Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1805/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt, art. 156  par. pkt 1, 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, 2, art. 16 ust. 9, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Minister Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej również strona, skarżąca spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki (dalej organ) nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I Zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej – dalej również KSSE udzielonego przez Zarządzającego strefą przedsiębiorcy M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (skarżąca spółka przed zmianą siedziby) z terminem obowiązywania do 8 sierpnia 2016 r.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

Zezwoleniem nr [...] z [...] października 1999 r. (dalej również przedmiotowe Zezwolenie) udzielono M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE, rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa, w zakresie wyrobów wytworzonych na terenie strefy, określonych w sekcji D, w podsekcji DJ dział 28 klasa 28.75 – konstrukcje metalowe gotowe pozostałe, gdzie indziej nie sklasyfikowane Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego. W punkcie I Zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 8 sierpnia 2016 r. W dalszej części Zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie KSSE. Zezwolenie zostało wydane m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, 7, 8 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600 ze zm.), dalej ustawa o sse.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2006 r. (dalej również decyzja zmieniająca lub konwertująca) wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4 ustawy o sse, w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 ze zm. – dalej ustawa zmieniająca ustawę o sse z 2003 r.) Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku strony zmienił przedmiotowe Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE w ten sposób, że: w przedmiocie działalności określonym w preambule przedmiotowego Zezwolenia dodał punkty 3-18 (pkt 1); pkt 2 ppkt 2 Zezwolenia dotyczący zatrudnienia otrzymał brzmienie "Zatrudnienie na terenie strefy co najmniej 300 pracowników w terminie do 31.12.2006 r." (pkt 2); pkt II ppkt IV Zezwolenia otrzymał brzmienie "Działalność, o której mowa w preambule niniejszego Zezwolenia (działalność podstawowa) obejmuje również działalność w zakresie sprzedaży odpadów i złomu powstałych w trakcie prowadzenia działalności podstawowej" (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony zawarte we wniosku o zmianę przedmiotowego Zezwolenia z 2 grudnia 2005 r. i jego korektę z 18 stycznia 2006 r.

Pismem z 29 stycznia 2015 r. strona powołując się na art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła "o stwierdzenie nieważności Zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 1999 r. (...) skonwertowanego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w części dotyczącej punktu I Zezwolenia, w którym stwierdzono, iż > zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r. <" (tj. w części dotyczącej okresu obowiązywania Zezwolenia). Przedmiotowemu Zezwoleniu oraz decyzji zmieniającej (konwertującej) strona zarzuciła "utrzymanie w treści Zezwolenia - bez podstawy prawnej", sprzecznie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. – punktu I Zezwolenia wyznaczającego okres obowiązywania Zezwolenia krótszy niż okres, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna, pomimo zrównania ex lege sytuacji prawnej strony posiadającej skonwertowane Zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2001 r., z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po 1 stycznia 2001 r. na okres na jaki specjalna strefa ekonomiczna została ustanowiona. W uzasadnieniu strona wskazała w szczególności, że z uwagi na konwersję przedmiotowego Zezwolenia dokonaną decyzją zmieniającą z [...] lutego 2006 r., do skarżącej spółki znajdują zastosowanie nowe zasady udzielania pomocy publicznej, przyjęte w wyniku dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej. To zaś oznacza, że udzielone spółce Zezwolenie obowiązuje do upływu okresu na jaki została ustanowiona KSSE, zaś jakiekolwiek ograniczenia czasowe w tym zakresie (w szczególności takie, jakie wynikają z punktu I przedmiotowego Zezwolenia) są sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Wejście w życie ustaw nowelizujących (tj. ustawy z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 117 poz. 1228 ze zm., jak również ww. ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r.) oraz fakt uzyskania decyzji zmieniającej przeniosło spółkę do reżimu prawnego zasad udzielania pomocy publicznej obowiązującego od 1 stycznia 2001 r. ze wszystkimi tego konsekwencjami, tj. przede wszystkim z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa". Dla spółki oznacza to natomiast, że termin obowiązywania udzielonego jej zezwolenia powinien upłynąć zgodnie z przepisami prawa regulującymi okres na jaki została ustanowiona KSSE, a nie 8 sierpnia 2016 r., jak wynika to z punktu I przedmiotowego Zezwolenia. W ocenie Spółki utrzymanie w jego treści punktu I stwierdzającego, że "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r.", miało miejsce bez podstawy prawnej i sprzecznie z prawem, bowiem wbrew obowiązującej, jasnej i niebudzącej wątpliwości normie wynikającej z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, znajdującej ex lege zastosowanie do Spółki, w dalszym ciągu stosowana jest do Spółki nieobowiązująca i nieznajdująca już zastosowania norma wynikająca z art. 16 ust. 9 ustawy o sse. Według skarżącej Zezwolenie i konwersję Zezwolenia należy czytać łącznie. Z treści konwersji wynika, że dokonuje ona zmiany Zezwolenia, przy czym modyfikacją nie objęto całości Zezwolenia, w tym punktu I.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r. Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I przedmiotowego Zezwolenia. W uzasadnieniu organ przytaczając treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, akcentując przedmiot tego postępowania, który został ograniczony do rozstrzygnięcia sprawy procesowej a nie sprawy co do meritum. W niniejszej sprawie organ rozpoznawał prawidłowość wydania przedmiotowego Zezwolenia pod kątem zaistnienia przesłanki braku podstawy prawnej w punkcie I tego Zezwolenia uznając, że punkt ten (co do terminu obowiązywania) został zamieszczony zgodnie z przepisami ustawy o sse. Zezwolenie zostało wydane pod rządami tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenie udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Nowelizacja ustawy o sse z dnia 16 listopada 2000 r. wprowadziła zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności. Jednak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją tego przepisu stosuje się przepis w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 19 ust. 1 sse organ wskazał, że nie może on być potraktowany jako uzasadnienie dla unieważnienia zezwolenia we wnioskowanym zakresie, albowiem jest przepisem, który wskazuje wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. Także konwersja zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności punktu I Zezwolenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka powołała się w szczególności na ww. zmianę w art. 19 ust. 1 sse, zgodnie z którym "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa". W konsekwencji tej zmiany do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno do tych wydanych przed 1 stycznia 2001 r. jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w tym przepisie (zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki została ustanowiona strefa). Do konwersji Zezwolenia doszło w wyniku wydania przez organ decyzji zmieniającej w trybie art. 6 ww. ustawy nowelizującej ustawę o sse z 2003 r., w świetle którego przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc tak jak skarżąca spółka) mógł wystąpić z wnioskiem do organu o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy o sse w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. (wskazujących limit czasowy wykorzystania pomocy). Uzyskanie przez spółkę konwersji Zezwolenia dodatkowo potwierdziło, że zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę na terenie KSSE wynikają z nowych przepisów prawa obowiązujących od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, stosowanych w miejsce przepisów ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Zastosowanie nowych przepisów w miejsce stosowanych dotychczas, oznaczało także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia, a więc konieczność zastąpienia postanowień zawartych w zezwoleniach wydanych przed 1 stycznia 2001 r. postanowieniem zgodnym z nowymi zasadami, tj. że "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na który została ustanowiona strefa".

Pismem z 1 kwietnia 2015 r. organ poinformował stronę, że zakres wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest inny niż wniosku o stwierdzenie nieważności punktu I przedmiotowego Zezwolenia, ponieważ zawiera żądanie stwierdzenia nieważności w zakresie terminu jego obowiązywania w sposób odmienny niż pierwotny wniosek.

Pismem z 15 lipca 2015 r. strona wyjaśniła, że wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżono w całości decyzję organu z [...] marca 2015 r. i zażądano jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy z ww. wniosku (pisma) strony z 29 stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności Zezwolenia. Granice sprawy zostały więc wyznaczone pismem, w którym strona wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Zezwolenia oraz decyzji zmieniającej w części dotyczącej określenia końcowej daty obowiązywania Zezwolenia.

Pismem z 24 sierpnia 2015 r. organ poinformował, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wnosi o stwierdzenie nieważności nie tylko przedmiotowego Zezwolenia, ale również decyzji zmieniającej (konwertującej Zezwolenie). Wcześniej wniosła zaś (ww. pismo z 29 stycznia 2015 r.) o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Zezwolenia zmienionego decyzją konwertującą w części dotyczącej punktu I Zezwolenia. Żądanie to nie wskazywało, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej (konwertującej). Strona nie wskazała, że decyzja zmieniająca dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a organ rozpoznał prawidłowość wydania przedmiotowego Zezwolenia, zgodnie z zarzutem strony, pod kątem zaistnienia przesłanki braku podstawy prawnej do określenia terminu ważności Zezwolenia.

Pismem z 2 grudnia 2015 r. spółka podała, że wniosek z 29 stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Zezwolenia skonwertowanego decyzją zmieniającą oraz wniosek z 23 marca 2015 r. (o ponowne rozpatrzenie sprawy) zawierają tożsamy zakres żądania kierowanego do organu; skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Zezwolenia, jak również decyzji zmieniającej w zakresie w jakim pozostawiono w mocy określenie końcowej daty obowiązywania Zezwolenia.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r. (uchylonym następnie nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 10 listopada 2016 r., VI SA/Wa 1367/16) Minister Rozwoju stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. pierwszoinstancyjną decyzją organu nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I przedmiotowego Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE w zakresie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zmieniającej, tj. decyzji z [...] lutego 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca żądała stwierdzenia nieważności przedmiotowego Zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania oraz decyzji zmieniającej w części, w jakiej organ nie dokonał zmiany punktu I Zezwolenia potwierdzającej, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona KSSE. Zakres tego wniosku jest inny niż wniosku złożonego w postępowaniu w ramach I instancji o stwierdzenie nieważności punktu I Zezwolenia, ponieważ zawiera żądanie uchylenia decyzji nr [...] z [...] marca 2015 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w części, w jakiej organ nie dokonał zmiany pkt I Zezwolenia potwierdzającej, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona KSSE. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności obejmował punkt I niezmienionej ww. decyzją Nr [...] części Zezwolenia i organ tylko w takim zakresie był uprawniony do prowadzenia postępowania.

Decyzją z [...] czerwca 2016 r. - wymienioną na wstępnie - Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję pierwszoinstancyjną organu z [...] marca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w części dotyczącej punktu I Zezwolenia nr [...] z [...] października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie KSSE udzielonego skarżącej. Według organu, w związku z wydaniem ww. postanowienia z 18 kwietnia 2016 r. w sprawie rozpatrzeniu podlegał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie w zakresie wynikającym z ww. wniosku (pisma strony) z 29 stycznia 2015 r., a więc stwierdzenia nieważności przedmiotowego Zezwolenia w części dotyczącej punktu I określającego termin obowiązywania Zezwolenia, które zostało wydane pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Ustawa nowelizująca z 2000 r., wprowadziła wprawdzie zmianę art. 16 i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania przedmiotowego Zezwolenia, tj. [...] października 1999 r. istniała wyraźna podstawa prawna do określenia w punkcie I tego Zezwolenia terminu jego obowiązywania. W momencie wydawania Zezwolenia istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści Zezwolenia terminu jego obowiązywania. Zarządzający, udzielając w imieniu Ministra Gospodarki Zezwolenia na czas oznaczony, w tym wypadku wskazując ostatni dzień funkcjonowania strefy jako końcowy termin ważności Zezwolenia, miał wyraźną legitymację ustawową do takiego działania. Zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka braku podstawy prawnej uzasadniająca stwierdzenie nieważności Zezwolenia w części określającej termin jego obowiązywania. Zmiany wynikające z ustawy nowelizującej z 2000 r. (odstąpiono od określenia terminu ważności zezwolenia i nadano nowe brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którymi zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa) nie dają podstaw do wniosku, że nowe zasady korzystania z pomocy publicznej w strefach nie miały ograniczenia czasowego. Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy zmieniającej/nowelizującej ustawę o sse z 2000 r., stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie z 2000 r. w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. W dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy. Zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Przepis art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej pozwalał na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy. Spółka zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do organu ze stosownym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Gospodarki dokonał zmiany zezwolenia, przy czym zmiana ta dotyczyła przedmiotu działalności i warunku zatrudnienia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. Nie oznacza to jednak, że spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych. Według organu nie było przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z 2000, w tym w zakresie terminów ich obowiązywania. Postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zmieniającej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy.

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zaskarżyła ww. decyzję Ministra Rozwoju, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Ministra Gospodarki z [...] marca 2015 r., a także o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), do stwierdzenia nieważności przedmiotowego Zezwolenia w części dotyczącej okresu obowiązywania zezwolenia, a następnie do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa poprzez określenie w jego treści, iż: "Zezwolenia udziela się na okres, na jaki została ustanowiona strefa". Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

• art. 128 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zezwolenie i decyzja zmieniająca powinny być traktowane jako niezależne akty administracyjne, co doprowadziło do nieprawidłowego zawężenia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez organ nieważności decyzji w części, która została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o sse w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r., z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji zmieniającej, a tym samym i przedmiotowego Zezwolenia w części dotyczącej ograniczenia czasowego działalności spółki w KSSE - bez podstawy prawnej;

• art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd co do możliwości ubiegania się o zmianę daty dziennej ich zezwoleń;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów materialnego, tj.:

• art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ustawę o sse z 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2000 r. i ustawą nowelizującą z 2003 r. wprowadzonych do ustawy o sse oraz w związku z konwersją Zezwolenia, do sytuacji spółki mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r. Prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wskutek powyższych okoliczności data ważności wpisana w przedmiotowym Zezwoleniu stała się irrelewantna, co stanowiło przesłankę uzasadniającą pozytywne rozpatrzenie wniosku spółki.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty o szczegółową argumentację (por. treść uzasadnienia w aktach sprawy sądowej).

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności ww. Zezwolenia nr [...] z [...] października 1999 r. skonwertowanego ww. decyzją organu (wówczas Ministra Gospodarki) z [...] lutego 2006 r. nr [...] w części dotyczącej punktu I Zezwolenia, w którym stwierdzono, że >zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r.<, czyli w części dotyczącej okresu obowiązywania Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Według skarżącej utrzymują one (tj. Zezwolenie i decyzja konwertująca/zmieniająca), bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 19 ust. 1 sse (w obecnym brzmieniu tego przepisu) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r., punkt I Zezwolenia wyznaczający okres obowiązywania krótszy niż okres na jaki została ustanowiona strefa, a to wobec zrównania sytuacji prawnej strony skarżącej posiadającej skonwertowane Zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po tej dacie, tj. na okres na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (zatem stosownie do art. 19 ust. 1 sse w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r.).

Osią sporu/istotą problemu w sprawie jest w tej sytuacji kwestia, czy ww. Zezwolenie nr [...] z [...] października 1999 r. (także w związku ze skonwertowaniem go/zmianą ww. decyzją z [...] lutego 2006 r.), które jest zezwoleniem czasowym, dotknięte jest wadą nieważności w postaci braku podstawy prawnej w zakresie określenia terminu, do którego skarżąca może w strefie prowadzić działalność gospodarczą, a to skutkiem zmiany – już po wydaniu tego Zezwolenia – przepisów ustawy, które wskazując, że zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki została ustanowiona strefa (art. 19 ust. 1 sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r.), nie dają też organowi upoważnienia do określenia terminu obowiązywania zezwolenia (uchylenie z dniem 31 grudnia 2000 r. art. 16 ust. 9 sse, który przewidywał wydawanie takiego zezwolenia na czas oznaczony, i pod którego rządami wydano stronie sporne w tej sprawie Zezwolenie nr [...] z [...] października 1999 r.).

Na tak sformułowany problem/postawione pytanie należy - w ocenie Sądu - odpowiedzieć negatywnie, tj. zmiana przepisów ustawy o sse w podanym wyżej zakresie nie mogła skutkować pozbawieniem podstawy prawnej ww. Zezwolenia nr [...] wydanego przed tą zmianą i w konsekwencji doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w tej części uregulowań, dodatkowo w sytuacji, gdy nic na ten temat nie wynika z przepisów przejściowych/intertemporalnych ustawy zmieniającej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w tej sprawie decyzja organu wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności udzielonego jej ww. Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej – w części dotyczącej punktu I, w którym wskazano termin obowiązywania Zezwolenia. Wniosek ten skarżąca oparła na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten daje podstawę do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; jest to uzasadnione celem i funkcją tego przepisu, który służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Wada kwalifikowana/istotna to wada o charakterze materialnoprawnym powodująca, że z mocy takiej decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje, przy czym wady tkwią w samej decyzji, godząc w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (organ związany jest zakresem wniosku strony w tym względzie) jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym (jako nadzwyczajnym trybie postępowania) organ administracji nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w wymienionym przepisie (tu przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej – stosownie do wniosku strony); w postępowaniu nieważnościowym organ nie działa więc tak jak w postępowaniu zwykłym, tylko ocenia legalność decyzji na podstawie materiałów z postępowania zwykłego zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności dochodzi strona. Bada zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania tej decyzji. Samo stwierdzenie nieważności jest natomiast aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą, przy czym dla oceny tej decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji/aktu uchyla skutki prawne powstałe od wydania decyzji nieważnej, a organ nadzoru decyzją stwierdzającą nieważność jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem.

Jak już wzmiankowano w niniejszej sprawie problematyka stwierdzenia nieważności decyzji oparta została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który wymaga wykazania wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wskazała we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. Zezwolenia nr [...] z [...] października 1999 r., skonwertowanego ww. decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...], w części dotyczącej okresu obowiązywania Zezwolenia, na przesłankę braku podstawy prawnej, a konkretnie "utrzymanie w treści Zezwolenia – bez podstawy prawnej (...) pkt I Zezwolenia wyznaczającego okres obowiązywania Zezwolenia krótszy niż okres, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna". Zatem na użytek tych wywodów przesłanka braku podstawy prawnej będzie w uwarunkowaniach i okolicznościach stanu faktycznoprawnego sprawy niniejszej przedmiotem dalszej analizy.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, to sytuacja, w której w przepisach powszechnie obowiązujących brak jest normy prawnej dającej podstawę do rozstrzygnięcia danej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w tej sprawie w dacie wydania ww. Zezwolenia nr [...] ([...] października 1999 r.), w zakresie uregulowania w nim okresu jego obowiązywania, istniał niewątpliwy – wiążący organy administracji stan prawny, który łączył zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej z terminem na jaki zostaje to zezwolenie wydane i który to termin organ wydający zezwolenie musiał wskazywać w jego treści. Chodzi mianowicie o art. 16 ust. 9 sse, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., który przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony. Stosownie do tego właśnie przepisu i w jego wykonaniu organ udzielający przedmiotowego Zezwolenia określił termin Zezwolenia do dnia 8 sierpnia 2016 r., co więcej miał obowiązek udzielić zezwolenia na czas oznaczony, gdyż tak nakazywał mu wymieniony przepis prawa. W tej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko strony upatrującej w tej części uregulowań spornego Zezwolenia brak podstawy prawnej, skoro w dacie jego wydania taka podstawa była, a późniejsze zmiany ustawy o sse (w tym ww. ustawa zmieniająca ustawę o sse z 2000 r., która z dniem 31 grudnia 2000 r. zniosła ust. 9 art. 16 sse, a w art. 19 ust. 1 tej ustawy wprowadziła zmianę, że zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa – najpierw z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, a w kolejnej zmianie ww. ustawą zmieniającą z 2003 r. już bez tego zastrzeżenia), obszernie cytowane przez organ (por. też część historyczną tego uzasadnienia), nie zniosły tej podstawy względem zezwoleń udzielonych podmiotom gospodarczym przed tymi zmianami. W szczególności na zmianę terminu omawianego zezwolenia nie mogła mieć wpływu ww. decyzja organu z [...] lutego 2006 r. nr [...], konwertująca Zezwolenie, która nie odnosiła się do terminu na jaki tego Zezwolenia udzielono (strona we wniosku nie domagała się zmiany terminu Zezwolenia), tylko do kwestii przewidzianych w art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (ustawy zmieniającej ustawę o sse z 2003 r.). Ustawa ta w art. 6 ust. 1 i 2 uprawniała przedsiębiorcę, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., do wystąpienia z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 1), a także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych (ust. 2); termin złożenia wniosku o taką zmianę upływał z dniem 31 grudnia 2007 r. (ust. 5), przy czym do zmiany tej nie stosuje się art. 19 ust. 4 sse. Wykładnia systemowa przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia w oparciu o te przepisy nie obejmowała wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte zostały zakresem art. 5 tej ustawy; zmiana warunków zezwolenia spoza tego zakresu wymagała zaś wskazania o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca.

Strona skarżąca skorzystała z możliwości ubiegania się o zmianę ww. Zezwolenia nr [...], w oparciu o wskazaną regulację art. 6 ust. 1 i 2 sse, uzyskując w tym względzie ww. decyzję organu z [...] lutego 2006 r. nr [...] konwertującą/zmieniającą to Zezwolenie w zakresie przedmiotu i warunków działalności (por. treść tej decyzji w aktach sprawy). Decyzja ta w żadnym miejscu nie zmieniała, ani nie odnosiła się/nie obejmowała czasu/terminu obowiązywania zezwolenia. Zresztą na taką zmianę nie pozwalał też – w ocenie Sądu – wskazany art. 6 ust. 2 ustawy. Wprawdzie użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog warunków, które mogą zostać określone w decyzji zmieniającej zezwolenie, nie jest katalogiem zamkniętym, jednak nie dowodzi to uprawnienia organu do określenia w zezwoleniu nowego okresu, na jaki zostało ono udzielone. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z treścią art. 19 sse w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Odejście od reguły udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony (art. 16 ust. 9 sse przed zmianami) z jednoczesnym wprowadzeniem zasady, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa (art. 19 ust. 1 sse po zmianach) oznacza, że powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania strefy, należy odróżnić od wcześniejszego uprawnienia organu do udzielania zezwoleń na czas oznaczony.

W podanych okolicznościach stanu faktycznoprawnego sprawy strona skarżąca bezzasadnie zatem twierdzi o utrzymaniu spornego punktu I Zezwolenia "pomimo dokonania konwersji Zezwolenia decyzją (...) z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r.", do którego to utrzymania doszło bez podstawy prawnej (por. treść ww. wniosku o stwierdzenie nieważności Zezwolenia nr [...] skonwertowanego decyzją z [...] lutego 2006 r. na str. 2). Wynika z tego twierdzenia (por. również zarzuty i argumentację skargi), że wzmiankowane > utrzymanie < punktu I Zezwolenia strona skarżąca upatruje w fakcie skonwertowania/zmiany Zezwolenia wskazaną decyzją z [...] lutego 2006 r.

Jest to jednak stanowisko nieuzasadnione, skoro omawiana konwersja Zezwolenia z [...] lutego 2006 r. odnosiła się – zgodnie zresztą z wnioskiem strony – wyłącznie do kwestii przedmiotu i warunków działalności gospodarczej strony skarżącej w strefie, a nie do okresu jej wykonywania czy istnienia strefy. Poza tym z żadnego przepisu uregulowań ww. ustawy zmieniającej z 2 października 2003 r. (i wcześniejszej zmiany z 16 listopada 2000 r.) nie wynika, żeby dokonana w oparciu o art. 6 tej ustawy konwersja pierwotnego zezwolenia wpływała na termin wykonywania na jego podstawie przez stronę działalności gospodarczej w strefie, a w szczególności znosiła podstawę prawną do określenia tego terminu przewidzianą w przepisach ustawy o sse przed jej zmianą z końcem 2000 r. i przenosiła spółkę – jak chce strona – do reżimu przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. (skutkiem nowelizacji ustawy z 2000 i 2003 r.), od kiedy to w myśl zmienionego art. 19 ust. 1 sse zezwolenie (na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie) wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, przy jednoczesnym zniesieniu ust. 9 art. 16 ustawy, który przewidywał, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Taki automatyzm nie ma podstawy w analizowanych przepisach ustawy, przede wszystkim brak na ten temat przepisów przejściowych, zaś strona nie dochodziła w tej sprawie zmiany ww. Zezwolenia nr [...] skonwertowanego decyzją z [...] lutego 2006 r., co tworzyłoby zupełnie inną, niż obecnie, płaszczyznę prawną oceny takiego wniosku, tylko stwierdzenia nieważności tego Zezwolenia w punkcie I, tj. w części dotyczącej okresu obowiązywania Zezwolenia, który to okres pomimo ww. zmian ustawy jest krótszy niż okres na jaki ustanowiono strefę i krótszy niż to przyznają obecne przepisy. Tak też, czyli pod kątem wskazanej przez stronę przesłanki nieważnościowej organ rozpoznał sprawę, zasadnie odmawiając stwierdzenia nieważności Zezwolenia we wskazanej części z powodów szczegółowo podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bacząc też na charakter samej instytucji stwierdzenia nieważności decyzji/aktu administracyjnego. M.in. prawidłowa jest uwaga organu, że rozstrzygające dla oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, jest stan prawny z daty wydania tej decyzji (tu [...] października 1999 r.). Nadto przedmiotem takiego postępowania jest procesowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych decyzji kończącej postępowanie zwykłe, a nie merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy materialnej. W postępowaniu nieważnościowym przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a nie sprawy co do jej meritum; tu organ rozpatrywał sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie prawidłowość wydania ww. Zezwolenia pod kątem przesłanki braku podstawy prawnej w punkcie I tego Zezwolenia.

Z powodów szczegółowo wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w świetle ww. rozważań Sądu organ zasadnie ustalił w okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznoprawnego tej sprawy, że przesłanka ta nie zachodzi.

Dodatkowego podkreślenia wymaga, że podstawa nieważnościowa w okolicznościach faktycznoprawnych sprawy musi być jednoznaczna i oczywista, wynikać z prostego zestawienia rozstrzygnięcia z treścią przepisów, na podstawie których zostało ono podjęte, a nie z wykładni/interpretacji tych przepisów w ujęciu celowościowym czy systemowym. Jak zasadnie zauważył organ, na ocenę przesłanki nieważnościowej nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji.

W tej sytuacji ww. zmiany/nowelizacje ustawy o sse z 2000 i 2003 roku nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki nieważności, wydanego wcześniej, przedmiotowego Zezwolenia we wskazanej we wniosku strony jego części.

Nie ma istotnego wpływu na końcową ocenę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji fakt wydania przez organ ww. postanowienia z 18 kwietnia 2016 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w jakim odwołuje się on wprost do ww. decyzji z [...] lutego 2006 r. nr [...] zmieniającej przedmiotowe Zezwolenie nr [...] z [...] października 1999 r., w sensie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ww. wyrokiem Sądu z 10 listopada 2016 r. VISA/Wa 1367/16 postanowienie to zostało uchylone, zatem sprawa tej niedopuszczalności ma dalszy bieg, jednak tok tej sprawy nie stoi na przeszkodzie – w ocenie Sądu – rozpoznaniu skargi strony na zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu z [...] czerwca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w części Zezwolenia nr [...] z [...] października 1999 r., a to z uwagi na autonomiczny w swojej istocie charakter tej decyzji. Abstrahując od celowości i zasadności oddzielenia przez organ Zezwolenia i jego konwersji na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją organu z [...] marca 2015 r., oddzielenie to pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przez Sąd w tej sprawie o legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Zezwolenia skonwertowanego decyzją z [...] lutego 2006 r., gdyż decyzja konwertująca/zmieniająca to Zezwolenie zawiera jedynie modyfikację Zezwolenia w zakresie przedmiotu działalności strony skarżącej na terenie strefy i nie odnosi się do okresu jej prowadzenia. Nadto jak prawidłowo odnotował to organ w odpowiedzi na skargę – sam fakt zastosowania nowego prawa do decyzji zmieniającej nie może skutkować automatycznie jego zastosowaniem do stanu prawnoadministracyjnego wywołanego tym Zezwoleniem i decyzją go zmieniającą. Kwestie te mogą więc polegać odrębnemu rozpoznaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.