Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1839/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 2 ust. 1 pkt 51 w zw. z par 3 ust. 1 pkt 103 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. K. i A. S. oraz D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/18 w sprawie ze skargi J. K. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 996/18 oddalił skargę J. K. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę budynku tuczarni wraz z infrastrukturą oraz silosu zbożowego na działce o nr [...], położonej w miejscowości G., gmina R.. Organ architektoniczno-budowlany uznał, że z uwagi na ustaloną wielkość DJP tzw. Dużych Jednostek Przeliczeniowych (37,8) inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymagała przeprowadzenia uprzedniego postępowania środowiskowego. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z [...] listopada 2011 r. D. C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji budowlanej z uwagi na rażące naruszenie prawa (planu miejscowego i warunków środowiskowych). Następnie wnioskiem z [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili też J. K. i A. S..

Wojewoda [...] rozpoznając kolejny raz sprawę z wniosku obu podmiotów, po kilkukrotnych uchyleniach wydanych w sprawie decyzji przez sąd administracyjny, w tym po wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17, decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy najważniejsze znaczenia miało ustalenie obsady inwentarza w planowanej inwestycji w przeliczeniu na DJP. Zdaniem organu ustalając wartość DJP należało przyjąć maksymalną możliwą obsadę inwentarza, a tym samym założyć maksymalne obciążenie inwestycji. Przyjmując taki sposób wyliczenia organ wskazał, że wskaźnik DJP dla przedmiotowej inwestycji - 360 sztuk tuczników w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (0,14) zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) - wynosi 50,4 DJP, a łącznie z istniejącą na terenie inwestycji obsadą zwierzęcą (1,14) - 51,54 DJP. A zatem mając na uwadze, że planowana obsada inwentarza wynosiła łącznie 51,54 DJP, to sporna inwestycja jako potencjalnie oddziałująca na środowisko wymagała uzyskania decyzji środowiskowej na podstawie art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że decyzja pozwalająca na budowę tuczarni jest wprost sprzeczna z przepisem art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oraz z § 39 ust. 3 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., który zakazuje zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP, czym rażąco naruszono prawo.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor – S. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...].

Organ odwoławczy zauważył, że rozpoznając niniejszą sprawę związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17, w którym Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane rozważenia w przedmiotowej sprawie wymagało, czy przepis § 2 ust. 1 pkt 51 (do którego odsyła przepis § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2013 r. (zgodnie z którym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza), powinien być stosowany do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed tą datą. Analizując zatem stosowne przepisy organ stwierdził, że skoro § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia (do którego odsyła § 3 ust. 1 pkt 103) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty nie precyzował, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza (ww. przepis uzyskał takie brzmienie dopiero od dnia 1 sierpnia 2013 r.), to sposób wyliczania wartości DJP określony przez prawodawcę od dnia 1 sierpnia 2013 r. nie był wiążący w rozpoznawanej sprawie, a tym samym dopuszczalny był inny sposób obliczania DJP.

W ocenie GINB w sprawie znajduje więc zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie 26 lipca 2011 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych,

rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

Dokonując zatem przeliczenia rzeczywistej obsady inwentarza na duże jednostki przeliczeniowe dla planowanej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego, należało uwzględnić dane podane przez inwestora w projekcie budowlanym w tym zamiar prowadzenia hodowli w cyklu otwartym, w grupach technologicznych i w cyklach co 16 -17 tygodni, co oznaczało, że w ciągu roku miały być przeprowadzone trzy cykle produkcyjne. Inwestor wyjaśnił, że zdecydował się na zakup prosiąt co 16-17 tygodni o wadze ok. 23 kg, w grupach po ok. 360 sztuk, które następnie miały być odchowane przez 16 tygodni do tuczników o wadze ok. 120 kg. Po zakończeniu cyklu produkcyjnego, gdy zwierzęta osiągną wagę ubojową, ma nastąpić sprzedaż do ubojni. A zatem obliczając wartość DJP dla spornej inwestycji GINB za dopuszczalne uznał uwzględnienie średniego stanu rocznego zarówno warchlaków (dla których współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP wynosi 0,07) oraz tuczników (dla których współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP wynosi 0,14). Przyjęty przez organ oraz wskazany przez inwestora sposób wyliczenia wartości DJP został potwierdzony też w piśmie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., które to pismo, jak wskazał organ, miało istotne znaczenie dla wyjaśnienia możliwości obliczenia wartości DJP dla planowanej inwestycji, a tym samym dla ustalenia, czy doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy przyjmując więc wskazaną powyżej interpretację § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. wskazał, że dla spornego przedsięwzięcia suma DJP warchlaków oraz DJP tuczników daje łączną wartość 37,8 DJP. Biorąc z kolei pod uwagę stan inwentarza istniejący na nieruchomości ustalono, że ogólna wartość DJP wynosi 38,94 DJP (37,8 + 1,14 DJP), a zatem sporna inwestycja nie należy do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

GINB zauważył także, że z akt sprawy wynika, iż zamierzenie budowlane przewidziano na części działki inwestycyjnej, która położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem GMR. W myśl § 39 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 planu, na powyższym obszarze ustala się przeznaczenie podstawowe - pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną; przeznaczenie dopuszczalne - pod zabudowę usługową i produkcyjną o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki; zakaz lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP. Zgodnie z § 5 pkt 8 ww. planu, przez funkcję produkcyjną należy rozumieć przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Zdaniem GINB, dokonane w sprawie ustalenia, pozwalają na stwierdzenie, że sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego, jak też wymogom planu w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu.

GINB wskazał też, że analiza projektu budowlanego wykazała, że badana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877 - według stanu na dzień wydania decyzji Starosty), ani też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji).

Ponadto GINB podniósł, że decyzja Starosty nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję GINB złożyli J. K. i A. S.. Kwestionując to rozstrzygnięcie w całości wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła też D. C., jednakże została ona odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 995/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. oddalił skargę J. K. i A. S. uznając ją za niezasadną.

Sąd mając na uwadze przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", a tym samym ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17 stwierdził, że Starosta [...] wydając pozwolenie na budowę nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które miałoby polegać na istotnym uchybieniu treści art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) i właściwym przepisom prawa miejscowego.

Sąd podniósł, że całość sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy w istocie tego, czy organ architektoniczno-budowlany powinien był bezwzględnie zastosować do oceny wniosku i projektu rozumienie oraz sposób wyliczania DJP jakie nadała temu pojęciu nowelizacja rozporządzenia, obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2013 r. Zauważył przy tym, że w sprawie nie jest kwestionowane umiejscowienie obiektu w określonej jednostce planistycznej i tym samym potrzeba rozważenia konieczności zastosowania § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r.

Odnosząc się do powyższego i analizując na przestrzeni lat definiowanie pojęcia DJP i sposób jego wyliczania, Sąd stwierdził, że sposób wyliczania DJP nigdy nie był precyzowany (tak jak to jest po zmianie rozporządzenia w 2013 r.), a zatem nie jest zasadne twierdzenie skarżących, że zmiana prawa obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2013 r. jedynie formalnie usankcjonowała stan od dawna już istniejący i niekwestionowany, a mający wynikać z celowościowej i oczywistej wykładni przepisów wcześniejszych rozporządzeń. Zmiana rozporządzenia z 2010 r. dokonana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817) wprowadziła bowiem nowe, doprecyzowujące dotychczasowe rozumienie sposobu przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP (nie pozostawiając wątpliwości, iż obecnie chodzi o maksymalną obsadę inwentarza w obiekcie). Potwierdza to również § 2 ww. rozporządzenia, zawierający przepis przejściowy, który nakazuje stosowanie nowej regulacji wyłącznie do stanów przyszłych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, przed dniem 1 sierpnia 2013 r. możliwe było uwzględnienie dla obliczenia ilości obsady zwierząt także wskazywanego przez inwestora systemu "przelotowej" ilości sztuk stada, składających się ze zwierząt jednego gatunku, jednakże w różnych stadiach rozwojowych. A zatem ustalona w ten sposób obsada zwierząt (przy uwzględnieniu okresów, w których obsada dotyczy inwentarza w postaci warchlaków, dorastających następnie i traktowanych jako tuczniki), nie może być widziana jako rażące naruszenie wskazywanych przez skarżących przepisów prawa. Jest to bowiem jedna z możliwości wykładni tych przepisów, jaka w tamtym czasie mogła mieć miejsce, a która nie może świadczyć o kwalifikowanym naruszeniu prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kontekście powyższego, Sąd wskazał, że decyzja Starosty nie narusza rażąco § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r., jak również przepisów § 39 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, zakazującego zabudowy powyżej 50 DJP.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także uwag skarżących, co do niezgodności inwestycji z regulacjami dotyczącymi ochrony powietrza przed odorami, a w szczególności tymi zawartymi w § 21 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego. Ponadto Sąd pierwszej instancji za chybione uznał także zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, które były w zasadzie tylko konsekwencją powołanych w skardze uchybień o charakterze materialnym.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2019 r. wnieśli D. C. oraz J. K. i A. S..

D. C. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) § 2 ust. 1 pkt 51 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez uznanie przez Sąd, że w dacie orzekania przez organ administracji w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej tuczarni, przepisy prawa nie nakazywały ustalenia wielkości dużych jednostek przeliczeniowych – DJP, przyjmując maksymalną możliwą obsadę inwentarza;

b) § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez uznanie przez Sąd nieprawidłowego wyliczenia wartości dużych jednostek przeliczeniowych – DJP, dla inwestycji tuczarni, w oparciu o wskazaną wtórnie przez inwestora w toku sprawy obsadę inwentarza;

c) pkt 20 załącznika do rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r., poprzez przyjęcie przez Sąd, że pomimo wskazania w dokumentacji projektowej, że inwestor planuje w budynku tuczarni hodowlę do 360 tuczników, tuczarnia stanowi przedsięwzięcie nawet poniżej 40 DJP, a nie jak wynika z pkt 20 załącznika – 50,4 DJP;

d) art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 71 ust. 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe nieprzeprowadzenie przed wydaniem pozwolenia na budowę tuczarni oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko i że nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

e) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 39 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1, 4, 5 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., poprzez uznanie przez Sąd, że Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę tuczarni nie dopuścił się rażącego naruszenia między innymi przepisów prawa miejscowego, które są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tuczarni i wydały decyzję odpowiadającą przepisom prawa, podczas gdy organ nie ustalił prawidłowo obsady inwentarza w planowanej inwestycji w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe DJP, przyjął je z wniosku inwestora, bez rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego i bez dokonania własnych ustaleń w tym zakresie, a także rozpoznał sprawę w całkowitym oderwaniu od interesu społeczności lokalnej, w tym interesu skarżącej, którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gwarantował, że w sąsiedztwie nie powstanie przedsięwzięcie o charakterze odorowym, które emitować będzie zagrażające ich zdrowiu uciążliwości, naruszając tym samym zasadę praworządności, słusznego interesu społecznego i zaufania do organów Państwa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd, pomimo, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej tuczarni i przyjęcie przez Sąd, że zakres postępowania nadzorczego został w niniejszej sprawie przeprowadzony prawidłowo, a ustalona przez organy ilość DJP nie może być widziana jako rażące naruszenie przepisów prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

c) art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, wbrew wykładni dokonanej przez NSA, że rodzaj zwierząt wskazywany przez inwestora, jakie zamierza hodować, jest dla organu wiążący, podczas gdy NSA w wyroku z 4 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 95/17 wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji – budynek tuczarni, konieczne jest prawidłowe ustalenie przez organy obsady inwentarza w planowanej inwestycji, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe – DJP;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niedokonanie przez Sąd właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Natomiast J. K. i A. S. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyli w całości wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2019 r. i zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a

rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie przez Sąd, że dla potrzeb ustalenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska w zakresie niezbędnym do ustalenia czy inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wyliczeniu w tym celu współczynnika DJP, za dopuszczalne w świetle treści ww. przepisów, należy uznać uwzględnienie obsady inwentarza deklarowanej przez inwestora, tj. wskazanej w projekcie budowlanym ilości zwierząt oraz cykli produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 39 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., poprzez przyjęcie przez Sąd, że:

- obszar oddziaływania obiektu, na który udzielono pozwolenia na budowę nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej;

- dla potrzeb ustalenia zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu zagospodarowania i wyliczeniu w tym celu DJP dopuszczalne jest uwzględnienie obsady inwentarza deklarowanej przez inwestora, tj. wskazanej w projekcie budowlanym ilości zwierząt oraz cykli produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP;

- dla potrzeb ustalenia zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu zagospodarowania i ustalenia czy realizowana inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowo – gospodarczej mogącej powodować emisję zanieczyszczeń o charakterze odorowym, o których mowa w § 21 ust. 1 pkt 4 MPZP, dopuszczalne jest odwołanie się do współczynnika DJP, wskazanego w § 39 ust. 3 pkt 3 MPZP;

c) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie przez Sąd oceny znaczenia faktu niezweryfikowania przez organy administracji zgodności projektu zagospodarowania działki z ww. przepisem o charakterze techniczno-budowlanym, w zakresie realizacji przez inwestora obowiązku zastosowania szpaleru roślinności średnio – i wysokopiennej;

d) art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r., poprzez bezpodstawne i przedwczesne przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, inwestor nie miał obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezasadne i bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., pomimo istnienia w granicach zaskarżenia naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo, że decyzja Starosty z [...] lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej (zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami złożonych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku tuczarni wraz z infrastrukturą oraz silosu zbożowego.

Kontrolowane decyzje zapadły więc w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powoływali się skarżący, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przy czym z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92).

Zauważyć również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może zatem prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem większość zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy orzekające w sprawie, tak jakby prowadziły one postępowanie i wydały decyzje w trybie zwykłym bez jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii rażącego naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a., zarówno orzekające w sprawie organy, jak i sąd związane były wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17.

W wyroku tym NSA wskazał, że z uwagi na charakter inwestycji – budynek tuczarni, konieczne było prawidłowe ustalenie przez organy obsady inwentarza w planowanej inwestycji w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe – DJP. Miało to znaczenie z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie jego § 39 ust. 3 pkt 3 zakazujący lokalizacji zabudowy inwentarskiej powyżej 50 DJP, a także z uwagi na ewentualną potrzebę przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (....) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Przy czym NSA podniósł, że organ nie jest związany stanowiskiem inwestora w zakresie określenia wskaźnika DJP i powinien samodzielnie w oparciu o stosowne przepisy obliczyć obsadę inwentarza dla planowanej inwestycji. NSA zauważył także, że od dnia 1 sierpnia 2013 r. nastąpiła zmiana prawa - § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r., zgodnie z którą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Sąd wskazał, że wprawdzie sformułowanie o maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza nie zostało powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 ww. rozporządzenia, lecz w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że odnosi się to także do tego przepisu. Przemawia za tym odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia oraz wzgląd na spójność rozwiązań przyjętych w omawianym rozporządzeniu. W związku z powyższym, zdaniem NSA, w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy interpretacja liczby DJP, określona przez prawodawcę od dnia 1 sierpnia 2013 r., powinna być stosowana także do wniosków złożonych przed tą datą, tak jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Analizując wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że zarówno orzekające organy jak i Sąd pierwszej instancji zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku NSA z 4 lipca 2017 r. i ostatecznie mając na uwadze, że sposób wyliczenia DJP nie był do 1 sierpnia 2013 r. precyzyjnie uregulowany, prawidłowo uznały, że interpretacja liczby DJP, określona przez prawodawcę od dnia 1 sierpnia 2013 r., nie ma zastosowania do wniosków złożonych przed tą datą. Zmiana rozporządzenia z 2010 roku dokonana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817) wprowadziła bowiem nowe, doprecyzowujące dotychczasowe rozumienie sposobu przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP (wskazując, że należy brać pod uwagę maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Również istnienie przepisu przejściowego (§ 2 ww. rozporządzenia) jednoznacznie wskazuje, że wolą ustawodawcy było stosowanie nowej regulacji wyłącznie do stanów przyszłych. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co podtrzymał następnie Sąd pierwszej instancji, przyjął, że przed dniem 1 sierpnia 2013 r. możliwe było uwzględnienie dla obliczenia ilości obsady zwierząt także wskazywanego przez inwestora systemu "przelotowej" ilości sztuk stada, składających się ze zwierząt jednego gatunku, jednakże w różnych stadiach rozwojowych.

Zawarte w obu złożonych skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą w istocie niewłaściwego wyliczenia współczynnika DJP z uwzględnieniem obsady inwentarza deklarowanej przez inwestora, tj. wskazanej w projekcie budowlanym ilości zwierząt oraz cykli produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący kasacyjnie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zatem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego przed podjęciem decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę należało zbadanie zgodności planowanej zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności ustalenie czy ze względu na rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), jest wymagana w stosunku do przedsięwzięć polegających na chowie i hodowli zwierząt, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. Rozporządzenie to obejmuje chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się obowiązkowo, a także do przedsięwzięć wymienionych w jego § 3 ust. 1 pkt 102 i 103, które fakultatywnie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP lub nie mniejszej niż 40 DJP w zależności od odległości od terenów zabudowanych.

Zauważyć należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowalnego wynika, że w tuczarni przewiduje się hodowlę do 360 tuczników, w 12 boksach po 30 sztuk, co stanowi koncentrację zwierząt na poziomie 37,8 DJP (str. 2 opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego). Natomiast w Projekcie technologicznym chlewni tuczu z marca 2010 r., będącym załącznikiem do projektu budowlanego, wskazano, że rolnik planuje prowadzić produkcję w cyklu otwartym z zakupem warchlaków z zewnątrz, z jednego miejsca. Zakup warchlaków i sprzedaż tuczników ma być prowadzony w dużych grupach technologicznych na całą obsadę chlewni od razu, co kilkanaście tygodni. Założeniem inwestora jest całe pomieszczenie pełne – całe pomieszczenie puste. Z opisu projektu wynika też, że inwestor zdecydował się na zakup prosiąt co 16 – 17 tygodni w wadze ok. 23 kg w grupach po ok. 360 szt. Wprowadzając warchlaki w wadze ok. 23 kg zaprojektowana ilość stanowisk pozwala na odchów tuczników przez 16 tygodni do wagi ok. 120 kg. Po zakończeniu cyklu produkcyjnego, gdy zwierzęta osiągną wagę ubojową, nastąpi sprzedaż do ubojni, a małe sztuki (niedorosty) zostaną przeniesione do izolatki i dotuczone do wagi ubojowej. Z określonego w projekcie budowlanym sposobu prowadzenia inwestycji wynikało zatem, że aby przeliczyć sztuki rzeczywiste planowanych zwierząt gospodarskich na duże jednostki przeliczeniowe DJP, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, należało obliczyć sztuki przelotowe zwierząt gospodarskich i stan średnioroczny tych zwierząt z uwzględnieniem współczynników dla określonych zwierząt, zawartych w załączniku do rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. Przy czym dla obliczenia stanu średniorocznego (średniej liczby zwierząt gospodarskich w poszczególnych grupach technologicznych) dla zwierząt gospodarskich przebywających w danej grupie technologicznej krócej niż rok, należało przelotowość pomnożyć przez ilość miesięcy przebywania w grupie technologicznej, a następnie podzielić przez 12. Tak więc przelotowość dla warchlaków wynosiła 1080 sztuk (360 x 3 – bo trzy cykle produkcyjne w roku) i dla tuczników także 1080 sztuk (360 x 3). Natomiast okres przebywania w danej grupie technologicznej zarówno dla warchlaków jak i dla tuczników wynosił 2 miesiące. A zatem średni stan roczny zarówno warchlaków, jak i tuczników wynosił po 180 sztuk [(1080 x 2) : 12]. Dokonując natomiast przeliczenia stanu średniorocznego planowanych zwierząt w tuczarni na duże jednostki przeliczeniowe DJP należało obliczyć iloczyn 180 sztuk warchlaków oraz współczynnika przeliczeniowego DJP z rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. dla warchlaków (0,07), co daje 12,6 DJP oraz iloczyn 180 sztuk tuczników oraz współczynnika przeliczeniowego DJP z ww. rozporządzenia dla tuczników (0,14), co daje 25,2 DJP, a następnie zsumować DJP warchlaków oraz DJP tuczników, co daje łączną wartość 37,8 DJP. Przy czym z uwzględnieniem istniejącej na nieruchomości obsady inwentarza (1,14 DJP), wartość DJP na nieruchomości, na której planowana jest inwestycja miała wynosić 38,94 DJP

Przyjęty przez organ odwoławczy sposób przeliczenia rzeczywistej obsady ilości sztuk zwierząt w projektowanej chlewni na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP) przy zastosowaniu współczynników przeliczeniowych sztuk zwierząt na DJP określonych w załączniku do rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. został zastosowany przez inwestora, który w projekcie budowlanym wskazał, że koncentracja zwierząt w planowanej inwestycji wynosi 37,8 DJP. Prawidłowość powyższego sposobu wyliczenia wskaźnika DJP, przy założeniach wskazanych w projekcie budowalnym, została także potwierdzona przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w piśmie z [...] marca 2012 r., uzyskanym w toku prowadzenia postępowania nieważnościowego. Należy także zauważyć, że wskazany powyżej sposób obliczenia DJP nie jest całkowicie nieznany w polskim systemie prawnym. Został on między innymi przyjęty do stosowania w załączniku nr 4 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz. U. z 2020 r. poz. 243).

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie przyjęty na podstawie rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2013 r.), sposób obliczenia DJP, nie narusza postanowień Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, ani postanowień następującej po niej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., gdyż rozporządzenia te dotyczą przedsięwzięć o znacznych rozmiarach i ich wpływie na środowisko, a inwestycja wskazana w projekcie budowlanym takim przedsięwzięciem nie jest. Podkreślić należy także, że skoro rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010 r. przewiduje rozróżnienie na warchlaki i tuczniki, oparte na kryterium wieku - warchlaki (od 2 do 4 miesiąca życia), zaś tuczniki (a contrario powyżej 4 miesiąca życia), i wymieniono je w oddzielnych pozycjach w załączniku do rozporządzenia przypisując im różne współczynniki przeliczenia sztuk rzeczywistych na DJP, to nie można stosować do nich, nawet pomimo "przekształcania się" warchlaków w tuczniki, wyższej kategorii przelicznika, właściwej tucznikom. Tym samym niedopuszczalne było w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy żądane przez skarżących kasacyjnie obliczenie obsady inwentarza w planowanej chlewni jako tuczników w ilości 360 sztuk przy zastosowaniu współczynnika właściwego dla tuczników (0,14), co dawałoby łącznie 50,4 DJP, a z uwzględnieniem istniejącej na nieruchomości obsady inwentarza (1,14 DJP), stanowiłoby wartość 51,54 DJP.

Przyjęty zatem przez organy sposób ustalenia obsady inwentarza w przeliczeniu na DJP (przy uwzględnieniu okresów, w których obsada dotyczy inwentarza w postaci warchlaków, dorastających następnie i traktowanych jako tuczniki), nie może być rozumiany jako naruszenie, a tym bardziej rażące naruszenie wskazywanych przez skarżących kasacyjnie przepisów prawa. Jest to bowiem jedna z możliwości wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów, jaka w czasie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji mogła mieć miejsce, a która nie może świadczyć o kwalifikowanym naruszeniu prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za niezasadne uznać należy więc zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez Starostę) oraz § 39 ust. 3 pkt 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Starosta [...] wydając w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku tuczarni nie dopuścił się bowiem rażącego naruszenia powyższych przepisów, uznając, że inwestycja ta o łącznym wskaźniku DJP 38,94 nie wymagała przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, gdyż nie przekraczała 40 DJP, jak też nie naruszała przepisów § 39 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, zakazującego zabudowy powyżej 50 DJP.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut rażącego naruszenia § 21 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wskazuje, że dla ochrony czystości powietrza, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych ustala się m.in. zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowo-gospodarczej mogącej powodować emisję zanieczyszczeń o charakterze odorowym. Przy czym w przepisie tym nie wskazano żadnych wymagań dotyczących zakresu oddziaływania odorowego. Również w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zmierzenia intensywności zapachów. Trudno więc uznać, aby w niniejszej sprawie mogło dojść do rażącego naruszenia przepisu nieostrego i opartego na subiektywnym przekonaniu o jego naruszeniu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, powyższy przepis planu miejscowego powinien być odczytywany w powiązaniu z innymi przepisami prawa miejscowego, a w szczególności z § 39 ust. 3 pkt 3, który dopuszcza lokalizację obiektów inwentarskich do 50 DJP, emitujących niewątpliwie zapachy (odory). A zatem spełnienie przez objętą pozwoleniem na budowę inwestycję wymagania w powyższym zakresie nie może prowadzić do naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia zakazu lokalizacji działalności powodującej emisję zanieczyszczeń odorowych. Przyjęcie takiej wykładni przepisów prawa miejscowego prowadziłoby bowiem do wewnętrznej sprzeczności przepisów planu miejscowego.

Za niezasadny uznać należy też zarzut skarżących kasacyjnie, że przyjęcie wskazanego powyżej sposobu wyliczenia DJP może powodować nadużycia po stronie inwestora, gdyż brak jest możliwości weryfikacji inwestycji. Zauważyć należy, że inwestor uzyskał zgodę wyłącznie na ustalony w projekcie budowlanym sposób hodowli i liczbę zwierząt danego rodzaju oraz czasookres ich przetrzymywania. Jakiekolwiek odstępstwa od tego wymagania stanowić będą zmianę sposobu użytkowania obiektu, bowiem zmieniać będą m.in. warunki ochrony środowiska. Ponadto inwestor związany jest postanowieniami planu miejscowego, tj. ustaleniami § 39 ust. 3 pkt 2, przewidującego dla terenu, na którym znajduje się jego obiekt przeznaczenie dopuszczalne pod zabudowę usługową i produkcyjną o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki.

W związku z powyższym za niezasadne uznać należy także zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, które są jedynie konsekwencją omówionych wcześniej zarzutów o charakterze materialnym.

Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty okazały się niezasadne, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.