Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1546/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ar. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z art. 7,11,77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1247/16 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz W. F. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Gl 1247/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach oddalił skargę W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, pismem z dnia 23 września 2010 r. W. F. (współwłaściciel działki o nr [...] położonej w [...]), wobec występowania zakłóceń w funkcjonowaniu sieci elektrycznej i spadków napięcia w swoim budynku mieszkalnym, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] o zbadanie, czy funkcjonujący na sąsiedniej posesji warsztat – [...] mieszczący się przy ul. [...] w [...] działa legalnie. Inicjujący postępowanie wskazywał, że w przeszłości na działce sąsiedniej istniały zabudowania gospodarcze, a obecnie funkcjonuje dwukondygnacyjny obiekt. PINB w [...] przeprowadził kontrolę na posesji przy ul. [...] w [...], podczas której ustalono, że nieruchomość ta stanowi współwłasność M. S. i W. S., a została przez nich nabyta w roku 1983. Właściciele wskazali, że w pomieszczeniach garażowych od roku 1987 prowadzą działalność gospodarczą, natomiast obecnie wykonali naprawę dachu bez całkowitej wymiany pokrycia dachowego.

PINB w [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz rozbudowy [...]. Przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny oraz zakład produkcyjny w zaadaptowanym i rozbudowanym budynku gospodarczym. Małżonkowie [...] oświadczyli, że rozbudowa warsztatu rozpoczęła się w roku 1994 na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 1994 r., nr [...].

W przywołanym wyroku wskazano dalej, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego [...], w wyniku rozpoznania odwołania W. F. ŚWINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W/w decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gl 1314/12, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., II OSK 2697/13 oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku sądu wojewódzkiego.

W toku kolejnych czynności PINB w [...] przeprowadził analizę porównawczą zdjęcia lotniczego działki nr [...] z 1998 r. ze stanem aktualnym, następnie w dniu 20 stycznia 2016 r. wydał decyzję kolejny raz umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku warsztatowego ([...]). W wyniku rozpoznania wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez W. F., decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ŚWINB w K. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną wskazując m. in., że PINB w [...] nie dokonał odpowiednich pomiarów obiektów, nie ustalił daty wykonania robót, ani nie ocenił ich zgodności z aktami planowania przestrzennego. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., II SA/Gl 292/16, oddalił skargę W. F. od decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2016 r. ŚWINB w [...].

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, iż w ramach kolejnych czynności wyjaśniających PINB w [...] uzyskał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikać miało, że inwestycja jest zgodna z jego ustaleniami. Do organu powiatowego wpłynęła ponadto ekspertyza techniczna rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych autorstwa inż. S. K., z której treści wynika, że istniejąca w granicy pomiędzy budynkiem warsztatowym inwestora a budynkiem gospodarczym sąsiada ściana murowana z bloczków gazobetonowych o grubości 24 cm, spełnia wymaganą klasę odporności ogniowej REI-60. Jednocześnie autor ekspertyzy stwierdził jednak nieprawidłowości: w zakresie występowania w ścianie oddzielenia p.poż. materiałów palnych, gdyż jako ocieplenie od wewnątrz pomieszczenia zastosowano styropian, nadto wykonana ściana oddzielenia p.poż. nie została wysunięta o co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej, jak również nie zastosowano rozwiązania równorzędnego – nie zastosowano na całej wysokości ściany zewnętrznej pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m w klasie odporności ogniowej EI-60. We wnioskach autor ekspertyzy podkreślił, że należy: "usunąć zastosowany do ocieplenia ściany oddzielenia p.poż. styropian; zamurować istniejące w ścianie pomieszczenia warsztatu drzwi stalowe, co pozwoli na zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m na całej wysokości tej ściany; zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI-60 bezpośrednio pod pokryciem lub wyprowadzić ją ponad pokrycie dachu na wysokości co najmniej 0,3 m".

Sąd wojewódzki stwierdził dalej, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB w [...] decyzją nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb), art. 40 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb z 1974) nakazał M.S. i W. S. wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. robót wskazanych w pkt 3 ekspertyzy technicznej, złożonej w toku postępowania, polegających na:

- usunięciu styropianowego ocieplenia ściany oddzielenia p.poż od strony działki [...],

- zamurowaniu istniejącego w ścianie pomieszczenia warsztatu otworu drzwiowego i zamontowaniu na całej wysokości ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2,0 m,

- zastosowaniu wzdłuż ściany przeciwpożarowej bezpośrednio pod pokryciem pasa z materiału niepalnego o klasie odporności ogniowej EI-60 i szerokości co najmniej 1,0 m lub wyprowadzeniu ściany ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3.

Odwołanie od ww. decyzji złożył W. F. zarzucając naruszenie przepisów K.p.a. w aspekcie nakazu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, ponadto podnosił zarzuty braku uwzględnienia oceny wskazanych w dotychczasowych wyrokach sądów administracyjnych, które zapadły w granicach sprawy.

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], ŚWINB w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

WSA w Gliwicach wskazał następnie na elementy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który rekapitulując przebieg dotychczasowego postępowania i zapadające także orzeczenia sądów administracyjnych, tu – w ślad za ŚWINB w [...] – przywołano obszerne wyimki z wyroku II SA/Gl 1314/12. Przywołano m. in. ten fragment powyższego wyroku, w którym sąd wojewódzki wywodził, że "nie ustosunkowano się jednak do zarzutów, że obok wykonania kondygnacji poddasza, doszło także do powiększenia powierzchni warsztatu ślusarskiego, co niewątpliwie decyzją z [...] r. nie było dopuszczone. /.../ Kwestia ta niewątpliwie wymaga ustalenia, albowiem żadna decyzja nie zezwalała na rozbudowę budynku warsztatu ślusarskiego, którego dotyczyła zgoda na zamianę sposobu użytkowania. /.../ Umorzenie postępowania w takiej sytuacji jest przedwczesne /.../". Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że "Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku II OSK 2697/13 oddalającym skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA podkreślił, że organy obu instancji zbyt pochopnie oceniły, iż fakt nieprzedstawienia przez inwestora dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z [...] r. działa na korzyć inwestora poprzez domniemanie zgodności wykonanych robót z projektem, względnie traktowanie dokonanych odstępstw jako nieistotnych".

Organ odwoławczy przywołał także wyimki własnej decyzji kasacyjnej, z której wynikało, że w toku postępowania wyjaśniającego, które PINB w [...] prowadził po ww. wyrokach sądów, "wykonano wydruk z portalu WebEWID Starostwa Powiatowego w [...] oraz wydruk zdjęcia pochodzącego z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przedstawiający widok przedmiotowej działki w czasie nalotu przeprowadzonego w dniu 11 sierpnia 1998 r. Z analizy powyższych materiałów można by wnioskować, że rozbudowa budynku warsztatowego (przylegającego ścianą południowo-zachodnią do budynku mieszkalnego) miała miejsce przed dniem 11 sierpnia 1998 r. Analiza kolorystyki pokryć dachowych pozwala także na sformułowanie przypuszczenia, iż pokrycie dachowe rozbudowanej części warsztatu zostało zmienione po dniu 11 sierpnia 1998 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB udokumentuje sposób ponownego pozyskania ww. zdjęcia lotniczego w możliwie największej rozdzielczości i jakości. Jednocześnie organ zauważył, że przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia lotniczego może się ograniczać do sporządzenia notatki służbowej z analizy porównawczej oraz załączenia jej wraz ze zdjęciami do akt sprawy. Ponadto w związku z treścią ww. zdjęć, wyjaśnienia będzie wymagało kiedy Inwestorzy dokonali wymiany pokrycia dachowego na rozbudowanej części warsztatu oraz jakie inne roboty budowlane zostały wówczas wykonane. Podsumowując dotychczas rozważania należy wskazać, że niezbędnym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie będzie ustalenie daty zakończenia budowy "wiaty obudowanej ścianami" z zależności od ustalenia tej okoliczności organ I instancji wdroży odpowiedni tryb postępowania".

Zdaniem ŚWINB w [...] w toku postępowania ponownego organ powiatowy sprostał ww. zaleceniom organu odwoławczego. W dniu 14 kwietnia 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których sporządzono dokumentację fotograficzną i szkic obrazujący odległości obiektu. Ponadto w dniu 16 marca 2016 r., organ wystosował wniosek o udostępnienie materiałów (ortofotomapy) do Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a także w dniu 10 maja 2016 r. zwrócił się do Głównego Geodety Kraju z prośbą o przekazania fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego, a w dniu 20 maja 2016 r. zlecił na podstawie art. 81c ust. 2 uPb M. S. i W. S. przedłożenie ekspertyzy technicznej określającej, czy rozbudowana od strony działki nr [...] w [...] część budynku warsztatowego spełnia wymagania określone w § 232 "przepisów techniczno – budowlanych". Z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż wykonana inwestycja nie spełnia przepisów dotyczących zgodności obiektu z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji nakaz wykonania określonych robót naprawczych sformułowany przez PINB w [...] organ odwoławczy uznał za prawidłowy, bowiem wynikać to ma ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyżej cytowanej ekspertyzy.

Sąd wojewódzki przywołał także te stwierdzenia organu odwoławczego, który zacytował przepisy art. 40 i 37 ust. 1 uPb z 1974, z których odpowiednio wynika, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami oraz, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. ŚWINB w [...] przywołał w tym miejscu uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13), w której Sąd Naczelny wywodził, że prowadząc postępowanie na gruncie art. 37 i art. 40 uPb z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 uPb organ administracji publicznej (po stwierdzeniu samowoli budowlanej i naruszeń prawa z daty jej realizacji), winien dokonać analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, tj. w dacie wydawania decyzji. W tym kontekście stwierdzono, że działalność gospodarcza polegająca na mechanicznej obróbce elementów metalowych nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym w zakresie przeznaczenia terenu objętego inwestycją, ujętych w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. (MPZP z 2005), jak i uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (MPZP z 2013). Po stwierdzeniu wykonania nakazanych robót zakończeniem postępowania będzie decyzja wydana n podstawie art. 42 ust. 1 uPb z 1974.

Prawidłowym – w ocenie ŚWINB w [...] – był wdrożony tryb naprawczy, regulowany przepisami uPb z 1974 r. Okoliczność tę ma potwierdzać chociażby adnotacja służbowa organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2015 r., z której wynika, iż dokonano analizy porównawczej zdjęcia nr [...] z nalotu lotniczego znajdującego się w zasobach Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] ze zdjęciem obrazującym aktualny stan udostępniony na portalu WebEWID Starostwa Powiatowego w [...] – "z porównania zdjęć wyniku, iż kształt i lokalizacja zabudowań warsztatowych zarejestrowanych na zdjęciu z roku 1998 odpowiada kształtowi i lokalizacji zabudowań warsztatowych obecnie zarejestrowanych na portalu internetowym WebEWID". Ponadto – jak wynika z akt (adnotacja służbowa z dnia 8 grudnia 2015 r.) powierzchnia terenu objętego inwestycją wynosi 1203 m² i składa się z działki nr ew. [...] o powierzchni 857 m² (na której znajduje się rozbudowana część budynku i utwardzenie terenu) oraz działki nr [...] o powierzchni 346 m² (na której znajduje się narożnik części garażowej budynku i utwardzenie terenu). Z przedłożonego do akt sprawy projektu wynikać ma, że powierzchnia zabudowy działek to 338,96 m², co stanowi 338,96/1203,00 x 100% = 28,1% i jest mniejsza od dopuszczalnych 30% określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast powierzchnia biologicznie czynna terenu wynosi 1203,00 m² - 338,96 (pow. zabudowy) - 316,56 (pow. utwardzenia) = 547,48 m², co stanowi 547,48/1203,00 x 100% = 45,5% i jest mniejsza od wymaganej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynoszącej 50%. Po scaleniu działek w jedną o nr [...] takiej nieprawidłowości już nie ma. Powierzchnia biologicznie czynna obliczona dla działki nr [...] wyniesie 1279,00 - 338,96 (pow. zabudowy) - 300,11 (pow. utwardzenia gruntu) = 639,93 m² co stanowi 639,93/1279,00 x 100% = 50,03% i jest większa od minimalnej tj. 50%.

Zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów art. 153 i 170 Ppsa w ocenie organu odwoławczego nie były uzasadnione.

Reprezentowany przez adw. M. O., W. F. wniósł do WSA w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzji zaskarżonej zarzucił naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze jak i w zaskarżonym wyroku należało powołać się na Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl "1314/15",

- art. 170 Ppsa poprzez usankcjonowanie bez podania podstawy prawnej bezcelowości badania legalności budowy kondygnacji przyziemia wobec legalności zmiany konstrukcji dachu,

- art. 170 Ppsa poprzez ponowne analizowanie nieczytelnego zdjęcia lotniczego z dnia 11 sierpnia 1998 r. mimo, że zdjęcie to było już przedmiotem rozpoznania przez sąd w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach,

- art. 7, 8, 9, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym wydanie decyzji w oparciu o mapę do celów projektowych i z łączenia działek nie przedstawiającą stanu zgodnego z terenem na działce inwestora,

- art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, wobec braku odniesienia się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.

W motywach tego wyroku zwrócono uwagę, że pierwszoplanowym zarzutem skargi było naruszenie przepisu art. 153 Ppsa wskutek nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań sformułowanych w prawomocnym wyroku z dnia 15 maja 2013 r. określonego w skardze jako wyrok o sygn. II SA/Gl "1314/15". Z uwagi na to, że wyrok taki nie dotyczył tej sprawy, sąd pierwszej instancji domniemywał, że w istocie skarżącemu chodzi o wyrok o sygn. akt II SA/Gl 1314/12, na co wskazuje zarówno data jego wydania, jak też przedmiot sprawy. W ocenie sądu a quo, ŚWINB w [...] oraz organ I instancji w pełni uwzględnili tezy wyrażone w ww. wyroku (wskazujące głównie kwestie nie w pełni uprzednio przez organy wyjaśnione), a zebrane dowody zezwalały na ostateczne załatwienie sprawy. Sąd pierwszej instancji wywodził, że uzasadniając pogląd o nierespektowaniu prawomocnego wyroku pełnomocnik skarżącego po raz kolejny kwestionuje prawidłowość geodezyjną przedłożonych w sprawie map pomimo, że organ nadzoru budowlanego nie jest władny dokonać ich kontroli z uwagi na przyjęcie do zasobu geodezyjnego. Sąd wojewódzki zauważył, że notabene kwestie te były rozważane w kolejnych, nieprawomocnych z uwagi na wniesienie skarg kasacyjnych, wyrokach zapadłych w przedmiocie prowadzonych na działce robót budowlanych. W wyroku z 2013 r. sąd wojewódzki zaś miał wskazać jedynie, iż przedłożony wówczas egzemplarz zdjęcia był zbyt mało czytelny jak na potraktowanie go jako niezbity dowód. Także inne wskazane w wyroku niejasności, nie wspomniane w skardze, zostały przez organy w trakcie dalszego postępowania w pełni wyjaśnione.

WSA w Gliwicach odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 Ppsa z uwagi na niedopuszczalne, zdaniem skarżącego uznanie bezcelowości badania legalności kondygnacji przyziemia wobec legalności zmiany konstrukcji dachu i ponowne analizowanie nieczytelnego zdjęcia, zauważył, że żaden zakaz taki w wyroku z 2013 r. nie został wyrażony. Organy nie badały bowiem "tego samego zdjęcia w takim samym stanie technicznym lecz zdjęcie o innej już jakości". Słusznie też – w ocenie orzekającego sądu pierwszej instancji – organ skarżony miał zauważyć, że niedopuszczalnym jest ewentualne orzeczenie nakazu rozbiórki kondygnacji niższej wobec faktu legalnego istnienia kondygnacji wyższej. Wbrew twierdzeniom skargi wyrok, o którym mowa, w żadnej mierze nie nakazywał badania legalności budynku gospodarczego, wyrażając wątpliwości jedynie wobec legalności jego rozbudowy. W odniesieniu zaś do samego budynku WSA w Gliwicach jednoznacznie już stwierdził, iż "za dowiedzione należy uznać istnienie co najmniej od roku 1987 budynku gospodarczego, jak również za legalną przyjąć funkcję warsztatową. Funkcja ta podlega utrzymaniu, niezależnie od zapisów każdorazowo obowiązującego planu miejscowego, ale w zakresie, w jakim została legalnie wprowadzona".

W konsekwencji także zarzuty dotyczące art. 7, 8, 9, 80 K.p.a. w ocenie sądu wojewódzkiego nie znalazły potwierdzenia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 K.p.a., zaskarżona decyzja ma być bowiem szeroko uzasadniona, nie pozostawiając wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, a także, wbrew twierdzeniom skargi, ustosunkowano się w niej do zarzutów odwołania. Wyszczególnione przez skarżącego dowody z 2010 i 2012 r. były już zaś przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w poprzednich postępowaniach.

Za organem odwoławczym sąd wojewódzki eksponował, że w dniu 14 kwietnia 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których sporządzono dokumentację fotograficzną i szkic obrazujący odległości obiektu od granic działki. Ponadto w dniu 16 marca 2016 r., organ wystosował wniosek o udostępnienie ortofotomap do CODGiK w Warszawie, a także w dniu 10 maja 2016 r. zwrócił się do Głównego Geodety Kraju z prośbą o przekazania fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego, a w dniu 20 maja 2016 r. zlecił na podstawie art. 81c ust. 2 uPb Inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej określającej, czy rozbudowana od strony działki nr [...] w [...] część budynku warsztatowego spełnia wymagania określone w § 232 "przepisów techniczno-budowlanych".

W ocenie sądu wojewódzkiego skoro z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynikało, że wykonana inwestycja nie spełnia przepisów dotyczących zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym ochrony przeciwpożarowej w zakresie ściany oddzielenia p.poż, to w konsekwencji nakaz wykonania określonych w ekspertyzie robót naprawczych uznać przyjdzie za prawidłowy.

Zdaniem sądu pierwszej instancji słusznie też organ odwoławczy wskazuje, że prawidłowym jest również wdrożony tryb naprawczy, regulowany przepisami uPb z 1974. Dokonano bowiem analizy porównawczej zdjęcia nr [...] z nalotu lotniczego znajdującego się w zasobach WODGiK w [...] ze zdjęciem obrazującym aktualny stan. Jak wskazano z porównania zdjęć jednoznacznie wynikać ma, wbrew twierdzeniom skargi, iż "kształt i lokalizacja zabudowań warsztatowych obecnie zarejestrowanych na zdjęciu z roku 1998 odpowiada kształtowi i lokalizacji zabudowań warsztatowych obecnie zarejestrowanych na portalu internetowym WebEWID". Analiza porównawcza zdjęć wykazać miała, że zabudowania warsztatowe w części dobudowanej wiaty pierwotnie pokryte były blachą w innym kolorze niż pozostałe zabudowania na posesji Inwestorów (tj. istniejący budynek mieszkalny i warsztatowy). Tym samym twierdzenia skarżącego co do okresu, w którym, jego zdaniem, dokonano rozbudowy, nie znalazły – w ocenie sądu wojewódzkiego – potwierdzenia.

WSA w Gliwicach wskazał ponadto, w ślad za zaskarżoną decyzją, że organ powiatowy wykazał, iż prowadzona działalność gospodarcza polegająca na mechanicznej obróbce elementów metalowych nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Także poszczególne, szczegółowo wskazane w decyzji parametry zabudowy (powierzchnia terenu objętego inwestycją, powierzchnia zabudowy działek, powierzchnia biologicznie czynna terenu) pozostają w zgodzie z wymogami planów.

W ocenie WSA w Gliwicach trafnie w konsekwencji organ II instancji wskazał, że w myśl art. 40 uPb z 1974, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów WSA w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 Ppsa ją oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. F., reprezentowany przez pełnomocnika, który na podstawie art. 173 Ppsa zaskarżył go w całości.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 Ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., II SA/GI 1314/12,

naruszenie art. 170 Ppsa poprzez ponowne analizowanie zdjęcia lotniczego z dnia 11 sierpnia 1998 r., mimo że w powyższym prawomocnym wyroku sąd uznał, że zdjęcie to nie jest wiarygodne, gdyż jest nieczytelne,

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przez organy, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – organy zastosowały przepisy uPb z 1974 zamiast uPb na skutek tego, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy i nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów,

naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie została naruszona przez organy administracji wyżej wymieniona zasada postępowania administracyjnego i uznanie, że organy ustaliły wszystkie okoliczności faktyczne, mające znaczenie w sprawie, oraz że nie musiały podejmować z urzędu stosownych działań służących ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności nie musiały wystąpić do właściwych organów o zajęcie stanowiska w sprawie niezgodności ze stanem rzeczywistym na działce inwestora map sporządzonych przez geodetę z łączenia działek i do celów projektowych z czerwca 2016 r.,

naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa), a to:

a) § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (brak powołania Dziennika Ustaw, należało wskazać Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., rozp. MI z 2002), przez niezastosowanie wskazanego przepisu i błędne przyjęcie, że spełnienie wymagań, o których mowa w § 272 ust. 3 powyższego rozporządzenia jest warunkiem wystarczającym dla doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem,

§ 6 pkt 4 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. (MPZP z 2005) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

§ 2 pkt 14 MPZP z 2005 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności według PKD 2007: 25.62.Z - "Obróbka mechaniczna elementów metalowych" oraz 25.61.Z - "Obróbka metali i nakładanie powłok na metale" są dozwolone na przedmiotowym terenie, mimo że nie zostały wymienione jako dozwolone na obszarze terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2, zawierającym zamknięty katalog usług,

§ 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (MPZP z 2013) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe podstawy, stosownie do art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, względnie na podstawie art. 188 Ppsa o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi,

ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

na podstawie art. 200 Ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, o ile pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądają przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że organy nadzoru budowlanego nie potwierdziły w żaden sposób, iż budowa zakładu została zakończona przed styczniem 1995 r., czego nie jest w stanie wykazać również inwestor.

Dalej W. F. wskazuje, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku pominął, iż organy nadzoru budowlanego dokonując kontroli prowadzonej działalności z zapisami MPZP z 2005 i MPZP z 2013 naruszyły art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., bowiem nie odniosły się w treści wydanych decyzji do dowodów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że inwestor prowadzi uciążliwą działalność produkcyjną niezgodną z ustaleniami tych planów.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie pismem z dnia 19 września 2017 r. na poparcie podstaw kasacyjnych oraz w związku z "pojawieniem się nowych okoliczności faktycznych i prawnych" wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o przedstawienie zarzutów geodecie A. L., poprawionej mapy do celów projektowych przez geodetę A. L. z dnia 20 marca 2017 r., zeznań złożonych przez pracownika PINB z 25 maja 2017 r. w Prokuraturze Rejonowej w [...], pisma do PINB z dnia 1 sierpnia 2016 r., zdjęcia wykonanego przez pracownika PINB na wizji lokalnej. Przeprowadzenie dowodów z powyższych dokumentów w ocenie skarżącego kasacyjnie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i nie spowoduje przedłużenia postępowania. W piśmie tym skarżący dowodzi, że mapy przedstawione przez geodetę z czerwca 2016 r. nie były zgodne ze stanem rzeczywistym na działce inwestycyjnej, to pociągało za sobą wadliwość projektu budowlanego obejmującego zestawienie powierzchni biologicznie czynnej, utwardzonej oraz zabudowy.

Skarżący wniósł również pisma procesowe z dnia 7 grudnia 2017 r. i z dnia 23 stycznia 2018 r. rozwijając argumentację wyrażoną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przywołanych w piśmie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia 19 września 2017 r. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 193 Ppsa ab initio, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zaś w myśl art. 106 § 3 Ppsa "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Przeprowadzenie takiego dowodu należy traktować jako wyjątek, albowiem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności zaskarżonego aktu organu administracyjnego opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem. W ocenie Sądu wniosek skarżącego kasacyjnie spowodować mógłby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, w kontekście uprzedniego wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie niejawnym, nadto wniosek o przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia wykonanego w postępowaniu administracyjnym nie uwzględnia przedmiotu dowodu dopuszczalnego zakresem art. 106 § 3 Ppsa. Co się zaś tyczy wnioskowanych dowodów z dokumentów (postanowienie Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., protokołu z zeznań pracownika PINB w [...] złożonych w dniu 25 maja 2017 r.), to wziąć należy pod uwagę, że zostały one wytworzone już po dacie wyrokowania przez WSA w Gliwicach, co dodatkowo wskazuje na to, że wniosek strony skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Na nieprzydatność dowodów z tych dokumentów wskazują także motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 114/17. W cyt. wyroku Sąd Naczelny, wobec twierdzeń W. F. odnośnie stanowiska urzędu prokuratorskiego w kwestii samowoli budowlanej popełnionej przez W. S. stwierdził, że "o tym, czy zostało popełnione przestępstwo wiążąco rozstrzyga sąd karny. Tylko wyrok skazujący wiąże organ administracji co do faktu popełnienia przestępstwa. Organ administracji nie jest natomiast związany oceną materiału dowodowego dokonaną przez Prokuratora i prowadząc postępowanie administracyjne ma obowiązek dokonywania samodzielnej oceny dowodów i samodzielnego czynienia ustaleń faktycznych. Należy zauważyć, iż Prokurator uznał, że zachodzi jedynie podejrzenie "samowoli budowlanej", co oznacza, że nie jest to stanowcze stwierdzenie zaistnienia określonego faktu a jedynie przypuszczenie jego zaistnienia. Organy administracji mogą natomiast wykorzystać w postępowaniu administracyjnym dowody zgromadzone w postępowaniu przygotowawczym jeśli dowody te byłyby użyteczne do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej". To stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku wydanym w granicach sprawy dodatkowo uzasadnia oddalenie wniosku zawartego w piśmie procesowym.

B. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest trafny. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Te elementy zawarte są jednak w zaskarżonym wyroku, zaś uzasadnienie podstawy kasacyjnej w tym aspekcie ogranicza się (s. 13 skargi kasacyjnej) li tylko do przywołania szeregu orzeczeń sądowych dotyczących wymogów, jakim musi odpowiadać uzasadnienie wyroku, bez odniesienia się do realiów przedmiotowej sprawy. Z tych względów należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa, skoro odzwierciedlono w nim przyjętą przez sąd wojewódzki argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Gliwicach, wyrok poddaje się również kontroli instancyjnej. Z faktu zaś, że skarżący nie zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji odnośnie oceny zaskarżonej decyzji, jeszcze nie można skutecznie wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa regulującego w istocie wymogi poprawnego pod względem formalnym uzasadnienia wyroku, pozostałe zaś kwestie tak natury procesowej jak i materialnoprawnej, w obszarze których skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną sądu wojewódzkiego wyrażoną w motywach kwestionowanego przezeń wyroku, mogą być natomiast przedmiotem zarzutów naruszenia innych przepisów prawa.

C. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 Ppsa został postawiony w aspekcie braku – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku II SA/Gl 1314/12, który zapadł w granicach tej sprawy. Zarzut powyższy łączy się w istocie z pozostałymi zarzutami procesowymi, sprowadzającymi się do uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a odnoszącymi się do braku prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji zastosowania przepisów uPb z 1974 oraz braku wystąpienia do właściwych organów o zajęcie stanowiska w sprawie niezgodności ze stanem rzeczywistym stanu odzwierciedlającego zabudowę Inwestorów na mapach. Rozpoznanie tych zarzutów wymaga rekapitulacji wywodów zawartych w prawomocnym wyroku II SA/Gl 1314/12. Orzekający powyższym wyrokiem WSA w Gliwicach uchylając uprzednio wydane decyzje organów obu instancji i oceniając zebrany naówczas materiał dowodowy dotyczący obiektów wzniesionych przez Inwestorów wywodził, że "w przypadku braku dokumentacji dopuszczalne jest prowadzenie dowodów z innych źródeł, materialnych i osobowych, za pomocą których należy wykazać, że istniejący obiekt powstał legalnie". Za dowiedzione w cyt. wyroku uznano istnienie na działce Inwestorów co najmniej od roku 1987 budynku gospodarczego, jak również za legalną przyjęto funkcję warsztatową. WSA w Gliwicach zgodził się w cyt. wyroku, że wygospodarowanie poddasza użytkowego, w sytuacji braku kompletnej dokumentacji, może zostać uznane za mieszczące się w zakresie robót opisanych jako "zmiana konstrukcji dachu". Podkreślano, że nie ustosunkowano się jednak do zarzutów skarżącego, że obok wykonania kondygnacji poddasza, doszło także do powiększenia powierzchni warsztatu ślusarskiego, sąd wojewódzki wywodził, że "Kwestia ta niewątpliwie wymaga ustalenia, albowiem żadna decyzja nie zezwalała na rozbudowę budynku warsztatu ślusarskiego, którego dotyczyła zgoda na zamianę sposobu użytkowania". Analizując zaś charakter zabudowy określanej wówczas przez organy nadzoru budowlanego jako wiaty, co nie zostało zaakceptowane wyrokiem II SA/Gl 1314/12, sąd wojewódzki wskazywał, że wymagane jest także zbadanie tej zabudowy pod względem zgodności z planem miejscowym, "albowiem stanowi rozbudowę funkcji warsztatowej". Gdy zaś chodzi o ustalenie daty dokonania rozbudowy budynku warsztatowego i posłużenie się przez organy nadzoru budowlanego mapą z nalotów wykonanych w 1998 r., to w powyższym wyroku stwierdzono, iż "dołączone do akt zdjęcie w przekonaniu Sądu w żaden sposób nie pozwala na pozytywną weryfikację tezy, że istniejąc wówczas obiekty odpowiadają stanowi aktualnemu. Jest ono nieczytelne i pozbawione opisu, który mógłby, w zestawieniu ze zdjęciami późniejszymi, pozwolić na wniosek o tożsamości stanów faktycznych ujawnionych na obu zdjęciach". Z dalszych wywodów wówczas uczynionych przez WSA w Gliwicach wynikało, że należało wyjaśnić status zabudowań określanych wówczas mianem wiaty, jak również okres rozbudowy zakładu Inwestorów.

W ocenie orzekającego w obecnie poddanym kontroli wyroku II SA/Gl 1247/16 WSA w Gliwicach wszystkie wskazywane uprzednio w wyroku II SA/Gl 1314/12 niejasności zostały w pełni wyjaśnione, zaś zarzut naruszenia przepisu art. 170 Ppsa w aspekcie wykorzystania zdjęcia z nalotu lotniczego nieruchomości inwestycyjnej wykonanego w 1998 r. jest nietrafny, skoro analizie poddano zdjęcie o innej, niż uprzednio jakości. Za słuszne uznał także sąd wojewódzki niedopuszczalność ewentualnego "orzeczenia nakazu rozbiórki kondygnacji wyższej, wobec faktu legalnego istnienia kondygnacji niższej". Sąd a quo stwierdził ponadto prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozostawiającej wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, co się zaś tyczyć miało dowodów z 2010 i 2012 r. wyszczególnionych przez skarżącego, to miały one być już przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego w poprzednich postępowaniach. W konsekwencji stwierdzono – przywołując dokonane czynności procesowe – że twierdzenia skarżącego co do okresu dokonania rozbudowy, nie znaleźć miały potwierdzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody sądu wojewódzkiego są co najmniej przedwczesne.

D. Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2018 r. w aspekcie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 114/17 naprowadza, iż w jego ocenie zarzut braku uwzględnienia oceny wyrażonej w wyroku II SA/Gl 1314/12, jest w kilku aspektach aktualny i doznaje wsparcia w przywołanym wyroku Sądu Naczelnego. Po wydaniu wyroku II SA/Gl 1314/12 i jego uprawomocnieniu się, ŚWINB w [...] orzekał kasacyjnie uchylając decyzję PINB w [...], a skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego oddalił WSA w Gliwicach wyrokiem II SA/Gl 292/16. Należy odnotować, że W. F. wnosił od powyższego wyroku skargę kasacyjną, która została oddalona właśnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r, II OSK 114/17. Oceny zawartej w tym wyroku nie brał jednak pod uwagę sąd pierwszej instancji, skoro wyrokował uprzednio w dniu 22 marca 2017 r., zatem przed wydaniem wyroku w sprawie II OSK 114/17. Cyt. wyrok Sądu Naczelnego został wydany w granicach sprawy, a tam zawartą oceną prawną jest związany obecnie orzekający Sąd. W motywach powyższego wyroku Sąd Naczelny wypowiedział się w kwestiach – które mają znaczenie dla oceny zasadności części zarzutów obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W cyt. wyroku II OSK 114/17 oddalając skargę kasacyjną W. F. od wyroku II SA/Gl 292/16 uznano, że wyrok sądu wojewódzkiego odpowiadał prawu, pomimo częściowo jego błędnego uzasadnienia. Sąd Naczelny uznał za niezasadne twierdzenie organu odwoławczego, że wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu budynku warsztatowego powoduje, że najwyższa kondygnacja tego budynku jest legalna, a tym samym za bezcelowe uznać należy prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy kondygnacji przyziemia, gdy nie jest dopuszczalne wydanie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, która by bezpośrednio wpływała na konieczność rozbiórki legalnie zrealizowanej części budynku. Zauważyć wypadnie, że sąd wojewódzki w obecnie kontrolowanym wyroku II SA/Gl 1247/16 zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów odnośnie tego, że ewentualne "orzeczenia nakazu rozbiórki kondygnacji wyższej, wobec faktu legalnego istnienia kondygnacji niższej" byłoby niedopuszczalne. Stanowisko to pozostaje jednak w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem II OSK 114/17, którym z mocy art. 170 Ppsa jest związany obecnie orzekający Sąd. Z dalszych motywów zawartych w cyt. wyroku, a odnoszących się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku II SA/Gl 1314/12 wynika, że prawidłowe odczytanie tam podanych ocen nakazuje uznać, że żadna decyzja nie zezwalała na rozbudowę budynku warsztatu ślusarskiego, którego dotyczyła zgoda na zamianę sposobu użytkowania, nadto "wygospodarowanie poddasza użytkowego było legalne jednakże nie nad tą częścią budynku, która została powiększona. Dach zrealizowany nad powierzchnią, która została nielegalnie powiększona także będzie zrealizowany nielegalnie". Sąd Naczelny wyraźnie w wyroku II OSK 114/17 wskazał, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia nie zaś twierdzenia, że prowadzenie postępowania jest bezcelowe. PINB w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzję ŚWINB w [...], od której skargę aktualnie kontrolowanym wyrokiem oddalono, wyraźnie stwierdził, że "prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy kondygnacji przyziemia jawi się jako bezcelowe..." (s. 11 decyzji organu I instancji), to zaś oznacza, że akceptacja tego stwierdzenia w wyroku II SA/Gl 1247/16 dowodzi trafności zarzutu naruszenia przepisu art. 170 Ppsa, choć nie z przyczyn wywodzonych w skardze kasacyjnej.

E. Zasadnicze znaczenie w sprawie, ważące na prawidłowości zastosowania oznaczonych przepisów prawa materialnego, ma jednoznaczne ustalenie daty samowolnej rozbudowy zakładu Inwestorów, skoro ma to decydujący wpływ na zastosowanie oznaczonych konstrukcji materialnoprawnych. W tym aspekcie za trafne co do reguły uznać wypadnie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Organ powiatowy w tym aspekcie odwołując się do dowodów ze zdjęcia lotniczego stwierdził, że "w roku 1998 przedmiotowy obiekt budowlany już istniał" (s. 6 decyzji PINB w [...]), a w konsekwencji uznał, że rozbudowę budynku warsztatowego dokonano w 1994 r. Rzecz jednak w tym, że taki dowód, abstrahując od zarzutów skarżącego kasacyjnie, iż sąd wojewódzki ponownie opiera się na znaczeniu dowodu z tego samego zdjęcia lotniczego wykonanego w 1998 r., a które uznano za nieprzydatne w wyroku II SA/Gl 1314/12, może dowodzić co najwyżej stanu z roku wykonania tego zdjęcia, tj. z 1998 r. Zauważyć przy tym wypadnie, że w wyroku II OSK 114/17 Sąd Naczelny odniósł się do zarzutów W. F. posługiwania się tym dowodem przez organy, wskazując iż organy administracji mają prawo dokonywania analiz tego zdjęcia pod kątem przydatności dla poczynienia ustaleń faktycznych, w aspekcie dopuszczalności pozyskania zdjęcia lepszej jakości. Wymagałoby to jednak – jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej – na ustalenie czy rzeczywiście organy pozyskały dodatkowo tzw. ortofotomapę. Zastosowanie przepisów uPb z 1974, co zostało przez sąd wojewódzki zaakceptowane w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, wymaga jednak ziszczenia się normy art. 103 ust. 2 uPb. Zgodnie z cyt. unormowaniem "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Innymi słowy zastosowanie do samowoli budowlanej Inwestorów przepisów uPb z 1974 wymagałoby uzyskania dowodu, że budowa została zakończona przed datą wejścia w życie przepisów uPb, tj. przed 1 stycznia 1995 r. (por. art. 108 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb). Ustalenia czasu zakończenia budowy przez Inwestorów jest tym bardziej wątpliwe, że pominięto znaczenie dowodowe w aspekcie mapy przyjętej do zasobów geodezyjnych w 2010 r., na której ma być naniesiona jedynie część zakładu, co eksponuje w swej skardze kasacyjnej W. F., w aspekcie innego termonu dokonania samowolnej rozbudowy. O konieczności uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego sprawy powyższego środka dowodowego wypowiedział się Sąd Naczelny w wyroku II OSK 114/17. Za nietrafne zaś uznać wypadnie te wywody sądu a quo, w których skitowano, że "wyszczególnione przez skarżącego dowody z 2010 i 2012 r. były już zaś przedmiotem kontroli tut. Sądu w poprzednich postępowaniach". Tym samym przedwczesne są stwierdzenia sądu wojewódzkiego odnośnie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, co rzutuje na ocenę stosowalności oznaczonych przepisów prawa materialnego.

F. W aspekcie powyższych uwag odnośnie naruszenia przepisów postępowania mających zasadnicze znaczenie dla oceny zastosowania oznaczonych konstrukcji materialnoprawnych (uPb z 1974 lub uPb) za przedwczesne Sąd uznaje wypowiedzenie się w aspekcie zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych skardze kasacyjnej.

G. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach. Sąd wojewódzki raz jeszcze rozpozna wniesioną skargę, uwzględniając ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku oraz mając na uwadze wiążącą ocenę zawartą także w wyroku II OSK 114/17. W szczególności sąd w pierwszej kolejności dokona pogłębionej oceny zaskarżonych decyzji w aspekcie prawidłowości ustalenia daty dokonania samowoli przy rozbudowie zakładu inwestorów. Ustalenia w tym zakresie warunkować będą ocenę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowaną w skardze W. F. a dotyczącą zgodności rozbudowy z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.