Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 272/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Lubanie z dnia 28 maja 2019 r. nr IV/46/2019 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw w Gminie Lubanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Lubanie w dniu 28 maja 2019 r., na podstawie m.in. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia aktu: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), podjęła uchwałę nr IV/46/2019 w sprawie uchwalenia statutów sołectw w Gminie Lubanie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego z 2019 r. poz. 3222).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

I. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w § 7, § 10 i § 12 ust. 7 Statutów sołectw: Barcikowo, Bodzia, Gąbinek, Janowice, Kałęczynek, Kaźmierzewo, Kucerz, Lubanie, Mikanowo A, Mikanowo B, Probostwo Dolne, Probostwo Górne, Przywieczerzyn, Sarnówka, Siutkówek, Tadzin, Ustronie, Włoszyca, Zosin, stanowiących załączniki nr 1-19 do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej – podczas gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego;

II. art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w Statutach Sołectw:

1. w § 5 ust. 1 – "Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie" co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 ww. ustawy;

2. w § 5 ust. 2 – "Sołtys jest organem wykonawczym" – co stanowi powtórzenie zapisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy;

3. w § 5 ust. 3 – "Rada sołecka wspomaga działalność sołtysa" – co stanowi powtórzenie zapisów art. 36 ust. 1 ww. ustawy;

4. w § 21 ust. 1 – powtórzenie treści art. 36 ust. 2 ww. ustawy.

III. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37a ustawy, poprzez określenie w § 11 ust. 1 "Sołtys nie będący radnym bierze udział w sesjach Rady Gminy" Statutów Sołectw, co stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 37a ustawy.

W oparciu o ww. zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów wskazanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubanie wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia tej uchwały, mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi.

Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem procedury jej podjęcia.

Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 u.s.g. przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne.

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 u.s.g., określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20; WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 288/18; WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 458/12; WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13; a także WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 545/19, z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 720/20 i z 24 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Ke 684/20; WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 218/19; WSA w Krakowie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 873/20, WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 399/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru, konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Konsultacje muszą mieć wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji. Nie można uznać, że konsultacje zostały przeprowadzone w sytuacji, kiedy miały one charakter pozorny, a nie rzeczywisty.

Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyroki NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK; z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3930/20 – dostępne jw.).

Jak wynika z nadesłanych na żądanie Sądu akt sprawy (dokumentów obrazujących proces legislacyjny) podjęcie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lubanie poprzedzone było wyłącznie przedstawieniem projektów Statutów Sołectw na zebraniach wiejskich mieszkańców sołectw. W protokołach zebrań w pkt dot. porządku obrad wskazano zaopiniowanie statutów sołectw. W kwestii konsultacji projektów protokoły ww. zebrań wskazują, że mieszkańcy zostali zapoznani z treścią projektów statutów sołectw. Statuty Sołectw zostały przez mieszkańców przyjęte. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że tekst projektów przedmiotowych Statutów Sołectw został wcześniej udostępniony mieszkańcom Sołectw, w szczególności brak jest informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektów. Nadto, z dokumentów wynika, że głównym celem zebrań był wyłącznie wybór sołtysów i członków rady sołeckiej. Brak dowodów na to, że np. informacje o zebraniach zawierały projekty statutów. W ocenie Sądu, takiego postępowania nie można uznać za konsultacje o rzeczywistym charakterze. Rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectw, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy (por. ww. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3930/10). W przedmiotowej sprawie takich konsultacji nie przeprowadzono.

W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., co jak wyżej wskazano stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W tej sytuacji - aczkolwiek przedstawione zarzuty zasadniczo znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - bezprzedmiotowe i zbędne stało się ich rozpatrywanie w okolicznościach tej sprawy. Wskazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem, z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważność zaskarżonej uchwały w całości bez względu na jej treść i ewentualną zasadność poszczególnych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku.