Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1022/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano od organu sumę pieniężną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. H. W. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 449/18 w sprawie ze skargi D. H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 października 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów prawa I. oddala skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, II. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 4 i w tym zakresie przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. H.W. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. H. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 449/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 października 2017r. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 300 zł (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. H. W. zwrot kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. H. W. w dniu 11 lipca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie z wniosku z dnia 16 października 2017 r. o wydanie w stosunku do skarżącej decyzji w oparciu o art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 - dalej jako: ustawa emerytalna).

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 16 października 2017 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 11193,39 zł, 4) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 11193,39 zł, 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie skargi. Pełnomocnik organu zasygnalizował, iż w sprawie z wniosku D. H.W. została wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga, co do zasady, zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które jest nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. W konsekwencji niepodejmowanie przez organ działań prowadzi do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, zasadniczo ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 K.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 16 października 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie w/w ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Następnie organ pismem z dnia 23 października 2017 r. poinformował wnioskodawczynię o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., przedłużeniu terminu jej załatwienia do dnia 11 kwietnia 2018 r. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do ZE-R o przekazanie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedź ZE-R została Ministrowi Spraw Wewnętrznych udzielona pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Pismami z dnia 28 listopada 2017 r. organ zwrócił się do IPN i Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stosownych informacji. Odpowiedź z IPN została zawarta w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r., w załączeniu do którego przedstawiono kopie dokumentów z akt osobowych nr [...] (5 kart). Przy piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. Komendant Główny Policji przedstawił informację dotyczącą przebiegu służby skarżącej. Jak wynika z powyższego do połowy lutego 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmował czynności w sprawie mające na celu zebranie materiału dowodowego. Jednakże analiza zgromadzonego materiału dowodowego, który nie jest nadmiernie obszerny, nie doprowadziła do zakończenia sprawy w ciągu miesiąca, maksymalnie dwóch miesięcy, lecz wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącą, iż: "Mając na względzie art. 36 § 1 Kpa, zawiadamiam, iż rozpoznanie Pani wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do dnia 10 września 2018 r.". Przy czym Sąd I instancji dostrzegł, że żadnych innych dowodów w sprawie, niż te które zostały już zgromadzone organ nie pozyskał. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzję w sprawie wydał dopiero w dnia [...] lipca 2018 r. - 5 miesięcy po zakończeniu gromadzenia materiałów dowodowych w sprawie, czego nie sposób usprawiedliwić obiektywnymi trudnościami.

Powyższe, zdaniem Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został w sprawie zachowany. W związku z tym nie można przyjąć, że organ działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej w sposób przewlekły, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. niemalże 9 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego jego zakończenia, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Czasu opóźnienia nie można bowiem usprawiedliwić, gdyż organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie podejmował czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż, jak wskazano powyżej, bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W dacie orzekania przez Sąd Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał już decyzję.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco – represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłego prowadzenia postępowania, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ustalając wysokość nałożonej grzywny (300 zł) Sąd wziął pod uwagę upływ czasu jaki upłynął do dnia wydania decyzji w sprawie, a także okoliczność, że skarżącej zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Miał jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz fakt wydania decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. jeszcze przed faktycznym wpłynięciem skargi do organu (skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 11 lipca, zaś wpłynęła do organu 16 lipca 2018 r.).

WSA w Warszawie za niezasadne zaś i niecelowe uznał przyznanie na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Okoliczności sprawy nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania skarżącej ewentualnej szkody, jaką poniosła w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania. Także sama treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła, ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. H. W., zaskarżając go w części obejmującej pkt 4 wyroku - w zakresie w jakim Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie przekraczającej 300 zł oraz w jakim oddalił wniosek o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

1. wydanie wyroku przy błędnym ustaleniu okoliczności wynikających z akt sprawy, a mianowicie ustaleniu że organ wydał decyzję przed wpłynięciem skargi na przewlekłość postępowania oraz że skarżąca nie wskazała na okoliczności uzasadniające zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w sytuacji, gdy organ nadał decyzję już po wpłynięciu skargi, co uprawdopodabnia jej sporządzenie po tym fakcie oraz gdy skarżąca wprost wskazała w skardze oraz w piśmie procesowym okoliczności uzasadniające zasądzenie sumy pieniężnej,

2. pominięcie istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym zwłaszcza faktu celowości przewlekłego działania przez organ, wydłużania terminu do załatwienia sprawy już po zebraniu materiału dowodowego, wzywania skarżącej do ponoszenia opłat skarbowych mimo braku tego obowiązku oraz nielojalnego zachowania w postaci pouczania skarżącej o istnieniu administracyjnych środków zwalczania przewlekłości połączonego z późniejszym zwalczaniem skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych,

- co łącznie skutkowało błędnym ustaleniem braku konieczności wymierzenia grzywny w wyższym wymiarze i zasądzenia sumy pieniężnej;

b. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem faktów powszechnie znanych, jakimi są:

1. liczba spraw dotyczących emerytur mundurowych toczących się przed sądami powszechnymi, która nie pozwala na ich rozpoznanie przez sądy w rozsądnym terminie, co z kolei rzutuje na konieczność szczególnie pilnego rozpoznawania spraw przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy emerytalnej,

2. liczba spraw dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy emerytalnej i powszechna przewlekłość postępowań przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, co z kolei rzutuje na konieczność nakładania na Organ grzywien i zasądzania stosownych sum pieniężnych w wymiarze realizującym cele represji oraz prewencji ogólnej i szczególnej;

c. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez:

1. przekroczenie granic miarkowania sędziowskiego i nałożenie na organ rażąco niskiej grzywny w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika m.in. że przewlekłość w działaniu organu była celowa, a grzywna w wysokości 300,00 zł, tj. w wysokości sto czterdzieści razy niższej niż najwyższy dopuszczalny wymiar grzywny, nie wywiera skutków w postaci represji, prewencji ogólnej i prewencji szczególnej, przekroczenie granic miarkowania sędziowskiego i odstąpienie od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika m.in. że przewlekłość w działaniu organu była celowa, a sprawa dotyczy praw majątkowych szczególnie istotnych dla skarżącej, tj. prawa do emerytury.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów znaczków pocztowych.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 oraz 5, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 16 października 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 16 października 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] lipca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanej decyzji, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] listopada 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 30 stycznia 2018 r., a informację o przebiegu służby w Policji w dniu 14 lutego 2018 r.

art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 300 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywna, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 oraz 5 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Odpowiadając na ww. skargę kasacyjną, skarżąca D. H. W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 7 lipca 2021 r. - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) - poinformowano strony postępowania o skierowaniu niniejszej sprawy prowadzonej pod sygn. III OSK 1022/21 na posiedzenie niejawne.

W piśmie z 19 lipca 2021 r. skarżąca D. H. W. potrzymała swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 26 lutego 2019 r. i w skardze kasacyjnej z dnia 16 stycznia 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyjaśnić należy na wstępie, iż sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, bez względu na to, czy sprawa została zakończona – jak w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania.

Wskazać należy, że skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w tego rodzaju sprawie oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej powyższego wymogu nie spełniają. Organ naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. upatruje w stwierdzeniu, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję. Jak wyżej podano, wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i nie powoduje bezzasadności skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od powyższego stwierdzenia, zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny, zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w przypadku, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy K.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania takiego powiązania nie zawiera, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego samego powodu nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35, art. 36 K.p.a. stwierdził przewlekłość organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). W konsekwencji brak wskazanych wyżej odniesień oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafny jest także trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 300 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazać należy, iż odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w rozpoznawanej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (300 zł), to zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny.

Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., (w tej sprawie został podany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu zwrócił uwagę na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13) jest niewątpliwie konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceny podejmowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że "brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję" uzasadniało wymierzenie grzywny. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja, która nawiązuje wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawa wymierzenia grzywny wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że wymierzona w niniejszej sprawie grzywna jest adekwatna do stopnia zawinienia organu, spełnia jednoczenie funkcję dyscyplinującą. Ponadto należało mieć na uwadze, iż organ wprawdzie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jednak jego działanie nie miało charakteru celowego, czy lekceważącego w stosunku do skarżącej, lecz wynikało z bardzo dużej ilości wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nadto wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. miało miejsce jeszcze przed faktycznym wpłynięciem skargi do organu (skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 11 lipca, zaś wpłynęła do organu 16 lipca 2018 r.).

Z kolei w skardze kasacyjnej D. H. W. zaskarżono wyrok WSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 449/18 co do jego punktu 4 i w tym zakresie podniesiono zarzuty. Przy czym należy podkreślić, co wynika z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia Sądu I instancji, w punkcie tym oddalono na podstawie art.151 P.p.s.a. wyłącznie wniosek D. H. W. o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. O nałożeniu grzywny i jej wysokości Sąd I instancji orzekł w punkcie 3 zaskarżonego wyroku (który nie został przez skarżącą zaskarżony do NSA), a nie jak podnosi skarżąca w swojej skardze kasacyjnej w punkcie 4 tego wyroku.

W kontekście tej skargi niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 106 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć ani kwestionowaniu oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, ani oceny prawnej wyrażonej w wyroku przez Sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji analizując i oceniając materiał zgromadzony w aktach sprawy ilustrujący przebieg postępowania nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny w zakresie okoliczności, które Sąd I instancji wziął pod uwagę przy ocenie przewlekłości postępowania oraz wysokości wymierzonej organowi grzywny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sformułowany w art. 134 § 1 p.p.s.a. nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co nie miało miejsca w tej sprawie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów.

Natomiast jako zasadna jawi się argumentacja skarżącej kasacyjnie w zakresie zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Artykuł 154 § 6 p.p.s.a. określa, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Przyznanie sumy pieniężnej ma na celu danie stronie skarżącej swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia: 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17; 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16; 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; publ. CBOSA).

Odmawiając przyznania sumy pieniężnej Sąd I instancji uznał, że "nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania skarżącej ewentualnej szkody, jaką poniosła w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania. Także sama treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła, ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty."

Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma ta pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi tu przy tym o naprawienie szkody.

Nie ulega wątpliwości, że ocena czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi. Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie.

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Uwzględniając skargę, przewidzianą w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, sąd stwierdza, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania i na żądanie skarżącego przyznaje sumę pieniężną. Stosownie do art. 2 ust. 2 tejże ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Ponadto Sąd odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, I OSK 442/18 i I OSK 1143/18 oraz z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1142/19).

Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Jak wskazano wyżej przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Wskazując na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 1000 zł., jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy oraz naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania organ nie przedstawił bowiem okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj bezczynności (rażąca). Jednocześnie tak określona suma pieniężna, choć w wysokości niższej niż żądana przez stronę, spełni swą kompensacyjną funkcję.

Przyznana w niniejszej sprawie kwota nie odpowiada kwocie objętej wnioskiem skargi, jednak jest adekwatna do stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę długi okres oczekiwania przez skarżącą na rozstrzygnięcie sprawy, która niewątpliwie pozostaje w bezpośrednim związku z jej sytuacją ekonomiczną. Podkreślić należy, że od zgromadzenia całości materiału dowodowego (połowa lutego 2018 r.) do wydania decyzji w sprawie ([...] lipca 2018 r.) upłynęło 5 miesięcy. Tej zwłoki, opieszałego działania organu w załatwieniu wniosku z dnia 16 października 2018 r. nic nie usprawiedliwia. Miarkując wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał jednocześnie na względzie również bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy emerytalnej oraz okoliczność, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd I instancji. Pamiętać jednak należy, że to na organie administracyjnym (w tym przypadku centralnym i naczelnym, który powinien dawać przykład szybkiego i sprawnego działania na gruncie postępowania jurysdykcyjnego) ciąży obowiązek należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w prawem przewidzianym terminie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako pozbawioną usprawiedliwionych zarzutów na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Natomiast uwzględniając skargę kasacyjną D. H. W. oraz uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 4 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie na podstawie art.188 w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12 (publ.: LEX nr 1226661).