Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 582/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11e, art. 11 f ust. 1, art. 11i ust. 2, art. 12 ust. 1, 4, 4a i 5, art. 13 ust. 3, art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 25 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 11, art. 6 pkt 1, art. 112 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 roku sprawy ze skarg B. C. i spółki A na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]) Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda) – po rozpatrzeniu m.in. odwołania spółki A [...] (dalej: spółka A) i odwołania B. C. i – częściowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2014 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w [...] (realizowanej w ramach inwestycji "[...]") i orzekł merytorycznie w zakresie dotyczącym uchylenia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 9 września 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika zarządcy drogi w P. (dalej: Z w P.), działającego za Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta), w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] (drogi gminnej, dawnej drogi krajowej nr [...]), realizowanej w ramach Przedmiotowe zamierzenie realizowane jest w ramach inwestycji dotyczącej "[...]".

W dniu 18 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta P. – po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. jako zarządcy dróg publicznych na terenie Miasta P., działającego poprzez Z w P. (reprezentowanego przez pełnomocnika procesowego) – wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w [...] (dalej: decyzja z.r.i.d.). Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1 i 2 , art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm. – dalej: specjalna ustawa drogowa). Decyzji odrębnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W decyzji tej, poza określeniem wymogów dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określeniem linii rozgraniczających oraz określeniem warunków ochrony środowiska, zabytków i dóbr kultury oraz osób trzecich, zatwierdzono również podział nieruchomości zgodny z przedstawionym projektem podziału oraz zatwierdzono projekt budowlany sporządzony dla przedmiotowej inwestycji.

Inwestycja drogowa, której dotyczy przedmiotowa decyzja z.r.i.d., obejmuje m.in. nieruchomości położone na terenie oznaczonym geodezyjnie: ark. [...], obr. [...], [...]: działki nr ewid. [...] i [...] należące do spółki A i działki nr ewid. [...] i [...] oraz część działki nr [...], której współwłaścicielem jest B. C. W punkcie VIII, w którym organ zatwierdził projekt budowlany, przedmiotowe działki zostały wskazane wśród innych, stanowiących teren realizowanej inwestycji. Co do działki nr [...] przedmiotowa decyzja w punkcie V zatwierdza projekt jej podziału na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z przedmiotowa decyzją na własność Miasta P. przechodzą m.in. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli m.in. spółka A i B. C.

Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła decyzji naruszenie: 1) art. 1 specjalnej ustawy drogowej, polegające na zastosowaniu trybu określonego w ustawie do realizacji przebudowy dróg publicznych spowodowanej inwestycją niedrogową w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, dalej: ustawa o drogach publicznych); 2) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie się Prezydenta Miasta P. od rozstrzygania w sprawie.

W ocenie tej strony planowana inwestycja drogowa związana jest z budową w jej pobliżu dużego centrum handlowego, a więc inwestycji nie drogowej; w związku z tym nieuprawnione jest w tym przypadku stosowanie specjalnej ustawy drogowej, bowiem zgodnie art. 16 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Strona podniosła, że realizacja takiej inwestycji drogowej może odbywać się na zasadach ogólnych, a więc zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.).

Zdaniem tej strony planowane prace nie mają żadnego uzasadnienia, ponieważ wnioskodawca, a za nim organ I instancji, nie wyjaśniają dlaczego ich wykonanie jest konieczne. W opinii strony natężenie ruchu na ul. [...] nie uzasadnia takich zmian, a obecne rozwiązania drogowe spełniają swoje funkcje; dopiero w kontekście budowanego centrum handlowego projektowane zmiany nabierają sensu.

Odwołujący stwierdził, że nie kwestionuje konieczności przebudowy w przyszłości ul. [...] w związku z powstającym "na [...]" [w dalszej części uzasadnienia nazwa "[...]" używana jest w znaczeniu obszaru osiedla – terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2006 r., Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr [...] z 2007 r., poz. [...] – położonego pomiędzy ulicami: [...] i [...] położonymi przy tej ostatniej ulicy oraz na przedłużeniu ul. [...]; ponadto w uzasadnieniu używana jest nazwa ul. [...], tj. ulicy łączącej ul. [...] z ul. [...] położoną na terenie osiedla [...]] centrum handlowym, wyraża jednak wątpliwość co do prowadzenia tej inwestycji drogowej przez inwestora publicznego w sytuacji, gdy powinien ją prowadzić inwestor prywatny odpowiedzialny za inwestycję niedrogową, z której realizacji powstaną konsekwencje dla okolicznego ruchu drogowego. Zdaniem strony regulacje prawne o charakterze szczególnym i ograniczonym czasowo, jakie zawarte są w specjalnej ustawie drogowej, nie pozwalają na rozszerzającą wykładnię jej zakresu przedmiotowego, bowiem ratio legis tej ustawy jest realizacja celu publicznego, a organy administracji publicznej nie mogą korzystać ze szczególnych uprawnień przyznanych ustawą do realizacji celów podmiotów prywatnych.

W ocenie strony decyzja z.r.i.d. narusza także przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., gdyż konsekwencją wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przejście za odszkodowaniem na własność Miasta [...] części działek objętych wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi, a wysokość odszkodowania i koszt jego wypłaty poniesienie Miasto [...]; dojdzie więc do sytuacji, w której pracownik gminy, działając jako prezydent miasta na prawach powiatu, pełniący jednocześnie rolę organu gminy, rozstrzygać będzie o wysokości zobowiązań pieniężnych gminy w stosunku do osób trzecich, co rodzi zagrożenie obarczenia rozstrzygnięcia brakiem obiektywizmu.

Z kolei B. C., wnosząc o uchylenie decyzji z.r.i.d. w części dotyczącej działek nr[...], [...] i [...], podniosła, że w przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu wzbudza wątpliwości łączenie funkcji zarządcy wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) z wykonywaniem funkcji starosty na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako podmiotu właściwego do wydawania zezwoleń na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli sytuacja, w której ten sam podmiot jest organem orzekającym i wnioskodawcą. Strona powołała się na orzecznictwo, zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. – podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy i wydania decyzji w sprawie wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie specjalnej ustawy drogowej.

Ponadto w ocenie strony wydanie przedmiotowej decyzji narusza przysługujące jej prawo współwłasności ([...]% udziałów) do nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], o czym już wcześniej w postępowaniu poinformowała organ I instancji. Dalej podniosła, że decyzja ta wywołuje dla niej daleko idące skutki, jak zmniejszenie powierzchni działki, ograniczenie jej dotychczasowego użytkowania, pomniejszenie wartości działki, likwidacja źródła dochodu, z których strona korzysta, narażenie strony i użytkowników (domowników) nieruchomości na niekomfortowe warunki egzystencji ze względu na zwiększone natężanie ruchu i bliskość jezdni, a z tych przyczyn również i zagrożenie ich bezpieczeństwa. Strona wskazała na skutek realizacji decyzji w postaci pozbawienia jej pomieszczenia garażowego, terenu przeznaczonego na parking prywatny oraz istniejącej wiaty, jak i miejsca przeznaczonego na parkowanie przyczepy. Podniosła również, że nie otrzymała jakiegokolwiek pisma, w którym inwestor odniósłby się do zgłoszonych przez nią zarzutów, a zawarte na str. 15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji wobec tych zarzutów uznaje za niezasadne i zbyt ogólnikowe. Strona podważała zasadność tak znacznej rozbudowy ul. [...], a co za tym idzie – ingerencji w przysługującej jej prawo współwłasności działek, których częściowy podział oraz wywłaszczenie stanowi bezpośredni skutek zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. W ocenie strony, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia do dokonywania takiej rozbudowy, bowiem obecne skrzyżowanie spełnia oczekiwane standardy, a ul. [...] w aktualnie nie stanowi drogi o szczególnym znaczeniu (w tym sensie, że nie jest ona drogą dojazdową do jakiegokolwiek istotnego miejsca). Jej zdaniem inwestycja drogowa objęta decyzją z.r.i.d. związana jest z planowaną budową centrum handlowego [...], a cel publiczny, jakiemu na pierwszy rzut oka wydaje się przyświecać przedmiotowe przedsięwzięcie, zawiera w sobie zatem dużą dozę celu prywatnego, jaki posiada właściciel centrum handlowego inwestujący w jego budowę. Strona powołała się również na treść art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i stwierdziła, że przypadki wywłaszczenia jako wyjątek od przyjętej reguły powinny być za każdym razem interpretowane ściśle, nie pozwalając na dopuszczenie do takiej sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, gdy partykularne interesy prywatnych przedsiębiorstw stają się wyznacznikiem celu publicznego, którego istnienie stanowi niejako następstwo celów prywatnych.

Wojewoda Wielkopolski w toku postępowania odwoławczego wezwał organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy, jak również do zajęcia przez zarządcę drogi stanowiska względem zarzutów właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym inwestycją drogową; w tym również w zakresie wykazania niezbędności objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji całości działki nr [...] ark. [...] obr. [...], [...]. Po uzupełnieniu przez organ I instancji akt postępowania w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy oraz uzyskaniu żądanych przez organ wyjaśnień i stanowiska pełnomocnika zarządcy drogi względem zarzutów i wniosków właściciel nieruchomości, Wojewoda Wielkopolski merytorycznie rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]). Wojewoda częściowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. poprzez: 1) uzupełnienie punktu II na stronie 2 decyzji z.r.i.d., 2) uchylenie punktu IV.9. na stronie 4 decyzji z.r.i.d. i rozstrzygnięcia merytoryczne w tym zakresie, 3) częściowo uchylenie punktu V na stronie 4 decyzji z.r.i.d. i rozstrzygnięcie merytoryczne w tym zakresie, 4) uchylenie punktu VIII.1., tiret 7-48 na stronach 7-9 decyzji z.r.i.d., 5) uchylenie w całości punków VIII.7., VIII.8. i VIII.10. na stronie 10 decyzji z.r.i.d. i merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, 6) uchylenie załącznika nr 1 do decyzji z.r.i.d., będącego integralną częścią tej decyzji i rozstrzygnięcie w tym zakresie poprzez zatwierdzenie nowej mapy określającej linie rozgraniczające teren, która to mapa stanowi integralną część decyzji Wojewody jako załącznik nr 1. Natomiast w pozostałej, zasadniczej części Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, poza przedstawieniem przebiegu postępowania i zarzutów podmiotów, które wniosły odwołania (poza wyżej wskazanymi byli to także: E. i T. S. oraz I. S. – również właścicieli nieruchomości, znajdujących się na obstrzale objętym inwestycją drogową), podniósł, że po ostatecznym uzupełnieniu akt sprawy przez Prezydenta Miasta oraz po udzieleniu wyjaśnień przez pełnomocnika zarządcy drogi – uznał zgromadzoną dokumentację za kompletną, w związku z czym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c i art. 11d ust. 5 specjalnej ustawy drogowej zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także zawiadomił o wydanych w toku postępowania postanowieniach oraz o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy; pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. i na stronie internetowej Urzędu Miasta od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r.; obwieszczenie zostało również zamieszczone dnia [...] marca 2015 r. w prasie lokalnej, tj. w dodatku [...]– "[...]".

Wskazując na spełnienie przesłanek ustawowych przez inwestycję, której dotyczy zaskarżona decyzja z.r.i.d., Wojewoda wskazał na: 1) wpłynięcie wniosku pełnomocnika Z w P. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] (drogi gminnej, dawniej drogi krajowej nr [...]), realizowanej w ramach inwestycji dotyczącej "[...]", które to pismo zawierało również określenie terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń (120 dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna); 2) uzupełnienie wykazu nieruchomości objętych inwestycją i załączenia skorygowanej mapy przedstawiającej przebieg drogi.

Dalej organ wyjaśnił, że wniosek został złożony zgodnie z art. 11b ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa Wielkopolskiego (postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak [...]) i opinii Prezydenta Miasta P. (pismo z dnia [...] września 2013 r. znak [...]). Ponadto podniósł, że zgodnie z wymogami art. 11d tej ustawy wniosek winien zawierać następujące elementy: mapę w skali co najmniej 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi (zawierającą określenia kategorii dróg oraz sposób ich powiązania z projektowaną drogą); mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), aktualne na dzień opracowania projektu. Wojewoda stwierdził, że wszystkie te dokumenty znajdują się w aktach sprawy, a ponadto, że do wniosku powinny być również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specjalnej ustawy drogowej oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty: pismo [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak [...]), pismo Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak [...]), decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]", która to decyzja stała się ostateczna i tym samym jest wiążąca dla organów orzekających w niniejszej sprawie.

Zarazem organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z: art. 11d ust. 1 pkt 6, 7 i 7a oraz pkt 8 lit. a, b, c, d, e, g powołanej ustawy.

Reasumując tę cześć rozważań, Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy (w tym również kwestii podnoszonych przez strony, które wniosły odwołania) i prawidłowej wykładni przepisów prawa; uzasadnienie decyzji spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. i wskazuje na gruntowną analizę sprawy. Dalej organ odwoławczy podniósł, że wniosek w jego ostatecznym zakresie uznać należy za złożony przez właściwego zarządcę drogi i skierowany do właściwego organu administracji publicznej oraz kompletny pod względem formalnym. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta P. zasadnie na podstawie złożonego wniosku wszczął postępowanie administracyjne, o czy też zgodnie z art. 11d ust. 5 przywołanej ustawy, zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości; natomiast pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miasta P., jak również obwieszczenie zostało zamieszczone w prasie lokalnej; zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało elementy wskazane w art. 11d ust. 6 pkt 1 specjalnej ustawy drogowej. Ponadto, szeroko omawiając aktywność stron w toku postępowania, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, iż nie posiada uprawnień do zmiany rozwiązań inwestycji, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter wnioskowy, a zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, to wnioskodawca określa zakres terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz dokonuje wyboru rozwiązań projektowych, natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa organ jest związany przedmiotem wniosku i ma jedynie obowiązek dokonania oceny, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a następnie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bez możliwości wyznaczania i korygowania przyjętych rozwiązań projektowych. Ponadto Wojewoda potwierdził prawidłowość zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 przywołanej ustawy.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że decyzja organu I instancji zawiera wszelkie rozstrzygnięcia, które powinna obejmować w kontekście przepisu art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej. Wojewoda szczegółowo omówił wszystkie poszczególne przesłanki, które powinna spełniać przedmiotowa decyzja i ustalił, ze co do zasady spełnia ona wszystkie te wymogi:

1) art. 11f ust. 1 pkt 1, ustalając w punkcie I wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) art. 11 ust. 1 pkt 2, ustalając w punkcie II linie rozgraniczające teren – w tym zakresie Wojewoda skorygował decyzję poprzez dodanie zapisu dotyczącego terenu niezbędnego do realizacji inwestycji, na którym roboty budowlane zostaną wykonane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) art. 11f ust. 1 pkt 3, ustalając w punkcie III warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) art. 11f ust. 1 pkt 4, określając w punkcie IV wymogi dotyczące ochrony do drogi publicznej działkom wskazanym w tym punkcie osnowy;

5) art. 13 ust. 3 – w tym zakresie Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie w punkcie IV.9 i rozstrzygnął poprzez prawidłowe określenie podmiotu obowiązanego do nabycia części nieruchomości nienadającej się do prawidłowego wykorzystania wskazano (Miasto P. w miejsce Z w P.);

6) art. 11f ust. 1 pkt 5 w zakresie prawidłowego zatwierdzenia w punkcie V projektu podziału nieruchomości, jednak z niezbędną korektą organu II instancji poprzez dookreślenie oznaczenia ewidencyjnego map stanowiących podstawę podziału;

7) art. 11f ust. 1 pkt 6, wskazując w punkcie VI oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

8) art. 11f ust. 1 pkt 7, zatwierdzając w pkt VII projekt budowlany;

9) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a-d, formułując obowiązki związane z realizacją robót budowanych w punktach VIII.1.tiret 1-6 i VIII.2-6 decyzji;

Ponadto, w odniesieniu do spełnienia wymogów z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-h powołanej ustawy Wojewoda stwierdził, że w punkcie VIII "Inne ustalenia", organ I instancji niezasadnie wymienił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2012 r. (znak [...]) zezwalającą na zniszczenie siedliska [...] oraz przemieszczenie osobników tego gatunku, która nie dotyczy obszaru objętego wnioskiem i zaskarżoną decyzją (punkt VIII.1.tiret 7). Podobnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na niepotrzebne wymienienie dokumentów poprzedzających proces projektowy, które nie są przedmiotem orzekania przez organ w sprawie decyzji z.r.i.d. (punkt VIII.1.tiret 8 i dalsze), wobec czego uchylił w całości punkty VIII.1 tiret 7-48 na stronach 7-9 decyzji organu I instancji, stwierdzając, że nie powinny znaleźć się w decyzji. Podobnie, odnosząc się do rozstrzygnięć określonych w punktach VIII.7., VIII.8. i VIII.10., Wojewoda przedstawił podwody, dla których uchylił te punkty osnowy zaskarżonej decyzji i w ich miejsce rozstrzygnął merytorycznie poprzez właściwe wskazanie działek objętych przebudową sieci uzbrojenia terenu oraz usunięcie zapisu dotyczącego przebudowy ul. [...] (drogi gminnej).

Wojewoda wyjaśnił nadto, że uznał za niezbędne uchylenie załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie w tym zakresie poprzez zastąpienie wadliwego rysunku drogi dostarczoną przez zarządcę drogi skorygowaną mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi ul. [...] w odniesieniu do działki nr [...].

Wojewoda stwierdził również, że zaskarżona decyzja spełnia warunek określony wart. 16 ust. 2 specjalnej ustawy drogowej, określając w punkcie IV.5. termin wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W następnej części uzasadnienia Wojewoda szczegółowo odniósł się do uwag podmiotów wnoszących odwołania, w tym do zarzutów spółki A i B. C. W szczególności wypowiedział się co do zgłoszonego zarzutu dotyczącego wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a, odwołując się do brzmienia przepisu art. 11a specjalnej ustawy drogowej oraz stanowiska orzecznictwa i piśmiennictwa i uznając brak podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta P. od załatwienia przedmiotowej sprawy. Za niesłuszny uznał również zarzut naruszenia art. 1 tej ustawy poprzez zastosowanie trybu w niej określonego do przebudowy dróg publicznych spowodowanej inwestycją niedrogową. W tym zakresie wyjaśnił, że przepisy ustawy mają zastosowanie do wszystkich inwestycji mających na celu budowę dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przez które zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – rozumie się drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W ocenie organu inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma charakter drogi publicznej, bowiem ul. [...] w [...], będąca drogą kategorii gminnej, jest drogą inną niż droga wewnętrzna i jest przeznaczona do użytkowania jako droga publiczna, dostępna dla ogółu użytkowników dróg, co odpowiada definicji zawartej w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu wniosek o wydanie decyzji z.r.i.d. dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] wyraźnie wskazuje, że chodzi o drogę publiczną kategorii gminnej, oraz nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi, zatem objęty jest zakresem regulacji specjalnej ustawy drogowej. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ stwierdził, że partycypacja prywatnego inwestora w kosztach realizacji inwestycji drogowej nie wyłącza możliwości zastosowania przepisów powołanej ustawy, a wręcz przeciwnie – przepisy prawa nakazują inwestorom inwestycji niedrogowych partycypację w kosztach budowy lub przebudowy dróg publicznych, co wynika wprost z art. 16 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto organ stwierdził, że przyjęcie parametrów dla ul. [...] w zakresie drogi klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego) wskazuje, że celem inwestycji jest nie tylko obsługa mającego powstać centrum handlowego, ale przede wszystkim udrożnienie i poprawa w przyszłości płynności ruchu drogowego, wobec czego przychylił się do stanowiska pełnomocnika zarządcy drogi co do tego, że rozbudowa tej ulicy (m.in. o dodatkowe pasy ruchu) powinna być rozpatrywana w szerszym kontekście, w tym pod kątem docelowej realizacji sieci dróg i ich wzajemnego powiązania. Zdaniem organu nowy układ dróg publicznych będzie zapewniał m.in. obsługę komunikacyjną położonego w sąsiedztwie centrum handlowego, jednak obsługa przylegających terenów jest logiczną konsekwencja budowy każdej drogi publicznej, bowiem każdy element przestrzeni miejskiej (także centra handlowe), musi być odpowiednio skomunikowany z systemem dróg publicznych. Na marginesie głównych rozważań Wojewoda zauważył również, że przyjęte w tym zakresie rozwiązania w projekcie inwestycji są zgodne z założeniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia bądź ograniczenia prawa własności oraz wątpliwości dotyczących zasadności realizacji inwestycji i jej przebiegu, wyrażonych m.in. przez B. C., Wojewoda szeroko odwołał się do stanowiska sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, akcentując, że prawo własności nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, a Trybunał uznał wywłaszczenie na cel publiczny, w tym wypadku pod budowę dróg, za działanie ze względu na dobro wspólne. Ponadto przypomniał, że przepisy specjalnej ustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i co do przebiegu inwestycji organy są co do zasady związane wnioskiem zarządcy drogi; dlatego poza zakresem oceny organu II instancji muszą znaleźć się wszystkie te zarzuty, które opierają się na twierdzeniach o nieracjonalności projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi czy zmiany przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślił, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie wniosku nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, a jej usytuowanie zależy od woli zarządcy drogi. Zarazem organ podniósł, że niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne; natomiast organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji, reagując na złożone w toku postępowania pisma stron, podjął odpowiednie czynności celem należytego wyjaśnienia sprawy, a ponadto organ II instancji, reagując na twierdzenia zawarte w odesłaniach, zwrócił się do zarządcy drogi o wyjaśnienie, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający żądania stron postępowania, zaś pełnomocnik zarządcy drogi udzielił pisemnej odpowiedzi zawierającej szczegółowe wyjaśnienia uwarunkowań przyjętych rozwiązań projektowych; pełnomocnik zarządcy drogi wykazał również, że przeprowadzenie inwestycji w sposób odmienny od wskazanego we wniosku nie jest możliwe.

Organ II instancji stwierdził, że we wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wskazane zostały nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji inwestycji; rodzaj i zakres prac budowlanych, wynikających z budowy drogi oraz towarzyszącej jej infrastruktury został szczegółowo określony w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku oraz do decyzji z.r.i.d. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że na znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji częściach nieruchomości zaprojektowane zostały zarówno elementy układu komunikacyjnego (chodnik, ścieżka rowerowa), jak i elementy infrastruktury technicznej (np. kanał technologiczny na potrzeby sygnalizacji świetlnej i monitoringu), wobec czego wyjaśnienia pełnomocnika zarządcy drogi znajdują potwierdzenie w przedstawionej dokumentacji; w związku z tym organ II instancji, nie będąc uprawnionym do oceny racjonalności rozwiązań przyjętych przez właściwego zarządcę drogi, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że kształt inwestycji narusza normę prawną. Ponadto podniósł, że przyjęte rozwiązania są zgodne z zakresem inwestycji określonym w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. (znak [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – wiążącej dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie.

Reasumując tę część rozważań Wojewoda stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany był związany wnioskiem pełnomocnika zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji inwestycji i orzekając w sprawie, nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też organ uznał brak podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do stron, które wniosły odwołania, wskazując, że zakres wywłaszczenia był w pełni uzasadniony potrzebą realizacji przedsięwzięcia.

Wojewoda uznał za zasadne również wyjaśnienie, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie rozpatruje się kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z pasem drogowym (w tym powstałych po podziale nieruchomości), a rozwiązaniu kwestii ewentualnego braku możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości na dotychczasowe cele służy instytucja z art. 13 ust. 3 specjalnej ustawy drogowej (wykup takiej części nieruchomości przez zarządcę drogi). Wspomniał również, że pouczenie w tym zakresie zostało zawarte w punkcie IV.9. na str. 4 decyzji z.r.i.d., co skorygowano w punkcie 11 na str. 1 decyzji organu II instancji.

Wojewoda omówił również kwestie związane z żądaniem wniesionym przez inne strony postępowania co do kwestii braku bezpośrednich zjazdów z ul. [...] do nieruchomości stanowiących własność tych podmiotów. W tym zakresie wyjaśnił, że organ II instancji nie ma uprawnień do ingerowania w przebieg inwestycji i zmieniania przyjętych rozwiązań projektowych, zaś przedmiotowa ulica w zakresie objętym wnioskiem rozbudowywana jest do parametrów drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), na której – zgodnie z przepisami § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej "rozporządzeniem" – w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczone wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Odwołał się również do wyjaśnień zarządcy drogi oraz projektu budowlanego, który przewiduje pełną obsługę komunikacyjną działek stanowiących teren [...] poprzez zachowanie [...] zjazdów od strony ul. [...]. Organ w pełni podzielił stanowisko (pełnomocnika) zarządcy drogi, że likwidacja istniejących zjazdów z ul. [...] podyktowana jest względami bezpieczeństwa i znajduje uzasadnienie w przepisach (w tym § 113 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego). Wyjaśnił również, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu – odpowiadającego wymogom rozporządzenia wykonawczego, a także gdy z wniosku wynika, że zapewniony będzie pośredni dostęp do drogi publicznej – za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Ponadto Wojewoda za bezpodstawny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Skargi na rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego wnieśli B. C. i spółka A. Sprawa ze skargi B. C. została zrejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 582/15, natomiast skarga spółki A została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 649/15 (wcześniej IV SA/Po 486/15).

B. C. zaskarżyła decyzję Wojewody w części dotyczącej punktu VII – w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Prezydenta Miasta w części dotyczącej działek nr [...], [...] oraz [...]. Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w części dotyczącej działek nr [...], [...] oraz [...]. Zarzuciła organom naruszenie:

1) prawa materialnego: art. 21 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa współwłasności skarżącej w sposób sprzeczny z obowiązującymi regulacjami prawnymi; art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 pkt 1-9b tej ustawy poprzez wywłaszczenie nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności skarżącej (działki [...], [...] i [...]), pomimo że cel publiczny może być osiągnięty w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a nadto w związku z tym, że w sprawie w istocie w tej sprawie nie występuje cel publiczny;

2) naruszenie prawa procesowego: art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 11c specjalnej ustawy drogowej poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenie całości sprawy i prowadzenie sprawy w sposób niezgodny z zasadą zaufania wobec obywatela; art. 24 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak wyłączenia się Prezydenta Miasta P. od rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji i nieuznanie tego braku przez organ II instancji jako naruszenia procedury.

W uzasadnieniu strona rozwinęła wyżej sformułowane zarzuty, polemizując ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie, odwołując się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionowała dopuszczalność wywłaszczenia jej nieruchomości na cele związane z przedmiotową inwestycją. Ponadto kwestionowała charakter przedmiotowej inwestycji jako spełniający wymogi celu publicznego w zakresie rozbudowy dróg publicznych. Kwestionowała także poszczególne rozwiązania projektu budowlanego przewidującego dwa "prawoskręty" z ul. [...] w ul. [...], jak i co do możliwości usytuowania zajadu (w ramach dostępu do drogi publicznej) na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] (powstałą w zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]) – nieruchomość co do której skarżąca nosi się z zamiarem złożenia wniosku o zniesienie współwłasności przez podział, a część nieruchomości, która może jej przypaść zostanie w takiej sytuacji pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Ponadto polemizowała z innymi rozwiązaniami projektu budowlanego – w zakresie dotyczącym szerokości chodnika, ścieżki rowerowej oraz pasa zieleni, wysuwając przede wszystkim wątpliwości co do szerokości chodnika, którego wykonanie miałoby następować kosztem jej nieruchomości. W tym zakresie odwołała się do przepisów wcześniej już wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Kwestionowała również zasadność usytuowania na działce nr [...] studzienki [...] i komory przyłączeniowej w ramach sieci [...].

Z kolei Spółka A, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenia art. 1 specjalnej ustawy drogowej poprzez zastosowanie trybu w niej określonego do przebudowy dróg publicznych spowodowanej inwestycją niedrogową oraz naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez niewyłączenie Prezydenta Miasta P. od rozstrzygania w sprawie, które w swej istocie stanowiły powielenie zarzutów wcześniej sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu, rozwijając te zarzuty, strona skupiła się na omówieniu charakteru inwestycji realizowanej na terenie [...] – centrum handlowego, podnosząc, że w tym wypadku realizacja przez inwestora tego obiektu inwestycji drogowej może odbywać się na zasadach ogólnych, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Kwestionowała również potrzebę rozbudowy tej ulicy, uznając, że aktualne rozwiązania są wystarczające. Ponadto m.in. odwołała się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1528/11 i z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1784/11, na uzasadnienie twierdzenia, że Prezydent Miasta powinien w niniejszej sprawie podlegać wyłączeniu.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. obydwie sprawy sądowoadministracyjne zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia i były prowadzone pod sygn. akt II SA/Po 582/15.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. pełnomocnik B. C. reprezentujący stronę na rozprawie (jej mąż) podtrzymał skargę tej strony. Ponadto podniósł, że na etapie planowania inwestycji nie przeprowadzono rozmów między stronami, co stanowi naruszenie "spec ustaw". Ponadto wyjaśnił, że tam, gdzie Miasto proponuje parkowanie pojazdów [w ramach obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej] znajduje się [...] i tam już dwukrotnie uszkodzono pełnomocnikowi samochód. Skarżąca wniosła tak, jak jej pełnomocnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Skargi są bezzasadne i podlegają oddaleniu.

W pierwszej kolejności, jako że omawiane zagadnienie wiąże się z powoływaną przez strony przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie organem, który wydawał decyzję w pierwszej instancji był Prezydent Miasta P., działający jako prezydent miasta na prawach powiatu, a zatem jako starosta. Zarazem wnioskodawcą w tej sprawie, a więc podmiotem, na rzecz którego decyzja powyższa została wydana, był zarządca drogi – Prezydent Miasta P. działający poprzez Z w P. (Z był z kolei w postępowaniu administracyjnym reprezentowany przez pełnomocnika procesowego), który zgodnie z art. 11a ust. 1 specjalnej ustawy drogowej ma kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej i powiatowej, którą to kompetencję ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu w postaci starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta, co wynika z art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2014 r., poz. 595, z późn. zm.). Jednym z najistotniejszych skutków wydania decyzji z.r.i.d., jest to, że w następstwie wydania takiej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ, czyli prezydent miasta. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu i jednocześnie wnioskodawcy, zaś właściwa gmina jest beneficjentem decyzji. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych, jak i wszystkich innych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach rozważenia wymagało, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy też powinien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 lub pkt 4 k.p.a., względnie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Pierwsze z powołanych przepisów dotyczą wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną lub pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki (pkt 1) albo sprawy, w której jest przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4). Natomiast ostatni z przywołanych przepisów dotyczy wyłączenia organu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jej kierownika osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Rozstrzygając wskazane zagadnienie, skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11 (LEX nr 1251907) i z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13 (LEX nr 1495301) oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 96/10 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 299/11 (orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że prezydent miasta na prawach powiatu nie powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych. Argumentem w pierwszej kolejności przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów specjalnej ustawy drogowej ani innych aktów prawnych dotyczących inwestycji drogowych i funkcjonowania organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca, wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11a ust. 1 powołanej ustawy, uznał, że w przypadku lokalizacji drogi (gminnej lub powiatowej) starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma zatem obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia, należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują – są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra, np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można byłoby dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto, skoro specjalna ustawa drogowa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent miasta jest właściwy do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10 (wyrok dostępny jw.) zauważono, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych, jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządcy drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Stąd, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego w sprawie z prawem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Przy tym warto podkreślić, że przepis art. 5 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej nie tylko i nie tyle ma charakter uprawniający do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przede wszystkim ma cechy wniosku materialnoprawnego.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że całkowicie akceptuje przedstawiony pogląd prawny i uznaje, że znajduje on pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie (por. też wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 312/14, LEX nr 1513455, dostępny jw.), w której nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta P. od załatwienia sprawy. Wobec tego uznał zarzuty obydwu skarg w tym zakresie za nietrafne. Zarazem Sąd stwierdza, że całkowicie poza zakresem niniejszych rozważań pozostawiona została kwestia rozstrzygania o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specjalnej ustawy drogowej, która jest rozstrzygana odrębną decyzją administracyjną. Dość powiedzieć, że pomimo odjęcia prawa własności, strata majątkowa wywłaszczanego z tego tytułu jest rekompensowana odpowiednim odszkodowaniem. Wobec tego Sąd zwolniony jest z ustosunkowania się do wskazanego przez spółkę A orzecznictwa dotyczącego zachodzenia podstaw wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Dodać należy, że orzeczenia te dotyczyły odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz 872), zatem należy ostrożnie podchodzić do możliwości ich prostego odniesienia do odszkodowań ustalanych na podstawie przepisów art. 12 ust. 4 i 4a specjalnej ustawy drogowej.

Idąc dalej, trzeba podkreślić w zasadzie związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika m.in. z brzmienia przepisu art. 11e specjalnej ustawy drogowej, który stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490, dostępny jw.). W ocenie tutejszego Sądu możliwe jest natomiast takie działanie organu, jak wskazywanie zarządcy drogi na brzmienie obowiązujących przepisów prawa lub dostrzeżone przez organ, a pominięte przez wnioskodawcę uwarunkowania faktyczne i prawne inwestycji, co może wpłynąć na zmianę (modyfikację) złożonego wniosku. Dopuszczalna jest natomiast weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Tego rodzaju weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, a jedynie zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy wojewoda lub starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Jeszcze raz należy podkreślić, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08, LEX nr 566729, dostępny jw.)

Organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami specjalnej ustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że podstawowym jego obowiązkiem jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i wykazanie, że realizacja inwestycji drogowej (obejmująca również wywłaszczenie nieruchomości) uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt VII, LEX nr 996774 (dostępny jw.). Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 specjalnej ustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei powoduje, że nie bada się zgodności projektowanej budowy drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W istocie realizacja inwestycji drogowej (drogi publicznej) może być prowadzona tak na podstawie przepisów powołanej ustawy specjalnej, jak i na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wybór drogi należy do inwestora (zarządcy drogi). Natomiast w razie wyboru przez inwestora trybu realizacji inwestycji drogowej określonego w specjalnej ustawie drogowej w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wprost wynika z art. 11i ust. 2 specjalnej ustawy drogowej.

Warto też mieć na uwadze, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego lub zarządzane przez te jednostki nie są budowane i utrzymywane jedynie w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, powiatów lub województw, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, a więc obywateli kraju, jak również innych użytkowników tych dróg. Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta, a tym bardziej konkretnym podmiotom prywatnym czy węższemu kręgowi użytkowników dróg, tj. w szczególności mieszkańców osiedli obsługiwanych komunikacyjnie przez takie drogi czy też właścicieli i klientów placówek handlowych generujących wzmożony ruch drogowy na drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto – gminę jako osobę prawną, a tym bardziej inne podmioty, w tym prywatnych inwestorów. Zatem nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 247/11, LEX nr 852148, dostępny jw.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specjalnej ustawy drogowej koniecznych elementów decyzji z.r.i.d., o których mowa w art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu w tych warunkach Wojewoda – tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. – nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, w tym wniosku zarządcy drogi i rozstrzygnięcia sprawy – bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy taki kierunek i zakres rozstrzygania przez organ odwoławczy był zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewniał ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w drugiej instancji.

Odnosząc się z kolei do pozostałych (poza omówioną już kwestią oceny podstaw do wyłączenia organu od załatwienia sprawy) najistotniejszych zagadnień spornych pomiędzy stronami postępowania, rację przyznać należy Wojewodzie.

Po pierwsze, przedmiotowa inwestycja, określona we wniosku zarządcy drogi, dotyczy realizacji inwestycji drogowej z zakresu dróg publicznych. W toku postępowania nie budziło wątpliwości żadnej ze stron, że przebudowywana i rozbudowywana ul. [...] na wysokości – w pewnym uproszczeniu – od ul. [...] do ul. [...], a dokładnie na odcinku precyzyjnie zaznaczonym na załączniku graficznym do decyzji organu II instancji, stanowi drogę publiczną (aktualnie drogę gminną). Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wątpliwości skarżących budzi natomiast powiązanie rozbudowy tej ulicy z realizowaną na sąsiednim terenie [...] inwestycja w postaci centrum handlowego.

Zdaniem Sądu tego rodzaju powiązanie, które zachodzi w sprawie, nie ma doniosłego wpływu na ocenę kontrolowanego rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie przekreśla bowiem znaczenia tego podstawowego faktu, że wniosek dotyczy realizacji inwestycji dotyczącej drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a zatem spełnia przesłankę z art. 1 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej.

Budowa centrum handlowego na terenie określanym jako [...], położonym po [...] ([...]) stronie od ul. [...] (w szczególności pomiędzy ul. [...] od [...] i [...] będącymi przedłużeniem [...]), w sposób oczywisty może wiązać się ze zwiększeniem ruchu pojazdów mechanicznych, rowerów oraz ruchu pieszych na sąsiednich ulicach. Jak trafnie zauważył Wojewoda, obsługa komunikacyjna przylegających terenów jest logiczną konsekwencja budowy każdej drogi publicznej, bowiem każdy element przestrzeni miejskiej (także centra handlowe) musi być odpowiednio skomunikowany z systemem dróg publicznych. Nie oznacza to jednakże, że inwestycja drogowa na ul. [...] przestała mieć charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zagęszczenie ruchu drogowego w okolicy planowanego centrum handlowego na [...] nie pozostanie przecież bez wpływu na główne ulice dojazdowe do tego terenu, a w szczególności ulice krzyżujące się [na] [...], w tym ul. [...], tj. ulicę prowadzącą od [...] w stronę [...], w którą włączałby się ruch pochodzący chociażby z ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Usprawnienie komunikacji na tym odcinku ul. [...] z całą pewnością wiąże się z realizacją inwestycji drogowej (drogi publicznej). Nie ma bowiem znaczenia źródło generowanego ruchu drogowego, lecz sam fakt jego przebiegania po określonych ulicach – drogach publicznych. Dodać należy, że kształt przedmiotowej inwestycji w pełni odpowiada również celowi publicznemu określonemu w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji). Warto także wspomnieć, że również Trybunał Konstytucyjny zajmuje jednoznaczne stanowisko, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz ze względu na dobro wspólne, a zatem w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych (por. wyroki TK z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10 i z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02).

Z kolei ewentualna partycypacja prywatnego inwestora (np. podmiotu realizującego inwestycję prywatną, która będzie miała wpływ na ruch po drogach publicznych) w kosztach realizacji inwestycji drogowej nie wyłącza możliwości zastosowania przepisów powołanej ustawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przepisy prawa wręcz nakazują inwestorom inwestycji niedrogowych partycypację w kosztach budowy lub przebudowy dróg publicznych, co wynika wprost z art. 16 ustawy o drogach publicznych. Z regulacji art. 16 ust. 1 tej ustawy można wyprowadzić obowiązek uczestniczenia w wymaganym zakresie w realizacji inwestycji drogowej, przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Taka partycypacja w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że dana droga publiczna utraciłaby taki charakter (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1227/12, LEX nr 1251769, dostępny jw.). Nie ma zatem żadnym podstaw prawnych do przyjmowania w takiej sytuacji fikcji prawnej, że droga publiczna na tej płaszczyźnie uzyskuje status drogi innej niż publiczna i została wyłączona spod działania specjalnej ustawi drogowej.

Wobec powyższego pozbawione celowości byłoby dalsze rozważnie tych wszystkich zarzutów stron, które koncentrują się na powiązaniu tej inwestycji z realizowanym centrum handlowym na terenie [...] (centrum handlowe [...]). Jeszcze raz należy podkreślić, że omawiana inwestycja, jako dotycząca rozbudowy drogi publicznej (kategorii gminnej), mieści się w zakresie regulacji powołanej ustawy. Bez znaczenia jest natomiast to, że jej realizacja usprawni również obsługę komunikacyjną powstającego centrum handlowego. Problemy komunikacyjne powinny być bowiem rozwiązywane przez właściwego zarządcę drogi niezależenie od tego, jaka będzie spodziewana przyczyna natężenia ruchu drogowego (samochodowego, pieszych lub rowerowego).

Po drugie, prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym i może ono być ograniczane w zakresie wynikającym z Konstytucji i ustaw szczególnych. Taki wniosek wynika wprost z treści art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tego rodzaju ustawą, o której mowa w przywołanych przepisach Konstytucji, jest zaś specjalna ustawa drogowa, na podstawie której zarządca drogi publicznej realizuje inwestycję drogową. W ustawie tej przewidziane są odpowiednie mechanizmy i instytucje, które pozwalają na efektywne realizowanie zadań publicznych w zakresie budowy i utrzymania dróg, ale z poszanowaniem interesów właścicieli nieruchomości. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są zgodnie z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 4a specjalnej ustawy drogowej rekompensowane w formie odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11, dostępny jw.). Dodać należy, że również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, na który powołuje się skarżąca B. C., zakreśla granice prawa własności, wskazując na ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem i ten przepis nie przewiduje bezwzględnego prymatu prawa własności względem innych wartości chronionych konstytucyjnie.

Wobec powyższego poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli tutejszego Sądu znalazły się wszystkie te poruszane przez skarżących kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi czy zmiany przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej. Jak to trafnie zauważył Wojewoda, organy administracji publicznej, a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne, nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi (por. m.in. wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14, dostępny jw.).

Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania zarzutów B. C. dotyczących poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ([...] po podziale). Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań. W ocenie Sądu organy obydwu instancji należycie wykazały, że przedstawiony projekt nie narusza przepisów prawa. Możliwość szczegółowego rozważania lokalizacji zjazdu na tę nieruchomość, czy też w ogóle zjazdów z ul. [...] w ul. [...], jak i konkretna lokalizacja studzienki [...] sieci [...] pozostaje poza zakresem kognicji organów administracji i tutejszego Sądu. Podobnie jest z oceną zasadności przyjęcia większej niż minimalna przewidziana w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg szerokości pasa zieleni, drogi rowerowej, a w szczególności chodnika oddzielonego od jezdni tymi pozostałymi elementami drogi. Przepisy powołanego rozporządzenia nie zabraniają zastosowania większej szerokości tych obiektów, niż minimalna. Wybór konkretnych rozwiązań pozostawiony jest natomiast projektantom budowli drogowych i zarządcy drogi (inwestorowi). Dodać należy, że pełnomocnik zarządcy drogi przedstawiał w sprawie stanowisko i wyjaśniał przesłanki, którymi kierował się, decydując na konkretny kształt inwestycji. Ponadto wymykają się ocenie hipotezy strony dotyczące domniemanego natężenia przyszłego ruchu na ul. [...], związanego z funkcjonowaniem planowanego centrum handlowego [...]. Z kolei przyszłe i niepewne okoliczności, jak dotyczące zamiaru skarżącej zniesienia współwłasności i fizycznego podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie mogą stanowić okoliczności doniosłej prawnie, wpływającej na ocenę zaskarżonej decyzji. W aktualnym stanie sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja w istocie pozbawi nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] (działkę nr [...] po podziale) dostępu do drogi publicznej. Należy również podkreślić, że jeżeli wskutek realizacji inwestycji część nieruchomości nieobjętej lokalizacją inwestycji, nie będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właścicielowi takiej części nieruchomości będzie przysługiwało roszczenie cywilnoprawne w trybie art. 13 ust. 3 specjalnej ustawy drogowej, tj. żądanie dotyczące nabycia części nieruchomości niepodlegającej wywłaszczeniu pod drogę publiczną, o charakterze cywilnoprawnym (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1351/11, LEX nr 1133458, dostępnym jw.).

Co się tyczy z kolei powołanych przez tę stronę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym przesłanek wywłaszczenia nieruchomości – art. 112 ust. 1 i 3, stwierdzić należy, że specjalna ustawa drogowa w art. 23 (oraz art. 12 ust. 5) mówi o stosowaniu przepisów tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy (zatytułowanym: Nabywanie nieruchomości pod drogi). Trzeba wobec tego mieć na uwadze, że wyjątkowy charakter specjalnej ustawy drogowej i fakt, że stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczone byłoby tylko do kwestii związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi, a nie do samego wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej – wskazuje na to, że w istocie w sprawie nie miałby zastosowania przepis art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy przepisy specjalnej ustawy drogowej stanowią lex specialis względem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1342/05 (orzeczenie dostępne jw.) nie budzi wątpliwości, że specjalna ustawa drogowa zawiera postanowienia szczególne w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta, jako lex specialis nie wyłącza jednak stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle, ale tylko w zakresie, w jakim przewiduje uregulowania odmienne.

W ocenie tutejszego Sądu odjęcie prawa własności następujące w wyniku wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może być rozpatrywane w oparciu o przesłanki zawarte w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zakresie niezbędności wywłaszczenia). Wskazany przepis nie mógł być zastosowany w sprawie niniejszej, gdyż postępowanie toczyło się na podstawie rozwiązań zawartych w specjalnej ustawie drogowej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11 (orzeczenie dostępne jw.) – stosownie do treści art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, stosownie do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 173, poz. 1218) dodano do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkty 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami). To oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana ta uporządkowała stan prawny i wyjaśniła wątpliwości co do wzajemnej relacji ustaw wymienionych w punktach 8-11 art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią tej ustawy – w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Innymi słowy, skoro specjalna ustawa drogowa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach, to regulacje zawarte w tej ustawie w odniesieniu do dróg publicznych są celowym zabiegiem ustawodawcy i z racji jednoznacznego brzmienia zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części przywołanego orzeczenia, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności, przysługującym określonej osobie, to z chwilą, gdy decyzja [decyzja z.r.i.d.] stanie się ostateczna, stają się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W związku powyższym należy podzielić to stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepisy specjalnej ustawy drogowej pozwalają na realizację zasadniczego celu tej ustawy, to jest uproszczenie i przyspieszenie procesu uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy dróg publicznych. Dlatego też należy uznać, że nie ma podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przyjmując jednak nawet, że w sprawie znajdowałby zastosowanie przepis art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należałoby mieć na względzie, że nie została w nim wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei, gdyby w drodze wykładni funkcjonalnej i systemowej przyjąć, że decyzja z.r.i.d. powinna być w tym kontekście uznana za rodzaj decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w istocie w przedmiotowej sprawie inwestycja drogowa spełnia wszystkie podstawy do uznania za inwestycję celu publicznego, na realizację którego dopuszczalne jest wywłaszczenie. Wobec tego, w konsekwencji zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 12 ust. 4 specjalnej ustawy drogowej, odpowiadałoby spełnieniu przesłanek z art. 112 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Idąc dalej, warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. [postępowanie] administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Po stronie skarżonego organu nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach obydwu skarg wniesionych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie w istocie w ogóle nie narusza prawa.

Realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania została zachowana w sprawie, bowiem Wojewoda dostrzegł pewne uchybienia w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta i dokonał w tym zakresie niezbędnej merytorycznej korekty rozstrzygnięcia w punktach I-VI osnowy decyzji, czemu dał wyraz również poprzez dołączenie do decyzji nowej mapy rozgraniczającej teren inwestycji – załącznika graficznego nr 1. Tym samym organ odwoławczy zadośćuczynił obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie (ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji).

Dodać należy, że zakres zmian nie miał bezpośredniego wpływu na zakres praw i obowiązków obydwu stron skarżących, który nie uległ zmianie w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie zmieniał również zasadniczego kierunku rozstrzygnięcia, korygując jedynie – w mniej istotnych elementach - jego ostateczny kształt. Sąd nie doszukał się po stronie Wojewody naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 w zw. z art. 11c specjalnej ustawy drogowej. W szczególności należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na wyjątkowe wnikliwe i wszechstronne rozpatrzenie sprawy, nie zaś jedynie jałowe zreferowanie przebiegu postępowania. Tym bardziej, że Wojewoda szczegółowo omówił zakres modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., choć nie udało się organowi – tak jak i Sądowi w niniejszej sprawie – zachować zwięzłości sprawozdawczej, co złożyć należy na karb zakresu przedmiotowej sprawy i szeregu okoliczności, które skarżony organ, a w ślad za nim i tutejszy Sąd uznał za godne omówienia.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Wojewody, który z pewnymi niezbędnymi korektami w zasadzie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodne z przepisami prawa. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.