Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74 par. 2, art. 73 par. 1, art. 123, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. N. i M.N. na postanowienie Wojewody z dnia 29 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienie akt w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 29 lipca 2014 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...] odmawiające udostępnienia wglądu do akt dotyczących postępowania w sprawie pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. W. w G.

Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25 marca 2014 r. J. i M. N. złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o wgląd do akt sprawy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] z kotłownia i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych przy ul. W. w G., na działkach nr [...]-[...] obręb W. Wnioskodawcy twierdzili, że posiadają przymiot stron tego postępowania, jako właściciele nieruchomości przy ul. W. (wyodrębnionego lokalu), pozostającej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. odmówił wnioskodawcom udostępnienia wglądu do akt tej sprawy, ponieważ nie zostali uznani za strony przedmiotowego postępowania. Na skutek zażalenia J. i M. N. Wojewoda w dniu 19 maja 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na konieczność wykazania, w jaki sposób organ badał kwestię przymiotu strony skarżącej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r., podjętym na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówił udostępnienia wglądu do akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. W. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, opierając się na analizie złożonego projektu budowlanego, że na obecnym etapie postępowania wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Organ pierwszej instancji dokonał analizy złożonego projektu budowlanego pod kątem wymogów zawartych w § 12, 18, 19, 20, 21, 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) uznając, że zostały one spełnione. Niezbadano natomiast zgodności projektu z wymogami zawartymi w § 13 i 60 tego rozporządzenia, z uwagi na brak analizy przesłaniania i zacieniania. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego m.in. o szczegółową analizę przesłaniania i zacieniania. Po uzupełnieniu projektu budowlanego będzie dokonana ponowna analiza wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego powiększy się i nieruchomość skarżących znajdzie się w jego zasięgu, wnioskodawcy zostaną o tym powiadomieni, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ pierwszej instancji odniósł się także do innych kwestii wskazywanych przez wnioskodawców, dotyczących utrudnień komunikacyjnych związanych z szerokością istniejącej drogi oraz wzmożenia hałasu spowodowanego inwestycją.

Na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 czerwca 2014 r. zażalenie złożyli J. i M. N., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu przez organ pierwszej instancji tezy, w myśl której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wówczas, gdy przepisy techniczno-budowlane planowanej inwestycji zostały naruszone. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie postanowienia bez uzyskania analizy przesłaniania i zacieniania oraz wydanie postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Zarzucono też wewnętrzną sprzeczność postanowienia przejawiającą się w tym, że organ pierwszej instancji bez analizy zacieniania i przesłaniania przyjął, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda przytoczył treść art. 73 § 1 k.p.a. i wskazał, że kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie kwestii, czy skarżący są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji przy ul. W. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przywołał następnie orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10; z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 702/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk496/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 61/12. Wyjaśnił, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Sama potencjalna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki bez potrzeby skonkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu.

Wojewoda odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wskazał następnie, że na obecnym etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę brak jest podstaw do uznania skarżących za jego stronę. Co do poglądu wyrażonego w odwołaniu, że przepisem odrębnym, o którym mowa art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane może być art. 140 k.c. organ odwoławczy stwierdził, że orzecznictwo w tym względzie nie jest jednolite, jednakże uznał, że jego zdaniem przepis ten nie daje skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Według organu na obecnym etapie tego postępowania brak jest dowodów, by planowana inwestycja miała ograniczać korzystanie przez J. i M. N. z nieruchomości, na której znajduje się lokal mieszkalny będący ich własnością.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie kwestii utrudnień komunikacyjnych oraz wzmożonego hałasu wskazując, że zastrzeżenia te kreują jedynie interes faktyczny a nie prawny. Zauważył też organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że brak udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie pozbawia jej tego przymiotu w postępowaniu odwoławczym lub wznowieniowym.

W skardze na opisane postanowienie Wojewody z dnia 29 lipca 2014 r. J. i M. N. domagają się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta.

Zarzucają skarżący organom naruszenie:

1/ art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie błędnej tezy, że w obszarze oddziaływania obiektu znajduje się nieruchomość wówczas, gdy jedynie przepisy techniczno – budowlane planowanej budowy zostały naruszone, przez co pominięto przepisy prawa cywilnego;

2/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie postanowienia bez uzyskania analizy przesłaniania i zacieniania lokalu skarżących przez projektowane budynki, wydanie postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, co skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji;

3/ art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność postanowienia wyrażająca się w tym, że organ przyjmuje, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w sytuacji, gdy organ nie posiada analizy zacienienia i przesłaniania budynków, co skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołują odnośnie pierwszego zarzutu orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 817/12; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 206/06) dla poparcia tezy, że określenie obszaru oddziaływania obiektu nie zostało ograniczone do przepisów techniczno – budowlanych. Do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska. Skarżący zaś wywodzą swoje uprawnienie do bycia stroną niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z przepisów prawa cywilnego, wskazując na możliwość oddziaływania projektowanego obiektu na nieruchomość sąsiednią. Twierdzą też, że potencjalna możliwość ograniczeń wystarcza do zaliczenia działki w obszar oddziaływania obiektu.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów skarżący wskazują, że dla oceny, czy jest są oni stroną postępowania organ powinien był ustalić, czy lokal stanowiący odrębną własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego ma dotyczyć pozwolenie na budowę. To na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia tego, czy dany podmiot jest stroną. W niniejszej sprawie obowiązek ten przerzucono na skarżących, a także oceniono sprawę bez uzyskania niezbędnych analiz co do zacieniania i przesłaniania. Według skarżących oznacza to, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez zgromadzenia wszystkich dowodów i bez wyjaśnienia stanu faktycznego, co jest obowiązkiem organu administracji.

Skarżący twierdzą, że ich lokal mieszkalny znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyć ma decyzja o pozwoleniu na budowę. Projektowany budynek wprowadza ograniczenia związane z art. 140 k.c., art. 209 k.c., § 13, § 57, § 60 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Będzie wpływał na nieruchomość skarżących poprzez hałas, przesłanianie i zacienianie. Ponieważ organ nie badał zachowania wskazanych przepisów projektowanym obiektem i nie ma analizy, a wniosek o pozwolenie na budowę jest niekompletny, to zaskarżone postanowienie poza tym, że jest wewnętrznie sprzeczne i niejasne to również przedwczesne.

Skarżący twierdzą, że jako współwłaściciele części wspólnych budynku i terenu uprawnieni są do wykonywania wszelkich czynności i dochodzenia roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 k.c.) i wywodzą, że planowana budowa wprowadzi ograniczenia i będzie oddziaływać na wykonywanie tego prawa poprzez wprowadzenie ograniczenia w nasłonecznieniu, hałasu oraz utrudnienia w komunikacji. Zdaniem skarżących takie utrudnienie, prowadzące do pozbawienie skarżącym dojazdu do ich posesji z uwagi na wspólny dojazd do planowanej inwestycji, będzie miało miejsce. Zarzuca się też organowi, że nie wyjaśnił kwestii odprowadzania wód opadowych twierdząc, że ich przenikanie na działkę skarżących położoną niżej będzie miało miejsce. Zarzucają również, że organ nie wskazał, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji, co uniemożliwia pełną weryfikację tego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana pod względem zgodności z prawem polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Jak stanowi następnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody z dnia 29 lipca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia wglądu do akt postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] z kotłownią i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych przy ul. W. w G., na działkach nr [...]-[...], obręb W.

Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 i art. 123 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast art. 74 § 2 k.p.a. przewiduje, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie i doktrynie, przepis art. 74 § 2 odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna tego przepisu (zob. Komentarz do art. 74 k.p.a., Andrzej Wróbel LEX/el 2014).

Jak z kolei wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 (LEX nr 134892) żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie i umożliwienie jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnionych odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Jednocześnie, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku (podjętym na tle okoliczności sprawy, w której organ uznał, że podmiot domagający się dostępu do akt na podstawie art. 73 k.p.a. nie ma przymiotu strony, wobec czego jego wniosek powinien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej), z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt nie powinno się wyłączać przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności.

Na gruncie niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z opisanego wniosku inwestora skierowane zostało do stron postępowania - inwestora oraz K. B. (W.). Skarżący, właściciele lokalu mieszkalnego przy ul. W. nr [...] (wraz z udziałem we własności działki) nie byli adresatem zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania, złożyli natomiast wniosek o wgląd do akt sprawy nr [...], rozpatrzony zaskarżonymi postanowieniami. Pozostaje w sprawie niesporne, chociaż nie było przedmiotem ustalenia przez organy, że skarżący jako właściciele opisanego lokalu mieszkalnego i współwłaściciele działki są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (właściciel działki nr [...]), zabudowanej trzema budynkami mieszkalnymi, działka wspólnoty sąsiaduje bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji (zob. oświadczenie pełnomocnika skarżących w protokole rozprawy k. 34, pismo wspólnoty k. 44 akt administracyjnych oraz mapka dołączona do postanowienia organu drugiej instancji). Pozostaje również niesporne, wynika to bowiem z akt sprawy oraz ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2014 r., a także znane jest skarżącym jak wynika z treści skargi, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało zawieszone (na wniosek inwestora), wskutek zobowiązania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane, między innymi o analizę przesłaniania i zacieniania uwzględniającej budynki projektowane i istniejące. Jak zatem wynika z akt oraz niespornych okoliczności sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji nie zapadło rozstrzygnięcie kończące to postępowanie.

Istota niniejszej prawy sprowadza się do oceny, czy skarżącym właścicielom lokalu mieszkalnego i członkom wspólnoty mieszkaniowej przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, brak tego przymiotu skutkował bowiem wydaniem postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Badanie w tym przedmiocie, jak zasadnie wykazują skarżący i organy, odbywa się nie według reguły wynikającej z art. 28 k.p.a., lecz na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Według art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" stanowiąc, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Przede wszystkim, co jest istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, LEX nr 597561; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Generalnie te właśnie przepisy powinny być analizowane przez organy administracji, które mają zadecydować o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oczywiście w takim zakresie, w jakim wymagają tego konkretne okoliczności sprawy. Istotne jest też, że nie można przy ocenie obszaru oddziaływania obiektu ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu jego odległości od granic z zabudową na działce sąsiedniej, albowiem odległości te nie przesądzają same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja przepisu art. 28 ust. 2, będącego przepisem szczególnym wobec normy określonej w art. 28 k.p.a., stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości, poza nieruchomością inwestowaną, uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

W tym kontekście zasadne są zarzuty skargi, które wywodzą przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z przepisów innych niż techniczno-budowlane, gdyż przyjąć należy, że przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu (podkreślenie sądu), z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Oznacza to, że nawet zachowanie normatywnych odległości między budynkami projektowanym i istniejącym nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Jeśli chodzi o potencjalną czy też realną możliwość wpływu obiektu projektowanego na obiekty istniejące w judykaturze przyjmuje się powszechnie, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/09 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Niemniej w ustalonych przez organy administracji okolicznościach sprawy i zważywszy na zakres wymaganych uzupełnień złożonego projektu budowlanego, w tym jego dostosowanie do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także sporządzenia analizy przesłaniania i zacieniania (vide: postanowienie skierowane do inwestora w aktach administracyjnych) nie można postawić organom zarzutu, że w odniesieniu do skarżących obszar oddziaływania projektowanego obiektu, obecnie obejmujący działki inwestora oraz K. B., nieobejmujący natomiast lokalu mieszkalnego stanowiącego własność J. i M. N. wyznaczony został wadliwie.

Można jedynie zwrócić uwagę na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne pozostające własnością Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. (której członkami są skarżący), a analiza przesłaniania i zacieniania będzie dotyczyła wzajemnego wpływu między budynkiem projektowanym a budynkami pozostającymi w tym sąsiedztwie. Już sama konieczność sporządzenia takiej analizy oznacza, że budynki Wspólnoty Mieszkaniowej [...] znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie pozostają w obszarze oddziaływania przedmiotowego projektowanego obiektu, a właścicieli lokali mieszkalnych posiadających też udziały w działce gruntu reprezentuje właśnie wspólnota.

Inną rzeczą jest natomiast, czy przymiot strony tego postępowania będą posiadali poszczególni członkowie wspólnoty – właściciele lokali mieszkalnych położonych w tych budynkach. W tej kwestii sąd zauważa jedynie, że nie ma automatyzmu – nie wszyscy członkowie wspólnoty będą posiadali indywidualny interes prawny wywodzony z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ustalony w toku niniejszego postępowania (wpadkowego, podkreślenie sądu) brak przymiotu strony u skarżących na ten czas nie budzi zatem wątpliwości, szczególnie, że ich lokal mieszkalny znajduje się w budynku mieszkalnym położonym w drugim rzędzie (zob. mapka Geoportalu w aktach administracyjnych organu drugiej instancji). Jednocześnie, zdaniem sądu, co dla kontrolowanej sprawy nie ma jednak znaczenia, stroną postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę powinna być Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentująca wszystkich swoich członków.

Niejako na marginesie, ale jednak należy zauważyć, że kwestia przymiotu strony i jej udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi zagadnienia będącego przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Można w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, (zob. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/610BDC4572), w którym NSA odwołując się do poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną. Ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie w sprawie (podkreślenie sądu). Co istotne, jak zauważa NSA, "ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło toczyć się postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy".

Gdyby zatem w niniejszej sprawie, we wpadkowej kwestii dotyczącej udostępnienia akt, badać i wyjaśniać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w takim zakresie, jak tego domagają się skarżący, doszłoby w rezultacie do przeprowadzenia incydentalnego postępowania w tej kwestii w sytuacji, gdy jednak weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego, jednakże materialnie powiązane jest z rozstrzygnięciem sprawy. Natomiast, co podkreślił trafnie wojewoda, Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające skarżącemu obronę swych interesów w postępowaniu przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym.

Z tych względów sąd uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia stanowisko organów jest prawidłowe – skoro skarżący nie posiadają obecnie przymiotu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. W sytuacji ubiegania się o dostęp do akt podmiotów nieposiadających przymiotu strony dostęp w trybie art. 73 k.p.a. jest niemożliwy. Natomiast naruszenie przez organy przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie miało charakteru istotnie wpływającego na wynik sprawy.

Wymaga również zauważenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 rozważał też kwestię formy rozstrzygnięcia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w sytuacji braku przymiotu strony składającego wniosek na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Otóż na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.) zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a. upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, że zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). NSA przyjął wobec tego, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.

Zgadzając się z przedstawionym stanowiskiem sąd orzekający w niniejszej sprawie jednak zauważa, że skutek postanowienia o odmowie udostępnienia akt z przyczyny podmiotowej jest taki sam, jak postanowienia o umorzeniu postępowania z tej przyczyny. Zatem nawet przyjęcie, że organy w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 105 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. nie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, bo jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z przedstawionych przyczyn sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne o tyle, że mimo zauważonych naruszeń przepisów postępowania przez organ odwoławczy, w sposób który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, skarga nie mogła doprowadzić skutecznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Wobec powyższego na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił.