Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1407/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 61 par. 3, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: Par. 131 ust. 1, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: Art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, warunków sprzedaży, zasad wydawania i cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 7 ust 1 i ust 2 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego K. S. kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010r.

W dniu 20 lipca 2001r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.). W § 7 ust. 1 tej uchwały wprowadzono stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C, K, S i W w A ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych. W § 7 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że w miejscowościach, w których znajdują się kaplice wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania, wnoszenia napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 m od tych kaplic od chwili otwarcia punktu, w dniu odprawiania nabożeństwa, do dwóch godzin po zakończeniu nabożeństwa.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2010r., sporządzonym przez pełnomocnika – adwokata M. F., K. S. wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez w/w uchwałę Rady Gminy Nr [...], domagając się uchylenia § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] albo jej zmianę poprzez wykreślenie z § 7 ust. 1 sformułowania "w obiektach handlowych" lub wykreślenie ulicy K. Zdaniem wzywającego, w/w uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia dla rady gminy, zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.), a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Pismem z dnia 24 maja 2010r. Przewodniczący Rady Gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie K. S. informując, że Rada Gminy uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Przewodniczący Rady wyjaśnił, iż kwestionowany przez wzywającego zakaz sprzedaży napojów alkoholowych wynika ze szczególnego charakteru obszaru opisanego w § 7 przedmiotowej uchwały i jest uzasadniony w świetle przepisów ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.). Przewodniczący Rady, powołując się na art. 1 i art. 14 ust. 6 tej ustawy podkreślił, że wzgląd na ochronę obszaru centrum A wymagał wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, gdyż pożądanego skutku społecznego nie dało się osiągnąć środkami łagodniejszymi. Jednocześnie w ocenie Przewodniczącego Rady, omawiany zakaz nie niweczy ani prawa własności ani swobody działalności gospodarczej. Nie odbiera nikomu prawa przysługującego z mocy ustawy i nie wyłącza handlu napojami innymi niż alkoholowe. W związku z powyższym Przewodniczący Rady uznał, iż spełnione zostały wszelkie wymogi proporcjonalności i nie może być mowy o naruszeniu konstytucyjnych standardów, czy wyjściu poza podstawę prawną przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Ponadto przedmiotowa uchwała nie odebrała wzywającemu żadnych praw, gdyż w dacie jej podjęcia nie miał on uprawnień do sprzedawania alkoholu.

Pismem z dnia 10 czerwca 2010r. K. S., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata M. F., wniósł skargę na § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r. Nr [...] z późniejszymi zmianami, w części dotyczącej istniejącego na jej podstawie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, obejmującego ulicę K w A. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, której zarzucił rażące naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała nie posiada żadnego realnego, rzeczywistego uzasadnienia. Jego zdaniem, określenie, mające rzekomo stanowić uzasadnienie jej wprowadzenia – "duże zagęszczenie obiektów publicznych" na "tym obszarze" – jest zbyt ogólne i pod każdym względem nieprecyzyjne. Nieprecyzyjne jest zarówno określenie "obiekty publiczne", jak i określenie "ten obszar". Skarżący stwierdził, iż bez obiektywnego uzasadnienia nie wolno Radzie Gminy (ani żadnemu innemu organowi prawodawczemu) podejmować uchwał, które arbitralnie wyłączają na określonym terenie działanie zasady wolności działalności gospodarczej, która na podstawie Konstytucji obowiązuje na terenie całego kraju. Skarżący podniósł również, iż jakiekolwiek ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie ze względu na szczególnie ważny interes publiczny. Niedopuszczalne jest natomiast ingerowanie w konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie, gdy taki "szczególnie ważny interes publiczny" nie istnieje. Dla każdego zakazu musi bowiem istnieć powód jego wprowadzenia. Skarżący wskazał, iż wprowadzenie stałego zakazu sprzedaży alkoholu dopuszczalne jest tylko "ze względu na szczególny charakter" pewnych miejsc, obiektów lub obszarów w gminie, a ani wskazane w zaskarżonej uchwale ulice, ani tym bardziej objęte zakazem obiekty handlowe nie mają, jego zdaniem, żadnego "szczególnego charakteru", który uzasadniałby aż tak daleko idącą ingerencję w konstytucyjne zasady. Wątpliwości skarżącego wynikają także z tego, że podobne ograniczenia nie zostały wprowadzone w pozostałych miejscowościach na terenie Gminy.

Zdaniem K. S., powyższe naruszenia doprowadziły w konsekwencji do rażącego naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a także art. 5 ustawy prawo działalności gospodarczej (obecnie art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) – zasada wolności działalności gospodarczej – poprzez wprowadzenie generalnego zakazu sprzedaży, wnoszenia, podawania i spożywania napojów alkoholowych, drastycznie ograniczającego tę konstytucyjną zasadę, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżący stwierdził, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, a także w doktrynie nie budzi wątpliwości, że jakiekolwiek ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywateli może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy oraz tylko i wyłącznie ze względu na szczególnie ważny interes publiczny i tylko w zakresie koniecznym z punktu widzenia tego interesu.

Skarżący stwierdził również, iż doszło do rażącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) poprzez uniemożliwienie uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom chcącym sprzedawać takie napoje w A na ulicach objętych zakazem, podczas gdy w innych miejscowościach Gminy przedsiębiorcy mogą otrzymać zezwolenie na sprzedaż alkoholu, nawet wtedy, gdy ich obiekty handlowe leżą w dużo mniejszej odległości od obiektów publicznych (np. szkół) niż te położone przy ul. K.

K. S. wyjaśnił, iż jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż jako właściciel sklepu położonego w A przy ul. K, nie może sprzedawać w nim napojów alkoholowych, co z kolei powoduje poważne straty finansowe. Skarżący wskazał przy tym, że sprzedaż napojów alkoholowych stanowi około 12% obrotów w tego typu obiektach handlowych. Jednak zdaniem skarżącego, brak możliwości sprzedaży alkoholu w danym sklepie powoduje spadek obrotów nawet o 30%, albowiem klienci zazwyczaj planują zakupy jako pewną całość – brak możliwości zakupu alkoholu powoduje wybór innego sklepu. Skarżący stwierdził, iż szkoda jaką poniósł wskutek podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały jest szkodą znacznych rozmiarów i powstała wskutek wprowadzonego zakazu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, iż zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych wprowadzono w tej części A, w której występuje duże zagęszczenie obiektów publicznych. Wskazane w zaskarżonej uchwale ulice tworzą ścisłe centrum miejscowości, zaś sprzedawanie, podawanie, wnoszenie i spożywanie tam alkoholu uchybiałoby charakterowi tego miejsca oraz miejscowej tradycji, co dotyczy zwłaszcza szacunku dla miejsc kultu religijnego położonych przy ul. C, a także w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanej obiektem handlowym należącym do skarżącego K. S. (ul. K 22). Naprzeciwko tegoż obiektu znajduje się bowiem budynek Urzędu Gminy A oraz Gimnazjum im. [...] w A i wylot ul. S, zaś kilkanaście metrów dalej – Komisariat Policji i Gminny Stadion Sportowy, na którym odbywają się masowe imprezy sportowe. Tuż przy obiekcie znajduje się także węzłowy przystanek komunikacji zbiorowej. Rada Gminy wskazała, iż okoliczności te uwidoczniono w treści uchwały Nr [...], której § 7 ust. 1 zawiera nie tylko wzmiankowany zakaz, ale i jego krótkie uzasadnienie. Rada Gminy zaznaczyła, iż jedyny wyjątek od wzmiankowanych zakazów dotyczy podawania piwa w trakcie imprez rekreacyjnych nie będących imprezami masowymi, organizowanych na wzmiankowanym obszarze. Wprowadzono go uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 marca 2008r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r. Wyjątek ten był podyktowany lokalną obyczajowością, która zakłada prowadzenie imprez plenerowych połączonych ze spożywaniem gorących posiłków i w związku z tym Rada Gminy zezwoliła na podawanie piwa na podobnych imprezach mając również na względzie i to, że imprezy takie są dozorowane przez służby porządkowe, a ich uczestnicy zachowują się w sposób spokojny i kulturalny.

Rada Gminy podniosła także, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostałyby naruszone uchwałą. Tymczasem zdaniem Rady Gminy, skarżący nie posiada żadnego uprawnienia, które zaskarżona uchwała mogłyby mu odebrać i nie znajduje się w jakiejkolwiek sytuacji gwarantowanej przepisami prawa, w którą ta uchwała mogłyby godzić. Rada Gminy stwierdziła, iż prawo do sprzedaży i podawania alkoholu nie jest prawem powszechnym. Przysługuje tylko tym podmiotom, które po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego uzyskają odpowiednie zezwolenie. Skarżący K. S. nie posiadał takiego zezwolenia przed rokiem 2001, a zaczął się o nie ubiegać dopiero w roku 2004. Rada Gminy nadmieniła przy tym, że skarżący K. S. prowadzi punkt handlowy na ul. K 22 od wielu lat, a sklep ten cieszy się dużym zainteresowaniem, trudno zatem uznać, że skarżący miał ponosić "wymierne i poważne" straty finansowe, tym bardziej, że wątpliwe jest, czy w ogóle obroty sklepu wzrosłyby w sposób wyraźny w razie sprzedawania również alkoholu. Zdaniem Rady Gminy, majątkowe interesy K. S. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie przesądzają o interesie prawnym, lecz jedynie o interesie faktycznym skarżącego w zaskarżeniu uchwał.

Zdaniem Rady Gminy wprowadzone przez nią zakazy wynikały z konieczności ochrony interesu publicznego, mającego prymat przed interesem indywidualnym. Prymat ten wynika zaś z wartości, jakie Rada Gminy ma obowiązek chronić, a więc nie może być mierzony w pieniądzu. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, wedle którego wysokość uszczerbku majątkowego decydowałaby o możliwości ingerencji w interes indywidualny wymuszonej ochroną porządku publicznego. W tym kontekście Rada Gminy zauważyła, że rzekome straty skarżącego nie świadczą o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały, a jedynie o interesie faktycznym.

Zdaniem Rady, nietrafne są także zarzuty K. S., że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia i operowała niedookreśloną terminologią ("duże zagęszczenie obiektów publicznych"), gdyż uchwała, jako akt prawny, ma zawierać przepisy prawa zgodne z ustawowym upoważnieniem, a nie ich uzasadnienie. Nie można wymagać, aby w przepisach uchwały znajdowało się szczegółowe uzasadnienie każdej regulacji, gdyż uzasadnienie stanowi odrębny dokument, dołączany do projektu danej uchwały i w obrocie prawnym nie funkcjonuje – o czym stanowi § 131 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", Dz. U. nr 100, poz. 908).

Rada Gminy nie podzieliła także wątpliwości skarżącego K. S. co do znaczenia pojęć użytych w uchwałach. Są one wszak aktami prawa miejscowego, obowiązującymi na obszarze Gminy – siłą rzeczy zatem odwołują się do nazw i realiów tego właśnie obszaru. Wykładnia literalna zaskarżonych uchwał wyjaśnia co to znaczy "ten obszar", a sama wiedza na temat topografii A wskazuje, jakie obiekty publiczne znajdują się w obszarze opisanym w § 7 uchwały Nr [...], jakie jest ich zagęszczenie, a także, że obiektywnie rzecz biorąc jest ono duże. Adresatami obu uchwał są zaś osoby związane z obszarem A, a zatem użyte w uchwałach pojęcia są dla nich łatwe do zrozumienia. Zdaniem Rady, przedstawiane przez skarżącego zarzuty wynikają z błędnej wykładni uchwały, polegającej na czytaniu tekstu w oderwaniu od językowego kontekstu, a wynikającej prawdopodobnie z (błędnego) przekonania, jakoby przepisy prawa miały w swej treści zawierać szczegółowe uzasadnienie swej genezy i podstaw obowiązywania.

Rada Gminy wyjaśniła, iż zaskarżoną uchwałę podjęła kierując się wyrażoną w Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Ustawodawca przewidział bowiem kolizję pomiędzy porządkiem publicznym wyrażającym się koniecznością ochrony społeczeństwa przed niebezpieczeństwami związanymi z używaniem alkoholu, a interesem majątkowym tych, którzy zarobkują sprzedając lub podając alkohol. Przed organami samorządu postawił w szczególności zadanie "podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów," (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Skoro więc ustawa wymaga od samorządu podejmowania takich działań, to jest rzeczą oczywistą, że ich wykonywanie musi mieć pierwszeństwo przed ochroną prawa własności czy swobody działalności gospodarczej. Pierwszeństwo to uwidocznione jest w art. 14 ust. 6 powołanej wyżej ustawy, który pozwala radzie gminy wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w wybranych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na charakter tych miejsc, obiektów i obszarów. Zdaniem Rady Gminy, zakaz wprowadzony zaskarżoną uchwałą wynika ze szczególnego charakteru obszaru objętego zakazem. Jest więc uzasadniony w świetle powołanego art. 14 ust. 6 i nie stanowi niedozwolonej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości. Rad Gminy wskazała, iż wzgląd na ochronę obszaru centrum A wymaga wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, a pożądanego skutku społecznego nie da się osiągnąć środkami łagodniejszymi. Jednocześnie Rada uznała, iż omawiany zakaz nie niweczy ani prawa własności ani swobody działalności gospodarczej. Nie odbiera nikomu prawa przysługującego z mocy ustawy i nie wyłącza handlu napojami innymi niż alkoholowe. Spełnione są więc wszelkie wymogi proporcjonalności i nie może być mowy o naruszeniu konstytucyjnych standardów, czy wyjściu poza podstawę prawną przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy wskazała także, że opisane w treści skargi punkty, w których sprzedaje się alkohol, położone są poza obszarem objętym zaskarżonymi uchwałami, a w szczególności nie są one dostępne z tych samych dróg ani też nie są bezpośrednio widoczne z obiektów użyteczności publicznej położonych w obszarze objętym przedmiotowymi uchwałami. Stąd też istnienie owych punktów nie niweczy sensowności wprowadzonego zakazu i nie może uchybiać celowości wprowadzenia i utrzymywania tegoż zakazu. Zdaniem Rady, nie sposób także upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w postanowieniach uchwały Nr [...] dopuszczających sprzedaż piwa w ramach imprez. Adresaci tego zezwolenia są bowiem w znacząco odmiennej sytuacji niż skarżący i inni właściciele punktów handlowych, a zatem chroniąc wartości wyższego rzędu można zróżnicować ich pozycję. Podnoszony z kolei przez skarżącego K. S. brak analogicznych zakazów w innych miejscowościach Gminy A nie może być, zdaniem Rady Gminy, poczytywany za naruszenie zasady równości, albowiem inna jest specyfika A (liczącego ponad 5.000 mieszkańców), a inna pozostałych miejscowości, z których żadna nie posiada takiej liczby mieszkańców i takiego układu przestrzennego (nagromadzenie wielu ważnych instytucji na małej przestrzeni, węzeł komunikacyjny itp.).

Rada Gminy A nadmieniła również, że na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą działa wiele punktów handlowych, a zatem mimo wieloletniego obowiązywania zakazu, można na tym obszarze prowadzić zyskowną działalność gospodarczą, co z kolei przeczy wywodom skarżących o rzekomym uniemożliwieniu zarobkowania.

Pismem z dnia 21 września 2010r. pełnomocnik Rady Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko Rady wyrażone w odpowiedziach na skargi. Podtrzymał zarzut, że skarżący legitymuje się jedynie wąskim interesem faktycznym majątkowym. Interes prawny w ujęciu art. 101 ust. 1 u.s.g. winien istnieć nie tylko w chwili naruszenia, ale także w chwili zaskarżenia aktu. Ekspektatywa takiego interesu lub jego wystąpienie w przyszłości nie może zostać utożsamione z interesem prawnym lub uprawnieniem w rozumieniu art. 101 u.s.g., a w tym przypadku nie tylko skarżący nie posiada interesu prawnego, ale i nie ma ekspektatywy jego uzyskania. Jak się wydaje, skarga przybiera charakter actio popularis, a w takim wypadku nie zasługuje na uwzględnienie.

Za chybiony pełnomocnik Rady uznał też zarzut co do braku homogeniczności terminologicznej w zaskarżonej uchwale, a dotyczący wątpliwości skarżących co do pojęcia "obiekt handlowy", użytego w § 7 ust. 1 uchwały oraz "punkt sprzedaży alkoholu", o którym mowa w § 7 ust. 2 uchwały. Podkreślił też, że na gruncie dyspozycji art. 14 ust. 6 opisywanej ustawy rada gminy może zarówno odwołać się do metody odległościowej w wyznaczaniu obszaru objętego zakazem przez wskazanie dokładnej jednostki miary w promieniu której obowiązuje zakaz, jak i stosować kryterium kolizji w funkcjonowaniu danego punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektu chronionego (kryterium kolizyjności). Zdaniem pełnomocnika Rady, wątpliwości takie musi budzić sprzedaż napojów alkoholowych na szeroką skalę w obiekcie handlowym, przy usytuowaniu w Gminie A na tym właśnie obszarze obiektów kultu (kościoła i miejsca pochówku zmarłych). Pełnomocnik Rady wskazał, iż nie jest możliwe uwzględnienie interesów majątkowych wszystkich przedsiębiorców, szczególnie tych, którzy prowadzą działalność gospodarczą w centrach miejscowości. Powinni oni bowiem liczyć się z dodatkowymi obostrzeniami ze względu na kolizję z występującymi obiektami chronionymi. Zasada swobody działalności gospodarczej nie posiada charakteru absolutnego i z prawno – konstytucyjnego punktu widzenia, ustrojodawca słabiej ją chroni niż prawa i wolności jednostki ujęte w rozdziale II ustawy zasadniczej. Interes majątkowy skarżącego stoi w jawnej kolizji z ważnym interesem publicznym w ograniczaniu sprzedaży na tym terenie napojów alkoholowych z uwagi na występowanie obiektów chronionych w bezpośrednim dostępie z miejsca, w którym miał być podawany alkohol.

W dniu 29 września 2010r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego K. S., w którym podniósł on, iż w zaskarżonej uchwale brak dokładnego określenia, jakie to są "obiekty publiczne". Sprawę wyjaśnia dopiero pismo ówczesnego Wójta Gminy A do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w którym wymieniono następujące obiekty: bank, apteka, posterunek Policji, urząd gminy, przystanek autobusowy i szkoła z basenem. Zdaniem skarżącego, wymienione tam obiekty publiczne nie są jakieś szczególne, gdyż można je powszechnie spotkać na każdej ulicy w każdej polskiej miejscowości. K. S. uważa, iż twierdzenie, że powszechnie występujące obiekty publiczne, mogą stanowić o wyjątkowości obszaru jest nieuprawnione, a zakaz sprzedaży alkoholu jest szykaną wymierzoną w jego osobę. W opinii skarżącego, jeśli obecność powszechnych obiektów publicznych mogłaby uzasadniać szczególny charakter danego obszaru, to by znaczyło, że zakaz sprzedaży można wprowadzić praktycznie wszędzie, a przecież nie taki był zamiar ustawodawcy. W końcu teren, na którym nie ma żadnych obiektów publicznych, też może mieć swój wyjątkowy charakter.

W piśmie z dnia 5 października 2010r. pełnomocnik organu, przedkładając wymagane rzez Sąd dokumenty, wyjaśnił praktykę podejmowania uchwał przez Radę Gminy.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2010r. pełnomocnik skarżącego przytoczył orzecznictwo sądowe dotyczące sposobu rozumienia interesu prawnego oraz zarzucił rażące naruszenie zaskarżoną uchwałą Statutu Gminy, a także rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Pismem z dnia 8 grudnia 2010r. pełnomocnik organu, ustosunkowując się do zarzutów naruszenia procedury uchwałodawczej przewidzianej w Statucie Gminy A stwierdził, że są one nieuzasadnione. W jego ocenie przepisy powoływane przez stronę skarżącą dotyczą bowiem jedynie obiegu dokumentów, a więc norm, które nie mają umocowania w art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko te normy statutu, które znajdują wyraźne odzwierciedlenie w ustawie, mogą być kwalifikowane jako bezwzględnie obowiązujące, pozostałe zaś, w tym zwłaszcza przepisy dotyczące obiegu dokumentów, mają charakter jedynie instrukcyjny. Zaskarżona uchwała została podjęta w toku szczególnej procedury uchwałodawczej przewidzianej w ustawie i w pełnej zgodzie z ustawą. Ciężar zaś dowodu, że naruszono wymogi procedury uchwałodawczej spoczywa na skarżącym, gdyż to nie rada winna się tłumaczyć kiedy radni otrzymali zawiadomienia o sesji, lecz skarżący powinien wskazać dowód, na którym opiera swój zarzut.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium legalności.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga K. S., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga ta została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona w terminie, zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie skarżący słusznie wywodzi z tego, że wprowadzony zakaz handlu alkoholem na ulicy K uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości położonej przy tej ulicy, do której skarżący posiada tytuł prawny. Po wejściu w życie uchwały, wskutek wprowadzonego zakazu sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych przy ul. K, skarżący został pozbawiony możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, to jest między innymi możliwości sprzedaży alkoholu. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2004r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała bowiem jego wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez niego sklepie położonym przy ul. K w A, odwołując się do treści zaskarżonej uchwały. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała, wskutek objęcia zakazem ulicy K przy której położona jest nieruchomość skarżącego, narusza jego interes prawny.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 20 lipca 2001r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.). W § 7 ust. 1 tej uchwały wprowadzono stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C, K, S i W w A ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych. W § 7 ust. 2 tej uchwały przewidziano, że w miejscowościach, w których znajdują się kaplice wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania, wnoszenia napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 m od tych kaplic od chwili otwarcia punktu, w dniu odprawiania nabożeństwa, do dwóch godzin po zakończeniu nabożeństwa.

W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga na § 7 ust. 1 i ust. 2 tej uchwały zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona część uchwały jest sprzeczna z prawem. W ocenie Sądu zasadne są powołane w skardze zarzuty wydania uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe. Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniający do wydawania jedynie stałych lub czasowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych we wskazanych obiektach lub na wskazanych w uchwale obszarach, ze względu na ich charakter. Przepis ten jest sformułowany stosunkowo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "ze względu na charakter" tych obiektów lub miejsc oraz nie zawierając żadnych szczegółowych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie tego rodzaju ograniczeń. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. 14 ust. 6 tej ustawy. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę z orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie tego przepisu uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast, wykraczając poza zakres pozostawiony mu do uregulowania, wprowadzać szerszych ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56). Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy i uzupełniać zakazy z niej wynikające, ale tylko w dozwolonym przez ustawę zakresie.

Tymczasem zaskarżona uchwała w § 7 ust 1wprowadziła bardzo ogólny i nadmiernie szeroki zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na terenie wymienionych w niej ulic, nie mieszczący się w zakresie przewidzianym w art. 14 ust. 6 ustawy. Pomimo wezwania przez Sąd organ administracyjny nie przedłożył uzasadnienia do projektu tej uchwały. Także zawarte w samej uchwale stwierdzenie, że powodem wprowadzenia ograniczeń jest "duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych" nie może być uznane za spełnienie ustawowego wymogu wykazania takiego charakteru danego obszaru, który uzasadniałby wprowadzenie ograniczeń. Wystarczającego uzasadnienia do wprowadzenia przewidzianych uchwałą ograniczeń nie stanowi też zawarty w odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego argument, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy kierowała się "Względem na ochronę obszaru centrum A, który wymagał wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, gdyż pożądanego skutku społecznego nie dało się osiągnąć środkami łagodniejszymi." W ocenie Sądu w świetle art. 14 ust. 6 cyt. ustawy takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może być uznane za prawidłowe i wystarczające dla usprawiedliwienia wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń. Prawodawca lokalny, wbrew wyraźnemu brzmieniu ustawy, nie wykazał bowiem w niniejszej sprawie szczególnego charakteru obszaru, na którym wprowadzono tak restrykcyjne ograniczenie, a który uzasadniałby tak daleko idące zakazy.

Co więcej, zestawienie treści kwestionowanego przepisu uchwały z treścią § 2 i załącznika nr 1 do tej uchwały, w którym uregulowano zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na sąsiedztwo z wymienionymi tam obiektami, w tym między innymi z placówkami oświatowymi i obiektami kultu religijnego, prowadzi do wniosku, że w znacznej części jego zakres pokrywa się z zakresem §7 ust. 1 uchwały. Pełnomocnik organ uzasadniając w pismach składanych do akt sprawy wprowadzenie zakazów na określonych ulicach, odwołuje się do konieczności zapewnienia ochrony będącym w bliskiej odległości wymienionych ulic obiektom publicznym takim jak szkoła czy kościół i cmentarz. Tymczasem obiekty te podlegają już ochronie wynikającej z przytoczonego powyżej § 2 i załącznika nr 1 do uchwały.

Należy zatem uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazano, by obszar objęty przewidzianym w §7 ust. 1 zakazem cechował się jakimś innym szczególnym charakterem, który uzasadniałby wprowadzenie na nim dodatkowych zakazów, nieprzewidzianych ustawą ani uchwałą wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o zasadach sytuowania punktów sprzedaży (uchwałą o zasadach usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych).

W świetle art. 14 ust. 6 ustawy takiego uzasadnienia nie stanowią także kolejne argumenty powoływane przez pełnomocnika organu w jego kolejnych pismach, w tym zwłaszcza argument o wyższości interesu publicznego nad interesem indywidualnym. Jedną z podstawowych zasad, którą kierować się winny organy administracji jest bowiem konieczność ważenia obu tych interesów i niedopuszczalne jest założenie a priori przewagi któregoś z nich.

Należy zatem uznać zasadność zarzutów skargi, że wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia alkoholu przy ulicach wymienionych w §7 ust. 1 uchwały, nastąpiło przy braku wykazania szczególnego charakteru tych ulic, a zatem z przekroczeniem granic upoważnienie ustawowego stanowiącego jego podstawę prawną.

Analogiczny zarzut postawić należy także regulacji zawartej w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Także zestawienie treści tego zakazu z ograniczeniami wynikającymi z przytoczonego powyżej § 2 i załącznika nr 1 do uchwały wywołuje wątpliwości co do wzajemnego stosunku tych przepisów do siebie i sposobu ich interpretacji. Konieczność zapewnienia ochrony obiektów kultu religijnego wynika już z przytoczonego powyżej § 2 i załącznika nr 1 do uchwały. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazano, by obszar objęty przewidzianym w §7 ust. 2 zakazem cechował się jakimś jeszcze innym szczególnym charakterem, który uzasadniałby wprowadzenie na nim dodatkowych zakazów, nieprzewidzianych ustawą ani tą częścią uchwały, która wydana została na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy (uchwałą o zasadach usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych). Także zatem treść §7 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut posługiwania się w zaskarżonej uchwale niejasną, nieprecyzyjną i zbyt ogólną terminologią. Niewątpliwie nadmiernie ogólny charakter ma sformułowanie "duże zagęszczenie" oraz pojęcie "obiektów publicznych", niejasne i bliżej nieokreślone są sformułowania "tego obszaru" oraz "obiektów handlowych", zwłaszcza że co do tego ostatniego jednocześnie używa się w § 7 ust. 2 uchwały zupełnie innego określenia - "punktów sprzedaży alkoholu". Taka nieprecyzyjność terminologiczna stanowi naruszenie zasad prawidłowej techniki legislacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Rada Gminy A podejmując zaskarżoną uchwałę o treści przewidzianej w § 7 ust. 1 i ust. 2, przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiąc akt prawa miejscowego wprowadzający restrykcyjne ograniczenia dla jego adresatów w takim stanie faktycznym, który w świetle ustawy nie uzasadniał tego rodzaju prawodawczej ingerencji w prawa jednostek, nie istniało bowiem uzasadnienie dla tych ograniczeń w postaci "charakteru tego obszaru".

Uzasadnione są także zarzuty skarżącego co do naruszenia zaskarżoną zasad proceduralnych wynikających ze Statutu Gminy A. Na wstępie należy z całą mocą podkreślić nietrafność argumentacji pełnomocnika organu, że zawarte w Statucie przepisy mają różny charakter prawny: niektóre z nich są bezwzględnie wiążące, inne zaś mają jedynie charakter instrukcyjny. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 169 ust 4 Konstytucji ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące") w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Oznacza to, że statut gminy stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który zresztą cechuje jeszcze większa samodzielność prawodawców lokalnych w jego tworzeniu, niż w przypadku innych aktów prawa miejscowego, co w doktrynie określa się mianem tzw. "samoistności statutu". Koniecznym następstwem tego stwierdzenia jest zaś wniosek, że wszystkie normy zawarte w statucie mają charakter wiążący. Jeżeli zatem dana jednostka samorządu terytorialnego zadecydowała o uchwaleniu statutu, wszystkie zawarte w nim normy muszą być traktowane jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, a więc mają charakter wiążący, póki w odpowiedniej procedurze nie zostaną wyeliminowane z porządku prawnego albo przez samego prawodawcę (w trybie uchylenia uchwały), albo przez organy nadzoru lub sąd (w trybie stwierdzenia nieważności). Niedopuszczalne jest zatem samowolne ustalanie przez organ w toku stosowania norm zawartych w statucie, które z nich uznaje za wiążące, a które nie. Organy administracyjne w demokratycznych państwie prawnym działają w oparciu o zasadę praworządności i legalności (art. 2 i art. 7 Konstytucji). Akty prawa miejscowego są częścią powszechnie obowiązującego systemu źródeł prawa, organy administracyjne są zatem związane ich treścią, na równi z innymi przepisami zawartymi w ustawach czy aktach wyższego rzędu. Skoro Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały, ma obowiązek dokonać oceny jej zgodności z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, jednym z kryteriów kontroli zaskarżonej uchwały musi być dokonanie jej oceny z obowiązującym w danej gminie statutem.

Oceniając spełnienie przez zaskarżoną uchwałę wymogów przewidzianych w Statucie Gminy Zabierzów (Załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy A z dnia 10 marca 1995r. z późn. zm.) należy stwierdzić, że dokonany w niniejszej sprawie (a jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Rady Gminy, stosowany także i w innych sprawach) sposób zawiadomienia radnych o terminie i porządku obrad sesji rady naruszał § 34 ust. 1 i 2 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały Statutu. Z przepisów tych wynikało bowiem, że o terminie i miejscu sesji przewodniczący zawiadamia radnych pisemnie co najmniej na 7 dni przed terminem obrad przesyłając jednocześnie materiały, a w przypadku sesji zwołanej w trybie §33 ust. 2 Statutu, czyli zwołanej przez przewodniczącego na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady, w ciągu 7 dni od złożenia takiego wniosku - powiadamia radnych nie później niż na 3 dni przed terminem posiedzenia, w sposób zapewniający dotarcie informacji do radnych. Pomimo wezwania przez Sąd, organ nie przedłożył do akt sprawy dowodów zawiadomienia radnych o terminie sesji, a więc nie wykazał, że zwołując sesję, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, dochowano wymogów statutowych.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w ogóle nie została zaopiniowana przez komisje rady, czym naruszono wymóg § 28 pkt 2 w związku z § 45 ust. 2 Statutu. Projekt w ogóle nie został przekazany właściwym komisjom rady do zaopiniowania, czym naruszono statutowy wymóg § 28 pkt 2. Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika organu, że przepis ten nie wprowadza obligu, a jedynie fakultatywną możliwość zaopiniowania projektu przez właściwą komisję. Zdaniem Sądu jeśli rada gminy powołała komisje, a jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010r. – w Radzie Gminy A w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały działały komisje – to statut wprowadza obowiązek zwrócenia się do właściwej komisji o opinię. Naruszenie tego obowiązku musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie Statutu.

Z wyraźnej i jednoznacznej treści regulacji statutowej wynika, że "Z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który powinien odpowiadać wymaganiom formalnym protokołu z sesji Rady Gminy. Protokół podpisuje przewodniczący posiedzenia i niezwłocznie przekazuje przewodniczącemu Rady" (§ 31 ust. 3 i 4), jak również, że "Posiedzenie komisji zwołuje przewodniczący komisji ustalając porządek obrad. Posiedzenia komisji odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na dwa miesiące. Przewodniczący zobowiązany jest zwołać posiedzenie komisji na wniosek co najmniej ¼ liczby jej członków lub przewodniczącego Rady" (§ 30 ust. 3-5). Brak protokołu z posiedzenia właściwej komisji rady zawierającej stosowną opinię do projektu uchwały dowodzi zatem naruszenia cytowanych powyżej przepisów statutowych. Niezależnie od powyższego, na marginesie należy zauważyć, że wadliwa jest stosowana w gminie A praktyka, o której wspomina pełnomocnik organu, wyrażania opinii wyłącznie poprzez podpis na projekcie, z pominięciem przytoczonych powyżej wymogów statutowych.

Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło także do naruszenia zasad prawidłowej techniki legislacyjnej poprzez brak uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały. § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wprowadzają wymóg dołączenia do projektu aktu praw miejscowego uzasadnienia. Wprawdzie w ocenie Sądu przepisy te, z uwagi na ich rangę prawną, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają formalnie wiążącej mocy prawnej, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że wynikające z nich wymogi należą do kanonu zasad prawidłowej legislacji, stanowiąc podwalinę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji). W świetle tych zasad niedopuszczalne jest zatem tworzenie prawa bez należytego uzasadnienia uchwalanych norm. Taka praktyka uniemożliwia bowiem dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny, czy przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego organ gminy kierował się przesłankami ustawowymi zawartymi w ustawie upoważniającej do tworzenia tego prawa miejscowego, w dalszej konsekwencji zatem uniemożliwia ocenę, czy uchwalony akt prawa miejscowego spełnia konstytucyjny wymóg wydania "na podstawie i w granicach ustawy", a więc posiadania jedynie wykonawczego wobec ustawy charakteru. Brak uzasadnienia projektu uchwały i ograniczenie się jedynie do nadmiernie ogólnego uzasadnienia w samej treści uchwały nie może być uznane za wystarczające do wykazania zgodności z ustawową podstawą do tworzenia prawa miejscowego. Owo uzasadnienie zawarte w samej treści uchwały dotyczyło zresztą jedynie § 7 ust. 1, ale już nie dotyczyło § 7 ust. 2 uchwały.

Mając na uwadze wyżej wskazane argumenty należy zatem stwierdzić, że wydanie zaskarżonej uchwały, wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Statutu Gminy A, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był obowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia a nie akty stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują. Przyjętą przez Sąd interpretację art. 152 potwierdza zresztą wyraźnie ustawodawca przewidując w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że instytucji wstrzymania wykonania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.