Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 260/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Nieruchomości
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i E. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2009r. sygn. akt II SAB/Sz 135/09 w sprawie ze skargi A. i E. Ch. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie scalenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz A. i E. Ch. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Sz 135/09 oddalił skargę A. i E. Ch. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie scalenia nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy Sąd przedstawił następująco:

A. i E. Ch. wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w związku z niewydaniem decyzji dotyczącej scalenia gruntów przez Naczelnika Gminy Mielno, a obecnie Wójta Gminy M., w terminie określonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podali, że w latach osiemdziesiątych ub. wieku nieruchomość będąca obecnie ich własnością położona w M.-U. oznaczona nr działek [...] i [...], pierwotnie oznaczona nr dz. [...], następnie podzielona na działki nr [...] i [...]scalone następnie w działkę nr [...]podzieloną na działki nr [...] i [...], została pozbawiona dostępu do drogi publicznej w wyniku szeregu bezprawnych - zdaniem skarżących - działań organów władzy publicznej - ówczesnego Naczelnika Gminy Mielno w odniesieniu do działek sąsiednich. Przedmiotową nieruchomość A. i E. Ch.nabyli w dniu [...] lipca 2005 r. od M. i E. Ł. Przed nabyciem nieruchomości jej komunikacja z drogą publiczną odbywała się przez działkę [...] (ówcześnie własność Skarbu Państwa, ujęta w grupie rejestrowej - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu). Nieruchomość ta została później przeniesiona do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi.

Skarżący podali, że orzeczeniami władzy mierniczej oraz decyzjami zatwierdzającymi scalenie gruntów bezpodstawnie zatwierdzono scalenie następujących działek w obrębie ewidencyjnym M. nr [...], które w 1984 roku bezpodstawnie połączono w działkę o nr [...]oraz dz. ewid. nr [...], które w 1984 roku bezpodstawnie połączono w działkę o nr [...]. Decyzje w tym zakresie były wymagane przepisami dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298) oraz przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Pomimo starań podjętych przez skarżących nie udało się odnaleźć żadnych decyzji administracyjnych, orzeczeń, uchwał oraz innych aktów pochodzących od organów administracji państwowej, które sankcjonowałyby podział i scalenie tych nieruchomości. W tej sytuacji skarżący wystąpili do Wojewody Zachodniopomorskiego, Starosty Powiatu K., Wójta Gminy M. i Archiwum Państwowego w K. o udostępnienie dokumentacji, z której wynikać mogły podstawy dokonania podziałów i scaleń działek będących w sąsiedztwie ich nieruchomości. Od wymienionych organów uzyskano jedynie część dokumentacji. Podanie skarżących z dnia 14 stycznia 2009 r. Dyrektor Archiwum Państwowego w M. postanowieniem z dnia 6 lutego 2009 r. przekazał według właściwości Wójtowi Gminy M., a Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. przekazał to podanie w zakresie pkt I, II, IV i V Staroście K. Starosta pismami z dnia 12 lutego 2009 r. oraz 19 lutego 2009 r., znak: [...] udzielił odpowiedzi na podanie z dnia 14 stycznia 2009 r., z którego wynika, że operaty pomiarowe działek ewidencyjnych nie zawierają decyzji administracyjnych.

Skoro tak, to - zdaniem skarżących - należy przyjąć, że decyzje nie istnieją w obrocie, zatem prowadzone postępowanie scaleniowe nigdy nie zostało zakończone, mimo że Naczelnik Gminy M. zobowiązany był na mocy art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i art. 9 dekretu wydać decyzje administracyjne, co wynika z dekretu oraz orzecznictwa (wyrok NSA z 13 marca 1984 r., SA/Wr 73/84 i uchwała SN z 6 maja 1970 r., III CZP 24/70). Obecnie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), sprawy dotyczące granic nieruchomości są załatwiane w drodze decyzji wydawanej przez wójta (burmistrza lub prezydenta), jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody. Właściciele sąsiadujących ze sobą działek takich ugód nie zawierali. W związku z tym postępowanie scaleniowe jest w toku od 1983 r., a dane naniesione na mapy sporządzono bezprawnie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieją decyzje sankcjonujące połączenie działek. W konsekwencji wskazanych w skardze uchybień nieruchomość skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, pomimo że art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budowlanych budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), zobowiązywał prezydia rad narodowych do zapewnienia w ramach terenowych planów gospodarczych wykonanie urządzeń komunalnych, co najmniej ulic.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy M. do wydania stosownej decyzji administracyjnej oraz w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach. Skarżący podali, że złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy wymienionej w skardze w ustawowym terminie. Kolegium postanowieniem z dnia 4 maja 2009 r. wyznaczyło Wójtowi Gminy M. 14-dniowy termin do załatwienia ich wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r. Jednak Kolegium niewłaściwie zinterpretowało zażalenie, gdyż skarżący nie składali zażalenia na nierozpatrzenie w terminie wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r., ale na niezakończenie w terminie postępowań z lat 80-tych ubiegłego wieku. Kolegium tymczasem odniosło się do wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r. o wydanie i doręczenie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów znajdujących się w zasobach Wójta Gminy M.

Zdaniem skarżących, działania Naczelnika Gminy M., a obecnie Wójta Gminy M., naruszają konstytucyjną zasadę legalizmu ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, jak również art. 2 Konstytucji R.P., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do realizacji działań w ramach standardów demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że skarga na bezczynność została wniesiona po uzyskaniu przez skarżących pełnej odpowiedzi na ich wniosek z dnia 19 stycznia 2009 r. Organ stwierdził ponadto, że skarżący nie mają interesu prawnego w domaganiu się wydania orzeczeń scaleniowych władzy mierniczej oraz decyzji zatwierdzających scalenie w sprawach prowadzonych w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, ponieważ w stosunku do żadnej ze wskazanych działek nie przysługiwało im prawo własności i nie byli w tych postępowaniach stroną. Skarżący są jedynie właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Natomiast w stosunku do kwestionowanego podziału działki nr [...] (pierwotne oznaczenie [...], następnie podzielonej na działki nr [...] i scalone w działkę [...]) Wójt Gminy M. wydał w dniu [...] maja 2008r. decyzję na wniosek A. i E. Ch. zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki [...]. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie również w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 12 września 2001 r., II SA/Gd 941/99, ONSA 2002, Nr 4, poz. 155; wyrok NSA z 17 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2, poz. 69; wyrok z 24 września 2003 r. I SA 2515/01, Lex nr 159259).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę A. i E. Ch. stwierdził, że nie można uznać, iż organ pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek z dnia 19 stycznia 2009 r. A. i E. Ch. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku zostało wydane przez Wójta Gminy M. postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., w którym odniesiono się do pkt I, II, IV i V zawartych we wniosku skarżących, a nadto pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. organ ten odpowiedział na pytanie zawarte w pkt III tego wniosku. Analiza treści wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że pismo to dotyczy postępowania o scalenie nieruchomości w aspekcie pozostawania przez Wójta Gminy M. w bezczynności z uwagi na niewydanie decyzji w tym zakresie. Tak też wniosek z dnia 19 stycznia 2009 r. został oceniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W tej sytuacji Sąd uznał skargę na bezczynność za niezasadną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. i E. Ch., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżyli w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "P.u.s.a.", w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", przez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2009 r., polegające na stwierdzeniu, że organ administracji nie pozostaje w bezczynności, ponieważ na wniosek skarżących z dnia 14 stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów określonych w tym wniosku, zostało wydane w dniu 16 lutego 2009 r. postanowienie przez Wójta Gminy M., w którym odniesiono się do pkt I, II, IV i V zawartych we wniosku skarżących, a poza tym pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. organ ten odpowiedział na pytanie zawarte w pkt III tego wniosku;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy tj. wszechstronnego jej rozważenia w szczególności przez:

- brak odniesienia się w treści zaskarżonego wyroku do żądania skargi z dnia 27 maja 2009 r., które polegało na kwestionowaniu bezczynności Naczelnika (Wójta) Gminy M. trwającej od lat 80-tych przez brak wydania stosownych decyzji podziałowych, a w to miejsce przyjęcie za podstawę oddalenia tej skargi i stwierdzenia braku bezczynności organu postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. wydanego przez Wójta Gminy M. oraz pisma z dnia 20 kwietnia 2009 r. - na wniosek skarżących z dnia 14 stycznia 2009 r.;

- niesprawdzenie i niewyjaśnienie skarżącym w treści uzasadnienia wyroku, w jaki sposób przebiegały procedury administracyjne scalenia nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych z obrębu Mielno oznaczonych jako: nr [...] które połączono w działkę nr [...]oraz nr [...] i w działkę nr [...] w latach 80-tych;

- nieodniesienie się do udokumentowanej przez skarżących niemożności odnalezienia we właściwych organach odpowiednich decyzji administracyjnych sankcjonujących scalenie wyżej wymienionych nieruchomości, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 35, art. 77 i art. 80 K.p.a.;

3) naruszenie art. 149 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżących sformułowanego w skardze z dnia 27 maja 2009 r. i nie zobowiązanie Wójta Gminy M. do wydania decyzji zatwierdzających scalenie następujących działek ewidencyjnych z obrębu M.: nr [...] które połączono w działkę nr [...] oraz nr [...], które połączono w działkę nr [...], w toku prowadzonych postępowań administracyjnych;

4) naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie, polegające na oddaleniu skargi z dnia 27 maja 2009 r., pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, (Dz. U. Nr 53, poz. 298) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezzasadne tolerowanie błędu popełnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i na uznaniu, że Naczelnik Gminy M. nie był zobowiązany do wydania decyzji scaleniowych dotyczących nieruchomości położonych w obrębie M. i składających się z działek ewidencyjnych o numerach nr [...] które połączono w działkę nr [...] oraz nr [...], które połączono w działkę nr [...] w czasie, gdy dekret był powszechnie obowiązującym aktem prawa.

Wskazując na te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezkrytycznie przyjął, iż skarga z dnia 27 maja 2009 r. dotyczyła bezczynności Wójta Gminy M. w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z dnia 14 stycznia 2009 r. (Sąd pierwszej instancji odnosił się do wniosku z 19 stycznia 2009 r.), podczas gdy w zażaleniu na bezczynność z dnia 27 marca 2009 r. oraz w petitum skargi wskazano, że zażalenie i skarga dotyczą bezczynności Naczelnika (obecnie Wójta) Gminy M. polegającej na niewydaniu od lat 80-tych ubiegłego wieku do dnia dzisiejszego orzeczeń rozgraniczeniowych władzy mierniczej oraz decyzji zatwierdzających scalenie działek ewidencyjnych z obrębu M.:

- nr [...], które połączono w działkę nr [...],

- nr [...], które połączono w działkę nr [...] dz. ew. nr [...] oraz podzielono w 1983 r. na działki: [...],

- nr [...], które w 1984 r. podzielono na działki [...],

- nr [...], którą w 1984 r. podzielono na działki [...],

- nr [...], którą w 1984 r. podzielono na działki [...].

Skarżący wnosili do Sądu o zobowiązanie Wójta Gminy M. do stwierdzenia obowiązku wydania decyzji administracyjnych dotyczących scalenia nieruchomości położonych w U. w obrębie M., składających się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], które połączono w działkę nr [...] oraz działek ewidencyjnych oznaczonych numerem [...], które połączono w działkę nr [...]. Żądania skargi były jasne i wynikały z przeprowadzenia przez skarżących bezskutecznych poszukiwań decyzji scaleniowych. Natomiast wniosek z dnia 14 stycznia 2009 r., skierowany był pierwotnie do Archiwum Państwowego w Koszalinie, ale w toku postępowania został przekazany Wójtowi Gminy M. zgodnie z właściwością. Wniosek ten zawierał prośbę pełnomocnika skarżących o wydanie odpisów dokumentów dotyczących między innymi podziałów, rozgraniczeń i scaleń nieruchomości, orzeczeń powiatowej władzy mierniczej oraz zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym przypadku chodziło o kopie dokumentów, których istnienie zakładali skarżący. Dopiero gdy przeprowadzona kwerenda archiwalna nie przyniosła rezultatu, skarżący doszli do przekonania, że Naczelnik (Wójt) Gminy M. nigdy nie wydał decyzji administracyjnych dotyczących podziału wyżej wymienionych działek ewidencyjnych. Na tej podstawie skarżący zdecydowali się wnieść zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu 4 maja 2009 r. postanowienie, w którym uznało, że żądanie sformułowane w zażaleniu cyt. "w istocie stanowi prośbę o doręczenie na adres pełnomocnika poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów znajdujących się w zasobach Wójta Gminy M., a nie jak wynika z treści zażalenia z dnia 27 marca 2009 r. niewydania decyzji administracyjnych.". Powyższe skarżący uznali nie tylko za absurdalne, ale również za całkowicie bezpodstawne. Dlatego też zdecydowali się wnieść skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący liczyli przy tym, że Sąd dokona prawidłowego ustalenia stanu rzeczywistego sprawy i wyda rozstrzygnięcie odnoszące się merytorycznie do ich jasno sformułowanych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie wywiązał się jednak prawidłowo ze sprawowania funkcji kontrolnej nad organami administracji publicznej, czym naruszył art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd bezrefleksyjnie podzielił nieprawidłowy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd nie odniósł się merytorycznie do treści żądania skarżących, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. Co więcej, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii możliwości naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej oraz nie zbadał stanu prawnego dotyczącego sposobu prowadzenia postępowań scaleniowych na początku lat 80-tych ubiegłego wieku, mimo że skarżący podnosili, że postępowania w przedmiocie scalenia wyżej wymienionych działek ewidencyjnych są w toku od 1984 r., a naniesienia na mapy zostały sporządzone bezprawnie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie istnieją decyzje administracyjne zatwierdzające scalenie tych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszając art. 133 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., nie wziął pod uwagę, żadnej z tych okoliczności, jak również żadnego z dowodów dołączonych do skargi z dnia 27 maja 2009 r. pomimo, iż znajdowały się one w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył, że skoro decyzje scaleniowe nie zostały wydane to postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone, a Naczelnik (Wójt) Gminy M. pozostawał w tym zakresie w bezczynności naruszając art. 7, art. 8, art. 35, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 3 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07).

Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że A. i E. Ch., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta Gminy M., polegającą na "niewydaniu od lat 80-tych ubiegłego wieku do dnia dzisiejszego (...): 1. orzeczeń rozgraniczeniowych władzy mierniczej oraz decyzji zatwierdzających podział następujących działek ewidencyjnych (...), 2. orzeczeń władzy mierniczej oraz decyzji zatwierdzających scalenie następujących działek ewidencyjnych (...)". Zarówno z petitum skargi jak i jej uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, co jest przedmiotem skargi. Autor skargi w sposób wyraźny podkreślił, że bezczynność organu upatruje w niezakończeniu wydaniem stosownych decyzji postępowania w przedmiocie rozgraniczenia i scalenia oznaczonych działek gruntu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę przyjął, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek A. i E.Ch. z dnia 19 stycznia 2009 r. o wydanie poświadczonych urzędowo dokumentów oraz ich doręczenie został załatwiony w drodze postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz pisma z dnia 20 kwietnia 2009 r., w których ustosunkowano się do poszczególnych kwestii wynikających z wniosku skarżących.

Należy stwierdzić, że rozstrzygnięciem tym Sąd I instancji wykroczył poza granice skargi naruszając tym samym art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem orzekł w sprawie, która nie była przedmiotem skargi. Zasada wyrażona w art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W konsekwencji sąd administracyjny nie może w oderwaniu od treści skargi, a więc i woli strony skarżącej decydować, jakiego rodzaju działanie lub zaniechanie jest przedmiotem sądowej kontroli i dokonywać oceny prawnej w sprawie innej niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia.

Na szczególną uwagę zasługuje przy tym fakt, że przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd przyjął, że skarżący wnieśli skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w związku z niewydaniem do chwili obecnej decyzji dotyczącej scalenia gruntów. Natomiast dokonując dalszych rozważań w części dotyczącej uzasadnienia prawnego Sąd ten stwierdził, że przedmiotem bezczynności jest kwestia wydania poświadczonych dokumentów. Brak wewnętrznej spójności treści uzasadnienia jest równoznaczny z naruszeniem art. 141 § 1 P.p.s.a.

W konkluzji należy uznać, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał sądowej kontroli wadliwie ustalając przedmiot zaskarżenia, co musi wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Tym samym, wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozpoznanie zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego oraz ocena, czy skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie i czy zastosowanie powinien znaleźć art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r., byłoby w chwili obecnej przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 185 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.