Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 794/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3, art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] i K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], a także poprzedzające ją postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r.; II. zasądza od o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] i K. D. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. oraz K.D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako: "PWINB") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako: "PINB") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] nakazującą inwestorom A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz K.D. [...] z siedzibą w K., rozbiórkę farmy fotowoltaicznej wybudowanej na działkach ewid. nr 2934/1 i 1973/2 położonych w Ł., gm. R., składającej się z 320 paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 80 kW, umieszczonych na stalowych podporach.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż w dniu 22 października 2013 r. do Starosty K. wpłynęło zgłoszenie A. Sp. z o.o. Sp. komandytowej dotyczące "montażu mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy do 40 kW" na działce nr ewid. 2934/1 położonej w Ł. - Gmina R. Na powyższe decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Starosta K. wniósł sprzeciw uzasadniając, że zamierzona inwestycja winna być zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę.

Wskazaną decyzję zakwestionował inwestor – A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, składając odwołanie do Wojewody [...] , który decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, na skutek której WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 250/14 uchylił decyzję Wojewody [...], zobowiązując organ do wezwania skarżącego w celu doprecyzowania zamierzenia inwestycyjnego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...] ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie wykonał w całości nałożonych na niego obowiązków, stanowiących wyraz realizacji wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, gdyż skarga Spółki komandytowej została odrzucona przez tut. Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1591/14.

Tymczasem pismem z dnia 8 września 2014 r. Burmistrz Gminy R. zwrócił się do PINB w K. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie budowy instalacji fotowoltaicznej na działce o nr ewid. 2934/1, a w szczególności ocenę legalności tego przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonej przy udziale stron kontroli stwierdzono, że na w/w działce na podporach wykonanych z elementów stalowych, osadzonych w gruncie w czterech szeregach, przymocowanych jest 320 sztuk paneli fotowoltaicznych. Podpory, na których zamontowane są panele nie posiadają fundamentów, zostały wbite w grunt na głębokość 1,5 m. Każda z instalacji posiada łączną moc 40 kW. Do protokołu podano, że inwestorem jednej z instalacji jest spółka A. Sp z o.o., natomiast drugiej – K.D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Na podstawie aktualnej mapy zasadniczej ustalono, że instalacje wykonane są częściowo również na działce sąsiedniej nr ewid. 1973/2. Pierwsza z w/w działek stanowi własność K.D., zaś sąsiednia – P.S. Wykonanie powyższych instalacji nie zostało poprzedzone dokonaniem zgłoszenia, ani też uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2014 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy farmy fotowoltaicznej na działkach ewid. nr 2934/1 i 1973/2 położonych w Ł. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2015 r. stosownych dokumentów, w celu legalizacji rzeczonego przedsięwzięcia. W ocenie organu, w wyniku wykonanych robót powstała budowla – farma fotowoltaiczna, której wykonanie winno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej P.b.). Urządzenia fotowoltaiczne zamocowane zostały na nowo wykonanych konstrukcjach, nie zaś na istniejącym obiekcie budowlanym, zatem nie był to zdaniem organu jedynie montaż urządzeń, podlegający zwolnieniu z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Organ ustalił również, że na terenie, na którym zlokalizowana została farma fotowoltaiczna, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "MPZP") aczkolwiek uchwałą z dnia [...] stycznia Rada Miejska w R. przystąpiła do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ przesunął termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 15 października 2015 r. na prośbę inwestorów, z uwagi na w/w uchwałę i uchwałę podjętą przez Radę Miejską Gminy R. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., w celu dopuszczenia lokalizacji farmy fotowoltaicznej na określonym terenie.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 1 października 2015 r. inwestor A. Sp. z o.o. zwrócił się do Burmistrza Gminy R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zaś postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, w związku z trwającymi pracami nad opracowaniem MPZP "[...]".

Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie budowy farmy fotowoltaicznej. Rozstrzygnięcie przez Burmistrza Gminy R. sprawy warunków zabudowy wskazanych działek, organ uznał za zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wyznaczył jednocześnie termin na załatwienie sprawy do 31 sierpnia 2016 r. Wobec niedotrzymania powyższego terminu, organ wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2016 r. W piśmie z dnia 5 października 2016 r. Burmistrz Gminy R. poinformował PINB, że w dniu 4 października 2016 r. podjęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w dniu 5 października 2016 r. postępowanie to zostało ponownie zawieszone na wniosek jednego z inwestorów.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia 14 października 2016 r. PINB podjął z urzędu zawieszone uprzednio postępowanie. Uzasadniając powyższe wskazał, iż od dnia zobowiązania inwestorów do przedłożenia wymaganych dokumentów upłynęło ponad 20 miesięcy, jednak w tym czasie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. inwestor A. Sp. z o.o. zwrócił się do Burmistrza Gminy R. o wycofanie złożonego w dniu 1 października 2015 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, uzasadniając, iż został on złożony omyłkowo, gdyż przedmiotowa inwestycja w świetle przepisów prawa nie wymagała wydania pozwolenia na budowę. Podobne pismo wpłynęło w dniu 5 grudnia 2016 r. do PINB w Krośnie.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nakazującą inwestorom A. Sp. z o.o. oraz K.D. – [...] rozbiórkę farmy fotowoltaicznej położonej na wspomnianych działkach. Organ wskazał, że 20-miesięczny okres czasu wyznaczony inwestorom był wystarczający na dopełnienie warunków legalizacji przedsięwzięcia, inwestorzy zaś nie przedłożyli stosownych dokumentów w tym terminie. Podkreślił jednocześnie, że zawieszenie przez Burmistrza Gminy R. postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą utrzymywanie stanu samowoli budowlanej na kolejne lata, co jest nie do zaakceptowania.

Powyższą decyzję zaskarżyli inwestorzy. W jednakowo brzmiących odwołaniach domagali się jej uchylenia w całości oraz umorzenia postępowania. Wskazali na błędne w ich ocenie ustalenia faktyczne organu I instancji, jakoby stanowiąca przedmiot sprawy inwestycja, stanowiła "farmę fotowoltaiczną o łącznej mocy 80 kW". Wyjaśnili, iż są to dwie odrębne i niezależne instalacje o mocy 40 kW, które nie posiadają wspólnych podpór, ani innych wspólnych elementów, jak również mają odrębne i niezależne podłączenie do sieci. Zarzucili ponadto organowi niewłaściwą interpretację przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b., stosownie do którego roboty budowlane polegające na montażu urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazali, że zgodnie ze stanowiskiem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wyrażonym w piśmie zatytułowanym "W sprawie montażu ogniw fotowoltaicznych na obiektach budowlanych oraz wolnostojących ogniw fotowoltaicznych", ogniwa fotowoltaiczne należy traktować tak jak kolektory słoneczne i tym samym nie było potrzeby uzyskania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę. Nadto zauważyli, iż zgłoszenie dotyczące montażu mikroinstalacji 40 kW, wniosła nie firma A. Sp. z o.o. lecz A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Wskazali również na ustalenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 250/14, że planowana wówczas, a istniejąca obecnie inwestycja, nie stanowi całości techniczno-użytkowej wymagającej dla jej realizacji pozwolenia na budowę. Odwołujący zauważyli, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają, co jest montażem, a co budową, w związku z czym organ nie miał podstaw do przyjęcia, iż rzeczona inwestycja nie jest montażem urządzeń o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 wskazanej ustawy. Podnieśli nadto, iż uchwała dotycząca przystąpienia do sporządzenia MPZP i cała procedura jego uchwalania dotyczy, poprzedzonej uzyskaniem pozwolenia na budowę, dużej farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW na obszarze ponad 2 ha gruntów i nie odnosi się do mikroinstalacji, która została usytułowana na powierzchni około 0,08 ha. Ocenili, że decyzja organu I instancji została wydana pochopnie, naraziła inwestorów na koszty w związku z zatrzymaniem robót budowlanych oraz narusza art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: "K.p.a.").

Po rozpatrzeniu odwołania PWINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., budowla jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury, zaś wymienione w tym przepisie obiekty budowlane stanowiące budowle są jedynie przykładowym wyliczeniem. Tak więc, mimo iż farma fotowoltaiczna nie została umieszczona we wspomnianym katalogu, nie oznacza to, że nie jest budowlą w rozumieniu tego przepisu. Organ wskazał również, że rzeczona instalacja nie podlegała zwolnieniu z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie stanowiła jedynie montażu urządzeń fotowoltaicznych na istniejącym obiekcie, lecz także budowę samodzielnej konstrukcji, trwale połączonej z gruntem. Nadto zauważył, że interpretacja przepisów prawa dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz nie stanowi wykładni prawa wiążącej dla organów administracji publicznej orzekających w indywidualnych sprawach, lecz są to jedynie ogólne wytyczne. Ostatecznie organ stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa, a wobec nieprzedłożenia przez inwestorów stosownych dokumentów należało orzec o rozbiórce spornego obiektu.

Z decyzją PWINB nie zgodzili się skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwolnieniu z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę podlega wyłącznie montaż urządzeń fotowoltaicznych na istniejącym obiekcie budowlanym. Stosownie do powyższego wnieśli – w przypadku uwzględnienia przez organ skargi w całości – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie nowej, uchylającej poprzedzającą ją decyzję i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie w całości zaskarżonej decyzji, w przypadku zaś nieuwzględnienia żądań przez organ, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd, uchylenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Kwestionując stanowisko organu wyrażone w decyzji odwołali się do doktryny przedmiotu oraz orzecznictwa, wskazując, że urządzenia fotowoltaiczne i wolno stojące kolektory słoneczne mogą być rozumiane jako pojęcia tożsame, a także, że przez montaż urządzeń fotowoltaicznych należy rozumieć nie tylko ich instalację na już istniejących obiektach budowlanych, ale również składanie obiektu budowlanego z gotowych elementów. Podnieśli również, że wykonywane przez nich roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem wymóg taki został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., podczas gdy przedmiotowe roboty zostały zrealizowane przez skarżących jeszcze w roku 2014 r. Organy zaś same powoływały się na treść przepisów tej właśnie ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że ustalony przez organy stan faktyczny posiada wiele luk, a decyzje obydwu instancji naruszają art. 107 § 3 K.p.a. Trudno stwierdzić, na jakich dowodach oparte zostały ustalenia, z akt sprawy pewne okoliczności nie wynikają, a już w ogóle nie można przeprowadzić kontroli prawidłowości oceny dowodów, jeśli taka została dokonana przez organy.

Jedynymi dowodami, do których można odnieść dokonane przez organy ustalenia są bowiem: mapa zasadnicza i niepełne zresztą dane z ewidencji gruntów. Pozostałe ustalenia nie zawierają żadnego odniesienia do jakichkolwiek źródeł, a w przedstawionych Sądowi aktach brak dowodów, które potwierdzać mogłyby konkretne ustalenia. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą kontroli w zakresie zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki farmy fotowoltaicznej wybudowanej – jak wskazały organy - na działkach ewid. nr 2934/1 i nr 1973/2 położonych w Ł. gm. R., składającej się z 320 paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 80 kW, umieszczonych na stalowych podporach, skierowany do A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz K.D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w K. (na marginesie bardzo istotna w kontekście ewentualnej egzekucji jest pisownia firmy, która powinna być zgodna z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym – Rejestrze Przedsiębiorców. Chodzi o nazwę Spółki "A." a nie jak wskazują organy "[...]").

W toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie zarzucali, że wykonali dwie odrębne instalacje o zainstalowanej mocy elektrycznej po 40 kW każda. Organy zaś ustaliły, że inwestycja to obiekt budowlany – budowla, farma fotowoltaiczna stanowiąca całość techniczno – użytkową składającą się z zespołu połączonych ze sobą paneli fotowoltaicznych, tworzących dwie instalacje o mocy 40 kW każda, zamocowanych na stalowych podporach, osadzonych w sposób trwały na gruncie. Konstrukcja podpór połączonych między sobą w czterech szeregach jest wspólna dla obydwu instalacji, a teren, na którym obiekt został wykonany, wydzielony jest ogrodzeniem stałym. Stabilność całej konstrukcji została zapewniona przez wbicie podpór w grunt na głębokość 1,5 m. Urządzenia fotowoltaiczne zamocowane zostały na nowo wykonanych, specjalnie do tego wykonanych konstrukcjach. W ocenie organów budowa przedmiotowej "farmy fotowoltaicznej" winna być poprzedzona pozwoleniem na budowę, co nie zostało przez inwestorów dopełnione. Żaden z organów nie wskazał jakie konkretnie dowody stały się podstawą dokonania takich konkretnych ustaleń. W żaden sposób nie odniesiono się i nie oceniono przedstawionych przez strony, najpierw - warunków przyłączenia dla źródeł wytwórczych do sieci dystrybucyjnej dwóch obiektów przyłączonych do siebie – instalacji fotowoltaicznych "[...] 1" i "[...] 2", a następnie dołączonych do odwołań dwóch odrębnych umów o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej dwóch instalacji [...] 2 i [...] 3 (ta ostatnia umowa może wskazywać na powstanie kolejnej instalacji na działce nr ewid. 2934/1).

Z treści protokołu kontroli z dnia 21 października 2014 r. wynika, że według oświadczenia osób, które się tam stawiły, podpory wraz z panelami zostały umieszczone tylko na działce nr 2937/1 w jej południowo – wschodniej części. Panele przymocowane są do konstrukcji wykonanych z profili stalowych w czterech rzędach (łączna ilość paneli to 320 sztuk o mocy nominalnej 250 W każdy). Według oświadczenia na działce zamontowane zostały dwie odrębne instalacje fotowoltaiczne o mocy nominalnej 40 kW każda. Inwestorem instalacji zlokalizowanej bliżej ogrodzenia działki nr 2934/1 od strony południowej jest firma [...], natomiast instalacji znajdującej się od strony północnej w/w instalacji jest Sp. z o.o. A. Jak zapisano w tym protokole kontroli, instalacja ta też wykonana jest na dwóch rzędach podpór. Podpory paneli nie posiadają fundamentów, słupki podpór wbite są w grunt do głębokości ok. 1,5 m. Każdy z paneli ma wymiar 1,00 x 1,70 m. Obydwie instalacje zamontowane zostały na terenie działki na początku września 2014 r. w ciągu kilku dni. Instalacje te są podłączone do sieci niskiego napięcia, częściowo podziemnej a potem napowietrznej. Złącze znajduje się w południowo – zachodnim narożniku działki.

Z załącznika do w/w protokołu kontroli, wbrew jego tytułowi (że dotyczy instalacji wykonanych na działce nr 2934/1 położonej w Ł.) wykonanego na kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, wynika tymczasem, że wbrew w/w oświadczeniom jeden z rzędów paneli został zlokalizowany w większości na działce nr ewid. 1973/2. Na podporach w tym akurat rzędzie umieszczone zostało 38 paneli. Na sąsiednim – 94, na kolejnych odpowiednio 136 i 52. Mimo, że ogólna liczba paneli wynosi 320, co zgadza się z treścią protokołu, to nie wydaje się aby opis w protokole był prawidłowy, bo wynika z niego, iż każda z instalacji miała być wykonana na dwóch rzędach podpór. Tymczasem zwykłe zsumowanie ilości paneli znajdujących się na dwóch sąsiadujących ze sobą rzędach podpór wynosi odpowiednio 132 ( 38+94) oraz 188 (136+52) i wskazuje, że albo błędny jest opis w protokole albo wadliwy jest załącznik do niego.

Zasadnie zwracają uwagę skarżący, iż sprawa II SA/Rz 250/14, która toczyła się przed tut. Sądem dotyczyła kontroli legalności decyzji organów architektoniczno – budowlanych w zakresie zgłoszenia sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru wykonania mikroinstalacji fotowoltaicznej o mocy 40 kW na działce nr ewid. 2934/1 w Ł. przez jeszcze inny podmiot – A. Spółkę z o.o. spółkę komandytową w K. Okoliczności związane z tamtą sprawą nie miały więc żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej.

Z akt nie wynika, w oparciu o jakie konkretnie dowody organ ustalił, że jeden z rzędów paneli ułożonych na podporach nie znajduje się na działce nr ewid. 2934/1, tylko w większej części na działce sąsiedniej należącej do jednego z uczestników postępowania nie będącego inwestorem, co przy sprzeczności oświadczeń wpisanych do protokołu kontroli i załącznika do tego protokołu jest istotnym uchybieniem dotyczącym ustalenia stanu faktycznego. Wbrew zapisom decyzji PINB, z samej mapy nie wynika, na jakiej działce znajdują się panele, wynika to z odręcznych naniesień na tę mapę, które pozostają w sprzeczności z treścią protokołu. Żaden z organów nie wskazał też na czym oparł swoje ustalenie, że "konstrukcja podpór połączonych ze sobą w czterech szeregach jest wspólna". Wyżej cytowany opis z protokołu na to nie wskazuje. Z faktu zaś ogrodzenia – zresztą nie wiadomo jak rozległego terenu, bo nie wynika to z załącznika graficznego do protokołu kontroli, a w aktach brak wypisu z rejestru gruntów – nie można wywodzić, że jest to jeden obiekt. W żaden sposób organy nie odniosły się do zarówno odrębnych dla każdej z instalacji warunków przyłączenia do sieci, jak i umów załączonych do odwołania, z tym że w aktach administracyjnych nie ma umowy dotyczącej instalacji [...] 1, jest natomiast "[...] 3". Późniejsza realizacja kolejnych instalacji może, chociaż w pewnych okolicznościach nie musi wskazywać na realizację większej inwestycji etapami. Tym bardziej konieczne jest wyjaśnienie charakteru i rodzaju inwestycji, a co za tym idzie, dokładne ustalenie stanu faktycznego. Pomocna w tym zakresie może być wiedza specjalistyczna biegłego i sporządzenie przez niego opinii w tym zakresie, w której wyjaśni czy rzeczywiście obydwie instalacje są w jakiś sposób ze sobą połączone i stanowią jedno urządzenie. Trzeba także zwrócić uwagę na informację wynikającą z pisma [...] Dystrybucja S.A. w L. Oddział R. Rejon Energetyczny S. z dnia 10 stycznia 2017 r., z którego wynika, iż świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej wytworzonej w mikroinstalacjach zlokalizowanych w Ł. na dz. nr 2934/1 realizowane jest od dnia 22 października 2014 r. w oparciu o obowiązujące umowy zawarte z firmą A. Sp. z o.o., a więc wyłącznie ze Spółką.

Umknęła także uwadze PWINB okoliczność wynikająca z wydruku dokonanego z Centralnej Ewidencji i Informacji w Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. Z dokumentu tego wynika, że działalność gospodarcza prowadzona przez K.D. pod firmą [...] została w dniu 23 grudnia 2015 r. wykreślona z CEIDG na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (aktualnie t.j. z 2016 r., poz. 1829 z późn. zm.). Przepis ten obowiązywał do dnia 18 maja 2016 r. (przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2015 r., poz. 1983) i stanowił, iż przedsiębiorca podlega wykreśleniu z CEIDG w drodze decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw gospodarki w przypadku niezłożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonania działalności gospodarczej. Skoro K.D. działający pod firmą [...] miał co najmniej przez okres 2 lat przed datą wykreślenia go z CEIDG zawieszoną działalność gospodarczą to organy nie powinny poprzestać na oświadczeniach stron, że to on w rzeczywistości jest inwestorem jednej z instalacji, bo działalności gospodarczej w 2014 r. miał przecież nie prowadzić. W świetle powyższego oraz sprzecznych ze sobą informacji wynikających z protokołu kontroli i załącznika do niego, konieczne jest zgromadzenie dodatkowych dowodów na okoliczność jaki podmiot (ewentualnie podmioty) faktycznie był (były) inwestorem w odniesieniu do poszczególnych instalacji, bądź urządzenia i na jakiej podstawie w takim razie świadczenie usług dystrybucji odnosi się wyłącznie do Spółki. Może mieć to przecież znaczenie przy oznaczeniu podmiotu zobowiązane do wykonania nałożonych obowiązków.

Rzeczą organów będzie więc w pierwszej kolejności rzetelne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. dowody, ocena ich stosownie do reguł wynikających z art. 80 K.p.a., co powinno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji stosownie do akt 107 § 3 K.p.a. W kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia w/w przepisów, co w świetle przedstawionych wątpliwości i luk w przedstawionym stanie faktycznym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie pozwala na kontrolę prawidłowości oceny zgromadzonych dowodów.

Jeszcze raz podkreślić należy, że na obecnym etapie nie można wykluczyć ale tez brak podstaw do przesądzenia tej kwestii, że obydwie instalacje zostały zmontowane jako jedno urządzenie fotowoltaiczne o zainstalowanej mocy elektrycznej większej niż 40 kW, ale okoliczność ta nadal wymaga wyjaśnienia. Nie należy też zapominać o zapisach art. 29 ust. 3 P.b, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Jednak zgodnie z ust. 3 tego artykułu pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar NATURA 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 59 tej ostatniej ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć, mogących oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie jej art. 63 ust. 1.

Stosownie do § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8,9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b)1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak udokumentowanych danych w tym przedmiocie. Same zaś oświadczenia skarżących dotyczące zabudowanej powierzchni to zbyt mało, chyba że organ nie kwestionuje tej okoliczności, ale wówczas powinien to wyraźnie wyartykułować.

Co do zasady Sąd skłania się do poglądu wyrażonego przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1503/15 (www.cbois.nsa.gov.pl), że montaż urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko wówczas, gdy urządzenia montowane są na innym obiekcie lecz także wówczas, gdy chodzi o montaż tych urządzeń jako wolno stojących.

Także zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro art. 29 ust. 2 pkt. 16 P.b. rozróżnia kolektory słoneczne (i w ich przypadku mówi o zwolnieniu wówczas, gdy są montowane jako wolno stojące) oraz urządzenia fotowoltaiczne (co do których przepis nie stawia żadnych ograniczeń co do sposobu ich montażu) - to oznacza, że każdy sposób montażu urządzenia fotowoltaicznego jakim jest panel korzysta z takiego zwolnienia, o ile zainstalowana moc elektryczna nie przekracza 40 kW. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że nie zachodzą warunki o których mowa w art. 29 ust. 3 P.b.

Jak już tut. Sąd podkreślał w swoich wyrokach (zob. m.in. II SA/Rz 252/15 wyrok z dnia 29 maja 2013 r.) urządzenia fotowoltaiczne nie są tożsame z kolektorami słonecznymi. Kolektor słoneczny to urządzenie do konwersji energii promieniowania słonecznego na ciepło – energia słoneczna docierająca do kolektora zamieniana jest na energię cieplną nośnika ciepła, zaś urządzenia fotowoltaiczne zamieniają energię słoneczną na energię elektryczną.

W świetle wyłączenia z art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. Sąd podziela pogląd, że nie jest istotny cel, dla jakiego montowane urządzenia fotowoltaiczne, tj. czy ich zadaniem będzie zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., czy też będą produkowały energię elektryczną w celu jej odsprzedaży (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 250/14). Wydaje się przy tym, że co do zasady panele fotowoltaiczne nie mogą być mocowane w pozycji poziomej – a trudno zakładać, że np. każdy dach budynku ma odpowiedni kąt nachylenia, a wówczas także należałoby na dachu zamontować jakieś konstrukcje. Ustawodawca nie rozróżnia takich sytuacji, więc trudno skutecznie bronić stanowiska, że tylko montaż paneli na innym obiekcie podpada pod zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. Ponieważ w ustawie Prawo budowlane nie zawarto definicji pojęcia "montaż" to słusznie zwraca uwagę doktryna (zob. teza 50 do art. 29 – Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. II pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego – Lex), że w takim wypadku należy odwołać się do słownikowego znaczenia tego pojęcia, w którym uznano, że montaż to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych" (por. Słownik wyrazów obcych PWN, red. J. Tokarski, Warszawa 1989 r., s. 490). Pojęcie to jest zatem bliskoznaczne z terminem "instalacja", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 i oznacza roboty budowlane polegające na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego z gotowych już elementów łączonych w jedną, funkcjonalną całość. Montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, o których mowa w w/w przepisie, oznacza więc jego wykonanie w sposób kompleksowy, od podstaw i bez funkcjonalnego powiązania z innym istniejącym obiektem. Przy czym może to być zamontowanie całej konstrukcji zarówno na gruncie, jak i na obiekcie budowlanym. Także tut. WSA w przywołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Rz 250/14 zwracał uwagę, że montaż oznacza stworzenie nowego obiektu budowlanego przez połączenie gotowych elementów łączonych w jedną funkcjonalną całość.

W świetle jednak stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. ustalony stan faktyczny zawiera luki, sprzeczności i nie został ustalony zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś prawidłowo ustalony stan faktyczny i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający regułom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. pozwoliłoby skontrolować prawidłowość dokonanych ustaleń w powiązaniu z oceną zebranego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaś decyzje organu I instancji oraz postanowienia PINB z dnia 5 stycznia 2015 r. i 26 marca 2015 r. także na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Sąd zwraca uwagę, że jeśli obydwie inwestycje istotnie stanowią jedno urządzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 P.b. i zostało ono przy tym wspólnie zrealizowane przez dwóch inwestorów powinno się tak sformułować decyzję przy określeniu osoby czy osób zobowiązanych do wykonania rozbiórki, aby nie było wątpliwości co do tego kto ma wykonać ten obowiązek. Jeśli jest kilka podmiotów zobowiązanych należy wziąć tę okoliczność pod uwagę.

W ponownym postępowaniu organy powinny ustalić stan faktyczny istotny dla jej rozstrzygnięcia przez wyjaśnienie w pierwszej kolejności kto był inwestorem w odniesieniu do każdej instalacji, a także czy instalacje te stanowią dwa odrębnie zmontowane urządzenia, więcej urządzeń, czy też jedno bądź jeden obiekt, a także na jakich działkach faktycznie zostało ono wykonane. W razie potrzeby należałoby również ustalić jaką powierzchnię zajmuje stanowiąca przedmiot postępowania zabudowa przemysłowa, mając na uwadze zapisy § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym przedstawione tam znaczenie pojęcia "powierzchnia zabudowy"

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, dwie opłaty skarbowe od pełnomocnictw procesowych, a także wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata reprezentującego obydwu skarżących, stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).

Na koniec należy wspomnieć, że w czasie postępowania sądowoadministracyjnego w dniu 27 sierpnia 2017 r. zmarła uczestniczka – właścicielka sąsiadujących z instalacjami działek nr ew. 1990, 1991, 1993 i 1994 i innych – M.O. Okoliczność ta ujawniła się już po wyznaczeniu rozprawy na dzień 26 października 2017 r. Pierwszy termin rozprawy został odwołany z uwagi na okoliczności podane w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 23 sierpnia 2017 r. Mając na uwadze to i zasady ekonomii procesowej oraz przepis art. 7 P.p.s.a. Sąd nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. lecz licząc się z tym, że może to uczynić na wyznaczonej już kolejnej rozprawie, podjął kroki w celu ustalenia następców prawnych w/w uczestniczki. Wezwano więc pełnomocnika skarżących do wskazania następców prawnych zmarłej, ale też Sąd we własnym zakresie zwrócił się o podanie stosownych informacji do USC. Sąd miał przy tym na względzie pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/99 (dostępne w LEX), który znajduje zastosowanie także na gruncie procedury sądowej. Według NSA śmierć strony nie nakłada bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności związane z działaniem osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kuratora spadku, tj. dotyczących spadków nie objętych, należy bezwzględnie zawiesić postępowanie. NSA wskazał, że zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie Sąd zawiadomił o rozprawie i przedmiocie sprawy przez doręczenie odpisów pism, córki zmarłej strony. Zawiadomienia te zostały prawidłowo doręczone w trybie pilnym przewidzianym w art. 91 § 2 ostatnie zdanie P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd przeprowadził rozprawę uznając, że nie ma już podstaw do zawieszenia postępowania.