Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 2, art. 153,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24ust. 5, 5b,
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 44 par. 4, art. 7, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2022 r. nr 1936/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) decyzją z 12 października 2022 r. nr 1936/2022 wydaną dla B. T.:

- w punkcie 1., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 176 211,75 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. – 02.2007 r., 04.2007 r. – 09.2010 r., 03.2011 r. - 12.2013 r., ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. – 02.2007 r., 04.2007 r. – 09.2010 r., 03.2011 r. – 12.2013 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 09.2003 r. - 04.2004 r., 06.2004 r. – 08.2004 r., 08.2005 r. – 02.2007 r., 04.2007 r. – 09.2010 r., 03.2011 r. - 12.2013 r.

- w punkcie 2., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 180.358 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 09.2003 r. - 04.2004 r., 08.2005 r. – 02.2007 r., 04.2007 r. – 09.2010 r., 03.2011 r. - 12.2013 r., ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. – 02.2007 r., 04.2007 r. – 09.2010 r., 03.2011 r. - 12.2013 r., Fundusz Pracy - za okres 09.2003 r. - 04.2004 r., 06.2004 r. – 08.2004 r., 08.2005 r. – 02.2007 r., 04.2007 r. – 09.2010 r., 03.2011 r. - 12.2013 r.

Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. nr 16/2022 organ dokonał sprostowania w pkt 2 sentencji decyzji kwoty należności z tytułu składek z błędnej: "180.358 zł" na prawidłową: "173 211,89 zł".

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 26 sierpnia 2021 r. B. T. zwrócił się do Zakładu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Poinformował, że nie ma możliwości spłaty zobowiązania. Jest osobą bezdomną, bez pracy oraz środków do życia. Mieszka u swoich sąsiadów, dzięki którym ma możliwość zarobienia pieniędzy. Sąsiedzi zlecają mu drobne prace dorywcze, dzięki którym jest w stanie zarobić miesięcznie ok. 700 zł - 800 zł. Uzyskiwany dochód wystarcza na podstawowe potrzeby życiowe, tj. zakup żywności, środki czystości. Wskazał również, że uzyskuje wsparcie w postaci ubrań i leków. Rozwód i choroba alkoholowa doprowadziły go do ubóstwa. Nie wiedział o zadłużeniu w ZUS. Ma 60 lat, posiada wykształcenie średnie i niewielkie szanse na znalezienie pracy.

Decyzją nr 2391/2021 z 22 października 2021 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Organ, dokonując analizy sprawy w kontekście przepisów dotyczących przedawnienia wskazał, że wobec figurujących na koncie zaległości za okres 09-12.2003 r., 01-08.2004 r., 08.2005 r. - 02.2011 r., 04-05.2012 r., 01-06.2013 r., ze względu na fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości wnioskodawcy, nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki. Wobec zaległości za poszczególne okresy 2011 r. i 2012 r. zaszły czynności zawieszające bieg terminu przedawnienia, polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Ponadto 8 stycznia 2014 r. wnioskodawca złożył wniosek o umorzenie na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu dopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). Powyższa okoliczność skutkowała zawieszeniem bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności powstałych na koncie od daty wpływu wniosku, tj. 8 stycznia 2014 r., do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności, tj. 29 września 2015 r.

Uwzględniając powyższe okoliczności Zakład stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu.

Zakład ustalił, że wnioskodawca uzyskuje dochód z tytułu prac dorywczych w kwocie 700 zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi wydatki związane z leczeniem w kwocie 150 zł. Poza przedmiotowym zadłużeniem, ma zobowiązanie finansowe wobec osób fizycznych w kwocie 20.000 zł, którego nie spłaca. Oświadczył, że posiada nieruchomość (działka rolna) o pow. 24.000 m˛. Na podstawie informacji z C. B. Ksiąg Wieczystych wynika, że jest właścicielem nieruchomości o pow. 2,3000 ha nr KW [...] położonej w Sichowie Dużym, na której Zakład dokonał zabezpieczenia należności.

Strona nie posiada ruchomości i innych składników mienia ruchomego. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że na jego nazwisko są zarejestrowane dwa pojazdy, tj. samochód ciężarowy Mercedes Benz rok prod. 1984 i Renault 25 rok prod. 1990.

Organ powołując przepis art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ w stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne.

Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w tej sytuacji nie ma zastosowania.

Powołując art. 24 ust. 2 u.s.u.s. organ wskazał, że wobec należności za okres 09-12.2003 r., 01-08.2004 r., 08.2005 r. - 02.2011 r., 04-05.2012 r., 01-06.2013 r., postanowieniem z 15 lutego 2019 r. komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na bezskuteczność egzekucji. W toku postępowania ustalono, że strona nie osiąga dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę, nie posiada nadpłaty w podatkach. Pracownik organu egzekucyjnego nie zastał strony w miejscu jej ostatniego zamieszkania, wg. oświadczenia sąsiadów nie mieszka ona pod adresem od kilku lat. Za lata 2013-2018 wnioskodawca nie wykazał żadnych dochodów.

Przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z powyższego wynika zatem, że do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przypadku czynności w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w tym przedmiocie orzeczenie musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W dniu 24 kwietnia 2019 r. i 29 kwietnia 2019 r. Zakład dokonał zabezpieczenia należności na nieruchomości wnioskodawcy położonej w Sichowie Dużym, o pow. 2,3000 ha nr KW [...]

Natomiast zaległości za okres 03.2011 r. - 03.2012 r., 06-12.2012 r., 07-12.2013 r. były sukcesywnie od 30 sierpnia 2011 r. kierowane do egzekucji, w ramach której dokonano zajęcia rachunku bankowego. Dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania całości zadłużenia. Postępowanie nie zostało ocenione jako całkowicie nieskuteczne. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie się toczy, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Nie można zatem stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w omawianym przypadku. Aktualnie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Z ww. powodów nie zachodzą wobec strony przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygniecie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie organ przeszedł do przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie przepisów rozporządzenia. Ustalił, że wnioskodawca nie figuruje w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ani jako osoba ubezpieczona, ani jako płatnik. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi wydatki związane z leczeniem w kwocie 150 zł. Poinformował, że jest osobą bezdomną, bez pracy oraz środków do życia. Mieszka u swoich sąsiadów, dzięki którym ma możliwość zarobienia pieniędzy. Poza przedmiotowym zadłużeniem, posiada zobowiązanie finansowe wobec osób fizycznych w kwocie 20.000 zł, którego nie spłaca. Nie korzysta z innych instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku, co oznacza, że obecnie sytuacja finansowa nie wymusza konieczności sięgania po dodatkową pomoc ze strony państwa (zasiłki celowe, świadczenia pieniężne na zakup żywności itp.), aby zaspokoić niezbędne potrzeby egzystencjalne. To zaś w ocenie organu świadczy, że wskazane trudności finansowe nie mają charakteru trwałego, a wnioskodawca jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne.

Zakład wskazał również, że mając na uwadze interes wnioskodawcy, kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur.

Wnioskodawca pracuje dorywczo, nie korzysta z pomocy, jaką oferuje urząd pracy. Osoba posiadająca zobowiązania pieniężne powinna podjąć starania mające na celu znalezienie zatrudnienia pozwalającego osiągnąć dochody umożliwiające spłatę zaległości. Od momentu zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej, tj. 2 stycznia 2014 r., nie podejmował żadnego zatrudnienia, ani nie był zarejestrowany w urzędzie pracy. Nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej przeciwskazania do wykonywania pracy. Niejasne są więc dla Zakładu przyczyny niepodejmowania zatrudnienia. W ocenie organu, działania wnioskodawcy nie pozwalają stwierdzić, że podejmuje on starania w celu poprawy trudnej sytuacji finansowej, o której wspomina we wniosku.

W związku z powyższym, Zakład nie ma możliwości stwierdzić, że zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 ww. rozporządzenia.

Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższego, Zakład nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Skargę na decyzję Zakładu złożył B. T.. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazania, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez dowolne rozpoznanie sprawy, a nie swobodne przy uwzględnieniu prawidłowych wniosków wynikających z poczynionych ustaleń;

3. naruszenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. w sprawie K 40/12 poprzez nieuprawnione przyjęcie, że należności z tytułu składek za okresy 09-12/2003, 01-08/2004, 08/2005 - 02/2011, 04-05/2012, 01-06/2013 nie uległy przedawnieniu przez dokonane przez organ rentowy zabezpieczenie hipoteczne.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ocena, czy doszło do przedawnienia należności jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg, dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania. Ustalenia co do istnienia objętych wnioskiem należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s.

Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając od 09/2003 r., obowiązkiem organu było uwzględnienie regulacji odnoszących się do przedawnienia należności składkowych oraz ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organ nie wywiązał się z opisanego obowiązku. Nie można uznać za wypełnienie powyższego obowiązku zdawkowe wskazanie organu, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które w dalszym ciągu jest prowadzone. Wskazania te stoją w sprzeczności z okolicznością umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego postanowieniem z 15 lutego 2019 r. z uwagi na jego bezskuteczność. W kontekście powyższego postanowienia oraz poczynionych przez komornika ustaleń (brak zamieszkiwania w miejscu ostatniego zamieszkiwania od kilku lat) zastanawiające jest, w jaki sposób Dyrektor ZUS dokonał wszczęcia postępowania egzekucyjnego w dniu 2 lipca 2018 r. za zaległości za okres 07-12/2013 r.

Organ nie wskazał również jakie czynności egzekucyjne podejmował i czy były one skuteczne pomimo, że dysponował informacją, że skarżący mieszka w miejscu, które zostało określone jako ostatnie miejsce zamieszkania. Dodatkowo brak wskazania przez organ czynności egzekucyjnych, jakie były podejmowane w postępowaniu, świadczy o bierności organu i braku możliwości zakwalifikowania tego okresu jako okresu zawieszenia postępowania. Pomimo też ustalenia, że skarżący nie dysponuje majątkiem, z którego Dyrektor ZUS może prowadzić skuteczną egzekucję, postępowanie to nie zostało umorzone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają ustalenia pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją, skoro brak jest w niej wystarczającej analizy dotyczącej okresu przedawnienia. Nie jest natomiast rolą strony dokonywanie takich ustaleń za organ.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony i jej rodziny, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich strona przebywa, a wiec odniesionych do jej środowiska. Powinnością organu przy rozstrzyganiu tego rodzaju wniosków jest w pierwszej kolejności ustalić wszelkie dochody oraz wszelkie niezbędne wydatki wnioskodawcy oraz kwotę zapewniającą minimum egzystencji, a następnie rozważyć, czy zachodzą okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie należności, pod kątem usprawiedliwionych przesłanek umorzenia, dokonując rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest przykrywanie braków wymaganych działań organu w tym kierunku z powoływaniem się na uznaniowy charakter decyzji albo niedostateczne wykazanie przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia skarżonej decyzji nie wyjaśnia dostatecznie jasno, czy organ przyjął występowanie takich przesłanek. Organ podkreślił, że skarżący powinien podjąć zatrudnienie i rozpocząć spłatę zaległości składkowych. Jednakże nie wyjaśnił w żaden sposób jak osoba w wieku skarżącego, borykająca się od lat z poważnymi problemami finansowymi i zdrowotnymi, jest w stanie spłacić zadłużenie opiewające na blisko 200.000 zł. Nawet w przypadku znalezienia zatrudnienia, w pierwszej kolejności będzie on chciał zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. Na spłatę należności składkowych mógłby sobie pozwolić dopiero, gdyby dysponował nadwyżką pieniędzy.

Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s., regulującego kwestię przedawnienia zaległości składkowych zabezpieczonych hipoteką, powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych, dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy stosowania także przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Przepis ten objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem powyższy przepis nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, że 20 maja 2020 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie P 2/18, w którym orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyrokiem z 17 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 700/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu.

W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne mają obowiązek skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, tj. czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia.

Uwzględniając fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania są należności z tytułu składek poczynając od września 2003 r., obowiązkiem organu było, w ocenie sądu, ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności te nie wygasły w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie organ winien był zgromadzić materiał dowodowy, który potwierdzałby zajęte w tym zakresie stanowisko.

Zdaniem sądu organ nie wypełnił należycie tych obowiązków. Zakład w uzasadnieniu decyzji powołał, że co do części zaległości, w tym także tych należnych za najdawniejszy okres, tj. 09-12.2003, zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości, a więc nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki. Natomiast wobec części należności z 2011 i 2012 r. wskazał daty wszczęcia postępowań egzekucyjnych, które to czynności, zdaniem organu, spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

W aktach sprawy brakowało jakichkolwiek dokumentów źródłowych związanych z zabezpieczeniem hipotecznym nieruchomości, jak również dokumentów potwierdzających podjęcie przez organ innych czynności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia poszczególnych zaległości. Powołano się również na złożenie 8 stycznia 2014 r. wniosku o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą.

W ocenie sądu, ustalenia te nie znajdowały jednak żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych.

Akta administracyjne nie zawierały żadnej dokumentacji źródłowej w zakresie podniesionej przez organ okoliczności złożenia przez stronę wniosku o umorzenie w dniu 8 stycznia 2014 r. i wydanej w jego konsekwencji decyzji. Informacje o tych zdarzeniach posłużyły natomiast organowi do zajęcia stanowiska o braku upływu terminu przedawnienia objętych wnioskiem należności.

Sąd wskazał, że podane w uzasadnieniu decyzji informacje związane z biegiem terminu przedawnienia należności składkowych oraz czynnościach mających wpływ na jego zawieszenie, czy przerwanie, winny znaleźć swe odbicie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Temu obowiązkowi organ zaniechał, co uniemożliwiło sądowi dokonanie kontroli, które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są nadal wymagalne, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia – z możliwością weryfikacji konkretnych dokumentów w tym zakresie.

Istotne dla wyniku sprawy było ustalenie, czy prawidłowo organ rozstrzygnął o wymagalności tych składek. Jest to konieczne również w kontekście wskazanego w odpowiedzi na skargę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, który orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej, by dokonać sądowej kontroli działalności organu, konieczny ku temu jest prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W takiej postaci, w jakiej zgromadził go Zakład, sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem, objętych wnioskiem, a następnie decyzją, poszczególnych należności z tytułu składek.

Zakład, ponownie rozstrzygając sprawę, miał przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czyniąc to na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Winny się w nim znaleźć konkretne dowody, w tym dokumenty, które pozwolą zweryfikować prawidłowość ustaleń organu, co do każdej z podniesionych okoliczności, mających wpływ na bieg terminu przedawnienia konkretnych zaległości.

Następnie organ miał rozważyć wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokonać oceny możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Decyzją z 12 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie odmówił skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu nieuregulowanych składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił zestawienie wszystkich okresów zaległości oraz opisał podjęte czynności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Przy okresach: 09.2003 r. – 04.-2004 r., 05.2004 r. – 08.2004 r., 02.2006 r. – 05.2006 r., 06.2006 r. – 08.2006 r., 11.2006 r., 12.2006 r., 01.2007 r., 02.2007 r., 04.2007 r., 05.2007 r. FUS, FUZ, 5.2007 r. FP, 06.2007 r., 07.2007 r. – 12.2009 r. organ wskazał daty, w których nastąpiło przedawnienie należności, wskazując jednocześnie, że okolicznością przesądzającą o wymagalności tych należności jest fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości skarżącego (wpis hipoteki nastąpił 29 kwietnia 2019 r. – przed upływem terminu przedawnienia należności).

Ponadto, na podstawie oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 14 czerwca 2022 r., organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada tytułu do ubezpieczeń, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Uzyskuje dochód z tytułu prac dorywczych w kwocie 800 zł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy. Nie ponosi stałych wydatków związanych z utrzymaniem, nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. Posiada nieruchomość (działkę rolną) o pow. 23 000 m˛ położoną w Sichowie Dużym, na której Zakład dokonał zabezpieczenia należności składkowych. Skarżący poinformował organ, że nie posiada ruchomości i innych składników mienia ruchomego. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że na nazwisko skarżącego zarejestrowane są dwa pojazdy: samochód ciężarowy Mercedes Benz rok prod. 1984, Renault 25 rok prod. 1990.

Następnie Zakład dokonał oceny wystąpienia wobec skarżącego przesłanek całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Ponieważ zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, oznacza to, że również nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.

Organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone należności. W toku prowadzonego postępowania nastąpił zbieg egzekucji administracyjnych. Prowadzenie części postępowania egzekucyjnego przejął Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach.

Postanowieniem z 12 grudnia 2013 r. i 15 lutego 2019 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu bezskuteczności egzekucji. W toku postępowania ustalono, że skarżący nie osiągał dochodów z wynagrodzenia za pracę, nie posiadał nadpłaty w podatkach, z zastosowanych zajęć rachunków bankowych nie uzyskano kwot na poczet zadłużenia. Poborca skarbowy nie zastał skarżącego w miejscu ostatniego zamieszkania a według oświadczenia byłej żony skarżącego – przebywał i pracował we [...]. Przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanka z tego przepisu zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Postanowienie o umorzeniu postępowania musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania, stwierdza brak majątku z którego można prowadzić egzekucję. Zakład zauważył, że skarżący jest właścicielem nieruchomości i w ocenie organu z tego powodu naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdził u skarżącego całkowitego braku majątku z którego można prowadzić egzekucję.

Organ zaznaczył ponadto, że na tej nieruchomości została ustanowiona hipoteka przymusowa celem zabezpieczenia należności przysługujących Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Zakład jest jedynym wierzycielem hipotecznym. Dodał, że do czasu stwierdzenia przez właściwy w sprawie organ egzekucyjny braku możliwości wyegzekwowania należności z ustalonego majątku nieruchomego, nie można również zanalizować i wykazać, że w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). W konsekwencji przyjął, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

Na podstawie posiadanych informacji organ rozważył możliwość umorzenia należności na podstawie rozporządzenia.

Zakład wykazał, że skarżący nie figuruje w Kompleksowym Systemie Informatycznym Zakładu ani jako osoba ubezpieczona, ani jako płatnik. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że jest osobą bezdomną, mieszkającą u osób które były kiedyś jego sąsiadami. Nie ponosi stałych wydatków związanych z utrzymaniem. Z ustaleń organu wynika ponadto, że od momentu zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej (2 stycznia 2014 r.) skarżący nie podejmował żadnego zatrudnienia, ani nie był zarejestrowany w urzędzie pracy. Nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej przeciwwskazania do wykonywania pracy. Zdaniem Zakładu osoba posiadająca zobowiązania pieniężne powinna podjąć starania mające na celu znalezienie zatrudnienia pozwalającego osiągnąć dochody umożliwiające spłatę zaległości. W ocenie organu działania skarżącego nie pozwalają stwierdzić, że podejmuje starania w celu poprawy trudnej sytuacji finansowej. Ponadto, mimo tej trudnej sytuacji materialnej, nieponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem, wydawania pieniędzy na swoje potrzeby życiowe, skarżący nie korzysta z instytucjonalnej pomocy. Nie wykazał też, by podejmował jakiekolwiek działania, aby wykorzystać zdolność do pracy. Tego rodzaju pasywna postawa nie może być premiowana umorzeniem zaległości. Niezrozumiała jest sytuacja, w której skarżący deklaruje trudną sytuację materialną a jednocześnie nie szuka wsparcia w instytucjach państwowych i samorządowych, domagając się przerzucenia na Skarb Państwa kosztów prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości a trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona. Z normy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że nie może być formą premiowania osób, które posiadając zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich spłacenia.

Ponadto, skarżący nie przedłożył dokumentów, które świadczyłyby o niemożliwości świadczenia pracy ze względu na stan zdrowia lub konieczność opieki nad członkiem rodziny.

Tym samym, w ocenie Zakładu, skarżący nie udowodnił, że wystąpiły przesłanki do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zadłużenie względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstało na skutek nieopłacania w ustawowym terminie składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej a nie na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia).

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że nigdy nie podlegał ubezpieczeniom w ZUS i nie był świadomy powstałego w tej instytucji zadłużenia, organ wskazał, że 8 stycznia 2014 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r., tzw. "ustawy abolicyjnej", więc był świadomy swojego zadłużenia z tego tytułu.

Na decyzję Zakładu skargę złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, B. T.. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazania, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez dowolne rozpoznanie sprawy, a nie swobodne przy uwzględnieniu prawidłowych wniosków wynikających z poczynionych ustaleń;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie przez organ rentowy daty od jakiej zawieszony został bieg terminu przedawnienia należności składkowych, tj. daty wystawienia tytułów wykonawczych, pomimo że zgodnie z powyższym przepisem bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, zatem obowiązkiem organu jest wskazanie daty w jakiej dłużnik został zawiadomiony o tej czynności;

4. naruszenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. w sprawie K 40/12 poprzez nieuprawnione przyjęcie, że należności z tytułu składek za okresy 09-12/2003, 01-08/2004, 08/2005 - 02/2007, 04/2007-09/2009 nie uległy przedawnieniu przez dokonane przez organ rentowy zabezpieczenie hipoteczne.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w pierwszej kolejności w postępowaniu powinno dojść do oceny, czy należności są nadal wymagalne. Umorzenie może bowiem dotyczyć tylko należności istniejących. Skarżący przytoczył zmieniające się w czasie przepisy u.s.u.s., które miały zastosowanie co do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zaznaczając że skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Nie można bowiem uznać za wypełnienie tego obowiązku informacji organu jakoby bieg terminu przedawnienia można było liczyć od daty wystawienia administracyjnych tytułów wykonawczych bez wskazania daty powiadomienia dłużnika o tej czynności. Samo podjęcie przez wierzyciela czy organ egzekucyjny czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek nie może być podstawą do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Skuteczne zawieszenie biegu terminu przedawnienia tych należności wymaga zawiadomienia dłużnika o podjęciu takich czynności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przed wszczęciem egzekucji organ rentowy doręczył wnioskodawcy upomnienia ani decyzje. Wskazał jedynie, że co do należności za okres od 09/2003 r. do 04/2004 i od 02/2006 do 05/2006 wydał decyzję w sprawie ustalenia wymiaru składek. Co do pozostałych zaległości brak informacji co do doręczenia upomnień lub decyzji, które by stanowiły podstawę wystawienia tytułów wykonawczych.

Skarżący zauważa, że Dyrektor Zakładu dokonał wszczęcia postępowania egzekucyjnego 2 lipca 2018 r. za zaległości za okres 07-12/2013 r., wiedząc z postanowienia z 15 lutego 2019 r. komornika sądowego o braku zamieszkiwania przez skarżącego w miejscu ostatniego zamieszkiwania od kilku lat. Zarzuca tym samym wadliwość postępowania poprzez uznanie kierowanej na ten adres korespondencji za doręczoną prawidłowo.

Ponadto, pomimo ustalenia, że skarżący nie dysponuje majątkiem, z którego organ może prowadzić skuteczną egzekucję, postępowanie to nie zostało umorzone. Jest to sprzeczne z prawem i nie zasługuje na aprobatę.

Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzeniu, podkreślił że każda z przykładowo wymienionych w rozporządzeniu okoliczności może zostać uznana za usprawiedliwioną przesłankę do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Organ rentowy podkreślił, że skarżący winien podjąć zatrudnienie i rozpocząć spłatę zaległości składkowych. Nie wyjaśnił natomiast jak osoba w wieku ponad 60 lat, borykająca się z problemami finansowymi i zdrowotnymi jest w stanie spłacić zadłużenie w kwocie blisko 200 tys. zł.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. skarżący powtórzył uzasadnienie ze swojej wcześniejszej skargi na decyzję z 22 października 2021 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, określanej dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sprawa została ona rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ponieważ spełniony został warunek z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stanowi on, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 17 marca 2022 r. o sygn. akt I SA/Ke 700/21 uchylił decyzję Zakładu z 22 października 2021 r.

Jak stanowi przepis art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sformułowania o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że danym orzeczeniem będzie związany w sprawie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności nie wygasły na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie sąd stwierdził, że organ nie zgromadził materiału dowodowego, który potwierdzałby zajęte w tym zakresie stanowisko. W aktach sprawy brakowało jakichkolwiek dokumentów źródłowych związanych z zabezpieczeniem hipotecznym nieruchomości, jak również dokumentów potwierdzających podjęcie przez organ innych czynności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia poszczególnych zaległości, w tym świadczących o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, co do wskazanych przez organ należności składkowych. Sąd stwierdził, że taki stan rzeczy uniemożliwił mu dokonanie kontroli, które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są nadal wymagalne, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia – z możliwością weryfikacji konkretnych dokumentów w tym zakresie.

Rozstrzygając ponownie sprawę, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku, Zakład miał obowiązek wyjaśnić i wskazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu. Miał to uczynić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w którym miały się znaleźć konkretne dowody, w tym dokumenty, które pozwalałyby zweryfikować prawidłowość ustaleń organu, co do każdej z podniesionych okoliczności, mających wpływ na bieg terminu przedawnienia konkretnych zaległości.

Analiza akt sprawy, a także treści samej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie sprostał temu zadaniu.

Przy okresach: 09.2003 r. – 04.-2004 r., 05.2004 r. – 08.2004 r., 02.2006 r. – 05.2006 r., 06.2006 r. – 08.2006 r., 11.2006 r., 12.2006 r., 01.2007 r., 02.2007 r., 04.2007 r., 05.2007 r. FUS, FUZ, 5.2007 r. FP, 06.2007 r., 07.2007 r. – 12.2009 r. organ wskazał daty, w których nastąpiło przedawnienie należności, wskazując jednocześnie, że okolicznością przesądzającą o wymagalności tych należności jest fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości skarżącego (wpis hipoteki nastąpił 29 kwietnia 2019 r. – przed upływem terminu przedawnienia należności).

Organ jednak nie przedstawił dokumentów mających dowodzić tego twierdzenia, pomimo wyraźnego wskazania sądu. Dopuścił się zatem naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przedawnienia należności składkowych.

A jak to zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 17 marca 2022 r. jest to konieczne również w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, który orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wyjaśnił, że aby dokonać sądowej kontroli działalności organu, konieczny ku temu jest prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W takiej postaci, w jakiej zgromadził go Zakład, sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem, objętych wnioskiem, a następnie decyzją, poszczególnych należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką.

Nie dołączając do akt dokumentów dotyczących zabezpieczenia nieruchomości hipoteką, organ naruszył art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej jako "k.p.a." i art. 80 k.p.a., także w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jest to tym bardziej istotne w kontekście uzasadnienia, znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach z 15 lutego 2019 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Wynika z niego, że skarżący nie figuruje w elektronicznym rejestrze ksiąg wieczystych.

Organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wnioskowanie organu powinno być oparte na dowodach zdobytych przez organ i przez niego sprawdzonych. Istotnym naruszeniem jest orzekanie przez organ na podstawie danych znanych organowi osobiście, ale nie znajdujących się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155). Innymi słowy nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym postępowaniem i opierał na nich rozstrzygnięcie.

Wobec tego należy powtórzyć argumentację sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 17 marca 2022 r. o sygn. akt I SA/Ke 700/21. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja nie poddaje się pełnej kontroli i ocenie, czy zaszły okoliczności powodujące zawieszenie terminu przedawnienia.

Natomiast ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe.

Powyższe jest wyrazem przyjęcia poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z 14 stycznia 2021 r. I GSK 1569/20 i z 7 września 2021 r. I GSK 171/21 (dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne mają obowiązek skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, tj. czy postępowanie to posiadało swój przedmiot (czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia).

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma odniesienia co do kwot należności za poszczególne okresy. Organ wskazał jedynie same okresy, z których pochodzą należności składkowe, nie przytaczając jednocześnie odpowiednich przepisów u.s.u.s. będących podstawą do zawieszenia biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności składkowych, tym bardziej, że niektóre z nich wiążą skutek prawny z podjęciem określonych czynności, o której dłużnik został zawiadomiony (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają także rozważania organu co do kwestii wymeldowania skarżącego ze stałego miejsca zamieszkania (o którym organ dowiedział się z uzasadnienia postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Kielcach z 12 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) i jego wpływu na toczące się postępowania, w szczególności pod kątem skuteczności tzw. fikcji prawnej doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a.).

W ocenie sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, powyżej opisane zaniechania organu świadczą o uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu, niewyjaśnienie prawidłowości kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącego z tytułu zaległych składek. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że Zakład nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Naruszenia te, w ocenie sądu, mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy i tym samym musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakład, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czyniąc to na podstawie zgromadzonego w sprawie i dołączonego do akt sprawy materiału dowodowego potwierdzającego ustanowienie zabezpieczenia hipotecznego.

Następnie organ rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona jego oceny pod kątem wyrażonej przez sąd oceny prawnej w zakresie przedawnienia należności składkowych (w szczególności tych zabezpieczonych hipoteką), a w dalszej kolejności co do możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265; ze zm.) w pkt 2 sentencji wyroku.