Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2100/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, 2 w zw. z art. 71a ust. 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanej przez adw. K F, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] października 2014 r. nakazującej jej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że w toku czynności kontrolnych PINB [...] kwietnia 2010 r. ustalono, że w ww. budynku prowadzona jest działalność opieki dziennej nad dziećmi i nauka języków obcych. W czasie oględzin potwierdzono salę zajęć na kondygnacji 1 i 2. Obiekt posiada 3 kondygnacje nadziemne (w tym poddasze użytkowe). Nie stwierdzono pomieszczenia o przeznaczeniu na przygotowywanie posiłków dla dzieci (kuchnia). Według oświadczenia użytkownika nie ma stałej liczby przebywających w obiekcie dzieci (ok. 25 maksymalnie). Pozostała cześć budynku to poddasze i garaż; użytkowana była zgodnie z przeznaczeniem.

Zawiadomieniem z 5 listopada 2010 r. PINB poinformował o wszczęciu na wniosek A. W. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego na cele przedszkolne. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB [...] lutego 2011 r. ustalono, że według istniejącego zagospodarowania pomieszczeń poziom parteru budynku jest wykorzystywany na punkt przedszkolny o liczbie dzieci do 25, były zagospodarowane 23 szuflady w przedpokoju. Z ustaleń poczynionych przez PINB [...] czerwca 2011 r. w budynku tym przebywało 23 dzieci. Stan zagospodarowania pomieszczeń w budynku nie uległ zmianie w porównaniu z zagospodarowaniem ujętym w protokole z [...] lutego 2011 r.

PINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. J. oraz H.. J., reprezentowanych przez adw. P W, [...] WINB decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku kontroli 18 stycznia 2012 r. ustalono, że na parterze znajdują się pomieszczenia zagospodarowane dla celów punktu przedszkolnego. Na I piętrze znajdują się pomieszczenia w kolorystyce i oznakowaniu dla dzieci, nieposiadające mebli oraz innego sprzętu. Na II piętrze sytuacja jest analogiczna jak na piętrze I, a strych i pomieszczenia w podziemiu wykorzystywane są jako pomieszczenia gospodarcze.

Na podstawie powyższych ustaleń PINB decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w/w budynku. [...] WINB decyzją Nr [...] z [...] maja 2012 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] czerwca 2012 r. stwierdzono, że na parterze budynku urządzone są pomieszczenia do dziennego pobytu dzieci w postaci 2 sal zabaw i do prowadzenia zajęć dla dzieci, szatni znajdującej się na korytarzu i łazienki dostosowanej do potrzeb dzieci w wieku przedszkolnym. Ponadto na tym samym poziomie znajduje się jadalnia dla dzieci i zaplecze kuchenne do wydawania posiłków.

W związku z wnioskiem M.K., reprezentowanej przez adw. K F, GINB decyzją z [...] września 2012 r., stwierdził nieważność decyzji [...] WINB Nr [...] z [...] maja 2012 r., a decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym [...] WINB ponownie rozpoznając sprawę decyzją Nr [...] z [...] lutego 2013 r., uchylił w całości decyzję PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] marca 2013 r. PINB przeprowadził oględziny ww. budynku mieszkalnego i ustalił, że na parterze budynku urządzone są pomieszczenia do dziennego pobytu małych dzieci w postaci 2 sal zabaw i sal do prowadzenia zajęć dla dzieci, szatni usytuowanej w korytarzu i łazienki dostosowanej dla potrzeb dzieci w wieku przedszkolnym. Ponadto na tym samym poziomie znajduje się jadalnia dla dzieci i zaplecze kuchenne do wydawania posiłków.

PINB postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. wstrzymał użytkowanie tego budynku mieszkalnego zaadaptowanego na cele opieki nad dziećmi oraz nałożył na M.K. obowiązek przedstawienia dokumentacji wskazanej w art. 71 ust. 2 Pr. bud. Następnie, w toku kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] maja 2013 r. ustalono, że nie wykonano ww. postanowienia PINB, tj. budynek w dalszym ciągu użytkowany jest, jako punkt przedszkolny. W dniu kontroli na terenie budynku przebywało 20 dzieci. Wg. oświadczenia najemcy punkt przedszkolny zostanie zlikwidowany do końca czerwca 2013 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Pani K., reprezentowanej przez adw. K F, GINB decyzją z [...] lipca 2013 r., znak: [...], K., stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego Nr [...] z [...] lutego 2013 r., a decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygniecie.

WSA w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13, uchylił ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2013 r., oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z [...] lipca 2013 r. W związku z powyższym wyrokiem, GINB decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak [...],K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Nr [...] z [...] lutego 2013 r., znak: [...].

[...] września 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, stwierdzając, że w godzinach porannych do budynku wchodziły osoby dorosłe wraz z małymi dziećmi. Na ogrodzeniu terenu obok posesji nadal znajduje się tabliczka informacyjna z nazwą "T.". W budynku paliło się światło, a przez okno widoczny był ozdobny wystrój ścian.

PINB decyzją Nr [...] z [...] października 2014 r., nakazał M. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. zaadaptowanego na cele opieki nad dziećmi. Odwołanie od decyzji wniosła M.K., reprezentowana przez adw. K F. W jego treści zawarto wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13.

Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], [...]WINB zawiesił na wniosek strony postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania sądowoadministracyjnego.

WSA w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2331/18, po rozpoznaniu skargi A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lutego 2014 r. wznowił postępowanie sądowe, uchylił ten wyrok oraz uchylił decyzję GINB z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...],[...], oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z [...] lipca 2013 r., znak: [...],[...]. NSA wyrokiem z 4 lipca 2019r., sygn. akt: II OSK1012/19, oddalił skargę kasacyjną i A. W. i C. W. od ww. wyroku WSA w Warszawie.

[...] lutego 2020 r. - przy piśmie GUNB z [...] lutego 2020r. - do [...]WINB zwrócono akta administracyjne dotyczące przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym [...] WINB postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2020 r., podjął z urzędu postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem [...] WINB z [...]grudnia 2014 r., zaś postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2020 r., zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia oględzin i ustalenia aktualnego sposobu użytkowania ww. budynku.

[...] czerwca 2020 r. do [...] WINB wpłynęła kopia protokołu kontroli Nr [...] z [...] maja 2020 r., w którym stwierdzono, że do kontroli stawił się pełnomocnik właścicieli posesji przy ul. [...], K. F., który oświadczył, że ze względu na panującą epidemię i wynikające z tego obostrzenia w kontaktach personalnych nie wyraża zgody na przeprowadzenie oględzin na posesji. Wobec powyższego oględzin w zakresie przewidzianym w zawiadomieniu nie przeprowadzono.

[...] lipca 2020 r. do [...] WINB wpłynęła kopia protokołu kontroli Nr [...] z [...] czerwca 2020 r., w którym wskazano, że ok. godz. 9:30 przeprowadzono kontrolę z marszu (bez zapowiedzi) w sprawie aktualnego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na ogrodzeniu przy tablicy z numerem posesji umieszczona jest tabliczka o treści "T.". Przez otwarte okno na ulicy, jak i w budynku słychać było głosy grupy małych dzieci. Po wejściu do budynku (hall wejściowy) przeprowadzono rozmowę z K. S., opiekunką dzieci, która oświadczyła, że w budynku przebywa piętnaścioro dzieci. Nie wyraziła ona zgody na oględziny całego budynku, w tym sal pobytu dzieci z uwagi na zalecenia Głównego Inspektora Sanitarnego w obliczu panującej pandemii koronawirusa. Wg. tych zaleceń do sal pobytu dzieci nie mogą wchodzić osoby postronne w tym również rodzice. PINB stwierdził, że w budynku prowadzona jest działalność opiekuńczo- wychowawcza nad dziećmi.

[...] lipca 2020 r. do [...] WINB wpłynęła kopia protokołu kontroli Nr [...] z [...] lipca 2020 r., w którym stwierdzono, że budynek jest niedostępny, podwórze posesji zagospodarowano na plac zabaw dla małych dzieci. Odgłosy kilkunastoosobowej grupy dzieci dochodzą z sąsiedniej posesji, graniczącej od strony ogrodowej. W trakcie kontroli weszła osoba podająca się za pracownicę wcześniej wydzierżawionej posesji położonej przy ul. [...] Nie można stwierdzić wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB Nr [...]. Według B. J. podopieczni przedszkola zostali przeprowadzeni na posesję sąsiadującą z posesją P. [...] ok. godzinę przed terminem oględzin.

Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2020 r. [...] WINB poinformował strony postępowania o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie strony postępowania poinformowane zostały o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym sprawy.

[...] WINB opisał kompetencje organu odwoławczego oraz zasady tego postępowania. związane z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis ten zawiera przykładowe i najczęściej występujące w praktyce elementy na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności". Zgodnie z art. 71 ust. 2 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być poprzedzona zgłoszeniem takiej zmiany, przy czym w zgłoszeniu tym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz dołączyć opisane przez organ dokumenty.

Problematyka samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uregulowana została w art. 71 a Pr. bud., zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

[...] WINB wyjaśnił, że o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie PINB poinformował zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Sprawa była kilkukrotnie przedmiotem oceny organu, zaś rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego podlegały weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ przywołał własne ustalenia z decyzji [...] WINB Nr [...] oraz ponownie przytoczył stan postępowań i orzeczeń organów oraz sądów w niniejszej sprawie. Wyjaśnił ponadto, że z uwagi na kilkuletnie postępowanie sądowoadministracyjne zachodziła konieczność zlecenia PINB przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego w zakresie aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W postanowieniu [...] WINB Nr [...] z [...] marca 2020 r. zlecającym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wskazano bowiem, że ostatnie czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawicieli PINB na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. zostały przeprowadzone [...] września 2014 r., a ich ustalenia zawarto w protokole ponad pięć lat temu.

Protokolarne ustalenia poczynione przez PINB m. in. [...] czerwca 2020 r. pozwalają na stwierdzenie, że w przedmiotowym budynku nadal kontynuowana jest działalność związana z opieką nad dziećmi. Powyższe znajduje również potwierdzenie w zdjęciach publikowanych w serwisie społecznościowym www.facebook.com dla użytkownika "T.". Ww. użytkownik cyklicznie publikuje zdjęcia przedstawiające dzieci w wieku przedszkolnym. Również z piśmie z [...] sierpnia 2020 r. adw. K F, reprezentującego M.K., wskazano, że: z uwagi na istniejącą sytuację epidemiologiczną przeprowadzenie czynności dowodowych, które umożliwiają wydane decyzji w niniejszym postępowaniu jest niemożliwe. W szczególności nie jest możliwe, aby Inspektor Nadzoru Budowlanego wszedł na teren zajmowany przez placówkę edukacyjną. Zdaniem [...] WINB, powyższe stwierdzenie jednoznacznie potwierdza sposób wykorzystywania budynku, jako placówki zajmującej się opieką nad dziećmi w wieku przedszkolnym.

[...] WINB wyjaśnił, że do akt PINB dołączono kopię decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] za [...] lutego 1987 r., zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie ul. [...]., działka nr ew. [...] w W. i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej segment południowy (załącznik do pisma Urzędu [...] z [...] kwietnia 2013 r.). Z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] kwietnia 2013 r. wynika ponadto, że nie odnaleziono dokumentacji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowana ww. w budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję przedszkola bądź punktu przedszkolnego. Właścicielka nieruchomości oświadczyła w odwołaniu z [...] listopada 2014 r., że "(...) do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w ogóle nie doszło (...). Przeprowadzone przez organ postępowanie nie prowadzi do wniosku, że ustawowe przesłanki zmiany sposobu użytkowania budynku zostały w niniejszej sprawie spełnione". Również w piśmie skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. wskazano, że: "W ocenie stron, nawet w przypadku przyjęcia, że w lokalu prowadzona jest działalność związana z opieką nad dziećmi, brak jest podstaw do przyjęcia, że wymagana jest zmiana sposobu użytkowania obiektu". Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, zorganizowanie w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym opieki nad dziećmi nie powoduje zmiany sposobu użytkowania obiektu.

W związku z powyższym, ustalenia wymagało, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, a jeśli tak, to czy stwierdzony sposób użytkowania ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. PINB uznał, że zmiana sposobu użytkowania polegająca na przekształceniu pomieszczeń mieszkalnych na cele opieki nad dziećmi jest samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

W ocenie [...] WINB, uruchomienie punktu opieki nad dziećmi w lokalu mieszkalnym, w którym przebywa ok. 20-25 dzieci, wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (m. in. odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne) oraz może powodować inne niż dotychczas obciążenie konstrukcji budynku, co wymaga oceny w tym zakresie. Użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na działalność polegającą na opiece nad dziećmi (w ilości jak w niniejszej sprawie) może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości bądź lokali w rozumieniu art. 5 ust. 2 Pr. bud. Ponadto, podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności związanej z opieką nad dziećmi zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, np. w kwestii drogi ewakuacyjnej, czy wyposażenia pomieszczeń w gaśnice, bezpieczeństwa pracy - tworzy miejsca pracy dla osób zajmujących się opieką nad dziećmi i personelu pomocniczego, wykonujących pracę w tych pomieszczeniach oraz higieniczno - sanitarne (m. in. zapewnienie materiałów opatrunkowych, punktu wydawania posiłków, stworzenia szatni czy dostosowania łazienki i WC dla potrzeb małych dzieci). Stanowi to istotne zintensyfikowanie obecnego sposobu użytkowania lokalu przez grupę dzieci, nad którymi zawodowo sprawuje się opiekę. Prowadzona jest bowiem zorganizowana działalność polegająca na opiece i edukacji małych dzieci niezamieszkujących na stałe w tym lokalu. W takim przypadku organ powinien objąć szczególnym nadzorem kwestię spełnienia przez obiekt bądź jego część odpowiednich przepisów w zakresie dopuszczalności prowadzenia działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad dziećmi. Fakt zmiany ww. warunków użytkowych w przedmiotowym obiekcie wynika m. in. z załączonego do akt organu powiatowego postanowienia [...] Komendanta Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2006 r., w którym wyrażono zgodę na zastosowanie rozwiązań "Ekspertyzy stanu ochrony przeciwpożarowej adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. na przedszkole" sporządzonej przez mgr inż. J. P. oraz inż. A. M., spełniających wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, w tym zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej dla średnio wysokiego budynku przedszkola, poprzez wykonanie określonych prac i zastosowanie odpowiedniego wyposażenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że zastosowane rozwiązania uznano za rekompensujące w zamian za niedopełnienie wymagań wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów ochrony przeciwpożarowej dla średniowysokiego budynku przedszkola. A. W. uzyskała - w formie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] grudnia 2009 r., zatwierdzenie zakładu do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie podawania w naczyniach jednorazowego użycia posiłków dostarczanych przez zewnętrzną firmę cateringową do punktu opieki nad dziećmi przy ul. [...] w W. Do akt organu powiatowego dołączono również opinie sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] sierpnia 2010 r., opiniująca pozytywnie pod względem sanitarno-higienicznym pomieszczenia zlokalizowane na parterze budynku przy ul. [...] z przeznaczeniem na punkt przedszkolny "T." dla 23 dzieci. W uzasadnieniu opinii wskazano, że na potrzeby placówki zostały zaadaptowane: szatnia dla dzieci usytuowana w holu, dwie sale zajęć oraz toaleta przeznaczona dla dzieci, w której są dwie miski ustępowe, dwie umywali z bieżącą ciepłą i zimną wodą oraz brodzik. Wyposażenie i sprzęt w salach zajęć i szatni posiadają certyfikaty. W punkcie przedszkolnym znajduje się odpowiedni wyposażona apteczka wraz z instrukcją udzielania pierwszej pomocy. W piwnicy budynku znajduje się toaleta dla personelu, pomieszczenie socjalne dla personelu wraz z szatnią oraz pomieszczenie gospodarcze na sprzęt porządkowy i środki czystości.

Powyższe bezspornie zdaniem [...] WINB potwierdza zarówno fakt prowadzenia w przedmiotowym budynku punktu opieki nad dziećmi, jak również, że prowadzenie działalności w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wymagało dostosowania jego warunków do specyfiki prowadzenia takiej działalności pod względem pożarowym czy sanitarnym. Organ zacytował fragment wyroku NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 964/15, "Zdaniem NSA, w składzie orzekającym, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. (...) Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne."

W ocenie [...] WINB już z samego faktu uzyskania przez A. W. (najemcę przedmiotowego budynku) powyżej przytoczonych stanowisk organów sanitarnych, czy Państwowej Straży Pożarnej w kontekście działalności polegającej na opiece nad dziećmi w formie "T." świadczy, że warunki bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno-sanitarnego uległy zmianie względem legalnego sposobu użytkowania obiektu, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z § 209 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś według przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu spełniać muszą wymagania kategorii ZL II. Zatem zmiana warunków użytkowych i pożarowych wynika wprost z przepisów wykonawczych.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz brak dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w organie administracji architektoniczno - budowlanej zasadne było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Na aprobatę zasługuje stanowisko PINB wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z którym: "Legalnej zmiany sposobu użytkowania nie zastąpi natomiast posiadanie pozytywnych opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci. Uzyskanie tych opinii nie jest bowiem alternatywą dla procedury zmiany sposobu użytkowania, lecz jest odrębnym obowiązkiem podmiotu zmierzającego otworzyć punkt przedszkolny." Powyższe dokumenty powinny stanowić bowiem co do zasady załączniki do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako wskazane w art. 71 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. wymagane prawem uzgodnienia i opinie.

W przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i PINB prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 71a Pr. bud. i wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz zobowiązał właścicielkę do przedłożenia wymaganych dokumentów. Obowiązek należało wykonać w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia – do [...] sierpnia 2013 r. PINB [...] maja 2013 r. ustalił, że w przedmiotowym budynku nie wstrzymano prowadzenia działalności i nie zastosowano się do obowiązku określonego w postanowieniu z [...] kwietnia 2013 r.

Dlatego PINB zasadnie nałożył na M.K. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż w lokalu nie wykonywano samowolnie żadnych robót budowlanych organ wyjaśnił, że z art. 71 Pr. bud. wprost wynika, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Materiał zdjęciowy załączony do akt jednoznacznie potwierdza, że pomieszczenia lokalu mieszkalnego są przystosowane do prowadzenia opieki nad dziećmi, Świadczy o tym przede wszystkim umeblowanie w postaci szafek z szufladami opatrzone imionami, pomieszczenie służące, jako szatnia, prace dzieci wywieszone na ścianach, dziecięce stoliki i krzesełka, jak również tabliczka informacyjna, że w budynku prowadzone jest "Th." umieszczona przy tabliczce z numerem nieruchomości. Odnosząc się do pisma adw. K F z [...]sierpnia 2020br., [...] WINB wyjaśnił, że art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID zawieszał bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Ponadto art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 tej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 zawieszał bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Niemniej jednak zgodnie z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, uchylony został art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązanych związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W art. 68 ust. 2 tej ustawy wskazano zaś, że: "Terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Bieg zawieszonych terminów administracyjnych rozpoczął się zatem 25 maja 2020 r. (na 23 maja 2020 r. przypadała sobota). W związku z powyższym opinia wyrażona w piśmie pełnomocnika skarżącej dotycząca konieczności wstrzymania czynności prowadzonych w omawianym postępowaniu do czasu uchylenia nadzwyczajnych przepisów związanych ze zwalczaniem epidemii jest bezzasadne. Przepisy zawieszające bieg terminów w postępowaniu administracyjnym zostały bowiem uchylone.

Powyższe ustalenia obligowały organ nadzoru budowlanego, stosownie do dyspozycji art. 71a ust. 4 Pr. bud., do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przepisu, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 21 października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji:

"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że każde prowadzenie punktu przedszkolnego w części domu jednorodzinnego powinno być zakwalifikowane, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czego konsekwencją było otrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego przyjęcia.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, a w szczególności art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania w sprawie administracyjnej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy nie legitymowali się oni interesem prawnym w sprawie".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, "ewentualnie umorzenie postępowania". Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że dla niego podstawa rozstrzygnięcia nie jest do końca klarowna. Organ wydając decyzję uznał, że każde rozpoczęcie prowadzenia działalności związanej ze sprawowaniem opieki nad dziećmi wymaga uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. Natomiast kluczowy w niniejszej sprawie jest brak ustalenia, jakiego rodzaju działalność jest prowadzona w lokalu i czy prowadzenie tego rodzaju działalności prowadzi do zmiany parametrów wskazanych w art. 71 Pr. bud. Bez szczególnej analizy organ stwierdził, że podjęcie rozpoczęcie prowadzenia punktu przedszkolnego bez wątpienia prowadzi do zmiany sposobu korzystania z budynku.

Nie jest właściwe automatyczne przyjęcie, że jeśli w budynku przebywają dzieci, to znaczy, że doszło do zmiany jego użytkowania. Niezależnie od przyjętej interpretacji rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, w zakresie tego, czy zmiana sposobu użytkowania lokalu przy działalności punktu przedszkolnego jest w ogóle potrzebna, nawet przy przyjęciu, że tak jest, to z całą pewnością nie w każdym przypadku, a zatem przyjmowanie, że każda taka działalność łączy się ze zmianą jest niezasadne. Przeciwnie, każda tego rodzaju działalność powinna być badana indywidualnie i konieczne jest każdorazowe ustalanie, czy zmiana zaszła, a jeśli tak to, w jakim zakresie i czy jest to zmiana na tyle istotna, że konieczna jest zmiana sposobu użytkowania budynku.

Punkty przedszkolne zostały zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Co do zasady Punkty przedszkolne są mniejszą formą placówki oświatowej niż przedszkola, zwłaszcza publiczne. W przedszkolu grup może być wiele, natomiast punkty przedszkolne mogą zawierać tylko jedną grupę dzieci. Zajęcia w punktach mogą być prowadzone w grupach od 3 do 25 dzieci. Zgodnie z § 8 rozporządzenia minimalny dzienny wymiar godzin zajęć świadczonych w punkcie lub zespole wynosi 3 godziny, a minimalny tygodniowy wymiar tych zajęć wynosi: 12 godzin w grupie liczącej od 3 do 12 dzieci, 16 godzin w grupie 13-16 dzieci oraz 20 godzin w grupie 17-20 dzieci i 25 godzin w grupie 20-25 dzieci.

Opieka nad dziećmi nie jest żadną z form działalności edukacyjnej. Jest to określona klasyfikacja działalności gospodarczej i osoba pragnąca podjąć działalność w zakresie opieki nad dziećmi jest obowiązana rozpocząć prowadzenie działalności i jako wykonywaną działalność podać kod PKD obejmujący opiekę nad dziećmi. Opieka nad dziećmi jest zatem instytucją zupełnie innej gałęzi prawa, gdyż prowadzenie punktu przedszkolnego nie wymaga prowadzenia działalności gospodarczej.

Tak więc za punkt przedszkolny może być uznawana zarówno placówka, w której przebywa 25 dzieci codziennie od wczesnego rana do późnych godzin popołudniowych, jak też taka, do której chodzi jedynie troje dzieci przez trzy godziny dziennie, cztery razy w tygodniu. Przyjmując zatem, zgodnie ze stanowiskiem organu, że oczywiste jest, że w każdym przypadku, gdy rozpoczyna się działalność polegającą na utworzeniu punktu przedszkolnego, zachodzi zmiana przesłanek określonych w art. 71 Pr. bud., należy dojść do wniosku, że dotyczy to także tej drugiej sytuacji, tj., gdy w lokalu przebywa troje dzieci przez trzy godziny dziennie w wybrane dni tygodnia. Powstaje zatem pytanie, jaka jest różnica pomiędzy punktem przedszkolnym, do którego uczęszcza troje dzieci, a sytuacją, gdy np. w mieszkaniu są prowadzone systematycznie lekcje gry na pianinie i zdarza się, że w niektórych zajęciach bierze udział troje dzieci.

Przy przyjęciu, że w przypadku punktu przedszkolnego liczącego troje dzieci, które przebywają w lokalu nie dłużej niż trzy godziny dziennie przez cztery dni w tygodniu nie jest konieczne zgłaszanie zmiany sposobu użytkowania budynku, powstaje pytanie, kiedy zgłaszanie zmiany jest niezbędne. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do uznania, że każda działalność edukacyjna oraz opiekuńczo-wychowawcza prowadzona w budynku lub mieszkaniu powinna być zakwalifikowana, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie jest zasadne przyjmowanie, że konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku wynika z samego faktu prowadzenia w budynku punktu przedszkolnego ze względu na przebywanie w nim dużej liczby dzieci. Konieczne jest odniesienie się do tego, że zmiana sposobu użytkowania budynku jest wynikiem konieczności dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy itp. W tym zakresie obowiązujące przepisy nie wskazują, że konieczne jest dostosowanie budynku, lecz że budynek musi spełniać określone wymagania. Nie nakazują zatem wykonania prac, a jedynie wskazują warunki, które muszą zostać spełnione. W istocie stworzenie punktu jest przy obecnych przepisach na tyle proste, że w większości przypadków wystarczające jest jedynie zaświadczenie straży pożarnej, kominiarza itp. Jest zatem możliwe podjęcie działalności w formie punktu przedszkolnego, nawet bez przeprowadzania jakichkolwiek prac.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem warunkiem utworzenia punktu przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, wydanych w zakresie ich właściwości, o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki, o których mowa w § 4 i § 5; wyposażenie lokalu, o którym mowa w pkt 1.

Kwestie określone w pkt 2 wydają się dość oczywiste i nie wydaje się, aby miały wpływ na sposób użytkowania budynku. Nie wydaje się bowiem, aby zakup tablicy, markerów, przyrządów matematycznych, czy rzutnika, powodował konieczność powstania obowiązku zgłoszenia zmiany.

Odnośnie punktu drugiego warunki, będące podstawą stwierdzenia, że lokal spełnia przesłanki do utworzenia punktu przedszkolnego zostały określone w § 4 i 5 rozporządzenia. Są to dość łatwe do spełnienia warunki, jak np. posiadanie co najmniej dwóch wyjść na zewnątrz, wyposażenie w trudno zapalne wykładziny podłogowe, czy też funkcjonowanie określonej ilości umywalek. Stąd też znaczna ilość domów jednorodzinnych spełnia te wymagania bez konieczności przeprowadzenia zaawansowanych prac. W rzeczywistości jedyna zmiana, jaka była konieczna w budynku w przedmiotowej sprawie, dotyczyła ilości umywalek - w łazience zostały bowiem zamontowane dodatkowe urządzenia. Była to więc zmiana dość niewielka i trudno oczekiwać, aby montaż dodatkowych urządzeń toaletowych pociągał za sobą konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku.

Pełnomocnik skarżącej nie zaprzeczył, że faktycznie w budynku zostały przeprowadzone znacznie dalej idące roboty budowlane, jednakże miały one charakter przede wszystkim wizerunkowy i funkcjonalny i nie były konieczne dla uruchomienia w budynku punktu przedszkolnego. Nie zmierza to do wykazania, że nie zaszła zmiana określona w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., lecz że organy administracji uznały, że zmiana zaszła - bez dokonania niezbędnych ustaleń stanu faktycznego. W rzeczywistości skoro przepis odwołuje się do pojęcia "zmiana", zaistnienie zmiany powinno być ustalone. Zgodnie z definicją słownikową zmianą jest fakt, że ktoś staje się inny lub coś staje się inne niż dotychczas lub też zastąpienie czegoś innym. Organ administracji stwierdzając, że nastąpiła zmiana, obowiązany jest zbadać, jaki był stan uprzednio oraz jaki jest stan obecny. Następnie po porównaniu obu stanów powinien odnotować różnice i określić skutki tych różnic i sprawdzić czy są to istotne różnice dotyczące czynników określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Zaskarżona decyzja w ogóle nie określa, czy zmiana zaistniała i w jakim zakresie. Uzasadnienie jest ogólnikowe i nie odnosi się do stanu faktycznego, a jedynie do przepisów prawa, które dodatkowo zostały nieprawidłowo zastosowane. Stąd też rozstrzygnięcie jest nacechowane nadmierną uznaniowością. Organ miał ocenić w postępowaniu m.in. czy organy administracji prawidłowo zbadały stan faktyczny i na jego podstawie wyciągnął odpowiednie wnioski. Tymczasem organ niemal w ogóle nie odniósł się do stanu faktycznego. W istocie w ogóle nie analizował, w jaki sposób budynek był uprzednio użytkowany i czego dotyczyły zmiany, lecz przyjął, że jeśli jest obecnie prowadzony punkt przedszkolny, a przedtem go nie było to z całą pewnością musiały nastąpić zmiany w czynnikach określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Taka interpretacja przepisów pociąga za sobą jednak, że zbędne staje się prowadzenie oględzin w trakcie postępowania, gdyż dla zaistnienia zmiany wystarcza sam fakt rozpoczęcia działalności polegającej na prowadzeniu punktu przedszkolnego.

Obowiązująca linia orzecznicza stoi na stanowisku, że przesłanki wskazane w art. 71 ust. 2 nie są wymienione enumeratywnie i mogą być jeszcze inne rodzaje zmian powodujących konieczność zgłoszenia. Niemniej jednak odwołując się do tych czynników możliwe jest wykazanie, że organ nie miał racji mówiąc, że zmiana sposobu użytkowania jest oczywista. W szczególności dotyczy to warunków bezpieczeństwa pożarowego - w przedmiotowej sprawie brak było konieczności dostosowania funkcji pomieszczeń do przepisów przeciwpożarowych i w związku z tym dokonania istotnych zmian. Wymagane przez przepisy zaświadczenie bezpieczeństwa zostało wydane bez jakichkolwiek problemów i bez dokonywania prac, czy przeróbek w lokalu; bezpieczeństwa powodziowego - wątpliwe się wydaje, aby prowadzenie nawet dużego punktu przedszkolnego miało istotny wpływ na bezpieczeństwo powodziowe; pracy -przy prowadzeniu niewielkiego punktu przedszkolnego nie ma konieczności zatrudnienia pracowników i prowadzący może wykonywać czynności edukacyjno- wychowawcze samodzielnie, organy badał czy w przedmiotowym punkcie przedszkolnym zatrudnieni są pracownicy, a jeśli tak to ilu; warunki higieniczno-sanitarne - w istocie wymagania stawiane przez rozporządzenie są tak niewielkie, że w dużej części przypadków nie jest konieczne dokonywanie jakichkolwiek przeróbek instalacji. Jak wskazano powyżej w przedmiotowym przypadku konieczne było jedynie dodanie dodatkowych urządzeń sanitarnych (umywalka, ustęp). Nie była to jednak na tyle daleko idąca zmiana, żeby uzasadniała konieczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu; bezpieczeństwo zdrowotne - nie wydaje się, aby otwarcie punktu przedszkolnego, w którym realizowane będą zajęcia z 3-4 dziećmi w wymiarze kilku godzin dziennie w wybrane dni w tygodniu miało istotne znaczenie dla bezpieczeństwa zdrowotnego. W każdym razie nie nastąpiłaby żadna zmiana w sytuacji, gdy mieszkałaby tam przedtem liczna rodzina; ochrona środowiska - nie wydaje się, aby otwarcie punktu przedszkolnego mogło mieć jakikolwiek istotny wpływ na kwestie ochrony środowiska; układ obciążeń - aby sprawdzić, czy nastąpiła zmiana w układzie obciążeń konieczne jest określenie, jak wyglądał układ obciążeń przed otwarciem punktu przedszkolnego. Może bowiem dojść do sytuacji, gdy na skutek otwarcia punktu przedszkolnego nastąpi zwiększenie obciążeń, ale może również nastąpić ich zmniejszenie lub też brak będzie istotnych różnic.

Dlatego te zaskarżona decyzja jest wadliwa. Organy administracji przed stwierdzeniem, że zmiana zaszła były obowiązane dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego zarówno istniejącego obecnie, jak i przez otwarciem punktu przedszkolnego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

W ocenie tut. Sądu oczywistym w sprawie (co zresztą przyznaje pełnomocnik skarżącej w skardze, s. 4, akapit 4) jest to, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W.. Spornym zaś stało to, czy podjęcie sprawowania w tym budynku - w miejsce funkcji mieszkalnej - opieki nad dziećmi w punkcie przedszkolnym spowodowało zmianę parametrów określonych przykładowo w art. 71ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. W konsekwencji zaś, czy zmiana taka wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (wraz z dołączeniem dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 Pr. bud.), a wobec niezgłoszenia czy uprawniała organa nadzoru budowlanego do podjęcia działań określonych w art. 71a ust. 1 – 4 Pr. bud.

Ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez PINB (w trakcie 11 kontroli, w okresie od 30 kwietnia 2010 r. do 14 lipca 2020 r.) jednoznacznie wskazują na to, że w przedmiotowym jednorodzinnym budynku mieszkalnym prowadzona była - przynajmniej od kwietnia 2010 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji - działalność gospodarcza w postaci opieki nad dziećmi w punkcie przedszkolnym (pełnomocnik skarżącej nie kwestionuje tego, że taka działalność jest działalnością gospodarczą, s. 2 ostatni akapit skargi, s. 3 akapit pierwszy skargi). Z ustaleń tych wynika ponadto, że liczba dzieci przebywających w budynku wynosiła od 25 do 15 osób (protokół kontroli z [...] kwietnia 2010 r., kontroli z [...] czerwca 2011 r., kontroli z [...] maja 2013 r. i kontroli z [...] czerwca 2020 r.). Z poczynionych przez organ ustaleń wynika też, że sposób użytkowania przedmiotowego budynku został określony w decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] lutego 1987r., zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...], działka nr ew. [...] w W. i zezwalającej na budowę – jako mieszkalny, a nie usługowy.

Z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] kwietnia 2013 r. wynikało, że w dokumentach związanych z przedmiotowym budynkiem nie odnaleziono "zgody" na zmianę sposobu użytkowana budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję przedszkola bądź punktu przedszkolnego. Skarżąca (ani jej pełnomocnik) nie twierdzili zaś, że występowali ze zgłoszeniem zamiaru zmiany przeznaczenia budynku; wręcz przeciwnie – twierdzili, że zgłoszenie takie nie było wymagane.

Jak słusznie zaś stwierdził WSA w Kielcach, "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania" (wyrok z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 759/19, CBOSA).

W doktrynie podkreśla się (por. np. komentarz do art. 71 Pr. bud. teza 1 w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski Marek Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, WKP 2021), że "zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 p. bud. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z uwzględnieniem niezbędnych prac projektowych związanych np. z przeróbką i dostosowaniem pomieszczeń w obiekcie do nowych potrzeb. Opracowania te wymagają m.in. uprzedniego sprawdzenia wytrzymałości konstrukcji obiektu i ewentualnego zaprojektowania jej wzmocnień, dokonania zmian w układzie konstrukcyjnym obiektu i być może także w jego kubaturze, przeprojektowania instalacji w obiekcie budowlanym w dostosowaniu do nowej funkcji i zapewnienia nowych rozwiązań projektowych, związanych ze zmienionym zapotrzebowaniem i zaopatrzeniem obiektu w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz inne media w tym zakresie (por. E. Janiszewska-Kuropatwa [w:] T. Asman i in., Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2009, s. 658)".

Rację ma więc co do zasady pełnomocnik skarżącej, twierdząc, że nie każda zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. Jedynie zmiany wymienione w art. 71 Pr. bud. (lub zmiany, których skutki są podobne), powodują konieczność dokonania stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanego.

W wyroku z 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że "brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., która prowadziłaby do uznania, iż każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu) powinna być zakwalifikowana, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Należy jednak zwrócić uwagę, że stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokiem dotyczył przeznaczenia części budynku na działalność opiekuńczo-wychowawczą (przedszkole), opieka dotyczyła niewielkiej grupki dzieci, a pomieszczenia obiektu były użytkowane bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Owa "niewielka grupka dzieci", której dotyczyły rozważania z ww. wyroku NSA, to grupa dzieci do 14 osób. Zgodnie bowiem z obowiązującym do 1 stycznia 2012 r. § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. z 2007 r., Nr 201, poz. 1455) wyłącznie do placówek, w których przebywa do 14 dzieci, placówek interwencyjnych specjalizujących się w opiece nad niemowlętami oraz placówek rodzinnych nie miały zastosowania przepisy ust. 3 pkt 6-10 tego artykułu. Zgodnie z nimi, w placówce, w której przebywać miało powyżej 14 dzieci należało zapewnić aneksy kuchenne (nie mniej niż jeden aneks kuchenny na 10 dzieci); jadalnię; odpowiednio wyposażone pomieszczenia do zajęć terapeutycznych i sportowych; pokój gościnny i pokój dla dzieci chorych oraz gabinet pielęgniarski, o ile placówka zatrudnia personel medyczny.

Przyjmując, że rozpoczęcie w przedmiotowym budynku działalności polegającej na opiece nad maksymalnie 25 dziećmi nastąpiło nie później, niż data pierwszej kontroli PINB (kwiecień 2010 r.), to ww. przepisy rozporządzenia w zakresie ww. niezbędnego dostosowania pomieszczeń obowiązywały użytkownika budynku, niezależnie od przywołanego w skardze obowiązującego do 1 września 2017 r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2010 r., Nr 161, poz.1080 ze zm.). Dlatego też błędny prawnie jest pogląd pełnomocnika skarżącej, że warunki utworzenia punktu przedszkolnego określone zostały wyłącznie w ostatnim z ww. rozporządzeń.

W skardze pełnomocnik skarżącej stwierdził, że "faktycznie w budynku zostały przeprowadzone znacznie dalej idące roboty budowlane, jednakże miały one charakter przede wszystkim wizerunkowy i funkcjonalny i nie były konieczne dla uruchomienia w budynku punktu przedszkolnego". Ta końcowa uwaga pełnomocnika (o zbędności robót budowlanych dla uruchomienia punktu) nie odnosi się jednak do wymogów § 27 ust. 3 pkt 6-10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, ale do wskazywanego przez tegoż pełnomocnika § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Ww. § 4 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r. w pkt. 1 – 17 określał natomiast takie warunki lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu, które nie musiały wymagać żadnych robót budowlanych w celu dostosowania wybudowanego budynku mieszkalnego – warunki te (za wyjątkiem powierzchni pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt dzieci i jego wysokości – pkt. 1 i 2) dotyczyły zasadniczo wyposażenia lokalu.

§ 4 rozporządzenia z 31 sierpnia 2010 r. nie był jednak – jak zostało to powyżej ustalone – jedynym przepisem określającym niezbędne warunki techniczne pomieszczeń punktur przedszkolnych.

Sposób zapewnienia w domu jednorodzinnym o przeznaczeniu mieszkalnym warunków, o których mowa w § 27 ust. 3 pkt 6-10 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, wymaga natomiast co do zasady wykonania robót budowlanych, które należy zakwalifikować, jako przebudowę (art. 3 pkt. 7 w zw. z pkt. 7a Pr. bud.). Z akt sprawy i stanowiska skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wynika, że przedmiotowy budynek został tak zaprojektowany i wybudowany, że posiadał przynajmniej 2 (a nawet 3) aneksy kuchenne, odpowiednio wyposażone pomieszczenia do zajęć terapeutycznych i sportowych oraz pokój gościnny i pokój dla dzieci chorych oraz gabinet pielęgniarski, o ile placówka zatrudniała personel medyczny.

Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Oceniając w tym zaś kontekście stwierdzenie pełnomocnika skarżącej zawarte w skardze, że w budynku zostały przeprowadzone znacznie dalej idące roboty budowlane, mające charakter funkcjonalny uprawnionym staje się wniosek o dokonanej na potrzeby funkcjonowania punktu przedszkolnego przebudowie budynku mieszkalnego.

Abstrahując od legalności przebudowy, skoro w jej wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, to niewątpliwie jest to podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki użytkowe. Taka zmiana zaś jest zmianą, o której stanowi art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. i wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno budowlane (art. 71 ust. 2 Pr. bud.).

Co więcej, nawet gdyby przedmiotowy budynek mieszkalny nie został faktycznie przebudowany, to organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 71a ust. 1 Pr. bud. – działając na podstawie i w ramach prawa obowiązującego (art. 6 k.p.a.) – zobowiązany byłby do uwzględnienia okoliczności prawnej wymuszającej dostosowanie budynku mieszkalnego do potrzeb lokalu punktu przedszkolnego w sposób określony w § 27 ust. 3 pkt 6-10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Samo też podjęcie w domu jednorodzinnym lub jego części działalności już faktycznie zmieniało warunki użytkowe tego budynku - z pierwotnie wyłącznie mieszkalnych na działalność gospodarczą w postaci prowadzenia punktu przedszkolnego. Wystarczające w takim aspekcie jest stwierdzenie organu, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych w art. 71 Pr. bud. czynników, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 385/20, CBOSA).

Należy zwrócić uwagę, że ustalenie zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (tak też wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 748/18, CBOSA). Skoro ww. § 27 ust. 3 pkt 6-10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2007 r. niewątpliwie ustanawiał inne wymagania, niż w wypadku budynku mieszkalnego, to podjęcie działalności punktu przedszkolnego powodowało zmianę wymagań dla takiego obiektu.

Tut. Sąd podziela też pogląd, wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z 2 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 607/19 (CBOSA), że art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud, który nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obejmuje także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

[...] WINB, dokonując subsumpcji prawnej ustalonego stanu faktycznego w kontekście oceny przesłanek z art. 71 ust.1 pkt. 2 Pr. bud. nie poprzestał na analizie szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego, ale zasadnie i w sposób potwierdzający staranność organu w prowadzeniu postępowania odniósł się do powołanych przez tut. Sąd przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. W ten sposób "ocenił czy podjęcie nowej działalności wymagało spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b." (tak NSA w wyroku z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2703/18, CBOSA).

Organ II instancji ponadto, nie tylko ustalił na podstawie zebranych i nienazuwających wątpliwości dowodów zgromadzonych przez PINB obecny sposób użytkowania badanego obiektu, ale – odwołując się do pozwolenia na budowę – wykazał, jaki był ostatni ze sposobów legalnego użytkowania budynku i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie tego, czy zmiana sposobu użytkowania została objęta stosownym zgłoszeniem. Pozwoliło mu to na stwierdzenie, że w tej sprawie doszło do zmiany, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.

[...] WINB dokonał również słusznej oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci postanowienia [...] Komendanta Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2006 r., w którym wyrażono zgodę na zastosowanie rozwiązań "Ekspertyzy stanu ochrony przeciwpożarowej adaptacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. na przedszkole", decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu zakładu do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie podawania w naczyniach jednorazowego użycia i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] sierpnia 2010 r., opiniująca pozytywnie pod względem sanitarno-higienicznym pomieszczenia zlokalizowane na parterze budynku przy ul. [...] z przeznaczeniem na punkt przedszkolny "T." dla 23 dzieci. Logiczne i spójne są wysnute na tej podstawie wnioski organu o niezbędności wykonania robót dla "dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (m. in. odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne) oraz może powodować inne niż dotychczas obciążenie konstrukcji budynku, co wymaga oceny w tym zakresie". Słusznie również zauważył [...] WINB, że podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności związanej z opieką nad dziećmi niewątpliwie zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, konieczności zapewnienia drogi ewakuacyjnej, wyposażenia pomieszczeń w gaśnice/

Słusznie też wskazał [...] WINB, że użytkowanie polegające na opiece nad tak znaczną grupą dzieci "może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości bądź lokali w rozumieniu art. 5 ust. 2 Pr. bud.". Należy też zgodzić się z organem, że podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności związanej z opieką nad dziećmi nie tylko nakazuje uwzględniać nowe warunki bezpieczeństwa pracy oraz higieniczno - sanitarne (m. in. zapewnienie materiałów opatrunkowych, punktu wydawania posiłków, stworzenia szatni czy dostosowania łazienki i WC dla potrzeb małych dzieci), ale również istotnie intensyfikuje użytkowanie budynku przez zwiększoną grupę osób (opiekunowie i dzieci).

Odniesienia się wymaga też wyrok NSA, wydany 4 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1012/19 (CBOSA), którym ten Sąd oddalił skargę od wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2331/18 w sprawie o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13, przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, co następuję.

Przywołany wyrok NSA nie ma wprawdzie w niniejszej sprawie mocy wiążącej (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.), gdyż wydany został w innej sprawie – ze skargi A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lutego 2014r., sygn. akt: VII SA/WA 2216/13 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Nr [...] z [...] maja 2012 r. Tym niemniej, NSA zawarł w uzasadnieniu tego wyroku ocenę prawną, która powinna być w niniejszej sprawie uwzględniona.

Sąd Naczelny zwrócił uwagę na istotną kwestię, mająca znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Wyjaśnił bowiem, że błędnie GINB stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z [...] lutego 2013 r., którą [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. NSA podkreślił, że "nie można (...) wykluczyć trafności oceny zawartej w decyzji WINB, że uruchomienie przedszkola w obiekcie mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarnohigienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów, wywołuje tym samym inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku. W tej zaś sprawie stanowisko GINB opierało się na odmiennych ustaleniach stanu faktycznego w związku z dokonaną oceną materiału dowodowego, który stanowił podstawę do wydania przez WINB jego decyzji. (...). Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że stanowisko GINB zawarte w jego decyzjach stanowi wyłącznie polemikę z poglądem wyrażonym przez WINB w jego decyzji, co wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji WINB, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa".

Odnosząc się do postanowienia (omyłkowo określonego, jako wyrok) NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 785/10 i zawartego tam stwierdzenia, że nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego powinna być zakwalifikowana, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, NSA zwrócił trafnie uwagę, że w tym postanowieniu wskazano, że "czy natomiast w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, (...), omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania".

W zaskarżonej decyzji – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. – [...] WINB nie tylko bardzo wnikliwie sporządził uzasadnienie faktyczne, ale również wyjaśnił, dlaczego zdaniem organu stanowisko PINB w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku było prawnie prawidłowe (s. 9-12 uzasadnienia). Ustalenia organu odwoławczego tut. Sąd podzielił, przedstawiając dodatkową ocenę prawną, uzasadniającą przyjęcie, że w zawisłej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W.

Dokonana przez tut. Sąd ocena prawna sprawia, że uznać należy poprawność przyjętej przez organ odwoławczy podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, to jest art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i trafność utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, jako prawidłowej prawnie.

Wbrew więc dość lakonicznym zarzutom skargi, nie został naruszony art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. "przez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż każde prowadzenie punktu przedszkolnego w części domu jednorodzinnego powinno być zakwalifikowane, jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czego konsekwencją było otrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego przyjęcia". Ani PINB, ani [...] WINB tego wcale nie przyjęli. Organa obu instancji orzekały bowiem nie o "każdym prowadzeniu punktu przedszkolnego", ale odniosły się do zmiany (z pierwotnie mieszkalnego) sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W.

Niezasadny był też zarzut naruszenie przepisów postępowania, "w szczególności" art. 28 k.p.a. "przez uznanie za stronę postępowania w sprawie administracyjnej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy nie legitymowali się oni interesem prawnym w sprawie".

Należy wyjaśnić, że po pierwsze art. 28 k.p.a. nie jest przepisem procesowym, ale materialnoprawnym. Po drugie zaś, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Poszerzenie przez organ administracji publicznej kręgu stron (nawet jeśli nie było prawidłowe) nie miało zaś żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wynik sprawy nie jest bowiem zależny od ilości stron, ale od wyników ustalonego stanu faktycznego i subsumpcji prawnej. Samo zaś naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.