podłoży i gleby oraz środków transportu, w miejscach wwozu i na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydawanie świadectw fitosanitarnych, paszportów roślin i zaświadczeń oraz nadzór nad jednostkami upoważnionymi do wypełniania formularzy paszportów.

Po myśli art. 32 ww. ustawy, przeprowadzenie granicznej kontroli fitosanitarnej podlega opłacie stanowiącej dochód budżetu państwa. W literaturze przyjmuje się, że opłata ta jest każdym obciążeniem finansowym nałożonym jednostronnie przez państwo (nie w interesie Wspólnoty) z powodu przekroczenia granicy przez towar (szerzej A. Wróbel (red.), Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2004, str. 301). Ma ona charakter celny, a innymi przykładami takich obciążeń są: opłaty administracyjne za odprawę graniczną, opłaty weterynaryjno-medyczne zwierząt żywych, opłaty za przepisowe poświadczenia bezpieczeństwa i/lub zdatności sprzętu do użytku.

Do pobierania opłat fitosanitarnych właściwe są organy Inspekcji Ochrony Roślin

i Nasiennictwa przeprowadzające kontrolę, z kolei Wojewódzki Inspektorat Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest jednostką budżetową wchodzącą w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Stawki opłat za przeprowadzenie granicznej kontroli fitosanitarnej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2008 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1046). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż opłata fitosanitarna stanowi daninę publiczną. Przepisy o ochronie roślin kształtują również inne należności o charakterze danin publicznych, nadto zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy Państwowa Inspekcja Sanitarna może świadczyć usługi na zlecenie wnioskodawców.

Wpływ wniosku do organu administracji publicznej winien spowodować działanie tego organu mające na celu rozważenie w pierwszej kolejności właściwości rzeczowej

i miejscowej (art. 19 Kpa), więc ustalenie czy i w jaki sposób można ten wniosek rozpatrzyć. W ramach oceny procesowej organ, do którego podanie złożono ustala, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i wydania decyzji. Przy czym możliwe jest częściowe "załatwienie wniosku" w zakresie zgodnym z właściwością danego organu, a w pozostałym wniosek może być przekazany w trybie art. 65 k.p.a. do organu właściwego.

W przypadku kiedy organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości odnośnie treści samego wniosku powinien wyznaczyć wnioskodawcy konkretny termin celem usunięcia przeszkód materialnoprawnych uniemożliwiających wszczęcie właściwego postępowania i rozstrzygnięcie sprawy. Takie działanie organu nie może jednak

w konsekwencji doprowadzać do tego, że w istocie wnioskowi nie jest nadawany procesowy bieg, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Po upływie terminu zakreślonego wnioskodawcy organ powinien wydać decyzję albo załatwić sprawę

w innej formie określonej w kodeksie.

Wobec tego, iż organ nie może domniemywać sensu złożonego pisma, w sytuacji gdy ma wątpliwości co do zakresu wniosku winien wezwać stronę do jego sprecyzowania lub uzupełnienia.

Terminy załatwienia sprawy administracyjnej wynikają z przepisów k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Stosownie do treści art. 36 § 1 o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 36 § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Każdy przypadek naruszenia terminów wynikających z art. 35 oraz 36 kpa, sprawia, że organ administracyjny pozostaje w bezczynności w załatwieniu danej sprawy administracyjnej.

Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. Skoro więc organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych

i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma on obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa).

Zaznaczyć zarazem trzeba, że w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Brak ustawowych przesłanek uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. (wyroki NSA z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992 nr 1, poz. 17; z dnia 10 stycznia 1989 r., sygn. akt SA/Wr 957/88, ONSA 1989 nr 1, poz. 22).

Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy (por. wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, poz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 55).

W odniesieniu do trybu zwykłego postępowania przepisy k.p.a. nie przewidują formy odmowy wszczęcia postępowania. Jeśli postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, organ może jedynie pozostawić podanie bez rozpatrzenia, przekazać podanie organowi właściwemu lub zwrócić podanie wnoszącemu. W innych przypadkach wniosek strony powoduje zawiązanie postępowania administracyjnego oraz konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji (wyjątkowo – postanowienia).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca zawarł szereg wymogów zarówno co do podmiotu uprawnionego do zwrócenie się o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów, jak i samego wniosku w tym zakresie:

– może go złożyć wyłącznie przedsiębiorca co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie,

– należy go złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej,

– dotyczyć może zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych,

– wniosek winien zawierać

1) firmę przedsiębiorcy;

2) oznaczenie siedziby i adresu albo miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy;

3) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

4) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Ewidencji Działalności Gospodarczej;

5) adres do korespondencji w przypadku, gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania przedsiębiorcy.

6) przedstawienie stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego (stanów faktycznych/zdarzeń przyszłych) oraz własne stanowisko (stanowiska) przedsiębiorcy w sprawie,

Wniosek podlega opłacie w wysokości 40 zł, którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku wystąpienia w jednym wniosku o wydanie interpretacji odrębnych stanów faktycznych lub zdarzeń przyszłych pobiera się opłatę od każdego przedstawionego we wniosku odrębnego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego. W razie nieuiszczenia opłaty w terminie wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia.

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 5 ww. ustawy, udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.

W podaniu z [...] września 2008 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa o wydanie pisemnej interpretacji przepisów "co do sposobu i zakresu zastosowania przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli fitosanitarnej produktów pochodzenia roślinnego ...". K.U. w 10 punktach opisał stan faktyczny sprawy, a następnie zadał organowi szereg pytań oraz podał swoje stanowiska w sprawie. Analiza ww. pytań pod kątem oceny zasadności żądania skargi i właściwości organu do którego je skierowano wymaga przytoczenia ich treści:

1. "Pytanie: Czy PIORiN dokona kontroli fitosanitarnej eksportowej przesyłek roślin wysyłanych do Federacji Rosyjskiej na złożony przeze mnie wniosek, gdy nie jestem eksporterem oraz także gdy nie jestem importerem?

Stanowisko skarżącego: Tak. Ustawa o Ochronie Roślin z 2003r, Konwencja o Ochronie Roślin" FAO" oraz akty prawne UE nie stoją ku temu na przeszkodzie. Kontrole przeprowadza się np. "In order" lub "By order".

2. Pytanie: Czy do przeprowadzania kontroli fitosanitarnej w eksporcie do Federacji Rosyjskiej jedynymi wymaganymi dokumentami, które przedkłada wnioskodawca w PIORiN są: wniosek o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej w eksporcie wraz z należną opłatą oraz rosyjskie " Zezwolenie Importowe" tzw. "IKR"?

Stanowisko skarżącego: Tak. Ustawa o Ochronie Roślin, Konwencja o Ochronie Roślin" FAO" oraz akty prawne UE nie stanowią aby były wymagane jeszcze inne dokumenty poza tymi dwoma wymienionymi przeze mnie.

3. Pytanie: Czy powyższe Zezwolenie Importowe "IKR" jestem zmuszony tłumaczyć przez tłumacza przysięgłego lub innego?

Stanowisko skarżącego: Nie. Rosyjskie Zezwolenie Importowe " IKR" są zaleceniami strony rosyjskiej dla polskich służb fitosanitarnych i tylko te służby są wskazaniami zawartymi w "IKR" związane. Wnioskodawca kontroli fitosanitarnej nie jest takim Zezwoleniem Importowym w żaden sposób związany. "KR" jest to dokument, który jest wystawiany według jednego wzoru, zmieniają się w nim tylko gatunki roślin oraz specyfika kontroli powyższych gatunków. Wzory takie są od wielu lat w posiadaniu PIORiN. Wobec powyższego żądanie tłumaczeń takich zezwoleń przez PIORiN jest niezasadne.

4. Pytanie: Przesyłki roślin będą do mnie kierowane środkami transportu kołowego. Czy stoi to w sprzeczności prawnej, aby przeprowadzić kontrolę fitosanitarną na wspomnianej przesyłce roślin, która znajduje się w chwili kontroli na środku transportowym?

Stanowisko skarżącego: Nie stoi to w sprzeczności prawnej. Kontrola obejmuje całość przesyłki roślin. Rośliny, które według wstępnej kontroli dokonanej przez kontrolującego mogą być zarażone - na wniosek inspektora są przez wnioskodawcę kontroli fitosanitarnej przenoszone są ze środka transportowego na magazyn wnioskodawcy lub przekazywane do oddziału PIORiN, w którym to jest dokonywana bezzwłoczna szczegółowa ocena ich zdrowotności.

5. Pytanie: Wnioski o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej będą składane do oddziału PIORiN także dzień wcześniej w celu usprawnienia pracy inspektorów. W związku z tym, ze przedmiotem kontroli są m.in. żywe kwiaty cięte (żywotność takich kwiatów po ścięciu od podłoża wynosi kilka dni), a transport z krajów UE do Federacji Rosyjskiej trwa do 3 dni - czy inspektorzy PIORiN mogą zwlekać z przeprowadzeniem kontroli? A także czy inspektorzy są obowiązani do przeprowadzenia kontroli fitosanitarnej w obliczu wszystkich złożonych wniosków w dniu poprzednim?

Stanowisko skarżącego: Do kontroli fitosanitarnej inspektorzy muszą przystąpić bez zbędnej zwłoki po otrzymaniu wniosku. Wnioski złożone dnia poprzedniego w oddziale wiążą oddział PIORiN co do liczby tych kontroli. Kontrole te są najpóźniej przeprowadzane na dzień następny od dnia złożonych wniosków.

6. Pytanie: Jeśli ilość transportów przesyłek roślin przekroczy możliwości organizacyjne danego oddziału PIORiN - jaka jest procedura zwiększenia obsady pracowników PIORiN na danym oddziale?

7. Pytanie: Jeśli działalność prowadzę w danej, jednej miejscowości , czy w/w przesyłki roślin mogę skierować do innych oddziałów podległych Wojewódzkiemu inspektorowi PIORiN oraz czy nic nie stoi na przeszkodzie abym skierował przesyłki do innych oddziałów PIORiN podległych innemu Wojewódzkiemu Inspektorowi PIORiN w celu wykonania kontroli fitosanitarnej?

Stanowisko skarżącego: Tak, mogę wnioskować o przeprowadzenie kontroli na terenie całej Polski. Kontrola fitosanitarną jest przeprowadzana bez względu nr miejsce prowadzenia swej działalności, np. w miejscu przejazdu środka transportowego lub w miejscu odprawy celnej wywozowej eksportowej.

8. Pytanie: Świadectwo fitosanitarne dla eksportu posiada rubrykę Nr "5" - miejsce pochodzenia. Czy w tej rubryce umieszcza się kraj w którym przesyłki roślin nabyły status fitosanitarny, w tym wypadku -wskazany przeze mnie we wniosku jako Polska lub inny wskazany przeze mnie, natomiast w rubryce Nr "8" - w cechach przesyłki opisuje się ze dana przesyłka pochodzi z kraju wskazanego przeze mnie we wniosku o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej , np. Holandia Belgia? Czy w związku z tym są wymagać się będzie ode mnie złożenia innych dokumentów poświadczające ten fakt?

Stanowisko skarżącego: Tak, rubryce Nr 5 świadectwa fitosanitarnego umieszcza się kraj w którym rośliny nabyły status fitosanitarny, a w moim przypadku będzie to Polska. Tak, w rubryce Nr"8" umieszcza się zapis z jakiego kraju pochodzi przesyłka - który ja we wniosku zgłaszam, np. Holandia, Belgia. Wnioskodawca w swym wniosku

o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej składa oświadczenie co do tych faktów.

Żadne inne dokumenty od wnioskodawcy kontroli nie są wymagane poza wypełnionym i opłaconym wnioskiem oraz rosyjskim "Zezwoleniem Importowym".

9. Pytanie: Jeśli jedna przesyłka roślin przeznaczona do kontroli fitosanitarnej zawiera około 130.000 sztuk kwiatów z gatunku róż (kwiatów ciętych) - co jest średnią ilością na jednym środku transportowym -jaki jest sposób przeprowadzenia kontroli fitosanitarnej na takiej przesyłce. Czy sposób wykonania kontroli jest jasno określony?

Wątpliwość skarżącego: Czy każdy kwiat z liczby 130.000 sztuk inspektor będzie oglądał pod mikroskopem lub w inny kwalifikowany sposób? Jeśli przesyłek takich w danym dniu będzie kilkanaście, to czy to znaczy ze inspektor będzie kilka milionów kwiatów przeglądał pod mikroskopem lub w inny kwalifikowany sposób?

10. Pytanie: Czy w trakcie przeprowadzania kontroli fitosanitarnej kwiatów ciętych i doniczkowych inspektorzy PIORiN mogą pobierać kwiaty z kontrolowanej przesyłki roślin i przenosić je do oddziału PIORiN jako wzory do prób? Jeśli tak, to w jakiej ilości, w jakim momencie oraz na jakich zasadach? W jaki sposób to jest odnotowane przez kontrolującego?

11. Pytanie: W jaki sposób i kiedy jest wydawane świadectwo fitosanitarne po zakończonej kontroli fitosanitarnej. Czy świadectwo jest do odbioru w oddziale czy przekazywane przez kontrolującego na terenie firmy w której była przeprowadzona kontrola?

Pytanie: Czy do czynności kontrolnych w miejscu kontroli przesyłki roślin inspektorzy PIORiN przyjeżdżają sami czy aby przyspieszyć rozpoczęcie kontroli ja mogę wysłać po inspektorów samochód służbowy? Czy inspektorzy dokonują czynności kontrolnych tylko w godzinach pracy urzędu, tj. od godz. 07:00 do godz. 15:00 ? Czy czas pracy inspektorów może zostać ze względu na ilość kontroli wydłużony spontanicznie ze względu na nie dokończone kontrole w danym dniu oraz planowo jeśli wcześniej poinformuje o takich zwiększonych w ilości odpraw a także czy praca inspektorów może także się odbywać w soboty i niedziele po wcześniejszym uzgodnieniu?"

Po ustaleniu legitymacji procesowej strony i pobraniu należnej opłaty, w myśl przepisów art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ winien dokonać szczegółowej analizy wskazanych przez skarżącego stanów faktycznych i rozważyć, czy dotyczą one zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których dla skarżącego wynika lub wynikać może w przyszłości obowiązek świadczenia jakichkolwiek danin publicznych związanych z zakresem działania organów Inspekcji, w szczególności kontrolą fitosanitarną. Zakres przedmiotowy pytań skarżącego, już tylko przy pobieżnej ich analizie wskazuje, iż co najmniej niektóre z nich, mieszczą się w zakresie określonym wszakże bardzo szeroko przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (przykładowo pyt. 1-3). Nie oznacza to oczywiście, jak błędnie oczekuje skarżący, iż na mocy omawianego przepisu organ obowiązany jest dokonywać interpretacji co do każdej swojej czynności urzędowej, czy np. szczegółowego sposobu dokonywanych poszczególnych czynności, badań, o ile nie ma to wpływu na fakt powstania obowiązku uiszczenia, czy też rozmiar daniny publicznej. Nadto w omawianym trybie brak jest podstaw do ustosunkowywania się do "wątpliwości skarżącego".

Zakres i przedmiot sprawy administracyjnej o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa, prowadzonej w trybie art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, konstytuuje treść wniosku wszczynającego to postępowanie. Rolą organu administracji publicznej i istotą jego postępowania w sprawie urzędowej interpretacji jest ocena stanowiska strony, nie zaś przedstawianie poglądów i interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych w odniesieniu do różnych sytuacji faktycznych. Organ ogranicza się jedynie do wykładni treści właściwych przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w odniesieniu do określonej indywidualnie sprawy.

Organ w postępowaniu w sprawie urzędowej interpretacji nie może prowadzić żadnego postępowania dowodowego, bowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ustalenie stanu faktycznego - stan ten jest stanem hipotetycznym, określonym przez wnioskującego o interpretację. Może natomiast wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, jeżeli nie spełnia on wskazanych wyżej wymogów formalnych. Dla rozstrzygnięcia kwestii prawnych nie jest bowiem istotne rzeczywiste wystąpienie określonych zdarzeń. Organ, udzielając interpretacji, przedstawia swój pogląd dotyczący rozumienia treści właściwych przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w odniesieniu do sytuacji indywidualnej, wskazanej przez wnioskodawcę.

Organ w postępowaniu zmierzającym do wydania interpretacji nie jest uprawniony do ingerowania (poprzez negację bądź uzupełnianie) w stan faktyczny zawarty we wniosku o jej udzielenie. Nie może go własnymi ocenami podważać, ustalać, uzupełniać ani też zmieniać w jakimkolwiek zakresie, nawet wówczas, gdyby w oparciu o inne źródła, czy wiedzę znaną mu z urzędu, powziąłby uzasadnione wątpliwości co do zgodności przedstawionego przez przedsiębiorcę - wnioskodawcę stanu faktycznego z obiektywną rzeczywistością. Jednocześnie należy podkreślić, iż przedmiot interpretacji nie może być określony przez organ administracji publicznej wąsko, ograniczający się jedynie do zawartego we wniosku zdania zakończonego znakiem zapytania, lecz winien być przedstawiony przez organ w oparciu o treść zapytania zestawioną z poglądem strony (z jej stanowiskiem), co do wykładni przepisów prawnych.

Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] października 2008 r., uwzględniając jego treść, było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Wyznaczając termin do załatwienia wniosku z dnia

[...] września 2009 r., Sąd miał na uwadze charakter sprawy oraz czas potrzebny do podjęcia czynności przez organ administracji i ewentualnie przez wnioskodawcę, w zależności od koncepcji co do sposobu zakończenia postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić wyrażoną w wyroku ocenę prawną i wskazania co do trybu postępowania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.