Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 734/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec E.R. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca E.R. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Skarżąca zaznaczyła, że w 1979 r. chciała podjąć służbę w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej (MO) w [...], jednak decyzją Komendanta Wojewódzkiego MO została skierowana do wykonywania zadań w Wydziale "[...]" Służby Bezpieczeństwa (SB) tejże komendy. Skarżąca poinformowała, iż zakres jej zadań ograniczał się wyłącznie do przygotowywania dokumentów dla Wydziału [...] SB oraz Wydziału Kryminalnego i Przestępstw Gospodarczych MO. Jednocześnie, skarżąca wskazała, iż w czasie służby w SB nigdy nie wykonywała zadań o charakterze operacyjno-rozpoznawczym oraz, że w trakcie tej służby była skierowana na rok czasu na przeszkolenie w zakresie szkoły chorążych, a kolejne dwa lata spędziła na urlopie macierzyńskim i wychowawczym. Skarżąca wskazała także, że po pozytywnej weryfikacji wykonywała zadania w pionach operacyjno-rozpoznawczym, kryminalnym, prewencji oraz ochrony informacji niejawnych. Skarżąca podniosła, iż posiadała poświadczenie bezpieczeństwa uprawniające do dostępu do informacji niejawnych o najwyższej klauzuli tajności. Skarżąca opisała także charakter nieetatowych zadań, które wykonywała jako negocjator policyjny w latach 2003-2012, wskazując, iż były to sytuacje kryzysowe, niebezpieczne i stresogenne.

Ponadto, skarżąca wskazała, iż za bardzo dobre wyniki w realizacji zadań i efektywną służbę, była awansowana na kolejne wyższe stanowiska służbowe oraz sukcesywnie nagradzana nagrodami pieniężnymi. Skarżąca zauważyła, że zawsze starała się postępować zgodnie z prawem i wiedzą uzyskaną w trakcie szkoleń, nigdy nie popełniła jakiegokolwiek przestępstwa i nie podejmowała działań, które godziłyby w Państwo Polskie, czy też w podstawowe prawa człowieka. Skarżąca podniosła, iż decyzję o przejściu na emeryturę podjęła ze względu na pogarszający się stan zdrowia oraz orzeczenie przez Rejonową Komisję Lekarską przy MSWiA o niezdolności do służby i przyznanie tym samym skarżącej III grupy inwalidzkiej, przy czym - jak zauważyła skarżąca - wspomniana niezdolność powstała w związku ze służbą.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej E.R. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca E.R. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, z tym, że - jak zauważył organ - wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze.

Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącej informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] września 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 10 lat i 11 miesięcy. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącej wynosił 33 lata i 3 miesiące.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] września 2017 r., nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Na podstawie tej informacji, Minister uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżąca E.R. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Minister zauważył, że stronie skarżącej nie udzielono w toku służby żadnych kar dyscyplinarnych. Niemniej jednak, Minister wskazał, że z informacji Komendanta Głównego Policji wynika, że w aktach sprawy nie stwierdzono dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że skoro całkowity okres służby skarżącej wynosi 33 lata i 3 miesiące, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 10 lat i 11 miesięcy, a więc okres ten stanowi ponad 32,8% całego okresu służby, to uznać trzeba, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W konsekwencji, organ uznał, że przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku skarżącej nie jest spełniona.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył, że również w opinii Komendanta Głównego Policji skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ uznał w tej sytuacji, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyżej wskazanego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem spornej decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca zarzuciła, że organ nie wywiązał się z obowiązku należytego uzasadnienia decyzji (strona powołała się na art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które powinno zawierać wskazanie faktów, na jakich organ oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zdaniem strony skarżącej, sporna decyzja organu opiera się na "ogólnych rozważaniach teoretycznych", które świadczą o wyraźnej tendencyjności organu w rozpatrywaniu sprawy.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż organ "nie zauważył oraz nie odniósł się do przekazanych dowodów - dokumentów z akt kadrowych skarżącej - otrzymanych z KWP w [...] oraz IPN Oddział w [...]", które - zdaniem skarżącej - "dają podstawę do tego, aby Minister wyłączył stosowanie wobec mnie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej". Skarżąca stwierdziła, iż organ oparł swoją decyzję jedynie na informacji otrzymanej z Komendy Głównej Policji, pomijając złożone przez stronę skarżącą dowody, które potwierdzają spełnienie obydwu przesłanek zawartych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Skarżąca podniosła ponadto, że nie zgadza się z informacją Instytutu Pamięci Narodowej dotyczącą przebiegu jej służby do dnia 31 lipca 1990 r., a także wyliczeniem procentowym dokonanym przez organ, dotyczącym służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego.

Jednocześnie, strona skarżąca - zwracając uwagę na niezwykle trudny charakter zadań wykonywanych na stanowisku negocjatora policyjnego - zarzuciła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu spornej decyzji, w którym organ stwierdził, że skarżąca "nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie". Strona skarżąca podkreśliła, iż była jedynym, nieetatowym negocjatorem policyjnym w Komendzie Miejskiej Policji w P., co zdecydowanie wyróżnia ją na tle innych funkcjonariuszy. W tej sytuacji, skarżąca zarzuciła, iż wskazane wyżej stwierdzenie organu dyskredytuje zarówno jej osiągnięcia zawodowe, jak i samą skarżącą.

Reasumując, strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o dowody dostarczone w ramach postępowania, a które "nie zostały zauważone oraz w oparciu o fakty, które organ powinien znać z dokumentacji (...)".

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podtrzymując - co do zasady - swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. - stwierdził, że skoro skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 lat i 11 miesięcy, tj. około 32,8% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". W ocenie Ministra, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zdaniem organu, wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy też epizodycznego.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Minister uznał, że ocena powyższego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Uwzględniając zatem powyższe, Minister zauważył, że przy ocenie spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia [...] listopada 2017 r. W tej sytuacji, organ wskazał, że Komendant Główny Policji nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., powołując się na ustalenia wynikające m.in. z opinii służbowych oraz wniosków o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Organ wskazał jednocześnie, iż w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Minister podniósł, że również Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wskazywał na pozytywne opinie służbowe skarżącej, uzasadniające jej awans w kolejne stopnie i stanowiska służbowe, stwierdzając jednakże, że dokumenty archiwalne nie zawierają informacji na temat nadanych orderów i odznaczeń państwowych oraz odznak/medali resortowych po dniu 12 września 1989 r.

Ponadto, Minister zaznaczył, iż sam charakter zadań realizowanych przez skarżąca do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] listopada 2012 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister stwierdził, że potwierdził to również Komendant Główny Policji, który poinformował, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Zdaniem Ministra, również Komendant Wojewódzki Policji w [...] potwierdził, że w aktach osobowych skarżącej brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury z tytułu służby w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Jednocześnie, Minister stwierdził, że przebieg służby skarżącej nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Organ zauważył bowiem, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona skarżąca legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Jednocześnie, organ wskazał, że jeżeli strona skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu jej służby, wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt, błędnych - jej zdaniem - ustaleń, że służba ta miała charakter działań na rzecz totalitarnego państwa, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Organ zauważył w tym miejscu, że zgodnie z art. 13a ust. 1 cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b tej ustawy. Minister zauważył, że stosownie do art. 13a ust. 5 cyt. ustawy informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. Minister wskazał, że w myśl art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przepisów prawa administracyjnego i nienależytego uzasadnienia spornej decyzji, Minister stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniono wymogom przepisu art. 107 k.p.a., albowiem w spornej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Ministra, sporna decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o powołany art. 107 § 1 k.p.a., zaś organ nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuwzględnienia przy wydawaniu spornego rozstrzygnięcia wniosków dowodowych oraz dokumentów dołączonych przez stronę skarżącą, organ stwierdził, że po pierwsze, jest związany informacją dotyczącą przebiegi służby przesłaną zarówno przez Komendanta Głównego Policji, jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zaś - po drugie, uznał, że na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. żądanie to nie zostało uwzględnione, gdyż dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W tej sytuacji, organ uznał, że uznał zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie.

W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2018 r. Ponadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów uprzednio zgłoszonych, jako wnioski dowodowe, w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wyłączającej stosowanie wobec strony skarżącej art. 15c tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ograniczeniu się wyłącznie do wykładni językowej tych przepisów.

Strona skarżąca podniosła, iż kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Zdaniem skarżącej, trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Skarżąca stwierdziła, że - w jej ocenie - pojęcie to można interpretować, jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Według skarżącej, za tą argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Nie można bowiem, jak zauważyła skarżąca, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. Według skarżącej, ten dysonans w analizowanej sprawie jest wyraźnie widoczny. Skarżąca stwierdziła, że - w jej ocenie - w kontekście "krótkotrwałości" znaczenie ma nie tylko liczony w latach i miesiącach okres służby przed i po 31 lipca 1990 r., ale także charakter wykonywanych czynności. Zdaniem strony skarżącej kryterium "krótkotrwałości służby", absolutnie nie da się określić jednoznacznie w sposób proponowany przez organ, tj. "w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa". Strona skarżąca zauważyła, że termin "krótkotrwałość" posiada kilkadziesiąt synonimów o dużym wachlarzu rozpiętości znaczeniowej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, użycie jednego z nich, dowolnie przyjętego przez oceniającego, może implikować sprzeczność z sytuacją, gdyby posłużono się, w tym samym celu, innym z synonimów terminu "krótkotrwałość". Ponadto, jak podniosła skarżąca, synonimy te odsyłają do zgoła różnych kontekstów znaczeniowych. Według skarżącej, przyjęcie - jak czyni to bezkrytycznie organ - iż "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością", stanowi jawną nieścisłość, jeśli nie wręcz nadużycie językowe. Zdaniem skarżącej, jaskrawym nadużyciem interpretacyjnym organu jest ponadto definiowanie terminu "krótkotrwałość" rozłącznie od rzeczownika/czynności, którą ma on określać oraz w oderwaniu od stanu faktycznego. Skarżąca uznała, że jedynym właściwym kontekstem odniesienia wydaje się być czas trwania całego okresu służby. Według skarżącej, nie tylko poprzez proste zestawienie czasu służby przed i po 1990 r., ale także charakteru tej służby. W tym kontekście skarżąca przypomniała, że służbę pełniła w komórce o charakterze pomocniczym, która wykonywała zadania nie tylko na rzecz SB, ale również MO. Z kolei, jak zauważyła skarżąca, po 1990 r. służbę pełniła przez 22 lata i 4 miesiące na stanowiskach podstawowych w Policji na rzecz wolnej Polski. Według skarżącej, warto też pamiętać, że jej służba przed 1990 r. nie dawała jej nawet minimalnych uprawnień emerytalnych. Skarżąca wskazał się, że nie przypuszczała, że 26 lat później zostanie pozbawiona wypracowanej emerytury, zwłaszcza tej za lata służby po 1990 r.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że pomijając fakt, iż skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem oceny wymiaru służby na rzecz "totalitarnego państwa", należy dostrzec również niewłaściwe, błędne wartości liczbowe, którymi organ posłużył się w wyliczeniu procentowym stosunku służby na rzecz "totalitarnego państwa" do mojej emerytalnej wysługi. Zdaniem skarżącej, uwzględniając fakt - zgodnie ze stanem rzeczywistym - iż przeobrażenia w Polsce, nastąpiły po wyborach czerwcowych 1989 r. należy stwierdzić, iż jej służba na rzecz tzw. "totalitarnego państwa" (nie można mylić tego ze służbą w organach bezpieczeństwa państwa), które ostatecznie skończyło się po objęciu władzy przez rząd T. Mazowieckiego w sierpniu 1989 r., była krótsza. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wziął również pod uwagę tego, że przez okres 19 miesięcy skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym, nie wykonując w tym czasie żadnych zadań służbowych na rzecz pracodawcy, a także nie pobierając również za okres urlopu wychowawczego żadnego wynagrodzenia. Według strony skarżącej, potwierdzeniem tego jest wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r., który zmienił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] września 2013 r. i zaliczył okres od dnia [...] grudnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1985 r. w wysokości 2,6% podstawy wymiaru. Strona skarżąca zauważyła, że Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], oddalił apelację organu rentowego w zakresie zaliczenia okresu od dnia [...] grudnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1985r. w wysokości 2,6% podstawy wymiaru, co - zdaniem skarżącej - oznacza, że sąd potwierdził, że w tym czasie skarżąca nie służyła "państwu totalitarnemu". Skarżąca zarzuciła ponadto, że kolejną okoliczność, której organ nie uwzględnił, stanowi fakt, iż z okresu tzw. "służby na rzecz totalitarnego państwa" w okresie około 16 miesięcy skarżąca przebywała w Szkole [...] w [...], w związku z czym nie wykonywała zadań służbowych wynikających z zakresu obowiązków na zajmowanym stanowisku w Wydziale "[...]" WUSW w P.. Biorąc pod uwagę powyższe okresy, a więc urlop macierzyński i wychowawczy, transformację ustrojową oraz naukę w Szkole [...] w [...], zdaniem skarżącej, uznać należy, że rzeczywisty czas służby, którą ustawodawca określił, jako służbę na rzecz tzw. "totalitarnego państwa", oscyluje w granicach około 7 lat, co stanowi około 21% całego okresu jej służby, wynoszącego 33 lata i 3 miesiące.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca stwierdziła, że - jej ocenie - spełnia ona kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Przechodząc do oceny drugiej z przesłanek formalnych, czyli ocena spełnienia przez wnioskodawcę kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - kierując się zasadami obowiązującymi przy konstruowaniu zdań w języku polskim, należy uznać, iż mamy tu do czynienia z jednym kryterium, a nie - jak sugeruje organ - z dwoma odrębnymi. Według skarżącej, użyte przez ustawodawcę słowo "w szczególności" stanowi jedynie odesłanie do jednej z okoliczności, uznanej za ważną, ale nie niezbędną do oceny uznania służby za wykonywaną rzetelnie.

Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał bezprawnego rozszerzenia treści przesłanki formalnej zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o słowo "realnego". Według strony skarżącej, bezprawnie dopisując do ustawowej przesłanki słowo "realnego" w efekcie organ wypaczył i zmienił treść przesłanki. Według strony skarżącej, organ nie może interpretować - zmieniać obowiązującego przepisu według własnego uznania, ponieważ nie jest do tego uprawniony.

Strona zarzuciła ponadto, że organ oceniając rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., oparł się jedynie na informacji otrzymanej z Komendy Głównej Policji, pomijając złożone przez skarżącą inne dowody. Skarżąca zarzuciła, że organ nie pytał Komendanta Głównego Policji o wypełnienie przez skarżącą standardów "ponad - rzetelności" pełnienia służby, tj. o jej wzorowe bądź wyróżniające pełnienie, zaś pytania dodatkowe dotyczyły i były sformułowane w aspekcie stwierdzenia nienaganności służby (vide: czyli braku przeszkód do uznania ją za rzetelną), a nie jej wzorcowości (vide: czyli uznania jej za ponad przeciętną, wyróżniającą w stosunku do ogółu funkcjonariuszy). Zdaniem skarżącej, doszło zatem do sytuacji, w której stanowisko Komendanta Głównego Policji, przyjęte jako podstawa wydanej decyzji, wskazuje na rzetelne wykonywanie służby, albowiem organ poprzestał na zapytaniu, czy służba była pełniona rzetelnie, zostaje następnie de facto zanegowane, ponieważ w wydanej decyzji organ, rozszerzając przesłankę ustawową art. 8a ustawy emerytalnej wskazuje, że służba powinna być realizowana "ponad - rzetelnie" (wzorcowo). Według skarżącej, rodzi to uzasadnione podejrzenie, że w treści uzasadnienia decyzji zawarte zostały stwierdzenia nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, jak również, że organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, co stanowi to ewidentne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (vide: zasady prawdy obiektywnej) mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca podniosła, że zastosowana procedura w prowadzonym postępowaniu, jest faktycznym scedowaniem uprawnienia i obowiązku ustawowego spoczywającym na określonym organie, czyli Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji, na inny organ administracji, w przypadku skarżącej na Komendanta Głównego Policji, co przy braku odpowiedniej regulacji prawnej jest niezwykle wątpliwe i prowadzi do takiego skutku, że to Komendant Główny Policji, tak naprawdę wykonuje obowiązki wynikające z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżąca wskazała, że takie cedowanie uprawnień na inny organ jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś decyzja wydana w takim trybie jest dotknięta wadą prawną i nie powinna wejść do obrotu prawnego, czyli nie powinna wywołać żadnych skutków prawnych.

Skarżąca zarzuciła, że ocena dotycząca przebiegu jej służby dokonana przez Komendanta Głównego Policji (w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r.) oraz przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (w informacji z dnia [...] listopada 2017 r.) została wydana z pominięciem art. 106 § 5 k.p.a., albowiem zajęcie stanowiska powinno zostać wydane w formie postanowienia, na które stronie winno służyć zażalenie. W związku z powyższym, skarżąca zarzuciła, że organ nie zastosował się do powyższego, czym pozbawił skarżącą możliwości złożenia zażalenia.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła organowi, że nie odniósł się do dokumentów złożonych przez nią w postępowaniu (vide: pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. - 23 dokumenty, pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. - 23 dokumenty, a także pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. - 35 dokumentów), pomijając ich treść przy wydawaniu obu spornych decyzji.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Ministra, że jest on "związany" informacją dotyczącą przebiegu służby otrzymaną od Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], gdyż - w ocenie skarżącej - nigdzie nie można znaleźć delegacji ustawowej, która daje takie prawo organowi.

Ponadto, strona skarżąca - powołując się na art. 78 § 1 k.p.a. - wskazała, że wyraźnie określa on obowiązek organu dotyczący uwzględnienia dowodu, jeżeli przedmiotem tego dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, co - według skarżącej - miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Tymczasem, jak zauważyła skarżąca, organ nie odniósł się do każdego dowodu w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Skarżąca zarzuciła również, że organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a., ignorując przedłożone przez stronę skarżącą dowody i w konsekwencji nie gromadząc w sposób wystarczający całego materiału dowodowego. W konsekwencji, skarżąca uznała, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Skarżąca uznał również, że organ zignorował obowiązek prawidłowego przeprowadzenia procedury dowodowej poprzedzającej wydanie decyzji uznaniowej, przez co naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a.

Ponadto, skarżąca stwierdziła, że naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadniając sporne decyzje, nie zawarł wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także nie wskazał przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżąca zarzuciła jednocześnie naruszenie art. 8 k.p.a., podnosząc, iż organ nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz nie zachował bezstronności i równego traktowania.

Konkludując, skarżąca wskazała, że - wbrew stanowisku organu - spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., Minister stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji wyjaśniony został stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji. Zdaniem organu, decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto, organ uznał, że w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Minister stwierdził, że w sposób wystarczający zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, dokonując jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Odnosząc się z kolei co do zarzutu strony skarżącej dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ długości okresu pełnienia przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa, Minister stwierdził, że w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ustawodawca posługuje się określeniem "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Organ zauważył, że w art. 13b cyt. ustawy powołano pojęcie "służba na rzecz totalitarnego państwa", które zostało sprecyzowane poprzez określenie i wskazanie przedziału czasowego oraz cywilnych i wojskowych instytucji i formacji, służby pełnionej na wskazanych etatach, okresów szkolenia, kursów oraz oddelegowania, w których byli funkcjonariusze wykonywali swoje obowiązki. A zatem, jak wskazał organ, rozpatrując przedmiotowy wniosek strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji związany był ww. pojęciem "służba na rzecz totalitarnego państwa" oraz jego zakresem. Ponadto, organ podkreślił, że jest związany treścią informacji o przebiegu służby sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. W tej sytuacji, organ uznał, że w przypadku, kiedy skarżąca nie zgadza się z ww. informacją z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem ustaleń, czy służba ta miała charakter działań na rzecz totalitarnego państwa, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a cyt. ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga E.R. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - nie dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzje, nie dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem dokonał właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nie naruszył przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, iż w sposób uzasadniony przyjął, że strona skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., którą Minister utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., którą odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej E.R. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m. in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające tych sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą wyżej ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r., z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącej E.R. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - jak słusznie przyjął Minister - nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co oznacza, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Otóż, wskazać należy, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wynika, że strona skarżąca w okresie od dnia [...] września 1979 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 10 lat i 11 miesięcy pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Należy przy tym podkreślić, że to ustawodawca w art. 13b ww. ustawy przesądził o tym, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w przepisie tym zdefiniował więc służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że - w świetle art. 13b ust. 1 cyt. ustawy - dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby strony skarżącej wyniósł 33 lata i 3 miesiące, z czego okres 10 lat i 11 miesięcy, stanowiący około 32,8% całego okresu służby, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że strona skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 tej ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Należy zauważyć, że według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 33 lat i 11 miesięcy ogólnego stażu służby około 32,8% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą. Tym samym, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest niezasadny, gdyż Minister, właściwie interpretując ten przepis, prawidłowo ocenił jego zastosowanie w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżąca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy została spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się nie zgadza i podkreśla to wyraźnie, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy strony skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie organ, częściowo błędnie interpretując normę prawną wyrażoną w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, błędne rozumienie ww. przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez organ nie miało jednak jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, albowiem kluczowe pozostaje to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można również przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się jedynie na marginesie do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prezentowanego w sprawach objętych przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd pragnie zauważyć, iż nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez IPN jest bezwzględnie wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tym samym - jak sugeruje Minister - rzekomo nie daje organowi jakiegokolwiek pola manewru w spornym zakresie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną skarżącą.

W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3).

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu orzekające w analogicznych sprawach (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, czy też z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2109/18).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

30