Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 642/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, 107, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi J. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą " J." na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania wprowadzania i wycofania z obrotu produktów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz J.L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą " J." kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. (dalej: "PWIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w związku z art. 1. pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: "ustawa o PIS") po rozpatrzeniu odwołania J. L., [...], od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: "PPIS") nr [...] z dnia [...].10.2018r., nakazującej wstrzymanie wprowadzania do obrotu i wycofanie wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP importowanych produktów kosmetycznych pn.: [...], [...], [...], [...], [...] do czasu okazania dokumentacji wymaganej art. 10 i art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009r. dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001r. o kosmetykach z terminem wykonania 3 dni od daty doręczenia decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wyjaśnił, że 11.07.2018 r. do kancelarii Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. (dalej: "PSSE") wpłynęła przekazana przez PWIS interwencja p. T. w sprawie "nielegalnych kosmetyków sprzedawanych za pośrednictwem strony internetowej [...]. W związku z powyższym, w dniu 16.07.2018 r. PPIS wysłał wezwanie do firmy J. L. [...] do stawienia się w siedzibie PSSE w celu złożenia wyjaśnień.

W dniu 20.07.2018 r. do PSSE wpłynęła interwencja tej samej treści p. T. przekazana przez WIIH w W.. Dodatkowo firma S., pismem z dnia 31.07.2018 r., przesłała interwencję dot. tego samego zagadnienia, którą PWIS 2.08.2018 r. przekazał PPIS.

W dniu 2.08.2018 r, J. L. stawił się w PSSE, celem złożenia wyjaśnień w sprawie nieprawidłowości zgłoszonych w interwencjach. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował sprawdzenie zgodności z prawem wprowadzania do obrotu importowanych kosmetyków za pośrednictwem strony internetowej [...].

W trakcie prowadzonego postępowania J. L. nie przedstawił dokumentacji wymaganej art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 (dalej: "rozporządzenie WE"), dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (dalej: "ustawa o kosmetykach"), importowanych przez ww. firmę produktów kosmetycznych, jak również dokumentacji dotyczącej pochodzenia kosmetyków oraz wzoru etykiet.

PPIS sporządził protokół kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...].08.2018 r., zawierający opis stanu faktycznego oraz stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości oraz zobowiązanie kontrolowanego, że dokumentacja kosmetyków wymienionych w załączniku nr 1 do protokołu zostanie przedłożona w PSSE do dnia 20.08.2018r. Po odczytaniu, protokół został podpisany przez kontrolowanego bez uwag ani zastrzeżeń do jego treści.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy wystosował pismo w dniu 09.08.2018 r., do J. L., informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 7.09.2018 r.

W dniu 20.08.2018 r. podczas kontroli J. przedłożył wydruki z bazy CPNP kosmetyków wymienionych w zał. 1 do protokołu nr [...] z dnia [...].08.2018 r., kserokopie opakowań kosmetyków wraz z etykietami w języku polskim. Ponadto złożył pisemne oświadczenie, że "produkty wymienione na liście, która stanowi zał. 1 do protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...].08.2018 r. są sprzedawane na terenie Unii Europejskiej i posiadają raporty bezpieczeństwa. Dokumenty poświadczające powyższe zostaną przesłane drogą e-mailową".

W dniu 03.09.2018 r. do J. L. zostało wysłane pismo z prośbą o przedłożenie raportów bezpieczeństwa w terminie do dnia 20.09.2009 r. z informacją, iż w przypadku nie dostarczenia przedmiotowego dokumentu PPIS podejmie stosowne działania w trybie postępowania administracyjnego. Wobec faktu niedostarczenia w wyznaczonym terminie raportów bezpieczeństwa w dniu 25.09.2018 r. do J. L. wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej.

PPIS, zgodnie z art, 27 ust. 1 ustawy o PIS wydał decyzję nr [...] z dnia [...].10.2018r. nakazującą:

1. zaprzestać wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktów kosmetycznych pn. [...], [...], [...], [...], [...] do czasu okazania dokumentacji wymaganej art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. II ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach.

2. Wycofać z obrotu handlowego na terytorium RP importowane produkty kosmetyczne pn. [...], [...], [...], [...], [...] do czasu okazania dokumentacji wymaganej art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach,

- z terminem wykonania 3 dni od daty doręczenia decyzji.

Zdaniem organu, wykonanie obowiązku w krótkim terminie było niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia użytkowników kosmetyków.

Od powyższej decyzji strona odwołała się do PWIS. Organ przedstawił wnioski i zarzuty J. L., zawarte w odwołaniu i stwierdził, co następuje.

Zgodnie z definicją art. 2 rozporządzenia WE, dotyczącego produktów kosmetycznych "importer" oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która ma siedzibę na terenie Wspólnoty i wprowadza do obrotu we Wspólnocie produkt kosmetyczny z kraju trzeciego. Zdaniem organu, "niewątpliwie J. L. spełnia zapis tej definicji, zatem zgodnie z art. 4 pkt 5 "W wypadku produktu kosmetycznego importowanego, osobą odpowiedzialną za konkretny produkt kosmetyczny wprowadzany przez niego do obrotu jest każdy importer. Importer może wyznaczyć osobę mającą siedzibę na terenie Wspólnoty na osobę odpowiedzialną, udzielając jej pisemnego upoważnienia, które ta osoba akceptuje w formie pisemnej".

J. L. zgodnie z art. 5 rozporządzenia WE, wypełniając obowiązki osoby odpowiedzialnej, aby wykazać zgodność danego produktu z art. 3 rozporządzenia, przed wprowadzeniem produktu kosmetycznego do obrotu powinien zapewnić przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa produktu na podstawie odpowiednich informacji i sporządzić raport bezpieczeństwa produktu kosmetycznego, jak również przechowywać dokumentację, która udostępnia właściwemu organowi danego państwa członkowskiego. W wydrukach z bazy CPNP osobą odpowiedzialną za przedmiotowe kosmetyki jest J. L. [...], ul. [...], [...] W., a więc to on powinien spełnić powyższy obowiązek.

Wobec braku dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo kosmetyków oraz mając na względzie ochronę zdrowia konsumentów PPIS słusznie wydał decyzję nakazującą zaprzestać wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktów kosmetycznych pn. [...], [...], [...], [...], [...] do czasu okazania dokumentacji wymaganej art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach i wycofać z obrotu handlowego na terytorium RP importowane produkty kosmetyczne pn. [...], [...], [...], [...], [...] do czasu okazania dokumentacji wymaganej art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 200lr. o kosmetykach, z terminem wykonania 3 dni od daty doręczenia decyzji.

Powyższe było zgodne z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, gdyż w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Wobec powyższego, zarzuty kierowane przez J. L. były – zdaniem organu - całkowicie bezpodstawne, gdyż "decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z dnia [...].10.2018r. została wydana za nieprawidłowości stwierdzone przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowej kontroli w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania prawne dotyczące kosmetyków, które gwarantują wysoki poziom ochrony zdrowia ludzi".

Organ odwoławczy podkreślił, że czynności podjęte podczas kontroli interwencyjnej w dniu [...].08.2018r i kontroli sprawdzającej w dniu [...].08.2018r. przez przedstawicieli PPIS w ramach nadzoru bieżącego zostały przeprowadzone zgodnie z Procedurą Kontroli Urzędowej PK/BŻ/02. W trakcie kontroli w dniu [...].08.2018r. sporządzono protokół [...], podając zakres kontroli i opisując stwierdzone nieprawidłowości oraz informacje, iż dokumentacja przedmiotowych kosmetyków zostanie przedłożona w PSSE w W. do dnia 20.08.2018r, Kontrolowany podpisał protokół nie wnosząc uwag ani zastrzeżeń do jego treści.

Podczas kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu [...].08.2018r. w. ustalonym terminie przedłożenia dokumentacji strona dostarczyła jedynie niepełną dokumentację i oświadczenie, że importowane kosmetyki są sprzedawane na terenie UE i posiadają raporty bezpieczeństwa, dokumenty poświadczające ten fakt miały być przesłane pocztą e-mailową. Powyższe zostało zapisane w protokole kontroli sprawdzającej nr [...], który kontrolowany podpisał nie wnosząc uwag ani zastrzeżeń do jego treści. Wobec niedostarczenia wymaganej dokumentacji w dniu 3.09.2018 r., i 14.09.2018 r. wysłano pisma o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 12.10.2018 r. z informacją, iż w przypadku nie dostarczenia dokumentów do siedziby PSSE zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie.

PPIS w związku z niedostarczeniem raportów bezpieczeństwa importowanych kosmetyków pismem z dnia 25.09.2018r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej. W dniu 8.10.2018 r. strona odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości wglądu w akta sprawy w określonym terminie, jednakże nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie wniosła uwag ani zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego.

PPIS - wobec niedostarczenia wymaganej prawem dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo importowanych produktów kosmetycznych przez J. L. -słusznie postąpił wydając decyzję [...] z dnia [...].10.2018r. nakazującą zaprzestanie wprowadzania i wycofanie z obrotu handlowego przedmiotowych kosmetyków na terytorium RP do czasu okazania dokumentacji.

Obowiązkiem osoby odpowiedzialnej za wprowadzony do obrotu produkt kosmetyczny, jest posiadanie i przechowywanie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo dla zdrowia ludzi, którą udostępnia właściwemu organowi danego państwa członkowskiego. W przypadku produktów kosmetycznych importowanych osobą odpowiedzialną jest importer, J. L., ponieważ w myśl rozporządzenia WE to osoba odpowiedzialna przed wprowadzeniem kosmetyków do obrotu zapewnia przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa produktu na podstawie odpowiednich informacji i sporządzenie raportu bezpieczeństwa produktu kosmetycznego zgodnie z załącznikiem I ww. rozporządzenia. W przypadku nieprzestrzegania przepisów przez osobę odpowiedzialną właściwy organ żąda podjęcia wszelkich odpowiednich środków, w tym proporcjonalnych do ryzyka środków naprawczych zapewniających osiągnięcie zgodności produktu kosmetycznego z przepisami, wycofanie produktu z rynku w wyraźnie podanym terminie, jeżeli niezgodność z przepisami dotyczy kwestii wymogów posiadania dokumentacji produktu, o której mowa w art. 11 rozporządzenia WE.

W powyższej sprawie nie było obowiązku powiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli, z uwagi na art. 79 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 5 ustawy o PIS.

Kontrole organu I instancji wynikały z niedopełnienia obowiązku posiadania przez J. L. wymaganej prawem dokumentacji (art. 10 i art. 11 rozporządzenia WE) oraz art. 11 ust. 1 ustawy o kosmetykach, wprowadzonych do obrotu kosmetyków importowanych z K., potwierdzających ich bezpieczeństwo. Fakt ten został udokumentowany w sporządzonych przez przedstawicieli organu nadzoru protokołach z przeprowadzonych kontroli urzędowych. Brak dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo kosmetyków wprowadzonych do obrotu nie daje podstaw do uznania ich za bezpieczne, co więcej może stanowić podstawę do pociągnięcia osoby odpowiedzialnej do odpowiedzialności karnej w oparciu o art. 14 ust. 1 i ust. 2 wyżej cytowanej ustawy o kosmetykach

Zarzut strony dotyczący braku umieszczenia w książce kontroli przedsiębiorcy zaleceń pokontrolnych, jest zdaniem organu nieścisły, ponieważ w protokole z dnia [...].08.2018r. widnieje zapis, że dokonano wpisu do książki kontroli przedsiębiorcy. Obydwa protokoły wraz z załącznikami kontrolowany otrzymał, co potwierdził własnoręcznym podpisem.

PPIS słusznie postąpił nie udostępniając interwencji ze względu na ochronę danych osobowych interweniujących wynikającą z art. 235 k.p.a. Dostęp strony do akt sprawy nie obejmuje dokumentów składanych w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, będących podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania przez organ administracji. Interwencja oraz informacja o sposobie załatwienia interwencji stanowią odrębne sprawy, a wgląd kontrolowanego w treść interwencji jest ponadto wykluczony ze względu na ustawowy obowiązek ochrony tożsamości osoby składającej w interesie publicznym zawiadomienie o możliwym naruszeniu prawa.

Niezrozumiały i nie do przyjęcia jest zdaniem organu zarzut strony odnoszący się do użytego w decyzji z dnia [...].10.2018r. Nr [...] skrótu "pn." przed nazwami importowanych kosmetyków wprowadzanych do obrotu przez stronę internetową. Skrót tu należy odczytać, jako "pod nazwą" (wg Słownika Języka Polskiego), a odnosi się on do wielu produktów kosmetycznych pod wymienionymi markami, których nazwy zostały wymienione w załączniku nr 1 do protokołu z dnia [...].08.2018r. Zatem Strona dokładnie wiedziała, dla jakich konkretnie produktów toczy się postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu PWIS wyjaśnił, że organ I instancji działał zgodnie z prawem jakie przysługuje organowi nadzoru, zatem nie ma mowy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., w prowadzonym postępowaniu zachowane były zasady praworządności, wykazany został stan faktyczny, jak również zastosowano zasadę uwzględniania interesu obywateli. Strona była informowana o stanie faktycznym na każdym etapie postępowania, miała również dostęp do zgromadzonej dokumentacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. PWIS w W. wyjaśnił, że strona miała możliwość czynnie uczestniczyć w czynnościach kontrolnych i miała możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych przez organ materiałów,

Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie były materiały zebrane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych wobec J. L.. Organ stwierdził też, ze "faktem jest, że Spółka nie posiadała dokumentów wymaganych prawem, co jest jawnym ignorowaniem obowiązujących przepisów dotyczących produktów kosmetycznych. Odległy termin wykonania nakazu pozwoliłby Stronie na dalsze zbywanie pozostających w jej posiadaniu produktów, których bezpieczeństwo nie jest potwierdzone wymaganą dokumentacją".

Organ I instancji nie naruszył art. 77 k.p.a., ponieważ jak wynika z przedstawionej dokumentacji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z obowiązującym prawem i bez naruszenia praw przysługujących stronie. Informacje zebrane w trakcie czynności wyjaśniających były wystarczające, by stać się podstawą faktyczną przy orzekaniu o zakresie praw i obowiązków J. L.. Przepisy prawa pozostawiają organowi pewien margines swobody przy ustaleniu terminu wykonania decyzji nakazującej. Ustalając ten termin bierze się pod uwagę zarówno wagę uchybień jak i możliwość ich usunięcia. Ustalony w zaskarżonej decyzji termin 3-dniowy nie może być porównywany z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do naruszenia art. 80 k.p.a., PWIS stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób typowy dla sprawowanego nadzoru w obszarze kosmetyków i opierało się na analizie dokumentacji przedstawionej przez stronę, a raczej ich braku.

PWIS uznał, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie stanowiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli stanowiły naruszenie prawa.

Z taką decyzją nie zgodził się skarżący, który w piśmie datowanym na 11 lutego 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił jej "naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie art. 15 kpa poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II Instancji i ograniczenie się jedynie do dokładnego powtórzenia argumentów jakie przedstawił się organ I Instancji, w wyniku czego pozbawiono mnie dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy z uwzględnieniem całokształtu jej okoliczności prawnych i faktycznych co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu 156 §ł pkt 2 k.p.a., oraz naruszenie przepisów postępowania tj. 7, 10, 11, 12, 77, 80 kpa oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. lit. e, g, h, i Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczące produktów kosmetycznych".

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, o wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, "przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów", załączonych do skargi.

Ten dowód Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie dopuścił na rozprawie w dniu 27 września 2019 r.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że nigdy nie przedstawiono ani nie doręczono mu (ani nie znajduje się w aktach sprawy) żadnej "interwencji". Nie miał możliwości się z nią zapoznać w celu ewentualnego zgłoszenia uwag, wyjaśnień czy wniosków dowodowych, co pozbawiło go możliwości obrony swych praw. Nie poinformowano go również o rozpoczęciu kontroli.

W prowadzonej przez skarżącego książce kontroli znajdują się jedynie wpisy dotyczące wskazanych powyżej dwóch kontroli. Wbrew brzmieniu art. 31 ustawy o PIS, do książki kontroli prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców nie zostały wpisane żadne zalecenia pokontrolne ani inne dane wynikające z czynności kontrolnych przez upoważnionych pracowników państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Nie doręczono skarżącemu żadnego protokołu z przebiegu całej kontroli, ani żadnego innego pisma informującego o zakończeniu kontroli, nie znajduje się ono także w aktach sprawy. Nie miał zatem możliwości odnieść się do całości dokumentacji zebranej przez organ w trakcie przeprowadzonej kontroli.

Ponadto, jako podstawę prawną w protokołach kontroli sanitarnej z [...] sierpnia 2018 r. oraz kontroli sprawdzającej z [...] sierpnia 2018 r., wskazano m.in. art. 4 ust. 4 ustawy o PIS, jednakże przedmiotowa ustawa nie zawiera takiego przepisu, art. 4 składa się jedynie z 3 ustępów. W dniu 3 września 2018 r. otrzymał pismo, w którym organ "prosi" o przedłożenie określonych dokumentów - nie podając przy tym żadnej podstawy prawnej takiej "prośby".

Wskazując na terminy czynności w postepowaniu, skarżący uznał, że "organ popadł w bezczynność".

Pismem z dnia 25 września 2018 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej okazanie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo "importowanych produktów pn. [...], [...], [...], [...], [...]". Ww. dokumencie organ przekazał, iż zawiadomienie o wszczęciu się postępowania odbywa się w związku z pismami Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w W. "przekazującymi informacje dotyczące nieprawidłowości w obrocie produktami kosmetycznymi" przez moją firmę. Nie wskazał natomiast, iż przedmiotowe zawiadomienie ma jakikolwiek związek z toczącą się dotychczas kontrolą. Ponadto nie doręczono skarżącemu (ani nie znajdują się w aktach wskazane powyżej pisma), nie miał zatem żadnej możliwości zgłosić do nich uwag, wyjaśnień ani wniosków dowodowych.

Zdaniem skarżącego, został pozbawiony możliwość obrony swych praw, skoro nie mógł zapoznać się z pismami wskazanymi, jako jedyne podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie został też w żaden sposób poinformowany o związku pism oraz faktu wszczęcia przedmiotowego postępowania z wciąż toczącą się kontrolą.

Jak wynika z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z zawiadomienia z 14 września 2018 r. wynika, że organ miał zająć stanowisko w sprawie do 12 października, dopiero jednak w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję (wysłano ją 22 października 2018 r.) nakazującą. Organ po raz kolejny popadł zatem w bezczynność.

PWIS wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powielając w zasadzie argumentację organu pierwszej instancji, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego i nie odnosząc się co istoty podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ II instancji wskazał jedynie nazwiska osób, które zawiadomiły organy (tj. PSSE oraz PWIS) o nieprawidłowościach w prowadzonej przez skarżącego sprzedaży, przy czym zauważyć należało iż "interwencja Pani T." powołuje się na nielegalną sprzedaż kosmetyków za pośrednictwem strony [...]. Skarżący podkreślił, że nie prowadzi sprzedaży przez tę stronę ani nie dysponuje do niej żadnymi uprawnieniami.

Decyzja organu pierwszej instancji nie nadaje się do wykonania. W sentencji decyzji wskazano bowiem, iż nakaz dotyczy "produktów kosmetycznych pn. [...], [...], [...], [...], [...]". Skarżący przeprowadził rozważania dotyczące znaczenia skrótu "pn." i stwierdził, że nigdy nie wprowadzał i nie wprowadza do obrotu produktów kosmetycznych pod nazwami "[...], [...], [...], [...], [...]".

Są to nazwy marek produktów kosmetycznych, które w swojej ofercie posiadają wiele produktów i wiele z produktów oferowanych przez te marki skarżący wprowadza do obrotu. Nie wszystkich tych produktów dotyczyła kontrola, a jedynie ich części. W decyzji w żadnym miejscu nie wskazano jakich konkretnie produktów dotyczy przedmiotowy nakaz, nigdzie nie powołano się nawet na załącznik nr 1 do protokołu kontroli sanitarnej, w którym wskazano konkretne produkty. Protokół został jedynie wskazany jako dokument, z którym się zapoznano przy wydawaniu decyzji, nie nadając ani jemu ani żadnej jego części żadnego znaczenia wpływającego na treść decyzji. Organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, wyjaśniającego w tym zakresie.

Żaden z organów obu instancji przez wydaniem decyzji, a po zakończeniu postępowania, nie poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego, nie wskazał w żaden sposób na listę produktów, których dotyczyło postępowanie ani w żaden inny sposób nie umożliwił mu czynnego udziału w postępowaniu po zebraniu całego materiału dowodowego. Stanowi to rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Ponadto działania i zaniechania organów stanowią rażące naruszenie art. 7 k.p.a., z którego wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nie sposób także uznać, iż działania organów wypełniają normę art. 8 § 1 k.p.a..

Ponadto, stosownie do art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organy ani w decyzji ani w żadnym z poprzednich pism nie wyjaśniały zasadności swoich działań, nie wskazywał jakich produktów dotyczy sprawa, nie zakończyły postępowania kontrolnego, nie zakończyły postępowania administracyjnego poinformowaniem o tym fakcie, nie wypełniły zatem znamion tego przepisu wielokrotnie.

Skarżący wskazał na naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., gdyż pierwsze pismo od organu pochodzi z 16 lipca, decyzję I instancji doręczono mu dopiero 29 października. Postępowanie dwukrotnie przedłużano i dwukrotnie nie dotrzymano wskazanego terminu. Nie był też niezwłocznie o tym informowany. Organowi I instancji można zatem zarzucić zarówno bezczynności jak i przewlekłość postępowania. Decyzja organu II instancji została doręczona dopiero 11 stycznia 2019 r.

Skarżący podkreślił, że wbrew art. 77 § 1 k.p.a., treść decyzji nie wynika z prowadzonego uprzednio postępowania administracyjnego ani z przeprowadzonej kontroli. Organy nie wypowiedziały się w decyzji w żaden sposób o jakichkolwiek dowodach odnośnie poszczególnych produktów, ani nawet o samych produktach. Nie sposób zatem uznać, iż materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sprawie nie sposób stwierdzić czy dane okoliczności zostały udowodnione.

Skarżący wyjaśnił też, że zamówienia na produkty objęte kontrolą od momentu wszczęcia kontroli składane były w firmie Y. [...], H.. Jest to spółka zajmująca się sprzedażą i dystrybucją szerokiej gamy produktów na całym świecie. Sprzedaż prowadzona jest przez Internet za pośrednictwem strony internetowej. Jednakże Y. nie wysyła zamówionych produktów bezpośrednio z H. do Polski, a sama uprzednio wprowadza je do obrotu na terenie UE tj. w W.. Towary, które otrzymuje nadawane są z terenu Unii Europejskiej przez Y., jako przesyłki wewnątrzunijne, a zatem niewymagające przeprowadzenia procedur celnych i zgłaszania do obrotu w UE.

Skarżący nie dokonuje ich oclenia, nie przeprowadza żadnych innych procedur związanych z wprowadzaniem towaru do obrotu na terenie UE. To inny podmiot wprowadza je do obrotu tj. dystrybuuje do innych podmiotów m.in. do skarżącego, który otrzymuje towar jako wewnątrzunijną dostawę produktów. Biorąc pod uwagę definicje, zawarte w rozporządzeniu EU, wynika, iż w organy obu instancji błędnie przyjęły że jest importerem, a zatem "osobą odpowiedzialną za konkretny produkt kosmetyczny wprowadzany przez niego do obrotu" (art. 4 pkt 5 rozporządzenia), podczas gdy nie dokonuje on wprowadzenia do obrotu żadnego z produktów objętych kontrolą, gdyż nie wprowadza ich do obrotu po raz pierwszy, a jedynie otrzymuje je od [...] spółki Y.. Na tą okoliczność zgłosił wniosek dowodowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja organu I instancji były wadliwe z przyczyn wskazanych poniżej, a skarga była co do zasady słuszna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest takie ustalenie stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), aby możliwe było dokonanie subsumpcji prawnej, a więc zastosowanie odpowiedniego przepisu cogentis w danym stanie rzeczy (art. 6 k.p.a.). Zarówno stan faktyczny, jak i wynik ww. subsumpcji prawnej stanowią element uzasadnienia, wymagany hipotezą art. 107 § 3 k.p.a. Poprawne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego jest warunkiem spełnienia przez organ ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a mianowicie zasady przekonywania o słuszności rozstrzygnięcia.

Poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest nie tylko obowiązkiem organu administracji publicznej, orzekającego w sprawie. Jest również punktem odniesienia dla sądu administracyjnego, kontrolującego w postepowaniu sądowym taki akt. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), ale nie zastępuje organu w poprawnym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Ocenia natomiast, czy procesowe zaniedbanie organu w postaci niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), niedokonania należytej i swobodnej oceny zebranych dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) lub uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) miało wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenia również, czy organ odwoławczy dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż na tym polega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a w konsekwencji czy orzekł należycie i zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a.

Innymi słowy, jeżeli sąd administracyjny dostrzeże wady decyzji wydanej przez organ I instancji, ustala, czy organ odwoławczy prawidłowo procesowo orzekł i czy wypełnił obowiązek merytorycznego rozpoznania odwołania.

W sprawie niniejszej PWIS uchybił swoim obowiązkom, pomimo tego, że organ I instancji jednoznacznie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, 77 § 1, art. 11 k.p.a.

W Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje zasada swobody działalności gospodarczej, wyrażona m.in. w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292). Zasada jest wyrazem recypowania konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a także innych zasad konstytucyjnych o znaczeniu dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasad praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju.

Dopuszczalne jest ograniczenie powyższej wolności, ale wyłącznie w sposób w ustawie przewidziany. Przedsiębiorca, wykonując działalność gospodarczą, powinien stosować się do wszelkich ograniczeń swej wolności, przewidzianych prawem. Tym niemniej, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje procesową reakcję w wypadku uznania, że przedsiębiorca owe ograniczenia naruszył, to jest zobowiązany do szczególnie starannego działania. Dopóki w sposób jednoznacznie wykazany ustalonym stanem faktycznym (a więc na podstawie zebranych dowodów) nie jest w stanie wykazać naruszenia prawa przez przedsiębiorcę – nie może nakazywać mu usunięcia skutków takiego naruszenia.

1. W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżący jest importerem produktów kosmetycznych, ujętych z załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. i rozporządzenia WE (a nie, jak w sposób niepełny wskazał organ: "art. 2" tego rozporządzenia). Zgodnie z definicją, zawartą w ww. przepisie, importerem jest osoba fizyczna lub prawna, która ma siedzibę na terenie Wspólnoty i wprowadza do obrotu we Wspólnocie produkt kosmetyczny z kraju trzeciego. Przez ,,wprowadzenie do obrotu" rozumieć należy udostępnienie produktu kosmetycznego na rynku Wspólnoty po raz pierwszy (art. 2 ust. 1 lit. h rozporządzenia WE).

Obowiązkiem PPIS było więc wyjaśnienie w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego skarżący jest importerem, a więc z czego wynika, że wprowadza do obrotu po raz pierwszy na teren Wspólnoty produkty kosmetyczne ujęte w załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. i na jakiej podstawie organ stwierdził, że pochodzą one z kraju trzeciego (poza Wspólnotowego) i są udostępniane na rynku Wspólnoty po raz pierwszy.

PPIS tego nie uczynił, pomimo, że w sprawie zgromadzono szereg dowodów zarówno na okoliczność kraju pochodzenia produktów kosmetycznych, jak i na okoliczność, gdzie skarżący te produkty zamawiał i skąd pochodziły rachunki za dostawę. Ocena tych, zebranych przez organ dokumentów, powinna być przez PPIS dokonana z uwzględnieniem dyspozycji art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w sposób, wynikający z art. 80 k.p.a., a wynik oceny powinien znaleźć swe odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Z takiej bowiem oceny można dopiero wysnuwać wnioski o charakterze istotnym dla sprawy. Wyłącznie tak dokonana ocena dowodów pozwoliłaby organowi I instancji po pierwsze uzasadnić, czy skarżący jest (i dlaczego) importerem ww. produktów kosmetycznych, po drugie ustalić, jakie prawne obowiązki na nim spoczywają, po trzecie umożliwiłaby wyjaśnienie przesłanek orzeczenia.

Organ odwoławczy nie dostrzegł tej wady decyzji PPIS. Co więcej, podając definicję terminu "importer" z art. 2 ust. 1 lit. i rozporządzenia WE (choć również nie wskazując jednostek redakcyjnych tego przepisu) PWIS bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania merytorycznego, analizy dowodów stwierdza: "Niewątpliwie Pan J. L. spełnia zapis tej definicji". Brak wątpliwości co do tego faktu organ odwoławczy powinien jednak uzasadnić. Dla uznania skarżącego za importera nie jest wystarczający brak wątpliwości organu, ale takie działanie skarżącego, które odpowiada hipotezie definicji; działanie takie musi jednak być przez organ wykazane na podstawie zebranych dowodów.

Podobnie, w sposób zupełnie nieuzasadniony w treści decyzji organ odwoławczy stwierdza, że w sprawie zastosowanie ma art. 4 pkt 5 rozporządzenia WE" zgodnie z którym w wypadku produktu kosmetycznego importowanego, osobą odpowiedzialną za konkretny produkt kosmetyczny wprowadzany przez niego do obrotu jest każdy importer. W ten sposób, bez żadnego wykazania, że skarżący jest importerem, organ II instancji dochodzi do kolejnego wniosku, że jest on także osobą odpowiedzialną za produkt.

W konsekwencji, bez uzasadnienia czemu skarżący jest importerem i osobą odpowiedzialną, organ uznaje, że w celu wykazania zgodności produktów z art. 3 rozporządzenia WE, skarżący powinien przed ich wprowadzeniem do obrotu zapewnić przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa produktu na podstawie odpowiednich informacji i sporządzić raport bezpieczeństwa produktu kosmetycznego, jak również przechowywać dokumentację, która udostępnia właściwemu organowi.

Brak jakichkolwiek własnych rozważań organu II instancji w powyższym zakresie nie pozwalał mu na uznanie skarżącego za importera, a następnie za osobę odpowiedzialną i w konsekwencji na określenie prawnych obowiązków J. L..

To, że (jak stwierdza PWIS) "w wydrukach z bazy CPNP osobą odpowiedzialną za przedmiotowe kosmetyki jest "J. L. [...]" nie oznacza, że rzeczywiście jest on importerem, a więc powinien spełnić powyższy obowiązek. Baza CNP (Cosmetic Product Notification Portal) jest internetowym systemem zgłaszania (notification system) produktów, ale dokonane tam wpisy mają charakter informacyjny, skierowany do Komisji Europejskiej. Są wprawdzie jednym z warunków wprowadzenia produktu do obrotu, ale to, że ktoś w drodze elektronicznej zgłosił produkt z uwagi na treść art. 13 ust. 1 rozporządzenia WE nie jest dowodem, że jest osobą odpowiedzialną, ale że się za taką uważa. Poza tym, przesłanką do uznania przedsiębiorcy za importera i wprowadzającego rzecz do obrotu na terenie Wspólnoty, a więc ustalenia osoby odpowiedzialnej, nie jest treść wpisu do CNP, ale konkretne, wykazane działania tej osoby.

W każdej sprawie administracyjnej, aby móc zastosować sankcję z tytułu naruszenia prawa organ administracji publicznej musi najpierw ustalić i wykazać naruszenie prawa, a następnie ustalić osobę odpowiedzialną i wyjaśnić, dlaczego i w jaki sposób tak osoba była zobowiązana do określonego działania (lub zaniechania).

Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, których analiza mogłaby wyjaśnić, skąd pochodziły produkty kosmetyczne, kto i gdzie je zamawiał oraz kto był obciążany zapłatą za te produkty. Ta właśnie, zaniechana, analiza pozwoliłaby organowi II instancji na ustalenie, czy skarżący był importerem i ewentualnie osoba odpowiedzialną. W konsekwencji, gdyby organ wykazał, że skarżący jest importerem wyrobów kosmetycznych mógłby ustalić zarówno zakres jego obowiązków, jak i sposób przeciwdziałania naruszeniu prawa.

2. W trakcie postępowania przed organem I instancji uwaga tego organu skoncentrowana została na zebraniu dowodów na okoliczność spełnienia przez skarżącego wymogów, ujętych w art. 10 ust. 1 i 2 i art. 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia WE. Większą część uzasadnienia decyzji PPIS stanowi cytat treści ww. przepisów oraz stwierdzenie, że skarżący nie przedstawił dokumentów. Z decyzji organu I instancji nie wynika jednak w żaden sposób, dlaczego organ ten uznał J. L. za importera kwestionowanych produktów kosmetycznych.

Co więcej, z nader lakonicznego w tym względzie uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego organ I instancji uznał, że skarżący nie dostarczył mu wymaganych prawem dokumentów, gdyż organ zaniechał jakiegokolwiek określenia, jakie dokumenty i dlaczego powinien skarżący jeszcze mu okazać. PPIS poprzestał na powołaniu przepisów rozporządzenia WE i ich zacytowaniu, ale nie zwrócił już uwagi, że w cytowanych przepisach jest odniesienie do szeregu dokumentów – nie wiadomo więc, czy zdaniem organu skarżący miał obowiązek okazać (a tego nie uczynił) wszystkie wymienione w przepisach dokumenty, czy niektóre z nich.

Uzasadnienie decyzji nakazującej przedsiębiorcy określone zachowanie (a więc ingerujące w wolność gospodarczą) nie może nakazywać stronie domyślania się, jaki obowiązek naruszył, a w konsekwencji, dlaczego organ podjął taką, a nie inną decyzję. Analiza sprawy pozwala wprawdzie na domyślenie się, że PPIS miał na myśli tzw. raporty bezpieczeństwa produktu kosmetycznego, dokumentujące przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa (art. 11 ust. 2 lit. b rozporządzenia WE), ale fakt taki nie może wynikać z analizy sprawy, a z uzasadnienia decyzji. Zamiast wyraźnego wskazania, na czym polega naruszenie prawa przez skarżącego organ ogólnie stwierdza, że "Okazane dokumenty nie pozwalają na uznanie, że przedsiębiorca spełnił ciążące na nim obowiązki i tym samym Inspektor zmuszony był zakończyć postępowanie rozstrzygnięciem nakazującym". Z powyższego nie wynika, że skarżący naruszył prawo, a jedynie, że zebrane dokumenty nie były kompletne – a to nie to samo.

PPIS stwierdził też "brak dokumentacji dla produktów importowanych przez ww. firmę wymaganej przez art. 10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych", ale zaniechał wymienia brakujących dokumentów.

Wskazanie we wcześniejszej części uzasadnienia, jakie dokumenty dostarczył skarżący nie zastąpi precyzyjnego wyjaśnienia przez organ jakie dokumenty (i dlaczego) skarżący powinien posiadać i okazać oraz tego, jakie konkretne dokumenty okazane nie zostały (i dlaczego), choć skarżący powinien je posiadać i okazać.

Powtarzając ustalenia organu I instancji o "niedostarczeniu wymaganej dokumentacji" organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej własnej analizy w oparciu o ustalony stan faktyczny i dowody w sprawie w zakresie uzasadnienia zastosowania wobec skarżącego sankcji. Dokonanie takiej analizy było obowiązkiem PWIS, gdyż organ II instancji powinien swoje rozstrzygnięcie wywieść z własnej, merytorycznej oceny sprawy, a nie ocenie organu I instancji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do przekonania, że w zakresie istotnych ustaleń faktycznych, a przez to i subsumpcji prawnej PWIS ograniczył się do przytoczenia ustaleń organu I instancji i stwierdzenia, że były one prawidłowe (s. 6 – 9 uzasadnienia decyzji). Nie wyjaśnił natomiast istoty sprawy, a więc tego, jaki obowiązek dokumentacyjny został naruszony przez skarżącego. W tym zakresie niewystarczające są ustalenia organu (s. 8 uzasadnienia), że J. L. jest w myśl rozporządzenia WE osobą odpowiedzialną, a więc powinien zapewnić ocenę bezpieczeństwa produktów i sporządzenie raportu bezpieczeństwa. Po pierwsze organ nie wykazał na podstawie istniejących dowodów, że skarżący jest importerem, a więc osobą odpowiedzialną i powyższe obowiązki na nim spoczywały, a po drugie PWIS odnosi te rozważania do ogólnych obowiązków osoby odpowiedzialnej, a nie do konkretnego dokumentu, którego nie posiadał skarżący. Powołanie się na wynik kontroli organu I instancji i ogólny "brak dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo kosmetyków" należy uznać za zbyt ogólnikowe i niewyjaśniające przesłanek rozstrzygnięcia.

3. Jeżeli, zdaniem organu, w sprawie powstały wątpliwości, uniemożliwiające uznanie kosmetyków sprzedawanych przez skarżącego za bezpieczne (s. 8 uzasadnienia), to taki stan nie wypełnia przesłanek z art. 27 ust. 1 ustawy o PIS i dlatego zastosowanie przez organ I i II instancji tego przepisu było błędne. Hipoteza ww. artykułu wyraźnie stanowi, że państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, ale wyłącznie w wypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Innymi słowy, tylko naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych – a nie wątpliwości co do ewentualnego naruszenia – może być przesłanką stanowczego orzeczenia organu.

W takim stanie faktycznym, jak w sprawie zawisłej przed tut. Sądem, były natomiast przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 27c wspomnianej ustawy. W przypadku bowiem uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

W tym kontekście ani organ I, ani tym bardziej II instancji nie wyjaśniły (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) w uzasadnieniu decyzji, na czym polega stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącego. Ponadto, organa nie wyjaśniły, dlaczego w sytuacji, kiedy miały one w związku z kosmetykami sprzedawanymi przez skarżącego uzasadnione podejrzenie odnośnie możliwości narażenia zdrowia ludzi (ew. ich życia) nie zastosowały przepisu, który właśnie o takim stanie rzeczy stanowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że tylko ww. art. 27c ust. 1 ustawy o PIS daje organowi prawo do czasowego wstrzymania lub wycofania z obrotu produktu. Takie uprawnienie organu – wbrew treści decyzji PPIS utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją PWIS i przejętej przez organ podstawie orzekania – w żadnej natomiast mierze nie wynika z art. 27 ust. 1 - 3 ustawy o PIS.

Organ I instancji, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 27 ust. 1 ustawy o PIS i określając ramy czasowe ("do czasu okazania dokumentacji wymaganej art.10 i art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 dotyczącego produktów kosmetycznych oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach") wydawanej decyzji w tym trybie naruszył więc ten przepis przez jego błędna wykładnię co do treści hipotezy i zakresu orzekania, a w konsekwencji i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym uzasadniającym zastosowanie innego przepisu. Organ odwoławczy tego błędu nie skorygował, czym również ww. artykuł naruszył, naruszając też art. 138 § 1 k.p.a., który pozwala na utrzymanie w mocy decyzji, ale wyłącznie poprawnej.

4. Rację ma skarżący, że nakazanie wycofania lub wstrzymania obrotu produktem kosmetycznym (niezależnie od podstawy orzeczenia) wymaga precyzyjnego określenia, jakiego produktu orzeczenie dotyczy. Ma to również związek z tym, że organ może orzec tylko w zakresie ustalonego stanu faktycznego, umożliwiającego subsumpcję prawną.

Wadliwym było określenie w zaskarżonej decyzji nakazu zaprzestania wprowadzania do obrotu na terytorium RP importowanych produktów kosmetycznych "pn. [...], [...], [...], [...], [...]" i wycofania z obrotu handlowego na terytorium RP importowanych produktów kosmetycznych "pn. [...], [...], [...], [...], [...]".

O ile nie ulega wątpliwości, co organ miał na myśli, używając skrótu "pn." – i w tym zakresie rozważania skarżącego są całkowicie bezpodstawne, gdyż oczywistym jest, że organ nie miał na myśli skrótu kierunku świata (pn. - północ), ale nazwę (pn. – pod nazwą) – o tyle powołane nazwy są określeniami marek, a nie produktów. Nie są więc ich nazwą. Według Wielkiego słownika języka polskiego PWN ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych (ostatnie wydanie – 2018) nazwa to wyraz albo połączenie wyrazowe oznaczające kogoś lub coś. W tym kontekście nazwy [...], [...], [...], [...], [...] określają markę, a nie produkt. Produkt będzie określony przez użycie wyrazów do niego się odnoszących, jak np. krem do twarzy marki X, żel pod oczy marki Y itp. W taki właśnie sposób oznaczone zostały produkty podlegające kontroli organu I instancji w załączniku do protokołu z tej kontroli.

Organ, nakazując określone zachowanie skarżącemu w zakresie sprzedawanych produktów, powinien je określić nazwą produktu, a nie marki, używając np. nazw z ww. załącznika do protokołu kontroli. Przedmiotem kontroli nie były marki produktów, ale produkty określonych marek.

Organ II instancji tego błędu nie usunął, wadliwie orzekając o utrzymaniu w mocy tak sformułowanej decyzji.

5. Odnosząc się do załączonych do skargi kserokopii listów przewozowych i informacji o przesyłce Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że mogą być one dowodem wyłącznie na okoliczności z pism tych wynikające. Są więc dowodem, że jakaś przesyłka o niewiadomej zawartości od Y. w W. do skarżącego "trafiła do sieci [...]" (informacja o przesyłce), a H. C. z Y. zlecił przewóz bliżej nieokreślonych, ale wyłącznie masek do twarzy, firmie [...]. Kopie te nie mogą więc stanowić dowodu na okoliczność istotną w niniejszej sprawie, że skarżący nie był importerem oraz osobą odpowiedzialną za produkty, objęte kontrolą organów obu instancji, a w związku z tym na okoliczności, że przepisy rozporządzenia WE w zakresie związanym z importem towarów spoza Wspólnoty i wprowadzaniem ich na rynek wspólnotowy po raz pierwszy, nie miały zastosowania.

6. PWIS, ponownie rozpoznając odwołanie, biorąc pod uwagę ocenę prawna tut. Sądu i wskazania, wynikające z uzasadnienia wyroku, ustali na podstawie dowodów istniejących lub zebranych w sprawie, czy organ I instancji prawidłowo i w sposób należycie uzasadniony uznał, że skarżący był importerem, a w konsekwencji osobą odpowiedzialną za wprowadzanie po raz pierwszy na terenie Wspólnoty produktów kosmetycznych w rozumieniu przywołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów rozporządzenia WE. W ocenie Sądu, poczynienie takich ustaleń jest możliwe na podstawie akt sprawy; jeżeli jednak organ odwoławczy uzna, ze potrzebne są dodatkowe dowody, wówczas powinien zastosować tryb określony w art. 136 § 1 k.p.a.

W zależności od tego ustalenia, obowiązkiem organu będzie również ustalenie po pierwsze, jakie konkretnie kosmetyki objęte były postepowaniem (poprzez odniesienie się do ich prawidłowej nazwy), po drugie, jakie precyzyjnie określone obowiązki dokumentacyjne spoczywały na skarżącym i którego dokumentu skarżący nie posiadał. W konsekwencji, organ wyjaśni, jakie prawne znaczenie ma brak określonego dokumentu w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE i prawa krajowego. Stanowisko w zakresie ustalonego stanu prawnego organ uzasadni w sposób wynikający z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Takie ustalenia stanu faktycznego będą dla organu odwoławczego podstawą orzeczenia i określenia właściwej podstawy prawnej decyzji. Jeżeli PWIS uzna, że ze szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wskazanych dowodów, zgromadzonych w sprawie, wynika, że skarżący był importerem i osobą odpowiedzialną oraz naruszył określone obowiązki, wynikające z rozporządzenia WE, wówczas rozważy w szczególności, czy podstawą rozstrzygnięcia sprawy powinien być art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, czy też art. 27c ust. 1 tej ustawy. Tak przyjętą podstawę prawną organ szczegółowo uzasadni w sposób wynikający z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

7. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.