Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 910/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2  pkt 2,  art. 30 ust. 2  pkt 3,  art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12  ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany umowy spółki OSiR I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej M. na rzecz Wojewody D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "u.s.g." ) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zmiany umowy spółki "A" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Organ Nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Uzasadniając swe stanowisko Organ Nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W § 1 uchwały Rada Miejska w M. postanowiła: "Stwierdza się potrzebę zmiany umowy spółki "A" sp. z o. o. z siedzibą w M. w zakresie prowadzenia działalności wydawniczej." Z kolei w § 2 uchwały Rada przyjęła: "Uznaje się za celowe, ale również niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania i realizowania zadań, organowi wykonawczemu działającemu w jednoosobowej spółce samorządowej "A" jako zgromadzenie wspólników lub też walne zgromadzenie, aby zmienił umowę spółki, zakazując jej prowadzenia działalności wydawniczej w terminie 3 miesięcy od podjęcia niniejszej uchwały."

Przedmiotową uchwałą, zdaniem Organu Nadzoru, Rada zobowiązała Burmistrza Gminy M. do dokonania zmian w umowie jednoosobowej spółki "A" sp. z o.o. z siedzibą w M., w której jedynym wspólnikiem jest Gmina M. - polegających na zakazaniu prowadzenia przez spółkę działalności wydawniczej w terminie 3 miesięcy od podjęcia uchwały.

Jak podkreślono, w toku postępowania złożył wyjaśnienia Zastępca Przewodniczącego Rady Miejskiej w M., podając, że Rada Miejska stwierdziła w uzasadnieniu do uchwały, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest w pełni podległy (podporządkowany) organowi stanowiącemu, który nie tylko stanowi o kierunkach działania organu wykonawczego, ale również jest uprawniony do podejmowania uchwał zawierających wytyczne dla podległych mu organów wykonawczych, przy czym wytyczne te mogą obligować organ wykonawczy m.in. do podejmowania ściśle określonych zachowań (czynności), w tym też takich, które na zewnątrz będą wyrazem działania przez ten organ w charakterze zgromadzenia wspólników lub walnego zgromadzenia. Organ stanowiący może w ten sposób obligować organ wykonawczy do tego, by działając w jednoosobowej spółce samorządowej jako zgromadzenie wspólników lub też walne zgromadzenie, podjął tam ściśle określone rozstrzygnięcie, np. uchwałę o podwyższeniu lub obniżeniu kapitału zakładowego (o określoną kwotę oraz w określony sposób, by dokonał określonego podziału rocznego zysku wypracowanego przez spółkę lub też by zmienił w jakimś zakresie statut lub umowę spółki.

Organ Nadzoru stwierdził na tym tle, że Rada Miejska zobowiązała Burmistrza Gminy do podjęcia wskazanych w uchwale czynności faktycznych w określonym terminie. Działanie organu stanowiącego w niniejszym przypadku nie jest, według Organu Nadzoru, ani zaleceniem, ani wskazówką ani upoważnieniem, czy udzieleniem zgody na dokonanie konkretnych działań. Brzmienia § 1 i § 2 uchwały nie można również traktować jako wskazanie celu wraz ze sposobem jego realizacji, bowiem treść uchwały wskazuje jednoznacznie na wydanie przez Radę Miejską polecenia załatwienia konkretnej sprawy przez Burmistrza Gminy M. w konkretny sposób i w konkretnym terminie. Tym samym uchwała została podjęta z przekroczeniem kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu. W uchwale Rada uregulowała bowiem sprawy należące do wyłącznej kompetencji Burmistrza.

Organ Nadzoru zwrócił następnie uwagę na treść art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję gromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jest w przypadku gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że funkcję zgromadzenia wspólników w spółce pełni wyłącznie burmistrz gminy. Dalej wskazano na przepisy art. 156 i art. 255 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1030). W kontekście tych uregulowań prawnych Organ Nadzoru sformułował wniosek, że wyłącznie organ wykonawczy gminy, pełniąc funkcję jedynego wspólnika w jednoosobowej spółce kapitałowej gminy, może podjąć konkretne działania w celu wprowadzenia skutecznej zmiany umowy spółki.

W końcowych fragmentach wywodów przywołano tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu – w kontekście rozumienia użytego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g wyrażenia dotyczącego "stanowienia o kierunkach działania wójta."

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania w sprawie twierdząc, że [...] stycznia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany umowy spółki "A".

Wojewoda D. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. podtrzymał skargę albowiem rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2014 r. [...]stwierdził nieważność uchwały zmieniającej. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone i wobec tego zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała pozostaje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny nie mógł pozostawić jej w zbiorze legalnych aktów podejmowanych przez organy stanowiące gmin.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych określających ich kompetencje, zadania oraz tryb postępowania. Mogą zatem podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa.

Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Generalnie ujmując wyłączna właściwość rady gminy oznacza zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom, czy też wchodzenia w kompetencje innego organu. Jeśli zatem określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów przyznane im w drodze ustawy.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany umowy spółki z o.o. "A" stanowił art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm., przywoływana dalej jako "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu - do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten z poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym uchwała rady w tej materii winna mieć jednak wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Komentowany przepis zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy (wyroki WSA - w Łodzi, z 30 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 627/13; w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., III SA/Lu 454/10; w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Op 356/09; we Wrocławiu z 13 grudnia 2006 r., II SA/Wr 504/06; w Gliwicach z 27 sierpnia 2008, II SA/Gl 575/08; wyrok NSA z 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11; Cz. Martysz – Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, LEX).

W zaskarżonej uchwale (§ 1) postanowiono, że: "Stwierdza się potrzebę zmiany umowy spółki "A" sp. z o. o. z siedzibą w M. w zakresie prowadzenia działalności wydawniczej". A dalej w § 2: "Uznaje się za celowe, ale również niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania i realizowania zadań, organowi wykonawczemu działającemu w jednoosobowej spółce samorządowej "A" jako zgromadzenie wspólników lub też walne zgromadzenie, aby zmienił umowę spółki, zakazując jej prowadzenia działalności wydawniczej w terminie 3 miesięcy od podjęcia niniejszej uchwały.'' W § 3 postanowiono, że: "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy M.".

Na podstawie analizy treści zaskarżonej uchwały trzeba jej przypisać jednak charakter władczy, gdyż z § 3 wynika niedwuznacznie nałożenie na Burmistrza Gminy obowiązku wykonania uchwały, a tym samym podjęcia stosownych czynności prawnych - celem zlikwidowania części prowadzonej działalności gospodarczej przez wymienioną spółkę, to jest działalności wydawniczej - poprzez zmianę umowy spółki. Uchwała ta nie ma zatem waloru ogólnego programu w zakresie przyszłych działań organu wykonawczego, lecz wskazuje konkretne działanie jakie winien on podjąć i nadto wnika w sferę zastrzeżoną do kompetencji własnych burmistrza jako organu wykonawczego gminy oraz jednocześnie organu kontrolnego i zarządzającego tą spółką prawa handlowego z jednoosobowym udziałem gminy. Jak trafnie bowiem wykazano w skardze - po myśli art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 45 poz.236) w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 26 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jest w przypadku gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z art. 156 Kodeksu spółek handlowych zaś wynika, że w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wspólnik wykonuje wszystkie uprawnienia przysługujące zgromadzeniu wspólników. W przypadku spółki jednoosobowej jest to obowiązek osobistego lub za pośrednictwem innej osoby udziału w podejmowaniu uchwał lub w zgromadzeniu wspólników. W tej sytuacji tylko burmistrz jest uprawniony do czynności kontrolnych wobec jednoosobowej spółki gminy (działającej w formie spółki z o.o.), gdy bezpośrednio występuje w roli wspólnika na mocy art. 212 k.s.h. oraz gdy jako zgromadzenie wspólników dokonuje wyboru składu osobowego rady nadzorczej spółki (art. 10a i 12 ust. 4 u.g.k. w zw. z art. 215 § 1 k.s.h.), których istnienie może wyłączać indywidualną kontrolę wspólników (art. 213 § 3 k.s.h.). Art. 255 § 1 k.s.h. stanowi natomiast expressis verbis, że zmiana umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wymaga uchwały wspólników i wpisu do rejestru. W tym świetle wykonanie tego rodzaju czynności cywilnoprawnych w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z udziałem gminy jest zastrzeżone tylko dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Trzeba zauważyć nadto, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), a po myśli art. 43 u.s.g. mieniem tym jest również mienie innych gminnych osób prawnych. W pojęciu "inne gminne osoby prawne" mieszczą się takie podmioty prawa jak spółki utworzone przez gminę.

Jakkolwiek organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego podlega organowi stanowiącemu, ale w zakresie ściśle określonym ustawami i z uwzględnieniem zasady rozdziału kompetencji między organami gminy. W sferze zarządzania mieniem gminy granice tego rodzaju podległości organu wykonawczego zostały uregulowane w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznych bowiem kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wszakże nie każdych wykraczających poza zakres zwykłego zarządu, lecz tylko tych, które zostały wymienione w pkt 9 lit. a-i), to jest:

a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy,

b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta,

c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,

d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym,

e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy,

f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich,

g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta,

h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek,

i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.

Likwidacja części działalności gospodarczej spółki prawa handlowego z jednoosobowym udziałem gminy i w związku z tym zmiana umowy spółki nie mieści się w wymienionym w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. katalogu spraw dotyczących zarządzania mieniem gminnym, w których wymagana byłaby uprzednia działalność uchwałodawcza rady gminy o charakterze władczym, wiążącym wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym jej ingerencja w tej materii mogłaby przybrać wyłącznie formę opisaną w pkt 2 ustępu 2 art. 18 u.s.g. – czyli ogólnych wytycznych, zaleceń, a nie zobowiązujących do podjęcia określonych konkretnie działań w danej sprawie. Podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w zakresie sposobu wykonywania funkcji zgromadzenia wspólników w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego należy wyłącznie do wójta, bez konieczności i możliwości prawnej współdziałania w sferze wewnętrznej z radą gminy, która miałaby uprzednio określić treść przyszłych czynności cywilnoprawnych (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 457/02, wyrok WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. II SA/Op 356/09).

| | |

W tym stanie rzeczy Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła kompetencje, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., dopuszczając się również istotnego naruszenia art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej.

Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.) powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z przywołanych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt III sentencji znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.