Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 825/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.19 ust.2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Teza: W przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art.30 ust.6 Karty Nauczyciela) ustrawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej,  o której mowa w art.30 ust. 6a Karty Nauczyciela, mającej charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż pozostającej z nią w stosunku zawierania się. Normę art.30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art.19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

TEZY

W przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art.30 ust.6 Karty Nauczyciela) ustrawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej,  o której mowa w art.30 ust. 6a Karty Nauczyciela, mającej charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż pozostającej z nią w stosunku zawierania się. Normę art.30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art.19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F Z Z w B na uchwałę R M B z dnia [..]października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Forum Związków Zawodowych z siedzibą w [...], powołując art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013 r., poz. 3387) w całości, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 oraz 2 i 21 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 167) (dalej: u.z.z.), polegającym na wydaniu regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia z pominięciem obowiązku uprzedniego przedłożenia założeń lub projektu aktu prawnego do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych, będącego reprezentatywną organizacją związkową.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a.

W opinii Forum Związków Zawodowych, zaskarżony akt podjęty został z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności art. 19 ust. 2 i 2¹ ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (zwanej dalej: "u.z.z.") i w konsekwencji również art. 19 ust. 1 u.z.z, które to naruszenia skutkują jego nieważnością.

Podniesiono, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (zwanej dalej: "ustawą o Trójstronnej Komisji"), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Wyjątek stanowią tutaj jedynie założenia projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Jednocześnie art. 19 ust. 2 u.z.z. nakłada na organy władzy i administracji rządowej oraz ograny samorządu terytorialnego obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku wraz z określeniem terminu przedstawienia opinii, nie krótszym jednak niż 30 dni. Ustawa przewiduje, że termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny, przy czym skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii, a nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Ponadto wskazano, że jak stanowi art. 19 ust. 21 u.z.z., organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego zobowiązane są przekazać założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później jednak niż w dniu ich doręczenia na piśmie.

Z przytoczonych powyżej przepisów u.z.z., w ocenie strony skarżącej jednoznacznie wynika, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji, jest uprawniona do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych (za wyjątkiem założeń budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej) w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Ze wskazanym uprawnieniem organizacji związkowych skorelowane są natomiast obowiązki organów i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, polegające na konieczności:

• uprzedniego kierowania założeń albo projektów wskazanych powyżej aktów do odpowiednich władz statutowych związku wraz z określeniem co najmniej trzydziestodniowego terminu na przedstawienie opinii oraz

• przekazywania w określonym terminie założeń projektów tychże aktów również na odpowiedni adres elektroniczny organizacji związkowej.

Zaskarżona uchwała, jak podnosi strona skarżąca, podjęta została na podstawie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014, poz. 191) i dotyczy zasad przyznawania oraz wysokości niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych oraz opiekuńczo-wychowawczych przez Miasto[...]. Nie ulega zatem w ocenie skarżącej strony wątpliwości, że projekt tejże uchwały, zgodnie z art. 19 ust. 2 i 21 u.z.z. powinien zostać przekazany władzom statutowym Forum Związków Zawodowych, aby mogło ono - jako reprezentatywna organizacja związkowa, działająca na rzecz grupy zawodowej nauczycieli - skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 u.z.z. i wyrazić opinię co do założeń tegoż projektu, bowiem przedmiotowa uchwała dotyczy takich zagadnień jak godność, prawa i interesy materialne oraz warunki pracy i płacy pracowników, których ochrona należy do zakresu zadań organizacji związkowych. Skoro zatem celem u.z.z. jest zapewnienie czynnego udziału elementu społecznego w procesie legislacyjnym, ustawodawca zaś przewidział uczestniczenie organizacji związkowych w tworzeniu prawa, to obowiązkiem organów samorządu w ocenie Forum Związków Zawodowych było zastosowanie się do wymogów wskazanych w art. 19 ust. 2 i 21 u.z.z.

Organ stanął na stanowisku, że przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela jest regulacją szczególną, która wyłącza zastosowanie art. 19 ust. 2 u.z.z., lecz z tym stwierdzeniem strona skarżąca się nie zgadza argumentując, iż zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin, w którym określa się wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, natomiast z art. 19 ust. 2 u.z.z. wynika, że organ zobowiązany jest skierować założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnej organizacji związkowej, celem umożliwienia jej skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 19 ust. 1 u.z.z., zgodnie z którym organizacja ta ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych (za wyjątkiem założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej) w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Obie regulacje mają zatem odrębny zakres normowania i są od siebie niezależne.

W pierwszym rzędzie, zdaniem strony skarżącej należy podkreślić, że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, w którym stawiany jest wymóg uzgodnienia regulaminu dotyczy związków zawodowych zakładowych lub ponadzakładowych zrzeszających nauczycieli. Z definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 4 Karty Nauczyciela wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o związkach zawodowych - należy przez to rozumieć związek zawodowy, którego członkiem jest nauczyciel, a jeżeli nauczyciel nie jest członkiem żadnego związku, to związek zawodowy zrzeszający nauczycieli wskazany przez nauczyciela. Natomiast wyrażone w art. 19 u.z.z. prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych przysługuje wyłącznie takim związkom zawodowym, które mogą być zakwalifikowane jako reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji, czyli ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają określone kryteria.

Wobec powyższego strona skarżąca stwierdziła, że we wskazanych ustawach jest mowa o reprezentatywności na różnych poziomach działalności związkowej, począwszy od zakładowego poprzez branżowy i regionalny, a skończywszy na ogólnokrajowym, co oznacza, że normy zawarte w przytoczonych przepisach regulują zakres uprawnień różnych podmiotów, a stanowisko to potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 797/11.

Wskazane powyżej przepisy, w ocenie strony skarżącej nie tylko odnoszą się do różnych grup podmiotów, ale nadto przewidują różne formy uczestnictwa elementu społecznego w procesie legislacyjnym, bowiem art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela stanowi, że określone regulaminy dotyczące wynagrodzenia nauczycieli, podlegają uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "podlegać uzgodnieniu", przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że w ten sposób na organ prawotwórczy nałożony został obowiązek poddania treści aktu procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska.

Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy podjęcie przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały z dnia 30 października 2013 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia wymagało wyczerpania trybu przewidzianego w art. 19 u.z.z., (tj. uprzedniego przekazania przez organ, w tym również drogą elektroniczną, założeń albo projektu tegoż aktu odpowiednim władzom statutowym Forum Związków Zawodowych), to zdaniem Forum Związków Zawodowych uznać należy, że zaniechanie przez Radę Miasta [...] dokonania tych czynności stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością podjętego aktu.

W tym miejscu zaznaczono, że bez wpływu na fakt naruszenia przez organ przepisów art. 19 u.z.z. pozostaje okoliczność, że projekt zaskarżonej uchwały był przedmiotem uzgodnień prowadzonych ze związkami nauczycieli, w których uczestniczyły również związki zawodowe zrzeszone w Forum Związków Zawodowych, gdyż art. 19 u.z.z. i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela to dwie niezależne regulacje, nakładające na organ odrębne obowiązki, a ewentualne wypełnienie przez Radę Miasta [...] obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że wypełniony został również obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 i 21 u.z.z. Na skutek bowiem tego, że organ zaniechał skierowania projektu lub założeń aktu do zaopiniowania przez Forum Związków Zawodowych, doszło do naruszenia jego uprawnień wynikających z art. 19 ust. 1 u.z.z., przysługujących mu jako organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji.

Podkreślono również fakt, że wynikający z art. 19 ust. 2 i 21 u.z.z. wymóg kierowania projektów lub założeń aktów prawnych do zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową był i jest dostrzegany przez organ, bowiem niejednokrotnie do Forum Związków Zawodowych kierowane były projekty uchwał dotyczących zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych z prośbą o wyrażenie opinii, w tym również projekt uchwały w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie z powodu bezzasadności.

Organ wskazał, że kwestiami spornymi w niniejszej sprawie są następujące ustalenia:

• czy projekt omawianej uchwały winien być w ogóle skierowany do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych - w sytuacji, gdy podlegał procedurze uzgodnieniowej z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, czy zatem art. 30 ust. 6a KN jest lex specialis w stosunku do art. 19 ust. 2 uzz,

• jeżeli art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie jest lex specialis w stosunku do art. 19 ust. 2 uzz, to czy w niniejszej sprawie skierowanie projektu owej uchwały w dniu 14.12.2012 r. spełniło wymóg wynikający z art. 19 ust. 2 ww. ustawy i czy winno być powtórzone we wrześniu/październiku 2013 r.

W opinii organu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela jest lex specialis w stosunku do art. 19 ust. 2 uzz. W związku z czym z przeciwnym stanowiskiem skarżącej strony nie sposób się zgodzić i w pierwszym rzędzie za zasadne należy uznać prześledzenie wprowadzenia w Karcie Nauczyciela obowiązku uzgadniania projektu uchwał w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli z organizacjami związkowymi zrzeszającymi nauczycieli. Art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela obowiązuje od dnia 31 sierpnia 2004 r. i został wprowadzony do Karty Nauczyciela na mocy art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1845). Śledząc proces legislacyjny ww. przepisu stwierdzić w ocenie organu należy, iż w pierwotnej wersji rządowego projektu tej ustawy (druk nr 2386) takiego zapisu nie było. Dlatego też uzasadnienie projektu nowelizacji w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, a z informacji zamieszczonych na stronie www.seim.gov.pl wynika, że (pierwotnie oznaczony w druku sejmowym nr 2386 jako art. 1 pkt 16 lit. c) ustawy nowelizującej) obecny art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela został wprowadzony do projektu na posiedzeniu Wspólnej Podkomisji Nadzwyczajnej ENM/STR (tj. powołanej spośród przedstawicieli Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP) w dniu 17 marca 2004 r. Niewątpliwie zagadnienie związane z wprowadzeniem trybu uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli przez nauczycielskie związki zawodowe musiało w ocenie organu budzić wątpliwości członków podkomisji, o czym świadczy analiza treści zamieszczonych na ww. stronie internetowej opinii Biura Analiz Sejmowych - aż dwie z nich (spośród wszystkich pięciu sporządzonych w sprawie ww. projektu ustawy) dotyczą obecnego art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela.

Zdaniem organu daje się zauważyć dorozumiane przyjęcie, iż czynność uzgadniania z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma zastępować obowiązek z art. 19 ust. 2 uzz i stanowi wzmocnienie wpływu związków zawodowych na treść regulaminu wynagradzania poprzez wyłączenie w tej kwestii bardziej neutralnego trybu opiniowania z art. 19 ust. 2 uzz. Mechanizm owego zakładanego wpływu staje się jeszcze bardziej widoczny na tle przepisów towarzyszących omawianemu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Czynność uzgodnienia ze związkami miała bowiem dotyczyć aktu prawa miejscowego przyjmowanego obowiązkowo corocznie (vide: art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela w wersji wynikającej z tej samej nowelizacji - "organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu..."). Skutek w postaci ustawowej "inspiracji" organów samorządu do szybkiego uzgadniania projektu regulaminu uzyskano wprowadzając do Karty Nauczyciela tą samą ustawą nowelizacyjną art. 30 ust. 6b. Wyznaczał on granicę czasową obowiązywania "starego" (poprzedniorocznego) regulaminu - "w przypadku nieuchwalenia do dnia 31 grudnia danego roku regulaminu na kolejny rok kalendarzowy stosuje się regulamin obowiązujący w roku poprzednim, nie dłużej jednak, niż przez okres dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej".

Oran zakwestionował również tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 797/11, jakoby "wyłącznie reprezentatywność na poziomie ogólnokrajowym dawała możliwość wywarcia wpływu na proces legislacyjny". Wskazanie jaki wpływ na proces legislacyjny odnoszą poszczególne typy uprawnień związków zawodowych zawarta została w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97 (publ. w: OTK 1998/2/11). Trybunał zauważa na wstępie, iż "określenia »w porozumieniu«, »w uzgodnieniu«, »za zgodą«, »przy udziale«, »po zasięgnięciu opinii« itp. występują dość często w przepisach prawnych upoważniających organ prawotwórczy do stanowienia prawa. Wyrażają one więzy współzależności pomiędzy różnymi podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo [...].

W tym kontekście zasadne jest w przekonaniu rady miasta uznanie, iż czynność "uzgadniania" zdecydowanie bardziej angażuje obie strony tego procesu. Wymaga bieżącego rozpatrywania wzajemnych racji, prowadzonego w dłuższej perspektywie czasowej. Stanowi tryb dochodzenia do pewnych rozwiązań, wymagający sporego zaangażowania przez obydwie strony. Zatem możliwość wpływu na proces legislacyjny związków zawodowych nie jest uzależniona od posiadania przymiotu "reprezentatywności na poziomie krajowym"; przedmiotowy wpływ (a tym bardziej jego stopień) wiąże się z rodzajem obowiązków podmiotu tworzącego prawo, nałożonych przez ustawodawcę.

1. Wskazano, że stanowisko skarżącego związku zawodowego oparte jest też na kolejnej tezie zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 797/11. Stwierdza ona, iż "ustawa Karta Nauczyciela nie stanowi lex specjalis w stosunku do ustawy o związkach zawodowych". Organ podniósł, że orzeczenie to dotyczyło uchwalenia aktu prawnego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela, dlatego nie może być wprost odnoszone do kwestii wzajemnego oddziaływania (lub jego braku) art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela na konieczność stosowania art. 19 ust. 2 uzz.

Gdyby przyjąć za zasadny pogląd prezentowany przez stronę skarżącą, niezależnie od procedury uzgodnieniowej z art. 30 ust. 6a Kart Nauczyciela konieczne byłoby zwrócenie się do organizacji związkowych wymienionych w art. 19 ust. 2 uzz z wnioskiem o wyrażenie opinii o przedłożonym projekcie regulaminu. Skoro z ww. przepisu (tj. art. 19 ust. 2 uzz) ewidentnie wynika, iż ma on na celu "uspołecznienia procesu tworzenia prawa" (jak w uzasadnieniu do wyroku TK U 23/97), to winno ono mieć (chociaż potencjalnie) realny wpływ na treść projektowanego aktu prawnego. Tymczasem analiza przytoczonego wyżej orzecznictwa prowadzi zdaniem organu do wniosku, iż gdyby projekt regulaminu (już uzgodniony w trybie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela) przedstawić organizacjom związkowym w trybie art. 19 ust. 2 uzz, to projektodawca niejako zmuszony byłby do odrzucania wszelkich wniosków podmiotów opiniujących. Gdyby bowiem zechciał jakikolwiek wniosek uwzględnić, musiałby ponownie uzgodnić tę zmianę w trybie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, natomiast po przeprowadzeniu tychże (ponownych już) uzgodnień, jeszcze raz (tak, jak oczekuje tego strona skarżąca) powinien przekazać ów projekt do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 uzz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności objętej skargą uchwały nr [...]z dnia [...] r. w sprawie regulaminu określającego wysokości oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom niektórych składników wynagrodzenia.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zakwestionowała zaskarżoną uchwałę nr [...] w związku z pominięciem określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 167) trybu zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową projektu ww. uchwały jako aktu prawnego regulującego zagadnienia objęte zadaniami związków zawodowych. Organ uchwałodawczy wyraził natomiast stanowisko o braku obowiązku zastosowania trybu z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, podkreślając, że w przypadku uchwał, których przedmiot stanowi regulamin określający wysokości i szczegółowe warunki przyznania nauczycielom określonych składników wynagrodzenia (dodatków do wynagrodzenia za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, wynagrodzenia na godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń ze stosunku pracy z wyłączeniem świadczeń socjalnych), ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U z 2014r., poz. 191) szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego w procedurze tworzenia prawa, wyłączający na zasadzie lex specialis derogat legi generali wymóg przeprowadzenia procedury z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Z powyższego wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny wzajemnej relacji i współzależności ww. przepisów określających tryb oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy uczestnictwa związków zawodowych w procesie legislacyjnym. Ocena bowiem zakresu powiązania i zastosowania obu omawianych przepisów tj. art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela determinuje odpowiedź na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie zachodził obowiązek zaopiniowania projektu przedmiotowej uchwały ze stroną skarżącą jako reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), czy też nie.

Ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 konstytuuje obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W celu umożliwienia związkowi zawodowemu realizacji powyższego uprawnienia, w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych prawodawca określił, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny; skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 19 ust. 3 ww. ustawy, w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Ustawa Karta Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustanawia natomiast wymóg uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy. Stanowi o tym wprost przepis art. 30 ust. 6a ww. ustawy określając, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Regulamin do którego odwołuje się przepis art. 30 ust. 6a został uregulowany przepisem art. 30 ust. 6 ww. ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3; 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy prawne powszechnie obowiązujące o zasięgu terytorialnym, odnoszące się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych danej jednostce samorządu terytorialnego (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 7/01; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 345/05).

Z treści przytoczonych regulacji wyraźnie wynika, że zarówno w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, jak i w art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela ustawodawca ustanowił wymóg współdziałania ze związkami zawodowymi w procedurze tworzenia prawa. Z tym, że tryb współdziałania przewidziany w art. 19 dotyczy założeń i projektów (wszelkich) aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, ma formę opinii i jest przeprowadzany z reprezentatywnymi organizacjami zawodowymi, natomiast tryb z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela dotyczy określonych składników wynagrodzenia nauczycieli, ma formę uzgodnienia i jest realizowany pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli. Podkreślić należy, że wskazane wyraźne rozróżnienie wyszczególnionych trybów współdziałania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa nie występowało we wcześniejszym stanie prawnym, tj. przed wprowadzeniem do Karty Nauczyciela art. 30 ust. 6a. Przypomnieć warto, że wskazany przepis został dodany do art. 30 Karty Nauczyciela na mocy art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz.1845), która weszła w życie z dniem 31 sierpnia 2004 r. Zatem do dnia 31 sierpnia 2004 r. kwestia konsultacji regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ze związkami zawodowymi nie była wprost unormowana przepisami prawa, dlatego też w orzecznictwie sądowym przyjmowano stanowisko o potrzebie konsultacji regulaminu ze związkami zawodowymi w sposób przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 17 lit. d ustawy zmieniającej, kiedy to został dodany do Kary Nauczyciela przepis art. 30 ust. 6a, nastąpiła zasadnicza zmiana omawianej materii, gdyż ustawodawca wyraźne i samoistnie określił tryb współdziałania ze związkami zawodowym przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Tym samym więc od dnia 31 sierpnia 2004 r. w polskim systemie prawnym istnieje odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych odnośnie regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zdaniem Sądu, ocena analizowanych trybów konsultacji projektów aktów prawnych ze związkami zawodowymi wymaga uwzględnienia opisanego kontekstu chronologicznego zmian stanu prawnego, albowiem kwestia obowiązywania bądź też nie określonych regulacji prawnych w ramach danego aktu prawnego, dziedziny prawa, gałęzi prawa czy systemu prawnego, wiąże się nieodzownie i wpływa na określony sposób interpretacji norm prawnych odpowiednio aktu prawnego, dziedziny prawa, gałęzi prawa czy systemu prawnego. Określona aktywność prawodawcza uwidacznia bowiem wolę aktualnego prawodawcy, pozwala także na porównanie jej z wolą historycznego prawodawcy i w ten sposób ma wpływ na określoną interpretacją przepisu prawnego, obrazując tło i ratio legis danej regulacji prawej. Skoro zatem w poprzednim stanie prawnym nie było odrębnej normy prawnej określającej sposób konsultacji ze związkami zawodowymi regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, a następnie ustawodawca wprowadził do systemu prawnego samodzielną regulację prawną dotyczącą tej właśnie kwestii, zaostrzając przy tym formę współdziałania w tej materii ze związkiem zawodowym, to nie sposób uznać, że tak jak w poprzednim stanie prawnym należy w sposób tożsamy stosować tryb z art. 19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych.

Na charakter wzajemnych relacji przepisów art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela wpływ mają również, zdaniem Sądu, reguły określające zakres stosowania przepisów pozostających ze sobą w merytorycznym związku. Niewątpliwie normy, których zakres zastosowania pozostaje w stosunku zawierania się, zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, należy stosować w ten sposób, że w przypadku zbiegu obu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Określenie wzajemnej relacji zakresowej dwóch przepisów prawa, a w szczególności ustalenie, że zakres jednej normy zawiera się w zakresie drugiej normy, niejednokrotnie jest czynnością skomplikowaną, nie sprowadzającą się do prostej dedukcji, opartej na jednorodnych przesłankach. Niemniej jednak, zdaniem Sądu ustalenie, że w danym wypadku mamy do czynienia ze zbiegiem norm mającym postać zawierania się wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych składających się na hipotezy tychże norm oraz adresatów analizowanych norm, co nie wyklucza w sytuacjach wątpliwych uwzględnienia także racji systemowych i funkcjonalnych przemawiających za tym, aby jedną normę traktować w stosunku do drugiej jako lex specialis lub też nie. Odnosząc poczynione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zarówno przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, jak i przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procesie tworzenia prawa, odpowiednio w postaci wyrażenia opinii oraz uzgodnienia. Oba zatem przepisy łączy wspólna cecha, jaką jest zapewnienie organizacji związkowej udziału w procesie prawotwórczym. Oba też przepisy określają jako adresatów procedury współdziałania w tworzeniu prawa, z jednej strony organy stanowiące prawo (na szczeblu krajowym, terytorialnym), a z drugiej organizacje związkowe broniące praw i interesów ludzi pracy. Nie ulega wątpliwości, że w obu przypadkach przedmiotem współdziałania w tworzeniu prawa mogą być akty prawne objęte zadaniami danego związku zawodowego. Różnica między omawianymi przepisami sprowadza się zatem de facto jedynie do kwestii szczebla podmiotów współdziałających, formy współdziałania i szczegółowości zakresu materii objętej procedurą współdziałania. I tak w przypadku art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych podmiotem reprezentującym czynnik społeczny są organizacje związkowe reprezentatywne w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, tj. ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami i działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. W przypadku natomiast art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela tym podmiotem reprezentującym jest związek zawodowy zrzeszający nauczycieli. W obu zatem wypadkach mamy do czynienia z organizacjami związkowymi, z tym, że w tym pierwszym wypadku na szczeblu ogólnokrajowym, zaś w drugim na poziomie terytorium danej jednostki samorządu i o charakterze branżowym. Również w przypadku organu stanowiącego prawo uczestniczącego w procesie współdziałania odmienność regulacji dotyczy jedynie szczebla tego organu, gdyż w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych mówi się o organach władzy i administracji rządowej oraz organach samorządu terytorialnego, natomiast w art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela już tylko o organie jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku podmiotów współdziałających można zatem mówić wyłącznie o innym szczeblu i tym samym zakresie działania tych podmiotów tj. na poziomie ogólnokrajowym i terytorialnym. Analogicznie sytuacja wygląda w przypadku materii objętej procedurą współdziałania, gdyż w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych została ona określona bardzo ogólnie i obejmuje wszystkie regulacje, których dotyczą zadania związków zawodowych, zaś w art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 6 Karty Nauczyciela ogranicza się zakres tej materii jedynie do tych uprawnień pracowniczych, i to nauczycieli, które dotyczą warunków przyznawania niektórych składników wynagrodzenia. Także w przypadku formy współdziałania zachodzi, zdaniem Sądu, w ramach analizowanych przepisów relacja bardziej ogólnej i szczególnej (kwalifikowanej) formy uczestnictwa podmiotów współdziałających w procesie tworzenia prawa. Tryb opiniowania, do którego odwołuje się art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nie angażuje bowiem obu podmiotów w takim stopniu, co tryb uzgadniania, o którym mowa art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, a którego to istota wyraża się w dążeniu do osiągnięcia porozumienia przez podmioty współdziałające. Celem trybu opiniowania jest zaś jedynie umożliwienie danemu podmiotowi zajęcia i wyrażenia stanowiska w określonej sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że istotną cecha wspólną obu tych instytucji prawnych jest zapewnienie organizacji związkowej możliwości brania udziału w procesie tworzenia prawa istotnego z punktu widzenia uprawnień i obowiązków pracowniczych, a inny jest wyłącznie zakres i stopień tego współdziałania oraz zakres będącej przedmiotem procesu prawotwórczego materii dotyczącej praw i obowiązków pracowniczych.

W świetle poczynionych uwag należało uznać za prawidłowe stanowisko organu, iż analizowane przepisy ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy Karta Nauczyciela pozostają wzajemnie ze sobą w relacji zawierania się. Jakkolwiek literalne brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych może prowadzić do wniosku, że poza wyjątkami wymienionymi w tym przepisie (założenia projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej), każdy akt prawny, w zakresie objętym zadaniami reprezentatywnych związków zawodowych podlega procedurze opiniowana, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to jednak względem regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela reguła ta nie ma zastosowania. W przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust.6 Karty Nauczyciela) ustawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej, o której mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, mającej charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż pozostającej z nią w stosunku zawierania się. Normę art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy zatem traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przyjęcie przeciwnego poglądu i uznanie, że ustawodawca wprowadził odnośnie przedmiotowego regulaminu dwa równorzędne tryby konsultacji związkowych nie tylko abstrahowałoby od tła historycznego zmian stanu prawnego, ale również mogłoby prowadzić do nieracjonalnych z punktu widzenia celu i ratio legis przepisów art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela i art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych skutków w postaci długotrwałego i zamiennego konsultowania przepisów płacowych nauczycieli, których to termin uchwalania jest terminem ograniczonym ustawowo. Wykluczona jest bowiem możliwość wnoszenia poprawek do uzgodnionego już regulaminu co oznacza, że gdyby prawodawca chciał uwzględnić poprawki zgłoszone przez podmiot opiniujący w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to musiałby ponownie uzgodnić tę zmianę w trybie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, a następnie po raz kolejny skierować taki zmieniony projekt regulaminu do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej. Procedurę tę należałoby następnie powtarzać, gdyby organ prawodawczy uwzględniał zgłaszane po raz kolejny poprawki do tak skonsultowanego projektu. W ocenie Sądu także więc i ta okoliczność nie powala uznać za prawidłowe stanowisko strony skarżącej, iż wolą ustawodawcy było wprowadzenia dwóch trybów konsultacji związkowych regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, zwłaszcza że już sam fakt przyjęcia uzgodnienia jako formy współdziałania z organem prawodawczym w jego uchwaleniu rozszerza zakres konsultacji związkowej (w stosunku do konsultacji w postaci opinii), wzmacniając tym samym wpływ związku na jego treści, co w ocenie Sądu stanowi wystarczające i sprawne zabezpieczenie interesów nauczycieli w procesie wpływu na kształt przepisów płacowych.

Mając powyższe na względzie oraz okoliczność, że spór w sprawie dotyczył wyłącznie kwestii zastosowanej procedury konsultacji przedmiotowego regulaminu a nie jego treści Sąd uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, jako że określonego w tym przepisie trybu nie stosuje się w procesie uchwalania regulaminów, o których mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Na zasadzie regulacji szczególnej poddane one zostały odrębnej, samoistnej procedurze konsultacji z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że realizacja i stosowanie przepisów Karty Nauczyciela oraz ustawy o związkach zawodowych na zasadzie reguły lex specialis derogat legi generali występuje jedynie w kontekście kwestii procesu konsultacji związkowej w drodze uzgodnienia regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela i nie dotyczy oraz nie zmienia ogólnych reguły opiniowania aktów prawnych określonych w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej do przyjęcie stanowiska, że przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela stanowi lex specialis w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie jest konieczne danie temu expressis verbis wyrazu w ustawie poprzez wyłączenie stosowania art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W polskim systemie prawnym wyłączanie stosowania norm prawnych odbywa się nie tylko poprzez wyrażenie w tym zakresie w sposób wyraźny woli przez ustawodawcę, np. w drodze stosownej normy derogacyjnej, ale także niejednokrotnie ustawodawca posługuje się tzw. derogacją milczącą, podstawę której stanowią reguły kolizyjne, w tym i reguła lex specialis derogat legi generali. Stosowanie norm prawnych uwarunkowane jest również dyrektywami wykładni przepisów prawa oraz regułami wnioskowań prawniczych. Także więc reguły wykładni mogą doprowadzić do wyłączenia zastosowania określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie nie tylko wymieniona reguła kolizyjna, ale również dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej przesądziły o wyłączeniu stosowania w sprawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej uwagi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi .