Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 947/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 931/12 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 931/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi E. G., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż ww. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2012 r., organ powiatowy nakazał inwestorowi E. G. rozbiórkę obiektu budowlanego, mieszkalnego o powierzchni zabudowy 40 m², usytuowanego na stanowiącej własność J. P. oraz E. P. działce gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], położonej w miejscowości B. gmina K.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili kontrolę działek o numerach ewid. [...] położonych w B., stanowiących własność E. P. Aktualni właściciele nabyli przedmiotową nieruchomość od B. S. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działce nr ewid. [...] zlokalizowane są trzy obiekty budowlane, w tym obiekt budowlany mieszkalny o wymiarach 9,12 m x 4,40 m, o powierzchni zabudowy 40 m² (oznaczony na szkicu w protokole kontroli literą "C"). Obiekt ten nie posiada fundamentów, został wykonany z elementów betonowych, ocieplony styropianem, dach kryty eternitem. Budowa miała miejsce w 2006 r., kiedy to właścicielem nieruchomości byli B. S., którzy w 1989 r. nabyli grunt od M. i M. S. w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Inwestorem tego obiektu był E. G., który zamieszkuje w budynku pod adresem B. od 1994 r. Na wzniesienie przedmiotowego obiektu nie zostało uzyskane pozwolenie na budowę ani też budowa nie była przedmiotem zgłoszenia właściwemu organowi (Staroście K.). Dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...], brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dla tej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozdzielił sprawę dotyczącą wyżej wskazanych obiektów budowlanych i prowadził ją dalej odnośnie obiektu oznaczonego literą "C" pod sygnaturą [...], podczas gdy pod dotychczasową sygnaturą [...] prowadził sprawę dotyczącą budowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 96 m² wybudowanego w latach 1993-1994 pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z kolei sprawę dotyczącą obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni 22 m² wybudowanego w 2005 r. organ prowadził pod sygnaturą [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) do przedłożenia w terminie do 1 lipca 2011 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy dla wykonanej budowy.

E. G. nie przedłożył wymaganych dokumentów, nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, ani nie złożył wymaganego oświadczenia. W piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. wyjaśnił, że nie może spełnić obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdyż nie jest właścicielem przedmiotowej działki, a bez zgody właściciela nieruchomości nie jest w stanie pozyskać inwentaryzacji robót.

W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził, że nieprzedstawienie w określonym terminie przez inwestora określonego jako E. G. wymaganych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, nie ma fundamentów, w związku z czym nie stanowi on budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i należy zakwalifikować go do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Na jego wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem pobudowanie takiego obiektu nie mieści się w wyłączeniach przewidzianych w art. 29-31 powołanej ustawy.

Organ podniósł, że niewywiązanie się przez inwestora z obowiązków prawidłowo nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że tylko złożenie wymaganych dokumentów umożliwia legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Ponadto, organ II instancji przedstawił wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy stwierdzeniem przez organ I instancji, że to E. G. był inwestorem przedmiotowego obiektu, a zapisem w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r., z którego wynika, iż inwestorami obiektu oznaczonego symbolem "C" wybudowanego w roku 2006 byli składający to oświadczenie M., E. i R. G.. W tym zakresie organ zauważył, że B. S. zeznał w dniu 2 marca 2010 r., iż inwestorami byli M. i E. G., natomiast E. G. w odpowiedzi (na wezwanie organu) z dnia 10 sierpnia 2012 r. wskazał, że inwestorami tego obiektu był on sam oraz jego (nieżyjący obecnie) teść M. S.. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że inwestorem przedmiotowego obiektu był E. G., bowiem obiekt powstał w 2006 r. (którego to ustalenie nie budziło zastrzeżeń stron), zaś M. S. zmarł w 2001 r., zatem nie mógł być inwestorem tego obiektu. Zdaniem organu II instancji (w tym zakresie organ powołał się na art. 52 ustawy Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie nałożył na E. G. jako inwestora, nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu, obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zwracając uwagę na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące kwestii na kogo należy nałożyć obowiązek rozbiórki, organ odwoławczy stwierdził, że dopuszczalne prawnie jest określenie jako adresata nakazu w oparciu o art. 52 Prawa budowlanego zarówno właściciela (który nie był inwestorem samowoli budowlanej), jak i inwestora nieposiadającego tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano samowolę budowlaną, co oznacza, iż dokonanie wyboru podmiotu na który nakłada się obowiązek rozbiórki nie może stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. Co więcej, nałożenie w rozpatrywanym przypadku obowiązku na inwestora jest tym bardziej uzasadnione ze względu na to, że E. G. wraz z rodziną zamieszkują w przedmiotowym obiekcie. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że nie uznał za strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego M. i R. G. z uwagi na brak interesu prawnego, bowiem sam fakt zamieszkiwania w obiekcie objętym nakazem rozbiórki świadczy jedynie o interesie faktycznym tych osób.

Skargę na powyższą decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. G., który podniósł, że ustalenie dotyczące daty pobudowania obiektu objętego nakazem rozbiórki jest błędne, a B. S. zeznał fałszywie. Obiekt ten (budynek »C«) został wybudowany w 1995 r., bez fundamentów, z płyt betonowych, z ociepleniem, była to szopa przeznaczona na opał i z tejże szopy następnie zostało wykonane większe mieszkanie, w którym zamieszkiwała rodzina G.. Budynek »C« (czyli "szopa") był budowany w 1995 r., tak jak i budynek »A«, wspólnie przez M. S., skarżącego i B. S. ("pomocnik").

Ponadto, skarżący wyjaśnił, że dom mieszkalny o powierzchni 96 m², w którym rodzina G. jest legalnie zameldowana od 19 lat, również był budowany za wiedzą i przy udziale B. S., gdyż zaczął jego budowę wraz z teściem skarżącego (swoim ojcem) już od samych fundamentów (cały czas pomagał aż do wykończenia budynku). Skarżący podniósł, że ma świadków na potwierdzenie tych okoliczności. Podobnie inwestor wypowiedział się co do obiektu kotłowni ("budynku »B«") wykonanej w 2005 r. za zgodą B. S.. Nadto, podniósł, że J. P. nabywając działkę o powierzchni 40 arów wiedział, że znajduje na niej zabudowa, a działka jest zagospodarowana. Skarżący zwrócił również uwagę na okoliczności, które jego zdaniem stanowią podstawę do zakwestionowania wiarygodności zeznań B. S. (m.in. na wyrok skazujący za oszustwa kredytowe i fałszerstwa, dołączony do skargi). Skarżący podniósł także, że działka o powierzchni 5 arów [zabudowana: budynkiem mieszkalnym o powierzchni 96 m² w 1993-1994 r., "budynkiem »C«" o powierzchni 40 m² w 1995 r. i kotłownią o powierzchni 22 m² w 2005 r.] powinna należeć do niego, a wydanie nakazu rozbiórki w takiej sytuacji jest niesprawiedliwe.

Odpowiadając na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że data pobudowania obiektu objętego nakazem rozbiórki (oznaczonego literą "C") została ustalona nie tylko na podstawie zeznań B. S., ale i na podstawie zeznań skarżącego oraz M. i R. G. (protokół z dnia 14 kwietnia 2010 r.) i nie budziło w toku postępowania zastrzeżeń stron. Natomiast rozbieżności dotyczące tego, kto był inwestorem stanowiły przedmiot dodatkowych wyjaśnień w toku postępowania odwoławczego. Okoliczności dotyczące nieprawidłowości przy nabyciu przez E. i J. P. działki nr [...] pozostają w ocenie organu bez wpływu na aktualny stan własności tej nieruchomości i na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto, organ podniósł, że przedłożona kopia wyroku karnego nie zawiera informacji o jego prawomocności, a ponadto nie dotyczy odpowiedzialności za przestępstwo składania fałszywych zeznań (art. 233 Kodeksu karnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna, gdyż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowy obiekt budowlany, niezależnie od wątpliwości co do dokładnego określenia daty jego wzniesienia, został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa spornego obiektu budowlanego (budowli) mieszkalnego nie była zwolniona od uzyskania pozwolenia budowlanego. W konsekwencji co do takiego obiektu, jaki został wykonany samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na budowę (okoliczność niesporna) w niniejszej sprawie, mogło się toczyć postępowanie naprawcze (legalizacyjne) na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Takie postępowanie było też prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

W następnej kolejności Sąd I instancji dokonał rozważenia, czy postępowanie legalizacyjne było prowadzone w stosunku do właściwego podmiotu i czy prawidłowo został określony adresat nakazu rozbiórki. Wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek m.in. wykonania rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723).

Z kolei pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1234/08, (Lex nr 552842). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08, będzie to uzasadnione w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W wyroku tym dalej stwierdzono, że sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, że nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny.

Zarazem w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07 (Lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1073/10 (http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Sąd orzekający podzielił ostatni z przedstawionych poglądów, bowiem, jak zaznaczył, w sposób najpełniejszy pozwala na wykorzystanie możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, jak również gwarantuje wykonalność obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, a w ten sposób służy urzeczywistnieniu celów postępowania naprawczego. Stwierdził, że skierowanie wyłącznie do skarżącego uznawanego przez organy nadzoru budowlanego za inwestora – w sytuacji, gdy nie ma on tytułu prawnego do nieruchomości i nie wykazał, że dysponuje nią na cele budowlane – obowiązków, których wykonanie było jednym z warunków legalizacji przedmiotowego obiektu, jak i uczynienie adresatem nakazu rozbiórki jedynie tego podmiotu było błędne. Stanowiło to naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 52 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nietrafnym, niepełnym określeniem kto powinien być adresatem obowiązków nakładanych w postępowaniu naprawczym i do kogo należy skierować nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu obowiązki te powinny być kierowane nie tylko do faktycznego inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, ale i do aktualnego właściciela (współwłaścicieli) działki nr 12, na której posadowiony jest obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym i nakazem rozbiórki. W ocenie Sądu, działanie takie pozwoli także na umożliwienie właścicielowi (współwłaścicielom) nieruchomości rozstrzygnięcie, czy zechcą skorzystać z możliwości zalegalizowania zabudowy, jaka została przed zakupem gruntu wykonana w ramach samowoli budowlanej na działce nr 12. Kodeks cywilny w art. 48 statuuje bowiem zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny. Uprawnienia właścicielskie obejmują zatem nie tylko sam grunt, ale i takie obiekty budowlane znajdujące się na gruncie, które są z tym gruntem trwale związane. W niniejszej sprawie powyższe oznacza, iż E. i J. P. nabywając w dniu 30 lipca 2007 r. działkę gruntu nr [...] o powierzchni 0,47 ha, położoną w obrębie B., gmina K. nabyli jednocześnie prawo własności faktycznie istniejących na tej działce w tej dacie zabudowań trwale z gruntem związanym. Sąd I instancji uznał pozbawienie właścicieli nieruchomości możliwości ewentualnego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dotyczącej należących do nich obiektów budowlanych poprzez brak skierowania do nich wezwania do przedstawienia w terminie wyznaczonym dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego za naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji rzeczpospolitej Polskiej), skoro skutek wykonania skierowanej wyłącznie do E. G. decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego sprowadzać się będzie do unicestwienia przedmiotu własności należącego do E. i J. P.. Ponadto, podkreślił, iż w realiach niniejszej sprawy wniosek co do określenia adresatów obowiązków w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym jest tym bardziej uzasadniony, że niezależnie od rozbieżności pomiędzy stronami co do czasu pobudowania obiektu mieszkalnego, w chwili nabycia działki nr [...] przez E. i J. P. w dnia 30 marca 2007 r. nieruchomość ta była już zabudowana obiektami budowlanymi w postaci budynku mieszkalnego (oznaczonego jako "A") o powierzchni 96 m², obiektu budowlanego mieszkalnego (oznaczonego jako "C") o powierzchni 40 m² i kotłowni o powierzchni 22 m². Nabywcy tej działki są zarazem właścicielami sąsiedniej działki nr [...] od 1984 r., na której posadowione są m.in. budynki: mieszkalny, gospodarczy i ogrodniczy (pieczarkarnia) pobudowane w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, jak to wynika z protokołu kontroli obiektu budowlanego na działce nr [...] z dnia 22 października 2009 r. i załącznika w postaci szkicu sytuacyjnego. W tych okolicznościach zatem trudno byłoby uznać, że nabywcom działki nr [...] nie był znany jej stan zagospodarowania w chwili zawierania umowy w dniu 30 marca 2007 r.

Sąd I instancji stwierdził także, że organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające (dowodowe) w sprawie, w toku którego nie zostały należycie wyjaśnione i ustalone dwie pozostające w ścisłym związku okoliczności, to jest data pobudowania przedmiotowego obiektu, jak i to, kto był inwestorem budowy tego obiektu. Sąd wskazał, że zapis w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r., z którego wynika, że inwestorami obiektu oznaczonego symbolem "C" wybudowanego w roku 2006 r. byli składający to oświadczenie M., E. i R. G. w swej formie bardziej przypomina oświadczenie woli niż wiedzy i nie może stanowić rozstrzygającego dowodu na tę okoliczność. Świadczy o tym użyty w protokole zwrot: "(...) obiekt oznaczony symbolem "C" wybudowany został w roku 2006. Inwestorem budowy były strony", które organ określił jako: M. G., E. G., R. G.. Dodał, że organ II instancji nie ocenił należycie wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych i pominął ten podstawowy fakt, że E. G. już w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. wyjaśniał, iż w 1996 r. został pobudowany ("pobudowaliśmy sobie") obiekt gospodarczy bez fundamentu z płyt ocieplanych pokrytych eternitem, połączony z kotłownią. Zarazem – co koresponduje z twierdzeniami zapisanymi już w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r. – podniósł, że budowy budynku mieszkalnego o powierzchni 96 m² (oznaczonego literą "A") dokonał jego teść (M. S.) z pomocą skarżącego oraz brata B. S.. W protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r. wśród podmiotów wykonujących budowę obok M. S. i E. G. został wskazany B. S., a nie osoba określona przez E. G. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. jako brat B. S.. Z kolei w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. skierowanym do organu w toku postępowania odwoławczego skarżący wyjaśnił, że inwestorem byli M. S. i E.G.. Wobec tego, przy założeniu, że obiekt objęty postępowaniem powstał już w 1996 r. (jako rodzaj obiektu gospodarczego – szopy), a dopiero później, około 2006 r., został przebudowany, przekształcony w obiekt budowlany mieszkalny, wskazany przez organ II instancji fakt, że M. S. zmarł w 2001 r., nie stanowiłby zaprzeczenia, iż osoba ta była również pierwotnym inwestorem tego obiektu.

Co więcej, ustalenie daty pobudowania przedmiotowego obiektu w jego pierwotnym kształcie, jak również zakresu i daty ewentualnych dalszych robót budowlanych, które doprowadziły do aktualnego stanu obiektu budowlanego mieszkalnego o powierzchni 40 m², ma znaczenie, nie tylko dla oceny wiarygodności twierdzeń stron i świadków, ale również dla oceny, kto może być adresatem obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym. Całokształt okoliczności sprawy wymaga bowiem rozstrzygnięcia jak należy traktować B. S. w tym postępowaniu. Z twierdzeń skarżącego wyłania się obraz sytuacji, w której B. S. nie tylko godził się na realizację przez skarżącego obiektów budowlanych na działce nr [...], lecz również faktycznie wykonywał roboty budowlane – był co najmniej pomocnikiem M. S. – związane z wcześniej pobudowanym budynkiem mieszkalnym i później wykonanym mniejszym obiektem budowlanym o powierzchni zabudowy 40 m². Sąd zwrócił uwagę, że w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 24 marca 2010 r. ustalono, iż B. S. był właścicielem działki nr [...] od 1989 r. do 2007 r., co znajduje potwierdzenie w kserokopiach aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy. Znamiennie jednak w swych twierdzeniach podanych do protokołu rozprawy, jak i w zeznaniach z dnia 2 marca 2010 r. świadek ten nie wskazywał siebie jako osoby w jakikolwiek sposób godzącej się na realizację przedmiotowych obiektów, jak i uczestniczącej w ich budowie. To stoi zaś w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami skarżącego w tym zakresie, który przy tym wymienił nawet rodzaj prac, jakie miał wykonywać B. S. przy realizacji budynku mieszkalnego po powierzchni 96 m². Zdaniem Sądu rozbieżności w twierdzeniach tych osób wymagają wyjaśnienia, również przy pomocy innych źródeł dowodowych, w tym zeznań dalszych świadków. Niezbędne jest również ocenienie wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Na daleko posuniętą ostrożność, jaką w tym zakresie powinny zachować organy nadzoru budowlanego wskazuje chociażby to, że faktem jest istnienie zabudowy na działce nr [...] w chwili jej sprzedaży w dniu 30 marca 2007 r., a mimo to w akcie notarialnym Rep. A nr [...] strony tej umowy, bezsprzecznie świadome istnienia przedmiotowej zabudowy, podały, że przedmiotem umowy sprzedaży jest "prawo własności nie zabudowanej działki gruntu oznaczonej numerem [...], o powierzchni 0,4700 ha (...)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie naruszenia przez II instancję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego:

- art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 52 ustawy Prawo budowlane, polegającą na uznaniu, że inwestorem jest także wykonawca robót budowlanych zatrudniony przez inwestora, oraz że nieuzasadnione jest nałożenie obowiązku rozbiórki jedynie na inwestora obiektu, nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu, z pominięciem aktualnego właściciela obiektu, który w żaden sposób nie był zaangażowany w jego wybudowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył definicję inwestora, zawartą w komentarzu do ustawy Prawo budowlane (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2007 r., str. 253) oraz wskazał, że miał podstawy uznać B. S. za wykonawcę samowolnie wykonywanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego, o powierzchni zabudowy 40 m2, usytuowanego na działce o numerze ewid. 12, położonej w miejscowości B, gm. K., stanowiącej aktualnie własność E. P. oraz J. P.. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było bowiem uznać, aby wykonawca robót budowlanych B. S. był także inwestorem w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wedle ustaleń nadzoru budowlanego inwestorem tego obiektu był E. G.. Organ przytoczył przy tym fragment uzasadnienia własnej decyzji. Stwierdził także, że w uzasadnieniu decyzji obszernie wyjaśnił motywy jakimi się kierował określając jako osobę zobowiązaną E. G., będącego inwestorem nieposiadającym tytułu prawnego do obiektu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skoro w ustalonym stanie faktycznym, określając podmiot zobowiązany w następstwie subsumcji, wybrał on dopuszczalną linię orzeczniczą i jednocześnie nie przekroczył granic uznania administracyjnego (brak tego rodzaju zarzutu w uzasadnieniu wyroku), to nie można skutecznie kwestionować decyzji administracyjnej prezentując inną, być może nawet dopuszczalną, wersję stanu faktycznego. Zaznaczył, że błędna wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane doprowadziła do zakreślenia organom nadzoru budowlanego zupełnie nowych ram postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w ramach tej podstawy skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w ramach powyższej podstawy powołał się na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.).

Mając, zatem na względzie ograniczony charakter postępowania kasacyjnego oraz odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia ww. przepisów postępowania zauważyć należało, iż ich istota sprowadzała się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji na temat prawidłowości zebrania materiału dowodowego i co z tego wynika - wydanie błędnego orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w tym zakresie ocena zaprezentowana w skarżonym wyroku jest prawidłowa, konsekwentna i wzajemnie spójna, a zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej tej oceny nie zdołały skutecznie podważyć.

Przechodząc do omówienia konkretnych zarzutów należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut zmierzający do wskazania, iż Sąd niezasadnie orzekł, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, stąd materiał dowodowy sprawy był niepełny. Sąd I instancji rozpoznając sprawę wskazał, że organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające (dowodowe), w toku którego nie zostały należycie wyjaśnione i ustalone dwie pozostające w ścisłym związku okoliczności, to jest zbyt pobieżnie zbadano kwestię daty pobudowania samowoli, a także czy wyłącznym inwestorem był E. G. oraz jak należy traktować poprzedniego właściciela działki nr [...] – B. S., który jak wynika z materiałów sprawy godził się na realizację przez skarżącego obiektów budowlanych.

W tym zakresie należy wskazać, że Sąd I instancji zasadnie zauważył, że z okoliczności sprawy nie wynika jednoznacznie kto był inwestorem budowy obiektu oznaczonego symbolem "C" określonego jako wybudowany w roku 2006 r. Zapis zawarty w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r. wskazuje, ze inwestorami były osoby składające to oświadczenie tj. M., E. i R. G.. Zapis ten jak trafnie zauważył Sąd I instancji nie może stanowić rozstrzygającego dowodu na tę okoliczność, gdyż w swej formie bardziej przypomina oświadczenie woli niż wiedzy. Dodatkowo budzi wątpliwość późniejsze określenie inwestora przez E. G. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. Wyjaśniał on, iż w 1996 r. został pobudowany wspólnie z innymi osobami ("pobudowaliśmy sobie") obiekt gospodarczy bez fundamentu. Oświadczenie to koresponduje z twierdzeniami zapisanymi już w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r., z których wynika, że budowy budynku mieszkalnego o powierzchni 96 m² (oznaczonego literą "A") dokonał jego teść (M. S.) z pomocą skarżącego oraz brata B. S.. Zatem w protokole z dnia 14 kwietnia 2010 r. wśród podmiotów wykonujących budowę obok M. S. i E. G. został wskazany B. S., a nie osoba określona przez E. G. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. jako brat B. S..

Z kolei w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. skierowanym do organu w toku postępowania odwoławczego skarżący wyjaśnił, że inwestorem byli M. S. i E. G.. Wobec tego, przy założeniu, że obiekt objęty postępowaniem powstał już w 1996 r. (jako rodzaj obiektu gospodarczego – szopy), a dopiero później, około 2006 r., został przebudowany, przekształcony w obiekt budowlany mieszkalny, wskazany przez organ II instancji fakt, że M. S. zmarł w 2001 r., nie stanowiłby zaprzeczenia, iż osoba ta była również pierwotnym inwestorem tego obiektu.

W końcu należy zauważyć także, że w skardze do Sądu Administracyjnego E. G. zarzucił, że ustalenie dotyczące daty pobudowania obiektu objętego nakazem rozbiórki (na rok 2006) dokonane przez organ jest błędne, a B. S. w tym zakresie zeznał fałszywie. Obiekt ten (budynek "C") został wybudowany w 1995 r., bez fundamentów, z płyt betonowych, z ociepleniem, była to szopa przeznaczona na opał i z tejże szopy następnie zostało wykonane większe mieszkanie, w którym zamieszkiwała rodzina G.. Budynek "C" był budowany w 1995 r., tak jak i budynek "A", wspólnie przez M. S., skarżącego i B. S. ("pomocnik").

W tym kontekście zasadnie Sąd I instancji wskazał, że ustalenie daty pobudowania przedmiotowego obiektu w jego pierwotnym kształcie, jak również zakresu i daty ewentualnych dalszych robót budowlanych, które doprowadziły do aktualnego stanu obiektu budowlanego mieszkalnego ma znaczenie, nie tylko dla oceny wiarygodności twierdzeń stron i świadków, ale również dla oceny, kto może być adresatem obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym.

Dodatkowo Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że z twierdzeń skarżącego można wysunąć wniosek, że B. S. nie tylko godził się na realizację przez skarżącego obiektów budowlanych na działce nr [...], lecz również faktycznie wykonywał roboty budowlane – był co najmniej pomocnikiem M. S. – związane z wcześniej pobudowanym budynkiem mieszkalnym i później wykonanym mniejszym obiektem budowlanym o powierzchni zabudowy 40 m². Sąd zwrócił uwagę, że w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 24 marca 2010 r. ustalono, iż B. S. był właścicielem działki nr [...] od 1989 r. do 2007 r., co znajduje potwierdzenie w kserokopiach aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy. Jednak w swych twierdzeniach podanych do protokołu rozprawy, jak i w zeznaniach z dnia 2 marca 2010 r. świadek ten nie wskazywał siebie jako osoby w jakikolwiek sposób godzącej się na realizację przedmiotowych obiektów, jak i uczestniczącej w ich budowie. To stoi zaś w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami skarżącego w tym zakresie, który przy tym wymienił nawet rodzaj prac, jakie miał wykonywać B. S. przy realizacji budynku mieszkalnego o powierzchni 96 m². Zatem na gruncie niniejszej sprawy należy rozstrzygnąć jak należy traktować B. S. w tym postępowaniu.

Rozbieżności w twierdzeniach tych osób wymagają wyjaśnienia, również przy pomocy innych źródeł dowodowych, w tym zeznań dalszych świadków. Niezbędne jest również ocenienie wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Okoliczności te wskazują na to, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia Sądu I instancji na temat niewłaściwego wyjaśnienia kwestii pobudowania obiektu (1996 – 2006 r.) oraz nienależytej oceny wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych przeprowadzonej przez organ II instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. nie znajduje potwierdzenia.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do naruszenia art. 52 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na – po pierwsze – uznaniu, że inwestorem jest także wykonawca robót budowlanych zatrudniony przez inwestora, i – po drugie – poprzez przyjęcie, że nie jest uzasadnione nałożenie rozbiórki jedynie na inwestora obiektu, który nie posiada tytułu prawnego do obiektu z pominięciem aktualnego właściciela obiektu, który w żaden sposób nie był zaangażowany w jego wybudowanie.

Na wstępie tej części rozważań zaznaczyć należy, że wymieniony przepis wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wskazanie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Solidarność musi bowiem wynikać zawsze z przepisu prawa. Choć art. 52 prawa budowlanego expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego to w praktyce problemem staje się pytanie kogo w pierwszej kolejności należy obciążyć tym obowiązkiem – inwestora, właściciela czy zarządcę. Niewątpliwie uprawniona i znajdująca podstawy w wykładni gramatycznej jest interpretacja, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z uznaniem właściwego organu. Uznanie to jednak winno doznawać ograniczeń gdyż w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do nieruchomości. Właśnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela nie narusza przepisu art. 52 Prawa budowlanego, gdyż nałożony obowiązek na należący do niego budynek nie wynika z faktu, że był on stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę ani z tego, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały na niego przeniesione (gdyż takie sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca), lecz z faktu, że jest on właścicielem budynku nabytego z określoną wadą prawną. Budynek ten został bowiem wzniesiony w ramach samowoli budowlanej i jego właściciela obciążają z tego tytułu obowiązki związane z jej ewentualnym zalegalizowaniem.

Zatem głównym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości gdyż to ono umożliwia wykonanie decyzji. Nie można orzec nakazu rozbiórki budynku adresując go do sprawcy samowoli budowlanej czyli inwestora, jeśli w dacie orzekania nie jest on właścicielem nieruchomości na której zrealizowano obiekt budowlany.

Przyjęcie w niniejszej sprawie innego rozwiązania uniemożliwiłoby dokonanie rozbiórki - w przypadku nałożenia obowiązków wyłącznie na inwestora obecnie nie legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości, pozbawiłoby właściciela działki prawa do decydowania o losie budynków, których jest właścicielem. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony przede wszystkim od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Jeśli organ obowiązek ten nakłada na inwestora winien ustalić jego aktualny związek z nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy stanął na stanowisku, że za prawidłowy pogląd należy przyjąć ten, który wskazuje, że obowiązki powinny być nałożone na aktualnego właściciela działki. Skierowanie do skarżącego uznawanego przez organy nadzoru budowlanego za inwestora – w sytuacji, gdy nie ma on tytułu prawnego do nieruchomości i nie wykazał, że dysponuje nią na cele budowlane – obowiązków, których wykonanie było jednym z warunków legalizacji przedmiotowego obiektu, jak i uczynienie adresatem nakazu rozbiórki jedynie podmiotu było błędne, gdyż - po pierwsze - mogło oznaczać, że decyzja nie będzie faktycznie możliwa do wykonania, a po drugie - pozbawiło możliwości obecnego właściciela o decydowaniu o losie swojej nieruchomości. Skierowanie w niniejszej sprawie obowiązków do inwestora stanowiło naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 52 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nietrafnym, określeniem kto powinien być adresatem obowiązków nakładanych w postępowaniu naprawczym i do kogo należy skierować nakaz rozbiórki. Nałożenie obowiązków na właściciela pozwoli na umożliwienie właścicielowi nieruchomości rozstrzygnięcia, czy zechce skorzystać z możliwości zalegalizowania zabudowy, jaka została przed zakupem gruntu wykonana w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...], czy też nie.

Pamiętać należy, że Kodeks cywilny w art. 48 statuuje zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny. Uprawnienia właścicielskie obejmują zatem nie tylko sam grunt, ale i takie obiekty budowlane znajdujące się na gruncie, które są z tym gruntem trwale związane.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż E. i J. P. nabywając w dniu 30 lipca 2007 r. działkę gruntu nr [...] o powierzchni 0,47 ha, położoną w obrębie B., gmina K. nabyli jednocześnie prawo własności faktycznie istniejących na tej działce w tej dacie zabudowań trwale z gruntem związanym. Pozbawienie właścicieli nieruchomości możliwości ewentualnego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dotyczącej należących do nich obiektów budowlanych poprzez brak skierowania do nich wezwania do przedstawienia w terminie wyznaczonym dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego uznać zatem należy za naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), skoro skutek wykonania skierowanej wyłącznie do E. G. decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego sprowadzać się będzie do unicestwienia przedmiotu własności należącego do E. i J. P.. Takie rozstrzygniecie nie jest możliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Tak więc, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jeżeli na gruncie zostanie, np. wybudowany dom, staje się on własnością właściciela gruntu, niezależnie od tego kto poniósł nakłady na jego budowę. E. i J. P. kupując grunt w 2007 r. kupili go łącznie z budynkami, a zatem to tylko od nich będzie zależało, czy zechcą legalizować obiekt budowlany na swojej działce czy też go rozebrać. Przy czym należy zauważyć, że ew. kwestie rozliczeń kosztów pomiędzy inwestorem, a właścicielem gruntu z tytułu ww. działań stanowić mogą podstawę do rozstrzygnięć na drodze postępowania cywilnego.

W tej sytuacji za zasadny w realiach niniejszej sprawy uznano pogląd wskazujący na konieczność obciążenia obowiązkami aktualnych właścicieli działki. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a poprzez błędną wykładnie art. 52 prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.