Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 434/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 4, § 5 ust. 1-2 i § 6 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10a
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji) – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...]/16 (znak: [...]) o warunkach zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, przedstawionych w jej uzasadnieniu.

Przywołaną wyżej decyzją z 16 lutego 2016 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do 800 m2, parkingu o minimum 40 miejscach postojowych oraz pylonu reklamowego na działce [...]

Od opisanej decyzji Burmistrza odwołanie złożyła M. P. (zwana też dalej "Odwołującą" lub "Skarżącą"), która zarzuciła, że (1) jej pełnomocnik został pismem z [...] grudnia 2014 r. zawiadomiony o możliwościach wynikających z art. 10 k.p.a., ale organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 40 § 2 k.p.a. – tym samym pełnomocnik został pozbawiony możliwości skorzystania z pełnego 14-dniowego okresu odwoławczego; (2) wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niezgodny z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."), w szczególności z jej art. 52 ust. 2 pkt 2 b – brak formy graficznej; (3) decyzja nie zawiera informacji o załącznikach; (4) wymagania dotyczące nowej zabudowy nie zostały określone w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud."); (5) załącznik nr 1 do decyzji (część graficzna decyzji – mapa) nie spełnia wymogów § 9 ust. 3 rozp.now.zabud., ponieważ nie ma skali, legendy, obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać; (6) załącznik nr 2 do decyzji (część graficzna analizy – mapa) składa się z 4 kawałków, które są niepołączone i dlatego nieczytelne; (7) załącznik zawierający wyniki analizy jest bez numeru, co świadczy o braku spójności i przejrzystości dokumentów (8) analiza jest sporządzona niezgodnie z §§ 4–8 rozp.now.zabud., z których wynika, iż analiza powinna być wykonana w oparciu o dane wyjściowe ustalone dla wszystkich działek z obszaru analizowanego, a tymczasem analiza zawiera dane tylko pięciu działek; odmienność funkcji nie jest, zdaniem Odwołującej, żadnym argumentem upoważniającym organ do pominięcia działek, a wręcz przeciwnie – może przemawiać za brakiem kontynuacji zastanej zabudowy; (9) organ I instancji naruszył art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 2 k.p.a., nie zawiadamiając strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska; to, że zażalenie przysługuje inwestorowi nie zwalnia organu od obowiązku zawiadomienia strony; (10) zaskarżona decyzja nie zawiera informacji o podstawie prawnej w zakresie stwierdzenia, iż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzję ustalającą warunki zabudowy można wydać przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co wykazać musi analiza funkcji oraz cech zabudowy na obszarze prawidłowo wyznaczonym wokół działki, której dotyczy wniosek. Podkreśliło, że analiza ta nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze.

Analizując spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w rozpoznawanej sprawie, SKO wyjaśniło, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 140 m, a zatem jej trzykrotność – 420 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimum 420 m, nieznacznie powiększając go, aby objąć analizą cale zabudowane działki geodezyjne. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garaże w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a także zabudowa usługowa, zlokalizowana m.in. na działce nr [...] (obiekt handlowy sieci "[...]"), na działkach nr [...] (Przedsiębiorstwo Handlowe "[...]"), na działkach nr [...] i [...] (Dom Kultury wraz z terenami rekreacyjnymi). Projektowany budynek usługowy spełnia więc warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Budynki usługowe w obszarze analizowanym zlokalizowane na działkach sąsiednich usytuowane są w odległości 3 m do 25 m od ulicy. A zatem zgodnie z § 4 rozp.now.zabud. ustalono linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce o nr [...]. Ponadto, jak wskazało SKO, na podstawie i w granicach wskaźników oraz parametrów charakterystycznych dla istniejących obiektów usługowych w obszarze analizowanym organ I instancji prawidłowo określił wymagane parametry projektowanej zabudowy – wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. W ocenie organu spełniony został także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony z ul. [...]. Ponadto Istnieje możliwość podłączenia do istniejących sieci uzbrojenia technicznego, co potwierdzają dołączone do wniosku zapewnienia gestorów sieci wodociągowej, energetycznej oraz kanalizacji sanitarnej. Teren objęty planowaną inwestycją stanowi użytek rolny – Ł IV, co oznacza, że nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 521, poz. 1266 z późn. zm., dalej w skrócie "u.o.g.r.l."). Nadto planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze, pełnomocnik Skarżącej, J. K., przystąpił do niniejszej sprawy, wszczętej z wniosku [...], dopiero w postępowaniu odwoławczym, a wskazane w odwołaniu postępowanie dotyczyło [wniosku] innego podmiotu (Przedsiębiorstwa [...]). Po drugie, wniosek inwestora spełnia wymagania przewidziane w art. 52 u.p.z.p., określa wszystkie parametry planowanego obiektu, powierzchnię zabudowy, jak również zawiera załącznik graficzny w postaci mapy zasadniczej w skali 1:500 z zakreślonym terenem inwestycji oraz legendą. Po trzecie, mapa załączona do decyzji w istocie składa się z czterech części, jednakże jest sporządzona we właściwej skali 1:500, zawiera legendę, informację o osobie sporządzającej, organie właściwym, jak również jakiej dotyczy decyzji, a składa się z czterech arkuszy tylko dlatego, że obszar analizowany jest bardzo obszerny i nie mieścił się na jednym arkuszu. Po czwarte, załącznikiem do decyzji jest analiza i wyniki analizy w postaci tabelki oraz w postaci opisowej, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji. Załącznikiem nr 1 jest mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500, zawierająca informacje dotyczące przedmiotowej decyzji oraz organu właściwego w sprawie. Z kolei brak informacji w treści zaskarżonej decyzji o załącznikach nie jest wadą skutkującą jej uchylenie. Ponadto, zdaniem SKO, niezasadny jest zarzut błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie parametrów. Urbanista odnosi się do całego obszaru analizowanego, wyszczególnia nieruchomości o tożsamej funkcji zabudowy co planowana inwestycja. Z przepisów rozporządzenia [w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy] nie wynika, aby należało ustalać parametry w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale znajdują się również obiekty usługowe. Prawidłowo rozumiana kontynuacja funkcji, o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zaś, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – istniejąca zabudowa realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Zabudowie mieszkaniowej może towarzyszyć zabudowa o funkcji usługowej lub handlowej czy oświatowej, jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy szkoła. SKO przyznało, że Odwołująca nie była stroną postępowań uzgodnieniowych. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zdaniem SKO niezasadne jest twierdzenie Odwołującej, że nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ była zawiadomiona o fakcie zebrania materiałów dowodowych w sprawie, w tym i uzyskanych uzgodnień, z pouczeniem i zakreśleniem terminu, w jakim mogła się wypowiedzieć. Potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach sprawy. Mimo to Odwołująca nie skorzystała z tego prawa. Za niezasadny został uznany przez SKO także zarzut dotyczący braku informacji o podstawie prawnej co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W treści załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji wskazano, że teren inwestycji stanowi użytek rolny – Ł IV i nie jest wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W części tabelarycznej znajduje się informacja, iż działka objęta wnioskiem położona jest w granicach administracyjnych miasta, i zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. nie stosuje się do niej przepisów dotyczących ochrony gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, M. P., reprezentowana przez r. pr., wniosła o: (i) uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."); (ii) uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, (iii) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 997 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 500 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł]. W skardze zarzucono naruszenie (1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz (2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a także – powielając w istocie zarzuty odwołania – naruszenie: (3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego; (4) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału Skarżącej (jej pełnomocnikowi) w każdym stadium postępowania przez organ I instancji; (5) art. 62 k.p.a. przez jego niezastosowanie – gdyż, zdaniem strony skarżącej, w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej działki (nr [...]), z uwagi na tożsamość sprawy, powinno być prowadzone jedno postępowanie; (6) art. 10a u.o.g.r.l. polegające na jego błędnej wykładni, że ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, gdy tymczasem do gruntów takich nie stosuje się jedynie przepisów rozdziału 2 ustawy, a w pozostałym zakresie ustawa ma zastosowanie; (7) art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię – we wniosku o wydanie decyzji charakterystyka zabudowy w formie graficznej to nie mapa, a projekt urbanistyczny (8) rażące naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, polegające na mylnym jego rozumieniu, iż mianowicie "[z] rozporządzenia nie wynika, aby należało ustalać parametry w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego", gdy tymczasem analizie powinny być poddane wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] kwietnia 2016 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; w skrócie; "u.p.z.p."), na czele z jej art. 61, a także przepisy wykonawcze – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zwanej dalej w skrócie: "decyzją w.z.") jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy tym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Z kolei szczegółowego określenia parametrów, cech i wskaźników projektowanej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – dokonuje się na zasadach określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepisy tego rozporządzenia określają sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. (zwanej też dalej: "analizą urbanistyczną"), a także statuują wymagania dotyczące ustalania dla projektowanej inwestycji takich parametrów, jak: linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; a także geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Wbrew odmiennemu stanowisku SKO, z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego a nie tylko te o funkcji tożsamej z projektowaną. Wynika to już z samej definicji "obszaru analizowanego" zawartej w przepisie § 2 pkt 4 rozp.now.zabud. – nakazującym pod tym pojęciem rozumieć "teren [a nie wybrane działki – uw. Sądu] określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" – a znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach tego rozporządzenia, w myśl których:

- "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego [a nie dla wybranych działek z tego obszaru – uw. Sądu]" (§ 5 ust. 1 rozp.now.zabud.);

- "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach [lege non distinguente: wszystkich, a nie tylko wybranych – uw. Sądu] w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%" (§ 6 ust. 1 rozp.now.zabud.);

- "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym [a nie tylko na wybranych działkach z tego obszaru – uw. Sądu]" (§ 8 rozp.now.zabud.).

Jedynie w odniesieniu do takich parametrów, jak "obowiązująca linia nowej zabudowy" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zasadą jest nawiązywanie do zabudowy na wybranych tylko działkach w obszarze analizowanym, a mianowicie na "działkach sąsiednich" (por. odpowiednio § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozp.now.zabud.).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych za dominujący uznaje się pogląd – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie – zgodnie z którym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego (por. wyroki NSA: z 21.10.2011 r. II OSK 1481/10; z 20.05.2011 r. II OSK 895/10; z 30.11.2010 r. II OSK 1831/09; z 15.11.2007 r. II OSK 1508/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przeprowadzana w niej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – wbrew stanowisku organów obu instancji – powinna odnosić się do całego obszaru (co do zasady: wszystkich działek), bowiem brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu (niektórych działek) z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna niż projektowana: usługowa (a więc zdecydowanej większości działek). Odmienne stanowisko prezentowane przez organy w niniejszej sprawie prowadziłoby w skrajnym przypadku – gdyby tylko jedna działka w obszarze analizowanym był zabudowana w sposób zbieżny z funkcją projektowaną – do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie o charakterze wyraźnie przestrzennym, zbiorczym (szerokość elewacji frontowej i jej wysokość, gabaryty zabudowy), na podstawie tylko tej jednostkowej zabudowy, bez uwzględnienia charakteru zabudowy przestrzennej pozostałych działek w obszarze analizowanym (niewykluczone, że położonych nawet bliżej terenu inwestycji niż owa działka analizowana), co niewątpliwie nie sprzyjałoby zachowaniu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. na analizowanym obszarze.

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14.11.2012 r., II OSK 1252/11, CBOSA). Analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy, utrwalona w załączonym do decyzji organu I instancji dokumencie pn. "Analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym oraz wyniki analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p." (k. 28–29 akt adm. I inst.) w sposób oczywisty powyższych warunków nie spełnia.

Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności ponownego przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie analizy urbanistycznej, nie ograniczonej tylko, jak dotychczas, do działek o funkcji podobnej do projektowanej (tj. funkcji usługowej) – a to w szczególności w celu ustalenia wartości średnich, o których mowa w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozp.now.zabud., oraz parametrów wskazanych w § 8 rozp.now.zabud. występujących w całym obszarze analizowanym. Sąd podkreśla, że powyższe nie oznacza, iż tak ustalone wskaźniki (średnie) będą w każdym przypadku bezwzględnie wiążące dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, determinując wprost jego treść. W przepisach, odpowiednio, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozp.now.zabud. zawarte są bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innych wskaźników, niż uzyskane wielkości średnie – jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Możliwe jest więc w zakresie ww. wskaźników w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak w każdym przypadku szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej w rozpoznawanej sprawie oznacza, że w sprawie tej pozostał do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – co uzasadniało nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, ale także poprzedzającej jej decyzji Burmistrza. Tym bardziej, że, w konsekwencji, w kontrolowanej sprawie niezbędne będzie opracowanie nowego projektu decyzji i poddanie go wymaganym uzgodnieniom. Projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być bowiem uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyroki WSA: z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07; z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10 – CBOSA).

Jednocześnie Sąd podkreśla, że z przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej – wynika instrumentalny nakaz udokumentowania posiadania wymaganych uprawnień przez autora projektu decyzji, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w cytowanym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki WSA: z 10.03.2011 r. IV SA/Po 876/10; z 24.03.2016 r. IV SA/Po 886/15 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 50, Nb 6).

Jak dotychczas w rozpoznawanej sprawie powinność udokumentowania wymaganych uprawnień autora projektu decyzji w.z. nie została spełniona. Z pieczątki imiennej umieszczonej pod projektem decyzji organu I instancji wynika, że autorem tego projektu był "mgr Z. K. – upoważniony projektant w zakresie planowana przestrzennego – Decyzja [...], jednak samej wzmiankowanej decyzji MGPiB (jej uwierzytelnionej kopii) w aktach administracyjnych brak. W konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy autor projektu rzeczywiście należy do kręgu osób wymienionych w przepisie art. 5 u.p.z.p., do którego odsyła art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, co następuje:

- pełnomocnik Skarżącej błędnie utożsamia uprzednio wszczętą sprawę z wniosku Przedsiębiorstwa [...]) z kontrolowaną tu sprawą toczącą się z wniosku [...] wskazując, że oba wnioski dotyczą ustalenia warunków zabudowy dla tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego i w istocie tego samego inwestora "choć o zmienionej nazwie".

Należy podkreślić, że o tożsamości sprawy nie przesądza jedynie element przedmiotowy (tu: określenie zamierzenia inwestycyjnego, dla którego występuje się o warunki zabudowy), ale ważny jest także element podmiotowy (tu: osoba wnioskodawcy). Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeden podmiot może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy odrębnie dla dwu lub więcej różnych przedsięwzięć planowanych na danej działce, podobnie, jak dwóch lub więcej różnych wnioskodawców może odrębnie wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia na tej samej działce (por. wyrok WSA z 25.11.2005 r. IV SA/Wa 570/05, CBOSA). W każdym przypadku dojdzie do powstanie odrębnych spraw administracyjnych – tylu, ile jest "par" wnioskodawców i wnioskowanych przezeń zamierzeń. Innymi słowy, sprawa z wniosku podmiotu "A" o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia "P", jest odrębna od sprawy z wniosku podmiotu "B" o ustalenie warunków zabudowy nawet dla takiego samego zamierzenia "P".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że sprawa wszczęta z wniosku [...] (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo [...]") jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy z wniosku P. D. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]") – nawet jeśli dotyczyłaby dokładnie takiego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego (czego Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza). [...] to bez wątpienia inny podmiot prawa (osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą) niż P. D., i – wbrew błędnym twierdzeniom Skarżącej – różnica nie sprowadza się bynajmniej do "zmiany nazwy".

Wobec tego należy stwierdzić, że strona skarżąca całkowicie błędnie zarzuca tożsamość obu ww. spraw i konieczność prowadzenia co do nich łącznie jednego postępowania. Nie doszło więc do zarzucanego naruszenia art. 62 k.p.a. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez, jak twierdzi Skarżąca, pozbawienie jej pełnomocnika możności działania w kontrolowanej tu sprawie w postępowaniu przed organem I instancji. Złożenie przez J. K. pełnomocnictwa (nawet o charakterze ogólnym) w ww. sprawie wszczętej z wniosku [...] nie dawało bowiem jakichkolwiek podstaw do "automatycznego" uznania go przez organy za pełnomocnika M. P. także w później wszczętej sprawie z wniosku P. D. – do czasu zgłoszenia jego udziału w charakterze pełnomocnika w tym ostatnim postępowaniu, co nastąpiło dopiero wraz z wniesieniem odwołania (zwraca uwagę brak załączenia do odwołania pełnomocnictwa Odwołującej dla J. K., który to brak nie został dostrzeżony przez SKO);

- chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Abstrahując nawet od tego, że przepis ten, jako dotyczący wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie znajduje wprost zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – a jedynie odpowiednio, "za pośrednictwem" przepisu art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który w skardze już nie został przywołany – należy stwierdzić, że inicjujący kontrolowane tu postępowanie wniosek z [...] października 2015 r. zawiera załącznik graficzny w postaci kopii mapy zasadniczej z naniesionymi na niej i skrótowo opisanymi poszczególnymi elementami planowanego przedsięwzięcia (k. 3 akt adm. I inst.).

Załącznik ten spełnia wymagania, jakie takiemu dokumentowi stawia orzecznictwo, które wskazuje, że winien on mieć postać mapy sporządzonej w stosownej skali z umieszczonymi na niej propozycjami umiejscowienia planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 16.01.2008 r., II OSK 1862/06, CBOSA). Ponadto, w ocenie Sądu, przedłożony przez Wnioskodawcę załącznik graficzny, wraz z opisem planowanego przedsięwzięcia zawartym w części głównej wniosku, w dostatecznym stopniu składają się na wymagane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej";

- kwestia załączników do decyzji organu I instancji rzeczywiście wymaga pewnego uporządkowania, w tym starannego wymienienia oraz opisania tych załączników, odpowiednio w treści: decyzji oraz każdego z załączników.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja w.z. powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna – o czym stanowi § 9 ust. 2 rozp.now.zabud. – oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie zbędnie więc załączono do decyzji także część obejmującą samą analizę urbanistyczną – powinna ona stanowić odrębny, samodzielny dokument składany do akt. Nieprawidłowo także nie zawarto w treści decyzji wykazu jej załączników.

Uchybienia te jednak, w ocenie Sądu, pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy;

- wbrew zarzutom skargi, część graficzna decyzji Burmistrza, w postaci mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, zawiera określenie jej skali (1:500). Natomiast formułowane przez Skarżącą wymogi zawarcia na takiej mapie także jej legendy (choć zamieszczenie legendy niewątpliwie w określonych przypadkach może być niezbędnej do zachowania dostatecznej jasności mapy) oraz "określenia" obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, nie wynikają wprost ani z § 9 ust. 3 rozp.now.zabud. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z tej ostatniej regulacji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika jedynie konieczność naniesienia na załączoną do decyzji mapę "linii rozgraniczających teren inwestycji" – co w załączniku nr 1 do decyzji Burmistrza zostało uczynione (linia ABCDE);

- sporządzenie mapy stanowiącej część graficzną wyników analizy w postaci 4 części niepołączonych trwale ze sobą w żadnym razie, w ocenie Sądu, nie świadczy o jej prawnej wadliwości, ani w istotny sposób nie wpływa na jej czytelność, natomiast – jak trafnie wyjaśniły organy – było uzasadnione rozmiarami obszaru analizowanego;

- w świetle art. 106 § 2 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że Skarżąca powinna zostać zawiadomiona o zwróceniu się przez Burmistrza do właściwych organów o dokonanie uzgodnień, których dotyczy art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, już z tego względu, że zgodnie z ww. przepisem na postanowienia uzgadniające nie przysługiwało Skarżącej zażalenie, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji miała ona możliwość wypowiedzenia się do co wszystkich zebranych w sprawie materiałów, w tym co do ww. uzgodnień;

- niezrozumiałe jest podnoszenie przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.), gdyż w istocie piętnuje on jedynie niedostateczną precyzję w argumentacji organu odnośnie do zakresu zastosowania tego przepisu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotna jest zaś ta, niesporna, okoliczność, iż z art. 10a u.o.g.r.l. jasno wynika, że do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (a taki charakter ma niewątpliwie przedmiotowa działka nr ewid. 1003/1) nie stosuje się przepisów rozdziału 2 u.o.g.r.l., czyli zawartych w tej ustawie unormowań wprowadzających określone "ograniczenia przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne". To z kolei przesądza o spełnieniu w odniesieniu do ww. działki warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 – czego w istocie dotyczyła ta, nie dość może precyzyjna, wypowiedź organu II instancji, zaczepiona w skardze.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie przysługujące jej pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne. W szczególności we wskazanym wyżej zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające, a przede wszystkim przeprowadzi nową, wolną od wad analizę urbanistyczną i na podstawie jej wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.