Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 748/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 1 i 3 - 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 27 maja 2015 r., nr IX/70/2015 w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 10.00 do 14.00" zawarte w § 3 ust 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały Nr IX/70/2015 Rady Miasta Gniezna z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie


UZASADNIENIE

IV SA/Po748/16

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w Poznaniu działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gniezno nr IX /70/ 2015 z dnia 27 maja 2015r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00" zawarte § 3 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie stanowiącego Załącznik nr 3 do w/w uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, j.t. ze zm., dalej u.d.p.), poprzez ustanowienie w § 3 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie, stanowiącego Załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00, podczas gdy opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona uchwała została opublikowana dnia 09 czerwca 2015 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2015 r., poz. 3685. Zaskarżone przepisy uchwały obecnie zostały zmienione uchwałą nr XXII/236/2016 z dnia 18.05.2016r. obowiązującą na terenie miasta Gniezno od dnia 1 lipca 2016 r.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Gniezno należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji konieczne jest odnoszenie do nich zasad charakteryzujących proces tworzenia, jak i obowiązywania, systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim z uwzględnieniem zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych. Zasadą jest również, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego mają więc pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i dlatego też nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza ramy ustawy. Nie mogą być sprzeczne także z innymi aktami normatywnymi rangi ustawowej.

Zaskarżona uchwała w § 3 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie stanowiącego Załącznik nr 3 wskazała, że pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00.

Zgodnie z art. 13b ust 1 u.d.p., opłaty za postój w strefach płatnego parkowania pobiera się w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Zarówno na gruncie prawa administracyjnego, jak i cywilnego, kontrowersje w orzecznictwie wywoływało ustalenie czy sobota należy do dni roboczych czy do dni ustawowo wolnych od pracy. Obecnie na gruncie prawa administracyjnego kluczowy jest pogląd wyrażony w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. (I OPS 1/11), a także w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 3507/15). Podzielając bardzo bogatą argumentację zawartą w w/w uchwale 7 Sędziów NSA przyjąć należy, iż na gruncie prawa administracyjnego niedopuszczalne jest traktowanie soboty w sposób dwuznaczny, raz jako dzień ustawowo wolny od pracy, innym razem jako dzień roboczy. Wskazana wyżej uchwała 7 Sędziów przyjęła wprost, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 3507/15) uznał za nieważne te postanowienia zaskarżonej uchwały rady miejskiej w przedmiocie ustanowienia płatnej strefy parkowania, które nakładały obowiązek ponoszenia opłat w soboty, albowiem na gruncie ustawy o drogach publicznych sobota nie jest dniem roboczym.

Mając na uwadze zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, należy sobotę traktować w sposób jednolity zarówno na gruncie procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, w tym ustawy o drogach publicznych. Ponieważ sobota nie jest dniem roboczym w świetle art. 13b ust. 1 u.d.p. niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w soboty na obszarze stref płatnego parkowania. W tym zakresie zatem zaskarżona uchwała Rady Miasta Gniezno przekracza delegację ustawową, a zatem narusza prawo.

Rada Miasta Gniezna w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że bezsporne jest, że w dniu 27 maja 2015 r. Rada Miasta Gniezna podjęła uchwałę Nr IX/70/2015 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie, której załącznik stanowi Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie, zawierający zakwestionowane regulacje. Poza sporem jest również to, że zaskarżone przepisy zostały przed złożeniem skargi zmienione uchwałą Rady Miasta Gniezna Nr XII/236/2016 z dnia 18 maja 2016 r. W obecnym stanie faktycznym przepisy Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie nie przewidują więc możliwości pobierania opłat za parkowanie w soboty, przy czym należy zaznaczyć, że zmiana przepisów nie była spowodowana okolicznościami przywołanymi w skardze przez skarżącego.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę za korzystanie z dróg publicznych, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawa nie zawiera definicji legalnej dni roboczych, w związku z czym nie można jednoznacznie stwierdzić,że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu tej ustawy. Wobec braku definicji legalnej dni roboczych, w opinii części doktryny, pojęcie to należy wykładać w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 3 września 2015 r. (II SA/Bk 397/15) dokonał rozróżnienia dni tygodnia na robocze i pozostałe poprzez zastosowanie wnioskowania a contrario, które prowadzi do wniosku, że każdy dzień, który nie jest uznany za wolny od pracy jest dniem roboczym, stąd też za taki dzień uznać należy sobotę.

Również sądy cywilne (w tym sądy pracy) nie mają wątpliwości, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 25 kwietnia 2003 r. (III CZP 8/03) stwierdził, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy (...) i nadał jej mocy zasady prawnej. W postanowieniu z 11 kwietnia 2012 r. (III PZ 1/12) Sąd Najwyższy potwierdził, że sobota jest dniem powszednim.

Na gruncie przepisów prawa pracy nie ulega wątpliwości, że sobota nie jest dniem wolnym od pracy, chociaż zwyczajowo tak jest uznawana. Wynika to z zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. Terminy "dzień roboczy" i "dzień wolny od pracy" nie mogą być interpretowane w oderwaniu od ich podstawowych znaczeń. Te zaś wynikają właśnie z przepisów prawa pracy. Tym samym nie można dokonywać samodzielnej, odmiennej wykładni tych terminów na potrzeby innych gałęzi prawa.

Podkreślono, że w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały istniał spór doktryny (który nadal nie został rozstrzygnięty) o to czy na gruncie szeroko rozumianego prawa administracyjnego sobota jest dniem roboczym, który nie został rozstrzygnięty do dnia dzisiejszego. W ocenie organu pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 3507/15), zgodnie z którym sobota nie jest dniem roboczym, nie może zostać przeniesiony wprost do niniejszej sprawy, gdyż ma charakter incydentalny i powstał w oparciu o inne ustalenia faktyczne i prawne. Powołany wyrok dotyczy konkretnej uchwały z konkretnego miasta. Nie było natomiast żadnej indywidualnej sprawy dotyczącej zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały. Co więcej, uchwała jako akt prawa miejscowego, bezpośrednio przed publikacją, została poddana kontroli nadzorczej przez Wojewodę Wielkopolskiego, który nie dopatrzył się żadnych wad.

Bez znaczenia dla sprawy jest również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r. (ONSA/WSA 2011/95), bowiem uwzględnia w szczególności regulację Ordynacji podatkowej (art. 12 § 5), która wprowadziła taki sam skutek dla soboty jak i dla dnia ustawowo wolnego od pracy w odniesieniu do ostatniego dnia terminu przewidzianego w przepisach prawa podatkowego, a w ogóle nie odnosi się do charakteru soboty na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wobec niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a także sprzeczności w orzeczeniach sądów administracyjnych i cywilnych nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała w części dotyczącej pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych (w szczególności art. 13b ust. 1).

Podkreślono, że pogląd NSA z 26 kwietnia 2016 r. pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi orzeczeniami sądów administracyjnych, a także z ustaleniami sądów cywilnych, które również wielokrotnie zajmowały stanowiska w sprawie charakteru soboty.

Skargę zainicjowało nie faktyczne naruszenie przepisów prawa, ale jedynie wykładnia konkretnego przepisu dokonana przez NSA. Dopiero na tej podstawie skarżący doszedł do przekonania, że uchwała podjęta przez Radę Miasta Gniezna narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Należy jednak pamiętać, że zacytowana przez skarżącego uchwała NSA ma charakter incydentalny i została podjęta w oparciu o inne ustalenia faktyczne i prawne, a poza tym pozostaje w sprzeczności z częścią orzeczeń sądów administracyjnych i orzecznictwem sądów cywilnych. Niedopuszczalne jest, aby w zależności od przedmiotu sprawy sobocie nadawać różny charakter. Nie można bowiem jednemu dniowi przypisywać różnych znaczeń w zależności od rodzaju przepisów, których dokonywana jest wykładania. Istotne jest zatem ukształtowanie jednolitej linii orzeczniczej w odniesieniu do zaprezentowanego zagadnienia, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów cywilnych (także sądów pracy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. Przy czym zważyć należy, że w myśl art.52 § 1 p.p.s.a. skarga wnoszona przez Prokuratora nie musi być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Z uwagi na objęcie skargą przepisów komentowanej uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny.

W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił stanowiska Rady, iż zmiana zaskarżonej uchwały w istotnym dla niniejszej skargi zakresie dokonana uchwałą Rady Miasta Gniezna Nr XII/236/2016 z dnia 18 maja 2016 r. i fakt, że aktualnie przepisy Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie nie przewidują możliwości pobierania opłat za parkowanie w soboty powoduje niezasadność skargi. Zauważyć trzeba, że w okresie obowiązywania spornych przepisów pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w SPP. Tak więc, pomimo że skarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie, czy zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.)

Podstawy nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK 2003/9/100).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762).

Tak więc podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał."

Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko. A mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego: po pierwsze, przepisem upoważniającym i objętą nim materią, a po drugie: zasadami techniki prawodawczej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 171/13, CBOSA).

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.s.g. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. Nr 11, poz. 138).

Zgodnie z art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p. "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (ust. 1). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej."(ust.2)

W art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania.

Nie jest sporny fakt spełnienia drugiej z przesłanek uzasadniających ustalenie strefy płatnego parkowania, czyli przesłanki uzasadniającej lokalizację strefy w miejscu charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc parkingowych. W centrach miast deficyt miejsc parkingowych zwykle ma charakter realny, także w soboty, kiedy odbywa się handel. W związku z tym strefa płatnego parkowania, służąca wymuszeniu odpowiedniej rotacji pojazdów, może mieć uzasadnienie. Problem sprowadza się jednak do wykładni "dni roboczych" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p.

Użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, jednakże charakter soboty w rozważanym kontekście wywoływał wiele wątpliwości zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że ta kwestia była przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. V CZ 5/09), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11, NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Przypomnieć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy.

Należy mieć na uwadze, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, prezentowanego w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi.

Przy tym w uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, NSA - przywołując uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (publ. w ONSA z 2001 r. Nr 4, poz. 149) - zgodził się, że obecnie wyróżnić można dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta - jak przyznaje NSA w ww. wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. - ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".

Sąd orzekający podziela i aprobuje powyższą wykładnię. Powyższa wykładnia znalazła też wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15 i z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn.II SA/Op 297/16, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16, z dnia 3 listopada 2016 r.,sygn.IV SA/Po 745/16, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Po 778/16, z dnia 20 grudnia 2016r., sygn. IV SA/Po 608/16, WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn.II SA/Gl 981/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 - publ. pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie podzielił też argumentację NSA wyrażoną w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3507/15, w którym to dokonano analizy wyżej cytowanych przepisów.

Także w świetle przywołanego wyroku NSA nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała wymaga zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego. Adresatami jej są wszystkie osoby fizyczne i podmioty gospodarcze, korzystające z możliwości parkowania w strefie.

Należy przy tym wykluczyć przyjętą przez organ administracji koncepcję wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, co wynika również z przywołanego wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. o sygn. I OSK 3507/15. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu, czy wykładni rozszerzającej. Z kolei wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest dopuszczalne w tych przypadkach, kiedy dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, kiedy dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać określony skutek prawny (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 246 i podane tam orzecznictwo). Tymczasem wskazywana ustawa z 1951 r. zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, rozkładem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasad udzielania takich dni przez pracodawców. To z kolei wyklucza możliwość wnioskowania a contrario oraz przyjęcia, że z samego faktu nieujęcia w omawianym katalogu sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI, rozdziału II, ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666).

Na aprobatę zasługuje także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. III SA/Kr 1270/16, iż zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 u.d.p. przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne.

Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze).Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. nie może być uznana sobota.

W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 k.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 § 1 k.p.

Wobec powyższego dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione.

Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15.

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Skoro z orzecznictwa wynikało, iż kwestia charakteru sobót była sporna, stąd brak było podstaw, by Rada Miasta przyjmowała wykładnię prowadzącą do rozszerzenia obciążeń publicznoprawnych wobec adresatów kwestionowanej regulacji. Wprowadzenie ich wymaga wyraźnej podstawy prawnej, a tej nie było.

Wskazać również należy, że Rada Miasta w kwestionowanym § 3 ust.2 również wyraźnie odróżniła dni robocze od poniedziałku do piątku oraz soboty, które umieściła poza katalogiem dni roboczych.

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w Gnieźnie nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania na terenie Gniezna w sobotę, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 10:00 do 14:00" zawarte § 3 ust. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Gnieźnie stanowiącego Załącznik nr 3 do w/w uchwały. Zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 13b ust. 1 i 3 - 4 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP.