Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2679/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4, §5 (ust. 1)
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 213/14 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 213/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...].

Wskazaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], którą ustalono dla J.N. opłatę adiacencką w wysokości 43070,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki oznaczone nr [...] do [...], położone w obrębie ewidencyjnym C., gmina [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (znak [...]) Wójt zatwierdził na wniosek J.N. podział nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] i powierzchni 2,0868 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym C., gmina [...]. W wyniku podziału powstały działki oznaczone numerami od [...] do [...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 25 maja 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Wójt ustalił dla J.N. opłatę adiacencką w wysokości 43 070,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 – uw. NSA; dalej "u.g.n.") oraz uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Kujaw. Nr 153, poz. 2041).

W odwołaniu J.N., domagając się uchylenia decyzji Wójta, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a."). Podniósł, że organ nie dążył do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonał swobodnej oceny dowodów, opierając rozstrzygnięcie jedynie na operacie szacunkowym znacznie zawyżającym wartość nieruchomości po podziale w porównaniu z jej wartością przed podziałem. Ponadto zarzucił naruszenie art. 98a § 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na ustalenie wyceny w nieprawidłowej wysokości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określona została w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 września 2013 r., a Rada Gminy [...] w § 1 uchwały z dnia [...] września 2003 r. nr [...] ustaliła, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek jej podziału wynosi 30% wysokości różnicy jej wartości, co jest zgodne z art. 98a ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że nie został on sporządzony w sposób nierzetelny, a nieskonkretyzowane zarzuty odwołania nie mogą stanowić podstawy do jego podważenia. W tym też zakresie podniosło, że zgodnie z operatem wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przed podziałem wynosiła 940 885 zł, natomiast po podziale wynosi 1 084 452 zł, co oznacza wzrost wartości nieruchomości o kwotę 143 567 zł. Z tego powodu opłata adiacencka powinna wynosić 43 070,10 zł. Zdaniem Kolegium wycena dokonana przez rzeczoznawcę została przeprowadzona w sposób rzetelny. Organ wyjaśnił, że w operacie przeanalizowano właściwe akty notarialne sprzedaży prawa własności, wskazując, iż dla nieruchomości – zarówno przed podziałem, jak i po podziale – nie obowiązywał plan miejscowy, natomiast dla objętej szacowaniem nieruchomości została wydana decyzja Wójta z dnia [...] września 2009 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedemnastu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr [...]. Nadto Kolegium stwierdziło, że przyjęty przy szacowaniu przedział czasowy wydłużono na ponad dwa lata od dnia wyceny, bowiem wyceniana część nieruchomości miała dużą powierzchnię, a nieruchomości o takich powierzchniach rzadko stanowiły przedmiot obrotu rynkowego. Przyjęcie dłuższego przedziału czasowego umożliwiło przyjęcie do analizy większej liczby podobnych nieruchomości i pozwoliło określić jej wartość w sposób bardziej prawidłowy. Kolegium wyjaśniło dalej, że w celu analizy rynku nieruchomości gruntowych na potrzeby określenia wartości nieruchomości po podziale zostały przeanalizowane akty notarialne sprzedaży oraz przeniesienia własności nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości C. w latach 2011-2013; ceny tych nieruchomości kształtowały się w wysokości od 52,50 zł za m² do 109,67 zł za m². Organ podkreślił również, że na terenie tej miejscowości doszło do znacznej liczby transakcji sprzedaży prawa własności niezabudowanych nieruchomości o powierzchni od około 700 m² do około 1500 m² , bowiem takie nieruchomości cieszyły się największym zainteresowaniem wśród kupujących. Kolegium zacytowało również rzeczoznawcę majątkowego, który wskazał, że "przy sprzedaży gruntu o dużej niepodzielnej fizycznie powierzchni ze sporządzonym jedynie projektem podziału uzyskuje się niższe ceny aniżeli przy sprzedaży gruntu z dokonanym i uprawomocnionym podziałem na mniejsze działki stanowiące ostateczny produkt mający cechy samodzielnych nieruchomości".

W skardze J.N. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, to jest dotyczące naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a., a także art. 98a § 1 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości (wskazując, że w jego ocenie ustalenie opłaty jest bezzasadne), ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie skarżący wskazał, że pomimo zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości organ nie musi, a jedynie może wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Kwestionował przyjęty przez rzeczoznawcę okres, z jakiego zostały przyjęte transakcje gruntami do porównań i dobór nieruchomości podobnych, argumentując, że według jego wiedzy w 2013 r. nastąpił spadek cen nieruchomości, które kształtowały się na poziomie od 30 do 50% w stosunku do cen z 2011 r. Zarzucił również nieuwzględnienie charakteru szacowanego terenu, będącego terenem podmokłym, mogącym podlegać zalewaniu w części dotyczącej niektórych działek, i brak rozważenia utrudnień dla ewentualnej zabudowy. W jego ocenie konieczność uiszczenia podatku VAT w związku z obrotem nowo powstałymi działkami powinna mieć wpływ na ustalenie wartości działek po podziale, a w tym ich ceny rynkowej. Nadto podniósł, że wycena działek po podziale została wyliczona błędnie jako suma wartości 20 działek, mimo że wycena obejmowała jedną nieruchomość ujawnioną w księdze wieczystej, składającą się z 20 działek ewidencyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 213/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Zaznaczył, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 98a u.g.n. Wskazał też, iż zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela (przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.);

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji stwierdził, że nie dopatrzył się okoliczności, które poddawałyby pod wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia pierwszych dwóch przesłanek wymienionych w art. 98a u.g.n.

Odnosząc się do przesłanki wzrostu wartości nieruchomości WSA w Bydgoszczy stwierdził, że zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wskazał przy tym na § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. – dalej "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r."), zgodnie z którym w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zdaniem Sądu I instancji organ dokonał wszechstronnej oceny operatu pod względem formalnym, jak i również materialnym, a swe wnioski uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Następnie WSA w Bydgoszczy zwrócił uwagę na to, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu powinna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, natomiast zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sąd dalej wywiódł, że z art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wynika, iż to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości. Ma on zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna była wystąpić o sprawdzenie prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; z tej możliwości jednak nie skorzystała.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 K.p.a. Ustawodawca nadając temu przepisowi z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, niepoparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, nie mogła przynieść pożądanego przez skarżącego rezultatu.

WSA w Bydgoszczy w ślad za Kolegium uznał, że sporządzony w sprawie operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. – mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału: operat sporządziła osoba posiadająca stosowne kompetencje – w prawnie przewidzianej formie; operat zawiera konieczne, wymagane przez prawo, informacje; wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonujący uzasadniony; przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego (teren jednej gminy), a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącego został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę.

Przy tak przedstawionej argumentacji Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa.

Zaskarżając wyrok w całości J.N. zarzucił:

1) prawa materialnego: art. 98a ust. 1 u.g.n. (w skardze kasacyjnej podano omyłkowo "§ 1") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na akceptacji przez Sąd I instancji stanowiska organu, który w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżącego wycena rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 września 2013 r. nie uwzględnia chociażby znacznego obniżenia wartości części działek, które mają znacznie mniejszą wartość, gdyż znajdują się na terenie podmokłym, a przyjęte średnie ceny sprzedaży działek odnoszą się do zupełnie innych porównywanych nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale uwzględnił działkę nr [...], która została wydzielona pod drogę wewnętrzną;

2) przepisów postępowania:

– art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że organy wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie skarżącego działania organów tak ocenić nie można, ponieważ jedynym dowodem, na którym oparł się Sąd, a wcześniej organy, był operat szacunkowy;

– art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie się tylko na operacie szacunkowym ustalającym, w uznaniu skarżącego, niewspółmierny wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego wskazany przepis naruszono także przez bezzasadne przyjęcie, że podniesienie przez skarżącego w odwołaniu przesłanek zawyżenia wartości nieruchomości oraz zgłoszenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na etapie odwołania od decyzji organu I instancji nie upoważniało Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji – w sytuacji, gdy wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ II instancji;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie.

Przy tak sformułowanych zarzutach – rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zwierającym także argumenty wcześniej podniesione w skardze) – skarżący wniósł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a na wypadek uznania, że tylko zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest oczywiście uzasadniony – wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto w każdym z przypadku wniósł o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia dla J.N. opłaty adiacenckiej, spór pomiędzy skarżącym a organami sprowadza się w gruncie rzeczy do dwóch zagadnień, a mianowicie czy operat szacunkowy, który sporządzono na potrzeby wymiaru opłaty, jest wyczerpujący i spełnia wymogi określone prawem oraz czy i na ile okoliczności zgłaszane przez skarżącego w odniesieniu do przeprowadzonej wyceny uzasadniały konieczność ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przed organami administracji.

Na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze J.N. konsekwentnie twierdził, że organy naruszyły prawo opierając swe rozstrzygnięcia wyłącznie na operacie szacunkowym, którego treść w jego opinii należy poddać pod wątpliwość (naruszenie art. 7 K.p.a.), nie wzięły pod uwagę, iż w operacie niewspółmiernie zawyżono wartość wycenianej nieruchomości (art. 80 K.p.a.), a w konsekwencji, że naruszono art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w nieprawidłowej wysokości.

WSA w Bydgoszczy nie uznał zasadności powyższych zarzutów, akcentując, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej przewiduje się szczególny tryb oceny sporządzonego operatu (art. 157 ust. 1 u.g.n.) (Sąd błędnie w wskazał "§ 1"), z którego skarżący nie skorzystał; ponadto skarżący nie przedstawił okoliczności ani faktów, które pozwoliłyby podważyć wartość dowodową operatu przyjętego za podstawę kontrolowanych decyzji.

W skardze kasacyjnej J.N. rozwija dotychczas prezentowane stanowisko. W tym kontekście formułuje przeciwko wyrokowi zarzuty naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n., art. 7, 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.

W celu zapewnienia przejrzystości wywodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących przepisów postępowania administracyjnego.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań poczynić trzeba jednak pewne uwagi porządkujące.

Wskazać należy, że skarżący przedstawił zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. "przez jego niezastosowanie" skierowany pod adresem Sądu I instancji. Taka postać zarzutu jest o tyle niefortunna, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie weryfikuje prawidłowość ich zastosowania przez organy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie uznał jednak, że błędna postać postawionego zarzutu nie dyskwalifikuje go jako takiego (co do wymogów skargi kasacyjnej w tym względzie zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09; ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1). Podkreślić też trzeba, że w punkcie 4 skargi kasacyjnej J.N. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a." w gruncie rzeczy powtarza ten sam zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., tym razem formułując go w prawidłowej postaci (w powiązaniu z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego).

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarzucone przez skarżącego kasacyjnie naruszenie wyraża się w tym, iż jego zdaniem Sąd I instancji miał nie dostrzec uchybienia art. 7 K.p.a., którego dopuściły się organy (w tym sensie – innymi słowy – Sąd miał naruszyć ten przepis przez jego "niezastosowanie").

Motywując zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. J.N. stwierdził, że Sąd (a wcześniej organy) nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy jego słusznego interesu i nie dostrzegł, że ustalenie opłaty adiacenckiej znacząco zwiększy koszty związane ze sprzedażą nieruchomości, na które składają się 19 % podatek od nieruchomości oraz 23 % podatek VAT. Skarżący stwierdził też, iż działka przeznaczona pod drogę ([...]) zostanie przekazana na rzecz gminy. Dalej przedstawił argumenty świadczące o wynikającym z art. 7 K.p.a. obowiązku organów wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Zauważył wreszcie, że już w trakcie postępowania (na etapie odwołania) kwestionował wartość wycenianych działek i sposób wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę; bezzasadne było w tym kontekście niedopuszczenie przez Kolegium wnioskowanego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zawarte więc w skardze kasacyjnej podstawy i wnioski wyznaczają granice badania sprawy przez sąd odwoławczy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej w przypadku zarzutów dotyczących przepisów postępowania polega też na tym, że to skarżący wskazując naruszenia ma obowiązek wykazania jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć podnoszone uchybienie procesowe.

Oceniając przedstawiony przez J.N. zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. (w tym także w powiązaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. – o czym wyżej) w kontekście wskazanej na jego poparcie argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Z całą pewnością nie można zarzucić organom naruszenia art. 7 K.p.a. z tego powodu, że nie uwzględniły interesu skarżącego ujmując go w świetle całokształtu ciężarów publicznoprawnych związanych z przygotowaniem i sprzedażą inwestycyjną nieruchomości. Obowiązki podatkowe z tytułu podatku dochodowego i podatku od towarów i usług związane są z zupełnie inną sferą regulacji prawnych. Opłata adiacencka jest natomiast opłatą związaną ze zdarzeniem, którego skutkiem jest podniesienie walorów nieruchomości prowadzących do zwiększenia jej wartości. Jednym z takich zdarzeń jest podział ewidencyjny pozwalający na zaoferowanie nabywcom bardziej atrakcyjnych gospodarczo, mniejszych działek gruntu. Jeżeli zatem w wyniku podziału dochodzi do zwiększenia wartości nieruchomości, to – w braku szczególnych okoliczności – nie ma podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty adiacenckiej. W każdym razie z całą pewnością okolicznością przemawiającą za odstąpieniem od naliczenia opłaty adiacenckiej nie może być fakt, iż właściciel nieruchomości dokonujący podziału generalnie jest lub potencjalnie może być obciążony daninami publicznymi z innych tytułów (podatków).

Podstawą do odstąpienia od naliczenia opłaty adiacenckiej dla J.N. nie może być także fakt, że jedną z wyodrębnionych działek przeznaczoną pod drogę wewnętrzną zdecydował się on przekazać gminie. Po pierwsze podział i jego kształt (układ działek wyodrębnianych) dokonywany jest zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości. Po drugie wreszcie, prawo nie przewiduje obowiązku przekazania dróg wewnętrznych gminie.

Odnosząc się natomiast do argumentacji J.N. dotyczącej generalnego obowiązku organów wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.), podnoszonego przez niego pominięcia jego zastrzeżeń co do operatu oraz niedopuszczenia opinii biegłego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że argumentacja ta ma charakter blankietowy. Skarżący podkreśla, że przedstawiał na etapie postępowania administracyjnego "oczywiste zastrzeżenia" co do operatu i w tym kontekście jako "całkowicie bezzasadna" jawi się odmowa dopuszczenia opinii biegłego rzeczoznawcy przez Kolegium. J.N. nie wyjaśnia jednak w ogóle, jakie konkretnie zastrzeżenia do operatu szacunkowego ma na myśli, dlaczego należy postrzegać je jako "oczywiste" i co miałby w sprawie dodatkowo wyjaśnić biegły. Naczelny Sąd Administracyjny – związany podstawami skargi kasacyjnej – nie może tych kwestii domniemywać, a tym bardziej domyślać się.

Podsumowując stwierdzić należy, że powołane przez skarżącego okoliczności nie pozwalają stwierdzić, że na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. Nie można więc zarzucić WSA w Bydgoszczy przeoczenia tego naruszenia i wydania z tego powodu nieprawidłowego wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a.).

Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. "poprzez jego niezastosowanie" i oparcie się tylko na operacie szacunkowym ustalającym, w uznaniu skarżącego, niewspółmierny wzrost wartości nieruchomości. Motywując wskazany zarzut skarżący podkreślił, że obowiązkiem organów, a następnie Sądu było dokonanie oceny wartości dowodowej złożonego w sprawie operatu szacunkowego. J.N. powołał się przy tym na § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w myśl którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Zdaniem skarżącego powinny być to ceny najbardziej prawdopodobne, o których mowa w art. 151 u.g.n., określone z uwzględnieniem cech nieruchomości wycenianej. Skarżący zwrócił wreszcie uwagę, że wartość nieruchomości po podziale została błędnie wyliczona jako suma wartości 20 działek, gdy tymczasem wycenie podlegała jedna nieruchomość składająca się z 20 działek ewidencyjnych. Nie uwzględniono także cech nieruchomości obniżających jej wartość, takich jak położenie na gruntach zalewanych przez wody napływowe. Nadto zdaniem J.N. transakcje przyjęte na potrzeby wyceny dobrane zostały nieprawidłowo (pochodziły z okresu, w którym ceny nieruchomości były wyższe).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez skarżącego kwestie nie pozwalają stwierdzić, iż doszło do naruszenia przez organy art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie miałoby ujść uwadze WSA w Bydgoszczy.

Zgodnie z art. 80 K.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Przepis ten ma charakter ogólnej zasady, a jego naruszenie wyraża się z reguły w pominięciu określonych istniejących dowodów, niewłaściwej ocenie wiarygodności zebranego materiału sprawy, względnie na przyjęciu jakieś okoliczności za udowodnioną, pomimo braku dowodu. Argumenty wskazane przez J.N. nie pozwalają stwierdzić naruszenia art. 80 K.p.a.

Chybione jest stwierdzenie, że wartość dowodowa operatu może być podważona z uwagi na dobranie w nim transakcji z naruszeniem § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (konkretnie należałoby powołać § 5 ust. 1 tego aktu prawnego – uw. NSA). Jak wskazano już wyżej, przepis ten wyklucza możliwość przyjmowania jako źródło informacji transakcyjnych danych o takich transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jednak, które z dobranych w operacie transakcji i dlaczego miały zawierać dane rzekomo rażąco odbiegające od cen przeciętnych na rynku nieruchomości.

Walorów dowodowych operatu nie podważa także zarzut odnoszący się do przyjęcia ceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości 20 mniejszych działek (zamiast jednej nieruchomości składającej się z 20 działek ewidencyjnych), zarzut nie uwzględnienia w operacie cechy nieruchomości wycenianej jaką jest jej położenie na gruntach zagrożonych zalewaniem, ani też zarzut, że dobrane transakcje nie odpowiadają cenom przyjmowanym na rynku nieruchomości ze względu na generalne zmiany cen na tym rynku następujące w latach 2011-2013.

Zagadnienia powołane przez skarżącego odnoszą się do szczegółowych kwestii prawnych związanych z wyceną nieruchomości uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Żadnej z tych regulacji skarżący nawet nie powołał (za wyjątkiem § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.). Szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy w postępowaniu w sprawie opłaty adiacenckiej nie pozwala natomiast na skuteczne podważenie go z powołaniem li tylko na ogólny przepis art. 80 K.p.a.

Tylko na marginesie przedstawionego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że rozstrzygnięcie tego, które nieruchomości spełniają warunki do uznania ich za "podobne" wymaga sięgnięcia chociażby do art. 4 pkt 16 u.g.n. zawierającego definicję nieruchomości podobnej. To właśnie w kontekście przede wszystkim tego przepisu można czynić ewentualnie rozważania, co do tego, czy transakcje porównawcze zostały prawidłowo dobrane przez rzeczoznawcę. Zarzuty dotyczące czynników korygujących pozwalających uwzględnić cechy szczególne nieruchomości wymagają natomiast zestawienia z relewantnymi przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (zob. § 4). Regulacji tych nie wskazano jednak w skardze kasacyjnej, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie może w ich kontekście czynić dalszych rozważań.

Nie zasługuje na uwzględnienie także materialnoprawny zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. Skarżący twierdzi, że przepis ten naruszono, gdyż ustalono opłatę adiacencką nie biorąc pod uwagę, że zostanie on obciążony podatkiem VAT z tytułu sprzedaży nieruchomości. Dodatkowo zdaniem J.N. jako punkt odniesienia dla wyceny należało dobrać nieruchomości podobne, a w tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona. Pominięto zwłaszcza fakt, że teren na którym się znajduje jego nieruchomość jest terenem podmokłym, którego zabudowa będzie utrudniona.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Cytowany przepis określa zatem jedynie ogólne i wyjściowe przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Odnosząc się do okoliczności powołanych przez J.N. wskazać należy, że z całą pewnością potencjalnego obciążenia podatkiem VAT nie można uznać za okoliczność, która dawałaby podstawę do odstąpienia od stosowania art. 98a ust. 1 u.g.n.

Naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. nie można upatrywać także w niewłaściwym dobraniu transakcji na potrzeby wyceny oraz w nieuwzględnieniu szczególnych cech nieruchomości wycenianej. W przepisie tym nie ma bowiem mowy o tym w jaki sposób powinien przebiegać sam proces ustalania wzrostu wartości nieruchomości Jak już wyżej wskazano, ocena czy mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi oraz tym jakie współczynniki korygujące należałoby przyjąć wymaga odwołania się do innych przepisów u.g.n. i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., których jednak w skardze kasacyjnej nie powołano.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że przedstawione podstawy kasacyjne nie są uzasadnione – na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.