Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 357/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 2; art. 27 ust. 3; art. 79 ust. 1 i 3; art. 31c ust. 1; art. 27 ust. 1 i ust. 3; art. 26 ust. 2; art. 85 ust. 1; art. 32 ust. 1 i ust. 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 6; art. 9, art. 11;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. spraw ze skarg P. H. i P. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w H. z dnia [...] 2021 r. w sprawie wynagrodzenia p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. H. kwotę [...]zł ([...]) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w H. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wynagrodzenia p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H..

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 6 ust. 1, art. 5 oraz art. 8 pkt 10 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2136 z późn. zm.). Na mocy § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Zarząd Powiatu w H. ustalił dla A. J. - p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H. wynagrodzenie miesięczne w wysokości [...] zł brutto.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Zarządu Powiatu w H. nr [...] Wojewoda podniósł, że wyżej wymieniona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 z późn. zm.) przez Zarząd Powiatu obradujący w nieprawidłowym składzie, gdyż w posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] kwietnia 2021 r nie brał udziału T. O. - członek Zarządu Powiatu w H..

Wojewoda wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. do organu nadzoru wpłynęło wystąpienie radnego Rady Powiatu w H. - T. O.. Radny poinformował, że w dniu [...] kwietnia 2021 r., w związku z zaplanowanym posiedzeniem Zarządu Powiatu w H., Starosta H. uniemożliwił wykonywanie radnemu obowiązków i pełnienie funkcji członka Zarządu Powiatu w H.. Z informacji przekazanych przez radnego wynikało, że Starosta H. podjął decyzję o wykluczeniu radnego ze składu Zarządu Powiatu w H.. Starosta H. od dnia [...] kwietnia 2021 r. nie informował T. O. o posiedzeniach Zarządu Powiatu w H., jak również nie dopuszczał go do udziału w tych posiedzeniach.

Organ nadzoru uznał, że działanie Starosty [...] polegające na uniemożliwieniu T. O. udziału w pracach Zarządu Powiatu w dniu [...] kwietnia 2021 r. pozbawione było podstawy prawnej. W chwili podejmowania uchwały nr [...] T. O. pozostawał bowiem członkiem Zarządu Powiatu w H..

Wojewoda stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny skutków prawnych oświadczenia woli T. O. wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. We wskazanym piśmie radny oświadczył, iż z dniem [...] lutego 2021 r., bądź z dniem najbliższej sesji Rady Powiatu w H., składa rezygnację z członkostwa w Zarządzie P. H., a zatem wskazał późniejszą datę ustąpienia z funkcji członka Zarządu w stosunku do daty złożenia wyżej wskazanego oświadczenia. W ocenie Wojewody z treści tego oświadczenia wynika, że wskazywaną przez T. O. datą rezygnacji (ustąpienia ze stanowiska) z funkcji członka Zarządu jest "dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w H.".

Organ nadzoru podkreślił, że żaden podmiot nie jest uprawniony, aby domagać się ustąpienia członka Zarządu w innym terminie, niż określony w oświadczeniu woli o rezygnacji, czy też dokonywania interpretacji tego oświadczenia woli wbrew jego literalnej treści. Stanowisko, zgodnie z którym datą złożenia rezygnacji przez T. O. jest inna data niż "dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w H." jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. W szczególności taką datą nie jest ani [...] lutego 2021 r., ani [...] lutego 2021 r. Dopiero zatem od daty najbliższej sesji Rady Powiatu w H. mogłyby znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym dotyczące rezygnacji członka zarządu powiatu, przyjęcia tej rezygnacji i uzupełnienia składu zarządu.

Organ wskazał, że bezspornie od dnia [...] lutego 2021 r. do dnia [...] kwietnia 2021 r. nie odbyła się żadna sesja Rady Powiatu w H.. Zatem nie zaistniało zdarzenie, z którym składający rezygnację powiązał jej skuteczność i skutek prawny, co oznacza, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. T. O. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że przed nadejściem terminu rezygnacji i jej rozpatrzeniem przez Radę Powiatu, została ona skutecznie cofnięta przez T. O. pismem z dnia [...] marca 2021 r. Ustawa o samorządzie powiatowym przewiduje, że członek zarządu powiatu może złożyć rezygnację z tej funkcji, przy czym ustawodawca nie przewidział formy, w jakiej rezygnacja miałaby zostać złożona, a członek zarządu powiatu nie jest zobligowany do uzasadniania swojej decyzji o ustąpieniu z funkcji. Tylko składający rezygnację może wskazać termin, z jakim ustępuje z funkcji członka zarządu. Organem kompetentnym do przyjęcia rezygnacji jest zaś wyłącznie rada powiatu, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Rezygnacja może zatem nastąpić "z dniem" albo też w terminie w rezygnacji wskazanym, jednakże oświadczenie woli o rezygnacji z funkcji członka zarządu wymaga zakomunikowania go radzie powiatu. W przypadku niepodjęcia uchwały przez radę powiatu w ciągu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji - ustawa wprowadza fikcję prawną przyjęcia rezygnacji członka zarządu wraz z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym w sprawie tej powinna zostać podjęta stosowna uchwała.

Organ nadzoru stwierdził, że w sprawie niniejszej oświadczenie o rezygnacji nie wywarło skutku prawnego i zostało skutecznie cofnięte. W konsekwencji organ uznał, że T. O. w dniu [...] kwietnia 2021 r. pozostawał nadal członkiem Zarządu Powiatu w H., wobec czego powinien zostać zawiadomiony o posiedzeniu Zarządu Powiatu w H. w dniu [...] kwietnia 2021 r., powinny być mu również skutecznie doręczone stosowne materiały obejmujące przedmiot posiedzenia.

Niezawiadomienie radnego T. O. o planowanym posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] kwietnia 2021 r. i brak jego udziału w pracach Zarządu Powiatu organ nadzoru uznał za istotne naruszenie przepisów § 61 ust. 2 i 3 w związku z § 63 ust. 1, § 67 ust. 2 oraz § 68 ust. 1 i 3 Statutu P. H., regulujących tryb pracy oraz podejmowania uchwał przez Zarząd Powiatu w H. oraz art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Organ nadzoru podniósł, że pojęcie zwołania posiedzenia zarządu powiatu, o którym mowa w § 65 ust. 1 i § 67 ust. 1 Statutu P. H., należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie członkom zarządu informacji o miejscu, terminie i programie posiedzenia. Bez wątpienia obowiązkiem starosty jest zawiadomienie wszystkich członków zarządu o każdym posiedzeniu, nie ma znaczenia, czy jest to posiedzenie zwołane przez starostę zgodnie z planem, czy w trybie nadzwyczajnym - na pisemny wniosek, co najmniej dwóch członków zarządu, w terminie 7 dni od złożenia wniosku (§ 66 ust. 4 Statutu). Przy czym nie może być żadnych wątpliwości co do tego, czy wszyscy członkowie zarządu zostali zawiadomieni.

Mając powyższe na względzie Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Skoro posiedzenie Zarządu Powiatu zostało zwołane nieprawidłowo (z pominięciem jednego z członków zarządu), to Zarząd Powiatu nie miał zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez Zarząd Powiatu w H. na takim posiedzeniu są zatem obarczone wadą nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. H. zaskarżył w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 79 ust 1 w zw. art. 31c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenie prawa, które miało polegać na podjęciu przedmiotowej uchwały przez Zarząd Powiatu w nieprawidłowym składzie (nie brał w nim udziału T. O.), podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że mandat członka zarządu T. O. wygasł z mocy prawa w dniu [...] marca 2021 r. i tym samym nie mógł on brać udziału w podjęciu przedmiotowej uchwały w dniu [...] kwietnia 2021 r., ponieważ nie był już członkiem Zarządu Powiatu, a zatem bezzasadne było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały przez organ nadzorczy;

- art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskazujące, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na prowadzeniu postępowania nadzorczego i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru wobec Starosty [...], a nie wobec P. H. reprezentowanego przez uprawniony organ Zarząd Powiatu, doręczanie wyżej wymienionych dokumentów Staroście [...], co powoduje brak rozstrzygnięcia nadzorczego wobec Powiatu w stosunku do uchwały Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść przedmiotowego orzeczenia tj.:

- art. 7, art. 8 oraz art. 10 §1 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę zanim upłynął siedmiodniowy termin na zajęcie przez stronę skarżącą stanowiska w niniejszej sprawie, przez co organ nadzoru pozbawił stronę prawa do bycia wysłuchanym, do udziału jej w całym postępowaniu, a rozstrzygając pominął okoliczności i argumentację przedstawioną przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., co stanowi istotną wadę proceduralną i stanowiło wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez zapoznana się stanowiskiem skarżącego;

- art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonanie oceny zabranego materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, jednostronny i tendencyjny, w szczególności niezapoznanie się przez organ ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej przed wydaniem decyzji, dokonanie jednostronnej analizy oświadczenia woli T. O. z dnia [...] lutego 2021 r.;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do argumentów powołanych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., brak w uzasadnieniu prawidłowego przywołania dowodów, na których oparł się organ nadzoru, a także ograniczenie się do gołosłownych i nie popartych stanowiskiem doktryny i orzecznictwa twierdzeń, że "cofnięcie oświadczenia woli" o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu może praktycznie nastąpić w każdym czasie bez ważnych powodów, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ składu Zarządu Powiatu na dzień [...] kwietnia 2021 r. i bezzasadnym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały;

- art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w sposób jednostronny i wybiórczy, skutkujący ostatecznie błędem w ustaleniach stanu faktycznego mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, polegającym na uznaniu, że T. O. mógł złożyć rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu na przyszłość oraz że złożył on rezygnację z dniem najbliżej sesji Rady Powiatu, gdy faktycznie T. O. złożył rezygnację z członkostwa w Zarządzie Powiatu "z dniem [...] lutego 2021 r., bądź z dniem najbliższej sesji" i właściwa ocena powyższego oświadczenia woli jednoznacznie wskazuje, że rezygnacja T. O. zrealizowała się z nadejściem pierwszego z wyżej wymienionych zdarzeń, z którym skutek taki wiązał składający oświadczenie woli, to jest z końcem dnia [...] lutego 2021 r. Za błędne strona skarżąca uznała również twierdzenie organu nadzoru, że mandat T. O. jako członka Zarządu Powiatu w H. nie wygasł ex lege w dniu [...] marca 2021 r. oraz że w dniu [...] kwietnia 2021 r. radny T. O. nadal pełnił funkcję członka Zarządu Powiatu w H..

Powołując się na powyższe zarzuty, P. H. wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że stanowisko Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. stwierdzające, że po dniu [...] marca 2021 r. T. O. nadal pełnił funkcję członka Zarządu Powiatu w H., jest niewłaściwe i nie znajduje podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach. Strona skarżąca wskazała na przepis art. 31c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika, że niepodjęcie przez radę powiatu uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Z uwagi na fakt niepodjęcia stosownej uchwały przez Radę Powiatu w H., wygaśnięcie mandatu członka Zarządu Powiatu T. O. nastąpiło w drodze fikcji prawnej przewidzianej w art. 31c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, ze skutkiem na dzień [...] marca 2021 r. W ocenie strony skarżącej nie powinno więc budzić wątpliwości, że T. O. z dniem [...] marca 2021 r. ex lege przestał pełnić funkcję członka Zarządu Powiatu w H.. W konsekwencji, od dnia [...] kwietnia 2021 r. Starosta H. nie miał obowiązku zawiadamiać byłego członka Zarządu Powiatu o najbliższych posiedzeniach tego organu, czy też umożliwiać mu wzięcia udziału w obradach Zarządu, gdyż nie pełnił on już przedmiotowej funkcji. Zdaniem strony skarżącej data złożenia rezygnacji jest oczywista i stanowi ją dzień [...] lutego 2021 r. Przepis ustawy mówi bowiem wyraźnie o złożeniu rezygnacji, a datą złożenia jest w tym przypadku dzień [...] lutego 2021 r. Według strony skarżącej należało uznać, że w momencie złożenia rezygnacji i zawiadomienia o tym właściwych organów, to jest Starosty i Przewodniczącego Rady Powiatu, zaczął biec miesięczny termin na przyjęcie rezygnacji przez Radę Powiatu. Strona skarżąca zauważyła, że gdyby nawet hipotetycznie uznać za niewystarczające zapoznanie się z rezygnacją przez Starostę czy Przewodniczącego Rady, to radni zapoznali się z rezygnacją w dniu [...] lutego 2021 r., przy przesłanym im projekcie uchwały dotyczącym przyjęcia rezygnacji T. O.. Tym samym miesięczny termin upływałby [...] marca 2021 r., a skoro uchwała nie została do tego dnia podjęta, to zgodnie z art. 31c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym rezygnacja stawała się skuteczna z mocy prawa z dniem [...] marca 2021 r. Ponadto nawet przyjęcie, iż rezygnacja została złożona dopiero we wskazanym w oświadczeniu dniu [...] lutego 2021 r., również skutkowałoby uznaniem, że rezygnacja stawała się skuteczna z dniem [...] marca 2021 r" zgodnie z art. 31c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby cofnięcie rezygnacji przez T. O. było skuteczne z tej przyczyny, że w dacie cofnięcia rezygnacji nie była jeszcze podjęta przez Radę Powiatu uchwała w tym przedmiocie. Strona skarżąca podniosła, że T. O. mógł uchylić się od skutków prawnych złożonego wadliwie oświadczenia woli, jeżeli istniały ku temu ważne podstawy. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. radny T. O. nie powołał się jednak na jakąkolwiek wadę oświadczenia woli. Radny złożył rezygnację powołując się na przyczyny rodzinne, a odwołał ją z uwagi na wyjaśnienie problemów rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę P. H. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniósł również Prokurator Prokuratury Regionalnej w P. delegowany do P. K.. Prokurator zaskarżył rozstrzygniecie nadzorcze w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy organowi nadzoru do ponownego rozpoznania.

Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- art. 31c ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie przez Wojewodę, że skład Zarządu Powiatu w H. na dzień podjęcia uchwały był nieprawidłowy w związku z niewygaśnięciem mandatu członka zarządu powiatu T. O. - podczas gdy mandat ten wygasł w terminie, o którym mowa w wymienionym przepisie - co miało wpływ na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 79 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez uznanie przez Wojewodę, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa przez Zarząd Powiatu w H. - co miało wpływ na jej wynik - podczas gdy Zarząd Powiatu w H. działał w granicach i na podstawie obowiązującego prawa.

Prokurator zarzucił również naruszenie przepisów postępowania - art. 79 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przez jego zastosowanie przez Wojewodę i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w H. - co miało istotny wpływ na jej wynik - podczas gdy nie istniały podstawy do jego zastosowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zakwestionował stanowisko, według którego dniem złożenia rezygnacji w rozumieniu przepisu art. 31c ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym mogła być data lub zdarzenie przyszłe wskazane w oświadczeniu o rezygnacji. Z uwagi na treść przepisu art. 31c ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie można bowiem przyjąć, że rezygnacja z funkcji członka zarządu powiatu może być uzależniona od zdarzenia przyszłego i niepewnego, a w sprawie niniejszej także niedookreślonego. Prokurator podkreślił, że celem powyższej regulacji jest nie tylko ochrona praw ustępującego członka zarządu, ale także zapewnienie niezwłocznego uzupełnienia składu zarządu celem zachowania ciągłości jego działania i zdolności uchwałodawczej.

W ocenie Prokuratora nie było też możliwe cofnięcie skutecznie złożonej przez T. O. rezygnacji. Prokurator podkreślił, że w dniu [...] lutego 2021 r. radny T. O. złożył skuteczne oświadczenie woli adresowane do Starosty [...] o rezygnacji z funkcji nieetatowego członka Zarządu Powiatu w H.. Jako uzasadnienie swojej decyzji radny wskazywał swoją sytuację rodzinną. Rezygnacja radnego z funkcji została w tym samym dniu przekazana Przewodniczącemu Rady Powiatu w H., który na dzień [...] marca 2021 r. wyznaczył termin sesji Rady Powiatu. Materiały na sesję radni otrzymali w dniu [...] lutego 2021 r. i zapoznali się z oświadczeniem radnego T. O.. Skoro oświadczenie o rezygnacji T. O. z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu dotarło do Starosty [...] i Przewodniczącego Rady Powiatu w dniu [...] lutego 2021 r. oraz do pozostałych członków Rady Powiatu w H. w dniu [...] lutego 2021 r., to należało uznać, że złożenie przez T. O. w dniu [...] marca 2021 r. w formie elektronicznej oraz w dniu [...] marca 2021 r. w oryginale odwołania wcześniejszego oświadczenia woli było bezskuteczne. Wyznaczona na dzień [...] marca 2021 r. sesja Rady Powiatu została odwołana z przyczyn epidemiologicznych. Mając powyższe na względzie, Prokurator stwierdził, że doszło do przyjęcia rezygnacji z upływem ostatniego dnia marca 2021 r. W miesiącu kwietniu 2021 r. T. O. z mocy prawa nie był już członkiem Zarządu Powiatu w H..

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi.

Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawy ze skarg P. H. (sygn. akt III SA/Lu 357/21) oraz Prokuratora (sygn. akt III SA/Lu 358/21) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt III SA/Lu 357/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności aktu nadzoru sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2810/18).

Przedmiotem skarg P. H. i Prokuratora w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w H. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie wynagrodzenia p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H..

W związku ze sformułowanym w odpowiedzi na skargę wnioskiem organu o odrzucenie skargi Prokuratora, w pierwszej kolejności omówienia wymaga zagadnienie legitymacji skargowej Prokuratora w niniejszej sprawie.

W świetle art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3).

Według art. 85 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jednocześnie zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

W myśl zaś art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Z przytoczonych przepisów wynika ogólna zasada, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W ocenie Sądu przesłanka udziału prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym w postaci ochrony praworządności przemawiała za uznaniem wniesionej w niniejszej sprawie skargi Prokuratora za dopuszczalną. Zdaniem Sądu za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia treść art. 148 p.p.s.a., w którym mowa o uchyleniu aktu nadzoru w uwzględnieniu skargi jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie odnosi się bowiem do uprawnień prokuratora wynikających z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Umiejscowienie przepisu art. 148 p.p.s.a. w ramach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że celem tego przepisu jest określenie rodzaju rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt nadzoru. Natomiast przepis ten nie może być traktowany jako wyraz ograniczenia uprawnienia prokuratora do wniesienia skargi na akt nadzoru.

Po rozpoznaniu spraw na skutek skarg P. H. oraz Prokuratora i dokonaniu na podstawie powołanych na wstępie przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 poz. 920 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 77 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada wyrażona w powyższym przepisie ustawowym znajduje swoją podstawę w art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), a także przewiduje, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który w zdaniu pierwszym stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Analiza całości przepisu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Stosując ten środek organ ma wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

W niniejszej sprawie Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w H. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie wynagrodzenia p.o. Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w H..

W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest jednak prawidłowe. Nie można podzielić stanowiska organu nadzoru o podjęciu w dniu [...] kwietnia 2021 r. uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w H. z naruszeniem przepisów § 61 ust. 2 i 3 w związku z § 63 ust. 1, § 67 ust. 2 oraz § 68 ust. 1 i 3 Statutu P. H., regulujących tryb pracy i podejmowania uchwał przez Zarząd Powiatu w H. oraz art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Stosownie do art. 26 ust. 1 tej ustawy zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy przewiduje, że w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie.

W świetle art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 27 ust. 3 u.s.p.).

W ust. 2 § 61 Statutu P. H. określono, że zarząd liczy 5 osób. W skład zarządu wchodzą: 1) starosta, który jest jednocześnie przewodniczącym zarządu, 2) wicestarosta, 3) trzech członków zarządu (§ 61 ust. 3 Statutu).

Zgodnie z § 68 ust. 1 Statutu Zarząd rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych. Na mocy § 63 ust. 1 pkt 1 Statutu, do obowiązków członka Zarządu należy udział w posiedzeniach Zarządu. W posiedzeniach Zarządu uczestniczą członkowie zarządu - z głosem stanowiącym, a sekretarz i skarbnik powiatu - z głosem doradczym (§ 67 ust. 2 Statutu). Uchwały Zarządu podpisują wszyscy członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu Zarządu (§ 63 ust. 3 Statutu). Uchwały Zarządu będące decyzjami w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Starosta. W decyzjach wymienia się imiona i nazwiska członków Zarządu, którzy brali udział w podjęciu decyzji (§ 68 ust. 4 Statutu). Do zadań Starosty w zakresie organizowania pracy Zarządu Powiatu należy w szczególności: 1) przygotowanie projektu porządku obrad Zarządu; 2) określanie czasu i miejsca posiedzenia Zarządu; 3) przygotowywanie materiałów do projektowanego porządku obrad; 4) zapewnienie obsługi posiedzenia Zarządu (§ 65 ust. 1 Statutu).

Podstawę stwierdzenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w H. było uznanie przez organ nadzoru, że w dniu [...] kwietnia 2021 r., kiedy podjęto uchwałę, członkiem Zarządu Powiatu pozostawał radny T. O., który nie został jednak zawiadomiony o planowanym na ten dzień posiedzeniu Zarządu Powiatu w H. i nie brał udziału w pracach Zarządu Powiatu w miesiącu kwietniu 2021 r.

Powyższe stanowisko organu nadzoru nie jest jednak w ocenie Sądu uprawnione w okolicznościach sprawy.

W sprawie pozostaje poza sporem, że w dniu [...] lutego 2021 r. T. O. skierował do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w H. oświadczenie następującej treści: "Niniejszym informuję, iż z dniem [...] lutego 2021 r., bądź też z dniem najbliższej, począwszy od dzisiaj sesji Rady Powiatu w H., składam rezygnację z członkostwa w Zarządzie P. H.. Data złożenia rezygnacji uwarunkowana jest tym, aby organ jakim jest Zarząd Powiatu mógł działać normalnie (w pełnym składzie) do czasu, kiedy zostanie uzupełniony jego skład - to zaś może nastąpić wyłącznie podczas sesji Rady. W związku z czym pozostanę członkiem Zarządu do dnia najbliższej sesji Rady Powiatu – tak by mógł on normalnie funkcjonować". Jednocześnie T. O. oświadczył, że jego decyzja podyktowana jest względami rodzinnymi.

Zdaniem Sądu, jak to zostało też przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie można wykluczyć dopuszczalności złożenia rezygnacji przez członka zarządu powiatu z datą przyszłą. Jednak w okolicznościach sprawy nieuzasadnione jest uznanie przez organ nadzoru, że w świetle oświadczenia T. O. za datę rezygnacji z funkcji członka Zarządu Powiatu w H. należałoby przyjąć dzień najbliższej sesji Rady Powiatu w H.. Analiza oświadczenia wskazuje bowiem, że wynikającą z tego oświadczenia datą, z jaką należało wiązać skuteczność złożenia rezygnacji, jest dzień [...] lutego 2021 r.

Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazanie w treści oświadczenia daty [...] lutego 2021 r. byłoby zbędne, gdyby składający oświadczenie w istocie wiązał złożenie rezygnacji wyłącznie i dopiero z datą najbliższej sesji Rady Powiatu, niezależnie od tego, kiedy sesja ta miałaby miejsce. Słuszne jest stanowisko skarżącego Powiatu, że w świetle zasad logiki oświadczenie, zgodnie z którym złożenie rezygnacji następuje "z dniem [...] lutego 2021 r., bądź też z dniem najbliższej, począwszy od dzisiaj sesji Rady Powiatu w H." wskazuje, iż intencją składającego oświadczenie było złożenie rezygnacji z nadejściem tego z wymienionych w oświadczeniu zdarzeń, które wystąpiłoby jako pierwsze. Natomiast w sprawie pozostaje poza sporem, że przed dniem [...] lutego 2021 r. nie miała miejsca sesja Rady Powiatu w H..

Jednocześnie, zdaniem Sądu, określenie terminu złożenia rezygnacji przez odwołanie się do nieokreślonej daty najbliższej sesji Rady Powiatu nie daje się pogodzić z treścią art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku złożenia rezygnacji z członkostwa w zarządzie przez członka niebędącego jego przewodniczącym, rada powiatu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu zwykłą większością głosów nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (ust. 1). Niepodjęcie przez radę powiatu uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (ust. 2). W przypadku złożenia rezygnacji przez członka zarządu niebędącego jego przewodniczącym, starosta obowiązany jest, najpóźniej w ciągu 1 miesiąca od dnia przyjęcia rezygnacji lub upływu okresu, o którym mowa w ust. 2, przedstawić radzie powiatu nową kandydaturę na członka zarządu (ust. 3).

Przepis art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym w ustępach 1 i 2 wyznacza zatem ściśle określone terminy, w których: po pierwsze – rada powiatu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu – nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji oraz po drugie – następuje ex lege skutek równoznaczny z przyjęciem rezygnacji, w sytuacji niepodjęcia przez radę powiatu uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 1 – wskazany skutek ex lege następuje z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała.

Realizacja bezwzględnie obowiązujących norm prawnych wyrażonych w art. 31c ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga zatem liczenia powyższych terminów w powiązaniu z konkretną datą złożenia rezygnacji. Data ta nie może być natomiast niedookreślona i w szczególności wiązać się ze zdarzeniem przyszłym, którego data nie jest pewna lub może ulec zmianie. Niewątpliwie celem przepisu art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym jest dążenie do stabilizacji składu osobowego zarządu powiatu. Wskazuje na to również treść ust. 3 powołanego artykułu.

Dlatego też w okolicznościach sprawy nie można uznać za dopuszczalne złożenia rezygnacji z datą najbliższej sesji Rady Powiatu w H., gdyż w sytuacji, gdyby sesja nie odbyła się, a co faktycznie miało miejsce w związku z trwającą epidemią, w istocie nie byłoby możliwości określenia terminu, w którym rada powiatu obowiązana byłaby do podjęcia uchwały zgodnie z art. 31c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a w konsekwencji także terminu przewidzianego w ust. 2 tego artykułu, jak również terminu z ust. 3 art. 31c ustawy.

Z omówionych względów w okolicznościach sprawy za datę złożenia rezygnacji przez T. O. należało przyjąć dzień [...] lutego 2021 r. Pozostaje poza sporem, że w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji Rada Powiatu w H. nie podjęła uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu T. O. z pełnienia obowiązków członka zarządu. W takiej sytuacji aktualizowała się norma przewidziana w ust. 2 art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika, że niepodjęcie przez radę powiatu uchwały o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu w terminie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Ostatni fragment przytoczonego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku podjęcia uchwały rezygnacja zostaje przyjęta z upływem ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, w którym miała zapaść uchwała. Wymaga zwrócenia uwagi, że ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem odwołującym się do upływu "terminu, w którym powinna być podjęta uchwała", ale sformułowaniem "w ostatnim dniu miesiąca", co jednoznacznie wskazuje, że chodzi w tym przypadku nie o koniec terminu miesięcznego, ale o koniec miesiąca kalendarzowego, w którym – zgodnie z art. 31c ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – miała zapaść uchwała (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2553/18 i sygn. akt II OSK 2554/18 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 253/18 i sygn. akt II SA/Ke 254/18 na tle analogicznego sformułowania w art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również na tym tle A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. IV, LEX, t. 8 do art. 19).

Przyjmując jako datę złożenia rezygnacji dzień [...] lutego 2021 r., Rada Powiatu w H. powinna była podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia rezygnacji T. O. do dnia [...] marca 2021 r. Skoro zaś bezsprzecznie do podjęcia takiej uchwały we wskazanym terminie nie doszło, w świetle art. 31c ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należało uznać, iż na mocy tego przepisu skutek przyjęcia rezygnacji nastąpił z upływem dnia [...] marca 2021 r.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu o skutecznym cofnięciu rezygnacji przez T. O..

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują cofnięcia rezygnacji złożonej przez członka zarządu powiatu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że oświadczenie woli o rezygnacji jest oświadczeniem woli złożonym przez osobę fizyczną.

Na tle zagadnienia oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji braku w ustawach samorządowych oraz w kodeksie wyborczym regulacji prawnych dotyczących takich oświadczeń, posiłkowo należy odwołać się do stosownych przepisów kodeksu cywilnego. Zwraca się uwagę, że odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji, byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12, z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 880/13 oraz z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1835/20).

Zagadnienia dotyczące składania oświadczeń woli, ich odwołania oraz uchylania się od złożonego oświadczenia normują przepisy art. 61 oraz art. 82-88 kodeksu cywilnego.

Przepis art. 61 § 1 k.c. przewiduje, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Regulując kwestię składania oświadczeń woli, polski ustawodawca przyjął zatem tzw. kwalifikowaną teorię doręczenia, zgodnie z którą oświadczenie uznaje się za złożone z chwilą, gdy dotarło do adresata w taki sposób, że mógł zapoznać się z jego treścią. W przypadku gdy oświadczenie woli składane jest innej osobie, możliwość odwołania tego oświadczenia została wyraźnie przez ustawodawcę ograniczona do sytuacji wskazanej w zdaniu drugim § 1 art. 61 kodeksu cywilnego.

W okolicznościach sprawy odwołanie przez T. O. oświadczenia woli o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. zostało złożone już po dojściu do adresata oświadczenia o rezygnacji. Tym samym nie budzi wątpliwości, że nie zaistniały okoliczności, z którymi przepis art. 61 § 1 kodeksu cywilnego wiąże skuteczność odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie.

Dalszym zagadnieniem jest problematyka wad oświadczenia woli uregulowana w przepisach art.82-88 kodeksu cywilnego. W świetle wymienionych przepisów oświadczenie woli może być dotknięte takimi wadami jak: złożenie oświadczenia przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli (art. 82 k.c.), oświadczenie złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru (art. 83 k.c.), oświadczenie złożone pod wpływem błędu (art. 84 k.c. i następne), oświadczenie złożone pod wpływem bezprawnej groźby (art. 87 k.c.).

Wady oświadczenia woli, o których mowa w art. 82 i 83 k.c., skutkują nieważnością oświadczenia. Stosownie zaś do art. 88 § 1 kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. W świetle przepisów kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które składane jest innej osobie, nie ma charakteru swobodnego, dowolnego, a wręcz przeciwnie możliwe jest jedynie wówczas, gdy oświadczenie to było obarczone określoną wadą.

Jak wskazano już wcześniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość uchylenia się przez radnego od skutków prawnych oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu, jednakże tylko w przypadku, gdy oświadczenie jest dotknięte poważnymi wadami, które uzasadniają uchylenie się od skutków oświadczenia woli w świetle przepisów kodeksu cywilnego oraz tylko przed podjęciem postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego (por. przytoczone już wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: II OSK 401/12, II OSK 880/13 oraz II OSK 1835/20).

Natomiast w rozpoznawanej sprawie oświadczenie woli T. O. o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu w H. nie było obarczone żadną z wymienionych wyżej wad oświadczenia woli. W związku z tym brak jest podstawy prawnej do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli.

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skierowanym do Przewodniczącej Zarządu Powiatu w H., przesłanym w formie elektronicznej w dniu [...] marca 2021 r. oraz w oryginale w dniu [...] marca 2021 r., T. O. poinformował, że odwołuje swoją rezygnację z członkostwa w Zarządzie P. H.. W treści pisma T. O. wskazał, że decyzja o rezygnacji podyktowana była względami osobistymi, które potencjalnie mogły mu utrudniać pracę w Zarządzie Powiatu. Jednakże sytuacja ta uległa zmianie, w związku z czym może powrócić do wykonywania pracy w Zarządzie. Zatem odwołując złożone wcześniej oświadczenie, T. O. nie powoływał się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać na wady oświadczenia woli o rezygnacji z członkostwa w Zarządzie Powiatu i tym samym uzasadniać uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli.

Sąd nie podziela przeciwnego stanowiska, kwestionującego możliwość oceny dopuszczalności odwołania oświadczenia woli o rezygnacji z pełnienia funkcji członka zarządu powiatu z powołaniem się na przytoczone wyżej poglądy wyrażane w orzecznictwie na tle zagadnienia zrzeczenia się mandatu radnego. W ocenie Sądu nie jest przekonujący argument, iż o ile waga aktów wyborczych sprawia, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu radnego nie może być swobodne, o tyle w odniesieniu do oświadczenia woli członka zarządu powiatu interpretacja taka jest zbyt restrykcyjna.

Przede wszystkim jeszcze raz wymaga podkreślenia, że sama ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera regulacji przewidujących możliwość odwołania oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji członka zarządu powiatu. Już wskazana okoliczność przemawia za uznaniem, iż dopuszczenie uchylenia się od skutków takiego oświadczenia musi mieć charakter wyjątkowy.

Ponadto zarząd powiatu jest jednym z organów wchodzących w skład władz powiatu, pełniącym istotne funkcje. Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu. Jak stanowi ust. 1 art. 8 tej ustawy, mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu.

Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 ustawy). Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust. 1). Stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego.

Wynikające z określonej powyższymi przepisami pozycji i funkcji istotne znaczenie zarządu powiatu w strukturze tej jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia w ocenie Sądu przyjęcie, iż także w przypadku oświadczenia członka zarządu powiatu o rezygnacji z członkostwa w tym organie, uchylenie się od skutków oświadczenia o rezygnacji nie może być swobodne, ale winno być dopuszczalne tylko wyjątkowo, w sytuacji wystąpienia poważnych wad odpowiadających okolicznościom, z którymi kodeks cywilny wiąże dopuszczalność uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli.

Za taką oceną przemawia również treść art. 31c ustawy o samorządzie powiatowym, który w ust. 1 i 2 określa ścisłe terminy podjęcia uchwały rady powiatu w sprawie przyjęcia rezygnacji oraz, na wypadek niepodjęcia uchwały w oznaczonym terminie, przewiduje skutek równoznaczny z przyjęciem rezygnacji. Z art. 31c, w tym także z treści jego ustępu 3 wynika bowiem dążenie ustawodawcy do niezwłocznego i jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie osobowego składu zarządu powiatu.

Z omówionych względów Sąd uznał za błędną ocenę organu nadzoru, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. T. O. pozostawał członkiem Zarządu Powiatu w H., w związku z czym, zdaniem Wojewody, winien on być powiadomiony o zaplanowanym na ten dzień posiedzeniu Zarządu Powiatu w H. i mieć możliwość uczestniczenia w tym posiedzeniu.

Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Powiatu w H. w dniu [...] maja 2021 r. uchwały nr [...] w sprawie odwołania T. O. z funkcji członka Zarządu Powiatu w H.. Jak bowiem wyjaśniono już wcześniej, skutek przyjęcia rezygnacji T. O. nastąpił z mocy prawa już z upływem dnia [...] marca 2021 r.

W konsekwencji stwierdzenie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności uchwały Zarządu Powiatu w H. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. należało ocenić jako wadliwe.

Wobec wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisów prawa, zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało uchyleniu na mocy art. 148 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu nie były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podniesione przez skarżący Powiat argumenty dotyczące sposobu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy bezsprzecznie rozstrzygnięcie to zostało w ustawowym terminie zaskarżone przez P. H..

Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).