Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1547/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8  par. 1,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 45  ust. 1 pkt 1,  art. 5  pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 60 ust. 1,  art. 53 ust. 4  pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1603/20 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2020 r., nr DOA-ZPPOH.612.379.2019.EK.2 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 6 listopada 2019 r., znak: WOPN.612.17.46.2019.MW.1, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz S. B. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1603/20, oddalił skargę S. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2020 r., nr DOA-ZPPOH.612.379.2019.EK.2, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 9 października 2019 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku agroturystycznego w zabudowie zagrodowej na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

RDOŚ postanowieniem z dnia 6 listopad 2019r.,nr WOPN.612.17.46.2019.MW.1, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. zwana dalej u.o.p.z.), art. 106 § 5 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., zwana dalej: "u.o.p."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego RDOŚ przyjął, że realizacja zabudowy na terenie objętym planowaną inwestycją pozostaje w sprzeczności z zawartym w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz.U.Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), zakazem niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Planowane obiekty będą obce w istniejącym krajobrazie, a zabudowa analizowanego terenu, z jednoczesnym uwzględnieniem, iż posiadać ona będzie charakter usług związanych z agroturystyką, bezsprzecznie stanowić będzie jego przekształcenie, bowiem obiekty te w żaden sposób nie będą wpasowywać się zarówno w istniejący krajobraz, jak również układ urbanistyczny. W ocenie RDOŚ, planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności również z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi, który zawarty został w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ podkreślił, że choć wykonanie zabudowy zagrodowej nie wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to doprowadzi do faktycznej zmiany użytkowania ziemi. Nadmienił, że pojęcia te nie są tożsame na gruncie ustawy o ochronie przyrody, a w przypadku realizacji obiektów w ramach zabudowy zagrodowej ingerencja w środowisko przyrodnicze i krajobraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dokładnie taka sama, jak w sytuacji budowy budynku o tym samym charakterze, lecz nierealizowanej w formie zabudowy zagrodowej. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]", zgodnie z § 2 rozporządzenia, ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Teren inwestycji stanowią niezabudowane grunty rolne klasy RIIIb i RIVa, a przedmiotowa działka położona jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, poza obszarem zwartej zabudowy. Poza tym, teren inwestycji usytuowany jest na wzgórzu, co pozwala zakwalifikować go jako teren polodowcowy o zróżnicowanej rzeźbie. W ocenie GDOŚ, inwestycja o znacznych parametrach jak zamierzona, nie wpisuje się w lokalny krajobraz, a stanowi przez to naruszenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ II instancji dodał też, że jej realizacja będzie wiązała się również z uszkodzeniem walorów krajobrazowych jak i przyrodniczych ponieważ dotyczy obszarów Natura 2000 Puszcza [...] ([...]) oraz Ostoja [...] ([...]). Rozległy teren pozbawiony zabudowy stanowi dogodne miejsce bytowania i żerowania gatunków antrofobowych, które stanowią przedmiot ochrony tych obszarów Natura 2000. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie niniejszej inwestycji będzie prowadziło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, GDOŚ zajął stanowisko, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, na zabudowę usługową, mieszkaniową, zagrodową lub rekreacyjną, będzie stanowiło zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Organ II instancji wykluczył możliwość zastosowania odstępstw od zakazów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia. Ustalił, że charakter inwestycji nie dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, realizacji inwestycji celu publicznego, zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Wobec tego, w ocenie GDOŚ, nie znajduje zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z jego § 3 ust. 3 zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Powołując się na rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], organ odwoławczy ustalił, że działka objęta terenem inwestycji nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi, a więc nie dotyczy jej pierwsza przesłanka pozwalająca na odstępstwo. Zauważył także, że ani działka o nr ew. [...], ani działki sąsiednie nie są zabudowane, zatem inwestycja nie będzie uzupełnieniem już ukształtowanej zabudowy.

Skargę na powyższe postanowienie GDOŚ z dnia 14 kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. B., zarzucając naruszenie:

a) art. 45 ust. 1 pkt 1 i art. 5 pkt 8 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym i ogólnym założeniu, że próba realizacji inwestycji położonej w granicach obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, związana z zabudową danego obszaru, niejako automatycznie równa się naruszeniu zakazu ustanowionego na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy istniejąca forma ochrony w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie wprowadza, w świetle ww. przepisów, ogólnego zakazu jego zabudowy;

b) art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpatrywanie na podstawie wskazanych przepisów oddziaływań na obszar ochrony "Natura 2000";

c) art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że wszelkiego rodzaju czynności jednorazowe czy też ciągłe, powodujące ustanie dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi, powodują zmianę sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy, w realiach przedmiotowej sprawy, nie sposób uznać, aby inwestycja w postaci zabudowy siedliskowej zmieniała sposób użytkowania ziemi;

d) art. 45 ust. 1 pkt a u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie analizy ochrony krajobrazu, a tym samym zastosowania przedmiotowych zakazów tylko do miejsca inwestycji budowlanej, bez uwzględnienia całości chronionego obszaru;

e) § 3 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez sformułowanie uzupełnień zabudowy mieszkaniowej należy rozumieć zabudowę istniejącą już na działce, co do której trwa postępowanie o ustalenie jej warunków zabudowy oraz na działkach bezpośrednio do niej przyległych, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni systemowej należy uznać, że poprzez uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej należy uznać nie tylko zabudowę istniejącą na działce będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz na działkach bezpośrednio przyległych, ale również zabudowę istniejącą w najbliższym sąsiedztwie od zamierzenia inwestycyjnego;

f) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów, a tym samym brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności brak przeprowadzenia oględzin w terenie, wybiórcze opieranie się jedynie na mapach katastralnych, rastrowych, topograficznych, nie wskazując przy tym daty sporządzenia ww. dowodów.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy realizacja inwestycji znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" naruszy zakazy ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia, a jeśli tak, to czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia. Sąd zauważył, że w orzecznictwie podkreśla się, że planowane przedsięwzięcie powinno być oceniane z punktu widzenia celów powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co oznacza, że również stosowanie wprowadzonych zakazów winno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony powstałego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zakaz zabudowy może być zatem uzasadniony, jeżeli zabudowa naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Sąd podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wchodzący w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" teren planowanej inwestycji położony jest na wzniesieniu, a okoliczna rzeźba terenu jest zróżnicowana. Różnice w wysokości między wierzchołkiem wzgórza, na którym zlokalizowana ma zostać ta inwestycja, a jego niezabudowaną okolicą wynoszą nawet 10 metrów. W ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należało stanowisko organów, że realizacja zamierzonej inwestycji, która zakłada budowę na wierzchołku wzgórza 3 budynków o wysokościach maksymalnych w granicach od 8 do 9,5 m, będzie stanowiła naruszenie zakazu ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd podkreślił przy tym, że wprawdzie art. 45 ust. 1 u.o.p. nie wprowadza generalnego i abstrakcyjnego zakazu zabudowy terenu objętego zespołem przyrodniczo-krajobrazowym, ale stanowi podstawę do przeprowadzenia oceny, czy dana inwestycja możliwa jest do pogodzenia z celem, dla którego zespół taki utworzono. Jeżeli zatem inwestycja polegająca na zabudowie gruntu będzie prowadziła do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w taki sposób, że będzie to sprzeczne z celem, dla którego zespół ten utworzono, przyjąć należy, że inwestycja ta, jako sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może zostać zrealizowana. Sytuacja taka właśnie miała miejsce w niniejszej sprawie. Zamierzona zabudowa usytuowana na tej wysokości (blisko wierzchołka wzgórza, jak wynika z załącznika graficznego do projektu warunków zabudowy dla tej inwestycji), z pewnością będzie widokowo wyeksponowana. Będzie stanowiła pewną dominantę wśród terenu, użytkowanego dotychczas wyłącznie rolniczo. W efekcie trafnie przyjęły organy, że będzie prowadziła do trwałego i negatywnego przekształcenia w naturalnym krajobrazie o szczególnej wartości przyrodniczej i kulturowej. Odnośnie kwestii wyczerpania w niniejszej sprawie także przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu, w niniejszej sprawie nie doszło do jej spełnienia. Pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w powołanym rozporządzeniu. Nie sposób uznać za prawidłowe stanowiska organu, że realizacja praktycznie każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym, w tym zabudowy zagrodowej, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Intencją ustawodawcy, który ustanowił różne formy ochrony przyrody i odpowiednie zakazy w celu ich ochrony, nie było ich zrównanie. Zwrot zmiana sposobu użytkowania ziemi nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, powinien być rozumiany w kontekście istniejących norm prawnych. Taką normą prawną jest art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017 poz. 1161 ze zm.), zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...] spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w ustawie o ochronie przyrody. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż spełniona została przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od zakazów określone w § 3 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, a brak zmiany sposobu użytkowania ziemi powoduje, że rozpatrywanie wystąpienia przesłanek odstępstwa od tego zakazu staje się niecelowe. Wydane rozstrzygnięcie należało zatem uznać za prawidłowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia krótka dygresja dotycząca wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co więcej, jej pobieżny charakter świadczy o tym, że nie służyła analizie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 i została zamieszczona jedynie na marginesie. Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy przez organy. Załączona do wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dokumentacja, która została uzupełniona o ogólnodostępne mapy katastralne, rastrowe, topograficzne, zdjęcia satelitarne oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], stanowiła wystarczającą podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. B., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowień organów obu instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według nom przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 i art. 5 pkt 8 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, na podstawie którego wyważając interes skarżącego w postaci przysługującego mu prawa własności, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy na mocy przedmiotowego rozporządzenia, realizacja wnioskowanej inwestycji jest nie do pogodzenia z celem, dla którego utworzono zespół przyrodniczy opisany w treści rozporządzenia;

b) art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie analizy ochrony krajobrazu, a tym samym zastosowania przedmiotowych zakazów tylko do miejsca inwestycji budowlanej, bez uwzględnienia całości chronionego obszaru;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji działalności organów administracji publicznej występujących w niniejszej sprawie, przejawiającą się w braku zastosowania środka określonego w treści wskazanej podstawy prawnej zarzutu, tj. uchylenia postanowienia GDOŚ z dnia 14 kwietnia 2020 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia 6 listopada 2019 r., na mocy których nie wyjaśniono w sposób jasny i wyczerpujący, w jaki sposób zamierzona inwestycja skarżącego ma powodować złamanie zakazu wskazanego w treści § 3 pkt 1 rozporządzenia, dodatkowo w porównaniu do istniejących zabudowań na nieruchomościach znajdujących się w bliskim sąsiedztwie, a ponadto przyjęte ustalenia w treści zaskarżonego orzeczenia należy uznać za bezzasadne, bowiem w części nie odnoszą się do one do samej zabudowy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący wskazał, że organy administracji publicznej procedujące w postępowaniu uzgodnieniowym, jak również Sąd I instancji, wbrew zastanemu w obrębie działki o nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...] stanowi faktycznemu uznały, iż to walory przyrodnicze i krajobrazowe działki należącej do skarżącego zasługują na szczególną ochronę i rozszerzenie zakazu zabudowy na zabudowę siedliskową, podczas gdy na działkach znajdujących się w linii prostej w odległości około 280 m od nieruchomości skarżącego istnieje już zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa zagrodowa. Nie sposób również uznać, aby była to zabudowa pod względem intensywności odmienna od tej planowanej na działce skarżącego, a zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia również znajdują się one w granicach zespołu. W ocenie strony, biorąc pod uwagę skutki, jaki przedmiotowy zakaz wywołuje dla właścicieli nieruchomości, konieczne było ustalenie, że w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz zasady proporcjonalności budowa budynku jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku agroturystycznego przez skarżącego na działce nr [...] będzie nie do pogodzenia z ogólnym celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w postaci walorów widokowych i estetycznych, o których mowa w treści art. 43 u.o.p. oraz równocześnie ze szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określonym w § 2 rozporządzenia. Dokonując tych ocen należy mieć na uwadze, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody, co wynika bezpośrednio z przyjętej przez ustawodawcę systematyki zawartej w treści art. 6 ust. 1 u.o.p. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy utożsamiają w głównej mierze przekształcenie obszaru przez potencjalną zabudowę z uwagi na skalę jej intensywności. W tym względzie skarżący wyjaśnił, że biorąc pod uwagę obszar przedmiotowej nieruchomości (3,0392 ha) jak również planowaną powierzchnię zabudowy określonymi budynkami (łącznie 420 m2) nasuwa się oczywisty wniosek, iż intensywność zabudowy kształtuje się na niskim poziomie. Ponadto maksymalna szerokość elewacji frontowej budynków kształtuje się w granicach 8-20 m, przy czym szerokość frontu działki od strony głównej kalenicy budynku graniczącej z działką o nr ewid. [...] to około 95 m. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że maksymalna wysokość budynków przedstawia się w zakresie 8-9,5 m. W projekcie wskazano również, że obszar ulegający przekształceniu w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może być równy lub nie może przekroczyć 0,5 ha, co stanowi, biorąc pod uwagę całość działki, jedynie około 16 % jej powierzchni. Inwestor został przy tym zobowiązany do zachowania co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący kasacyjnie podniósł nadto, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, nie wykazały, aby nieruchomość skarżącego posiadała szczególne walory przyrodnicze lub krajobrazowe, zwłaszcza w porównaniu z innymi działkami zabudowanymi i położonymi w niedalekim sąsiedztwie. Zauważył, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "[...]" ma powierzchnię 4460 ha (§ 1 ust. 1 rozporządzenia) i nie sposób uznać, że każda działka zlokalizowana na jego obszarze ma szczególne walory krajobrazowe lub estetyczne. Wbrew również twierdzeniom RDOŚ działka nr [...] nie graniczy z Jeziorem [...], od tego zbiornika wodnego jest oddzielona działką pełniącą funkcję drogi, tj. działką nr [...] oraz terenem działki nr [...].

Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 23 kwietnia 2021 r. (28 kwietnia 2022 r. - data wpływu do NSA) wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - postanowienia RDOŚ z dnia 17 lutego 2022 r., znak: WOPN.612.17.69.2021.ABI.1 - na "okoliczność uzgodnienia warunków zabudowy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym inwestycji znajdującej się w niedalekim sąsiedztwie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ wykonawczy gminy ma obowiązek na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.o.p.z. zwrócić się do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej w obszarach innych niż wymienione w pkt 7 ale objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ działka o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Należy przede wszystkim, podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, to realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...] spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w ustawie o ochronie przyrody, jak i § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia. Spornym pozostaje zatem spełnienie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia tj. zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Wymienione zakazy nie są zakazami zabudowy ale jedynie zakazem dokonywania konkretnych prac i wprowadzaniem zmian, które wpływałyby niekorzystnie na walory widokowe i estetyczne zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Podkreślić należy, że w § 2 rozporządzenia określono cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu jako pewnej całości. Realizacja tego celu powinna zmierzać do zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych, jakie posiada obszar chroniony jako całość, a nie wybranych jego fragmentów. Wobec powyższego, postępowanie organu właściwego w sprawach ochrony przyrody powinno się koncentrować się na badaniu opiniowanej inwestycji pod względem jej indywidualnych parametrów w kontekście celów ochrony i sposobu jej dotychczasowej realizacji na całym obszarze podlegającym ochronie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zauważył, że działka nr [...] jest usytuowana w odległości ok. 500 m od istniejącej zabudowy miejscowości [...] pośród gruntów użytkowanych rolniczo, lasu i jeziora [...]. Ważnym aspektem w przedmiotowej sprawie jest również naturalna, bardzo dobrze zachowana linia brzegowa jeziora występująca na wysokości działki i terenów sąsiednich. Ponadto, zdaniem tegoż organu, parametry zabudowy (łączna powierzchnia trzech budynków 420 m2) spowodują, że obiekty te będą obce w istniejącym krajobrazie, co stoi w sprzeczności z zakazem niszczenia, uszkadzania lub przekształcania analizowanego terenu określonym w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy, powołując się na powierzchnię zabudowy i wysokość budynków (8-9,5 m) w zabudowie zagrodowej oraz mając na uwadze, że zabudowa ma być usytuowana na wzgórzu, uznał, że może się to wiązać z uszkodzeniem krajobrazu. Realizacja inwestycji w terenie polodowcowym o zróżnicowanej rzeźbie będzie się też wiązać nie tylko z uszkodzeniem walorów krajobrazowych ale także i przyrodniczych w związku z występowaniem w terenie obszarów Natura 2000 Puszcza [...] oraz Ostoja [...]. Rozległy teren pozbawiony zabudowy stanowi dogodne miejsce bytowania i żerowania gatunków antrofobowych, które stanowią przedmiot ochrony ww. obszarów Natura 2000. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że zamierzona zabudowa usytuowana na tej wysokości (blisko wierzchołka wzgórza, jak wynika z załącznika graficznego do projektu warunków zabudowy dla tej inwestycji), z pewnością będzie widokowo wyeksponowana. Będzie stanowiła pewną dominantę wśród terenu użytkowanego dotychczas wyłącznie rolniczo. W efekcie trafnie przyjęły organy, że będzie prowadziła do trwałego i negatywnego przekształcenia w naturalnym krajobrazie o szczególnej wartości przyrodniczej i kulturowej. Odnosząc się do kwestii dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 uznał, że nie stanowiła ona podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jej pobieżny charakter świadczy zaś o tym, że nie służyła analizie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 i została zamieszczona jedynie na marginesie. Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przez organy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza przeprowadzona przez organy prowadzące postępowanie pod kątem naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia była niewystarczająca i opierała się częściowo na różnych przesłankach. Sąd I instancji uznał natomiast, że istotnym jest tylko fakt, że projektowana inwestycja z uwagi na usytuowanie jej blisko szczytu wzgórza spowoduje jej wyeksponowanie i będzie stanowią dominantę w terenie użytkowanym dotychczas rolniczo. Należy jednak podkreślić, że na omawianym terenie nie ma bezwzględnego zakazu zabudowy, natomiast obszar ten przeznaczony jest pod produkcję rolną, a zatem także pod zabudowę związaną z prowadzeniem działalności rolniczej. Jak się wydaje kwestia bliskości jeziora [...] i jego naturalnej linii brzegowej bez żadnej infrastruktury, wobec oddzielenia działki inwestycyjnej od jeziora inną działką i drogą pozostaje bez wpływu na ocenę naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Kwestia ochrony obszaru Natura 2000, poza ogólnikami w ogóle nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, co zauważył w istocie Sąd I instancji. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia samej inwestycji w kontekście naruszenia walorów krajobrazowych. Organy, jak i Sąd I instancji w tym zakresie odwołały się do powierzchni zabudowy i wysokości projektowanych obiektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to wystarczające do uznania, że zabudowa taka narusza zakazy określone w powołanym wyżej paragrafie rozporządzenia. Zauważyć należy, że wysokość projektowanych budynków nie jest nadmierna. Budynek mieszkalny nie może przekroczyć 9 m wysokości i może maksymalnie posiadać dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe. Budynek agroturystyczny nie może przekroczyć 8 m wysokości i maksymalnie może mieć dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe. Trzeci budynek (gospodarczy) ma mieć wysokość do 9,5 m i posiadać tylko jedną kondygnację nadziemną. Powierzchnie zabudowy budynków jak i wskazane ich wysokości nie odbiegają od przeciętnych gabarytów budynków mieszkalnych i gospodarczych. Pamiętać też należy, że prowadzenie działalności rolniczej wymaga posiadania odpowiednich obiektów budowlanych. W terenach rolnych, często zdarza się, że zabudowa zagrodowa na terenie gruntów rolnych usytuowana jest w pewnej odległości od zabudowań znajdujących się w innych gospodarstwach rolnych. Jest to jedna z cech odróżniających zabudowę wiejską od zabudowy miejskiej, chociaż i w zabudowie wiejskiej występuje też zabudowa zwarta. Co do zasady, wolno stojąca zabudowa zagrodowa usytuowana na gruntach rolnych wtapia się w krajobraz szeroko rozumianej zabudowy wiejskiej. W rozpoznawanej sprawie należy zatem rozważyć szczegółowo, dlaczego typowa zabudowa zagrodowa narusza warunki krajobrazowe występujące na obszarze objętym granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wyjaśnić trzeba, w jakiej odległości od zabudowań miejscowości [...] jest ona usytuowana. Organ I instancji przyjmuje, że jest to 500 m. Skarżący kasacyjnie podaje, że jest to ok. 280 m. Zauważyć też należy, co wynika z załączonej na k. 21 akt administracyjnych mapy, że po drugiej stronie jeziora znajduje się zabudowa także oddalona od innych zabudowań. Być może jest to poza obszarem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ale należy to wyjaśnić i się do tego odnieść. Także kwestia posadowienia obiektów na wzgórzu budzi wątpliwości. Raz podaje się, że budynki będą usytuowane na szczycie wzniesienia, a raz na jego zboczu. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny, czy doszło do naruszenia warunków krajobrazowych w stopniu świadczącym o naruszeniu zakazu określonego w § 3 ust. pkt 1 rozporządzenia. Podsumowując, organy orzekające w sprawie powinny ponownie rozważyć, czy projektowana zabudowa o określonych parametrach, przewidziana do usytuowania w jednoznaczne określonym miejscu wzniesienia w rzeczywistości narusza zakazy wymienione w powołanym wyżej paragrafie rozporządzenia, przy uwzględnieniu, że jest to zabudowa zagrodowa, a skarżącemu kasacyjnie przysługuje prawo do zabudowy własnej nieruchomości. Będą także, przy dokonywaniu tej oceny miały na uwadze istniejące już zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Inaczej mówiąc, zobligowane będą w przypadku odmowy dokonania uzgodnienia wykazać w sposób jednoznaczny, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy na mocy przedmiotowego rozporządzenia, że realizacja wnioskowanej inwestycji jest nie do pogodzenia z celem, dla którego utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za w pełni zasadne.

Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.