Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2413/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 151, art. 3 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 ,art. 107 par. 3, art. 126, art. 124 par. 2, art. 31 par. 3, art. 10, art. 73 par. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE, organ) ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, [...]), P. z siedzibą w W. (dalej P.) oraz I. z siedzibą w W. (dalej I.) w postępowaniu administracyjnym nr [...] w zakresie dokumentów wskazanych w postanowieniu.

Wydając wspomniane postanowienie organ działał na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243., dalej p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.).

Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako T.) pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wniosła o zatwierdzenie projektu zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą"), zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., nr [...], następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r., w zakresie świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonicznej w stałej lokalizacji),

K. - pismem z [...] listopada 2011 r., I. - pismem z dnia [...] listopada 2011 r., P. - pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu.

Prezes UKE odpowiednio postanowieniami z dnia [...] listopada 2011 r., z dnia [...] grudnia 2911 r. oraz z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia [....] marca 2012 r., wykonując zobowiązanie do przedstawienia projektu zmiany Oferty, wynikające z decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], T. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu zmiany Oferty w zakresie rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia.

K. - pismem z [...] marca 2012 r., I. - pismem z dnia [...] marca 2012 r., P. - pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu.

Prezes UKE odpowiednio postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2012 r., z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezes UKE dokonał połączenia:

- postępowania administracyjnego nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany Oferty w zakresie świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonicznej w stałej lokalizacji),

oraz

- postępowania administracyjnego nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian Oferty w zakresie świadczenia usługi zakańczania połączeń w. stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia.

W przedmiotowym postanowieniu Prezes UKE poinformował jednocześnie, iż połączone postępowanie będzie się toczyło pod nr [...].

Pismami z dnia [...] września 2012 r. oraz [...] grudnia 2012 r. Prezes UKE włączył do akt postępowania szereg dokumentów pochodzących z ww. równolegle toczących się postępowań

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes UKE ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K., I. oraz P. w postępowaniu administracyjnym nr [...], w zakresie:

1. dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych ula usług w ramach rynku zakańczania połączeń"(dalej jako Dokument 1), przekazanego przez T. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], który T. zastrzegła jako zawierający dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T., w części, w której dokument ten, stanowiący załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu stanowiącego załącznik nr 1 do pisma T. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]

2. dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku rozpoczynania połączeń" (dalej jako Dokument 2), przekazanego przez T. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], który T. zastrzegła jako zawierający dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T., w części, w której dokument ten, stanowiący załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu stanowiącego załącznik nr 1 do pisma T. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]

3. dokumentu, przekazanego przez T. przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej jako Dokument 3), który T. zastrzegła jako zawierający dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T., w części, w której dokument ten, stanowiący załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., tj. w zakresie:

- Rozdziału 5 Wyznaczenie kosztów usług, podrozdziału 5.1 Definicje usług (strony [...]-[...] załącznika nr 1),

- Rozdziału 5 Wyznaczenie kosztów usług, podrozdziału 5.2 Koszty modelowych elementów sieci (strony [...] załącznika nr 1),

- Rozdziału 5 Wyznaczenie kosztów usług, podrozdziału 5.3 Koszty usług, Tabele 1-28 (strony [...]-[...] załącznika nr 1),

która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu stanowiącego załącznik nr 2 do pisma T. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [....]

4. dokumentu, przekazanego przez T. przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej jako Dokument 4), który T. zastrzegła jako zawierający dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T., w części, w której dokument ten, stanowiący załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., tj. w zakresie.:

- Rozdziału 5 Wyznaczenie kosztów usług, podrozdziału 5.1 Definicje usług

(strony [...]-[...] załącznika nr 1),

- Rozdziału 5 Wyznaczenie kosztów usług, podrozdziału 5.2 Koszty modelowych elementów sieci (strony [...]-[...] załącznika nr 1),

- Rozdziału 5 Wyznaczenie kosztów usług, podrozdziału 5.3 Koszty usług, Tabele 1-309 (strony [...]-[...] załącznika nr 1),

która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu stanowiącego załącznik nr 2 do pisma T. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...],

5. dokumentu, przekazanego przez T. przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej jako Dokument 5), który T. zastrzegła jako zawierający dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T., w części, w której dokument ten, stanowiący załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., t j. w zakresie.:

- Rozdziału 5.2 Koszty modelowych elementów sieci,

- Rozdziału 5.3 Koszty usług,

która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu stanowiącego załącznik nr 2 do pisma T. z dnia [...] listopada 2012 r., [...].

W uzasadnieniu wspomnianego na wstępie postanowienia, Prezes UKE wskazując na prawo wglądu strony w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a) stwierdził, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć jako tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm. – dalej jako u.z.n.k.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nadto, Prezes UKE powołując się na orzeczenie Sądu Antymonopolowego (postanowienie z 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452) oraz stanowisko doktryny (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001) wskazał, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowią w szczególności dane obowiązujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zapotrzebowania i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom.

Wskazał, że T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w piśmie z dnia [....] sierpnia 2012 r., nr [...], w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [....], w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], oraz w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] przedstawiła dane dotyczące działalności swojego przedsiębiorstwa i oznaczyła przedmiotowe dokumenty jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa T., opatrując klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Jednocześnie T. przedstawiła wersję jawną przedmiotowych dokumentów, tj. taką, która może zostać udostępniona stronom postępowania. Dokonując analizy przedstawionych danych, Prezes UKE doszedł do wniosku, że dane te posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, w oparciu o przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Organ wskazał, że przedmiotowe dokumenty zawierają szczegółowe informacje odnośnie:

- wysokości kosztów modelowych elementów sieci zaangażowanych w świadczenie usług - właściwych dla tych usług,

- wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi,

- wykorzystania modelowego elementu sieci w świadczeniu danej usługi w zakresie omawianych rynków.

Przedmiotowe dokumenty zawierają zatem informacje finansowe i techniczne mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Następnie organ podkreślił, że informacje zawarte w Dokumentach 1,2,3,4 i 5 nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.

Wobec tego organ stwierdził, że informacje zawarte w ww. pismach zostały przekazane organowi administracji publicznej w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Z charakteru tych danych wynika, że nie mogą one dotrzeć do osób trzecich w normalnym toku, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostałay zatem ujawnione do wiadomości publicznej.

Ponadto organ wskazał, że T. podjęła działania niezbędne do zachowania poufności.

Reasumując Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w ww. piśmie, objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie ich pozostałym podmiotom, biorącym udział w niniejszym postępowaniu (tj. K., I. oraz P.), groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Zatem, w ocenie organu, zostały spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t.

Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych dokumentów i przyjęcie przez organ za własna ocenę dokonaną przez T., w kontekście, czy zachodzi konieczność ograniczenia prawa wglądu,

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa – niewyjaśnienie podstawy prawnej, pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, których organ dokonał kwalifikacji, w konsekwencji doprowadziło to do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło poznanie rzeczywistych przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia,

3) art. 31 § 3 k.pa. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 p.t. poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej (skarżącej), udziału w postępowaniu,

4) prawa materialnego – tzn. art. 207 ust. 1 p.t. poprzez niezasadne ograniczenie prawa wglądu do dokumentów, które nie zawierały informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi, powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiodła dopuszczalność złożenia niniejszej skargi na ww. postanowienie.

Następnie skarżąca wskazał, że organ, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nierzetelnie zweryfikował zasadność nadania przez T. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa T." dla ww. dokumentów. Skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE nie podjął w sprawie wszystkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, powinien był w pierwszej kolejności dokładnie przeanalizować złożone przez T. pisma, a dopiero wówczas wydać (lub odmówić wydania) postanowienia, na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. W dalszej części skargi wskazała, że organ wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że zastrzeżone dokumenty zawierają informacje, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.t. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. W jej ocenie informacja posiadająca wartość gospodarczą to taka, której wykorzystanie powinno zaoszczędzić wydatki lub zwiększyć zyski. Dodała, że pojęcie wartości gospodarczej należy oceniać w sposób obiektywny i nie jest przy tym wystarczające samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji.

Skarżąca podniosła, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób inni niż T. przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w zastrzeżonych dokumentach. Organ w żaden sposób nie określił, czy informacje zastrzeżone przez T. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić przedsiębiorcom funkcjonowanie. Informacje dotyczące kosztów usług T. nie przełożą się na możliwości pomniejszenia kosztów innych operatorów, nie zmienią również możliwości osiągania przez nich większych zysków. Podkreśliła, że z jej punktu widzenia najistotniejsze jest ujawnienie "wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi". Parametr ten dotyczy hipotetycznego operatora. Nie zawiera odniesień do naprawdę istniejącej sieci T. Jest wynikiem procesu teoretycznego rozkładu kosztów modelowych elementów sieci. Bez tego wskaźnika, skarżąca nie jest w stanie dokonać oceny, czy wynik procesu przedstawionego przez T. jest prawidłowy.

Skarżąca podkreśliła, że jej członkowie korzystają z usług rozpoczynania i zakańczania połączeń w sieci T. i uiszczają na rzecz T. opłaty z tego tytułu. Zatem ograniczenie przez organ wglądu do materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę prawidłowości żądań T. przez podmioty, które są płatnikami za rzeczone usługi, a tym samym udział skarżącej w postepowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. jest fikcyjny.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że na skutek złożenia przez T. omawianych dokumentów uzyskał wiedzę o szczegółowych kategoriach kosztowych oraz ich wartościach składających się na jednostkowy koszt całkowity usług świadczonych na rynkach rozpoczynania i zakańczania połączeń. Ponadto, w przypadku usług o charakterze jednorazowym, organ uzyskał wiedzę o szczegółowych czynnościach wchodzących w skład procesu realizacji tych usług, czasie wykonywanej czynności, stawce roboczogodzinowej zarówno pracowników zatrudnionych w T. jak i pracowników firm zewnętrznych, z którymi T. współpracuje.

Ponadto organ podkreślił, że w zakresie rynku rozpoczynania połączeń, informacje zawarte w Dokumencie 1, Dokumencie 2, Dokumencie 3, Dokumencie 4, oraz Dokumencie 5 dotyczą usług świadczonych w ramach usługi WLR i stanowią odzwierciedlenie (w ofercie hurtowej) usług z cennika detalicznego T. Zatem wszelkie zmiany w zakresie katalogu usług detalicznych oraz ich cen mają swoje przełożenie na koszt usług hurtowych świadczonych na podstawie usługi dostępu WLR.

Organ stwierdził także, że nie można zgodzić z twierdzeniem skarżącej iż "Wskaźnik udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi" nie odnosi się do realnej sieci T. Parametr ten służy do wyznaczenia kosztu jednostkowego świadczonych usług i w konsekwencji realnej opłaty za daną usługę realnie uiszczanej przez operatorów alternatywnych. Twierdzenia skarżącej sprowadzają się do twierdzenia, iż opłaty za usługi świadczone przez T. na omawianych rynkach ustalane są na podstawie nierealnych parametrów dla nierealnej (hipotetycznej) sieci, chociaż faktycznie są uiszczane przez operatorów alternatywnych. Prezes UKE zauważył jednak, iż o hipotetycznie działającym przedsiębiorcy mówimy w przypadku art. 39 p.t - obowiązek kalkulacji kosztów uzasadnionych, gdzie są uwzględniane korekty efektywnego operatora m.in. w obszarze sieci komutacyjnej T. (sieci służącej świadczeniu usług głosowych) tj. "hipotetycznie działającego przedsiębiorcy jaki funkcjonowałby na w pełni konkurencyjnym rynku, o porównywalnym zakresie działalności oraz popycie na jego usługi co rzeczywiście istniejący przedsiębiorca telekomunikacyjny obowiązany do prowadzenia kalkulacji kosztów". Także w przypadku art. 39 p.t. także mamy do czynienia z realną siecią T., gdyż określenie efektywnie działającego przedsiębiorstwa, którym jest hipotetycznie działający przedsiębiorca, to pewna koncepcja stanowiąca punkt odniesienia dla rzeczywistej sieci T., w myśl której T. powinna odzyskiwać w świadczonych przez siebie usługach jedynie koszty uzasadnione.

T. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wskazała, że w dniu [...] grudnia 2013 r. doszło do połączenia T. S.A. jako spółki przejmującej, P. Sp. z o.o. oraz O. Sp. z o.o. jako spółek przejmowanych. Doszło również do zmiany firmy z T. S.A. na O. S.A. z siedzibą w W.

W dniu 5 maja 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącej, w którym powtórzyła zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2013 r., którym ograniczono prawo wglądu do materiału dowodowego uczestnikom postępowania (izbom gospodarczym: K., I. oraz P.), w postępowaniu administracyjnym nr [...], toczącym się po połączeniu postepowań:

- z wniosku T. z dnia [...] listopada 2011 r. o zatwierdzenie projektu zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., nr [...], następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r., w zakresie świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (sieci telefonicznej w stałej lokalizacji)

oraz

- z wniosku T. z dnia [...] marca 2012 r. o zatwierdzenie projektu zmiany Oferty, w zakresie świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia;

w zakresie treści dokumentów wymienionych w zaskarżonym postanowieniu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. i art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 p.t., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 p.t.

Niezależnie od powyższych zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi bowiem, biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, strony nie były zgodne co do charakteru wydanego przez Prezesa UKE postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona od postanowienia Prezesa UKE wydanego w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej K. o udostępnienie akt sprawy w części objętej tajemnicą przedsiębiorcy T. - obecnie O. Skarżąca nie została pouczona przez organ o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2013 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że od postanowień wydanych w oparciu o art. 207 ust. 1 p.t. nie przysługuje żaden środek odwoławczy. W związku z powyższym strona skarżąca, składając przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Sąd postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r. przywrócił termin do wniesienia skargi.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przysługuje zażalenie. (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt; II GSK 291/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12. Zdaniem NSA "brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty."

Mając świadomość, iż w części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wniesienie skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa(vide: postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 1311/14, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn.. akt II GSK 579/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a nie znajduje zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 1096/14, wskazał, że cyt:. "Do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Skoro zaś na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to oznacza, że skarżącemu nie służyły w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc może wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż wniósł skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 p.p.s.a.".

Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.

Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych oraz obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 p.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne ( por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę. (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35,artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka T. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej - przedmiotowe dokumenty zawierają szczegółowe informacje odnośnie:

- wysokości kosztów modelowych elementów sieci zaangażowanych w świadczenie usług - właściwych dla tych usług,

- wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi,

- wykorzystania modelowego elementu sieci w świadczeniu danej usługi w zakresie omawianych rynków.

Omawiane dokumenty zawierają wiedzę o szczegółowych kategoriach kosztowych oraz ich wartościach składających się na jednostkowy koszt całkowity usług świadczonych na rynkach rozpoczynania i zakańczania połączeń. Ponadto, w przypadku usług o charakterze jednorazowym, zawarto w nich wiedzę o szczegółowych czynnościach wchodzących w skład procesu realizacji tych usług, czasie wykonywanej czynności, stawce roboczogodzinowej zarówno pracowników zatrudnionych w T. jak i pracowników firm zewnętrznych, z którymi T. współpracuje. Udostępnienie tych informacji umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym konkurującym z T. dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach T. w zakresie realizacji usług jednorazowych, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody T. o konkretnych wymiarach finansowych.

Ponadto w zakresie rynku rozpoczynania połączeń, informacje zawarte w omawianych dokumentach dotyczą usług świadczonych w ramach usługi WLR i stanowią odzwierciedlenie (w ofercie hurtowej) usług z cennika detalicznego T. Zatem wszelkie zmiany w zakresie katalogu usług detalicznych oraz ich cen mają swoje przełożenie na koszt usług hurtowych świadczonych na podstawie usługi dostępu WLR Ingerencja uczestników rynku w szczegółowe kategorie kosztowe stanowiące podstawę ustalenia opłat za usługi świadczone w oparciu o usługę dostępu WLR w konsekwencji będzie miała wpływ na strategię T. w zakresie jej działań biznesowych na rynku detalicznym i spowoduje realne szkody finansowe dla T. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni konkurujący z T. na podstawie informacji o planowanej przez T. strategii firmy co do działalności detalicznej mogą wyprzedzić działania T.

Przedmiotowe dokumenty zawierają zatem informacje finansowe i techniczne mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Zdaniem Sądu zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa T. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą.

Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż "Wskaźnik udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi" nie odnosi się do realnej sieci T., należy zgodzić się z organem, także mamy do czynienia z realną siecią T., gdyż określenie efektywnie działającego przedsiębiorstwa, którym jest hipotetycznie działający przedsiębiorstwa to pewna koncepcja stanowiąca punkt odniesienia dla rzeczywistej sieci T., w myśl której T. powinna odzyskiwać w świadczonych przez siebie usługach jedynie koszty uzasadnione.

Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 p.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pisma nie zawierały informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano, wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 p.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego nie nasuwa wątpliwości.

Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 p.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednym z takich uprawnień organu stanowi właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 p.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 p.t.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.