Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2078/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Gospodarczego "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 451/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa Gospodarczego "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 451/11) oddalił skargę Towarzystwa Gospodarczego "[...]" sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastratu Miejskiego [...] w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]- wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98 a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej u.g.n.) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno -Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ze zm. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1716), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 43.632,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] jako działka nr [...], a ponadto zobowiązał Towarzystwo Gospodarcze "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. do zapłaty wskazanej opłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż na wniosek Spółki "[...]" Dyrektor [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] zatwierdził podział działki [...] na działki nr [...] i [...]. W uchwale z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. Operat ten zweryfikowano, badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV u.g.n., przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Na jego podstawie ustalono, że wartość ww. nieruchomości przed podziałem wynosiła 7.317.516,00 zł, a po podziale wynosi 7.462.957,00 zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o 145.441,00 zł., a zatem opłatę adiacencką należało ustalić na kwotę 43.632,30 zł.

Organ dodał również, że stawka opłaty adiacenckiej została wyznaczona w powołanej uchwale z dnia [...] kwietnia 2004 r., która jest nadal obowiązującym aktem prawa miejscowego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP jedynie w zakresie kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ocena konstytucyjności nie dotyczyła natomiast ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nadal istnieje, została jedynie "przeniesiona" do obecnego art. 98 a ust. 1 u.g.n.

Spółka "[...]" we wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu zarzuciła brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jej zdaniem skoro wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego artykuł 98 ust. 4 w związku z art. 145 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. - został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, to uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 roku, oparta na powołanym art. 98 ust. 4 u.g.n. nie mogła stanowić prawidłowej podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zastrzeżenia Spółki "[...]l" budzi także fakt, że operat szacunkowy został sporządzony na podstawie dokonanego w dniu [...] października 2009 r. oglądu nieruchomości. W tym czasie utworzona w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości działka [...] już nie istniała, gdyż została ona wcześniej połączona z działką [...], tworząc nową działkę [...]. Ogląd dotyczył więc działki nieistniejącej. Ponadto przedstawiając stan działki nr [...] na dzień [...] lutego 2008 r. oraz na dzień [...] lutego 2008 r. wskazano, że była ona "zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym", co sugeruje ciągłość zabudowy do dnia określenia wartości nieruchomości, tj. dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tymczasem działka w tamtym okresie była zabudowana starymi, parterowymi budynkami handlowo - magazynowymi, co ze względu na konieczność ich rozbiórki przy ewentualnej nowej inwestycji istotnie wpływa na rynkową wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98 a u.g.n. wartość nieruchomości przed i po podziale określa się przy tym na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji zastosowane porównania cenowe przedmiotowej nieruchomości, dotyczące transakcji z kwietnia 2008 r., wypaczały ustalenie realnej, bieżącej ceny. W okresie od kwietnia 2008 r. nastąpił bowiem znaczny spadek cen nieruchomości gruntowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż w niniejszym przypadku spełniono wszystkie przesłanki uzasadniające wymierzenie Spółce "[...]" opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium, uchwała z [...] kwietnia 2004 r. nie stanowiła wadliwej podstawy prawnej decyzji ustalającej omawiana opłatę. Z sentencji i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności art. 98 ust. 4 u.g.n. nie dotyczyła w ogóle ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kwestionowana uchwała zachowała zatem swą moc obowiązującą. Na mocy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) art. 98 u.g.n. otrzymał nowe brzmienie – pominięto w nim między innymi ust. 4 tego artykułu, zaś dodany został art. 98 a ust. 1 u.g.n. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 2 kwietnia 2007 r., czyli w czasie, gdy art. 98 ust. 4 u.g.n. już nie obowiązywał. Rady gminy zachowała nadal omawiane kompetencje, z tym że upoważnienie do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostało "przeniesione" do art. 98a ust. 1 u.g.n.

Kolegium wskazało ponadto, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Decyzja Dyrektora [...] o podziale nieruchomości, wydana na wniosek Towarzystwa, stała się ostateczna w dniu 27 lutego 2007 r. W dacie gdy decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Niezasadne są również zarzuty, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Okoliczności te nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności nie wynikają one z treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed i po podziale. Analiza tego dokumentu, zdaniem organu II instancji, wskazuje, że operat jest logiczny, spójny i kompletny. Sporządzono go z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Dokonano przy tym właściwego doboru transakcji, ustalając wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. Przed podziałem, do określenia wartości rynkowej nieruchomości (działka nr [...]) przeanalizowano kilkanaście transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, a dalszą analizą objęto 3 transakcje sprzedaży z lat 2007-2009 spośród kilkunastu z rynku lokalnego (obrębu [...] oraz obrębów sąsiednich - 2 przy ul. [...] i 1 os. [...]) przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Wyceniający określił pięć cech (atrybutów) mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości: położenie (lokalizacja) 30%, uzbrojenie terenu 20%, kształt działki 20%, sąsiedztwo i otoczenie 15%, dostępność komunikacyjna 15%. W wyniku zastosowanej procedury wyceny, cenę 1 m2 powierzchni gruntu (działki [...]) rzeczoznawca określił na kwotę 2.722,29 zł (wartość rynkowa całej działki wyniosła po zaokrągleniu 7.317.516 zł). Podobną procedurę wyceny zastosowano do określenia wartości rynkowej działek po podziale (działki [...] i [...]). Do analizy przyjęto 3 transakcje z lat 2007-2009 (obręb [...] i obręby sąsiednie, 1 z ul. [...], 1 z ul. [...], 1 z ul. [...]). Wartość rynkową działki [...] o pow. 1391 m2 określono na kwotę 3.717.545 zł, zaś cenę działki [...] o pow. 1297 m2 na kwotę 3.745.412 zł. Zatem wartość rynkowa obu działek wyniosła 7.462.957,00 zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła tym samym o 145.441,00 zł, co w świetle powołanych przez organ I instancji przepisów uprawniało do wymierzenia opłaty adiacenckiej w kwocie 43.632,30 zł. Oznacza to, że decyzja ustalająca przedmiotową opłatę jest prawidłowa. Także postępowanie przed organem I instancji nie nasuwa zastrzeżeń, gdyż przeprowadzono jej zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w K.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż w jego ocenie nie ma znaczenia, że działka [...], w wyniku podziału nieruchomości gruntowej [...] (w lutym 2008 r.), została później połączona z działką [...], tworząc z nią działkę [...]. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zasadnie nie uwzględnił przy wycenie części składowych tych nieruchomości. Zdaniem Kolegium, wystarczające są również wyjaśnienia rzeczoznawcy dotyczące trendu czasowego przyjętego na poziomie równym 1. Zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, biegły może przyjąć dane z transakcji z ostatnich dwóch lat, a w przypadku braku takich transakcji - z transakcji starszych. Źródłem zaś danych o transakcjach są akty notarialne dotyczące sprzedaży, a ceny ofertowe nieruchomości nie mogą być w ogóle brane pod uwagę. W tym zakresie istotne jest również to, że strona nie przedstawiła żadnego kontroperatu podważającego stanowisko rzeczoznawcy powołanego w niniejszej sprawie.

Spółka "[...]" w skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność określenia wartości rynkowej omawianej nieruchomości gruntowej przed i po jej podziale. Organowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż omawiany operat szacunkowy jest logiczny, spójny, kompletny i został sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów u.g.n., rozporządzenia wykonawczego w sprawie sporządzania operatów, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości, 2) naruszenie art. 98 a ust 1 i 1a u.g.n. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż uchwała z dnia [...] kwietnia 2004 r. pomimo wyroku TK zachowała swą moc obowiązującą, a tym samym nie stanowi wadliwej podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej "P.p.s.a" ) oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za prawidłowe twierdzenie Kolegium, że wykonany w sprawie operat odpowiadał przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonana zaś przez organ ocena tego dokumentu nie narusza przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii związanej z obowiązywaniem na dzień [...] lutego 2008 r. (tj. dzień uzyskania cechy ostateczności przez decyzję podziałową) uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej oraz wpływu na jej byt prawny nowelizacji przepisów u.g.n. dokonanej ustawą zmieniającą u.g.n. i wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji wskazał, że powołana uchwała została uchwalona na podstawie obowiązujących (w ówczesnych brzmieniach) w dniu jego podjęcia art. 98 ust. 4 u.g.n. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Z uwagi na przedmiot regulacji uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej dla nieokreślonej liczby właścicieli nieruchomości na terenie gminy, a tym samym jej abstrakcyjny i generalny charakter, jest ona aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zważywszy przy tym na treść art. 98 ust. 4 u.g.n. nie można przyjąć, iż zmiana u.g.n., dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie u.g.n oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. przestał obowiązywać przepis art. 98 u.g.n., spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. W tym przypadku należały mieć na uwadze charakter nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wskazanej ustawy nowelizującej art. 98 u.g.n. otrzymał (od 22 września 2004 r.) nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, do u.g.n. dodany został art. 98a ust. 1. Stanowił on, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie przeniesiona do art. 98a ust. 1 u.g.n. i nadal obowiązuje. Omawiana zmiana nie prowadziła zatem do utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] kwietnia 2004 r. Podstawa materialonoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty na poziomie do 50 % (następnie w wyniku nowelizacji u.g.n. – 30%) pozostała, chociaż została usytuowana w innej jednostce redakcyjnej ustawy. Stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. co do wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06) na byt prawny ww. uchwały zasługuje więc na aprobatę. W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji - poza omówioną uchwałą - były przepisy art. 98 a ust. 1 i 1a u.g.n., do których nie odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. W świetle ust. 1a art. 98 a u.g.n. obowiązywanie w dniu 27 lutego 2008 r. uchwały z [...] kwietnia 2004 r. uprawniało zatem organ I instancji do wymierzenia opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu wynikającej z tej uchwały 30 % stawki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził również, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego. W jego ocenie biegły prawidłowo zastosował metodę porównawczą, wziął pod uwagę położenie, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjną. Opracowany w ten sposób operat jest logiczny, spójny i kompletny. Sporządzono go z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Organy przy tym wnikliwie przeanalizowały ten dokument, w szczególności tabele w nim zawarte oraz tezy. Rzeczoznawca dokonał właściwego doboru transakcji, ustalając wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. Również transakcje sprzedaży z lat 2007-2009, które służyły do porównania w ocenie wartości przedmiotowej nieruchomości, zostały dobrane w sposób prawidłowy. Najbardziej bowiem przystawały swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Zdaniem WSA w Warszawie nie budzi zastrzeżeń również postępowanie przed organem I i II instancji, gdyż przeprowadzono je zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w K.p.a.

Towarzystwo Gospodarcze [...] Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt. 2 P.p.s.a zarzuciło mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ust 1 i 1a u.g.n., poprzez nietrafne przyjęcie, iż przepis ten dopuszcza dla ustalenia opłaty adiacenckiej określenie wartości nieruchomości po podziale tj. działek nr [...] i [...] , przyjmując do analizy przez biegłego wartość transakcyjną nieruchomości z lat 2007 - 2009, nie zaś z dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. 27 lutego 2009 r.

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez T. K. jest logiczny, spójny i kompletny, nadto, iż został sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 17 października 2011 r. skarżąca kasacyjnie spółka zakwestionowała prawidłowość oceny sporządzonego na potrzeby toczącego się postępowania operatu szacunkowego. Jej zdaniem z operatu tego wynika, iż biegły wyceniając wartość działek nr [...] i [...] po podziale geodezyjnym, porównał je z działkami biorąc pod uwagę ich wartość z kwietnia 2008 r. oraz z lutego 2009 r., a nie jak wynika z w/w przepisu, z dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj. dnia 27 lutego 2008 r., czy też dnia bądź miesiąca zbliżonego do tej daty. Biegły przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnił cenę nieruchomości z lutego 2009 r. tj. po przeszło roku od dnia, w którym przedmiotowa decyzja podziałowa stała się ostateczna. Powyższy błąd istotnie zaś wpływał na ustalenie wartości w/w nieruchomości po podziale. Oceniając wartość działki nr [...] , przy porównaniu jedynie wartości dwóch nieruchomości z 2008 r., oraz wyeliminowaniu nieruchomości w przy ul. [...] -niezasadnie wziętej pod uwagę przez biegłego - cena 1 m2 powierzchni gruntu wynosiłaby 2.434,27 zł., a nie jak wynika z operatu 2.672,57 zł. Natomiast wartość całej nieruchomości wynosiłaby 3.386.069,57 zł. zamiast kwoty 3.717.544,87 zł. Odpowiednia do powyższej ocena wartości działki nr [...] skutkowałaby przyjęciem, że cena 1 m2 powierzchni gruntu kształtowałaby się na poziomie 2.649,42 zł., nie zaś 2.887,75 zł. Wartość tej nieruchomości wyniosłaby zatem 3.436.297,74 zł., zamiast wskazanej w operacie kwoty 3.745.411,75 zł.

W świetle powyższego – zdaniem skarżącej kasacyjnie - wartość nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] przed podziałem wynosiła: 7.317.515,52 zł., natomiast po podziale 6.822.367,31 zł., a nie 7.462.957,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale jest więc niższa od kwoty wskazanej przez biegłego, co oznaczać powinno, że brak było podstaw do ustalania opłaty adiacenckiej.

W ocenie spółki, biegły oceniając wartość nieruchomości po podziale, nie wziął pod uwagę danych z transakcji starszych tj. z ostatnich dwóch lat czy też starszych, lecz posłużył się danymi z transakcji, która miała miejsce w 2009 r., tj. po przeszło roku, od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Spółka wskazywała przy tym, że pomimo podnoszenia przez nią ww. okoliczności w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Kolegium, jak również Sąd I instancji, nie ustosunkowały się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał jedynie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami rzeczoznawca może przyjąć dane do transakcji z ostatnich dwóch lat, a w przypadku braku takich transakcji - z transakcji starszych. Powyższe stanowisko jest jednak niezgodne z brzmieniem art. 98 a ust. 1 u.g.n., który jednoznacznie określa dzień, jaki powinien być brany pod uwagę przez biegłego, przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, tj. dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższy przepis nie stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po podziale na cele ustalenia opłaty adiacenckiej biegły może przyjąć dane z transakcji z ostatnich dwóch lat czy też wcześniejsze. Jeżeli nawet można uznać to twierdzenie za prawidłowe, to niezrozumiałym pozostawało, dlaczego prawidłowym było uwzględnienie w operacie do określenia wartości nieruchomości po podziale danych z transakcji późniejszej tj. z 2009 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie, gdyby biegły wyeliminował w/w nieruchomość wówczas wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale byłaby znacznie mniejsza.

Zdaniem skarżącej Spółki, biegły popełnił zatem błąd metodologiczny przy sporządzonej wycenie, określając wartość działki po podziale poprzez porównanie cen działek z 2008 r. i lutego 2009 r. Operat szacunkowy został więc sporządzony niezgodnie z przepisami prawa i nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Tym samym Sąd I instancji dokonując oceny materiału dowodowego, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, gdyż błędnie uznał, iż przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i w konsekwencji mógł stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej, nie wskazując przy tym, na jakiej podstawie prawnej biegły miał prawo wziąć pod uwagę wartość transakcji z 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w wydanej przez siebie decyzji, dodając, że w pełni aprobuje poglądy Sądu I instancji prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 kwietnia 2013 r., pełnomocnik skarżącą kasacyjnie podnosiła, że naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. przez Sąd I instancji polegało również na pominięciu okoliczności, że decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa tym przepisie. Ostateczna decyzja w tym przedmiocie została bowiem doręczona skarżącej kasacyjnie spółce w dniu 15 marca 2011 r. Decyzja zatwierdzająca podział stała się zaś ostateczna najpóźniej w dniu 27 lutego 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie tylko nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, lecz nie zostały również w pełni prawidłowo sformułowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mógł bowiem dopuścić się naruszenia art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej w sytuacji, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są wprost stosowane. Sąd I instancji jedynie badał, czy organy w postępowaniu administracyjnym nie naruszyły zawartych w tych przepisach norm prawnych. Dokonując zaś wskazanej oceny, Sąd ten trafnie nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, gdyż postępowanie prowadzone przez organy orzekające odpowiadało standardom procedury administracyjnej.

Z kolei bezzasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n. wiąże się ściśle z dokonaniem przez skarżącą kasacyjnie spółkę błędnej wykładni tego przepisu. Datą ustalenia wartości nieruchomości po podziale był bowiem dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nie zaś – jak niesłusznie przyjęło Towarzystwo "[...] " – dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Ustawodawca w sposób czytelny wskazał i rozróżnił datę (dzień), z której ceny nieruchomości należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu jej wartości od dat (dni), na które powinno ustalić się jej stan przed i po podziale. W niniejszym zatem przypadku, datą, według której organy administracji publicznej zobligowane były ustalić wartość nieruchomości przed i po ich podziale, była data wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nie zaś data, w której decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna tj. dzień 27 lutego 2008 r.

Również - wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie spółki - dokonana przez organy administracji publicznej ocena operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb toczącego się postępowania administracyjnego oraz ocena Sądu I instancji w zakresie legalności podjętych w tym przedmiocie ustaleń, nie aprobowała stanowiska, iż ustalenie wartości nieruchomości po podziale nastąpiło na podstawie cen transakcji sprzedaży, z innej daty niż wymieniona w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Wadliwość stanowiska Spółki w tym zakresie wynika z faktu nieuwzględnienia przez nią okoliczności, iż autor operatu szacunkowego dla ustalenia wartości ww. nieruchomości zastosował podejście porównawcze, do czego – na podstawie zawartego w rozdziale 1 działu IV u.g.n. zatytułowanym "Wycena nieruchomości" art. 153 ust. 1 w zw. z art. 149 tego aktu - był uprawniony. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. uwzględnienie podejścia porównawczego przy dokonywanej wycenie polega na określeniu wartości wycenianej nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (a więc na podstawie transakcji wcześniejszych) przy ich odpowiednim skorygowaniu z uwagi na istniejące między nimi cechy różniące oraz zmianę poziomu cen wskutek upływu czasu.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała braku dostatecznego podobieństwa dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomości. W operacie szacunkowym wzięto też pod uwagę wynikający z treści ww. przepisu obowiązek korygowania ceny z uwagi na upływ czasu pomiędzy służącymi do porównania transakcjami sprzedaży a datą ustalenia wartości powstałych w wyniku podziału nieruchomości, co uwidaczniają tabele przedstawione na str. 14 i 15 tego dokumentu. Okoliczność ta była również przedmiotem analizy organu II instancji, który wspomniał o niej w uzasadnieniu swojej decyzji. Sam przy tym fakt przyjęcia przez biegłego, że wartość transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania - pomiędzy datą ich dokonania a okresem wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - nie uległa zmianie (była równa 1,000) nie mogła zostać uznana za równoznaczną z nieuwzględnieniem przez niego współczynnika trendu czasowego.

W konsekwencji więc Sąd I instancji nie mógł uznać, że organy obu instancji przy wymiarze opłaty adiacenckiej przyjęły wartość, nie z daty orzekania, lecz rzeczywistego dokonania transakcji porównawczych. Przytoczone okoliczności oznaczają zatem, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. jest nieusprawiedliwiony.

Powyższe powoduje również, że Sąd I instancji nie mógł wytknąć organom obu instancji, iż te nieprawidłowo oceniły operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania w zakresie wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie spółkę, w sytuacji, gdy biegły – w świetle prawidłowo wykładanego przepisu art. 98 a ust. 1 u.g.n. – stosując przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze – mógł w niniejszym przypadku wziąć pod uwagę wartość transakcji sprzedaży nieruchomości podobnej, której dokonano w 2009 r. Każda bowiem z uwzględnionych do porównania w operacie szacunkowym transakcji sprzedaży nieruchomości została przeprowadzona przed datą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a zatem mogła zostać przez biegłego, a w konsekwencji przez organy obu instancji, uwzględniona przy wycenie wartości wydzielonych nieruchomości.

Niezasadny jest ponadto zarzut dotyczący przekroczenia terminu przewidzianego w art.98 a ust.1 u.g.n. Zgodnie z powołanym przepisem opłata adiacencka musi być ustalona w terminie 3 lat od podziału. Trzyletni termin, o którym mowa w art.98a ust.1 u.gn., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiaceckiej decyzją ostateczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dla zachowania tego wymogu istotna jest jedynie data wydania ostatecznej decyzji a nie data jej doręczenia. Datą wydania decyzji jest bowiem dzień jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień jej podpisania przez organ, nie zaś data doręczenia takiego rozstrzygnięcia stronie. W przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, omawiany termin do ustalenia przedmiotowej opłaty jest zachowany, gdy w terminie 3 lat od podziału zapadnie (zostanie sporządzona) decyzja organu odwoławczego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się prawomocna w dniu 28 lutego 2008 r., zaś ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została wydana w dniu [...] lutego 2011 r., a więc w 3-letnim terminie, o którym mowa w art.98 a ust.1 u.g.n.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.