Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 512/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 61 art. 252 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. W. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 238/17 w sprawie ze skargi M. G. W. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 r. w sprawie I SA/Gl 238/17 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

- art.7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- art.60, 61 i 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że Marszałek Województwa Śląskiego uprawniony był do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji;

- art.252 ust.3 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że skarżący otrzymał dotację w nadmiernej wysokości.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Katowicach na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U.2019.2325 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 17 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 238/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. (numer [...], dalej "umowa") zawartej pomiędzy Województwem Śląskim a beneficjentem wraz z aneksem nr 1 z dnia 4 listopada 2013 r. (dalej: "aneks) beneficjent otrzymał dotację w kwocie [...] zł na realizację zadania: "Adaptacja obiektów położonych przy ulicy [...] na potrzeby rozwoju przemysłowego parku tematycznego", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego, Priorytet III, Działanie 3.2, Poddziałanie 3.2.2. Zgodnie z postanowieniem § 1 ust. 2 aneksu, całość kwoty dotacji celowej określonej w ust. 1 jest przeznaczona na wkład własny beneficjenta do projektu dla wydatków zakwalifikowanych bez podatku VAT.

Z kolei w myśl § 7 umowy w przypadku uzyskania przez Beneficjenta na podstawie obowiązujących przepisów zwrotu podatku VAT za dostawy lub usługi zapłacone z dotacji, o której mowa w § 1, zobowiązany jest on do zwrotu odzyskanej kwoty do budżetu na rachunek Województwa Śląskiego w terminie 14 dni od daty wpływu z Urzędu Skarbowego. Ostatecznie, skarżący pobrał dotację w kwocie [...] zł tj. w wysokości określonej przez skarżącego we wniosku o jej udzielenie, a tym samym udział dotacji w finansowaniu zadania wyniósł 81%.; na realizację całego zadania skarżący poniósł wydatek w kwocie [...] zł, w tym podatek VAT w kwocie [...] zł.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez

Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy

strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Skoro autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, to tym samym nie kwestionuje zasadniczego ustalenia stanu faktycznego, że środki przeznaczone na realizację zadania zostały pobrane w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie

lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Marszałek Województwa Śląskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny zapisów umowy z 2 sierpnia 2013 r., a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, że zwrotowi podlega kwota [...] złotych.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na

podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną

jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści

przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie",

jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z

czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ wskazane przez kasatora jako naruszone przepisy prawa nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był nie wskazany przez kasatora jako naruszony art. 252 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie

lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Trzeci zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej ("przyjęcie, że skarżący otrzymał

dotację w nadmiernej wysokości") pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. W istocie jest to zarzut błędu w ustaleniach faktycznych podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., co nie jest formalnie dopuszczalne, przez co

zarzut jest bezskuteczny. Skoro kasator nie podważył skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ustalenia, że dotacja została pobrana w

nadmiernej wysokości, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia art. 60, art. 61 i art. 252 u.f.p., ponieważ przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych, a kasator nie wskazał, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto, skoro zarzut ten w istocie sprowadza się do twierdzenia o braku podstaw prawnych

do wydania decyzji administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, to zarzuty kierowane wobec Sądu I instancji o niedopuszczalności drogi sądowej winny zostać

sformułowane z powołaniem odpowiednich przepisów p.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył art. 7 Konstytucji RP, ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie

złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.