Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 592/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94, art. 87 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1-3, art. 41 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 69, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 5, art. 4 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: par. 143, par. 115, par. 115, par. 118, par. 135, par. 136, par. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 147 poz 1033
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
article: art. 2 pkt 1 lit. h
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach z dnia 27 marca 2013 r., nr XIV/52/2013 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki I. stwierdza nieważność § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2 a-f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 oraz § 16 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 marca 2013 r. Nr XIV/52/2013 Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, Powiatowego Inspektora w Sandomierzu, Powiatowego Inspektora w Staszowie, ustanowiło Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki. Jako podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, złożył Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 1, § 2 pkt 1 - 11, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c, § 4 ust. 2 pkt 2a – f, § 5 ust. 1 – 3 pkt 1 – 3, § 6 ust. 1 pkt 1, 4 – 6, 8 – 9, 11 i 13, § 6 ust. 6 - 13,16, § 7 pkt 1 - 2, § 8 ust. 5 – 6 i 11 pkt 1 i 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3 – 4, § 13 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2 – 4, § 14, § 16.

Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), dalej określanej w skrócie jako "ustawa", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 załącznika do uchwały Regulaminu art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy przez zapis, że Regulamin określa szczegółowe obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenie gminy związane z utrzymaniem czystości i porządku;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1 – 11 Regulaminu, a którymi posługuje się Ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących dziewięć frakcji odpadowych, prowadzenie ich selektywnego zbierania w zakresie określonym w Regulaminie oraz selektywne zbieranie odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, np. medycznych, weterynaryjnych i innych oraz postępowanie z nimi zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie o odpadach z dnia 14.12.2012r. – co nadto stanowi nieuprawnione odesłanie do uregulowań ustawowych;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 4 ust. 2 pkt 2 a – f Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 pkt 2 Ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu – przy pominięciu zapisu "błota" – poprzez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika i piasek do tych celów należy usunąć niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania, przy czym właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, ponadto nałożono obowiązek niezwłocznego usuwania z dachu sopli lodu i nawisów śniegu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, a ponadto nałożono zakazy stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych oraz zakaz zgarniania śniegu, lodu i błota lub

innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię i sprecyzowano, że usunięcie błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 – 3 pkt 1 – 3 i Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska – a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra, i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 1, 4 – 6, 8 – 9, 11, 13 Regulaminu poprzez zapis określający zasadę gromadzenia odpadów komunalnych w pojemnikach i kontenerach o różnej (wprost wymienionej w uchwale) pojemności;

7. przekroczenie istniejących regulacji ustawowych i upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 6 – 10, 12 – 13, § 8 ust. 5 - 6 Regulaminu, przy określaniu zasad postępowania w wykonaniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji – odpadów opakowaniowych, odpadów zielonych i w tym zakresie składania deklaracji, odpadów szklanych, zawierających azbest, odpadami medycznymi – przeterminowanymi lekami, zasad postępowania zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w ustawie o odpadach;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 11 pkt 1 i 2 regulaminu poprzez zawarcie własnej procedury postępowania w przypadku stwierdzenia przez operatora naruszenia zasad selektywnej zbiórki odpadów;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 16 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprezy masowej obowiązku wyposażenia miejsca w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady oraz zapewnienia odpowiedniej liczby szaletów, oraz opróżnienia i uprzątnięcia ich w sytuacjach gdy jest to wymagane – podczas, gdy obowiązki te określa ustawa z 20.03.2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wykonawczych w § 7 pkt 1 i 2 Regulaminu, poprzez zapis określający uwzględnienie przepisów § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych, a nadto nałożenie obowiązku przetrzymywania pojemników i worków w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub gdy i tu właściwy zapis – takiej możliwości nie ma, należy wystawić je w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem przed posesję;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 Regulaminu, przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 10 ust. 1 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazania opróżnienia zbiorników bezodpływowych (szamb) z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do przepełnienia;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 pkt 3 i 4 Regulaminu poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wskazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu oraz przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy i w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, poprzez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie pod warunkiem ograniczenia do obszaru nieruchomości, wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będących jej skutkiem;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej , jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości w sytuacji, gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z dnia 10.07.2007r. o nawozach i nawożeniu;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 4 pkt 3 Regulaminu poprzez nałożenie na prowadzących chów zwierząt gospodarskich przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią za pomocą środków dopuszczonych do obrotu handlowego;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego § 13 ust. 4 pkt 4 Regulaminu, poprzez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności by trzymać je tak, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich;

18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 i § 16 Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne – wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej oraz niezamieszkałych obowiązku przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożenie na właścicieli budynków jednorodzinnych realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby, jak również postanowienie, iż w/w właściciele będą obciążeni

kosztami deratyzacji.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę (tu Związek) do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym przepisie. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada (Związek) tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę - Związek, albo ich "dostosowanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W obszernej odpowiedzi na skargę Ekologiczny Związek Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Związku uchwała nie zmienia, nie modyfikuje i nie wprowadza nowych regulacji prawnych stojących w sprzeczności z normami Konstytucji oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, lecz jest wyrazem działania Związku z uwzględnieniem granic upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego. Uchwała bowiem konkretyzuje obowiązujące przepisy ustawowe dostosowując do rzeczywistych warunków wykonywania obowiązków w zakresie utrzymania czystości na terenie Związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną w części.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 t.j.), dalej powoływana jako ustawa. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, zaś stosownie do treści ust. 3 cyt. ustawy, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Jak stanowi art. 69 tej ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku (ust. 1), w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (ust. 2), do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy (ust. 3). Statut Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2011r. Nr 114, poz. 1228 ze zm.) w § 4 ust. 1 określa, że zadaniem Związku jest planowanie i wykonywanie zadań publicznych w zakresie wspólnej polityki zaopatrzenia w wodę i gospodarki ściekami oraz tworzenia warunków, niezbędnych do utrzymania porządku i czystości w rozumieniu ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na terenach gmin będących uczestnikami Związku w dziedzinie gospodarki odpadami. W rozpoznawanej sprawie, to właśnie Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki posiada kompetencje rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego powołanego do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenach gmin, będących uczestnikami Związku dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 27 marca 2013 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Związek uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Dlatego też przepisy tego rozporządzenia mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Związek uchwalając więc przepisy prawa miejscowego powinien to czynić w zgodzie

z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem powinien on uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw.

z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został

w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA

w Bydgoszczy z 30 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 964/14).

Z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast

w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny zaskarżonej uchwały, za uzasadnioną uznać należy skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1 b i 1 c, § 9, § 4 ust. 2 pkt 2 a – f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 i § 16 regulaminu. Użyty w uzasadnieniu zapis "regulamin" oznaczać będzie załącznik nr 1 do uchwały Nr XIV/52/2013 Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki.

Związek stanowiąc w § 1, że regulamin określa obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenach gmin będących członkami Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki związane z utrzymaniem czystości i porządku w zakresie przejętym na mocy Statutu Związku naruszył delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, który przedmiotowo określa treść regulaminu. Na mocy powołanego przepisu rada gminy w regulaminie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym w pkt 1 – 8, co oznacza, że regulamin nie może wykraczać poza te zagadnienia. Związek nie mógł więc ustanowić, że regulamin określa obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenach gmin będących członkami Związku związane z utrzymaniem czystości i porządku w zakresie przejętym na mocy Statutu Związku, skoro uprawniony był jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym w pkt 1 – 8 ust. 2 art. 4 ustawy.

Związek przekroczył upoważnienie ustawowe w § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 1b i 1c Regulaminu. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania dziewięciu rodzajów odpadów komunalnych nie znajduje umocowania w przepisach ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów i innych wymienionych w tym przepisie. Prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest związane z regulacjami art. 6 ustawy, nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Ponadto art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Chodzi więc o to, aby Związek poprzez stosowne zapisy regulaminu dążył do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Powyższe nie oznacza jednak upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również innych niż komunalne.

Słusznie zarzuca Prokurator, że w § 4 Regulaminu doszło do:

- przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie w ust. 2 pkt 2 lit a na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli lodu i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, podczas, gdy ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia takiego obowiązku z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego - regulaminem, wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 (por. przykładowo wyrok WSA w Olsztynie II SA/OL 145/11 – lex 786791, wyrok WSA w Gorzowie II SA/Go 869/13), a jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14, Gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzonych wymogów dla mieszkańców jest słuszny,

- przekroczenia delegacji ustawowej z jednoczesną modyfikacją poprzez nałożenie w ust. 2 pkt 2 lit b obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; usunięcia piasku użytego do tych celów niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy upoważnia jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez podstaw prawnych nałożenia na właścicieli obowiązku likwidacji śliskości, uprzątania piachu w sposób określony w regulaminie

- powtórzenia regulacji ustawowej w ust. 2 pkt 2 lit e poprzez stwierdzenie, że usunięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi, który to obowiązek został już określony w art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy

- powtórzenia regulacji ustawowej z art. 5 ust. 1 pkt 4 zd. 2 w ust. 2 pkt 2 lit f regulaminu poprzez stwierdzenie, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Trafnie Prokurator zakwestionował § 6 ust. 16 regulaminu, którym nałożono na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązek wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w jeden pojemnik o pojemności 120l na 20 osób uczestniczących w imprezie oraz szalety przenośne w ilości jeden szalet na 100 osób uczestniczących w imprezie oraz zawarcia umowy z przedsiębiorcami na dostarczenie pojemników i szalet oraz opróżnienie i ich uprzątnięcie. Organizator imprez nie jest właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy i brak jest ustawowej delegacji do nakładania na niego aktem prawa miejscowego innych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów dotyczących imprez masowych, w tym ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (na datę podejmowania zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504 – por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.05.2014r. sygn. II SA/Go 335/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.05.2012r., sygn. II SA/Gd 120/12).

Związek przekroczył także upoważnienie ustawowe w § 9 ust. 2 regulaminu poprzez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych aniżeli komunalne pochodzących z działalności gospodarczej. Powyższe zapisy nie mają żadnego umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 14 i 16 Regulaminu, gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości zamieszkałych w zabudowie wielorodzinnej oraz niezamieszkałych obowiązek przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości oraz nałożono na właścicieli budynków jednorodzinnych realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby (§ 14), jak również postanowiono, że w/w właściciele będą obciążeni kosztami deratyzacji. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy brak jest podstaw do wskazywania właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje bowiem takiego upoważnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10.10.2013r. IV SA/Po 492/13), podobnie jak nie stanowi podstawy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów (por. wyrok WSA w Wrocławiu z 27.11.2007r. II SA/Wr 424/07, wyrok WSA w Poznaniu z 9.10.2013r. IV SA/Po 741/13).

Pozostałe zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Mianowicie skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby w § 2 pkt 1 – 11, § 5 ust. 1 – 3, § 6 ust. 1 pkt 1, pkt 4-6, pkt 8-9, 11 i 13, ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 5-6 i ust. 11 pkt 1-2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3-4 i § 13 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2-4 doszło do naruszenia prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania przyjętych przez Związek rozwiązań.

Ekologiczny Związek Gmin Dorzecza Koprzywianki formułując w § 2 katalog pojęć na użytek regulaminu nie zawarł w nim definicji ustalających określenia ustawowe. Wbrew twierdzeniom Prokuratora określenie w pkt 4 "gmina – należy przez to rozumieć gminę będącą członkiem Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, która przekazała zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku temu związkowi § 4 statutu Związku" – nie oznacza powtórzenia terminu zdefiniowanego w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) brak określeń: "nieruchomość (zabudowa) wielorodzinna (pkt 10 § 2 regulaminu) czy "nieruchomość (zabudowa) jednorodzinna (pkt 11 § 2 regulaminu), z kolei ustawa z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) w art. 3 ust. 1 nie określa terminu – punkt selektywnego zbierania odpadów. W § 2 ust. 7 zawierającym termin "gospodarstwo domowe – należy przez to rozumieć gospodarstwo domowe zgodnie z definicją art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych" orzecznictwo dopuszcza możliwość powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego o ile zachowana jest forma powtórzenia treści In extenso z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przepis ustawy, a taka sytuacja właśnie ma miejsce (por. wyrok NSA z 18.09.2012 II OSK 1524/12, wyrok WSA w Gdańsku z 9.05.2012 II SA/Gd 120/12). Sformułowanie w § 2 pkt 2 – 6 definicji własnych wynika z faktu, że zaskarżony regulamin został uchwalony przez organ stanowiący Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki - zgromadzenie związku o którym mowa w art. 69 ustawy o samorządzie gminnym, a nie radę gminy, do której wprost odnosi się upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stąd potrzeba ich doprecyzowania. Zdaniem Sądu, z uwagi na charakter regulaminu dotyczący różnorodnych zagadnień, sformułowany w § 2 słowiczek pojęć ułatwia czytelność i przyczynia się do zrozumiałości aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu określenie w § 5 ust. 1, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, a w ust. 2, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, natomiast w ust. 3, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin, 2) gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, 3) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska – mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy. Sąd nie zgadza się z zarzutem, że w ten sposób Związek powielił przepisy Rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984), Ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zauważyć bowiem należy, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powoduje, że przeciętny człowiek nie jest wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Trudno sobie bowiem wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczącej mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w regulaminie.

Nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej użycie w § 6 ust. 1 pkt 1, 4-6, 8-9, 11 i 13, sformułowania "co najmniej jeden pojemnik 110 l lub 120 l", albowiem spełnia ono wymóg dotyczący określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, do czego upoważnia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Spójniki rozłączne np. lub, albo – łączą dwa zdania lub ich części, których treści wykluczają się wzajemnie. Użycie spójnika: lub w zakwestionowanych regulacjach nie stanowi więc, jak twierdzi Prokurator, wskazania w zakresie "od lub do".

Związek nie dopuścił się przekroczenia delegacji ustawowej również w § 6 ust. 6-10 i ust. 13 oraz § 8 ust. 5-6 Regulaminu. Prokurator nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać sprzeczność między regulacjami zawartymi w Ustawie z dnia 29 lipca 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U nr 180, 1495 ze zm.) oraz Ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), a regulacjami zawartymi w Regulaminie w odniesieniu do obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych podlegających biodegradacji, odpadów szklanych, odpadów zawierających azbest, odpadów medycznych, zasad postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym. Również Sąd, poddając analizie treść cyt. ustaw, nie dopatrzył się takiej sprzeczności. Ustawodawca nałożył na radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, obejmujących również leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, sprzęt elektryczny i elektroniczny, a także odpady zielone. Obowiązek ten Związek w niniejszej sprawie wykonał. W § 6 ust. 6-10 i ust. 13 regulaminu ustalono bowiem szczegółowe warunki zbierania odpadów komunalnych podlegających biodegradacji, dopuszczając w zabudowie jednorodzinnej możliwość korzystania z przydomowego kompostownika. Określono również szczegółowe zasady obchodzenia się z odpadami opakowaniowymi, a nadto workami przekazywanymi operatorowi. Wskazano, że do odpadów zawierających azbest mają zastosowanie przepisy odpowiedniej ustawy. Z kolei w § 8 ust. 5-6 regulaminu określono szczegółowe warunki zbierania przeterminowanych leków, zużytych baterii i akumulatorów, wskazując, że należy je przekazywać do specjalistycznych pojemników lub dostarczyć do punktów selektywnej zbiórki odpadów. W ocenie Sądu zawarte w regulaminie warunki mieszczą się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a Prokurator ze swej strony nie przytoczył żadnych argumentów na uzasadnienie tezy, że powyższe regulacje pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach i ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Również wymogi określone w § 6 ust. 11-12 i § 8 ust. 11 pkt 1-2 regulaminu mieszczą się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. W § 6 ust. 11-12 ustalono bowiem, w jaki sposób będzie się stwierdzać, że właściciel danej nieruchomości nie przestrzega zasad selektywnej zbiórki odpadów. Gmina (w niniejszej sprawie związek gmin) musi bowiem posiadać instrumenty pozwalające na stwierdzenie powyższej okoliczności (protokół, dokumentacja fotograficzna). Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, to jednocześnie upoważnił ją do określenia szczegółowych procedur stwierdzania, czy ustalone w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku są przestrzegane. Protokół i dokumentacja fotograficzna stanowią powszechnie uznane standardowe instrumenty kontrolne. W konsekwencji nie można uznać aby Związek przewidział nieproporcjonalne do zamierzonego celu uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Przepis § 8 ust. 1 pkt 1-2 regulaminu ma natomiast na celu ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za przekazywanie odpadów budowlanych, rozbiórkowych i remontowych do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W tym celu konieczne było wprowadzenie obowiązku złożenia przez właścicieli nieruchomości oświadczeń o korzystaniu z usług firm budowlanych. Sąd nie dopatrzył się żadnego powodu, dla którego taki warunek nie mieściłby się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy).

Nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej również w § 7 pkt 1-2 regulaminu. Zarzut Prokuratora odnośnie do pkt 1 jest dla Sądu całkowicie niezrozumiały, ponieważ w punkcie tym wskazano jedynie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast określenie w pkt 2, że pojemniki lub worki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości, lub należy je wystawiać przed posesję, ma na celu usprawnienie odbioru odpadów, uniknięcie dla obu stron, tj. właściciela i pracowników przedsiębiorcy, niedogodności związanych z wchodzeniem obcych osób na teren prywatny, brakiem możliwości odebrania odpadów w sytuacji kiedy domownicy są nieobecni. W ocenie Sądu regulacje powyższe mieszczą się w pojęciu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy.

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 10 ust. 1 regulaminu w żaden sposób nie powtarza i nie modyfikuje obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości o porządku w gminach. W tym kontekście Prokurator zarzuca regulaminowi określenie częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych (szamb). Tymczasem z § 10 ust. 1 regulaminu nic takiego nie wynika. W przepisie tym nie oznaczono konkretnych dat ani odstępów czasowych pomiędzy poszczególnymi czynnościami opróżniania zbiorników. Wskazano jedynie, aby nie dopuścić do ich przepełnienia. Dla każdego oczywiste jest, że przepełnienie szamba jest zjawiskiem niepożądanym.

Odnośnie do § 12 pkt 3 i 4 regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do:

- prowadzenia psa na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne oraz psów wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu (pkt 3),

- przy przewozie środkami komunikacji psy muszą być trzymane na smyczy i w kagańcu, a pozostałe zwierzęta powinny być przewożone w przystosowanych do tego transporterach lub pojemnikach (pkt 4),

to w ocenie Sądu takie regulacje mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych – na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku – konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Analizując zakwestionowane przepisy regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczają one delegację ustawową, stanowią zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też że prowadzić mogą do niehumanitarnych działań, bądź że stanowią nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. W szczególności, zapis wprowadzający obowiązek prowadzenia psów w kagańcu dotyczy psów ras uznawanych za agresywne lub wykazujących cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu, a nie wszystkich psów. Co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Z kolei obowiązek prowadzenia na smyczy psów ras nieagresywnych i nie stanowiących zagrożenia dla otoczenia mieści się w kategorii działań zmierzających do ochrony przed uciążliwością dla ludzi, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu Związek nie przekroczył delegacji ustawowej również w § 13 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2-4 regulaminu. Wymienione przepisy mieszczą się w rozdziale VII Regulaminu zawierającym "Wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". W § 13 ust. 3 pkt 2 przewidziano, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Z kolei w ust. 4 pkt 2-4 ustalono zasady składowania obornika (pkt 2), częstotliwości deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt (pkt 3) oraz trzymania pszczół (pkt 4). Istotnie, kwestie stosunków sąsiedzkich regulują przepisy Kodeksu cywilnego, jednakże Prokuratorowi umknęło, że zakwestionowany § 13 ust. 3 pkt 2 nie mówi o stosunkach sąsiedzkich, lecz o uciążliwości hodowli dla środowiska. Nie można zatem twierdzić, że przepis powyższy jest sprzeczny z celem regulaminu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nakaz ograniczenia uciążliwości dla środowiska związanych z hodowlą zwierząt stanowi wyraz troski o utrzymanie czystości i porządku w gminie. W art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie wskazano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu nakaz aby ograniczyć wszelką uciążliwość hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Również w § 13 ust. 4 pkt 2-4 Związek nie dopuścił się przekroczenia delegacji ustawowej. Ustawodawca w art. 25 ust. 2 Ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. nr 147, poz. 1033 ze zm.) przewidział, że podmioty, o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu. W ocenie Sądu jednak twierdzenie, że nakaz składowania obornika w taki sposób aby odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości stanowi przekroczenie delegacji ustawowej – razi nadmiernym rygoryzmem. Nie ma żadnej kolizji między art. 25 ust. 2 cyt. ustawy, a § 13 ust. 4 pkt 2 regulaminu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcieki z obornika nie powinny przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości.

Odnośnie pkt 3 ust. 4 § 13 regulaminu wymaga podkreślenia, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie wskazuje, iż w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Wbrew twierdzeniom Prokuratora norma ta właśnie, upoważniając do wyznaczania konkretnych obszarów, daje radzie gminy (Związkowi) kompetencję do nałożenia na określone podmioty (w tym przypadku na hodowców zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej) obowiązku przeprowadzania okresowej deratyzacji.

Nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej również regulacja zawarta w pkt 4 ust. 4 § 13 Regulaminu. W tym zakresie należy zaakcentować, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wyraźnie nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921 ze zm.) pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było uregulowanie kwestii trzymania tych owadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Nakaz aby pszczoły trzymać w ulach, tak aby nie stanowiły uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Mając powyższe na uwadze w części obejmującej § 1, § 3, § 4 ust. 2 pkt 1 b i 1 c, § 9, § 4 ust. 2 pkt 2 a – f, § 6 ust. 16, § 9 ust. 2, § 14 i § 16 należało stwierdzić nieważność zaskarżonego regulaminu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie, dotyczącym zarzutu naruszenia przez Związek prawa w § 2 pkt 1 – 11, § 5 ust. 1 – 3, § 6 ust. 1 pkt 1, pkt 4-6, pkt 8-9, 11 i 13, ust. 6-13, § 7 pkt 1-2, § 8 ust. 5-6 i ust. 11 pkt 1-2, § 10 ust. 1, § 12 pkt 3-4 i § 13 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2-4, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.