Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 545/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B., K. S., R. B., M. L., I. B. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga H. B., K. S., R. B., M. L., I. B. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 listopada 2016 r. A. zwróciła się do Starosty o wydanie, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 6,93 ha, obręb M., gmina U., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], w celu realizacji inwestycji celu publicznego poprzez udzielenie zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji pod nazwą "[..]" o całkowitej powierzchni zajęcia 3451,9 m2, wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 12 m (2 x 6 m od osi linii) – długość projektowanej trasy linii na działce wynosi 287,6 m (po osi linii), w tym lokalizacja 2 słupów.

We wniosku wyjaśniono, że zakładany cykl inwestycyjny przedsięwzięcia podzielony został na trzy niezależne zadania inwestycyjne: zadanie 1 – budowa stacji 110/15 kV GPZ [..]; zadanie 2 – budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV na odcinku od słupa nr [..] istniejącej linii 110 kV relacji stacja [..] o długości ok. 15, 5 km; zadanie 3 – budowa powiązań istniejącej sieci SN z projektowanym GPZ [..], stacji kontenerowej 15/04 kV, powiązań istniejącej sieci nn – 0,4kV z nową stacją 15/0,4 kV oraz zasilania rezerwowego potrzeb własnych [..] a także niezbędne demontaże związane z realizacją zadania. Przyłączenie projektowanej linii 110 kV zostanie wykonane w miejscu rozcięcia istniejącej napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ [..] w okolicach słupa nr [..], gdzie zostanie wykonane połączenie do nowoprojektowanej linii w kierunku [..]. Od miejsca rozcięcia istniejącej napowietrznej linii 110 kV relacji [..] zostanie wybudowana nowa dwutorowa napowietrzna linia 110 kV typu AFLs -10 300 mm2, która zostanie wprowadzona do projektowanego GPZ [..]. Orientacyjna długość trasy to ok. 15 km. Linia została zaprojektowana zgodnie z normą PN-EN 50341-3-22:2010. Projektuje się słupy kratowe dwutorowe, wykonane z ocynkowanych elementów stalowych, łączonych śrubami. Będą one przystosowane do stawiania metodą nakładania na siebie i skręcania poszczególnych elementów. Słupy posadowione będą na fundamentach prefabrykowanych lub terenowych. Minimalna wysokość przewodów nad ziemią wyniesie 5,85 m. Zastosowane zostaną przewody robocze typu AFLs - 10 300 mm2 oraz dwa przewody odgromowe - tradycyjny typu AFL i OPGW skojarzony z włóknami światłowodowymi. Przewody będą podwieszone na przestrzennych konstrukcjach stalowych serii E024. Napięcie robocze linii wynosić będzie 110 kV.

Wnioskujący wskazał, że przeprowadzone ze skarżącymi, będącymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowania nie przyniosły efektu a konieczność realizacji inwestycji wynika z braku możliwości przyłączenia nowych odbiorców energii elektrycznej w rejonie powiatu [..] a celem planowanej inwestycji jest poprawa bezpieczeństwa zasilania tego regionu. Dynamiczny bowiem rozwój nadmorskich miejscowości powoduje ciągły wzrost zapotrzebowania na moc w tym rejonie a tym sam konieczność rozbudowy sieci zarówno w ramach przyłączenia nowych odbiorców, jak również zapewnienia dostaw energii na wymaganym poziomie.

Do wniosku dołączono załącznik graficzny z zaznaczonym przebiegiem linii oraz obszarem zajęcia przedmiotowej działki oraz oświadczenie wnioskującego, że budowa wyżej opisanych urządzeń jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr XV.189.2016.

Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. skarżący podnieśli, że inwestycja wyrządzi im dużą szkodę oraz w sposób znaczny ograniczy im możliwość wykorzystania stanowiącej ich własność działki w celach inwestycyjnych oraz mieszkaniowych.

Starosta decyzją z dnia 7 lutego 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), orzekł następująco:

1. ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie M., gmina U., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [..] o powierzchni 6,93 ha, poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyŁu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, dla inwestycji pod nazwą "[..]", zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego - budowy stacji 110/15 kV GPZ [..] oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr XV. 189.2016;

2. zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu A. na część przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni ograniczenia 3451,9 m2, którą na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, zaznaczono literami: A-B-C-D-E-F, tj. pas technologiczny o szerokości 12 m (2 x 6 m od osi linii) i długości 287,6 m (po osi linii), w tym lokalizacja 2 słupów w celu budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, szczegółowo opisanej w ustępie 1;

3. A. zobowiązana jest do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac opisanych w ustępie 2;

4. ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej nr [..].

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał na wstępie, że działka nr [..], położona w obrębie M., stanowi współwłasność H. B. w udziale 5/8, I. B. w udziale 3/40, R. B. w udziale 3/40, S. B. w udziale 3/40, M. L. w udziale 3/40 oraz K. S. w udziale 3/40. Nieruchomość ta położona jest w części w aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy z dnia 24 maja 2013 r., nr XXVIII.338.2013, w części w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji 110/15 kV GPZ oraz budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, zatwierdzonym chwałą Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr XV.189.2016. Zgodnie z powyższym, działka nr [..] położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem w planie 17R - przeznaczenie: teren rolniczy, w pozostałej części na terenie oznaczonym w planie 16EE - przeznaczenie: tereny obiektów infrastruktury elektroenergetycznej. Działka znajduje się w strefie ochronnej linii 110 kV. W związku z tym należy uznać, że plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza przedmiotową działkę pod realizację celu publicznego jakim jest linia elektroenergetyczna, a realizacja inwestycji celu publicznego - obiektów infrastruktury technicznej, następuje zgodnie z jego zapisami.

Następnie, Starosta wskazał, że wnioskująca Spółka podejmowała próby podjęcia ze współwłaścicielami działki nr [..] rokowań, jednakże nie przyniosły efektu. Z akt sprawy wynika, że: pismem z dnia 5 października 2016 r. Spółka wystąpił do skarżących z prośbą o wyrażenie zgody na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz ustanowienie służebności przesyłu na rzecz inwestora na działce nr [..], wskazując na celowość ustanowienia służebności oraz proponując skarzącym wynagrodzenie w łącznej wysokości 15 353,00 zł; zgodnie z notatką ze spotkania, które odbyło się w dniu 23 października 2016 r., Spółka poinformowała skarżących o zakresie służebności przesyłu oraz przebiegu projektowanej linii, proponując skarżącym wynagrodzenie w wysokości 16 888,00 zł, na co skarżący nie wyrazili zgody; pismami, które wpłynęły do Spółki w dniach 18, 19 i 20 października 2016 r. skarżący poinformowali, że stanowczo nie wyrażają zgody na budowę omawianej linii elektroenergetycznej i ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem zaproponowanym w piśmie z dnia 5 października 2016 r. oraz w pismach wcześniejszych; pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Spółka ponownie zwróciła się do skarzacych z prośbą o wyrażenie zgody na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz ustanowienie służebności przesyłu na rzecz inwestora na ich działce, wskazując na celowość ustanowienia służebności oraz proponując skarzącym wynagrodzenie w łącznej wysokości 17 660,00 zł; w piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. skarżący poinformowali Spółkę, że nie wyrażają zgody na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV na ich działce oraz na ustanowienie służebności przesyłu na rzecz inwestora, ponieważ zaproponowana kwota wynagrodzenia jest zbyt niska i nie odpowiada przede wszystkim rzeczywistej stracie użyteczności i wartości działki, wskazując przy tym, że wyrażą zgodę gdy zostanie zaproponowane im wynagrodzenie w łącznej kwocie 350 000,00 zł.

Ponadto Starosta wskazał, że działając na wniosek Spółki, w dniu 10 stycznia 2017 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której udział wzięli pełnomocnik Spółki i pełnomocnik skarżących. Podczas rozprawy przedstawiciel Spółki wskazał, że rokowania zostały przeprowadzone oraz, że inwestor przedstawił skarżącym wszystkie elementy ograniczenia prawa własności, tj. przebieg inwestycji oraz zakres uszczuplenia władztwa współwłaścicieli nieprzekraczający stopnia niezbędnego do wykonania danej inwestycji zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rokowania zakończyły się negatywnie. W ocenie przedstawiciela Spółki brak jest możliwości porozumienia się ze skarżącymi w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżących również wskazał, że inwestor przeprowadził ze współwłaścicielami nieruchomości rokowania dotyczące udostępnienia działki nr [..] celem realizacji omawianej inwestycji oraz przedstawił skarżącym wszystkie elementy ograniczenia prawa własności. Wskazał także, że rokowania zakończyły się ze skutkiem negatywnym i podkreślił, że skarżący widzieli możliwość prowadzenia rokowań, przedstawiając wysokość oczekiwanego wynagrodzenia, jednakże przedstawiciel inwestora nie zaakceptował proponowanej przez nich wysokości wynagrodzenia. Pełnomocnik nie wykluczył przy tym możliwości porozumienia się ze Spółką wskazując, że skarżący w dalszym ciągu nie wyrażają zgody na udostępnienie swojej nieruchomości celem realizacji omawianej inwestycji.

Reasumując Starosta uznał, że w niniejszej sprawie zasadne jest wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i podkreślił, że mająca być zrealizowana inwestycja stanowi cel publiczny a jej przeprowadzenie jest konieczne i niezbędne. Zauważył ponadto, że wydając decyzję w tym zakresie nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych. Starosta wyjaśnił przy tym, że roszczenie odszkodowawcze określone w art. 128 ust. 4 ustawy może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, ponieważ nie wiadomo czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie nastąpi.

Od decyzji Starosty skarżący wnieśli odwołanie zarzucając w nim, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - polegającym na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez między innymi oparcie podstawowych ustaleń w sprawie na podstawie oświadczeń wnioskodawcy nie żądając od wnioskodawcy dowodów na potwierdzenie jego oświadczeń, a także na nie wyjaśnieniu w sposób jasny i wyczerpujący podstaw i uzasadniania wydanej decyzji;

- art. 124 ust. 1, 2, 4, i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu;

- art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja A. stanowi cel publiczny realizowany przez przedsiębiorstwo użyteczności publicznej;

- art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności;

- art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieokreślenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy przepis upoważnia starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości;

- art. 140 k.c. - poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości w sposób sprzeczny z prawem i zasadami współżycia społecznego;

- art. 21 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne naruszenie prawa własności uczestników;

- art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polegające na braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości, przez co nie została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2017 r. Wojewoda uznał bowiem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Uzasadniając zajęte stanowisko Wojewoda zauważył na wstępie, że przedmiotem wniosku z dnia 28 listopada 2016 r. złożonego przez przedsiębiorstwo A. jest inwestycja celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Z dokumentów stanowiących załączniki do wniosku, jak również uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika zaś, że planowana inwestycja zgodna jest z zapisami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 12 lutego 2016 r., nr XV.189.2016, gdyż przewiduje on budowę systemów infrastruktury technicznej, w tym m.in. znajduje się w strefie ochronnej linii 110 kV. Ponadto, jak wskazał, ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. W sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określa przebieg brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez usytuowanie w innym miejscu. Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu.

Następnie, Wojewoda wskazał, że Spółka przeprowadziła z właścicielami przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, które nie przyniosły pozytywnego rezultatu. O fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść znajdującej się w aktach sprawy obustronnej korespondencji, pomiędzy Spółką a skarżącymi. Pismami z dnia 5 października 2016 r., 9 listopada 2016 r., 18 listopada 2016 r. oraz na spotkaniu, które odbyło się w dniu 23 października 2016 r., inwestor przedstawił zakres planowanej inwestycji, zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia, dołączając porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, a także mapę z naniesionym przebiegiem inwestycji. W pismach z dnia 17 października 2016 r. i z dnia 18 listopada 2016 r. skarżący wskazali zaś, że stanowczo nie wyrażają zgody na budowę linii elektroenergetycznej i ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem zaproponowanym w piśmie z dnia 5 października 2016 r., gdyż kwota wynagrodzenia zaproponowanego przez Spółkę jest zbyt niska i nie odpowiada przede wszystkim rzeczywistej stracie użyteczności i wartości działki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

Ponadto, w ocenie Wojewody, dla przedmiotowej inwestycji nie ma potrzeby sporządzania raportu o odziaływaniu na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 z zm.). Powołany przepis stanowi bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220 kV, o długości nie mniejszej niż 15 km. Przedmiotowa inwestycja dotyczy zaś inwestycji budowy stacji 110/15 kV GPZ, budowy napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, budowy powiązań istniejącej sieci SN z projektowanym GPZ, stacji kontenerowej 15/0,4 kV, powiązań istniejącej sieci nn z nową stacją 15/0,4 kV oraz zasilania rezerwowego potrzeb własnych GPZ, która nie wchodzi w zakres stosowania cytowanego przepisu, gdyż dotyczy linii elektroenergetycznej o mniejszym napięciu znamionowym niż 220 kV.

Jednocześnie, Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego i nie było innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma chronić interes publiczny rozumiany jako zapewnienie realizacji celu publicznego. Dzięki tej regulacji, brak możliwości zawarcia porozumienia w kwestii budowy na cudzym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej pomiędzy realizującym inwestycję a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, nie niweczy i nie blokuje całej inwestycji.

Podsumowując, Wojewoda wskazał, że Starosta w sposób prawidłowy sformułował zakres ograniczenia, ustalając, że dokonuje się go w stosunku do części nieruchomości, wskazując jednocześnie komu udzielane jest zezwolenie i w związku z jaką inwestycją. Organ I instancji określił także długość linii oraz powierzchnię jaką zajmie inwestycja. Dopełnieniem sentencji jest załącznik graficzny, przedstawiający przebieg inwestycji przez nieruchomość, oś projektowanej linii, rzut skrajnych przewodów, obszar objęty ograniczeniem. Punkt 3 zaskarżonej decyzji wskazuje zaś, że zobowiązuje się A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a punkt 4, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Powyższe wynika wprost z art. 124 ust. 4 i 7 u.g.n. zatem zbędne jest rozstrzyganie w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia wniosku A., zarzucając, ze decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia 8 lutego 2017 r.;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wystąpienia ustawowych przesłanek do jej uchylenia;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.- polegającym na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, poprzez między innymi oparcie podstawowych ustaleń w sprawie na podstawie oświadczeń wnioskodawcy, nie żądając od wnioskodawcy dowodów na potwierdzenie jego oświadczeń, a także na nie wyjaśnieniu w sposób jasny i wyczerpujący podstaw i uzasadnienia wydanej decyzji;

- art. 6 k.p.a. – poprzez dopuszczenie się przez organ szeregu uchybień w prowadzonym postępowaniu;

- art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniając stronom przesłanek, którymi się kieruje przed wydaniem decyzji błędnie pouczając stronę, uniemożliwiając stronie wzięcie czynnego udziału w toku postępowania oraz poprzez wadliwe stosowanie prawa materialnego, czym organ nie wzbudził zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej;

- art. 124 ust. 1, 2, 4, i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu;

- art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja A. stanowi cel publiczny realizowany przez przedsiębiorstwo użyteczności publicznej;

- art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności;

- art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieokreślenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości uczestników, w sytuacji gdy przepis ten upoważnia starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości;

- art. 140 k.c. - poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości w sposób sprzeczny z prawem i zasadami współżycia społecznego;

- art. 21 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne naruszenie prawa własności uczestników;

- art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polegające na braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia możliwości zrealizowania celu w inny sposób niż ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości, przez co nie została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) – poprzez nie przedstawienie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2018 r. uczestnik postępowania A. także wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 4 czerwca 2018 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 7 lutego 2017 r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Omawiana regulacja ma charakter wyjątkowy, bowiem wynika z niej, że na podstawie art. 124 u.g.n. ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji, gdy nie dojedzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest jednak rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 783/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści powołanej regulacji wynika przy tym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. Ponadto, z uwagi na umiejscowienie przepisu art. 124 w rozdziale 4 u.g.n. zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości – na stałe lub czasowo. Z tych względów, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości w granicach zakreślonych w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, jasno wskazuje, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki dopuszczalności zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w odniesieniu do działki nr [..] położonej w obrębie M., gmina U., w celu założenia, przeprowadzenia i utrzymania przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.

Przede wszystkim wskazać należy, że zaplanowana przez Spółkę inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Spółka, jak wynika z treści wniosku z dnia 28 listopada 2016 r., domaga się wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji polegającej na położeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji 110/15 kV GPZ [..], budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV, budowa powiązań istniejącej sieci SN z projektowanym GPZ [..], stacji kontenerowej 15/0,4 kV, powiązań istniejącej sieci nn z nową stacją 15/0,4 kV oraz zasilania rezerwowego potrzeb własnych GPZ [..]" o całkowitej powierzchni zajęcia 3451,9 m2, wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 12 m (2 x 6 m od osi linii) – długość projektowanej trasy linii na działce wynosi 287,6 m (po osi linii), w tym lokalizacja 2 słupów.

Ponadto, zaplanowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 12 lutego 2016 r., nr XV.189.2016. Zgodnie z tym planem działka nr [..] położona w obrębie M. położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem 17 R - teren rolniczy a w pozostałej części na terenie oznaczonym w planie symbolem 16EE – tereny obiektów infrastruktury elektroenergetycznej. Cała działka znajduje się ponadto w strefie ochronnej linii 110 kV. Zgodność zaplanowanej inwestycji z planem potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Wójta Gminy z dnia 29 kwietnia 2016 r.

W ocenie Sądu spełniony został również warunek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż inwestor wykazał, że przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podjął rokowania z jej właścicielem w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazuje się, że przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 426/01, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 (httpa://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Prócz zainicjowania ich i przedstawienia stosownego odszkodowania przepis art. 124 ust. 3 nie nakłada na wnioskodawcę żadnego innego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r, sygn. akt I OSK 1012/16, htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie jednak przedmiotem rokowań powinno być w tym przypadku uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Niewątpliwie również rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności.

Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował również momentu zakończenia rokowań. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/13 (LEX nr 1569512), rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Natomiast niewypracowanie wspólnego stanowiska na skutek np. zdecydowanego sprzeciwu właściciela lub niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony była zmuszona do respektowania jej warunków lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Przepis art. 124 ust. 3 nie wymaga bowiem prowadzenia "wiecznych rokowań" (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3219/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie podlegają w tym przypadku ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania ani okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15, LEX nr 2100565). W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy, jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy; 2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; 3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne; 4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15, https://orzeczenia.nsa.gobv.pl).

Z akt niniejszej sprawy jasno wynika zaś, że inwestor przeprowadził ze skarżącymi rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją spornej inwestycji. Fakt ten potwierdza: skierowane przez Spółkę do skarżących pismo z dnia 5 października 2016 r.; notatka ze spotkania obu stron, które odbyło się w dniu 23 października 2016 r.; pisma skarżących, które wpłynęły do Spółki w dniach 18, 19 i 20 października 2016 r.; pismo Spółki skierowane do skarżących z dnia 9 listopada 2016 r. a także pismo skarżących skierowane do Spółki z dnia 18 listopada 2016 r. W wystosowanych pismach Spółka zwracała się do skarżących o wyrażenie zgody na budowę napowietrznej linii oraz ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [..], wskazując na celowość ustanowienia służebności oraz proponując skarżącym wynagrodzenie. Do pism załączano projekt porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych, kopię mapy z naniesionym projektowanym przebiegiem linii oraz z zaznaczonym pasem służebności przesyłu na działce a także wyciąg z operatu szacunkowego. W pismach wystosowanych przez skarżących wskazywano z kolei, że nie wyrażają oni zgody na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej i ustanowienie służebności za wynagrodzeniem proponowanym przez Spółkę, gdyż jest ono zbyt niskie i nie odpowiada przede wszystkim rzeczywistej starcie i wartości działki. Powyższe stanowiska stron potwierdziła dodatkowo rozprawa administracyjna przeprowadzona przez Starostę w dniu 10 stycznia 2017 r.

W niniejszej sprawie strony postawiły więc sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Należy podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia, inwestor ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2901/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] było zgodne z prawem. Z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynikało bowiem jednoznacznie, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i Sąd ustalenia te podziela.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że w postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n. organ nie może badać uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, gdyż przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i lokalizacją tą organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. są związane. W sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest również uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący winni przedstawić na etapie planistycznym a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że do pozbawiania praw do nieruchomości odnoszą się przepisy art. 112–123 u.g.n., natomiast do ograniczania praw do nieruchomości przepisy art. 124–126 u.g.n. W przedmiotowej sprawie doszło właśnie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak przyjmuje się w doktrynie ograniczanie praw do nieruchomości powinno mieć miejsce wtedy, gdy nie zachodzi potrzeba pozbawiania praw do nieruchomości, gdyż realizacja celu publicznego tego nie wymaga, bo albo będzie trwała tylko jakiś czas, albo w wyniku trwającej pewien czas budowy powstaną urządzenia lub przewody, które później nie będą przeszkadzały właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Istotna jest tu zatem zasada proporcjonalności adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości.

Ponadto, jak słusznie ocenił Wojewoda, wskazywanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, nie znajduje oparcia w jego treści. Dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji takiego terminu, to ustalenie go na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej, jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazujący, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2531/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ocenił jednocześnie, że organy administracji prawidłowo wywiązały się z obowiązku dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.g.n. i podjęcia decyzji na podstawie art. 124 tej ustawy, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów nie sposób też uznać, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższy przepis nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1442/14, LEX nr 1768132). Skoro więc postępowanie organu pierwszej instancji zostało ocenione w postępowaniu odwoławczym jako prawidłowe, zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym, i ocena ta znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to Wojewoda w sposób właściwy zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy kontrolowane rozstrzygnięcie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).