Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 255/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 par 1, art 135, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 5 ust 7, art 10, art 11
journal: Dz.U. 2007 nr 52 poz 343
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia  bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym
article: art 234 akapit 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 480/08 w sprawie ze skargi P. T. Spółki z o.o. w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw płynnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. T. Spółki z o.o. w P. na rzecz Ministra Gospodarki 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/08, oddalił skargę P. T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych paliw.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

P. T. Sp. z o. o. w P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. wystąpiła do Ministra Gospodarki o wydanie zezwolenia na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych paliw płynnych.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił P T. Sp. z o. o. udzielenia zgody na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw płynnych w zakresie sprowadzanych przez spółkę paliw płynnych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych (Dz. U. nr 81, poz. 546, dalej: rozporządzenie), w okresie od dnia wydania decyzji do dnia 31 grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu organ podał, że spółka podjęła działalność gospodarczą w zakresie sprowadzania paliw płynnych na początku lipca 2007 r. i zadeklarowała przywóz w tym roku paliw w ilości 3000 m3, co oznaczało konieczność utworzenia na dzień 30 września 2007 r. zapasów obowiązkowych paliw w ilości 660 m3. W okresie od lipca do sierpnia 2007 r. spółka sprowadziła olej napędowy, olej napędowy lekki, olej napędowy do silników statków morskich oraz olej opałowy ciężki. Oznaczało to, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożeń bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. nr 52, poz. 343, dalej: ustawa o zapasach), konieczność utworzenia przez spółkę, w terminie do dnia 30 września 2007 r., zapasów obowiązkowych paliw w ilości 5 602,77 m3. We wrześniu 2007 r. spółka sprowadziła dodatkową ilość paliw płynnych, na których zgłoszenie Agencji Rezerw Materiałowych miała czas do dnia 20 października 2007 r. Zgodnie z informacją i wyliczeniem spółki, przy uwzględnieniu tej dodatkowej ilości, utworzone zapasy powinny wynosić łącznie 14 000 m3.

Organ wskazując na pisma, na które powoływała się spółka, stwierdził, że skarżąca próbowała pozyskać usługę zmagazynowania paliw zwracając się do następujących podmiotów: P. O. S.A., G. L. S.A., Operatora Logistycznego Paliw Płynnych Sp. z o. o. (OLPP Sp. z o.o.) oraz R. T. S.A. Pozytywną odpowiedź otrzymała od OLPP Sp. z o.o., która poinformowała, że ma możliwość zawarcia umowy na zmagazynowanie paliw w ilości 14 000 m3. Skarżąca jednak zrezygnowała z zawarcia umowy z OLPP Sp. z o.o., a jako przyczynę rezygnacji z tej oferty podała niekorzystną lokalizację zbiorników OLPP Sp. z o.o., co wiązałoby się z dodatkowymi kosztami. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 12 pkt 2 rozporządzenia. W jego ocenie, spółka dokonując zwiększenia przywozu ilości paliw zdawała sobie sprawę z konieczności jednoczesnego zwiększenia zapasów do dnia 30 września 2007 r. Minister Gospodarki zauważył, że spółka miała techniczne możliwości utworzenia obowiązkowych zapasów przez zawarcie umowy z OLPP Sp. z o.o., jednak zrezygnowała z tej możliwości przed upewnieniem się, czy inny podmiot – G. L. S.A. zawrze z nią stosowną umowę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka domagała się uchylenia powyższej decyzji oraz wydania decyzji zezwalającej na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw płynnych, w zakresie sprowadzanych przez spółkę paliw płynnych w okresie do dnia 31 grudnia 2007 r.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 5 ustawy o zapasach zgodnie, z którym obowiązek tworzenia zapasów spoczywa na przedsiębiorcach zajmujących się przywozem ropy naftowej lub paliw. Przedsiębiorca trudniący się przywozem ropy naftowej lub paliw w pierwszym roku swej działalności, w zakresie obowiązku tworzenia obowiązkowych zapasów, jest traktowany tak jak każdy przedsiębiorca wykonujący tę działalność. Musi zatem powiększyć zapasy obowiązkowe w przypadku dodatkowego zwiększenia przywozu ponad zadeklarowaną ilość. Zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 10 i art. 11 ustawy o zapasach oraz mając na uwadze art. 5 powołanej ustawy, rozszerzenie możliwości co do wyboru sposobu wypełnienia obowiązku tworzenia zapasów obowiązkowych nie ma wpływu na sam obowiązek. Każdy podmiot podejmujący handlową działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw powinien, po rozpoznaniu aktualnej sytuacji na rynku, wziąć pod uwagę obowiązki wynikające z wymienionych przepisów. Organ podkreślił, że spółka sprowadziła znacząco więcej paliw od ilości zadeklarowanej, co przełożyło się na obowiązek zwiększenia obowiązkowych zapasów. Minister Gospodarki zauważył również, że w październiku 2007 r., mimo niewywiązania się z obowiązku utworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych, spółka nadal prowadziła wzmożoną działalność gospodarczą przywożąc paliwa, odrzucając jednocześnie ofertę O. Sp. z o.o. o świadczenie usługi magazynowania paliw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. T. Sp. z o. o. w Pucicach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego (§ 12 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 5 w związku z art. 10 i 11 ustawy o zapasach) oraz przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej o wykładnię Dyrektywy Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. UE L. 217 z 8 sierpnia 2006 r., str. 8-15, dalej: Dyrektywa lub Dyrektywa Rady 2006/67/WE).

Minister Gospodarki w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. zwrócił uwagę, że skarżąca skierowała oferty o zawarcie umowy o usługę magazynowania paliw jedynie do 120 operatorów, podczas gdy na rynku występuje [...] producentów i 120 firm magazynujących paliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, zarzuty skarżącej oparte na przepisach Dyrektywy Rady 2006/67/WE są chybione. Sąd I instancji stwierdził że wystąpienie przez sąd orzekający, do Trybunału Sprawiedliwości nie mieści się w zakresie uprawnień orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości, który nie dokonuje "...wykładni co do zgodności przepisów krajowych z prawem wspólnotowym". Wskazał, że ustawa o zapasach zgodnie z odnośnikiem 1), na co wskazano w pkt 2 tego odnośnika, dokonała implementacji Dyrektywy Rady 2006/67/WE, a jako wersja ujednolicona Dyrektywy 68/414/EWG (Dz. Urz. UE L 308 z dnia 23 grudnia 1968 r.), dyrektywa ta nie wprowadziła zmian merytorycznych. Dodał również, że ustawa o zapasach była przedmiotem badania i opiniowania przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej w zakresie jej zgodności z przepisami Unii Europejskiej.

WSA w Warszawie zauważył, że skarżąca rozpoczęła działalność w lipcu 2007 r., w okresie obowiązywania ustawy o zapasach, która weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2007 r. W ocenie Sądu I instancji, spółka wiedziała, że stosownie do przepisów tej ustawy, handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw. Stwierdził, że skarżąca nie może powoływać się na zmianę stanu prawnego, jako na jedną z okoliczności, których nie mogła przewidzieć, a która była powodem powstania nieprzewidywalnych i obciążających spółkę obowiązków w zakresie obowiązkowego utworzenia i utrzymywania zapasów ropy naftowej i paliw. Ponadto z art. 6 ustawy o zapasach wynika, że. obowiązkiem handlowca który rozpoczął w danym roku działalność w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw jest utworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw, zarówno zadeklarowanych, jak i tych, które w następnym okresie, ponad zadeklarowaną ilość, sprowadził.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadnicza różnica pomiędzy zasadami tworzenia zapasów na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy o zapasach została wskazana w art. 5 ust. 8 cyt. ustawy, według którego utworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców zapasy obowiązkowe stanowią ich majątek, chyba że z umowy, o której mowa w art. 11 ust 1 ustawy o zapasach, wynika, że zapasy te stanowią majątek przyjmującego zlecenie (tzw. umowa biletowa). Zapasy obowiązkowe powinny stanowić własność przedsiębiorców, którzy je utworzyli. WSA podkreślił, że spółka była zainteresowana wyłącznie zawarciem umowy na magazynowanie paliw na warunkach określonych w art. 11 ustawy o zapasach (w systemie biletowym). Przypomniał, że skarżąca, nie przyjęła oferty O. L. P. P. Sp. z o. o., kiedy ten nie był w stanie zaproponować interesującej ją formy magazynowania. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca sprowadzając paliwa w ilości większej niż zadeklarowana powinna być świadoma tego, że będzie musiała utworzyć i utrzymać odpowiednią ilość zapasów obowiązkowych i powinna liczyć się z tym, że obowiązkowi temu będzie musiała sprostać.

Sąd zwrócił również uwagę, na bardzo dobrą orientację spółki w rynku paliwowym, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie, że decydując się na zwiększenie sprowadzonej ilości paliw powinna zabezpieczyć możliwości magazynowe zapasów obowiązkowych. Jeżeli natomiast skarżąca nie widziała takiej możliwości, wobec, jak twierdziła, niedostatków infrastruktury na rynku, to nie powinna decydować się na tak istotne zwiększenie ilości sprowadzanych paliw.

W ocenie Sądu I instancji, z art. 5 ust. 7 ustawy o zapasach wynika, że jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o zapasach, minister właściwy do spraw gospodarki, na wniosek producenta lub handlowca, może w drodze decyzji, zezwolić na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, przy czym okres ten nie może być dłuższy niż rok. WSA wskazał, że chodzi przede wszystkim o wypadki losowe, takie jak awaria instalacji produkcyjnej, pożar, powódź. Przesłanki zezwolenia na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych określone zostały w § 12 rozporządzenia. Skarżąca ubiegając się o wspomniane zezwolenie powołała się na § 12 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym producent i handlowiec obowiązani do tworzenia zapasów mogą ubiegać się o zezwolenie na czasowe niepowiększanie zapasów, w przypadku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych nieprzewidzianych okoliczności, uniemożliwiających wypełnienie obowiązku. Według skarżącej nieprzewidzianymi okolicznościami były: zmiana stanu prawnego, zmiana warunków popytu na rynku paliw, brak dostatecznej infrastruktury w zakresie magazynowania paliw i związany z tym brak dostępności magazynów oraz brak zainteresowania podmiotów magazynujących paliwa zawieraniem umów biletowych, w sytuacji gdy ten sposób wywiązania się z obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach wybrała skarżąca. W ocenie WSA, powoływania się przez spółkę na wymienione okoliczności nie uzasadniało uwzględnienia wniosku na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia.

P. T. Sp. z o. o. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie, w przypadku niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 7 ustawy o zapasach w związku z § 12 pkt 2 rozporządzenia, na skutek błędnej ich wykładni rezultatem czego było nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zaistniały nieprzewidziane okoliczności uniemożliwiające skarżącej wypełnienie obowiązku tworzenia zapasów obowiązkowych paliw, a co za tym idzie nie było podstaw do wydania przez organ decyzji zezwalającej na okresowe nie powiększanie zapasów obowiązkowych;

2) art. 5 w związku z art. 10 i art. 11 ustawy o zapasach oraz art. 1 ust. 1 Dyrektywy Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 r., na skutek błędnej ich wykładni rezultatem czego było nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wynikająca z przyczyn nie dotyczących skarżącej niemożność skorzystania przez skarżącą z usługi "biletowej" jest równoznaczna z obowiązkiem zawarcia przez skarżącą umowy o magazynowanie paliw;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 234 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: TWE) poprzez nie wystąpienie przez Sąd I instancji z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, co uniemożliwiło zbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w szczególności zgodności decyzji z prawem wspólnotowym;

2) art. 135 p.p.s.a w związku z art. 234 akapit 2 TWE poprzez nie wystąpienie przez Sąd I instancji z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, pomimo, że Sąd I instancji był zobligowany do zastosowania przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do skarżonej decyzji, w tym również naruszeń prawa wspólnotowego;

3) art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ, w toku postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji, wskazanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego, wskazanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wykładni zawężającej katalogu okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia na powiększenie zapasów obowiązkowych. W art. 5 ust. 7 ustawy o zapasach mowa jest o szczególnie uzasadnionych przypadkach, które sprecyzowane zostały w § 12 rozporządzenia. Powołany przepis odróżnia (jako okoliczność uzasadniającą udzielenie zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych) zaistnienie zdarzeń losowych, które są samodzielną przesłanką udzielenia przez organ czasowego zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych, od innych nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających wypełnienie powyższego obowiązku. W ocenie skarżącej nie ma żadnego powodu, aby ograniczać prawo przedsiębiorcy do uzyskania zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych do sytuacji, w których niemożność wywiązania się z tego obowiązku wynikała z przyczyn wyłącznie niezależnych od przedsiębiorcy i jedynie wskutek zdarzeń losowych.

Skarżąca zauważyła, że w Dyrektywie Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006 wskazano, że zapasy produktów naftowych winny stanowić własność państw członkowskich. Z rozwiązania przyjętego w ustawie o zapasach wynika natomiast, że zapasy te mają stanowić własność przedsiębiorców. Powyższe świadczy o nieprawidłowej implementacji Dyrektywy do prawa krajowego. W przypadku nieprawidłowej implementacji prawa wspólnotowego, Sąd I instancji winien stosować przepisy Dyrektywy na zasadzie pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego.

Skarżąca wyjaśniła, że nigdy nie powoływała się na zmianę stanu prawnego, jako okoliczność uzasadniającą przyjęcie, iż zaistniały w jej przypadku nieprzewidziane okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych. Podkreśliła również, że nigdy nie ubiegała się o zwolnienie z obowiązku tworzenia lub powiększania zapasów obowiązkowych, ale jedynie wnioskowała o udzielnie jej jednorazowego zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych wymaganych na dzień 30 września 2007 r. (za III kwartał 2007 r.) i odsunięcie obowiązku powiększenia tych zapasów na dzień 31 grudnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

P. T. Sp. z o. o. w P. w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. podniosła, że na skutek nowelizacji § 12 rozporządzenia uzyskał nowe brzmienie. Obecnie powołany przepis przewiduje dwie przyczyny uzasadniające udzielenie zezwolenia na czasowe niepowiększanie zapasów: awarię instalacji oraz katastrofę naturalną. Zdaniem spółki, dopiero w zmienionym stanie prawnym organ miałby podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o udzielenie zgody na czasowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych paliw. Aktualnie katalog przyczyn uzasadniających udzielenie zezwolenia na niepowiększanie zapasów jest katalogiem zamkniętym i powody wskazywane przez skarżącą nie mieściłyby się w nim. Spółka podkreśliła, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonych decyzji i zaskarżonego orzeczenia ten katalog był otwarty, czego organ nie dostrzegał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku stwierdzenia, że Sąd I instancji poprawnie ocenił postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Pierwsza grupa zarzutów związana jest z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji wniosku skarżącej, zgłoszonego "z ostrożności procesowej", o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej o wykładnię Dyrektywy Rady 2006/67/WE. Według skarżącej WSA uchybił w ten sposób art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 234 akapit 2 TWE oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 234 akapit 2 TWE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione zarzuty są niesłuszne z następujących przyczyn.

Istota postępowania w rozpoznawanej sprawie dotyczyła tego, czy wskazywane przez skarżącą przyczyny mogły być uznane za nieprzewidziane okoliczności, które uniemożliwiły jej wypełnienie obowiązku tworzenia zapasów obowiązkowych płynnych i w związku z tym mogły stanowić podstawę zezwolenia na czasowe niepowiększanie zapasów. Podkreślenia wymaga, że spółka nie kwestionowała samego obowiązku tworzenia wspomnianych zapasów, lecz możliwość jego wypełnienia z uwagi na wystąpienie nieprzewidzianych okoliczności. Tymczasem wniosek, zgłoszony na wypadek podjęcia przez Sąd I instancji wątpliwości co do zgodności ustawy o zapasach z Dyrektywą Rady 2006/67/WE, o wystąpienie z wnioskiem o wydanie przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładni Dyrektywy dotyczył kwestii związanych z przyjętymi w prawie krajowym rozwiązaniami odnoszącymi się do: własności paliwa zmagazynowanego w ramach zapasów paliw, kosztów zakupu i przechowywania paliwa przeznaczonego na utworzenie i utrzymywania zapasów paliw, ograniczenia możliwości przechowywania zapasów paliw poza terytorium państwa członkowskiego. Wymienione kwestie, chociaż pozostają w związku z problematyką tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych nie dotyczą bezpośrednio istoty sprawy, którą jak już wspomniano jest zaistnienie nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających skarżącej wypełnienie obowiązku tworzenia zapasów.

Przesłanki dopuszczalności pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości zostały określone w art. 234 TWE. Są one następujące: pytanie prawne musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne do wydania przez sąd lub trybunał orzeczenia. Z użytego w art. 234 TWE pojęcie "konieczne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub, gdy wykładnia prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi.

Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do implementacji do prawa krajowego Dyrektywy, a tym samym uznał, że nie zachodzi potrzeba występowania do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię prawa wspólnotowego - Dyrektywy Rady 2006/67/WE. Stanowisko Sądu należy uznać za słuszne, zwłaszcza, gdy dodatkowo uwzględni się brak wystąpienia przesłanki konieczności rozstrzygnięcia przez Trybunał kwestii przedstawionych we wniosku skarżącej, dla wydania orzeczenia w sprawie. Podkreślić bowiem należy, że wniosek strony zmierzał do zakwestionowania przyjętych w prawie krajowym regulacji dotyczących obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów paliw, zaś kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja rozstrzygała wniosek strony o udzielenie zezwolenia na czasowe niepowiększanie zapasów paliw. Godzi się przy tym zauważyć, że z istoty rozpoznawanej sprawy wynika, iż nie dotyka ona kwestii samej zasady tworzenia zapasów paliwa, ani przyjętych w prawie krajowym rozwiązań w zakresie jego realizacji, lecz nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających wypełnienie obowiązku, związanych z konkretnym producentem lub handlowcem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie rzeczy odpowiedź na pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni Dyrektywy Rady 2006/67/WE nie miałaby odniesienia do przedmiotu sprawy.

Skarżąca powiązała zarzut naruszenia art. 234 akapit 2 TWE z uchybieniem art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Pierwszy z powołanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według skarżącej, jeżeli Sąd I instancji uznał, że złożony przez nią wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym był wadliwy, powinien stosując art. 134 § 1 p.p.s.a. działać w tym zakresie z urzędu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z uwagi na to, że kwestie, które miały być objęte pytaniem prejudycjalnym nie mieściły się w granicach rozpoznawanej sprawy. Jak już wspomniano skarżąca dążyła, poprzez złożenie wniosku o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym, do uzyskania stanowiska w sprawie rozwiązań przyjętych w prawie krajowym, a dotyczących obowiązku tworzenia zapasów. Granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji wyznacza między innymi jej przedmiot, którym było zezwolenie na czasowe niepowiększanie zapasów paliw, a nie sam obowiązek ich tworzenia. Za pozbawione podstaw należy zatem uznać twierdzenie, że rozstrzygając w granicach sprawy Sąd I instancji miał obowiązek rozważania kwestii nie mających związku z przedmiotem sprawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną formułując zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 234 akapit 2 TWE, wskazała, że przewidzianym ustawą środkiem z którego WSA powinien skorzystać było wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Tak postawiony zarzut wskazuje, że skarżąca nie dostrzega istoty regulacji zawartej w art. 135 p.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wspomniany przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Ponadto zgodnie z powołanym przepisem, Sąd kontrolujący zaskarżony akt lub czynność jest upoważniony do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 k.p.a.). Skarżąca nie wykazała istnienia logicznego związku między naruszeniem art. 135 p.p.s.a. a nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji wniosku o wystąpienie z pytaniem w trybie prejudycjalnym. Powołanie się przez skarżącą na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 679/05 nie jest wystarczające dla wykazania istnienia takiego związku.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 234 akapit 2 TWE oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 234 akapit 2 TWE nie mogły być uwzględnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ, w toku postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Sąd I instancji, wskazanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W nawiązaniu do przedstawionego zarzutu należy zauważyć, że Sąd I instancji, chociaż przedstawił w uzasadnieniu wyroku zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. to istotnie nie odniósł się do niego. Podkreślenia jednak wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku chociaż nie zawiera stanowiska WSA, co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest skonstruowane w sposób pozwalający na jego ocenę w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uznał stanowisko Ministra Gospodarki za słuszne. Dodać także należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. in fine Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to, że nie każda wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzić musi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane uchybienie takiego skutku nie powoduje, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kolejny zarzut, ściśle powiązany z ostatnio ocenionym uchybieniem, dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego, wskazanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

Ocena tego zarzutu wymaga przypomnienia, że postępowanie w sprawie zezwolenia na czasowe niepowiększanie zapasów wszczynane jest na wniosek zainteresowanego producenta lub handlowca. Zgodnie z § 12 pkt 2 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku, producent lub handlowiec mógł złożyć wniosek w przypadku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych nieprzewidzianych okoliczności, uniemożliwiających wypełnienie obowiązku. Z powołanego przepisu wynika zatem, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że zaistniały przesłanki uzasadniające wystąpienie o wydanie wspomnianego zezwolenia. Przyjęcie takiego rozwiązania nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem jego reguł. Obowiązkiem organu jest niewątpliwie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym wypadku przede wszystkim tego, który przedstawi strona, celem wykazania, że wystąpiły zdarzenia losowe lub nieprzewidziane okoliczności. Z istoty postępowania w sprawie zezwolenia na czasowe niepowiększanie zapasów wynika, że organ ma ograniczone możliwości w zakresie poszukiwania dowodów, które zazwyczaj są znane wnioskodawcy. W związku z tym nie można oczekiwać, że to organ będzie przejmował inicjatywę w zakresie wykazania, że zaistniały przesłanki udzielenia zezwolenia, o którym mowa w § 12 rozporządzenia. W szczególności zaś, na organie nie ciąży, jak chce tego strona skarżąca, obowiązek wykazania, że w sprawie nie zaszły nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w § 12 pkt 2 rozporządzenia. Dodatkowo należy zauważyć, że w sprawie nie istniała potrzeba gromadzenia dodatkowych dowodów, okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości, a kwestia rozstrzygnięcia sprawy w odmienny sposób, niż oczekiwała tego skarżąca nie może być zwalczane poprzez zarzucanie organowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przystępując do oceny zarzutów składających się na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niesłuszne.

Strona skarżąca zarzucając błędną wykładnię art. 5 ust. 7 ustawy o zapasach w związku z § 12 pkt 2 rozporządzenia, twierdziła, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że przesłanką stosowania tych przepisów jest wyłącznie wystąpienie przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, mających charakter zdarzeń losowych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, iż art. 5 ust. 7 ustawy o zapasach ma na celu umożliwienie uwzględnienia szczególnych sytuacji, w których, z przyczyn wyłącznie od przedsiębiorcy niezależnych, nie jest on w stanie zrealizować obowiązku tworzenia obowiązkowych zapasów. Jednocześnie Sąd uznał, że podstawę wniosku może stanowić wystąpienie innych, niż losowe nieprzewidzianych okoliczności uniemożliwiających wypełnienie obowiązku. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 ust. 7 ustawy o zapasach w związku z § 12 pkt 2 rozporządzenia jest prawidłowa i nie może być uznana za zawężającą możliwość ubiegania się o zezwolenie na czasowe niepowiększanie zapasów. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że udzielenie zezwolenia na podstawie § 12 pkt 2 rozporządzenia stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o zapasach zasady obowiązkowego tworzenia i utrzymywania zapasów. Możliwość korzystania z tego wyjątkowego rozwiązania powinna być ograniczona do szczególnie uzasadnionych przypadków, kiedy przedsiębiorca mimo starań nie mógł, z powodu nieprzewidzianych okoliczności obowiązku wypełnić. Wystąpienie nieprzewidzianych okoliczności zazwyczaj jest niezależne od przedsiębiorcy. Należy bowiem zakładać, że producent lub handlowiec należycie dbający o swoje interesy, prowadzi sprawy z właściwym rozeznaniem i znajomością rzeczy oraz nie podejmuje decyzji, które uniemożliwiałyby mu wykonywanie ustawowych obowiązków. W tym sensie "inne nieprzewidziane okoliczności", o których mowa w § 12 pkt 2 rozporządzenia są niezależne od przedsiębiorcy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 5 w związku z art. 10 i art. 11 ustawy o zapasach oraz art. 1 ust. 1 Dyrektywy Rady 2006/67/WE, na skutek błędnej ich wykładni rezultatem czego było nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wynikająca z przyczyn nie dotyczących skarżącej niemożność skorzystania przez skarżącą z usługi "biletowej" jest równoznaczna z obowiązkiem zawarcia przez skarżącą umowy o magazynowanie paliw, podnieść należy, że WSA nie stwierdził, że zasadą przy tworzeniu obowiązkowych zapasów jest zawieranie umowy o magazynowanie, o której mowa w art. 10 ustawy o zapasach, a tzw. umowa biletowa wyjątkiem. Sąd I instancji słusznie uznał, że ustawodawca przewidział dwa równorzędne sposoby wywiązania się producentów i handlowców z obowiązku tworzenia i utrzymywania obowiązkowych zapasów – zawieranie umowy o magazynowanie lub umowy biletowej. Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest to, że podmiot zobowiązany do tworzenia zapasów obowiązkowych w wypadku, gdy nie może, niezależnie od przyczyn, skorzystać z preferowanego przez siebie sposobu wypełnienia obowiązku musi zastosować drugi z możliwych sposobów. Innymi słowy skarżąca niesłusznie uważa, że wybór jednego z możliwych sposobów wypełnienia obowiązku zwalnia ją, w wypadku gdy okaże się on chybiony, z konieczności skorzystania z drugiego z nich.

W okolicznościach sprawy skarżąca miała realną możliwość wypełnienia obowiązku tworzenia obowiązkowych zapasów poprzez zawarcie umowy o magazynowanie z O. Podjęcie decyzji o odstąpieniu od zawarcia wspomnianej umowy, przy znanych trudnościach z zawarciem umowy biletowej nie może być traktowane jako wystąpienie "innych nieprzewidzianych okoliczności". Spółka podejmując działalność gospodarczą zadeklarowała prowadzenie jej na określonym poziomie. Znaczące zwiększenie ilości sprowadzanego paliwa łączyło się ze znanym skarżącej obowiązkiem zwiększenia rezerw. Prowadzenie działalności gospodarczej w sektorze paliwowym wymagało od skarżącej rozeznania rynku także w zakresie możliwości realizacji obowiązku tworzenia zapasów i przewidywania skutków podejmowanych decyzji biznesowych. Skarżąca nie może oczekiwać, że rezygnacja przez nią, z przyczyn ekonomicznych, z możliwości zawarcia umowy o magazynowanie zostanie uznane za podstawę udzielenia zezwolenia na czasowe niepowiększanie zapasów. W znanych realiach rynkowych strona skarżąca mogła z łatwością przewidzieć, że realizacja obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach poprzez zawarcie umowy biletowej nie będzie możliwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie przez skarżącą błędnych decyzji gospodarczych, nie mogło stanowić podstawy zwolnienia jej czasowo z obowiązku niepowiększania zapasów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).