Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2434/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. (określanej jako decyzja Prezydenta Miasta O.) z [...] października 1984 r. nr [...].

Powyższa decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] października 1984 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., działając na podstawie art. 1, art. 3, art. 8, art. 15 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 z nieruchomości o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], a stanowiącej własność zmarłych W. i M. małż. K. Odszkodowanie w wysokości [...] złotych za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją przyznano spadkobiercom po zmarłych właścicielach i złożono do depozytu sądowego do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych W. i M. małż. K.

Pismem z [...] września 2006 r. K. K. - następca prawny byłych właścicieli (co stwierdzone zostało postanowieniami Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. akt [...] i Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1995 r. sygn. akt [...]) - wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, gdyż w trakcie wydania decyzji wywłaszczeniowej zarówno W. K. jak i jego żona M. K. nie żyli, co de facto uniemożliwiło organowi administracyjnemu kierowanie przeciwko nim postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne, z uwagi na to, iż nie mogli oni jako osoby nieżyjące być jego stronami. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, że stronami tego postępowania nie mogli być również następcy prawni W. i M. K., gdyż formalnie stali się oni znani dopiero w 2001 r., kiedy to przeprowadzono właściwe postępowanie spadkowe, zatem w jego ocenie przypuszczalni następcy prawni nie mogli posiadać przymiotu strony postępowania wywłaszczeniowego. Zarzucił również organowi wywłaszczeniowemu naruszenie zasady określonej w art. 10 k.p.a., gdyż nie zapewniono stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ani wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zdaniem wnioskodawcy nieskuteczne było również skierowanie decyzji do potencjalnych spadkobierców (ustalonych samodzielnie przez organ) na adres, który był wówczas nieaktualny.

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego nie udało się organowi zgromadzić kompletu materiału dowodowego dotyczącego postępowania wywłaszczeniowego, mimo że w tym przedmiocie zwracał się on do Archiwum Zakładowego Urzędu Miejskiego w O., Archiwum Państwowego w K., Starostwa Powiatowego w O. oraz Sądu Rejonowego w O. W tym stanie rzeczy, przy rozstrzyganiu organ sprawy opierał się wyłącznie na treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z [...] października 1984 r. oraz treści zawiadomień o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, których odpisy uzyskał z Sądu Rejonowego w O., a także odpisie odpowiedzi z [...] września 1975 r. jednego z następców prawnych właścicieli gruntu na złożoną ofertę zakupu nieruchomości.

W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] października 1984 r. (określając organ, który ją wydał jako Prezydenta Miasta O.), wywodząc, iż w oparciu o zgromadzone dokumenty nie można stwierdzić, by badane orzeczenie dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Od decyzji tej K. K. wniósł odwołanie, zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozstrzyganie wszelkich wątpliwości wyłącznie na niekorzyść wnioskodawcy z naruszeniem interesu społecznego i bezpodstawne przyjęcie, że istniała decyzja potwierdzająca niezbędność dla celów wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a ponadto, błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] października 1984 r. nie została skierowana do osób zmarłych. Zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie określonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron poprzez pozbawienie ich możliwości wzięcia w nim udziału, w szczególności poprzez brak doręczenia decyzji z [...] października 1984 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano pod urządzenie placu targowego przy ul. [...]. Ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 r. nie zawiera wprawdzie definicji "celów użyteczności publicznej", niemniej orzecznictwo wskazuje na dwie podstawowe cechy tego pojęcia: powszechną dostępność oraz pożyteczność dla ogółu społeczeństwa. Zatem w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja polegająca na urządzeniu targowiska miejskiego, na którym ludność mogła dokonywać zakupu potrzebnych artykułów, bez wątpienia była inwestycją realizującą cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzała decyzja z [...] czerwca 1984 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, która mimo, że nie zachowała się w aktach archiwalnych sprawy, to znajdowała się w obiegu prawnym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, gdyż wynika to z treści tej ostatniej decyzji. W dalszej kolejności powołując się na art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ stwierdził, że obowiązek określony w ust. 1 (wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości) nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Organ wskazał przy tym, że w aktach sprawy nie zachowała się wprawdzie oferta dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże na złożenie takiej oferty wskazuje treść pisma W.K. (syna byłych właścicieli) z [...] września 1975 r., które stanowiło odpowiedź na ofertę Zarządu Gospodarki Terenami z [...] sierpnia 1975 r., w którym wskazał on, iż "nie jest legitymowany do uczestniczenia w akcie notarialnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości", a także poinformował organ o nieprzeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłych rodzicach oraz o tym, że ze względu na pobyt rodzeństwa poza granicami kraju postępowanie sądowe będzie utrudnione i długotrwałe. W tym stanie rzeczy, w opinii organu, wypełniona została przesłanka art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister wskazał również, że mimo niezachowania, wymaganego treścią art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., wniosku wywłaszczeniowego (co uniemożliwia dokonanie jego oceny), z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] października 1984 r. nr [...] wynika, że wniosek taki został złożony. W powyższym zawiadomieniu organ wywłaszczeniowy poinformował W. K. i S. K. - znanych organowi wywłaszczeniowemu przypuszczalnych następców prawnych zmarłych właścicieli, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień [...] października 1984 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W tej sytuacji mimo niezachowania protokołu z rozprawy, nie ma podstaw do kwestionowania, że taka rozprawa miała miejsce. Zdaniem Ministra także kwota ustalonego odszkodowania, choć nie zachował się operat szacunkowy (na istnienie którego wskazuje treść uzasadnienia decyzji) ustalona została w sposób prawidłowy w świetle obowiązujących wówczas regulacji. Organ podniósł przy tym, że wobec zastosowania sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawek wg. których określano ceny za wywłaszczane grunty, nieobecność biegłych na rozprawie oraz brak szczegółowego uzasadnienia operatu szacunkowego nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, w tym zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez Wojewodę [...], Minister uznał go za niezasadny, gdyż organ ten w celu zebrania kompletnego materiału dowodowego przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie. Z kolei istnienie decyzji z [...] czerwca 1984 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, będącej podstawą wydania decyzji z [...] października 1984 r. potwierdza dowód pośredni, jakim jest treść decyzji wywłaszczeniowej. Stwierdził również, iż zarówno z treści, jak i pkt I osnowy decyzji z [...] października 1984 r. wynika, że organ wywłaszczeniowy posiadał wiedzę o śmierci właścicieli działki nr [...], a swoje rozstrzygnięcie skierował do części ustalonych ich spadkobierców. Zatem zarzut skierowania decyzji do osób nieżyjących jest niezasadny. Organ podkreślił również, że wskazywana w odwołaniu okoliczność, dotycząca braku udziału w postępowaniu strony, bez jej winy, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz przesłankę wznowienia postępowania wywłaszczeniowego, uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

1. art. 156 k.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji z 25 października 1984 r. pomimo, że niewątpliwie zawierała ona przesłanki świadczące o jej nieważności, tj. wszczęcie postępowania przeciwko osobie zmarłej, pozbawienie stron prawa do udziału w sprawie, wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a także niewyjaśnienie przez organ, czy w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej zbudowanie na wywłaszczonej nieruchomości placu targowego było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz nie dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, poprzez zastąpienie dowodów, domniemaniami faktycznymi i rozstrzyganie wszelkich wątpliwości wyłącznie na niekorzyść wnioskodawcy, z pominięciem słusznego interesu strony, podczas gdy do postępowania nadzorczego mają w pełnym zakresie zastosowanie powyższe przepisy, statuujące podstawową zasadę procesową - dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wiąże się z obowiązkiem zebrania pełnego materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;

3. art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, zgodnie, z którą organ administracji publicznej powinien wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji;

4. art. 75 k.p.a. poprzez zastąpienie dowodów hipotezami;

5. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że brak dowodów na konkretne okoliczności i dokonane czynności nie może stanowić o ich braku, a także poprzez zastępowanie tychże dowodów domniemaniami faktycznymi, w szczególności uznanie, że doszło do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wydania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a także do skutecznego zawiadomienia o możliwości dobrowolnego odstąpienia nieruchomości właściciela, w sytuacji, gdy poza samą decyzją brak jest dowodów na wskazane czynności;

6. art. 16 k.p.a. poprzez danie prymatu trwałości decyzji administracyjnej nad dążenie do ustalenia prawdy materialnej i nad istniejące we wskazanej decyzji przyczyny nieważności i rażące naruszenia prawa, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi oprócz rozwinięcia ww. zarzutów skarżący podniósł także, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii kompetencji organu, który wydał decyzje wywłaszczeniową. Mianowicie w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organem właściwym do wydania tej decyzji był naczelnik powiatu. W przedmiotowej sprawie jak wynika z samej decyzji organem wywłaszczającym był Urząd Miasta O., a decyzję podpisał T. G. – geodeta miejski. Wywodził również, że cel wywłaszczenia - nabycie nieruchomości na rzecz Państwa dla celów społecznych nie został zrealizowany, gdyż teren targowiska należy do prywatnej spółki T. SA.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. (przywoływanej w skardze jako decyzja Prezydenta Miasta O.) z [...] października 1984 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i

podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie decyzji wniósł również uczestnik postępowania – T. SA w O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. (w decyzji Ministra jak też Wojewody [...] określanej jako decyzja Prezydenta Miasta O.) z [...] października 1984 r. nr [...], orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, stanowiącej własność zmarłych W. i M. małż. K., działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w O., przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] (w pierwszej instancji) jak też Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (w drugiej instancji) uznali, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, które wydane zostało w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.).

Ocenę organów skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. decyzji wywłaszczeniowej, zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda [...] pomimo kwerendy przeprowadzonej zarówno w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w O., Archiwum Państwowym w K., Starostwie Powiatowym w O. oraz Sądzie rejonowym w O. nie uzyskał pełnego materiału dowodowego, poza odpisem kwestionowanej decyzji, zawiadomieniami z [...] lutego 1977 r. i [...] października 1984 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zawiadomieniu Państwowego Biura Notarialnego w O. o odłączeniu z księgi wieczystej KW nr [...] działki nr [...] oraz odpisu odpowiedzi W. K. z [...] września 1975 r. na ofertę wykupu przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obydwu instancji oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, dokonały mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji wywłaszczeniowej, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru obydwu instancji obowiązkowi temu sprostały, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierowały podejmując rozstrzygnięcia przedstawiły, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej [...] października 1984 r. decyzji o wywłaszczeniu położonej w O. przy ul. [...] działki nr [...]. Zgodzić się należy z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż w świetle szczątkowych akt archiwalnych, decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej. W myśl tych przepisów, wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Ubiegającym się zaś o wywłaszczenie mógł być m.in. organ administracji państwowej (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy). W kontrolowanej decyzji, wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość jest urządzenie placu targowego. Podmiotem ubiegającym się zaś o wywłaszczenie był organ administracji państwowej. Tak określony cel mieścił się niewątpliwie w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Użyteczność publiczna jest bowiem integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza z kolei przywołana w orzeczeniu wywłaszczeniowym, decyzja z [...] czerwca 1984 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jak zasadnie zauważył organ nadzoru decyzje takie wydawane były bowiem w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być one zgodne, co wynika z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). Wprawdzie próby odszukania tej decyzji okazały się bezskuteczne, jednakże w sytuacji gdy kontrolowane orzeczenie zawiera dane indywidualizujące tę decyzję (datę, numer), a akta archiwalne się nie zachowały, nie ma żadnych racjonalnych argumentów pozwalających na podważenie faktu jej istnienia i formułowanie wniosków, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego nie są oparte na prawdzie. Brak dowodów pozwalających na podważenie konstatacji o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji celu użyteczności publicznej na przedmiotowym terenie, powoduje, że zbędne jest prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu zbadanie czy obowiązujący wówczas dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji powyższego celu, a w konsekwencji czy realizacja targowiska miejskiego na wywłaszczonym gruncie była z tym planem zgodna. W tym stanie rzeczy czynienie organom nadzoru zarzutu niezbadania tych okoliczności nie ma, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. To natomiast, jaki obecnie podmiot włada wywłaszczonym gruntem, pozostaje bez związku z legalnością decyzji wywłaszczeniowej. Kontrola decyzji w postępowaniu nadzorczym dokonywana jest wszak w kontekście stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, a nie w aspekcie zdarzeń zaistniałych po jej wydaniu.

Sąd podziela także stanowisko Ministra, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej trybu negocjacji z właścicielami gruntu o jego dobrowolne odstąpienie. Zgodnie bowiem z ust. 4 tego artykułu, obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Okolicznością niesporną jest wszak, że ujawnieni w księdze wieczystej właściciele gruntu w dacie orzekania nie żyli i okoliczność ta znana była inicjatorowi wywłaszczenia (organowi administracji państwowej). To zaś wobec nieprzeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych właścicielach, a więc braku możliwości ustalenia w sposób pewny ich następców prawnych, wypełniało hipotezę normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie, a tym samym umożliwiało wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego, z pominięciem rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Skierowanie natomiast wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia do potencjalnych spadkobierców właścicieli nieruchomości, tj. W. K. i S. K., nie może być kwalifikowane jako wada prawna decyzji, prowadząca do jej nieważności. W szczególności nie można uznać, że w tej sytuacji doszło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego z udziałem osób, którym ten przymiot nie przysługuje, co prowadziłoby do zaistnienia wady, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że ww. osoby były już wówczas następcami prawnymi zmarłych, co postępowanie spadkowe przeprowadzone w roku 2001 jedynie potwierdziło. Postanowienie sądu o nabyciu spadku ma wszak charakter deklaratoryjny, a samo nabycie spadku przez spadkobierców następuje ex lege z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), co z kolei ma miejsce w chwili śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Jako zatem współwłaściciele nieruchomości, nabytej w drodze dziedziczenia, posiadali oni przymiot strony postępowania dotyczącego wywłaszczenia tej nieruchomości.

Rację ma również Minister, uznając za chybiony zarzut prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osób zmarłych. Zarzut ten nie wytrzymuje bowiem konfrontacji z treścią znajdujących się w aktach dokumentów. Zarówno bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak też samo kontrolowane rozstrzygniecie skierowane zostały (o czym już była wyżej mowa) do następców prawnych właścicieli nieruchomości, to wreszcie na rzecz tych następców prawnych ustalono należne odszkodowanie (vide zawiadomienie z dnia [...] października 1984 r. oraz pkt II sentencji decyzji wywłaszczeniowej). Zgodzić się również przyjdzie z organem nadzoru, że wysokość tego odszkodowania ([...] złotych) ustalona została prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy oraz mającego zastosowanie w sprawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), z uwzględnieniem pięciokrotnej podwyżki wprowadzonej zarządzeniem Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie ustalenia podwyższonych stawek odszkodowania za grunty nabywane na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Rady Narodowej w K. Nr [...], poz. [...]). Przy jego ustaleniu oparto się przy tym na opinii biegłego rzeczoznawcy, choć sama opinia - podobnie jak większość dokumentów z postępowania - się nie zachowała. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje uzasadnienie kontrolowanej decyzji, w którym oprócz powołanie się na tę opinię wskazano także z imienia i nazwiska osobę ją sporządzającą. Wydanie kontrolowanej decyzji – jak wynika z jej treści - poprzedziła również rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, co oznacza, że dochowane zostały wymogi określone w art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów powołanej ustawy, a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę i trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), należy jak trafnie zauważyły organy nadzoru, domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy.

Jak już wspomniano na wstępie, brak pełnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak akt z postępowania prowadzonego ponad dwadzieścia lat temu i niemożność ich odszukania (w sytuacja gdy organ podejmował w tym względzie z urzędu stosowne starania – co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.. Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej. Nie może również odnieść zamierzonych przez stronę skutków podniesiony w skardze zarzut zastąpienie dowodów hipotezami. Byłby on skuteczny jedynie wówczas, gdyby w toku postępowania organ określone środki dowodowe pominął. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogła by prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji także przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 k.p.a.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, iż organ nadzoru nie zbadał (a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) kompetencji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczność ta jednak nie miała wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że to właśnie ten organ, jako terenowy organ administracji o właściwości szczególnej był w dniu [...] października 1984 r. właściwym do wydania tego rodzaju decyzji, co wynikało z art. 138 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. - o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185 ze zm.). Ustawa ta wprowadziła dwustopniowy podział terytorialny państwa, a także podział terenowych organów administracji państwowej (będących organami wykonawczymi rad narodowych) na organy o właściwości ogólnej oraz szczególnej. Zgodnie z jej przepisami terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej byli: w województwach - wojewodowie, w miastach - prezydenci lub naczelnicy miast, zaś w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego naczelnicy miast lub gmin (art. 125). Natomiast terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej byli kierownicy wydziałów urzędów odpowiednio: wojewódzkich, miejskich i gminnych (art. 137). Zgodnie zaś z art. 138 tej ustawy w sprawach indywidualnych należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej, a więc i kierownicy wydziałów odpowiednio: wojewódzkich, miejskich lub gminnych. W art. 25 tej ustawy ustanowiono natomiast domniemanie właściwości rady narodowej stopnia podstawowego, we wszystkich sprawach, które nie zostały zastrzeżone ustawowy zastrzeżone do kompetencji wojewódzkich rad narodowych (ust.1), oraz właściwość tych rad w razie wątpliwości czy właściwa jest rada wojewódzka czy podstawowa (ust.2). Przy czym akt ten w przepisach określających zadania poszczególnych rad narodowych nie wymieniał wprost kompetencji do podejmowania decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (vide art. 26, 27, 32 i 33). Powyższe prowadzić musi zatem do wniosku, że organem właściwy do orzekania w sprawach wywłaszczenia od [...] czerwca 1984 r., tj. od wejścia w życie omawianej ustawy, był kierownik wydziału, jako terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej. Skoro zatem kontrolowana postępowaniu nadzorczym decyzja podpisana została przez Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego, to brak jest podstaw do kwestionowania tej decyzji, z punktu widzenia przepisów o właściwości.

Organy nadzoru wprawdzie błędnie oznaczyły w swoich rozstrzygnięciach organ, który kontrolowaną decyzję wydał, wskazując na Prezydenta Miasta, a nie Kierownika Wydziału. Jednakże również ta okoliczność, wobec zindywidualizowania decyzji wywłaszczeniowej poprzez oznaczenie jej numeru i daty, nie pozostawiającej jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu przeprowadzonego postępowania nadzorczego, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji i rozpatrywana być musi w kategoriach oczywistej omyłki. Te zaś podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ wojewódzki prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postepowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.