Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1255/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 873/11 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 873/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na wniosek P. S.A. Oddział [...] w W. z 5 września 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dotyczące szeregu działek gruntu położonych w powiecie [...], gminie [...] – [...], w obrębie [...].

Wojewoda Mazowiecki - działając na podstawie art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29) oraz art. 4 pkt 1 i art. 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789) - decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...] potwierdził:

I. nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PP P., którego następcą prawnym jest Spółka "P." S. A. prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa dla wskazanych indywidualnie działek oraz wskazał, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, tj. do 27 października 2099 r.,

II. nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. własności, budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w punkcie I decyzji, wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Mszczonowa w zakresie dotyczącym potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. [...] i nast. położonych we wsi [...] gmina [...].

Podniósł, że Gmina nie widzi możliwości nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. działek, gdyż na tych działkach znajdują się zarówno tereny kolejowe jak i drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych znajdujących się w okolicy. Dodał, że działki nr ew. [...] i nast. stanowią ciąg drogi, która przebiega przez wieś i stanowi jedną z głównych dróg we wsi, przy której znajdują się zabudowania w których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast działki nr [...] i nast. stanowią jedyny dojazd do terenu będącego własnością Gminy, na którym "zlokalizowane jest gminne wysypisko we wsi [...] oraz obsługuje przyległe działki". Wszystkie działki na których zlokalizowane są ciągi dróg, jak i wiele innych zlokalizowanych na terenach P., przez wiele lat były utrzymywane w przejezdności i remontowane przez Gminę. Zabiegi te były konieczne do zapewnienia dojazdu mieszkańcom i wiązały się z wydatkowaniem środków finansowych. Na dzień dzisiejszy drogi te są niezbędne do obsługi terenów przyległych i wymagają bieżącego utrzymania pod względem ponoszenia wszelkich nakładów, w tym finansowych oraz utrzymania przejezdności – co będzie trudne do zapewnienia ze strony P.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2009 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ stwierdził, że ze znajdującego się w aktach odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] z 4 marca 2009 r. wynika, że 5 grudnia 1990 r. właścicielem działek [...] i nast. był Skarb Państwa. Jednakże powyższy odpis z księgi wieczystej nie zawiera wszystkich działek ujętych w decyzji uwłaszczeniowej, tj. działek [...] i nast. Brak też w aktach innego dokumentu stwierdzającego, że przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.

W aktach znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 19 marca 2009 r., w którym wyszczególniono wszystkie działki objęte zaskarżoną decyzją, jednakże dokument ten nie może stanowić dowodu na tytuł prawny Skarbu Państwa do tych działek, gdyż dokumentem mogącym stanowić dowód własności może być wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub akt notarialny. Ponadto w aktach brak także wykazu zmian gruntowych na podstawie którego możliwe byłoby stwierdzenie, czy ww. działki, które nie zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] powstały z pozostałych działek ujawnionych w tej księdze, a nie wymienionych w zaskarżonej decyzji. Zatem ustalenie tytułu prawnego do tych działek wymaga wyjaśnienia i ewentualnego uzupełnienia o dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa.

W trybie art. 34 ww. ustawy z 8 września 2000 r. - uwłaszczeniu podlegają grunty Skarbu Państwa pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. Gdyby więc ww. działki nr [...] i nast. wchodziły w skład dróg publicznych, to prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie uwłaszczenia P., niezależnie od tego, że działki te, stanowiąc drogi publiczne, nie były w wyłącznym posiadaniu P. Sprawa wymaga więc wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie ww. działki (w całości, czy w części) zajęte były pod drogi publiczne i dopiero wówczas, po ewentualnym geodezyjnym wydzieleniu tych dróg, istnieje możliwość wydania stosownej decyzji w trybie art. 34.

Minister stwierdził również, że zgodnie z art. 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) od opłat z tytułu użytkowania wieczystego są zwolnione grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową. Jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, że faktycznie przynajmniej część gruntów objętych uwłaszczeniem zajęta była pod drogi, to nawet w przypadku posiadania ich przez P., w odniesieniu do tych gruntów, winny być ustalone opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego.

Ponadto podniósł, że Wojewoda Mazowiecki nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jest to istotne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że wobec naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W. - wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 28, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Podniosła, że Burmistrz Mszczonowa nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i nie jest uprawniony do składania odwołania. Dodała, że żądanie uzupełnienia materiału o pełnomocnictwo jest niezasadne. Złożyła też do akt sprawy odpis zwykły księgi wieczystej KW [...], gdzie w podrubryce "działka ewidencyjna" znajdują się następujące działki: nr [...] i nast. – stwierdzając, że tym samym nie jest trafny pogląd organu II instancji, że powyższa księga wieczysta nie zawiera wszystkich działek ujętych w decyzji uwłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszone w skardze.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Sąd uznał, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury nieprawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego – gdyż w odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta Mszczonowa kwestionował nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania wieczystego tylko niektórych działek: nr ew. [...] i nast. położonych we wsi [...] gmina [...]. Wobec powyższego organ II instancji wyszedł poza zakres odwołania i uchylił decyzję w części orzekającej również o uwłaszczeniu P. działkami – co do których Burmistrz Miasta Mszczonowa nie kwestionował uprawnień P. do nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto, Minister rozpoznał odwołanie Burmistrza Miasta Mszczonowa, przyjmując za prawdziwe jego twierdzenia dotyczące przedmiotowych działek, pomimo tego, że nie przedstawił on żadnych dowodów na okoliczność, że sporne działki rzeczywiście są zajęte pod drogi publiczne, że wchodzą w skład dróg gminnych [A] i [B], wymienionych w uchwale Nr VIII/67/03 Rady Miejskiej w Mszczonowie z 30 czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 213, poz. 5475 ze zm.) – i tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego.

Niezasadny jest także zarzut organu dotyczący braku pełnomocnictwa dla działania w imieniu P. oraz zarzut dotyczący braku ujęcia wszystkich działek objętych decyzją w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Żyrardowie V Wydział Ksiąg Wieczystych – gdyż zostały one wyjaśnione w skardze P. do Sądu, a ponadto organ może zawsze wezwać stronę do uzupełnienia tych braków. Również Sąd nie podzielił poglądu Ministra Infrastruktury odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca P. Spółka Akcyjna nie podnosiła tego zarzutu w swojej skardze do Sądu, tak samo jak Burmistrz Miasta Mszczonowa w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że wiedział on o toczącym się postępowaniu, gdyż swoim pismem z 18 października 2005 r. (tak samo jak Starosta Żyrardowa pismem z 19 listopada 2008 r.) poinformował Wojewodę Mazowieckiego, że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem P. o uwłaszczenie.

Z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Minister Infrastruktury - rozpoznając niniejszą sprawę - przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Sąd podkreślił, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., podlegała uchyleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury rozpatrzy ponownie odwołanie Burmistrza Miasta Mszczonowa (mając na uwadze fakt, że dotyczy ono tylko części działek ujętych w decyzji Wojewody Mazowieckiego) zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności, stosownie do art. 136 k.p.a., uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (odnośnie ustalenia, czy rzeczywiście sporne działki są zajęte pod drogi gminne) i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., wg stanu prawnego z [...] marca 2011 r., przez przyjęcie, że organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji uwłaszczeniowej,

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Minister był zobowiązany we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną odnośnie pierwszego zarzutu wskazał, że postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., obejmuje swym zakresem całość postępowania pierwszoinstancyjnego. W przeciwieństwie do innych przepisów regulujących postępowanie, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby środek odwoławczy musiał zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Wystarczające jest samo wskazanie niezadowolenia z wydanego orzeczenia - art. 128 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rolą organu II instancji jest całościowe, merytoryczne rozpoznanie całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją I instancji. W postępowaniu odwoławczym ma być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Z tego też względu ustawodawca nie wymaga od odwołującego się wskazania szczegółowych i konkretnych zarzutów do decyzji, a tym bardziej wskazywania zakresu zaskarżenia. Nawet zawarcie takich elementów w odwołaniu nie zwalania organu z obowiązku dokonania kontroli całej decyzji (jej wszystkich elementów i całego zakresu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia).

Powyższe prowadzi, zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną do wniosku, że niezasadny jest zarzut Sądu, że organ wyszedł poza przedmiot zaskarżenia. Nawet fakt przyjęcia, że decyzja organu wojewódzkiego ma charakter podzielny co do rozstrzygnięcia, a strona wniosła zastrzeżenia tylko co do części rozstrzygnięcia, nie może zwalniać organu odwoławczego od przeprowadzenia postępowania odwoławczego co do całości wydanego orzeczenia. Z tą regułą koresponduje treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazująca na uprawnienia organu odwoławczego, który może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jak również treść art. 138 § 2 k.p.a. (w wersji obowiązującej wg stanu prawnego z wydania decyzji przez Ministra), zgodnie z którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brak jest zatem, w świetle powyższego przepisu możliwości uchylenia decyzji tylko w części.

Utrzymanie wyroku Sądu w tym zakresie spowoduje, iż Minister w ponownym postępowaniu będzie w sposób nieuprawniony ograniczony w zakresie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił również poglądu Sąd I instancji, że był zobowiązany we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a.

Wydane przez Ministra Infrastruktury w oparciu o cytowany art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie było uzasadnione przede wszystkim przeprowadzeniem w sposób wadliwy przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewoda Mazowiecki całkowicie zaniechał wyjaśnienia kwestii istotnej w niniejszej sprawie, tj., czy nieruchomość objęta uwłaszczeniem (bądź jej część) jest (była) zajęta pod drogę publiczną.

Burmistrz Miasta Mszczonowa w odwołaniu podniósł, że działki nr [...] i nast. są położone w ciągu dróg stanowiących drogi dojazdowe do pól, posesji osób prywatnych oraz dojazd do gminnego wysypiska śmieci. Z dróg tych korzystali i korzystają mieszkańcy okolicznych wsi oraz były i nadal są utrzymywane i remontowane przez Gminę [...]. Uchwałą Nr VIII/67/03 Rady Miejskiej w Mszczonowie z 30 czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 213, poz. 5475 ze zm.), jak stwierdził Burmistrz Mszczonowa, ww. działki weszły w skład dróg gminnych relacji: [A] i [B]. Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił czy i w jakim zakresie ww. działki (w całości, czy w części) zajęte były pod drogi publiczne. Kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gdyby okazało się, w wyniku przeprowadzonego postępowania, iż ww. działki wchodziły w skład dróg publicznych, to prawa osób trzecich stoją na przeszkodzie uwłaszczeniu P., niezależnie od tego, że działki te, stanowiąc drogi nie były w wyłącznym posiadaniu P. Ponadto, zgodnie z art. 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) od opłat z tytułu użytkowania wieczystego są zwolnione grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową. Jeżeli zatem faktycznie przynajmniej część gruntów objętych uwłaszczeniem zajęta była pod drogi, nawet w przypadku posiadania ich przez P., to w odniesieniu do tych gruntów, winny być ustalone opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wyjaśnienie powyższych okoliczności faktycznych nie wchodziło w zakres "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. A skoro kwestie te nie były w ogóle przedmiotem oceny organu I instancji, a mają elementarne znaczenie dla postępowania uwłaszczeniowego, to oczywiste jest, że organ odwoławczy rozpoznając w tym zakresie merytorycznie naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dlatego uznać należy, że zasadnie Minister przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w związku z czym nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przywołano między innymi wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, gdzie Sąd ten podkreślił, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne.

Wnoszący skargę kasacyjną ustosunkował się również do zarzutu Sądu, że Minister rozpoznał odwołanie Burmistrza Miasta Mszczonowa, mimo iż nie wykazał on swojego interesu prawnego wskazując, że przy piśmie z 26 marca 2010 r., znak RG.7230/6/09/10 przesłano kopię mapy ewidencyjnej obrazującej przebieg drogi gminnej [A] i [B] oraz kopię uchwały Rady Miejskiej w Mszczonowie z 30 czerwca 2003 r., nr VIII/67/03 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 213, poz. 5475 ze zm.) wraz z załącznikiem - wykazem dróg gminnych, gdzie w pozycji nr [...] i nr [...] widnieje droga [A] i [B].

W myśl art. 19 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie natomiast z ust. 2 zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z powyższym, Minister podkreślił, że Burmistrz Miasta Mszczonowa, jako zarządca drogi gminnej, posiadał legitymację prawną do wystąpienia z odwołaniem. Zatem, Minister prawidłowo dokonał rozpoznania odwołania Burmistrza, jako podmiotu uprawnionego, z tytułu sprawowania funkcji zarządcy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach podniesionych w niej zarzutów. Z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, która jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Trafnie Minister zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 136 i art. 15 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Zatem, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, to organ odwoławczy nie mógł konwalidować takiej wadliwości postępowania i przeprowadzić rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Takie postępowanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

W rozpoznawanej sprawie trafnie Minister wskazuje, że organ pierwszej instancji nie dokonał kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, tj. zaniechał wyjaśnienia czy nieruchomości bądź ich części, objęte wnioskiem P. S.A., były zajęte pod drogi publiczne (gminne). Co więcej, w toku postępowania w ogóle nie doszło do ustalenia czyją własność w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły grunty objęte decyzją wydaną na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz czy pozostawały w posiadaniu P. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, wyszedł poza granice odwołania. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Istota dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też nie można mówić, do czego prowadzi stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy obowiązany był orzekać w granicach odwołania. Fakt, że Burmistrz Miasta Mszczonowa nie kwestionował że Skarb Państwa był właścicielem wszystkich działek, lecz tylko niektórych z działek objętych decyzją organu pierwszej instancji, a także że nie kwestionował że wszystkie działki były w posiadaniu P., nie oznacza, że organ odwoławczy nie mógł zgodnie z prawem uchylić decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. O zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. decyduje bowiem nie zakres odwołania, lecz fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie. Uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w zakresie dotyczącym ustalenia prawa własności gruntów objętych postępowaniem, o którym mowa w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz faktu usytuowania na nich dróg publicznych w istocie ograniczyłoby postępowanie administracyjne do jednej instancji, co skutkowało koniecznością rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.