Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 58 par. 1,  art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 roku sprawy ze skargi M. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wynagrodzenia za holowanie, dozór i parkowanie pojazdu 1) stwierdza przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę z wniosku M. C. z dnia "[...]" o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie motocykla; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Staroście grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); 4) przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego M. C. sumę pieniężną w wysokości 8000 zł (słownie: osiem tysięcy złotych); 5) odrzuca skargę w części dotyczącej przyznania odszkodowania; 6) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego M. C. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. M. C. "[...]" zwrócił się do Starostwa Powiatowego w "[..]" o ustalenie należności za przechowywanie usuniętych pojazdów, w tym motoru WSK 125 bez numerów rejestracyjnych - dyspozycja usunięcia pojazdu nr "[..]" z dnia ‘[...]".

Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Wicestarosta "[...]" poinformował K. C., że w dniu 16 kwietnia 2013 r. nastąpi odbiór przechowywanych pojazdów, w tym motoru WSK. Natomiast pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Starostwo Powiatowe w "[...]" odesłało M. C. dokumentację dotyczącą usuniętych pojazdów (w tym motoru WSK).

Zawiadomieniem z dnia 19 września 2016 r. Starosta ‘[...]’ poinformował M. C., że po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 5 lipca 2011 r. w sprawie zwrotu kosztów przechowywanych pojazdów, wystąpiła konieczność wniesienia odrębnego wniosku o zwrot kosztów przechowywania pojazdu (motoru) marki WSK 125 do Burmistrza "[...]’ jako organu właściwego.

W dniu 18 listopada 2018 r. działająca w imieniu M. C. – K. C. złożyła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w ‘[...]". Wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w "[...]"; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie odszkodowania od organu o charakterze cywilnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W skardze z dnia 8 stycznia 2019 r. M. C. podniósł, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 18 listopada 2018 r. (cesjonariusza) K. C. niemającej zdaniem Starostwa Powiatowego w "[...]" przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Wskazał, że z ostrożności procesowej składa wniosek by skarga z dnia 18 listopada 2018 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wynagrodzenia za holowanie dozór i parkowanie pojazdów złożona przez (cesjonariusza) K. C. została potraktowana i rozpatrzona tak jak jego własna. Wszystkie okoliczności, zarzuty, twierdzenia zawarte w skardze w pełni popiera, potwierdza i wnosi o uznanie ich za własne. Podniósł, że modyfikuje swoją skargę i wnosi o:

- zobowiązanie Starostwa Powiatowego w "[..]" do wydania aktu w sprawie

wniosku z dnia 5 lipca 2011 r. w terminie 30 dni od dnia

zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, oraz pouczenie Starostwa Powiatowego

w "[..]", że wynagrodzenie z tytułu holowania, dozoru i parkowania

przedmiotowego motocykla, który został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji nr "[..]" z dnia "[...]", w trybie art. 130a

ustawy Prawo o ruchu drogowym (co potwierdza pismo Starostwa z dnia

15 kwietnia 2013 r.) winno wynosić 21834 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie

liczonymi od dnia 30 września 2016 r.

- stwierdzenie, że przewlekłość, bezczynność trwająca 5 lat i 2 miesiące miała

miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarga dotyczy także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu trwająca od

5 lipca 2011 r.

- przyznanie od Starostwa Powiatowego w "[...]" sumy pieniężnej w wysokości 7584,00zł w celu wzmocnienia instytucji przeciwdziałania bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania, w tym rekompensaty za poniesione koszty procesu cywilnego oraz, z powodu bezczynności Starostwa Powiatowego w "[...]", kwot zasądzonych od skarżącego na rzecz Burmistrza

"[...]" tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej Burmistrza "[...]". Wskazał w powyższym zakresie, że przegrał proces cywilny, ponieważ na skutek bezczynności Starostwa Powiatowego w "[...]" zgłaszane w pozwie roszczenia uległy

przedawnieniu (najpóźniej w dniu 16 kwietnia 2016 r.), a do 19 września 2016 r. Starostwo "[...]" na skutek bezczynności przetrzymywało dokumenty pojazdu zamiast przesłać je do Burmistrza "[...]" jeszcze w lipcu 2011 r.

- zasądzenia od Starostwa Powiatowego w "[...]" tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że jej przedmiotem jest przewlekłość, bezczynność Starostwa Powiatowego w "[...]" w sprawie ustalenia kosztów

usunięcia i przechowania pojazdu marki Motocykl WSK 125 , bez nr rejestracyjnego, bezczynność organu trwa od lipca 2011 r. do 19 września 2016 r., zatem 5 lat i 2 miesiące. Wskutek tej bezczynności został pozbawiony prawa żądania

wypłaty wynagrodzenia za holowanie, dozór i przechowanie ww. pojazdu od

Burmistrza "[...]", ponieważ Starostwo "[...]" dopiero wraz z pismem z dnia 19 września 2016 r. zwróciło dokumentację w/w pojazdu wg właściwości do

Burmistrza "[...]" i powiadomiło, że o zapłatę wynagrodzenia musi złożyć nowy wniosek do Burmistrza "[...]", niemniej jednak Burmistrz "[...]" w procesie cywilnym podniósł zarzut, że żądanie wynagrodzenia za przedmiotowy motocykl uległo przedawnieniu najpóźniej w dniu 16 kwietnia 2016 r. (3 lata wstecz liczone od dnia kiedy Starostwo w dniu 16 kwietnia 2013 r. zabrało przedmiotowy motocykl z parkingu). Stwierdził, że liczył na wynagrodzenie za cały okres przechowywania pojazdu na parkingu, a po zwrocie dokumentów do Burmistrza "[...]" dopiero wraz z pismem z dnia 19 września 2016 r. Starosta "[...]" pozbawił go prawa do jakiegokolwiek wynagrodzenia co nie powinno mieć miejsca i jest wysoce naganne. Do skargi dołączył pełnomocnictwo udzielone K. C.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że sprawa nie miała charakteru administracyjnoprawnego lecz cywilnoprawny, dlatego nie zaistniał obowiązek wyłączenia postępowania w zakresie pojazdu marki WSK 125 i przekazania sprawy do Gminy "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępnie Sąd zauważa, że skarżący dopełnił wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 ust. 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu, za które uznaje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia 14 października 2015 r., rozstrzygnięte postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]".

W świetle orzecznictwa przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Przepisy rozdziału 7 działu I k.p.a. "Załatwianie spraw" regulują kwestie terminów załatwianie spraw i mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, a także mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Opóźnione załatwienie sprawy może bowiem z uwagi na duży upływ czasu okazać się już działaniem bezprzedmiotowym, może skutkować powstaniem szkody po stronie jednostki lub być pozbawione dla niej realnej wartości, którą mogło mieć, gdyby zostało wydane we właściwym czasie.

Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także "sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych.

Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Oczywiście termin załatwienia sprawy, w której nie jest wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie powinien być dłuższy niż termin przewidziany w art. 35 § 3 dla sprawy wymagającej przeprowadzenia takiego postępowania.

Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa.

W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie znacząco przekroczyło terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., zatem zasadnie skarżący zarzucił organowi przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 lipca 2011 r. Zdaniem Sądu prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego w "[...]" o zwrot kosztów przechowywania motocykla marki WSK 125. Data 5 lipca 2011 r. stanowiła dla Sądu kontrolującego niniejsze postępowanie datę początkową, od której należało weryfikować terminowość i szybkość działania organu administracji w sprawie. Starosta od dnia wpływu wniosku związany był do podejmowania działań zmierzających do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy zgodnie z terminami wskazanymi w przepisach procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a.

Tymczasem analizując chronologię czynności i działań procesowych organu, Sąd uznał, że prowadzone przez niego postępowanie charakteryzowało się wyjątkową przewlekłością i opieszałością. Starosta z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie, której charakter nie jest skomplikowany. Z akt sprawy wynika, że dopiero pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. Wicestarosta ‘[...]" poinformował K. C., że w dniu 16 kwietnia 2013 r. nastąpi odbiór przechowywanych pojazdów, w tym motoru WSK. Kolejnym pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Starostwo Powiatowe w "[...]" odesłało M. C. dokumentację dotyczącą motoru WSK 125. Równocześnie organ nie podjął żadnych innych czynności, które rzeczywiście zmierzałyby do rozpoznania sprawy i jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Następnie z dokumentacji wynika, że zawiadomieniem z dnia 19 września 2016 r. Starosta "[...]" poinformował M. C., że po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 5 lipca 2011 r. w sprawie zwrotu kosztów przechowywanych pojazdów, wystąpiła konieczność wniesienia odrębnego wniosku o zwrot kosztów przechowywania pojazdu (motoru) marki WSK 125 do Burmistrza "[...]", jako organu właściwego.

Z powyżej przytoczonych okoliczności faktycznych wynika, że na przestrzeni ponad 5 lat organ podjął zaledwie dwie czynności procesowe. Całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie i chronologia czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie potwierdza, w ocenie Sądu, że niniejsze postępowanie prowadzone było w sposób nieprzemyślany, bez koncepcji na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały bez wątpienia może narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, ale również podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.

W niniejszej sprawie już sam czas trwania postępowania jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Ocenę tę wzmacnia odwlekanie podjęcia rozstrzygnięcia końcowego. W ocenie zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało ono zakończone, a zwłaszcza czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Sąd oceniając przewlekłość nie ocenia kwestii merytorycznych, a argumentacja dotycząca charakteru sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA).

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w kilkuletniej przewlekłości. Żadne okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu przewlekłości, tym bardziej, że załatwienie sprawy poległo na przekazaniu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wniosku skarżącego według właściwości, czyli nie było połączone z rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty. Wobec powyższego orzeczono, jak pkt 2 sentencji wyroku.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

Art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do jednoczesnego orzekania o grzywnie i sumie pieniężnej, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" wyrażający zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Oznacza on, że Sąd może orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1314/16, opub w LEX nr 2255883; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, opub. w LEX nr 2273053; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17, opub. w LEX nr 2360938; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16, CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej - choć wskazane funkcje też zachowują swe znaczenie - to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Przywołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2004 r. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.), jej art. 12 ust. 4 . Kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, skoro nie ma charakteru odszkodowawczego, to nie wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru.

W związku z rażącym charakterem przewlekłości Sąd wymierzył organowi grzywnę, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, której wysokość - biorąc pod uwagę czasookres przewlekłości w załatwieniu sprawy i sam charakter rozstrzygnięcia w relacji do możliwości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a - jest wręcz symboliczna.

Sąd uwzględnił również wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), a jej wyznacznikiem była orientacyjna wysokość kosztów procesu cywilnego przegranego przez K. C. (wysokość odszkodowania za przechowywanie i holowanie przedmiotowego pojazdu wynikała z cesji wierzytelności zawartej z cedentem M. C.), wskutek podniesienia przez Gminę "[...]" zarzutu przedawnienia wierzytelności, a upływ przedawnienia był bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż nastąpiło ono zanim Starosta zawiadomienia skarżącego pismem z dnia 19 września 2016 r. o przekazaniu sprawie według właściwości. Sąd uznał, że właśnie ta kwota będąca, co do zasady, odpowiednikiem wysokości kosztów procesu zasadzonych od K. C. przez Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., jest adekwatnym miernikiem poczucia rozżalenia i krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania, która bezpośrednio skutkowała przedawnieniem rzeczonej wierzytelności.

W niniejszej sprawie zgłoszenie żądania zasądzenia od organu na rzecz skarżącego odszkodowania nie może być przedmiotem rozpoznania, albowiem nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakres kognicji wojewódzkiego sądu nie obejmuje wydawania rozstrzygnięcia w takim przedmiocie. Żądanie to ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Z tych przyczyn skargę w tym zakresie należało odrzucić na mocy art. 58 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi.