Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2614/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/19 w sprawie ze skargi Z. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. J. kwotę 1007 (tysiąc siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez M. J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., którym oddalono skargę wniesioną przez w/w na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy – zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji zbiornika na nieczystości ciekłe.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne:

W dniu 19 kwietnia 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynęło złożone przez Z. J. i M. J. zgłoszenie zamiaru budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Po zbadaniu zamiaru skarżących i okoliczności sprawy Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Organ I instancji, wydając powyższe rozstrzygnięcie, powołał się na art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren, na którym skarżący zamierzają realizować inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...], uchwalonym przez Radę m. st. Warszawy uchwałą Nr IX/162/2019 z dnia 7 marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r., poz. 3623). Przedmiotowa działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym symbolem 5 ZP, dla którego miejscowy plan zagospodarowania ustala obsługę terenu w infrastrukturę techniczną według postanowień zawartych w § 23-31 uchwały. Zgodnie z § 25 miejscowego planu zagospodarowania odprowadzanie ścieków sanitarnych w rejonie [...] powinno polegać na kierowaniu ich w systemie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej poprzez kolektory zlokalizowane przy ulicach: [...],[...],[...] i [...], a następnie do przewodów dosyłowych do Oczyszczalni Ścieków "[...]" na terenie [...]. Oznacza to, że na obszarze objętym planem wyklucza się możliwość realizacji i stosowania indywidualnych kanalizacji sanitarnych, tj. tzw. szamb, w tym zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Powyższe uzasadniało, zdaniem organu, konieczność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

W ustawowym terminie skarżący złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji z 26 kwietnia 2019 r., w którym wnieśli o udzielenie zgody na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe. Skarżący wyjaśnili, że z informacji uzyskanych od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji wynika, że nie ma możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej, ponieważ w rejonie działki inwestycyjnej takiej nie utworzono.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. Organ II instancji wydał w/w rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz

art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr IX/162/2019 z dnia 7 marca 2019 r. Na całym obszarze objętym planem obowiązują zasady w zakresie odprowadzania ścieków ujęte w § 25 uchwały. Brzmienie wskazanego przepisu wyklucza instalowanie na przedmiotowym terenie indywidualnych zbiorników na nieczystości ciekłe. Dlatego też organ I instancji nie mógł przyjąć zgłoszenia i miał prawny obowiązek wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżących. Organ stwierdził też, iż faktyczny brak możliwości odprowadzenia ścieków bytowych z przedmiotowej nieruchomości do nieistniejącej jeszcze miejskiej sieci kanalizacyjnej nie jest wystarczającym uzasadnieniem do wydania zgody na budowę projektowanego zbiornika, albowiem założenia planu miejscowego obowiązującego na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna, wykluczają możliwość realizacji takiego rozwiązania.

Na powyższe rozstrzygnięcie Z. J. i M. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając

się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie tego przepisu, wobec braku przesłanki naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...];

- § 25 miejscowego planu przez błędną wykładnię tego przepisu i jego zastosowanie, pomimo braku przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia, odnoszących się do okoliczności niniejszej sprawy;

- § 23 ust. 1 ww. miejscowego planu przez niezastosowanie tego przepisu, ustanawiającego docelową obsługę budynków na terenie objętym planem z wykorzystaniem istniejących i planowanych sieci oraz

- art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, interpretowanie planu miejscowego na niekorzyść strony oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 30 grudnia 2019 r. skarżący złożyli do akt sądowych pismo, do którego załączona została decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że przeszkodą dla uwzględnienia żądania skarżących jest jednoznaczna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...], uchwalonego przez Radę m. st. Warszawy uchwałą Nr IX/162/2019 z dnia 7 marca 2019 r. Powołany przez organ I instancji § 25 miejscowego planu dopuszcza jedynie odprowadzanie ścieków poprzez miejską sieć o określonych przekrojach rur, przy czym ścieki powinny być odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacyjnej poprzez kolektory zlokalizowane na wskazanych ulicach, a następnie do oczyszczalni ścieków "Południe" na terenie Zawad. Wobec jasnego brzmienia przepisu planu nie ma wątpliwości, że inny sposób zagospodarowania nieczystości ciekłych, czy to w postaci szamb zamkniętych, czy też przydomowych oczyszczalni ścieków, nie jest dopuszczalny. Sąd podniósł, że miejscowe plany zagospodarowania mają status prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przesądza o tym art. 87 ust. 2 Konstytucji, który odnosi się do tzw. aktów prawa miejscowego. W związku z tym, za legalne może być uznane jedynie takie działanie adresata prawa, w tym również organu administracji, które jest zgodne z brzmieniem lub choćby prawidłowo dokonaną wykładnią obowiązujących przepisów aktu prawa miejscowego. Wskazany wyżej plan nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych), które regulowałyby określone stany rzeczy ukształtowane zgodnie z wcześniejszymi przepisami lub przewidziane w indywidualnych rozstrzygnięciach administracyjnych - decyzjach. W przypadku takich decyzji należy przyjąć, że utraciły one moc prawną z chwilą wejścia w życie właściwego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego ustalonego uchwałą z 7 marca 2019 r. Wynika to przede wszystkim z przyjętej w polskiej kulturze prawnej zasady, według której "prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze", a także braku przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do stanów rzeczy istniejących w chwili wejścia w życie nowego prawa oraz do wszczętych, ale nie zakończonych postępowań administracyjnych lub sądowych. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania nie zostały zawarte reguły rozwiązywania kolizji między nowo uchwalonym planem, a wcześniejszymi regulacjami zasad zagospodarowania przestrzennego oraz podjętymi na ich podstawie decyzjami administracyjnymi. Brak przepisów przejściowych oznacza, że nie ma podstawy prawnej dla przyjęcia, że mimo treści § 25 aktualnego miejscowego planu zagospodarowania można kierować się adresowaną do skarżących decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. Przyjęcia i zaakceptowania zgłoszenia skarżących, dotyczącego indywidualnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe nie mogą również uzasadniać liczne uwagi zgłoszone do projektu obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...]. Nie mają one charakteru normatywnego, wiążącego dla organów. W opinii Sądu nietrafny jest również zarzut skarżących, że organy administracji właściwe w sprawie błędnie zinterpretowały § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczywiście rozdział 8 planu pt. Zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, rozpoczyna się od § 23 przewidującego, że w planie ustala się docelową obsługę zabudowy i obiektów na obszarze objętym planem z wykorzystaniem istniejących lub planowanych sieci (m.in. kanalizacyjnej). Sąd stwierdził, że Rada [...], jako prawodawca miejscowy, świadoma była, że na terenie objętym planem istnieją już rozwiązania odmienne od przewidzianych w planie. Nawet na mapie do celów projektowych dołączonej przez skarżących do zgłoszenia z dnia 18 kwietnia 2019 r. uwidocznione są zbiorniki kanalizacyjne (szamba) zlokalizowane na działkach sąsiednich, w tym na działce nr ewid. [...]. Wejście w życie obowiązującego planu nie czyni tych rozwiązań nielegalnymi, choć należy przyjąć, że w momencie wybudowania miejskiej sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. [...], właściciele poszczególnych posesji będą mieli obowiązek podłączenia się do takiej sieci. Natomiast w przypadku skarżących, którzy nie posiadają dotychczas funkcjonującego zbiornika na nieczystości ciekłe zasada poszanowania tego, co istnieje, nie ma zastosowania. Skarżący w okresie obowiązywania miejscowego planu wnieśli bowiem zgłoszenie zamiaru budowy takiego zbiornika.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można także zarzucić, zdaniem Sądu, że domaga się od obywatela (skarżących) zachowania niemożliwego lub radykalnie nieracjonalnego, polegającego na powstrzymaniu się od budowy bezodpływowego (szczelnego) zbiornika na nieczystości płynne, w sytuacji, gdy jednocześnie nie ma możliwości podłączenia

się do sieci kanalizacyjnej. Taki zarzut nie może być skutecznie postawiony pod adresem zaskarżonej decyzji. Organy administracji nie nakazały skarżącym odłączenia indywidulanego zbiornika nieczystości płynnych w budynku oddanym wcześniej do użytku i zamieszkałym przez właścicieli. Przeciwnie, kwestionowane rozstrzygnięcia (sprzeciw i decyzja organu odwoławczego) zostały wydane bowiem w procesie budowlanym, w którym budowa domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą nie została jeszcze dokończona. Innymi słowy, organy administracji działając na podstawie obowiązującego prawa wskazały, że warunkiem kontynuowania robót budowlanych rozpoczętych niemal dziesięć lat temu jest podłączenie się do centralnej sieci kanalizacyjnej. Tak przewidział prawodawca lokalny, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co jest w pełni zgodne ze standardami ochrony środowiska naturalnego i polityką przestrzenną prowadzoną przez władze dwumilionowej aglomeracji [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. J. i M. J., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto skarżący kasacyjnie wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 695 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełniona została przesłanka umożliwiająca wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, podczas gdy budowa zbiornika na nieczystości ciekłe nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...] (uchwała nr IX/162/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia

7 marca 2019 r.),

b) art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 650) poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie skarżącym kasacyjnie przysługującego im prawa do budowy zbiornika na nieczystości ciekłe, przyznanego przepisami rangi ustawowej, a więc znajdującymi się w hierarchii źródeł prawa wyżej od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c) § 25 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie odprowadzania ścieków sanitarnych w systemie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej oznacza nakaz podłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy takowa nie została jeszcze zrealizowana;

d) § 23 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że sformułowanie o "docelowej" obsłudze zabudowy i obiektów z wykorzystaniem istniejącej lub planowanej sieci kanalizacyjnej dotyczy jedynie stanów faktycznych, w których w dacie wejścia w życie MPZP [...] na nieruchomości znajdowały się już zbiorniki bezodpływowe, podczas gdy z przepisu tego wynika, że gdy dla danej nieruchomości nie ma możliwości podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej to możliwe jest rozwiązanie alternatywne w postaci realizacji zbiornika na nieczystości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów prawa materialnego, które należy uznać za usprawiedliwione.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego w życie uchwałą nr IX/162/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I – w rejonie ul. [...], w kontekście możliwości realizacji przez skarżących kasacyjnie na nieruchomości, stanowiącej ich własność, zbiornika na nieczystości ciekłe. Postanowienia tego planu mają bowiem decydujące znaczenie przy ocenie czy skarżący kasacyjnie w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie mogą zrealizować na nieruchomości stanowiącej ich własność zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, tj. wykonanie zbiornika na nieczystości ciekłe, do którego zostanie podłączony budynek mieszkalny.

Przed przejściem do oceny zgłoszonych zarzutów należy się odnieść do generalnych zasad wykładni postanowień miejscowego planu, który jest aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293). Należy zatem do katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, chociaż o ograniczonym zasięgu terytorialnego obowiązywania. W konstytucyjnej hierarchii zajmuje miejsce poniżej rangi ustawowej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Ustawowe przyjęcie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej, systemowej). W szczególności, okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest wystąpienie sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, czy też rozwiązaniami przyjętymi w ustawach, a więc aktach prawnych wyższego rzędu. Oznacza to, że przepis usytuowany w akcie prawnym rangi niższej niż Konstytucja RP powinien być interpretowany w taki sposób, żeby uczynić zadość wymaganiom zasad konstytucyjnych, czyli innymi słowy, powinien być interpretowany w taki sposób, aby możliwie jak najpełniej zrealizować zasady wynikające z Konstytucji RP oraz z ustaw, jako aktów prawnych wyższego rzędu. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1804/19). Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym. Przyjęcie samoistnej, oderwanej od całokształtu regulacji wyznaczającej reguły ładu przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Należy również podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać wykonywanie prawa własności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że z wykonywaniem prawa własności nierozerwalnie jest związane uprawnienie do zabudowy nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Normy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego stanowią zatem podstawę do ingerencji w prawo własności, przy czym ingerencja ta może polegać na wydaniu przez organy takiego rozstrzygnięcia, które wyraźnie będzie wynikać z jego treści tekstowej i graficznej. Przy wykładni ustaleń planu miejscowego, dotyczących dopuszczalności zabudowy na danym obszarze, związanych nierozerwalnie z najszerszym, chronionym przez Konstytucję RP prawem własności do nieruchomości, w pełni należy uwzględnić zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Oczywistym jest więc, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje lokalnemu prawodawcy uprawnienia do ograniczenia między innymi prawa zabudowy, jednak przy interpretacji postanowień takiego planu należy mieć na uwadze wskazaną wyżej zasadę proporcjonalności.

Powyższe rozważania umożliwiają dokonanie prawidłowej analizy i wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących obsługi nieruchomości położonych przy ulicy Wolickiej w Warszawie, w zakresie odprowadzania nieczystości ciekłych. Błędnym założeniem ze strony organów architektoniczno-budowlanych, zgłaszających sprzeciw do złożonego przez inwestorów zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane, a następnie podzielenie tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym, było oparcie się przede wszystkim na wykładni językowej § 25 miejscowego planu, w którym ustalono, że odprowadzenie ścieków sanitarnych w systemie rozdzielczym ma następować do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Z brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, wbrew twierdzeniom zawartym zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w wyroku, norma zakazująca właścicielom zabudowanych nieruchomości wykonywania na ich terenie zbiorników na nieczystości ciekłe bez względu na to, czy istnieje w danym momencie możliwość podłączenia się do miejskiej sieci kanalizacyjnej. W szczególności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie upoważnia do takiego stanowiska użyty w tym przepisie zwrot "w zakresie odprowadzania ścieków ustala się". Nadużyciem prawa ze strony organów jest stwierdzenie, że takie sformułowanie przepisu z chwilą wejścia planu miejscowego zakazuje wykonywania właścicielom na ich nieruchomościach tego rodzaju obiektu budowlanego. Wydaje się to oczywiste przy uwzględnieniu przepisu § 23 ust. 1 tegoż planu, w którym stwierdzono, że ustala się docelową obsługę zabudowy i obiektów na obszarze objętym planem z wykorzystaniem istniejących lub planowanych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, gazowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i zorganizowanych wywozów odpadów. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że zamiarem organu uchwalającego plan było wskazanie, że docelowo, przy uwzględnieniu istniejących sieci, w tym kanalizacyjnych oraz planowanych do wykonania w przyszłości, przewidywane jest wprowadzenie nakazu podłączenia do nich wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek jest nałożony obecnie jedynie na tych właścicieli nieruchomości, odnośnie których istnieją techniczne możliwości wykonania takiego podłączenia, a więc w ich pobliżu taka sieć miejska istnieje i funkcjonuje. Natomiast bezpodstawnym jest rozciąganie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ulicach, na których taka sieć nie istnieje, a tym bardziej, jak w niniejszej sprawie, w najbliższym czasie nie przewiduje się wykonanie takich inwestycji i trudno jest nawet w przybliżeniu określić termin przystąpienia do ich realizacji, co wynika z załączonych do akt dokumentów. Przeczyłoby to przede wszystkim podstawowemu założeniu, że prawodawca wprowadzając określone nakazy lub zakazy winien działać racjonalnie. Dokonanie interpretacji przepisu § 25 w kierunku wskazanym przez organy i następnie zaakceptowanym przez Sąd I instancji prowadziłoby do nałożenia na skarżących kasacyjnie obowiązku, który z przyczyn od nich niezależnych nie mógłby zostać w aktualnym stanie sprawy zrealizowany, a także ograniczałoby przysługujące im prawo własności nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy wynikające z art. 4 ustawy Prawo budowlane mimo, że znaczną część tego prawa już zrealizowali (postawili budynek mieszkalny, z którego de facto nie będą mogli korzystać z uwagi na brak możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej). Dokonana przez organy interpretacja spornego § 25 planu miejscowego prowadzi do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków ograniczających ich prawo, nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Dokonując interpretacji spornego przepisu prawa miejscowego należy nadto mieć na uwadze art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, obowiązani są do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniających wymogi określone w przepisach odrębnych. Powyższy przepis rangi ustawowej zezwala właścicielom nieruchomości na realizację prawa zabudowy nieruchomości, z którym często nierozerwalnie jest związana konieczność wykonania własnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, w sytuacji gdy brak jest miejskiej sieci kanalizacyjnej. Tym samym interpretacja spornego § 25 miejscowego planu zagospodarowania dokonana przez organy stałaby w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty kasacyjne sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, tj. § 23 ust. 1 i

§ 25 pkt 1 uchwały nr IX /162/2019 z dnia 7 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I – w rejonie ul. [...], art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, sprowadzające

się do błędnego wyinterpretowania z postanowień miejscowego planu normy prawnej zakazującej skarżącym budowę na własnej nieruchomości bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Tym samym należało stwierdzić, że Wojewoda [...], orzekający w oparciu o powyższą błędną wykładnię, uznając odwołanie od decyzji organu I instancji za nieuzasadnione, bezzasadnie utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wyżej wskazanych ma oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie złożone przez Z. i M. J. od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] winien uwzględnić wyżej przedstawioną interpretację przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz dokonać oceny czy złożone przez inwestorów zgłoszenie odpowiada warunkom określonym w art. 30 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200,

art. 203 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie Marka Jałoszyńskiego kwotę 1007 zł, tj. 500 zł tytułem zwrotu wpisu od złożonej skargi, 250 zł tytułem zwrotu wpisu od złożonej skargi kasacyjnej, 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa procesowego oraz 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1797 ze zm.).