Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 81/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jan Paweł Tarno – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kopalni [...] S.A. w K. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 86/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu o odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 86/06, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], sprostowaną postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] oraz orzekającą o uchyleniu decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] i stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Naczelnika Gminy G., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), dnia [...] nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem, na rzecz. Skarbu Państwa, na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]", m. in. nieruchomość położoną we wsi G., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącą własność Z. i J. N..

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś., po rozpatrzeniu wniosku Z. i J. N., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

Po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu wydania decyzji z dnia [...] nie wiedział ani o istnieniu archiwalnych akt sprawy ani o istnieniu dodatkowych akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę Ś., wobec czego wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, skoro wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję, i w konsekwencji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w którym ustalono, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ obowiązany był uchylić swoją decyzję z dnia [...] i orzec co do istoty.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda Ś. wraz z odwołaniem Z. i J. N. od decyzji z dnia [...] przesłał do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast akta postępowania nadzorczego, które liczyły 37 kart, nie przysyłając przy tym archiwalnych akt sprawy.

Dopiero udział Prokuratora Apelacyjnego w K. w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w innych sprawach dotyczących wywłaszczenia innych nieruchomości położonych w G. pod budowę kopalni "[...]", jak też dokumenty nadesłane do Ministerstwa Infrastruktury przez Prokuraturę Okręgową w K. przy piśmie z dnia [...] sygn. akt [...] pozwoliły ustalić, że Wojewoda Ś. dysponował obszerniejszym materiałem dowodowym niż ten, który został przesłany przy odwołaniu.

Zdaniem organu, w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję i na tej podstawie organ był obowiązany uchylić decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie mogło nastąpić jedyne na rzecz Państwa, o co ubiegać się mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, a z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K..

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę kopalni "[...]".

W niniejszej sprawie wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z [...] o wywłaszczenie dotyczył obszaru większego niż 10 ha, dlatego też powinien zostać zatwierdzony przez właściwego ministra, jednakże z zebranych akt archiwalnych wynika, że zatwierdzenia takiego nie było, co stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ wskazał, że z wniosku z [...] wynika, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie uzasadnił konieczności nabycia nieruchomości na cel budowy kopalni, nie wskazał dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, miejsca zamieszkania właścicieli nieruchomości, jak również środków na zapłacenie odszkodowania dla wywłaszczanych osób, wbrew art. 16 ust. 2 ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy, do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, mapę obszaru wywłaszczanego ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic, poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości lub jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej i nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów, to wówczas zaświadczenie właściwego państwowego biura notarialnego. Z akt archiwalnych wynika, że do wniosku zostały dołączone pisma z przeprowadzonych pertraktacji, zaświadczenia z Państwowego Biura Notarialnego w K., akty własności ziemi, zaświadczenie z Urzędu Gminy, opinia rzeczoznawcy, rejestr pomiarowy wraz z mapą oraz odpis decyzji o lokalizacji wraz z załącznikiem planu realizacyjnego. Jednakże, zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, a w sprawie brak jest dokumentu, który potwierdziłby fakt, że inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Organ stwierdził zatem, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...], która była decyzją lokalizacyjną dla kopalni "[...]", i na którą powołał się Naczelnik Gminy G. w decyzji wywłaszczeniowej, utraciła swoją ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, a pozwolenia na budowę kopalni udzielono w dniu [...], kiedy to została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny.

Zdaniem organu, decyzja wywłaszczeniowa zapadła z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zgodnie z tym przepisem do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości bez tego dowodu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Ponadto organ stwierdził, że wycofana z obiegu prawnego decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] nr [...] i późniejsza, będąca przedmiotem zaskarżenia, decyzja tego organu z dnia [...] nr [...] wydane zostały w tej samej sprawie, w postępowaniu wszczętym wnioskiem Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z [...] o wywłaszczenie określonych nieruchomości na potrzeby związane z realizacją inwestycji Kopalni "[...]" w G. i wszystkie akta dotyczą tego postępowania, co podniósł również w swoim sprzeciwie od decyzji z dnia [...] Prokurator Generalny.

Decyzję z dnia [...] [...] S.A. w K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie praw strony, polegające na nieokreśleniu w sposób wystarczająco jasny jej praw i obowiązków wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w zakresie przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła moc przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]. Nie ulega także wątpliwości, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha nie został zatwierdzony przez właściwy organ, wbrew dyspozycji art. 16 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Naruszenia te pozwalają stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano także, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] – nie mając akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją. Sąd nie podzielił jednak stanowiska organów administracji, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na wywłaszczonym terenie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, co stanowi skutek faktyczny, a nie prawny decyzji wywłaszczeniowej. Zatem art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa) nie ma do niego zastosowania. Ponadto, właścicielem wywłaszczonej od S. A. nieruchomości jest nadal Skarb Państwa, zaś przedsiębiorstwo [...] w K. pozostaje jej użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...]. Skutki prawne tej decyzji mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy skutki takie nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius. Nie zachodziły zatem przesłanki wykluczające możliwość stwierdzenia nieważności powołanych decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w K. oraz Minister Budownictwa, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. [...] zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 oraz art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nieważność decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okoliczność tę ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego uległy częściowemu zaginięciu,

b) art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w przypadku gdy realizacja celów wywłaszczenia spowodowała, iż nieruchomość przestała istnieć w rozumieniu art. 461 oraz art. 143 kc w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.),

c) art. 77 kpa, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do S. A., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieodwracalności skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej jest rażącym naruszeniem prawa, mogące skutkować wydaniem wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę.

Pełnomocnik [...] podkreślił, że organ nadzoru bezskutecznie poszukiwał akt postępowania wywłaszczeniowego. Akt tych nie udało się skompletować w całości, co jednak nie uprawniało organu do wysnucia domniemania, iż decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z pominięciem jakiejkolwiek procedury. Art. 156 kpa, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, powinien być interpretowany ściśle, a jego zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadku bezspornego ustalenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto skarżący podkreślił, że wywłaszczona nieruchomość od dnia [...], zgodnie z zarządzeniem nr [...] Ministra Komunikacji, stanowi obszar górniczy. Nieruchomość ta straciła zatem status prawny nieruchomości rolnej. Uległa także nieodwracalnemu przekształceniu na skutek utworzenia kopalni odkrywkowej, w szczególności przez zdjęcie warstwy glebowej gruntu do poziomu złóż kopalin – wapieni i dolomitów. W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, złoża te stanowią własność Skarbu Państwa. Z tego względu uznać należy, że przedmiot postępowania wywłaszczeniowego nie istnieje. Ponadto, zmiany faktyczne na nieruchomości spowodowały, że niemożliwe jest już wyodrębnienie wywłaszczonej nieruchomości w dawnych granicach geodezyjnych.

Z kolei Minister Budownictwa zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 kpa, skutkującą uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

b) niezastosowanie art. 7, art. 8 i art. 12 kpa, poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązku prowadzenia sprawy wnikliwie i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie,

c) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, skutkujące uznaniem, że kopaliny znajdujące się w obrębie wywłaszczonej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 i 3 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 12 i art. 156 § 2 kpa, poprzez uznanie, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku dokonania oceny z punktu widzenia zastosowanych przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru sprawy, która to ocena ma wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo,

d) art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

Pełnomocnik organu podkreślił, że dokonane na wywłaszczonej nieruchomości przeobrażenia spowodowały zmianę stanu prawnego, skutkującą utratą bytu prawnego nieruchomości. Przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie obejmowało użytkowania górniczego, zaś obecny charakter nieruchomości wyklucza jej doprowadzenie do stanu poprzedniego. Właścicielem tego, co powstało z nieruchomości, może być już wyłącznie Skarb Państwa. Nieruchomość ta nie może stanowić samodzielnego bytu prawnego, jest bowiem nierozerwalnie powiązana funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiednimi. Nie można również zapewnić samodzielnego dojścia i dojazdu do tej nieruchomości. Pełnomocnik Ministra Budownictwa wskazał także, iż w kilku analogicznych sprawach dotyczących wywłaszczenia innych rolników, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowania na skutek cofnięcia skarg, uznając tym samym, iż w sprawach tych nie wystąpiły przesłanki nieważności zaskarżonych decyzji. Ponadto, zakres art. 156 § 2 kpa nie został szczegółowo określony w przepisach, zatem jego zastosowanie wymaga dokonania każdorazowej wykładni tego przepisu przez organ administracji. Stwierdzenie, iż w konkretnej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie może zatem zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Co za tym idzie, Sąd I instancji nie miał podstaw do orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniany w tych granicach zaskarżony wyrok WSA w Warszawie podlega uchyleniu, z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 § 2 kpa

oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że NSA nie podzielił poglądu [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność Z. i J. N. nie naruszała prawa w sposób rażący. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, a okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...]. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej [...]. Treść protokołu z posiedzenia zespołu specjalistów Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia [...]. wskazuje, że w [...] r. podjęto działania zmierzające do ponownego zatwierdzenia planu realizacyjnego. Ponowna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący kamieniołomu "[...]" w G. wydana została w dniu [...]. Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...], nie obowiązywała już decyzja z [...], a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd skarżącego oraz Ministra Budownictwa, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r.,

sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność Z. i J. N.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. – dalej kc]). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości Z. i J. N., wywłaszczonej decyzją z dnia [...]. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. NSA przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Nie ma zaś podstaw do rozważania, czy Z. i J. N., powiększając powierzchnię posiadanej nieruchomości np. poprzez nabycie własności nieruchomości sąsiednich, mógliby doprowadzić do stanu, w którym wydobycie kopalin można by uznać za możliwe. Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu prawidłowo powołano się na art. 156 § 2 kpa, decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną.

W tym stanie rzeczy, przyjmując, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Skargę tę z przytoczonych względów uznał za nieuzasadnioną i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.