Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2362/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 PAR 1 PKT 1 LIT C, 141 PAR 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 418/15 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę L. M. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji – w związku z wydawanymi kolejno wyrokami Sądów Administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 506/08; wyrok NSA z 6 października 2009 r., II OSK 1497/08; wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2139/09; wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2013 r., IV SA/Wa 765/13), którymi uchylane były kolejne decyzje organów administracyjnych – zapadła decyzja Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Decyzją tą na podstawie art. 36 ust. 4-5 i art. 37 ust. 1, 4, 6,11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalono dla L. M. jednorazową opłatę w wysokości 86029,80 zł z tytułu 20% wzrostu wartości nieruchomości (działka nr [...] o pow. 50487 m2; przeznaczona pod U – tereny centrum usługowego), wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Błonie dla terenu części wsi Pass gmina Błonie (uchwała nr XXXI/208/05 Rady Miejskiej w Błoniu z 18 kwietnia 2005 r.; Dz. Urz. Woj. Maz. z 31 grudnia 2005 r. nr 289, poz. 10928).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. M.. Przede wszystkim w złożonym odwołaniu zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcie na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. W tym zakresie podniesiono następujące zarzuty: 1) przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami, które miały miejsce po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. po dniu 15 stycznia 2006 r.; 2) brak podobieństwa obiektów porównawczych do nieruchomości wycenianej w stanie przed uchwaleniem planu pod względem dostępności komunikacyjnej, infrastruktury technicznej, kształtu działki, sąsiedztwa, stanu prawnego i przeznaczenia, ceny; 5) duża rozpiętość czasowa w zbiorze nieruchomości przyjętymi do porównań w stanie po wejściu w życie planu; 6) brak podobieństwa transakcji nieruchomości przyjętych do porównań z rynku inwestycyjnego, zwłaszcza pod względem cen; 7) niezgodność opisu transakcji nieruchomościami inwestycyjnymi z rzeczywistością; 8) błędne określenie stopnia wyposażenia szacowanej nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej; 9) wewnętrzna sprzeczność twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym; 10) nieprecyzyjność w zakresie oceny cech rynkowych, zwłaszcza infrastruktury; 11) brak określenia wpływu nakładów poczynionych przez skarżącego na wartość nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza B. z 2014 r.

W uzasadnieniu wskazało, że w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, że wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 430149 zł. Przedstawiony sposób wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. W ocenie Kolegium, do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Brak też jest podstaw do kwestionowania obliczonego przez biegłego trendu zmian cen w czasie. Kolegium, mając na uwadze wiążące w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium, operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 155 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p.; art. 37 ust. 1 u.p.z.p.; art. 10 § 1, art. 81 i art. 78 K.p.a.; art. 79 § 2, art. 84 § 1, art. 89, art. 136 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; art. 8 K.p.a.; art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/15, uwzględniając skargę, przywołał zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 6, art. 75-88 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, że kwestią sporną i nadal niewyjaśnioną przez organ odwoławczy jest to, czy uchwalenie "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie ww. działki spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, w szczególności w związku z zakwestionowaniem w odwołaniu prawidłowości sporządzonej wyceny. W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, zaakceptowanych przez niniejszy skład orzekający, wynika bowiem, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Błonie zatwierdzonym uchwałą Nr 17/IW93 Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 30 czerwca 1993 r.

Uchwała zatwierdzająca ww. miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego gminy Błonie dla części wsi Pass weszła w życie w dniu 15 stycznia 2006 r. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym z dnia 4 lipca 2007 r., Rep. A nr 5050/2007. Z kolei postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 24 października 2007 r. (data doręczenia zawiadomienia stronie postępowania). Zachowano zatem termin, o którym mowa w art. 37 ust. 2 u.p.z.p. Powyższe ustalenia zostały zaakceptowane w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 765/13.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.. Wartość nieruchomości wg obowiązującego planu, wyliczony w sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie, w wyniku dokonanej wyceny ustalono, że wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 430149 zł. Rzeczoznawca w operacie przedstawił również analizę stanu prawnego nieruchomości oraz jej przeznaczenia, położenia, zagospodarowania i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej.

Zaznaczył, że Sądy orzekające dotychczas w niniejszej sprawie, uchylając poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji, sformułowały wytyczne co do dalszego postępowania. W ostatnim wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 765/13 Sąd wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie opłaty planistycznej. Organ powinien mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.) i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), z ograniczeniem wynikającym z treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Ma zatem obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych. Organ, ma w szczególności możliwość dokonania oceny czy zastosowanie różnych metod tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie przy wycenie nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu jest prawidłowe, czy i jaki wpływ na wartość nieruchomości mają poczynione nakłady na nieruchomość. Sąd wskazał, że w celu rzetelnego rozpoznawania sprawy organ winien w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić wszelkie jej aspekty tak, aby wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą był obiektywny, tzn. że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowić ma niepodważalny dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Tymczasem w ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat "zawiera pewne dane", które organ winien był wyjaśnić, bowiem mogły one mieć wpływ na wartość wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze wiążące w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości, i zdaniem Sądu, operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu. Zawarte w odwołaniu strony skarżącej zarzuty były konkretne, zarzucały nieprawidłowości sporządzenia operatu, w tym kwestionowały przyjętą przez biegłego metodę porównywania parami, jak również przyjęcie do porównania działek znacznie różniących się. W odwołaniu skarżący zwrócił uwagę także na zawarte w operacie wewnętrzne sprzeczności.

W ocenie Sądu, obowiązkiem Kolegium było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a w przypadku zarzutów z zakresu wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, uzyskanie wyczerpujących wyjaśnień i uzupełnień od autora operatu szacunkowego. W szczególności w rozpatrywanej sprawie wypowiedział się wiążąco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1498/08. Sąd ten sformułował pogląd nakazujący organom ocenę dowodu w postaci operatu. Stwierdzono, że ewentualnie możliwe jest zażądanie od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnienia co do jego treści. W takiej sytuacji, jeżeli Kolegium uzna, że ustosunkowanie się do twierdzeń odwołującego wymaga wiadomości specjalnych nie ma przeszkód, aby zwróciło się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w przedmiocie sformułowanych zarzutów do operatu.

W zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, nie dokonało właściwej analizy sporządzonego operatu, a tym samym naruszyło zasady kompleksowej i wszechstronnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.). Okoliczności te wskazują jednoznacznie, że Kolegium nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, a zatem podjęte przez nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Jednocześnie Sąd podkreślił, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i 15 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W wytycznych dla SKO Sąd wskazał, że wymagane będzie wyjaśnienie kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w razie potrzeby zasięgnie opinii uzupełniającej od autora operatu szacunkowego, a następnie ustosunkuje się do zarzutów w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyło SKO w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać – jeśli nie liczyć nieprawidłowego, pozbawionego jakichkolwiek podstaw i pozostającego w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia uchylonej decyzji stwierdzenia, jakoby Kolegium dokonało jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego – oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez nieprawidłowe uznanie, że, Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, polegający na uznaniu, że Kolegium nie poprzedziło wydania uchylonej decyzji zebraniem i pełną oceną materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie uchylonej decyzji Kolegium nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, w szczególności – nie zawierało odniesienia się do zarzutów postawionych w odwołaniu, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a przez nie wyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również niewykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Dla wydania decyzji o ustaleniu renty planistycznej konieczne było bowiem sporządzenie operatu szacunkowego, co też w sprawie nastąpiło; natomiast w przypadku oparcia stanowiska strony skarżącej tylko na gołosłownych twierdzeniach, bo niepopartych żadnymi dowodami, trudno było w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyprowadzić istnienie obowiązku nakazującego uzyskanie w tej sprawie dodatkowego dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Skoro to strona postępowania administracyjnego czyniła zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo było to w jej interesie prawnym. Argumentacja dotycząca wad operatu szacunkowego była wyłącznie stanowiskiem strony skarżącej niepopartym żadnymi dowodami. Oznacza to, że jeżeli podlegała uwzględnieniu, to Sąd Administracyjny powinien ją ocenić po względem tego, czy mogła mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Nie wystarczy bowiem zarzucić organowi, że ten nie odniósł się do jakichś zarzutów odwołania. Usprawiedliwienie zarzutów naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania czego konkretnie organ odwoławczy nie uwzględnił i czy taki ewentualny brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście całego materiału dowodowego. Taki zakres i sposób oceny wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na podstawie którego Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. Dlatego Sąd I instancji powinien ocenić de facto czy uprawnione było stanowisko strony skarżącej. Sąd powinien ocenić, czy stanowisko skarżącego podlega uwzględnieniu, a w szczególności czy znajduje poparcie w materiale dowodowym, na który w okolicznościach tej sprawy składa się operat sporządzony przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Specyfika takiego dowodu oznacza, że nie wystarczy oparcie się na gołosłownych twierdzeniach strony przeciwnej. Przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego w zakresie oddziaływania mocy dowodowej uzyskanego materiału dowodowego dopiero po dokonaniu takiej oceny można w sposób prawidłowy podważyć skuteczność uzyskanych dowodów, tj. w zakresie przepisów odnoszących się do zasady prawdy obiektywnej. Omawiana specyfika operatu wynika bowiem z tego, że o kwestiach merytorycznych operatu decyduje rzeczoznawca. Ani organ ani sąd rozpoznający sprawę nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Istnieje zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ, sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. To pogląd ugruntowany w orzecznictwie, który pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., I OSK 611/13; z 16 września 2014 r., I OSK 246/13). Skutecznemu skonfrontowaniu takiego dowodu z zarzutami strony – formułowanymi czy to przed organami administracyjnymi, czy też przed sądem administracyjnym – może służyć tylko przedstawienie przez stronę jednoznacznego kontrdowodu z opinii biegłego; chyba, że istnieją wady formalne operatu szacunkowego – takich jednak w tej sprawie nie wykazano bo kwestionowano merytoryczną treść operatu. Operat szacunkowy w tej sprawie został sporządzony na podstawie materiału porównawczego (podejście porównawcze i metoda porównania parami), w oparciu o rynek lokalny, na podstawie metody korygowania średniej ceny, co też miało umocowanie w przepisach prawa. W tym też zakresie organy dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który zawierał konkretne wnioski. Dowód ten został zatem oceniony w postępowaniu, w tym w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 80 K.p.a., jak każdy inny dowód, co oznacza, że organy nie uchyliły się od oceny tego środka dowodowego. Jeżeli tak jak w tej sprawie organy uznały treść operatu szacunkowego za wystarczającą w ramach art. 80 K.p.a., to można było w tej sprawie oczekiwać od strony postępowania, że swoją argumentację powinna poprzeć kontropinią, która mogłaby podważyć wnioski operatu, w których rzeczoznawca konkretnie wskazał, że:

- oszacowana wartość odzwierciedla ceny z rynku lokalnego nieruchomości na datę sprzedaży działki nr [...], tj. 04.07.2007 r. i wartość określona jest na ww. datę. Stan nieruchomości określony był na datę wejścia w życie uchwały mpzp cz. wsi P., czyli 15.01.2006 r. i uwzględniał pierwotną działkę nr [...], z której powstała działka nr [...];

- w opracowaniu przy określaniu wartości nie uwzględniano nakładów poniesionych przez właściciela po dniu wejścia w życie planu, tj. podziałów oraz nakładów inwestycyjnych;

- określone wartości 1 m2 gruntu dla przeznaczenia rolnego (przed zmianą w planie) i usługowo-produkcyjnego (po zmianie w planie) zawierają się w granicach określonych na podstawie analizy badanego rynku lokalnego;

- wycenę wartości przed zmianą w planie oparto na transakcjach nieruchomościami, które były użytkowane rolniczo, nie miały określonego przeznaczenia w mpzp a w studium miały określoną funkcję inwestycyjną;

- wycenę wartości po zmianie w planie oparto na transakcjach nieruchomościami, które były określone w obowiązującym mpzp, jako tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej oraz porównywalne bardzo duże powierzchnie działki gruntu (obszaru);

- analiza cen odnotowanych na rynku lokalnym wskazała, że nieruchomości, dla których uchwalony jest plan zagospodarowania przestrzennego osiągają na rynku wyższe ceny niż nieruchomości, które nie posiadają przeznaczenia określonego w mpzp. Ceny nieruchomości z mpzp zawierają się na rynku lokalnym gminy B. pomiędzy 24,4 a 125,0 zł/m2, przy cenie średniej 47,0 zł/m2, natomiast dla gruntów bez planu ceny zawierają się od 5,0 zł/m2 do 25,8 zł/m2, przy cenie średniej ok. 14,7 zł/m2.

Pomimo stosownej oceny dokonanej przez organy, strona skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła. Sąd zaś w sposób niekonkretny oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, jak i to, że operat zawiera pewne dane, które organ powinien wyjaśnić. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO w takim zakresie dokonało stosownej oceny, a Sąd ocenił wprost, że operat nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie i opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu. Ponadto z oceny poszczególnych części operatu dokonanej przez SKO nie wynika aby operat zawierał jakieś wewnętrzne sprzeczności. Poza tym SKO wyraźnie oceniło, że argumentacja strony skarżącej stanowi polemikę z przyjętą przez biegłego metodologią oraz oceną wiadomości specjalnych przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika z tego, że SKO oceniło właśnie omawianą wyżej moc dowodową podnoszonej argumentacji skarżącego w zestawieniu z operatem sporządzonym przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. W tych warunkach należy stwierdzić, że Sąd I instancji pomimo zawartej w zaskarżonej decyzji merytorycznej oceny sprawy, w tym podnoszonej przez skarżącego argumentacji, nie dokonał oceny legalności stanowiska organu odwoławczego. Oparł zaś rozstrzygnięcie na lakonicznym stwierdzeniu, że SKO nie rozpoznało wszystkich zarzutów odwołania, co czyni także zasadnym uznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań dotyczących sposobu i zakresu postępowania wyjaśniającego należy uznać, że z uwagi na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trudno jest poddać instancyjnej kontroli ocenę Sądu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem należytego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na jego lakoniczność. Ponadto motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawierają treść wewnętrznie sprzeczną, ponieważ z jednej strony Sąd ocenił, że operat jest prawidłowy, z drugiej zaś, że być może wymagane będzie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do treści operatu w związku z zarzutami odwołania. Jak już wyżej wskazano wyżej, oparcie wyroku Sądu na takich motywach wymagało wykazania, że tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd nie wskazał jakich konkretnie zarzutów odwołania nie rozpatrzyło SKO, i czy w tym zakresie ewentualne wady postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie wady zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że SKO wypowiedziało stosowną ocenę prawną dotyczącą operatu. W tym zaś zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł żadnej argumentacji, tak aby organ odwoławczy mógł dokładnie ustalić zakres ponownego rozpatrzenia sprawy. Z oceny Sądu dla organu powinno konkretnie wynikać, które elementy operatu wymagają przeprowadzenia ewentualnie dodatkowo postępowania wyjaśniającego i w jakim zakresie. Ponadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną sam skarżący wskazywał, że ocena SKO w tym zakresie została dokonana, ale jest zdawkowa lub w części nie zawiera rozpoznania zarzutów odwołania w ogóle. Oznacza to, że Sąd powinien ocenić dokonaną w tej sprawie wypowiedź SKO co do legalności operatu, a także ocenić czy kwestia nierozpoznania części zarzutów odwołania ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. czy te zarzuty mogły podważyć legalność operatu sporządzonego przez specjalistę – biegłego. W innym wypadku ocena Sądu nie poddaje się instancyjnej kontroli.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.