Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1293/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183,art.276, art.54, art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1756/08 o odrzuceniu skargi J. S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1324/05 oddalającym skargę J. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1756/08 odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1324/05, oddalającym skargę J. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 271 pkt 1 i 2, art. 273 § 2 i art. 278 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący stwierdził, iż wyrok z dnia 18 kwietnia 2006 r. został wydany w oparciu o fałszywe dokumenty z lat 1993 - 1995 oraz że o terminie rozprawy nie został powiadomiony ani przez Sąd ani przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu. Taką informację przekazał mu dopiero w dniu 30 maja 2006 r. pełnomocnik substytucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 595/08 odrzucił skargę J. S. o wznowienie postępowania zakończonego powołanym wyrokiem. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro skarżący o treści wyroku dowiedział się w dniu 30 maja 2006 r., to od tego dnia należy liczyć początek terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Termin ten upływał w dniu 30 sierpnia 2006 r., a skarżący skargę wniósł w kwietniu 2008 r. W ocenie WSA w Warszawie skargę o wznowienie postępowania wniesiono zatem z ponad półrocznym opóźnieniem i z tego względu jako spóźniona podlegała ona odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1432/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd II instancji podał, że J. S. domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 1 i 2 oraz art. 273 § 2 P.p.s.a., zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd zbadał zachowanie terminu w odniesieniu tylko do przesłanki pozbawienia strony możności odwołania i braku należytej reprezentacji. Tymczasem wniesienie skargi o wznowienie postępowania po upływie terminu związanego z konkretną podstawą faktyczną powoduje jej odrzucenie jedynie w części opartej na tej podstawie wznowienia, nie stoi natomiast na przeszkodzie rozpatrzeniu jej w zakresie innych podstaw wznowienia, które zostały zgłoszone z zachowaniem terminu. Kwestie te każdorazowo wymagają odrębnego zbadania i rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie rozstrzygnął co do zachowania terminu w zakresie pozostałych, podanych przez skarżącego podstaw wznowienia, a zatem zaskarżone postanowienie jako przedwczesne podlegało uchyleniu.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1756/08 po raz kolejny odrzucił skargę J. S. o wznowienie postępowania. Na początku swoich rozważań Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 276 zd. 1 P.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem I instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem zaskarżenia. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego różni się jednak zasadniczo swoim charakterem od skargi na działalność organu administracji publicznej. Stąd też użyte w przepisie art. 276 P.p.s.a. sformułowanie "stosuje się odpowiednio" nie oznacza stosowania wprost przepisów postępowania przed sądem I instancji. Oznacza to, iż skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego, czyli bez wymogu wniesienia jej za pośrednictwem organu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej w dniu 3 kwietnia 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), zaś organ przekazał ją według właściwości do sądu przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2008 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 22 kwietnia 2008 r. W związku z tym uznać należy, iż przedmiotowa skarga do sądu została wniesiona przez skarżącego w dniu 22 kwietnia 2008 r.

WSA w Warszawie, rozpatrując podstawę wznowieniową określoną w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., wskazał, że termin trzymiesięczny, o którym mowa w art. 277 P.p.s.a. liczy się od dnia, w którym o prawomocnym orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub przedstawiciel ustawowy. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1342/05, którego dotyczy skarga, jest prawomocny od dnia 11 lipca 2007 r. Natomiast, jak wynika z pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2009 r. oraz pisma jego pełnomocnika z dnia 12 maja 2009 r., skarżący o powyższej podstawie wznowienia dowiedział się w dniu 10 stycznia 2008 r. Zatem ostatnim dniem do wniesienia skargi o wznowienie był dzień 10 kwietnia 2008 r. Wobec tego, wniesienie skargi w zakresie wskazanej przesłanki wznowienia w dniu 22 kwietnia 2008 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, a skarga podlega odrzuceniu.

Spóźniona jest także skarga w odniesieniu do podstawy wznowienia określonej w przepisie art. 273 § 2 P.p.s.a. W powołanych wyżej pismach tak skarżący, jak i jego pełnomocnik, wskazali datę 10 stycznia 2008 r. jako datę dowiedzenia się o tej podstawie wznowienia. Analogicznie zatem, jak odnośnie pierwszej podstawy wznowienia, skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu należało odrzucić.

Oceniając podstawę wznowienia wskazaną w przepisie art. 271 pkt 1 P.p.s.a., Sąd I instancji podniósł, iż należy przyjąć według oświadczenia skarżącego, iż dowiedział się o niej w dniu 30 maja 2006 r., kiedy został poinformowany przez pełnomocnika substytucyjnego o treści wyroku ogłoszonego w dniu 18 kwietnia 2006 r., a zatem również w tym przypadku skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu należało odrzucić.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 276 P.p.s.a. i niezastosowaniu art. 54 P.p.s.a., podczas gdy Sąd powinien zastosować przepisy o postępowaniu przed sądem I instancji (art. 54 P.p.s.a.), stosownie do których skargę należy wnieść za pośrednictwem organu. Sąd I instancji uznał, że skarga powinna być wniesiona bezpośrednio do sądu, chociaż takie stanowisko nie znajduje żadnej podstawy prawnej, a jego przyjęcie jest dokonane wbrew interesowi strony i godzi w zasadę zaufania obywatela do wymiaru sprawiedliwości, który kierował się brzmieniem ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, iż przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja art. 54 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 P.p.s.a. odnośnie skargi o wznowienie postępowania sądowego wypacza treść przepisu normującego tryb wnoszenia skargi, w związku z czym w istocie nie stanowi jego odpowiedniego zastosowania, o którym mowa w art. 276 P.p.s.a., a przeciwnie jest jego naruszeniem.

Zdaniem kasatora nie można zgodzić się z Sądem, że niejako z samej istoty instytucji wznowienia wynika, że skarga w tym przedmiocie winna być wnoszona bezpośrednio do Sądu. W ocenie strony skarżącej, odpowiedzialność za zaistnienie podstaw wznowienia postępowania, na które powołuje się skarżący, ciąży niewątpliwie na organie. Tak więc, w ocenie kastora, tryb wnoszenia skargi o wznowienie za pośrednictwem organu pozwoliłby mu na ustosunkowanie się do wskazanych przez skarżącego, a dotyczących organu - podstaw i przyczyniłby się tym samym do sprawnego rozpoznania sprawy.

W dalszej części skargi kasacyjnej, jej autor, wskazał, iż organ błędnie nie zastosował przepisu art. 54 § 1 P.p.s.a. do skargi o wznowienie postępowania, do czego był zobligowany na mocy art. 276 P.p.s.a. Skargę wniesioną za pośrednictwem organu należy uznać za złożoną w chwili nadania pisma w placówce pocztowej w dniu 8 kwietnia 2008 r., a zatem zdaniem kasatora, skarżący nie uchybił terminowi określonemu w art. 277 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosowanie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 54 i art. 276 P.p.s.a., wytykając przy tym błędne przyjęcie, iż skargę o wznowienie postępowania sadowoadministracyjnego wnosi się bezpośrednio do sądu, który wydał prawomocne orzeczenie, podczas gdy - zdaniem kasatora - skargę taką składa się do sądu za pośrednictwem organu.

W związku z tym przypomnieć przede wszystkim należy, że skarga o wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia zmierzającym do uchylenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne w wyjątkowych, ściele określonych wypadkach. Wniesienie tegoż środka powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania, w którym w pierwszym etapie bada się czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Dopiero po pozytywnym ustaleniu dopuszczalności skargi w drugiej fazie oceniana jest jej zasadność.

Zgodnie z art. 276 P.p.s.a. do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem I instancji. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "stosuje się odpowiednio" nie oznacza automatycznego stosowania wprost wszystkich przepisów postępowania przed sądem I instancji. "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. Przy zastosowaniu kryterium rezultatu, można w tym zakresie wyróżnić trzy grupy, różniące się miedzy sobą sposobem ustalenia dyspozycji dla przepisów objętych zakresem odniesienia (materia, która ma być uregulowana przepisem stosowanym do jakiegoś zakresu działania). Do pierwszej grupy zalicza się sytuacje, gdy odpowiednie przepisy są stosowane w sposób pełny, bez żadnych zmian. Druga grupa obejmuje przypadki, gdy odnośne przepisy będą stosowane z odpowiednimi modyfikacjami dyspozycji, natomiast trzecia dotyczy przepisów, które w ogóle nie mogą być stosowane ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Powszechnie przy tym przyjmuje się, że zastosowanie przepisów, których zastosowanie będzie wymagało dokonania stosownej modyfikacji, odnosi się do sytuacji, gdy ustawodawca odsyła w sposób generalny do przepisów, które mają być zastosowane. (J. Nowacki "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", publ. PiP 1964 r., Nr 3, s. 370-371).

Ze względu na specyfikę skargi o wznowienie postępowania sądowego przy odpowiednim stosowaniu przepisów o postępowaniu przed sądem I instancji te ostatnie muszą podlegać pewnej modyfikacji. WSA w Warszawie w niniejszej sprawie prawidłowo zatem wywiódł, iż art. 276 zdanie pierwsze P.p.s.a. nie oznacza i nie dowodzi stosowania wprost przepisów postępowania przed sądem I instancji.

Podkreślić należy, iż skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego różni się zasadniczo swoim charakterem od skargi na działanie lub bezczynność organu administracji publicznej. W art. 54 § 1 P.p.s.a. ustawodawca przyjął, że skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, który stosownie do § 2 ma obowiązek przekazać skargę w terminie trzydziestu dni do sądu, natomiast § 3 powołanego artykułu, stanowi samoistną normę uprawniającą organ do dokonania autokontroli, wydanego aktu pod warunkiem uwzględnienia złożonej skargi w całości, czyli uznania zarzutów jak i wniosków skargi złożonej za pośrednictwem organu. O takim rozwiązaniu zadecydowały względy zarówno techniczno-organizacyjne jak i merytoryczne. Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, jest przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie skarżącego do żądania od organu wykonania tej powinności. Powyższy tryb, stosownie do art. 54 § 3 P.p.s.a., stwarza możliwość dokonania przez organ autokontroli zaskarżonego działania. W zakresie swojej właściwości organ zamiast przekazania skargi sądowi może uwzględnić ją w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku skargi o wznowienie postępowania sądowego. Skarga wprawdzie zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy prawomocnie zakończonej, ale jest to możliwe dopiero po obaleniu prawomocnego orzeczenia sądowego. Celem skargi o wznowienie postępowania jest zatem uchylenie lub zmiana prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sądowe. Skoro przedmiotem omawianego środka zaskarżenia jest orzeczenie sądowe, a nie działalnie czy bezczynność organu administracji publicznej, to oczywistym jest, że środek ten powinien być wnoszony bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu jak w przypadku skargi "zwykłej". Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przepisów normujących wnoszenie skarg "zwykłych" za pośrednictwem organu nie można odnosić do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o wznowienie postępowania. W postępowaniu wznowieniowym uruchamianym na skutek skargi przeciwnikiem skarżącego jest de facto sąd administracyjny, gdyż przeciwko jego orzeczeniu skierowana jest skarga (K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze 2003).

Zatem tak ścisłe powiązanie procedury wznowieniowej z przedmiotem tego postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje, iż wniesienie skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem sądowym musi następować bezpośrednio do tego sądu. Stąd też w postępowaniu wywołanym żądaniem wznowienia postępowania, nie znajdą zastosowania te przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które są związane jedynie ze zwykłym postępowaniem sądowoadministracyjnym - związanym z kontrolą funkcjonowania administracji publicznej. Jest tak dlatego, że w postępowaniu wznowieniowymm przedmiot kontroli jest ukształtowany odmiennie - jest nim działanie sądu w trybie zwykłym. Skarga o wznowienie postępowania jest skierowana przeciw prawomocnemu orzeczeniu sądowemu. Zatem zastosowania nie znajdą spośród przepisów dotyczących skargi m.in. art. 52 - 56 i art. 61 P.p.s.a. (K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze 2003, s. 78)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem dokonał bezbłędnej wykładni omawianych przepisów i prawidłowo przyjął, że skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego należy wnieść bezpośrednio do sądu, który wyrok wydał. Datą złożenia takiej skargi jest zatem data nadania w urzędzie pocztowym skargi prawidłowo adresowanej bezpośrednio do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie. W przypadku wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego za pośrednictwem organu termin do złożenia tej skargi jest zachowany jedynie w przypadku, gdy organ prześle (nada w urzędzie pocztowym) skargę do sądu przed upływem terminu do wniesienia przedmiotowej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjnych nie mógł natomiast ustosunkować się do pozostałych kwestii sygnalizowanych przez kasatora z uwagi na brak stosownych zarzutów kasacyjnych oraz zasadę związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej( art.183 § 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.