Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 704/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 par. 2, art. 7, 8 , 10, 77, art. 79 par. 2, art. 104 par. 2, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...] ., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wyznaczeniu do wykonania czynności z zakresu inspekcji weterynaryjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...]., nr [...], 2) stwierdza nieważność ustnej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie ogłoszonej w dniu [...], 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu na rzecz J. B. kwotę 200(dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. B. jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymjąca w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...], nr [...], z dnia [...], Nr [...] oraz z dnia [...], nr [...], i rozwiązującą umowy ze skutkiem natychmiastowym.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na podstawie decyzji z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie wyznaczył lekarza weterynarii J. B. do wykonywania czynności pomocniczych mających na celu poskramianie świń wykonywanych w ramach programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie wyznaczył lekarza weterynarii J. B. do wykonywania w jego imieniu określonych czynności, jako urzędowego lekarza weterynarii.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie upoważnił lekarza weterynarii J. B. do wydawania w jego imieniu, w określonych sprawach, decyzji administracyjnych.

Dodatkowo w następstwie wydania decyzji z dnia [...], nr [...], z oraz z dnia [...], nr [...] r. pomiędzy stronami doszło do zawarcia umów cywilnoprawnych, których termin zakończenia oznaczony został na dzień 31 grudnia 2010 r.

W związku z powzięciem przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie ustnej informacji od lekarza weterynarii J. B. o przeprowadzonym przez nią w dniu 28 września 2009 r. w gospodarstwie rolnika P. W. pobraniu krwi u wszystkich 29 sztuk stada podstawowego świń, prowadzonym w ramach programu zwalczania choroby Aujeszkyego, w wyniku którego stwierdzono u 17 sztuk świń wynik dodatni (sprawozdanie z badań z dnia 5 października 2010 r.), w dniu 8 października 2010 r., sporządzona została na tę okoliczność, notatka urzędowa w jej obecności. Zgodnie z treścią sporządzonej notatki wobec braku stałego oznakowania wszystkich zwierząt stada podstawowego liczba dokonanych pobrań wynosiła ok. 20 sztuk, a reszta była dobierana od sztuk już przebadanych, tak aby liczba próbek krwi była zgodna z liczbą 29 sztuk stada podstawowego. Pomimo, iż notatka sporządzona została przez organ w obecności lekarza weterynarii J. B., to nie została przez nią podpisana.

W tym samym dniu, na podstawie przeprowadzonej rozmowy z rolnikiem P. W., Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie sporządził również notatkę urzędową, z której wynika, iż pobranie krwi od stada podstawowego (29 świń) wykonane zostało przez lekarza weterynarii J. B.. Według oświadczenia rolnika, w jego obecności J. B. pobrała krew od 13 sztuk świń, w tym od knura.

W dniu [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie w obecności J. B. ogłosił ustnie decyzję dotyczącą uchylenia decyzji własnych:

- z dnia [...], Nr [...] - wyznaczającą do wykonywania w imieniu Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie określonych czynności, jako urzędowy lekarz weterynarii;

- z dnia [...], (błędnie oznaczonej przez organ w tym protokole nr [...] zamiast Nr [...]) - upoważniającą do wydania decyzji administracyjnych;

- z dnia [...], Nr [...], wyznaczającą do wykonywania w imieniu Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie czynności pomocniczych.

Decyzja ustna została utrwalona w formie protokołu. Wydanie przedmiotowej decyzji uzasadnione zostało przez organ utratą zaufania do lekarza wobec stwierdzonych nieprawidłowości w pobieraniu próbek krwi w ramach zwalczania choroby Aujeszkyego. Jako wiarygodne w tej mierze organ uznał ustne informacje skarżącej i P. W. z dnia 8 października 2010 r.

Następnie, w ramach przeprowadzonego w dniu 11 października 2010 r. przez Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie postępowania wyjaśniającego w sprawie, odnotowano w formie protokołu oświadczenie P. W., który ponownie stwierdził, iż dokonane przez J. B. w jego gospodarstwie pobranie próbek krwi nie zostało wykonane u wszystkich świń, a jedynie od 12 loch i knura.

W dniu 11 października 2010 r. J. B. złożyła do akt sprawy oświadczenie, w którym podała, że pobranie krwi od zwierząt w gospodarstwie P. W. odbyło się prawidłowo. W szczególności pobrane zostały próbki krwi od wszystkich 28 świń i jednego knura. Jednocześnie wyjaśniła, iż jej błąd polegał jedynie na braku możliwości dopasowania danej próbki do danej sztuki świni z powodu ich nieoznakowania.

W dniu 15 października 2010 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie otrzymał wyniki badań krwi z ponownie pobranych w dniu 11 października 2010 r. prób od wszystkich świń gospodarstwa P. W., które wykazały w 14 przypadkach wynik dodatni.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie na podstawie art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 i art. 42 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), uchylił własne decyzje z dnia [...], nr [...] r., z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...] ze skutkiem natychmiastowym, co spowodowało rozwiązanie umów z nimi związanymi. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazując na złożone do akt sprawy oświadczenie J. B. z dnia 11 października 2010 r. podniósł, iż kłóci się ono z pierwotnym wyjaśnieniem pobierającej krew i jest niezgodne z wyjaśnieniami P. W., w szczególności nie koresponduje ono z wynikami badań z obu pobrań. Organ w tej kwestii powołał się na przeciwstawne oświadczenia i wyjaśnienia udokumentowane w notatce urzędowej z dnia 8 października 2010 r. i oświadczenia z dnia 11 października 2010 r. Powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny argumentował, iż daje on podstawę do przyjęcia że wykonywanie obowiązków przez lekarza weterynarii J. B. w czasie pobierania krwi od świń stada podstawowego należącego do P. W. nastąpiło z naruszeniem podstawowych powinności lekarsko weterynaryjnych wymaganych dla tego rodzaju rutynowych czynności, a zwłaszcza dokonania faktycznego pobrania materiału do badań laboratoryjnych dla celów urzędowych, a także rzetelności oznaczania prób dla potrzeb identyfikacyjnych. Nadto, w ocenie organu, sposób pobrania prób oraz ich opisanie dla celów identyfikacyjnych, przy jednoczesnej rozbieżności wyników badań laboratoryjnych pobranej krwi dają podstawę do uznania, że dalsze wykonywanie przez lekarza weterynarii J. B. tego rodzaju czynności powierzonych może spowodować zagrożenie dla zdrowia zwierząt, a tym samym jest równoznaczne z niewywiązywaniem się tej osoby do wykonywania powierzonych jej czynności. Wskazując na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wprowadzania programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń (Dz. U. 2009 Nr 74, poz. 631) organ wywiódł, iż skoro lekarz weterynarii była zobowiązana do wykonywania czynności zgodnie z jego przepisami, a jej działanie nie było zgodne z ww. rozporządzeniem wprowadziła zatem zagrożenie zdrowia zwierząt polegające na możliwości szerzenia się choroby Aujeszkyego lub niemożności jej całkowitego wykrycia.

W dniu 18 października 2010 r. wraz z omówioną decyzją stronie postępowania doręczone zostało zawiadomienie z dnia 13 października 2010 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stanu faktycznego związanego z pobraniem próbek krwi w ramach programu zwalczania choroby Aujeszkyego. W zawiadomieniu organ wskazał, iż wszczęte postępowanie powinno wyjaśnić rozbieżności dotyczące liczby pobrań wynikające z wyjaśnień złożonych przez strony w dniu 8 października 2010 r., jak również złożonego oświadczenia J. B. z dnia 11 października 2010 r. Strona postępowania została wezwana, w terminie 3 dni, do złożenia wyjaśnień co do sposobu, okoliczności i liczby wykonanych pobrań i ewentualnych uchybień, jakie mogły mieć miejsce w toku dokonywanych przy tym czynności urzędowych. Pouczone została również, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., iż może brać czynny udział w każdym jego stadium, w tym wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów.

Na powyższą decyzję J. B. pismem z dnia 19 października 2010 r. złożyła odwołanie, zarzucając jej błędne ustalenia faktyczne oraz uchybienia proceduralne. W uzasadnieniu odwołująca, przedstawiając stan faktyczny sprawy podniosła, że podczas przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego pozbawiona została możliwości obrony. Nie zgodziła się także z twierdzeniem organu, iż w prowadzonej sprawie miało miejsce składanie przeciwstawnych wyjaśnień i oświadczeń podając, iż sporządzona przez organ notatka z dnia 8 października 2010 r., której podpisania odmówiła, była niezgodna z prawdą. Argumentowała, iż wyjaśnienia dotyczące prawidłowego stanu faktycznego zawarte zostały natomiast w złożonym przez nią oświadczeniu ustnym, które następnie potwierdzone zostały przez nią pisemnie. W opinii odwołującej nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu, iż w sprawie wystąpiły rozbieżności wyników badań laboratoryjnych pobranej krwi, gdyż ponownie przeprowadzone badania w tym samym gospodarstwie potwierdziły wystąpienie choroby Aujeszkyego w stadzie podstawowym, a wykrycia samej choroby dokonano na podstawie pobranych przez nią próbek krwi. Mając na uwadze powyższe odwołująca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż nie wywiązała się z powierzonych jej czynności a także, że dalsze ich wykonywanie może spowodować zagrożenie dla zdrowia zwierząt. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej tym bardziej krzywdząca, iż pozbawia ją wykonywania wszystkich czynności urzędowych na terenie powiatu oleskiego, co praktycznie skutkuje całkowitym zawieszeniem jej w pracy. W załączeniu do przedmiotowego odwołania odwołująca przesłała złożone w dniu 19 października oświadczenie J. H., z którego treści wynika, że w dniu 28 września 2010 r. w gospodarstwie P. W. pobrana została krew od wszystkich 28 macior i jednego knura.

W dniu 21 października 2010 r. sporządzony został protokół przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie na okoliczność przeprowadzonych w dniu 28 września 2010 r. badań przez J. B.. P. W. potwierdził, że w dniu 28 września 2010 r. pobranie krwi od świń stada podstawowego przeprowadzone zostało w jego obecności przez lekarza weterynarii J. B. i jej pomocnika.

W dniu 26 października 2010 r. sporządzony został kolejny protokół przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z przesłuchania J. H., który stwierdził, iż pobierania krwi w gospodarstwie P. W. dokonywała lekarz weterynarii J. B., natomiast on występował w roli poskramiacza. Dodatkowo świadek podał, iż nie wszystkie sztuki świń ze stada podstawowego były oznakowane indywidualnie.

Decyzją z dnia [...] Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu na podstawie art. 138 § 1 i art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 15 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 112 poz. 744 z późn. zm.), art. 3 ust. 1, art. 42 ust. 3 i 6, art. 57 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.), art. 17, art. 29 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 z poźn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzania programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń (Dz. U. 2009 Nr 74, poz. 631) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...] W uzasadnieniu organ, powołując się na znajdujące się w aktach dowody wskazał, iż sposób pobierania krwi i sporządzona na tą okoliczność dokumentacja przez urzędowego lekarza weterynarii J. B. nie pozwala na przyporządkowanie indywidualnych wyników do poszczególnych świń. Jednocześnie organ podniósł, że w związku z tym, iż świnie nie były indywidualnie i trwale oznakowane naruszona została ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, ustawa o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, pkt 3.1.4 rozporządzenia o zwalczaniu choroby Aujeszkyego u świń, co skutkowało zastosowaniem art. 16 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Dalej argumentował, iż brak indywidualnej identyfikacji zwierząt w stadzie uniemożliwił prawidłowe zbadanie zwierząt, co może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego i zwierząt. Stwierdził, iż sporządzona dokumentacja na okoliczność pobrania prób i sposób indywidualnego pobrania krwi nie pozwalał na indywidualne przyporządkowanie wyników dla każdego zwierzęcia, gdyż osoba pobierająca próbki nie wywiązała się z powierzonej jej czynności. Nadto, odnosząc się do ustalonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie stanu faktycznego w sprawie Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wskazał, iż materiał dowodowy został przez niego rzeczowo zebrany, a w konsekwencji prawidłowo zostały także zastosowane przepisy prawa.

W skardze na powyższą decyzję J. B. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła, że doszło do naruszenia:

- art. 80 K.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów;

- art. 18, 29 ust. 2 i 31 ustawy z dnia z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji;

- art. 42, 57 i 58 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt;

- uregulowań zawartych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie wprowadzania programu zwalczania choroby Aujeszkyego u świń określającym program zwalczania choroby Aujeszkyego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w latach 2008 – 2013, które to naruszenia doprowadziły do przyjęcia, że brak oznakowania świń w gospodarstwie P. W. uzasadnia zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej;

- art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że skarżąca nienależycie wywiązywała się z obowiązków;

- art. art. 6,7,8,9,10,77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. co skutkowało uchybieniami proceduralnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wywodziła, iż organ pierwszej instancji uznając, że naruszyła ona swoje obowiązki, nie pobierając krwi od wszystkich zwierząt w stadzie błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. W szczególności, przyjmując taką wersję zdarzeń Powiatowy Lekarz Weterynarii nie wskazał dlaczego oświadczenie posiadacza zwierząt uznał, za wiarygodne, a odmówił wiary oświadczeniu skarżącej i zeznaniom jej pomocnika. Nadto wytknęła, iż organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń I instancji, ani do zarzucanej przez skarżącą sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym, całkowicie pomijając dołączone do odwołania oświadczenia świadka J. H.. Wskazując na przepis art. 16 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i użyte w jego treści słowo "może" podniosła, że decyzja wydana została w ramach uznania administracyjnego, co w jej ocenie oznacza, iż winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Tymczasem decyzje obu organów nie spełniają wymogów narzuconych przez procedurę administracyjną. Zdaniem skarżącej, wymienienie przez organ w podstawie prawnej tylko numeracji artykułów, paragrafów i ustępów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Nadto zarzuciła, że zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego, ograniczając się jedynie do wyliczenia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu, pomijając załączony przez nią dowód w sprawie. Wskazując na przepisy art. 7, 8 , 11, 10 K.p.a., podniosła, że organ naruszył wszystkie wskazane przepisy procedury administracyjnej łącznie z pozbawieniem jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca zaakcentowała, iż w tym samym dniu otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję kończącą to postępowanie. Zauważyła, że Powiatowy Lekarz Weterynarii oprał swoją decyzję o dowody przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Pomimo wydania decyzji z dnia [...] organ ten prowadził nadal postępowanie wyjaśniające w sprawie. Wskazała, iż powyższe uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła, iż wszystkie zaskarżone w skardze przepisy prawne dotyczące identyfikacji i rejestracji zwierząt nakładają obowiązki na posiadacza zwierząt a nie na urzędowych lekarzy weterynarii. Zdaniem skarżącej, w związku z tym, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu oparł swoje rozstrzygniecie na fakcie nieoznakowania zwierząt w przedmiotowym gospodarstwie przyjmując, że uzasadnia to stwierdzenie naruszenia przez skarżącą jej obowiązków, należało przede wszystkim ustalić na kim ciąży obowiązek oznaczenia zwierząt oraz jakie możliwości ma urzędowy lekarz weterynarii wobec stwierdzenia niewywiązywania się z tego obowiązku .Ponadto zauważyła, iż pobrała próbki od wszystkich zwierząt w stadzie należącym do P. W., natomiast jedyną niedogodnością był brak możliwości indywidualnego podporządkowania wyników dla każdego zwierzęcia, co jednak w ocenie skarżącej, nie miało wpływu na ostateczny wynik badania, albowiem już jeden dodatni wynik w stadzie uruchamia procedurę postępowania. Wobec tego nie można zarzucić jej, że stworzyła niebezpieczeństwo dla zdrowia publicznego, a zarzut że nie wywiązała się z powierzonych jej czynności nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż sposób pobrania przez lekarza weterynarii krwi i sporządzona na tę okoliczność dokumentacja nie pozwalają na przyporządkowanie wyników do poszczególnych świń. Wskazując na przepis art. 16 ust. 5 ustawy o inspekcji weterynaryjnej podniósł, iż na pięć wskazanych w nim okoliczności powodujących uchylenie decyzji i rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym, aż trzy zawarte w pkt. 1, 2, 3 mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ wyraził również stanowisko, iż wniesienie przez skarżącą skargi jest próbą uwikłania organów administracji w szczegółowe analizy proceduralne gmatwające i odwracające sprawę od istoty sporu, tj. prawidłowości pobrania materiału do badań i wynikających z tego konsekwencji. Ponadto podniósł, iż umowy zawarte ze skarżąca na podstawie decyzji [...], [...] i [...] zostały zawarte ze skarżącą na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2010 r.

Na rozprawie w dniu15 marca 2011 r. pełnomocnik organu podał, że organ odwoławczy w związku z tym, iż ogłoszoną ustnie decyzję z dnia [...] potraktował jako nieistniejącą, dlatego przy rozstrzyganiu sprawy nie była ona w ogóle brana pod uwagę. Przedmiotem rozpoznania objęta była jedynie decyzja z dnia [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną P.p.s.a.). Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 - LEX nr 37180), jeżeli naruszone zostało prawo materialne lub proceduralne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, decyzja podlega uchyleniu. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a.,sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując wydane decyzje przez organy inspekcji weterynaryjnej zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest opisana na wstępie decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia [...], [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...], uchylającą decyzje z dnia [...], nr [...] i z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...] i rozwiązującą umowy ze skutkiem natychmiastowym.

Od razu trzeba dostrzec, że przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest do sprawdzenia, czy w procesie wydania decyzji zostały zachowane reguły postępowania administracyjnego wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwaną dalej K.p.a. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie będą również dwie decyzje, wydane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie w toku postępowania administracyjnego, tj. ustna ogłoszona z dnia [...] oraz kolejna z dnia [...], nr [...], poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie ustnej decyzji z dnia [...] ogłoszonej w obecności J. B. i utrwalonej w protokole z tego samego dnia, na mocy, której organ pierwszej instancji uchylił ww. decyzje własne zauważyć należy, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem art. 104 § 2 oraz 107 § 1 K.p.a. decyzja obarczona jest bowiem brakiem w zakresie rozstrzygnięcia jako obowiązkowego składnika decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie konstrukcji rozstrzygnięcia, jako składnika decyzji administracyjnej, orzecznictwo formułuje m.in. postulat, zgodnie z którym rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub odebrane stronie (patrz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r., sygn. akt III SA 1225/94, ONSA 1996 nr 3 poz. 135), zatem organ, uchylając decyzję powinien orzec również co do istoty sprawy. W przedmiotowej decyzji organ, uchylając decyzje własne nie orzekł co do istoty sprawy, a ograniczył się tylko do uchylenia opisanych decyzji. Podnieść należy, iż decyzja ustna wydana została bez formalnego wszczęcia postępowania (zawiadomienie z dnia 13 października 2010 r. doręczone zostało stronie postępowania po wydaniu przedmiotowej decyzji w dniu 18 października 2010 r.) i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nadto zgodnie z art. 14 § 2 K.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Zastosowanie tego przepisu, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 września 1981 r., II SA 345/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 96 jest wykluczone, gdy przepisy prawa określają pisemną formę decyzji lub gdy strona nie wyrażą zgody na ustne załatwienie sprawy, albo gdy stanowiska strony i organu są rozbieżne. W razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie, wydając w sprawie decyzję ustną nie uzyskał zgody J. B. na jej wydanie, a wobec rozbieżnego stanowiska tej strony i organu nie można też mówić o ich zgodności. Skarżąca od samego początku nie zgadzała się bowiem z zajętym przez organ stanowiskiem dotyczącym liczby pobrań krwi, które zdaniem organu nie zostały dokonane na wszystkich 29 zwierzętach stada podstawowego znajdujących się w gospodarstwie P. W.. Negowała też fakt, iż krew pobrana została tylko od niektórych świń a uzupełnienie do liczby 29 próbek nastąpiło z wykorzystaniem materiału podstawowego, o czym świadczyć może brak jej podpisu na sporządzonej przez organ w jej obecności notatce urzędowej z dnia 8 października 2010 r. Nie można też zapominać, iż przedmiotem decyzji z dnia [...], było przecież pozbawienie skarżącej nadanych przez ten organ uprawnień lekarza urzędowego weterynarii. Z całą więc pewnością ogłoszona decyzja była zatem sprzeczna z jej interesem prawnym. Zauważyć także należy, iż w ustawie o inspekcji weterynaryjnej stanowiącej podstawę prawną decyzji brak jest przepisu regulującego ustne załatwienie sprawy. Organ, zatem mimo istniejących przesłanek do załatwienia sprawy w formie pisemnej wydał bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego decyzję ustną w związku z czym rażąco naruszył prawo, czym wypełniona została przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 maja 2007 r., II OSK 712/06 załatwienie sprawy w formie ustnej możliwe jest wyłącznie po uprzednim wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w judykaturze dopuszcza się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ustnej, której byt prawny można udowodnić dokumentami pisemnymi o jakich mowa w art. 14 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r., I SA 286/97 - ONSA 3/98, poz. 951). Zatem aby można było mówić o tym, że decyzja ustna znalazła się w obiegu prawnym jej "treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji". Zważywszy zaś, że w myśl art. 67 § 2 pkt 5 i art. 68 § 2 K.p.a. protokół powinien być podpisany przez stronę, można stwierdzić, że w myśl przepisów (art. 109 § 2, art. 14 § 2, art. 67 § 1 pkt 5 i art. 68 § 2 K.p.a.) w obrocie prawnym może znajdować się tylko taka decyzja ustna, której byt prawny można udowodnić dokumentem pisanym. W rozpoznawanej sprawie ustna decyzja utrwalona została przez organ w protokole z dnia [...], której treść ogłoszona została skarżącej, która protokół ten również podpisała. Tym samym uznać należy, że weszła do obrotu prawnego, a zatem możliwe było przy zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie przez Sąd jej nieważności.

Odnosząc się natomiast do pisemnej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...], zwrócić należy uwagę, iż przedmiot jej rozstrzygnięcia odpowiada rozstrzygnięciu wydanej w sprawie decyzji ustnej z dnia [...] W obu decyzjach Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie uchylił bowiem decyzje własne z dnia z dnia [...], nr [...] i z dnia [...], nr [...] (błędnie opisanej w decyzji ustnej Nr [...]) oraz z dnia [...], nr [...]. Decyzja z dnia [...] dotyczyła zatem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ustną z dnia [...], lecz nieostatecznej. Przyjdzie odnotować, że ustna decyzja odzwierciedlona w protokole, nie może być następnie potwierdzona odrębną pisemną decyzją. Mając jednakże na uwadze, że pisemna decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie wydana została w czasie uprawniającym skarżącą do wniesienia odwołania od decyzji ustnej a więc nieostatecznej, nie wypełniła się zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zgodnie, z którą stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicate). Poza ww. istotnym naruszeniem prawa skutkującym uchyleniem przedmiotowej decyzji w sprawie doszło również do wielu innych uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, jak słusznie zwróciła na to uwagę skarżąca, do formalnego wszczęcia przedmiotowego postępowania doszło już po wydaniu przedmiotowej decyzji. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie doręczył bowiem skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wraz z decyzją. Co więcej po wydaniu tej decyzji organ dalej prowadził postępowanie wyjaśniające i nie zawiadomił skarżącej o tym fakcie. Stąd za uzasadniony uznać należało zarzut skarżącej dotyczący pozbawiona jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W szczególności Sąd zauważa, iż organ pierwszej instancji, sporządzając notatkę z dnia 8 października 2010 r. w obecności skarżącej powinien był uzyskać podpis skarżącej, która miała prawo wniesienia do niej zastrzeżeń. Skarżąca nie była również informowana o terminach przesłuchań świadków w związku z czym nie mogła w nich czynnie uczestniczyć poprzez zadawanie pytań w trakcie ich przeprowadzania (art. 79 § 2 K.p.a.). Rację ma skarżąca, że prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji naruszył podstawowe zasady wyrażone w art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami).

Stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a). Stwierdzić należy, że rzeczą organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Organ w sporządzonym uzasadnieniu nie wskazał, też którym dowodom przyznaje racje a którym tej racji odmawia art. 107 § 3 K.p.a.

Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia [...] Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138 K.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Należy podzielić pogląd, że jeżeli "organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ l instancji, to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo." ( por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, z. 2 poz. 43.).

Swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na stanie faktycznym sprawy przedstawionym przez organ w decyzji z dnia [...], nie dostrzegając że w sprawie oprócz zaskarżonej przez organ decyzji wydana została przez organ decyzja ustna z dnia [...] rozstrzygająca sprawę w tym samym przedmiocie co decyzja z dnia [...] Poza tym, organ odwoławczy nie dostrzegł, pomimo ich wyraźnego akcentowania przez skarżącą w odwołaniu, żadnych uchybień, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu zarzutu wszczęcia postępowania już po wydaniu decyzji z dnia [...], braku czynnego udziału strony odwołującej w tym postępowaniu. W żaden sposób nie odniósł się do ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...], ani do zarzucanej przez skarżącą sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym, całkowicie pominął dołączone do odwołania oświadczenia świadka J. H.. Nie rozpatrzył więc wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu, pomijając także zawnioskowany przez skarżącą załączony materiał dowodowy.

Wreszcie organ odwoławczy, nie przedstawił stanu faktycznego sprawy, ani nie uzasadnił podstawy prawnej decyzji. Za uzasadnione należy uznać twierdzenie skarżącej, że decyzja organu drugiej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji ograniczył się bowiem jedynie do wymienienia znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów. Całkowicie pominął również fakt, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie w dalszym ciągu prowadził postępowanie wyjaśniające, o czym świadczą sporządzone przez niego protokoły z przesłuchania P. W. z dnia 21 października 2010 r., oraz J. H. z dnia 26 października 2010 r.

Także wymienienie przez organ w podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów), przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, jak słusznie w skardze zauważa skarżąca, nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać także należy, iż decyzja wydana została, na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, który stanowi, że uchylenie decyzji o wyznaczeniu do wykonywania czynności i rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym może nastąpić w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Użyte w tym przepisie słowo "może" świadczy o tym, że decyzja wydana na jego podstawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Tymczasem organ odwoławczy nie wywiódł na czym polegało niewywiązywanie się skarżącej z powierzonych jej do wykonania czynności, nie dokonał interpretacji przepisu stanowiącego normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa. Staranność i kompletność przekazywania adresatowi uzasadnienia decyzji własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu jej treści jest, jak już wyżej powiedziano, istotnym elementem uzasadnienia prawnego decyzji obejmującym "wyjaśnienie podstawy prawnej". Brak bowiem podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 1999, sygn. akt III SA 1756/99, opub. LEX nr 47228).

Naruszenie powyższych powinności i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla wyniku sprawy w rozważanym stanie faktycznym jest równoznaczne z uznaniem, że do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wynikających zwłaszcza z art. 7, 77 § 1, i 80 K.p.a. tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę wyczerpującego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. Organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie zebrały w wyczerpujący sposób i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.

Końcowo wskazać należy, odnosząc się do stanowiska organu, iż uchylone przez organ decyzje wydane zostały na czas określony do dnia 31 grudnia 2010 r., jednakże strona ma prawo domagać się weryfikacji decyzji na dzień jej wydania. Nie ma zatem podstaw do umorzenia niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W stosunku natomiast do wydanej w sprawie decyzji ustnej z dnia [...], w związku z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., wobec rażącego naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., konieczne stało się stwierdzenie przez Sąd jej nieważności.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i dotyczą decyzji na dzień jej wydania.