Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2099/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5 i 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 913/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 913/14), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G., działającego jako Redaktor Naczelny dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O., zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika [...] – K. M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wyjaśni, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. M., dziennikarz dziennika [...] powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. (dalej powoływanego jako Zarząd) o udzielenie informacji, dotyczących danych osobowych Przewodniczącego Zarządu Okręgowego oraz daty początkowej zajmowania przez niego tej funkcji, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku, liczby dni, podczas których Przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013, liczby dni, podczas których Przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlopie zdrowotnym, sanatorium, etc.) w roku 2013, liczbie dni, podczas których przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013 oraz sumarycznych kosztów delegacji służbowych, jakie poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych Przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

W odpowiedzi na wniosek Zarząd, wezwał P. G. - Redaktora Naczelnego dziennika [...] o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M. oraz upoważnienia, na które powołał się on w swoim wystąpieniu skierowanym na papierze firmowym redakcji.

W dniu [...] września 2014 r. P. G., działając jako Redaktor Naczelny dziennika [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na opisany powyżej wniosek, a co stanowiło naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu stanowiska skarżący twierdził, że organ, którego bezczynność została zaskarżona, wykonywał zadania z zakresu administracji publicznej, polegające m.in. na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących. Zatem, zdaniem skarżącego, skoro wykonywane zadania miały charakter publiczny, to informacja o działalności organów Polskiego Związku Łowieckiego, winna, być udzielana na wniosek prasy oraz każdego obywatela. Powołując się zatem na treść art. 3a ustawy Prawo prasowe skarżący podkreślał, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, powinien podlegać rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wnosił o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, podkreślając, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi ze strony redakcji, czy autor wniosku był uprawniony do występowania w charakterze dziennikarza bądź działał z upoważnienia redakcji.

Uwzględniając - na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z , 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu, legitymacja czynna P. G. – jako Redaktora Naczelnego dziennika [...] - nie budziła wątpliwości, skoro treść wniosku, złożonego przez K. M. o udzielenie informacji prasowej oraz forma pisma, w jakiej został on złożony, nie pozostawiała wątpliwości, że pochodził on od dziennikarza redakcji dziennika [...] (a zatem od prasy - w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe). Pojęcie "prasa" - w rozumieniu powoływanego art. 7 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy – jak wyjaśnił Sąd, obejmuje bowiem również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarzem jest osoba zajmująca się: redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wprawdzie – jak zaznaczył Sąd - autor wniosku nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logo dziennika [...] a także został złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych (numeru rejestru prasowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej), zaś - jako jego podstawę prawną - wskazano przepisy ustawy Prawo prasowe. W takiej sytuacji, jak kontynuował Sąd, interes prawny miał dziennik, a w konsekwencji Redaktor Naczelny dziennika, to jest w tym przypadku P. G. - jako osoba kierując - na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe - jego redakcją.

Ponadto Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Stosownie natomiast do art. 3a u.p.p., w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływanej dalej jako: u.d.i.p.). Z powyższych regulacji wynika zaś, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia, wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz u.d.i.p., ma na względzie zadania, jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie. Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma więc ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu, redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13, w którym przyjęto, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej".

W ocenie Sądu, przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Według bowiem ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. Z treści art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) wynika bowiem, że Polski Związek Łowiecki został zobowiązany do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te, nałożone na Związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel, mają charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Powyższe zadania mogą być przy tym realizowane również przez organy statutowe Polskiego Związku Łowieckiego - zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Z tych powodów Sąd stwierdził, że żądane wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. informacje mieściły się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej – w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.i.d.p. a także uznał, że skoro Zarząd Okręgowy PZŁ w O. był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i znajdował się w posiadaniu (czego nie kwestionował), żądanej wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. informacji, a do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego, to należało uznać, że pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd przyjął, że bezczynność ta nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ nie pozostawił wniosku z [...] sierpnia 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności nie wynikało też z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe.

Podnoszono bowiem, że:

1. wniosek - w trybie ustawy Prawo prasowe - powinien być sporządzony przez dziennikarza, który podlega rygorom, określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, tzn. być w stosunku pracy lub zajmować się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wnioskodawca ma obowiązek udowodnienia swojego statusu jako dziennikarza. Wskazanie samego numeru legitymacji, gdy organ nie ma możliwości samodzielnej weryfikacji nie może być uznane za uprawdopodobnienie statusu dziennikarza,

2. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach zwrócił uwagę, że organ z urzędu powinien zbadać, czy żądana informacja stanowi informację podlegającą rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kolejna część badania formalnego wniosku, czyli od kogo pochodzi, czy ma ta osoba prawo działać na rzecz redakcji oraz czy ma prawo wskazywać adres do korespondencji, pozostaje poza zainteresowaniem Sądu. Zatem Sąd dopuszcza w swoim orzeczeniu wybiórczą ocenę formalną wniosku przez organ. Takie podejście Sądu Wojewódzkiego oznacza, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe jest przepisem martwym,

3. dostrzegając brak formalny we wniosku o udzielenie informacji, Zarząd Okręgowy wezwał do usunięcia braku. Usunięcie braku ma istotne znaczenie ponieważ wnioskodawca K. M. wskazywał nie swój własny adres, lecz adres redakcji. W przypadku podania własnego adresu zastosowanie miałaby ustawa o dostępie do informacji publicznej i organ nie musiałby żądać potwierdzenia statusu wnioskodawcy. Natomiast wskazanie we wniosku K. M. adresu redakcji powoduje uzasadnioną konieczność weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do występowania w imieniu redakcji,

4. jeśli przyjąć koncepcję, że K. M. mógł wystąpić do Zarządu Okręgowego jako osoba fizyczna - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - to skarga na bezczynność przysługiwałaby K. M. a nie redaktorowi naczelnemu dziennika [...].

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny - jako sąd drugiej instancji - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kierując się zatem wspomnianymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) -poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni nie jest trafny.

Zgodnie z powołanym przepisem, dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił się naruszenia cytowanego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni pojęcia "dziennikarz". Wskazany przepis został natomiast przywołany przez Sąd I instancji tylko w kontekście rozważań, dotyczących oceny, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej, złożony przez K. M., pochodził od prasy - w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe i - czy Redaktor Naczelny dziennika [...]- P. G. miał legitymację skargową w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem. W następstwie dokonanych rozważań, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wprawdzie składając wniosek, K. M. nie powołał się w nim na żadne upoważnienie do występowania w imieniu redakcji, ale treść wniosku oraz forma pisma, w jakiej został on złożony nie pozostawiała wątpliwości, iż pochodził on od dziennika [...] a zatem od prasy - w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy Prawo prasowe, nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki przyjął, że Redaktorowi Naczelnemu takiego dziennika, jako osobie kierującej - na mocy art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe - jego redakcją, przysługiwała legitymacja do wniesienia niniejszej skargi.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie tylko art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe nie było wystarczające do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, a który przyjął, że wniosek o udzielenie informacji publicznej - pomimo niepotwierdzenia przez autora tego wniosku swojego statusu dziennikarza - pochodził od prasy - w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy.

Ubocznie nadmienić wypada, że gdyby autor skargi kasacyjnej chciał powiązać, w jakiś sposób pojęcie "prasy" z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe, to powinien wskazać również na naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czego jednak nie uczynił. Tymczasem to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd wojewódzki naruszone i czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.