Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1600/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. i [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr KOC/2881/Go/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOC/2357/Go/19; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] oraz S. D. P. w W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Na mocy umowy z dnia 12 kwietnia 1948 r., nr rep. [...] nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] oraz [...] i stanowiąca własność A. B. została oddana "w dzierżawę i użytkowanie" Z.Z.D. Rzeczpospolitej Polskiej na okres 20 lat.

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 1948 r. dotychczasowy właściciel nieruchomości zwrócił się o przyznanie prawa własności czasowej do wskazanej nieruchomości. We wniosku wskazał, że na powyższej nieruchomości stoi dom wypalony na skutek działań wojennych, nadający się do odbudowy, którą wykonywać będzie Z.Z.D. Rzeczpospolitej Polskiej.

Objęcie gruntu przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) przez Gminę m. W. nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. W.

W latach 1949-1951 Z. Z. D. Rzeczpospolitej Polskiej wzniósł budynek biurowy przeznaczony na Dom Dziennikarza, co wynika z pisma S. D. P. z dnia 18 listopada 1971 r.

Prezydium Rady Narodowej m. W. decyzją z dnia 15 kwietnia 1972 r. (dalej także, jako: decyzja z 1972 r.), odmówiło A. B. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu położonego przy ul. [...] nr [...] i stwierdziło jednocześnie przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 grudnia 1967 r., nr [...] ".

Decyzją z dnia 12 marca 1975 r., nr 3/75 Prezydent m. W. orzekł o oddaniu S. D. P. opisanego wyżej gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste na lat 40 wraz ze znajdującym się na tym gruncie budynkiem biurowym. W wykonaniu ww. decyzji zawarto umowę użytkowania wieczystego z dnia 30 stycznia 1979 r., Rep. [...].

Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość gruntowa położona przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Dzielnicy-Gminy [...], co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia 6 marca 1992 r., nr 20173. Następnie, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) nieruchomość przeszła na własność Gminy [...].

Wnioskiem z dnia 24 września 2001 r. A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 11 kwietnia 2002 r., stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr [...]., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji tej Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po zakończeniu postępowań wpadkowych w przedmiocie zawieszenia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 3 lutego 2014 r., nr KOC/684/Go/11 utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 11 kwietnia 2002 r.

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1160/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że rolą organu nadzorczego w niniejszym postępowaniu było nie tylko ustalenie jaki plan zagospodarowania przestrzennego w dacie kontrolowanej decyzji z dnia 15 kwietnia 1972 r. obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...], ale również ustalenie przeznaczenia gruntu wynikającego z tego planu, a następnie ocena czy korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem poza stwierdzeniem, iż na dzień wydania decyzji z 1972 r. obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 10 lipca 1969 r., nr [...] nie wyjaśniono znaczenia symbolu "[...]", ani znaczenia pojęcia "ośrodków usługowych II i IV stopnia". Ponadto, z uwzględnieniem ww. ustaleń organ nie rozważył czy w świetle planu oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) możliwe było korzystanie z gruntu nieruchomości w. przez osoby fizyczne.

Sąd zwrócił również uwagę, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana gdy w systemie prawnym obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej, jako: ustawa wywłaszczeniowa lub ustawa z dnia 12 marca 1958 r.). Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy (art. 54 ust. 1 według jednolitego tekstu Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) odmowa przyznania prawa własności czasowej gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej, jako: dekret), mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu i stanowi samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, dla oceny legalności kontrolowanej decyzji dekretowej niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu. Z kolei, dla oceny czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. konieczna była analiza treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 grudnia 1967 r., nr [...], o której mowa w kontrolowanej przez organ decyzji z 1972 r., a której to Sąd nie odnalazł w aktach sprawy administracyjnej. Tymczasem, z decyzji o lokalizacji szczegółowej wynikać będzie czy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec tego czy wskazany w decyzji podmiot mógł ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Istnienie bowiem decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. W tym zakresie organy administracji ustaleń i oceny zaniechały, poprzestając na stwierdzeniu, iż decyzja ta nie ma znaczenia w kontekście oceny naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2015 r. I OSK 142/15 oddalił skargę kasacyjną. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu I instancji i wskazał, że art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu. W orzecznictwie sądów, administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu. Przy czym nie ma znaczenia, że decyzja z 1972 r. nie zawiera tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący , a organy miały obowiązek jego stosowania.

W dniu 9 maja 2016 r. do Kolegium przesłana została, zawarta w dniu 6 kwietnia 2016 r., pomiędzy A. M.J. B. jako sprzedającym, a M. J.S. i jego żoną E. M. O.S. jako kupującymi, umowa sprzedaży wszelkich praw do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] Nr [...], oznaczonej uprzednio hip. [...] i hip. [...], dla której obecnie jest prowadzona księga wieczysta nr [...] (akt notarialny Rep A nr [...]). Na mocy zawartej umowy kupujący nabyli też własność budynku posadowionego na nieruchomości gruntowej, dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...].

Pismem z dnia 8 lipca 2018 r. M. S. i E. S. reprezentowani przez pełnomocnika - adw. T. K. przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Do pisma załączono pełnomocnictwo z dnia 15 maja 2018 r.

Postanowieniami z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt [...] i [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie art. 24a ust. 1 i 4 w zw. z art. 16 ust, 3 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.), zabezpieczyła czynności sprawdzające dotyczące budynku (stanowiącego odrębną nieruchomość) i nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...] poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej - ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję.

Postanowieniem z dnia 7 września 2018 r. nr KOC/7546/Go/15, Kolegium na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zwrotu akt nieruchomości i przekazania Kolegium prawomocnej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, o której mowa w art. 29 ww.

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. M. S. i E. S. reprezentowani przez pełnomocnika - adw. T. K. zwrócili się o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z postanowieniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 19 marca 2019 r. uchylającym zabezpieczenie orzeczone postanowieniem Komisji z dnia 9 lipca 2018r.

Pismem z dnia 16 października 2019r. M. S. i E. S. przedstawili swoje stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 r.

Decyzją z dnia 25 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło zawieszone postepowania (pkt 1) oraz stwierdziło nieważność decyzji z 1972 r.

S.D.P. w W. oraz Miasto W. złożyli wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy.

Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej we W. pismem, z dnia 8 października 2020 r. zgłosił swój udział w postępowaniu, w dniu 9 grudnia przedstawił obszerne stanowisko w sprawie, konkludując, że decyzja wydana w I instancji jest wadliwa.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w stosunku do Miasta W. (pkt 1) z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Miasta oraz utrzymało w mocy decyzję z dnia 25 maja 2020 r. wydaną w I instancji (pkt 2).

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że związane jest oceną prawną i wskazaniami sądów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Realizując wskazania sądów, Kolegium zwróciło się do Urzędu Dzielnicy [...] m. W. o nadesłanie decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r. o lokalizacji szczegółowej, która została nadesłana przy piśmie z dnia 29 stycznia 2016 r.

W podstawie prawnej decyzji lokalizacyjnej powołano art. 30 i 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U, nr 7 poz. 47) i zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w

sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych

oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 25 poz. 129). W decyzji powołany został Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. W., zatwierdzony dnia 31 stycznia 1961 r. uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. W. Decyzją ustalono lokalizację szczegółową na budowę biblioteki i nadbudowę V kondygnacji budynku głównego. Na terenie położonym w W. przy ul. [...] Dzielnica [...] o pow. ca 3000 m², oznaczonym na załączonej mapie która stanowi integralną część decyzji nr [...]. Treść decyzji lokalizacyjnej wskazuje na konieczność zachowania warunków realizacji m.in. nadbudowana V kondygnacja ma być cofnięta od lica budynku. Ściana od ul. [...] ma być traktowana jako bezokienna i bez wyjścia na ulicę [...].

W ocenie Kolegium, powyższa decyzja o lokalizacji szczegółowej wydana w oparciu o Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. W., zatwierdzony dnia 31 stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej Nr [...], nie mogła, ona być podstawą, o której mowa w dyspozycji art. 51 ust 1 (54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r., do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], w decyzji z 1972 r.

Powyższy Plan uległ bowiem zmianie i nie obowiązywał już w dacie wydania decyzji z 1972 r. W dacie wydania tej decyzji obowiązywał Ogólny Plan I Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia 10 lipca 1969 r., który dla przedmiotowej nieruchomości przewidywał funkcje terenów "ośrodków usług II-IV stopnia" określonych w załączniku graficznym oraz w tekście planu symbolem "SD". Przeznaczanie nieruchomości w planie z dnia 10 lipca 1969 r. na cele "ośrodków usług II-IV stopnia" nie stanowiło celu, na jaki zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej mogło zostać przeprowadzone wywłaszczenie. Takie przeznaczenie nieruchomości nie stanowi celu użyteczności publicznej, celu obronności Państwa, wykonywania określonych zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (bliżej określenie terenu ośrodków usług II-IV stopnia – rozdział III).

Kolegium wskazało, że art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. rozszerza kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej raczej tylko formalnie, ponieważ cele określone w art. 3 ustawy muszą wynikać z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a niemożność pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planowanymi zamierzeniami stanowi w myśl art. 7 ust. 2 dekretu, dostateczną przesłankę odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Możliwość rozszerzenia kryteriów odmowy przyznania prawa własności czasowej dotyczy zatem jedynie celów wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, przewidzianych w obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej, planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem rozszerzyć tej kategorii o cele wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego, który stracił swoją aktualność w dacie wydania decyzji dekretowej. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna z 1967 r. nie mogła być podstawą rozszerzenia kryteriów odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego zgodnie z art. 51 (54) ustawy wywłaszczeniowej, w decyzji z 1972 r. Ponadto, w ramach procedury wywłaszczeniowej materialnoprawną przesłanką wywłaszczenia była cecha niezbędności danej nieruchomości na określony cel. W tym celu konieczne było ustalenie, czy w dacie wydania decyzji dekretowej, decyzja o lokalizacji szczegółowej obowiązywała. Ponadto niedopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości jeżeli cel został zrealizowany.

W ocenie Kolegium w dacie wydania decyzji z 1972 r. nie obowiązywała już decyzja lokalizacyjna z 1967 r. Wynika to § 34 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgodny na zmianę sposobu wykorzystania terenu.

Prezydium Rady Narodowej decyzją z dnia 14 grudnia 1970r. ([...] zatwierdziło projekt budowlany budowy Pawilonu Biblioteki Prasowej S.D.P. z warunkiem wykonania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem o roboty oraz zezwoliło na wykonywanie robót budowlanych. Decyzja została odebrana w dniu 15 grudnia 1970 r., co potwierdza wzmianka na odpisie decyzji, a zatem uprawomocniła się w dniu 29 grudnia 1970 r. Oznaczą to, że faktycznie dopiero 29 grudnia 1970 r. S. D. P. mogło przystąpić do budowy, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że do budowy pawilonu przeznaczonego na Bibliotekę Prasową dla S.D.P.(" [...] "[...]" SDP") można było przystąpić dopiero po upływie ponad 3 lat od daty wydania decyzji lokalizacyjnej. Z tych względów decyzja lokalizacyjna 1967 r., która straciła ważność, nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia wniosku dekretowego w decyzji z 1972 r. Nie można wywodzić z niej przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazanych w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto, skoro od 29 grudnia 1970 r. mogły być prowadzone prace budowlane celem wzniesienia pawilonu bibliotecznego na działce Nr [...] stanowiącej dawne nieruchomości hip. Nr [...] oraz hip. Nr [...], to nie było przesłanek do wywłaszczenia tej nieruchomości, ponieważ cel wymieniony w decyzji lokalizacyjnej, w związku z którym nieruchomość mogłaby zostać wywłaszczona, został już zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 lipca 1972 r. zostało wydane pozwolenie na użytkowanie budynku Pawilonu Bibliotecznego "[...]" [...]. Również z tej przyczyny, decyzja Prezydium Rady Narodowej nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r. nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia wniosku dekretowego.

Ponadto, ustalenie w decyzji z 1967 r. lokalizacji szczegółowej na budowę Biblioteki Prasowej dla D.P. oraz nadbudowę budynku głównego nie stanowi celu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, uzasadniającego stosownie do art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 ) odmowę ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego. Budowa pawilonu Biblioteki Prasowej dla S.D.P. ("[...] "[...] " [...] ") nie stanowiła, w ocenie Kolegium, celu użyteczności publicznej, ani też nie spełniała innych kryteriów, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej. Skoro bowiem z powyższego budynku mogli korzystać wyłącznie członkowie [...], to trudno uznać taki budynek za realizację celu użyteczności publicznej.

Odnosząc się do wniosku Prokuratora o dopuszczenie dowodu z dokumentu - wniosku z dnia 14 lutego 1966 r., Kolegium wskazało, że w decyzji z 1967 r. o lokalizacji szczegółowej wskazano jaki jest cel decyzji. Budowa pawilonu Biblioteki Prasowej dla S.D. P.(" [...] "[...]" SDP") nie stanowiła celu użyteczności publicznej ani też nie spełniała innych kryteriów o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca z 1958 r. Z treści wniosku z 14 lutego 1966 r. wynika, że z budynku mogli korzystać głównie członkowie SDP, a jedynie dodatkowo inne osoby, zatem trudno uznać taki budynek za realizację celu użyteczności publicznej. Ponadto sam wniosek i jego treść pochodzi od strony zainteresowanej wydaniem decyzji, stąd treść wniosku nie zawsze odzwierciedla stan faktyczny i prawny, a wręcz przeciwnie, często jest konstruowana, tak aby osiągnąć zamierzony cel. Z treści decyzji lokalizacyjnej powyższe okoliczności nie wynikają.

Niezależnie od powyższego, rozważając ogólnie zakres stosowania art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1) ustawy wywłaszczeniowej jako przesłanki rozpoznania wniosku dekretowego organ stwierdził, że nieuprawnionym było dokonywanie oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w oparciu o przepis art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 51 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu. Odmienność tych regulacji prawnych sprawia, iż różnić się będą postępowania zwykłe prowadzone w tych sprawach, jak również wydane decyzje i ich uzasadnienia.

Dalej Kolegium podniosło, że gdyby jednak hipotetycznie uznać, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z 1967 r. odnosi się do celu wskazanego w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowiła przesłankę miarodajną do rozpoznania wniosku dekretowego w decyzji z 1972 r. to istotne w takim wypadku byłoby również ustalenie jaka część nieruchomości mogłaby zostać wywłaszczona w związku z budową Pawilonu Biblioteki. Brak jest bowiem uznania za zasadne konieczności wywłaszczenia w trybie art. 51 ust 1 (art. 54 ust. 1) ustawy wywłaszczeniowej całej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, skoro decyzja lokalizacyjna dotyczy inwestycji budowlanej, jaka ma zostać-zrealizowana na jej nieznacznej części. Z mapy stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej jak również wypisów i wyrysów z rejestru gruntów oraz informacji z rejestru budynków wynika, iż Pawilon Biblioteki Prasowej S. D.P. został częściowo posadowiony na działce nr [...], zaś częściowo na terenie boiska szkolnego zajmującego część bieżni (bliżej: zarządzenie Prezydium Rady Narodowej z dnia 3 grudnia 1972 r. w sprawie wykonania robót, sporządzone na podstawie protokołu oględzin dokonanych w dniu 12 czerwca 1972 r.).

W wypadku, gdyby ze względu na przesłanki wynikające z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. legalna była odmowa ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu w zakresie części nieruchomości pod Pawilonem Biblioteki Prasowej S.D. P., na podstawie decyzji z dnia 15 kwietnia 1972 r. powinno zostać ustanowione na rzecz wnioskodawcy dekretowego prawo wieczystego użytkowania pozostałej części nieruchomości dekretowej.

Oznacza to brak podstaw do rozpoznawania wniosku dekretowego na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1) ustawy wywłaszczeniowej odnośnie do całej nieruchomości.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z Rozdziałem 2.2.2. tekstu planu zagospodarowania przestrzennego z 1969 r., symbol rejonu urbanistycznego "SD" oznacza Strefę I. oznaczenie rejonu Strefa [...]: [...]. Ponadto zgodnie z rozdziałem 2.5 stwierdzone zostało, iż przyjęto w planie zasadę dążenia do wyrównania stopnia zaspakajania potrzeb (ludności na całym obszarze W. Z.M. Stopień II - grupuje usługi powszechne, które znajdują społeczne i ekonomiczne uzasadnienie przy obsłudze 20-60 tysięcy mieszkańców. Stopień III - grupuje usługi wyspecjalizowane, które znajdują społeczne i ekonomiczne uzasadnienie przy obsłudze 100-300 tysięcy mieszkańców; Stopień IV - grupuje usługi unikalne i wysoko wyspecjalizowane przewidziane do obsługi aglomeracji. Jak wynika z Rozdziału 2.5.3 planu zagospodarowania przestrzennego z 1969 r. przyjęto rozmieszczenie ośrodków usługowych i usług na obszarze W.Z.M. w oparciu o czterostopniową strukturę i klasyfikację usług. Zaznaczone zostało, że każdy ośrodek stopnia wyższego pełni jednocześnie funkcje ośrodka niższego stopnia dla terenów w najbliższym sąsiedztwie. Rejon urbanistyczny I "SD" oznaczony został jako "Centrum Aglomeracji" i odpowiadał ośrodkom usługowym IV stopnia. Rejon urbanistyczny "SD" mógł pełnić również rolę ośrodka usługowego III stopnia oraz ośrodka usługowego II stopnia posadowione w innych rejonach urbanistycznych W. Zespołu Miejskiego. Zawarte w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 10 lipca 1969 r., Nr [...] oznaczenia przeznaczenia nieruchomości na cele "ośrodków usług od II do IV stopnia" nie wprowadza zatem jakiejkolwiek reglamentacji przedmiotowej ani podmiotowej, które mogłyby powodować ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.

Skoro przeznaczenie nieruchomości na cele "ośrodków usług od II do IV stopnia" w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło ograniczenia zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu usług, które mogły być wykonywane na nieruchomości w dacie wydania decyzji z 1972 r., a jedynie wyznaczało jednostki urbanistyczne miarodajne dla stopnia skupienia poszczególnych usług, to bez znaczenia, zdaniem organu, dla możliwości korzystania z nieruchomości [...] są ograniczenia prawne wynikające z reglamentacji usług na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu rzemiosła handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U Nr 45 poz. 224 ze zm.). Wnioskodawca dekretowy mógł prowadzić na terenie nieruchomości dowolne usługi dopuszczone prawem dla osoby fizycznej.

Kolegium podniosło, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w dniu wydania badanej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. Nr [...] z dnia 10 lipca 1969 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wyrysu z Planu, przedmiotowa nieruchomość gruntowa znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...], określonej jako tereny ośrodków usługowych II-IV stopnia. Ani z akt niniejszej sprawy, ani też z treści badanej decyzji z dnia 15 kwietnia 1972 r. nie wynika, by przed wydaniem tejże decyzji PRN m. W. w ogóle poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez jego byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została jedynie powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 grudnia 1967 r. Nr 229/67, nie mającej - w świetle dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu - zastosowania w niniejszej sprawie. Brak przeprowadzenia w przedmiotowym zakresie postępowania wyjaśniającego uniemożliwiał rozpatrzenie wniosku według kryteriów określonych w art. 7 ust. 1-4 co samo w sobie świadczy o wydaniu przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt [...] i wskazał, że funkcje przewidziane planem z 1969 r. nie uprawniały organu dekretowego do podjęcia negatywnej dla byłego właściciela decyzji. Ponadto budowa budynku przez Stowarzyszenie nie była celem użyteczności publicznej. Odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z powołaniem się na okoliczność niewynikającą z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jako jedyną podstawę takiej odmowy pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu.

Kolegium podniosło też, że prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jak też prawo użytkowania posadowionego na niej budynku, ustanowione zostały zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia 30 stycznia 1979 r. Rep. [...], zawartą w wykonaniu decyzji Prezydenta m. W. z dnia 12 marca 1975r. Nr [...] znak: [...] orzekającej o oddaniu opisanego gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste S.D.P. na 40 lat. Zatem skutek cywilny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz osoby trzeciej nastąpił, ale w wyniku wydania decyzji z dnia 12 marca 1975 r. Nr [...] znak: [...] Prezydenta m. W., a nie decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego. Z tego względu, w ocenie Kolegium, nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne.

Nadto Kolegium wskazało, że jest związane wytycznymi wskazanymi w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt: I SA/Wa 1166/14 oraz NSA z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt: I OSK 142/15. W przedmiotowych wyrokach nie zakwestionowano prawidłowości złożenia wniosku, ani osoby składającej wniosek.

Kolegium nie podzieliło też poglądu dotyczącego braku możliwości zastosowania § 34 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. Organ nie podzielił argumentacji, że w art. 33 § 1 pkt 6 Kodeksu cywilnego w dawnym brzmieniu jest mowa o wszystkich stowarzyszeniach. Jednostki gospodarki uspołecznionej to takie które prowadziły działalność gospodarczą (art. 1 § 2 k.c.). W ocenie organu Stowarzyszenie nie prowadziło działalności gospodarczej, nie było to jego celem. Dlatego nie można uznać, aby powołany § 34, nie miał zastosowania do S.D. P.

Z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 decyzji nie zgodzili się: Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. oraz S. D.P. w W. i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. w skardze (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 1600/21) wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: P.p.s.a.) oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wykładni przepisów dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w tej samej sprawie pod sygn. akt I SA/Wa 1166/14 z dnia 11 września 2014 r., a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., również w tej samej sprawie, pod sygn. akt l OSK 142/15, na skutek czego ponowna ocena decyzji PRN m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. (znak: [...]) odmawiającej A.M.J. A. B. ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i [...], która miała zostać przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zgodnie z wytycznymi sądów przez pryzmat treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r., została ograniczona tylko do treści uregulowań zwartych w art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z bezpodstawnym pominięciem dokonania tej oceny także w kontekście przepisu art. 7 ust. 2 dekretu powodując w konsekwencji, że organ nadzoru nie zastosował prawidłowego wzorca kontroli dla oceny legalności decyzji dekretowej;

2. naruszenie art. 41 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 7 poz.46) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne wywiedzenie wniosku o utracie ważności i nieobowiązywaniu decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r. wydanej dla S.D.P.na budowę biblioteki i nadbudowę V kondygnacji budynku głównego na terenie położonym w W. przy ul. [...] w dacie wydania orzeczenia dekretowego, w oparciu o akt niższej rangi w postaci § 34 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, podczas gdy pozwolenie na budowę wydane w dniu 14 grudnia 1970 r. traciło ważność jeżeli budowa nie została rozpoczęta w terminie 2 lat o daty wydania;

3. naruszenie art. 54 ust 1 (pierwotnie art. 51 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy w dniu wydania kontrolowanej przez organ decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. odmawiającej A. M.J.A. B. ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i [...], prawidłowo ocenionej przez pryzmat będącej w obrocie prawnym i ówcześnie realizowanej decyzji Nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r. o lokalizacji szczegółowej wydanej dla S. D.P. na budowę biblioteki i nadbudowę V kondygnacji budynku głównego na terenie położonym w W. przy ul. [...], przepis ten mógł stanowić samodzielną przesłankę odmowy z uwagi na jej cel odpowiadający przesłance określonej w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. i to zarówno w zakresie użyteczności publicznej jak i wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych;

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 , 77, 80 , 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia 25 maja 2020 r. pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tj. braku zbadania i wyjaśnienia treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 229/67 z dnia 20 grudnia 1967 r. wydanej dla S. D. P. na budowę biblioteki i nadbudowę V kondygnacji budynku głównego na terenie położonym w W. przy ul. [...] w kontekście przepisu art. 7 ust. 2 dekretu celem ustalenia przeznaczenia gruntu i oceny czy korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że decyzja PRN m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności których wyjaśnienia organ zaniechał miały zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności kontrolowanej decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.;

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia 25 maja 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r. odmawiającej A. M.J.A. B. ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości w., położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i [...], stwierdzającej równocześnie przejście wszystkich budynków znajdujących się na gruncie na własność Państwa, podczas gdy organ bezpodstawnie zaniechał oceny decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r. na gruncie stanowiącego wzorzec kontroli przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

S.D. P. w W. w swojej skardze (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 1601/21) wniosło o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to:

a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z 25 maja 2020 r., pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, zarówno w toku rozpoznawania sprawy przez organ po raz pierwszy, jak i w toku ponownego jej rozpatrzenia na skutek wniosku skarżącego, przy czym uchybienie to wyraża się w braku objęcia postępowaniem wyjaśniającym rzeczywistej treści zgłoszonego wniosku dekretowego, tj. wniosku o przyznanie dzierżawy wieczystej z dnia 16 kwietnia 1948 r., wszczynającego postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją dekretową, co skutkowało niewyjaśnieniem kwestii legitymacji wnioskodawcy, a w rezultacie pominięciem istotnej okoliczności, że przedmiotowy wniosek został złożony przez L. C., krewną dotychczasowego właściciela — A. B., co spowodowało błędne ustalenie faktyczne poczynione przez organ, iż dotychczasowy właściciel, działający przez pełnomocnika, zwrócił się o przyznanie mu własności czasowej nieruchomości warszawskiej, podczas gdy prawidłowa ocena dowodu z przedmiotowego dokumentu prowadzi do jednoznacznego przekonania, że wniosek o przyznanie dzierżawy wieczystej został zgłoszony przez osobę — działającą przez pełnomocnika profesjonalnego — której nie przysługiwał przymiot dotychczasowego właściciela w świetle przepisu art. 7 ust. 1 dekretu i która nie należała do innych kategorii podmiotów legitymowanych do złożenia takiego wniosku na gruncie tego przepisu, co sprawia, że wniosek ten jako zgłoszony przez osobę nielegitymowaną, nie mógł być uwzględniony,

- które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia 15 kwietnia 1972 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy prawidłowe ustalenie faktyczne, iż wniosek dekretowy został zgłoszony przez L. C., nie zaś dotychczasowego właściciela, prowadzić musi do oceny, iż wnioskodawca była osobą niedysponującą legitymacją do dokonania tej czynności na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu, a więc nie mogła być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do gruntu, zaś jej wniosek w konsekwencji nie mógł być uwzględniony, toteż postępowanie nim wszczęte było bezprzedmiotowe, przy czym prawidłową formą zakończenia tego postępowania była na dzień orzekania przez Prezydium Rady Narodowej m. W., tj. 15 kwietnia 1972 r., decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie ówczesnego art. 98 K.p.a. (obecnie art. 105 K.p.a.), co sprawia, że wydana przez ten organ decyzja odmowna naruszała powołany przepis, jednak nie było to jego naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ani też rażące naruszenie jakiegokolwiek innego przepisu prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu, albowiem na podstawie powołanego przepisu wniosek o ustanowienie dzierżawy wieczystej nie mógł być uwzględniony;

b. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 25 maja 2020 r., pomimo braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1166/14, oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarówno w toku rozpoznawania sprawy przez organ po raz pierwszy, jak i w toku ponownego jej rozpatrzenia na skutek wniosku skarżącego, wyrażający się w niewyjaśnieniu, czy przeznaczenie nieruchomości w świetle postanowień ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. W. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia 10 lipca 1969 r. Nr [...] (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej m.W. z 1969 r., Nr 9, poz. 128), umożliwiało korzystanie z niej przez dotychczasowego właściciela w kontekście obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji prawnych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej przez podmioty nienależące do kategorii jednostek gospodarki uspołecznionej, podczas gdy organ ograniczył się jedynie do ogólnikowego przytoczenia znaczenia symbolu "[...]" oraz określenia "ośrodki usługowe II i IV stopnia" i uznał przedwcześnie, że takie oznaczenie przeznaczenia nieruchomości nie wprowadza reglamentacji przedmiotowej ani podmiotowej, która mogłaby powodować ograniczenia w możności korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, nie dokonując - wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w powołanym wyroku - analizy takiej możności w kontekście przepisów ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, które to przepisy co do zasady wymagały uzyskania zezwolenia dla podjęcia przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej działalności zarobkowej wytwórczej, przetwórczej, handlowej i usługowej (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy), wyłączając spod tego wymogu jedynie niektóre kategorie działalności gospodarczej (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy), toteż całkowicie gołosłowne jest stanowisko organu, że przepisy ten nie stały na przeszkodzie korzystaniu z gruntu przez dotychczasowego właściciela;

c. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 25 maja 2020 r., pomimo braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarówno w toku rozpoznawania sprawy przez organ po raz pierwszy, jak i w toku ponownego jej rozpatrzenia na skutek wniosku skarżącego wyrażający się w niewyjaśnieniu obywatelstwa oraz stałego miejsca zamieszkania A.B. - dotychczasowego właściciela nieruchomości w dacie wydania kontrolowanej decyzji, podczas gdy osoba ta najprawdopodobniej nie miała wówczas obywatelstwa polskiego i stale zamieszkiwała zagranicą, zatem w dniu 15 kwietnia 1972 r, jako zagraniczna osoba fizyczna, dotychczasowy właściciel gruntu nie mógł prowadzić na terytorium PRL jakiejkolwiek działalności gospodarczej, w tym usługowej, albowiem prawna dopuszczalność prowadzenia przez zagraniczne osoby fizyczne działalności gospodarczej na terytorium PRL zaistniała dopiero z dniem 26 maja 1976 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 maja 1976 r. w sprawie wydawania zagranicznym osobom prawnym i fizycznym zezwoleń na prowadzenie niektórych rodzajów działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 19, poz. 123), toteż przeznaczenie nieruchomości objętej decyzją dekretową w planie miejscowym na cele ośrodków usługowych II i IV stopnia sprawiało, że korzystanie z tej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela będącego zagraniczną osobą fizyczną nie dawało się pogodzić z powyższym przeznaczeniem, gdyż było prawnie niedopuszczalne;

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W.z dnia 15 kwietnia 1972 r., znak [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy ustalenie faktyczne, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel nieruchomości w dacie wydania kontrolowanej decyzji był osobą fizyczną mającą jednocześnie status osoby zagranicznej, skutkuje koniecznością uwzględnienia, że prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, nienależącą do kategorii jednostek gospodarki uspołecznionej wymagało w tej dacie zezwolenia organu administracji, zaś prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej przez osobę zagraniczną, było bezwzględnie niedopuszczalne, zatem kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności zaś art. 7 ust. 2 dekretu, albowiem korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co sprawiało, że wniosek dekretowy nie mógł był zostać uwzględniony;

d. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 25 maja 2020 r., pomimo braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarówno w toku rozpoznawania sprawy przez organ po raz pierwszy, jak i w toku ponownego jej rozpatrzenia na skutek wniosku skarżącego, wyrażający się w niewyjaśnieniu statusu S.D.P. pod kątem kwalifikacji tego podmiotu jako jednostki gospodarki uspołecznionej w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m.W.nr [...] o lokalizacji szczegółowej, podczas kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem § 34 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129), przewidujący utratę ważności decyzji lokalizacyjnej w terminie trzyletnim w razie nieprzystąpienia do budowy odnosił się jedynie do osób prawnych niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej, przy czym organ gołosłownie uznał, że skarżące stowarzyszenie nie miało takiego statusu, albowiem nie prowadziło działalności gospodarczej bez przeprowadzenia w tym przedmiocie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, zmierzającego choćby do weryfikacji celów i zadań S.D. P. na gruncie ówcześnie obowiązującego statutu tego podmiotu,

- które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 15 kwietnia 1972 r., znak [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w oparciu o tezę, że doszło do wygaśnięcia powołanej decyzji lokalizacyjnej, co miałoby skutkować niemożnością przyjęcia, że powołana decyzja została mogła zostać wydana na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. podczas gdy ustalenie, że istniały podstawy do zakwalifikowania skarżącego stowarzyszenia do jednostek gospodarki uspołecznionej, nie pozwala na przyjęcie powyższych konkluzji wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej;

e. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 25 maja 2020 r., nr KOC/2357/Go/19 pomimo braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarówno w toku rozpoznawania sprawy przez organ po raz pierwszy, jak i w toku ponownego jej rozpatrzenia na skutek wniosku skarżącego, wyrażający się w niewyjaśnieniu możliwości wykonania decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 14 grudnia 1970 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej S. D.P. pozwolenia na budowę dla budowy pawilonu bibliotecznego na nieruchomości przy ul. [...] przed jej uostatecznieniem, co skutkowało przedwczesnym i bezpodstawnym przyjęciem, że możliwość przystąpienia do budowy w zakresie powyższej inwestycji zaistniała dopiero w dniu 29 grudnia 1970 r, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może doprowadzić do ustaleń pozwalających uznać, że możliwość realizacji robót budowlanych przez inwestora mogła zaistnieć już w dniu doręczenia przedmiotowej decyzji w oparciu o dyspozycję przepisu art. 113 § 4 pkt 1 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu,

- które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało przyjęcie przez organ, że powołane Stowarzyszenie mogło przystąpić do budowy dopiero po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, co miałoby skutkować jej wygaśnięciem i w konsekwencji brakiem możliwości przyjęcia, że kontrolowana decyzja dekretowa była uzasadniona w świetle art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy w dniu wydawania kontrolowanej przez organ decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W., tj. w dniu 15 kwietnia 1972 r., przepis ten obowiązywał i współkształtował, wraz z treścią art. 7 ust. 2 dekretu negatywne przesłanki uwzględnia wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości w. o przyznanie praw do gruntu tej nieruchomości, przy czym kontrolowana decyzja pozostawała w zgodności z tym przepisem, zaś w tym zakresie organ nieprawidłowo przyjął, że:

• rozszerzenie podstaw odmowy dekretowej wynikające z tego przepisu ma charakter jedynie formalny, podczas gdy powołany przepis wyraźnie stanowi, że odmowa przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego może być dokonana niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu;

• postępowania prowadzone w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu i decyzje je kończące, różnią się od postępowań i decyzji mających za podstawę art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

• odrębność planu miejscowego w oparciu, o który wydano decyzję Prezydium Rady Narodowej m.W. nr [...] o lokalizacji szczegółowej (dalej: "decyzja lokalizacyjna") w stosunku do planu obowiązującego w dacie wydawania decyzji dekretowej uchyla dopuszczalność odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w oparciu o dyspozycję art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy przepis ten, odsyła do art. 3 cyt. ustawy, jako wskazującego cele, ze względu na które dopuszczalna jest odmowa dekretowa, toteż o ile cele te są możliwe do zrekonstruowania jako rzeczywiście istniejące oraz skonkretyzowane w decyzji o lokalizacji szczegółowej, bez znaczenia pozostaje kwestia planistycznej podstawy decyzji lokalizacyjnej;

• utrata ważności decyzji lokalizacyjnej w oparciu o dyspozycję przepisu § 34 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, jest okolicznością prawnie relewantną z punktu widzenia oceny dopuszczalności odmownego załatwienia wniosku dekretowego na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy przepis ten nie miał zastosowania do decyzji lokalizacyjnej nr 229/67, skoro była ona wydana na rzecz S. D.P., a tymczasem § 34 cyt. zarządzenia, przewidujący utratę ważności decyzji lokalizacyjnej znajduje się w rozdziale 3 powołanego aktu prawnego, zatytułowanym "Przepisy dotyczące osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz osób fizycznych", zaś ówczesne stowarzyszenie należało w dniu 20 grudnia 1967 r, do kategorii jednostek gospodarki uspołecznionej, zgodnie z dyspozycją art. 33 § 1 pkt 6 Kodeksu cywilnego w ówczesnym brzmieniu, zaliczającego do tej kategorii także "inne organizacje społeczne ludu pracującego, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną", a więc między innymi stowarzyszenia, zatem do tego typu osób prawnych nie miały zastosowania przepisy rozdziału 3 cyt. zarządzenia, w tym jego § 34, przewidujący utratę ważności decyzji lokalizacyjnej po upływie trzyletniego terminu, lecz przepisy rozdziału 2 tegoż zarządzenia, obejmujące § 7-27 zatytułowanego "Przepisy dotyczące jednostek gospodarki uspołecznionej", w tym § 23 tego aktu, który stanowił, że w razie nieprzystąpienia do budowy w ciągu 3 lat od dnia wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, organ miejscowego planowania przestrzennego mógł - do zbadaniu sprawy i uzyskaniu wyjaśnień inwestora - decyzję tę uchylić, stąd wobec nieustalenia przez SKO, że decyzja lokalizacyjna nr [...] została uchylona przez właściwy organ, należy przyjmować że pozostawała ona w obrocie prawnym na dzień wydawania decyzji dekretowej, potwierdzając, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem odnosi się cel wywłaszczenia przewidziany w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej;

• S.D. P. mogło przystąpić do budowy pawilonu bibliotecznego dopiero po dniu 29 grudnia 1970 r., a więc po upływie trzech lat od wydania decyzji lokalizacyjnej, co miałoby uzasadniać zastosowanie do tej decyzji § 34 powołanego zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, podczas gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej m.W. o udzieleniu S.D. P. pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 1970 r. ([...]) została wydana na wniosek Stowarzyszenia a zatem mogła podlegać wykonaniu przed uostatecznieniem na podstawie art. 113 § 4 pkt 1 K.p.a. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, której to kwestii organ nie wyjaśnił;

• cel, dla którego nieruchomość miałaby zostać wywłaszczona został zrealizowany przed wydaniem decyzji dekretowej, wobec wydania w 1972 r. pozwolenia na budowę budynku Pawilonu Bibliotecznego, co miałoby wykluczać rozstrzygnięcie wniosku dekretowego na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy okoliczność ta potwierdza zasadność wykorzystania nieruchomości na cel wskazany w decyzji lokalizacyjnej nr [...], a więc jeden z celów wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego;

• przeznaczenie nieruchomości na budowę pawilonu bibliotecznego nie należy do celów wskazanych w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a tymczasem należy ono do celów użyteczności publicznej, o których mowa w ust. 1 cyt. przepisu, a niezależnie od tego ust. 2 tego przepisu wskazuje wyraźnie, że na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego, przy czym budynek powyższego pawilonu należy właśnie do kategorii budownictwa ogólnomiejskiego, zaś realizacja celów z art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej nie musiała stanowić odpowiadać celowi użyteczności publicznej, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, zatem skoro art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zezwalał na odmówienie uwzględnienia wniosku dekretowego ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, to odesłanie to miało za przedmiot nie tylko cele użyteczności publicznej z jej art. 3 ust. 1 lecz także cele nienależące do tej kategorii, wymienione w jej art. 3 ust. 2, w tym realizację budownictwa ogólnomiejskiego, toteż inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną wskazuje na zaistnienie celu, o którym mowa w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, uzasadniającego odmowę dekretową na podstawie jej art. 54 ust. 1;

- które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia 15 kwietnia 1972 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro jej treść pozostawała w zgodności z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej;

b. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez bezzasadne przyjęcie, że kontrolowana decyzja Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia 15 kwietnia 1972 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, podczas - nawet abstrahując od kwestii dopuszczalności wydania kontrolowanej decyzji na podstawie powołanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej — jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowy" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne, tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej, czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa,

- które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu przedstawiono stosowną argumentację.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1600/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt: I SA/Wa 1600/21 i I SA/Wa 1601/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1600/21.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2022 r. M. S. i E.S. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o oddalenie skarg i przedstawili swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2022 r. M.S. i E.S. reprezentowani przez pełnomocnika przedstawili dodatkową argumentację podtrzymując swoje dotychczasowe wnioski. Nadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma oraz zawnioskowali o odrzucenie skargi S. D.P. w W. (ze względu na brak interesu prawnego) względnie o jej oddalenie jak dotychczas.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2022 r. M.S. i E. S. reprezentowani przez pełnomocnika ponownie wyrazili swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 10 października 2022 r. skarżące S. D. P. w W. poparło skargę i wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albowiem została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż uczestnicy postępowania, jako nabywcy roszczeń dekretowych nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w żądaniu wszczęcia postępowania nadzorczego. Dodatkowo skarżący wniósł o wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia uczestników S. do udziału w sprawie. W uzasadnieniu pisma przedstawiono argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 19 października 2022 r. M.S. i E. S. reprezentowani przez pełnomocnika ponownie wyrazili swoje stanowisko w sprawie.

W kolejnym piśmie z dnia 24 października 2022 r. uczestnicy postępowania M.S. i E.S. poinformowali o wydaniu w ich sprawie wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1284/22.

W kolejnych pismach z dnia 14 listopada 2022 r. i z dnia 18 listopada 2022 r. M.S.i E.S. podtrzymali swoje stanowisko i dotychczasowe wnioski, wskazując dodatkową argumentację.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r., Sąd odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do pisma z dnia 26 września 2022 r. uznając, że sprawa niniejsza została dostatecznie wyjaśniona, a zawnioskowane dowody pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiska skarżącego S. D. P. w W. zawartego w piśmie procesowym z dnia 10 października 2022 r., albowiem wnioski skarżącego w zakresie istnienia wady zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., są najdalej idące.

Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20, powołanym przez skarżącego, a w którym zakwestionowano legitymację nabywców roszczeń dekretowych (ich status strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 dekretu, prawa użytkowania wieczystego.

Nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że źródłem interesu prawnego kreującego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym są normy prawa materialnego (co potwierdził NSA w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. o sygn. akt I OPS 1/22), należy zauważyć, że już w latach 50-ych ub. wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 marca 2003 r. III CZP 6/03, w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r. C 650/50.

Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne.

To, że przewidziane w dekrecie uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było zresztą powszechnie akceptowane w judykaturze. Nie budziło również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał on wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku KP 3/15, gdzie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie jak też doktrynie zauważał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Należy zwrócić uwagę, ze dekret nie różnicuje sytuacji prawnej dawnych właścicieli nieruchomości oraz ich następców prawnych tj. zarówno spadkobierców jak również nabywców nieruchomości czy też roszczeń wynikających z dekretu.

Należy szczególnie podkreślić, że charakter majątkowy oraz zbywalność owego uprawnienia usankcjonował sam ustawodawca, co potwierdzają także wprowadzone w 2016 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami unormowania art. 111a, przewidujące z jednej strony formę szczególną zawieranych w tym przedmiocie umów (ust. 2), a z drugiej przyznające Skarbowi Państwa oraz miastu W. prawo pierwokupu praw i roszczeń określonych w dekrecie w przypadku ich sprzedaży (ust. 1 pkt 1).

To, że nabywcy roszczeń dekretowych co do zasady mają interes prawny w sprawie dekretowej i mogą efektywnie ubiegać się o ukształtowanie ich sytuacji prawnej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o unormowania dekretu, potwierdza także wprowadzona w 2020 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowa negatywna przesłanka przyznania niektórym z nich prawa użytkowania wieczystego, związana z okolicznościami w jakich doszło do nabycia przez nich roszczeń. Na mocy ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1709), w ustawie o gospodarce nieruchomościami po art. 214 b dodano art. 214 c, który stanowi, że "odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego, dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jeżeli nie było podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych.". Wprowadzenie na zasadzie wyjątku owej negatywnej przesłanki uzyskania prawa użytkowania wieczystego przez nabywcę roszczeń dekretowych, oznacza istnienie reguły, wedle której jest on uprawniony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w przypadkach, w których objęte wyjątkiem sytuacje nie miały miejsca. Podobne wnioski można wyprowadzić z przyjętego w ustawie o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...) unormowania przyznającego Komisji uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie w każdej sytuacji gdy beneficjentem decyzji jest nabywca roszczeń (jego następca prawny), ale jedynie wówczas, "gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości w. było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości w." (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Skoro zatem uprawnienie przewidziane w dekrecie ma charakter majątkowy, jest dziedziczne i zbywalne (czego nie podważył w istocie NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20), a może być ono dochodzone jedynie w postępowaniu administracyjnym, to nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku jego nabycia w toku owego postępowania znajduje zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a., przewidujący, że "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Następstwo procesowe uregulowane tym przepisem, jak wskazuje się z kolei w orzecznictwie, jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. I OSK 3960/18).

W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., kreującym przymiot strony, w odniesieniu do nabywcy praw i roszczeń dekretowych jest w tym przypadku norma prawna zawarta w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (norma prawa materialnego – zob. uchwała z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22). Tym bardziej, że jak zasadnie zauważał Sad Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 7 maja 2009 r. III CZP 18/19 użyta w art. 7 ust. 1 dekretu szeroka formuła "następca prawny" nie wyklucza tego, że następstwo prawne mogło także powstać na podstawie umowy.

Powyższe rozważania aktualne pozostają dla ustalenia legitymacji nabywcy praw i roszczeń dekretowych w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym).

Na tle tej konkretnej sprawy wskazać trzeba także, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1972 r. złożył pierwotnie były właściciel A. B. w 2001 r., a uczestnicy postępowania M. i E. S.- po zawarciu umowy z byłym właścicielem w 2016 r. - podtrzymali wniosek.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał zarzuty skarżącego SDP w omawianym zakresie za pozbawione racji.

Przechodząc dalej do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, przypomnieć wypada, że postępowanie prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia administracyjnego z 1972 r. Prezydium Rady Narodowej w m. W., wydanego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, o odmowie przyznania A. B.ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu położonego przy ul. [...].

Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie - ustawodawca wskazał "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych w nadzorze decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu, który umożliwiał dawnym właścicielom uzyskanie na przejętym gruncie na ich wniosek prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowy. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji podejmowanej w tym trybie jest – co do zasady - ustalenie czy istniały przeszkody planistyczne uniemożliwiające przyznanie byłym właścicielom żądanego prawa.

Zauważyć należy, iż w tej sprawie orzekały już sądy administracyjne.

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1166/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uprzednio wydane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stwierdzające nieważność decyzji z 1972 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że rolą organu nadzorczego w niniejszym postępowaniu było nie tylko ustalenie jaki plan zagospodarowania przestrzennego w dacie kontrolowanej decyzji z dnia 15 kwietnia 1972 r. obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...], ale również ustalenie przeznaczenia gruntu wynikającego z tego planu, a następnie ocena czy korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, organ nadzorczy nie wyjaśnił ani znaczenia symbolu " [...] ", ani znaczenia pojęcia "ośrodków usługowych II i IV stopnia". Ponadto, z uwzględnieniem tych ustaleń, organ nie rozważył czy w świetle tego planu oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) możliwe było korzystanie z gruntu nieruchomości w. przez osoby fizyczne.

Dodatkowo Sąd podniósł, że decyzja z 1972 r. została wydana gdy w systemie prawnym obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości w. Zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy (art. 54 ust. 1 według jednolitego tekstu Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) odmowa przyznania prawa własności czasowej gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu i stanowi samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, dla oceny legalności kontrolowanej decyzji dekretowej niezbędne jest więc rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu. Z kolei, dla oceny czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. konieczna była analiza treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 grudnia 1967 r., nr [...], o której mowa w kontrolowanej przez organ decyzji z 1972 r. Z decyzji o lokalizacji szczegółowej wynikać będzie czy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec tego czy wskazany w decyzji podmiot mógł ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Istnienie bowiem decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. W tym zakresie organy administracji ustaleń i oceny zaniechały, poprzestając na stwierdzeniu, iż decyzja ta nie ma znaczenia w kontekście oceny naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15 oddalił skargę kasacyjną.

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że organy administracji publicznej nie mogły pominąć wskazanej wyżej oceny prawnej albowiem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepis prawa uległ zmianie. Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. kształtuje rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. T., Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Zwrócić należy uwagę, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Tym samym zarówno organy obu instancji jak i Sąd są związane ustaleniami i oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. A to z kolei oznacza, że obecnie możliwa jest kontrola zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie wskazanym przez orzekające już sądy administracyjne. Wszelkie zatem kwestie wskazane w skargach dotyczące: wnioskodawcy dekretowego (czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej) czy interesu prawnego S.D. P. w W. - jako niezanegowane przez ówcześnie orzekający Sąd - pozostać muszą poza oceną Sądu rozpoznającego sprawę na obecnym etapie. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny orzekający uprzednio zobowiązany był z urzędu do oceny legalności ówcześnie wydanej decyzji i nie dopatrzył się wadliwości decyzji ww. zakresie, wyraźnie formułując wytyczne dla organu co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Przy czym Sąd aktualnie nie dopatrzył się zmiany stanu faktycznego czy prawnego, która uzasadniałaby odstępstwo od zawartych w ww. wyrokach wytycznych.

Innymi słowy – sąd obecnie orzekający zobowiązany jest ocenić czy organ nadzoru właściwie, z poszanowaniem art. 153 P.p.s.a. rozstrzygnął sprawę, uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w ww. wyrokach.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiska organu, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia 20 grudnia 1967 r. o lokalizacji szczegółowej nie obowiązywała już w dniu wydania decyzji z 1972 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Ten bowiem pogląd organu stanowi punkt wyjścia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z § 34 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, na który powołał się organ, decyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność po upływie 3 lat od dnia wydania, jeżeli w tym czasie nie przystąpiono do budowy. Organ przyjął, iż dopiero po 29 grudnia 1970 r., a zatem po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 14 grudnia 1970 r. zatwierdzającej projekt budowlany budowy Pawilonu Biblioteki Prasowej S.D.P. oraz zezwalającej na wykonywanie robót budowlanych – możliwe było przystąpienie do budowy.

W ocenie Sądu jednak powołany przepis odnosi się do okoliczności faktycznej, a nie prawnej. Stąd wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ jest wadliwa.

Poza tym, zauważyć należy, iż na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1967 r. inwestor zrealizował inwestycję. W dacie wydania decyzji o odmowie przyznania własności czasowej z 1972 r. w obrocie prawnym pozostawała wskazana decyzja o lokalizacji szczegółowej, na podstawie której realizowano dalsze etapy procesu inwestycyjnego (1968 r. – zatwierdzenie projektu budowalnego, 1970 r. – wydanie pozwolenia na budowę, 1972 r. – odmowa przyznania prawa własności czasowej), aż do 1972 r. kiedy to wydano pozwolenie na użytkowanie pawilonu bibliotecznego. Fakt wejścia w życie nowego planu tj. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia 10 lipca 1969 r. nie wpłynął i nie mógł wpłynąć, także w sensie prawnym, na realizację rozpoczętej już inwestycji.

Z tego też względu dla oceny decyzji z 1972 r. o odmowie przyznania własności czasowej, z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, organ nie mógł odnieść się jedynie do planu obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, tj. Planu Ogólnego z 1969 r. W tym kontekście wskazać trzeba, że wadliwe jest stanowisko organu, że "decyzja o lokalizacji szczegółowej, oparta o przeznaczenie nieruchomości przewidziane w nieaktualnym w dacie wydania decyzji dekretowej z dnia 15 kwietnia 1972 r., wzorcu planistycznym, nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa wieczystego użytkowania nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1) ustawy wywłaszczeniowej, ze względu na cel wywłaszczenia określony w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej.". W ocenie Sądu, w sprawie konieczna była ocena w zakresie możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy (w tej sprawie Planu Ogólnego z 1969 r.) ale także i przede wszystkim w kontekście obowiązującej w dacie wydania decyzji z 1972 r., decyzji o lokalizacji szczegółowej, na podstawie której zrealizowano konkretną inwestycję. Dodać trzeba także, że wbrew twierdzeniom organu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15 nie wyraził stanowiska, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nie mogła być podstawą, o której mowa w art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Sąd wyraźnie wskazał, że niezbędna jest ocena tej decyzji, a samego dokumentu decyzji brak w aktach sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że orzekający już uprzednio w tej sprawie Sąd zobowiązał organ do analizy treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 grudnia 1967 r., nr 229/67 pod kątem rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Jak już wyjaśniał to Sąd, art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu (nie tylko formalnie, jak podaje obecnie organ) i stanowi samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. To z decyzji o lokalizacji szczegółowej ma wynikać czy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec tego czy wskazany w decyzji podmiot mógł ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Takich ustaleń i ocen zabrakło jednak w tej sprawie.

Wskazać także należy, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podało (str. 26), że budowa Pawilonu Biblioteki Prasowej dla S.D.P. nie stanowiła, celu użyteczności publicznej, ani nie spełniała innych kryteriów, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem z budynku tego mogli korzystać wyłącznie członkowie Stowarzyszenia. Z kolei odnosząc się do wniosku Prokuratora o dopuszczenie dowodu z dokumentu (wniosku z 14 lutego 1966 r.), Kolegium podniosło, że z budynku Biblioteki mogli korzystać głównie członkowie SDP, a jedynie dodatkowo inne osoby (według treści pisma dodatkowo 6 tysięcy osób rocznie). Także i z tego organ wywiódł, że taki budynek nie może zostać uznany za budynek na realizację celu użyteczności publicznej.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium także i w omawianej kwestii nie poczyniło należytych ustaleń. Nie wiadomo bowiem czy pawilon biblioteczny był dostępny dla innych osób spoza członków SDP czy też nie i na jakiej podstawie organ przyjął swoje stanowisko, tj. jakim dowodom dał wiarę. Rozstrzygnięcie tej kwestii może również mieć wpływ na ustalenie czy mamy do czynienia z celem użyteczności publicznej. Przepis art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, nie zawierał co prawda katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualnie dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże powszechne rozumienie obejmuje zadania mieszczące się m. in. w kategorii tzw. infrastruktury społecznej.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej uchybienia organu związane z przyjęciem wadliwej tezy o nieobowiązywaniu w dniu wydania decyzji dekretowej z 1972 r., decyzji z 1967 r. o lokalizacji szczegółowej oraz (w tym kontekście) skutkach wejścia w życie Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia 10 lipca 1969 r. – doprowadziły do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w kontekście stwierdzenia, iż decyzja dekretowa z 1972 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona raz jeszcze analizy treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 grudnia 1967 r., nr [...], o której mowa w kontrolowanej przez organ decyzji z 1972 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku i oceni czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Ponownego wyjaśnienia wymaga kwestia czy przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ winien przy tym ustosunkować się szczegółowo do stanowisk stron postępowania w tym zakresie. Pokreślić jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu można było odmówić przyznania prawa własności czasowej nieruchomości w. również ze względu na cele, które zgodnie z art. 3 tej ustawy uzasadniałyby wywłaszczenie nieruchomości, m.in. w przypadku gdy dana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej.

Organ winien także ponownie dokonać oceny czy przeznaczenie planistyczne w Ogólnym Planie z 1969 r. o symbolu "[...] ", "ośrodki usługowych II i IV stopnia" z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) pozwalało na korzystanie z gruntu nieruchomości w. przez osoby fizyczne. Ustaleń tych organ powinien dokonać ustosunkowując się także do stanowiska skarżącego SDP chociażby w zakresie obywatelstwa i miejsca zamieszkania byłego właściciela, a także charakteru i zakresu usług możliwych do prowadzenia dla osoby fizycznej w kontekście rodzaju usług powszechnych przewidzianych w Planie. Dotychczas ten zakres oceny zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest niepełny, co narusza również art. 153 P.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem ww. przepisów postępowania, pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego i prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt 2 sentencji wyroku), na które składają się: wpis od skargi 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, oparto o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku uczestników postępowania o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

-----------------------

w Wi

IWJ