Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 891/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. B. i T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. B. i T. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. nr [...] z dnia [...] lutego 1989 roku

- stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1989r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] lutego 1989r., udzielono D. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] przy ul. B. (obecnie ul. S.) zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1972r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G..

Decyzja ta, w ocenie organu, dotkniętą jest wadą rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), tj. przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Z akt postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę wynika, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku usługowo (parter) - mieszkalnego ( pierwsze i drugie piętro) przy czym wejście do części mieszkalnej budynku zlokalizowane zostało w niezabudowanym przejściu dla pieszych między budynkami położonymi w zabudowie szeregowej przy ul. S. na działce nr [...] przy ul. S. (a więc nie należącej do inwestora). W przejściu tym zaprojektowano drzwi i wejście na klatkę schodową do budynku położonego na działce [...].

Takie usytuowanie wejścia do budynku przy ul. S. powoduje ciągłe naruszanie nieruchomości przy ul. S. (dz.nr [...]) bez wykazania się stosownymi uprawnieniami w tym zakresie. Konsekwencją tego jest rażące naruszenie

art. 5 ust. 1 pkt 6 , art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. Doszło zdaniem organu także do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego - art. 140 i 143. Wojewoda [...] przyznał jednocześnie, że projekt budynku przy ul. S. w L. powstał w ramach szerszej koncepcji zabudowy ul. S., z którą miał być zgodny. Okoliczność ta nie zwalniała jednak z obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na przyjęte rozwiązanie projektowe, które naruszyło jego uzasadniony interes. Ponieważ takiej zgody nie było Wojewoda [...] uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany narusza także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 38,poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych (... ) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m gdy ściana od granicy nie posiadała otworów okiennych lub drzwiowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i S. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 7,8 i 77 § 1 kpa.

Wyjaśnili, że dla zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze przy dawnej ul. B. obecnie S., rada miejska uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego Naczelnik Miasta L. wydał dla wszystkich inwestorów informację o terenie i pozwolenia na budowę. Także budynek należący obecnie do J. i T. B. zrealizowany został w oparciu o pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany budynku z ogólnodostępnym miejskim przejściem komunikacyjnym, na które wychodzi otwór drzwiowy budynku stanowiącego ich własność.

Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r., podnieśli, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem budynki przy ul. S.( a także pozostałe) stanowią zabudowę szeregową.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 i kpa

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę podzielił ustalenia i ocenę prawna dokonaną przez Wojewodę [...].

Podkreślił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989r. (mapa sytuacyjno - wysokościowa; rzut parteru), wynika, że budynek przy ul. S.został zaprojektowany na działce nr ew. [...]. w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...] (należąca wcześniej do R. G., a obecnie do J. i T. B.) i działką nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]). Zgromadzone akta nie wskazują, aby D. D. w dniu [...] lutego 1989r. posiadał prawo do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...].

Zatwierdzony projekt zakładał usytuowanie w ścianach budynku graniczących z działką nr ew. [...] otworów okiennych z balkonami i okapami oraz otworu drzwiowego od strony granicy z działką nr ew. [...]. Wejście do pomieszczeń mieszkalnych zaprojektowanego budynku znajdujących się na I piętrze i poddaszu wymagało (według projektu budowlanego) skorzystania z przejścia znajdującego się na sąsiedniej działce nr ew. [...].

Takie usytuowanie budynku, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaprojektowane z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r, oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia określającego warunki techniczne z 1980r. Naczelnik Miasta L. powinien bowiem odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na naruszenie chronionych prawem, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał charakter i zakres postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta L. kontrolowana była pod kątem wystąpienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. taką wadliwość stwierdzono, gdyż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. i S. D..

Skarżący decyzji zarzucili naruszenie art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 warunków technicznych z 1980r., a także przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa , art. 7,8 i 77 kpa. Podkreślili, że na zlecenie Miasta L. wykonano projekt zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze w centrum miasta przy ul. S..

W opisie technicznym wykonanego i zatwierdzonego projektu ustalono , że " (...) budynki zlokalizowano szeregowo z niewielkimi uskokami w pionie, a przede wszystkim w poziomie. Każdy segment stanowi oddzielny element z osobnym wejściem do części usługowej lub sklepu oraz mieszkania..., (...) cały zespół został rozdzielony dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu " . Na podstawie tego projektu Urząd Miejski w L. wydał dla nich "Informację o terenie", która jako decyzja lokalizacyjna byłą zobowiązaniem się organu administracji architektoniczno - budowlanego do wydania pozwolenia na budowę na podstawie ustaleń w niej zawartych oraz warunkiem wykonania projektu przez osobę wskazaną przez organ. Projektant ten wykonał projekty obu budynków - na działce nr [...] i [...]. Projekt budynku należącego do J. i T. B. (dz. nr [...]) również zakładał usytuowanie w ścianach graniczących z działką nr ew. [...] (teren gminy) otworów okiennych oraz otworu drzwiowego od strony ogólnodostępnego przejścia na parking, którym przechodzi większość mieszkańców L.. Poza granicami działki nr [...], na działce gminy nr ew. [...] zaprojektowano od strony północnej i południowej, balkony ( o szer. 1,10 m) i okapy przedmiotowego budynku. Ponadto od strony północnej i południowej samowolnie bez projektu i pozwolenia na budowę ówczesny inwestor dobudował schody zewnętrzne na działce gminy nr ew. [...].

W tych okolicznościach zdaniem skarżących organy nie mogą twierdzić; że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 18 maja 2011r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 277/11 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, iż w jego ocenie zaskarżona decyzją narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postepowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie wykazały bowiem, aby kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 r., dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Z akt postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę dla D. D. wynika, że decyzja wydana została w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Plan, zatwierdzony uchwalą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., w części zawierającej ustalenia realizacyjne określał, że dla Śródmieścia L., stanowiącego wyodrębnioną jednostkę terytorialną oznaczoną lit. "C", "zaleca się odrębne opracowanie". Z przedłożonej dokumentacji wynika ponadto, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 r., poprzedzona została wydaną przez Urząd Miasta informacją o terenie, określającą lokalizację budynku oraz planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta określa, że budynki przy ul. S. w L. lokalizowane były wg szczegółowej koncepcji zabudowy, z usługami w parterze, a przy realizacji inwestycji należało uwzględnić plan zagospodarowania i projekt techniczny wg koncepcji "Inwestprojekt". W aktach administracyjnych znajduje się Projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) w L., opracowany przez W."[...] " w S., z którego m. in. wynika, że zaprojektowany dodatkowy ciąg zabudowy mieszkaniowo-usługowej na ul. B. rozdzielony ma być dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu. Wskazana wyżej dokumentacja, znajdująca się w aktach sprawy, powinna być, zdaniem Sądu, przedmiotem analizy organów nadzoru, pod kątem wykazania, czy w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym decyzja z dnia [...] lutego 1989 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 29 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska organu, iż w ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy, pozwolenie na budowę dla D. D. wydane zostało osobie, która nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to nie zostało poprzedzone analizą ww. dokumentacji i prawidłowo uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Nie bez znaczenia dla tej oceny, zdaniem Sądu, pozostaje także znajdujący się w aktach sprawy Protokół z dnia [...] listopada 2005 r. Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z przesłuchania świadka R. G., ówczesnego właściciela działki nr [...] przy ul. S., bowiem warunek, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. może być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu.

W ocenie Sądu nie można także uznać za trafny pogląd organu, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organy administracyjne z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie tylko niewykazaly, że zostały rażąco naruszone uzasadnione interesy osób trzecich (obecnych właścicieli dz. nr [...]), ale także, że to naruszenie w ogóle nastąpiło. W celu oceny czy nie zostały naruszono uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo | budowlane z 1974 r.) należy zbadać, jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli

nieruchomości sąsiednich wynikające z kwestionowanego pozwolenia na budowę.

f' Ochrona ta obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednio działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale także ocenę, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia. Dopiero wykazanie tych ujemnych następstw i ich ocena z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa pozwoliłoby na stwierdzenie,

że rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r.

Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych od powyższego wyroku Naczelny Sąd administracyjny wyrokiem wydanym dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie o sygn. II OSK 2338/11 oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez Naczelnika Miasta L. w dniu [...] lutego 1989 r. na podstawie art. 20 i art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ) oraz § 43 i § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Zasadnie więc wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że dokonując oceny czy decyzja z dnia [...] lutego 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa należało mieć na uwadze ówcześnie obowiązujący stan prawny i dokumentację projektową znajdującą się w aktach sprawy. Prawidłowo Sąd ten podkreślił, że plan, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., w części zawierającej ustalenia realizacyjne określał, że dla Śródmieścia L., stanowiącego wyodrębnioną jednostkę terytorialną oznaczoną lit. "C", "zaleca się odrębne opracowanie". Z przedłożonej dokumentacji wynika ponadto, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 r., poprzedzona została wydaną przez Urząd Miasta informacją o terenie, określającą lokalizację budynku oraz planem realizacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta określa, że budynki przy ul. S. w L. lokalizowane były wg szczegółowej koncepcji zabudowy, z usługami w parterze, a przy realizacji inwestycji należało uwzględnić plan zagospodarowania i projekt techniczny wg koncepcji "[...] ". W aktach administracyjnych znajduje się Projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) w L., opracowany przez W." [...] " w S., z którego m. in. wynika, że zaprojektowany dodatkowy ciąg zabudowy mieszkaniowo-usługowej na ul. B. rozdzielony ma być dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu.

Brak jest też podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organy nie wykazały, aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Niewątpliwie wymóg ten dotyczy dysponowania nieruchomością której dotyczy pozwolenie na budowę określone w ust. 1 art. 29. Pozwolenie na budowę dotyczyło zabudowy działki nr [...], której inwestor D. D. był właścicielem. Dysponował więc prawem do tej nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust. 5 cyt. ustawy i okoliczność ta nie była kwestionowana.

Organy swoje stanowisko co do rażącego naruszenia tego przepisu uzasadniały tym, że "zgromadzone akta nie wykazują, aby D. posiadał w dniu [...] lutego 1998 r. prawo do dysponowania działkami budowlanymi nr ew. [...] i [...] ". Działki te są działkami sąsiednimi graniczącymi z działką inwestora. Organy nie uzasadniły z czego wywodzą obowiązek wykazywania przez inwestora, który występuje o pozwolenie na budowę na działce nr [...] prawa do dysponowania na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy również działkami sąsiednimi z którymi graniczy jego inwestycja. Podkreślić przy tym należy, że czym innym jest formalne uregulowanie korzystania z ogólnodostępnego przejścia przez działkę sąsiednią (które ma w zasadzie charakter cywilnoprawny), a czym innym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone w przepisie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie może więc przesądzać o naruszeniu art. 29 ust. 5 kwestia dotycząca korzystania z sąsiedniej nieruchomości w innych celach niż budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że przychylić się także należy do stanowiska Sądu I instancji, że w zaskarżonych decyzjach organy nie wykazały aby decyzja o pozwoleniu na budowę z 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust.1 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1974r. Zasadnie podkreślono w wyroku, że w celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione Interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974r.) należy zbadać, jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikające z kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ochrona ta obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale także ocenę, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia. Dopiero wykazanie tych ujemnych następstw i ich ocena z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa pozwoliłoby na stwierdzenie, że rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał również, że przy ocenie zarzutu naruszenia powołanego przepisu (w świetle przesłanek nieważnościowych) należy mieć również na uwadze treść pozwolenia na budowę udzielonego właścicielowi działki sąsiedniej. Zostało ono wydane na podstawie tych samych przepisów i w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych co pozwolenie udzielone właścicielowi działki nr [...]. Skoro pozwolenie to dotyczyło budowy budynku z przejściem ogólnodostępnym pod budynkiem na działce nr [...] i możliwością umieszczenia w ścianie budynku otworów okiennych i drzwiowych, to okoliczność ta nie może być pominięta przy ocenie przesłanek nieważnościowych dotyczących kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę z 1998 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. W sytuacji, gdy nie stwierdzono naruszenia przepisów, to nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 1983 r. I SA 1513/83).

Organy rażące naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1974 r. powiązały z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. Nr 17, poz. 62 ), bowiem nie zachowano odległości wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z zapisem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Stanowisko organów wskazujące na rażące naruszenie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia jest nieuzasadnione, gdyż budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę znajduje się w zabudowie szeregowej i wobec tego nie mają do niego zastosowania normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r. IV SA 814/96). Trudno ponadto mówić o zachowania ww. norm odległościowych w sytuacji, gdy budynek mieszkalno-usługowy pod którym znajduje się ogólnodostępne przejście zlokalizowany na działce nr [...] przylega do budynku inwestora zlokalizowanego na działce nr [...].

Sąd wskazał, że organy nie wykazały aby do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego doszło poprzez naruszenie § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z 1980r., które nie miało zastosowania w sprawie.

Konsekwencją braku wykazania naruszenia przepisów art. 29 ust. 5 i art. 5 ust. 1 pkt 6 był brak podstaw do uznania, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r i to w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponownie rozpatrując wniosek wojewoda [...] decyzją wydaną dnia [...] listopada 2013r. na podstawie art. 158 § 1 kpa. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989r.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i T. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] lutego 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974r obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich

Stosownie do przepisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu. Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 5 w/w ustawy właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 (zatwierdzenie planu realizacyjnego, wydanie pozwolenia na budowę, wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu) jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania z art. 29 ust. 5 (pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością).

Z projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją (rzut parteru – rys. nr 4) wynika, że sporny budynek został oznaczony jako segment H, do którego od strony wschodniej bezpośrednio przylega segment I, a od strony zachodniej oddzielony jest od segmentu oznaczonego jako G przejściem.

Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] listopada 1989r., znak: [...], obszar na którym usytuowany jest' sporny budynek został zgodnie z w/w miejscowym planem przeznaczony pod zabudowę mieszkalno - usługową. Z w/w pisma wynika także, że dla zabudowy mieszkalno - usługowej przy ul. B. w L. został opracowany projekt techniczny wg koncepcji "[...]".

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989r., Nr [...], wykazała, że jest on "zgodny z projektem zespołu budynków jednorodzinnych z usługami w parterze opracowanym przez Wojewódzki "[...]". Projekt zespołu budynków jednorodzinnych przewiduje segment G obejmujący przejście do parkingu oraz sporny segment H. Ponadto opis techniczny w/w projektu przewiduje, że cały zespół budynków przy ul. B. zostanie rozdzielony dwoma przejściami pieszymi prowadzącymi do parkingu.

W związku z powyższym organ stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989r., Nr [...], nie narusza postanowień w/w uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972r., nr [...], zawierającej ustalenia realizacyjnego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

W świetle powyższego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego nie można również uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że drzwi wejściowe zostały zaplanowane w elewacji spornego segmentu II przylegającej bezpośrednio do jednego dwóch ogólnodostępnych przejść. Powyższe sytuowane drzwi w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania działek na "których znajdują się sąsiednie segmenty G i I jak również nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Dodał również, że sporna inwestycja nie narusza przywołanych w art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego przepisów art. 3 i 4tej ustawy, tj. obiekt został zaplanowany na terenie przeznaczonym na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3) i forma architektoniczna obiektu jest zharmonizowana z otoczeniem (art.4).

Ponadto ponowna analiza sprawy wykazała, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 Kpa, tj. została wydana przez właściwy organ w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inna decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnieśli J. i T. B..

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. skarżący zarzucili organom:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy ,a mianowicie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U. nr 38,poz.229) w zw. z art. 140 i art. 143 k.c., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lutego 1989 roku nie naruszała w sposób rażący prawa, a w konsekwencji wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.29 ust.5 w zw. z art.54 ust.5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.;

3. naruszeniu art. 107 § 3 kpa.;

4. naruszeniu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. polegające na braku dogłębnego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności na niedokonaniu analizy, jakie ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich mogły być skutkiem w/w pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności 1 administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia zostały podjęte po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylających wcześniej wydane w sprawie decyzje.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjmuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, I ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1365/08 przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w trybie określonym przez prawo, bądź nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania. Wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania, co do dalszego postępowania sąd determinuje zarówno rozstrzygnięcie administracyjne, jak i kolejny wyrok sądu w tej sprawie.

Rozstrzygając sprawę po wyrokach Sądu, a także rozpatrując sprawę wydanych decyzji organ i Sąd były związane ustaleniami i oceną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011r. wydanym w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 277/11 oraz Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013r. (sygn. II OSK 2338/11).

Z wytycznych sądu wynikało w sposób jednoznaczny, iż obowiązkiem organu w prowadzonym postepowaniu jest zbadanie – w celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo budowlane z 1974r.), jakie mogą być ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikających z kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że ochrona ta obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale także ocenę, czy nie nastąpi pogorszenie warunków sanitarnych ¡ zwiększenie uciążliwości dla otoczenia. Dopiero wykazanie tych ujemnych następstw i ich ocena z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa pozwoliłoby na stwierdzenie, że (

rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto Sąd podniósł, że przy ocenie zarzutu naruszenia powołanego przepisu (w świetle przesłanek nieważnościowych) należy mieć również na uwadze treść pozwolenia na budowę udzielonego właścicielowi działki sąsiedniej. Zostało ono wydane na podstawie tych samych przepisów i w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych co pozwolenie udzielone właścicielowi działki nr [...]. Skoro pozwolenie to dotyczyło budowy budynku z przejściem ogólnodostępnym pod budynkiem na działce nr [...] i możliwością umieszczenia w ścianie budynku otworów okiennych i drzwiowych, to okoliczność ta nie może być pominięta przy ocenie przesłanek nieważnościowych dotyczących kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę z 1998 r. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. W sytuacji, gdy nie stwierdzono naruszenia przepisów, to nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 1983 r. I SA 1513/83).

Wskazał, że organy rozpoznające niniejszą sprawę rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974r. powiązały z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ), bowiem nie zachowano odległości wskazanych w tym przepisie. Zgodnie /. zapisem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie Sądu odwoławczego, stanowisko organów wskazujące na rażące naruszenie § 12 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia z 3 lipca 1980r. jest nieuzasadnione, gdyż budynek, którego dotyczy pozwolenie na buddwę znajduje się w zabudowie szeregowej i wobec tego nic mają do niego zastosowania normy odległościowe określone w § 12 ust. I i 2 rozporządzenia, (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r. IV SA 814/96). Trudno ponadto mówić o możliwości zachowania ww. norm odległościowych w sytuacji, gdy budynek mieszkalno-usługowy pod którym znajduje się ogólnodostępne przejście zlokalizowany na działce nr [...] przylega do budynku inwestora zlokalizowanego na działce nr [...]. Wobec tego Sąd uznał, że organy nic wykazały aby do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego doszło poprzez naruszenie § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z 1980 roku, które nie miało zastosowania w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu oraz wskazane w w/w wyrokach wytyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie wykonały wytycznych Sądu dopuszczając się tym samym naruszenia art. 153 w/w ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.).

Nie dokonały oceny, czy zrealizowanie objętej kontrolą inwestycji nie spowodowało pogorszenia warunków sanitarnych i zwiększenie uciążliwości dla otoczenia co pozwoli na ocenę zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Nie wzięły także pod uwagę i nie przeanalizowały (w świetle przesłanek nieważnościowych) treści udzielonego pozwolenia na budowę właścicielowi sąsiedniej nieruchomości (wnoszącemu o wszczęcie postępowania) udzielonego na podstawie tych samych przepisów i w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Tak więc, wobec tego, iż organy rozstrzygające sprawę dopuściły się naruszenia art. 153 w/w ustawy o postepowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, iż zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny wziąć pod uwagę powyższe rozważenie, a w szczególności zastosować się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011r. - sygn.. akt VII SA/Wa 277/11 oraz Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013r. – sygn. akt II OSK 2338/1. Przy czym należy podnieść, iż w takiej sytuacji nie do odparcia są zarzuty skargi kwestionujące ustalenia organów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.