Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1314/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5 pkt 14 i 29, art 10 ust 6, art 11
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1314/12

UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.

W piśmie z dnia 3 września 2008 r. J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia w zakresie w jakim dotyczy ono działki nr [...].

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r.

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2008 r.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] października 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżący J. L. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc jest stroną postępowania dotyczącego uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w dniu [...] lipca 2011 r.

Organ powołując się na art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wywiódł, że ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa przyrody, która w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi o wyznaczeniu wokół parku narodowego otuliny, mającej zabezpieczać tę formę ochrony przyrody przed zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka, zaś art. 5 pkt 2 tej ustawy podaje definicję korytarza

ekologicznego. Organ argumentował, że w oparciu o powyższe przepisy przyjąć należy, iż w otulinie można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka, czyli takie, które są zgodne z ustawowym celem otuliny i korytarza ekologicznego.

Minister wywiódł, że organ I instancji stwierdził, iż projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. przedstawiony do uzgodnień pozostaje w sprzeczności w wymienionymi powyżej przepisami ustawy o ochronie przyrody, w związku z czym odmówił jego uzgodnienia. Na poparcie słuszności tego stanowiska Minister powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/06. Minister zwrócił uwagę na fakt, że właściciel może zagospodarować swoją działkę w więcej niż jeden sposób, w związku z czym nie doszło tu do ograniczenia istoty prawa własności, bowiem właściciel nie został pozbawiony uprawnień wynikających z tego prawa. Dla poparcia tej argumentacji organ przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt P 32/05 OTK-A 2006/5/56.

Minister Środowiska wywiódł, że Dyrektor [...] Parku Narodowego uzasadniając odmowę uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazał na uwarunkowania decydujące o kształcie uzgodnienia, podnosząc, iż stwierdzenia zawarte w postanowieniu mają swoje potwierdzenie w opracowaniach naukowych, w tym w "S." oraz w "O.".

W ocenie Ministra nie można zgodzić się ze skarżącym, że Dyrektor Parku Narodowego nie miał żadnych przesłanek oraz rzetelnych i konkretnych powodów na okoliczność, ze ograniczenie prawa własności jest konieczne z uwagi na potrzebę ochrony [...] Parku Narodowego. Wskazania dotyczące konieczności ochrony tych obszarów określały powyższe opracowania, które są opracowaniami eksperckimi.

Minister zauważył, że w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia Dyrektor Parku wskazuje także na podstawy prawne swojego działania przywołując przepisy na których oparł swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra Środowiska postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Ewentualne uchybienie przepisom prawa poprzez niepełne, zdaniem skarżącego, wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Powyższe zarzuty mogłyby być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznanie sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego.

W związku z powyższym Minister wywiódł, że nie rozpatruje ponownie sprawy co do jej meritum i nie może odnieść się do zarzutów, które winny być podnoszone w toku postępowania odwoławczego.

Odmienne rozstrzygnięcia dotyczące działek sąsiednich, w ocenie organu, nie są przedmiotem tego postępowania i nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez Dyrektora Parku w odniesieniu do uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dotyczyły one bowiem innych indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Organ podkreślił, ze nawet naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Organ podzielił stanowisko skarżącego, iż na gruncie obowiązujących przepisów o ochronie przyrody nie istnieje zakaz budowy domu jednorodzinnego na obszarze otuliny parku narodowego. Nie oznacza to jednak- w ocenie Ministra - braku jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w niej położonych, jak w przypadku parku narodowego. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek dających się prawnie uzasadnić ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cele otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w otulinie, dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego jej celu.

Ograniczenia prawa własności jeżeli mają służyć konstytucyjnie określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ochronie środowiska, którego istotną częścią są zasoby przyrodnicze, w szczególności ujęte w ustawowe formy ochrony przyrody, nie muszą dla ich zidentyfikowania wynikać jedynie z literalnej treści przepisów praw. W ocenie organu, jako normy prawne, ograniczenia te mogą być rekonstruowane także na podstawie przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form. Istotne jest aby dla zachowania konstytucyjności tych norm ich rekonstrukcja wynikała z przepisów rangi ustawowej.

Organ zauważył, że jeżeli dla realizacji przez Dyrektora Parku ustawowego uprawnienia określonego w art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałaby istnieć literalnie wysłowiona przez ustawodawcę norma prawna dająca podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to obowiązek zastosowania takiej normy spoczywałby na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezależnie od wyniku uzgodnienia jej projektu przez Dyrektora Parku.

Zdaniem Ministra ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgodnienia projektu tego rodzaju decyzji służy zatem konieczności uwzględnienia tych wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody, której to rekonstrukcji tych norm, w odniesieniu do parku narodowego i jego otuliny, dokonuje dyrektor parku narodowego, jako właściwy do realizacji ustawowych zadań z zakresu tej formy ochrony przyrody.

Tym samym, w ocenie organu, nie można mówić o braku podstawy prawnej uzasadniającej odmowę realizacji określonych przedsięwzięć w otulinie parku narodowego. Przepisami wskazującymi na taką możliwość są przepisy ustawy o ochronie przyrody, w szczególności zaś jej art. 11 ora art. 5 pkt 14 i pkt 29,, które nie określają wprost żadnych zakazów, jednak ich zastosowanie w odniesieniu do konkretnej sytuacji może powodować ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Minister zauważył, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do określonego stanu faktycznego, jak w tym przypadku, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności opisanego powyżej postanowienia Dyrektora [...]PN w sytuacji, gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to: -art. 10 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 14 i pkt 29 Ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez zasadnicze ograniczenie prawa własności J. L. pomimo, iż Dyrektor [...]PN nie miał żadnych przesłanek oraz rzetelnych i konkretnych dowodów na okoliczność, że jest to konieczne z uwagi na potrzebę ochrony [...] Parku Narodowego i realizację ustawowych celów jego otuliny przy istnieniu dowodu przeciwnego w postaci opinii biegłego wykazującego, że zabudowa północno - wschodniej części działki skarżącego (nr [...]) nie będzie miała negatywnego wpływu na potencjalnie występujący w rejonie przysiółka W. korytarz ekologiczny, a dodatkowo ta część działki leży w ogóle poza jego zasięgiem;

-art. 10 ust. 6 w zw. z aft. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy terenów w rejonie przysiółka W. (w tym działki skarżącego), pomimo braku w postanowieniu z [...] lutego 2007 r. uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia oraz wskazania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego je uzasadniającego, szczególnie wymaganych w wypadku orzeczeń ze sfery "uznania administracyjnego", przez co zaskarżone postanowienie Dyrektora [...]PN nosi cechy rażącej dowolności;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw.z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: - uznanie, że powołanie się przez Dyrektora [...]PN w postanowieniu z 2007 roku na opracowania planistyczne sprzed 10 lat, tj.: "S." oraz "O." było wystarczające do wyłączenia możliwości zabudowy w rejonie całego przysiółka W. (w tym całej działki skarżącego) w sytuacji, gdy nie dość, że w uzasadnieniu postanowienia z 2007 r. nie wskazano, które stwierdzenia ww. opracowań mogłyby być podstawą do takich restrykcyjnych wyłączeń, a dodatkowo w innym postanowieniu dotyczącym tej samej działki [...], Minister Środowiska uznał, że opracowania to "nie odnoszą się do zagrożenia, jakie może stanowić dla przyrody parku narodowego realizacja przedmiotowej inwestycji, w miejscu, w którym jest planowana";

- całkowite zignorowanie i brak odniesienia się do przedłożonej przez skarżącego opinii biegłego w zakresie .ocen oddziaływania na środowisko dr K. T., z której wynika, że zabudowa północno - wschodniej części działki J. L. (nr [...]) nie będzie miała negatywnego wpływu na potencjalnie występujący w rejonie przysiółka W. korytarz ekologiczny, a dodatkowo ta cześć działki leży w ogóle poza jego zasięgiem;

- uzasadnienie zaskarżonego postanowienia skierowanymi do skarżącego "pouczeniami", że argumenty, które podnosi obecnie winny być powołane w toku postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy skarżący nie mógł brać udziału w tym postępowaniu;

- uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poprzez przywołanie ogólnych zasad, których skarżący nie kwestionuje, m.in. o braku absolutnego charakteru prawa własności oraz konieczności ochrony przyrody i parków narodowych, podczas gdy należało odnieść się do tych twierdzeń skarżącego, które koncentrują się na wykazaniu, iż w jego konkretnym przypadku brak jest uzasadnienia i dowodów potwierdzających konieczność "poświęcenia" jego prawa własności na rzecz ochrony przyrody i wskazania przez skarżącego na okoliczność, że pozostawienie jego działki w stanie wolnym od zabudowy temu ostatniemu celowi de facto służyć nie będzie;

- nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego w pierwszej instancji, pomimo iż, zawierało ono istotne uchybienie w postaci błędnego ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. iż postanowienie Dyrektora [...]PN z [...] lutego 2007 r. nie ograniczyło prawa własności J. L., gdyż w dalszym ciągu może on wykorzystywać działkę [...] na dotychczasowych zasadach, podczas gdy zarówno w poprzednio obowiązującym (do 31.12.2003 r.) planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w projekcie studium przedłożonym do uzgodnienia Dyrektorowi [...]PN działka ta była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem ww. postanowienie miało oczywisty i zasadniczy wpływ na niekorzystną zmianę w zakresie możliwości korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8 Kpa wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez:

- odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy inne postanowienia Dyrektora [...]PN dotyczące również przysiółka W. i zawierające identyczne uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu zabudowy, były eliminowane przez Ministra Środowiska z obrotu prawnego z uwagi na oczywiste i rażące uchybienia, jakimi dotknięte jest również zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2007r., co w istotny sposób podważa zaufanie obywateli do organów państwa w zakresie równego traktowania w analogicznych sprawach.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i poprzedzającego je postanowienia, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie datowanym na dzień 27 listopada 2012 r. skarżący stwierdził, że dołączony przez niego aneks do opinii potwierdza, iż część działki, która chciałby przeznaczyć pod zabudowę nie może obecnie pełnić żadnych funkcji korytarza ekologicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2012r. nie narusza przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia, a więc wszczynane jest w nowej sprawie, w której treścią nie jest orzekanie, co istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym w trybie nadzwyczajnym postanowieniem. Kontrola kwestionowanego postanowienia ogranicza się jedynie do zbadania, czy zachodzą przesłanki nieważnoścowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest więc celem postępowania nadzorczego ponowne merytoryczne ustosunkowanie się do sprawy, a jedynie kontrola w oparciu o materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania postanowienia będącego przedmiotem oceny w trybie postępowania nadzwyczajnego, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Ogranicza to z w znaczący sposób możliwość prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił, że kontrolowane postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji zadaniem Ministra Środowiska była ocena, czy w dacie wydania kontrolowanego postanowienia doszło do tego rodzaju uchybień procesowych. Stan faktyczny będący przedmiotem zainteresowania organu odnosi się do daty wydania postanowienia będącego przedmiotem postępowania nadzorczego, a nie do daty wydawania rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Powyższe okoliczności przesądzają o bezzasadności pierwszego z zarzutów skargi dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektora [...]PN w związku z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 14 i pkt. 29 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1229 ze zm.) "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego."

Przepis stanowi podstawę kompetencyjną dla dyrektorów parku w przedmiocie wydawania tego rodzaju uzgodnień. Słusznie zaś Minister wywiódł, że podstawy materialnoprawnej takiego działania należy upatrywać w art. 11 i art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa ta wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. Słusznie więc Minister wskazał, że jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie ( por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, LEX nr 562867). Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/WA 99/10, LEX nr 675425). . Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącego, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, które mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , a wyznaczenie otuliny parku narodowego nie wiąże się z wprowadzeniem przez ustawodawcę jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów. Przyjęcie takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego ( por. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1514/07, LEX 392589).

W postanowieniu z dnia [...] lutego 2006 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego przedstawił analizę celu otuliny w części objętej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wskazał warunki po spełnieniu których studium to może zostać uzgodnione. Jednym z tych warunków było wykluczenie wprowadzenia terenów IM1 w rejonie przysiółka W. ze względu na połączenie ( korytarz) ekologiczne z rejonem D. Przy czym ustanowienie tam terenów zabudowy mieszkaniowej organ uznał za rozwiązanie całkowicie niedopuszczalne. Organ poparł swoją ocenę stosownymi opracowaniami analitycznym, w tym "S." oraz "O."

Ustalony stan faktyczny w szczególności związany z istnieniem korytarza ekologicznego dotyczył daty wydawanego uzgodnienia, to jest 6 lutego 2007 r.. Skarżący zaś w przedstawionej opinii biegłego K. T. z dnia 31 sierpnia 2011 r. jak dołączonym do akt sprawy aneksie do tej opinii wywodzi, że na chwilę obecną z uwagi na poczynione na sąsiednich nieruchomościach inwestycje (budowa domów, budowa kanalizacji) korytarz ten nie przebiega przez część działki, którą J. L. chce przeznaczyć pod zabudowę.

Okoliczność ta jednak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. z przyczyn, o których była mowa powyżej. Minister Środowiska nie jest uprawniony do ustalania obecnie istniejącego stanu faktycznego, przeczy to bowiem istocie postępowania o stwierdzenie nieważności.

Okoliczność ta przesądza także o niezasadności zarzutu nieodniesienia się organu do opinii biegłego K. T., która opisuje aktualny stan na nieruchomości.

Także zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie może odnieść pożądanego przez skarżącego skutku. Prawo własności traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, w porównaniu z innymi prawem, w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym, a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Ochrony własności nie można rozumieć krańcowo, w tym sensie, że każda ingerencja w sferę własności stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim, (orzeczenie TK4 grudnia 1990 r., K 12/90). Art. 64 ust. 3 Konstytucja RP daje bowiem podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Jakkolwiek odmowa uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowiące podstawę do uchwalenia studium, w którym tereny te nie mogą stanowić terenów przeznaczonych pod zabudowę, pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, który tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości, to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę tego ograniczenia należy uznać przepisy 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody i art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin.

Drugi z zarzutów odnoszący się do niepełnego uzasadnienia przez Dyrektora [...] Parku Narodowego rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007 r., z uwagi na fakt, iż ma ono charakter uznaniowy nie stanowi zarzutu skutkującego uznaniem, iż nastąpiło rażące naruszenia prawa. Zasadnie Minister Środowiska przyjął, że tego rodzaju uchybienie mogło stanowić podstawę zarzutu postawionego w postępowaniu odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności.

Pamiętać bowiem należy, że nawet istotnego naruszenia prawa nie należy utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde istotne naruszenie prawa musi polegać na naruszeniu rażącym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012r, LEX nr 1166112 ).

W analogiczny sposób jak powyżej odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77§1 oraz art. 107§ 3 w zw. z uznanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że powołanie się przez Dyrektora [...]PN w postanowieniu z 2007 roku na opracowania planistyczne sprzed 10 lat, tj.: "S." oraz "O." było wystarczające do wyłączenia możliwości zabudowy w rejonie całego przysiółka W. (w tym całej działki skarżącego) w sytuacji, gdy nie dość, że w uzasadnieniu postanowienia z 2007 r. nie wskazano, które stwierdzenia ww. opracowań mogłyby być podstawą do takich restrykcyjnych wyłączeń. Dotyczą one wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia. Nie stanowią jednak rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, ale w sytuacji, gdyby np. organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub dokonał ustaleń faktycznych ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2608/07, LEX nr 486286). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Również końcowa treść powyższego zarzutu nie zasługuje na uwzględnienie. Konstruując ten zarzut skarżący powołał się na okoliczność, że w innym postanowieniu dotyczącym tej samej działki nr [...] Minister Środowiska uznał, że opracowania "S." oraz "O." "nie odnoszą się do zagrożenia jakie może stanowić dla przyrody parku narodowego realizacja przedmiotowej inwestycji w miejscu w którym jest planowana."

Skarżący jednak pominął okoliczność, iż stwierdzenie to zostało zawarte w postanowieniu dotyczącym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce z dnia [...] października 2005r. . Przedmiot postępowania uzgodnieniowego był więc zatem odmiennym od przedmiotu, którego dotyczy kontrolowane postanowienie. Dotyczył on bowiem nie kwestii ewentualnej zabudowy w przyszłości całego terenu przysiółka W., a jedynie części jednej działki położonej na tym terenie.

W tym samym kontekście należy ocenić zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., albowiem postanowienia wydawane w tych sprawach nie dotyczyły tego samego przedmiotu postępowania, a więc uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a projektów decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych działek.

Postawiony przez J. L. zarzut, iż zaskarżone postanowienie zawiera "pouczenia" , że argumenty podnoszone przez skarżącego winny być powołane w toku postępowania odwoławczego, w którym to skarżący nie mógł brać udziału nie jest zasadny.

Słusznie bowiem organ zauważył, ze argumentacja merytoryczna, która nie odnosi się do rażącego naruszenia prawa, a jedynie wskazuje na istotne - w ocenie skarżącego - naruszenie przepisów nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez stronę postanowienia. Fakt nie uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a do wznowienia postępowania w sprawie, a nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia ( por. wyrok NSA z 5 marca 1998 r., sygn. akt IV Sa 988/97, wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., I SA 343/01).

Powołany przez skarżącego kolejny zarzut, iż Minister nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, iż w jego konkretnym przypadku brak jest uzasadnienia i dowodów potwierdzających konieczność poświęcenia jego prawa własności na rzecz ochrony przyrody i nie odniesienie się do wskazań skarżącego na okoliczności, że pozostawienie jego działki w stanie wolnym od zabudowy temu celowi de facto służyć nie będzie nie jest usprawiedliwiony.

J. L. bowiem wskazując na aktualne okoliczności faktyczne zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co w kontekście regulacji odnoszących się do postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności nie jest możliwe.

Przypomnieć bowiem ponownie należy, że celem tegoż postępowania nadzwyczajnego nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Również ostatni z zarzutów dotyczący wadliwego w ocenie skarżącego ustalenia stanu faktycznego w postanowieniu Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. z uwagi na przyjęcie, że prawo własności J. L. nie zostało ograniczone w przypadku, gdy co innego określał poprzednio obowiązujący plan jak i projekt studium przedłożony do uzgodnienia, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie kwestionowany jest, że prawo własności J. L. zostało ograniczone.

Podsumowując dodać należy, że jak stwierdził w wyroku z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 P.p.s.a skarga została oddalona.