Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1763/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 3, art. 132 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40, art. 41, art. 42, art. 44, art. 58 par. 2, art. 59 par. 1, art. 75
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nałożył na spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. ("skarżąca") karę pieniężną w wysokości 50 000 zł.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia skarżąca złożyła w dniu 24 kwietnia 2015 r. do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie jako organu II instancji. Skarżąca wskazała w odwołaniu, że dopiero w dniu 17 kwietnia 2015 r., powzięła informację o wydaniu przywołanej decyzji [...]PWIS w R. z dnia [...] marca 2014 r.

Z odwołania wynikało, że data 17 kwietnia 2015 r., to dzień doręczenia nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odpowiedzialności M. M. i P. L., wspólników spółki.

Wobec nadania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w dniu 24 kwietnia 2015 r., termin do jego złożenia, zdaniem skarżącej, został zachowany.

W odwołaniu od decyzji I instancji Skarżąca wskazała, że o braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania stanowi fakt, że nie otrzymała pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2014 r., a drugiego zawiadomienia jej nie pozostawiono.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") Główny Inspektor Sanitarny odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji, mimo nieodebrania jej przez adresata, została skutecznie doręczona z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, podczas którego pismo przechowywane było w placówce pocztowej, zgodnie z art. 44 K.p.a. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała, że w stosunku do niej została spełniona przesłanka braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Organ podkreślił, że wnioskodawca kwestionował prawidłowość doręczenia ww. decyzji ze względu na brak powtórnego awizowania przesyłki. Natomiast z informacji o statusie przesyłki w serwisie internetowym Poczty Polskiej ("Śledzenie przesyłek") z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], wynika, że przedmiotowa przesyłka była awizowana w dniu 27 marca 2014 r., ponownie awizowana w dniu 4 kwietnia 2014 r., zaś w dniu 11 kwietnia 2014 r. została zwrócona nadawcy. Zdaniem organu, zgodnie z art. 44 K.p.a., prawidłowe i skuteczne doręczenie przesyłki nastąpiło w dniu 10 kwietnia 2014 r.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r. złożyła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w R.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 59 § 2 w zw. z art. 44 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że niepozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki nie stanowi o braku winy w uchybieniu terminu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że o sprzeczności twierdzeń organu co do prawidłowego dwukrotnego awizowania przesyłki świadczy koperta, zawierająca decyzję z dnia [...] marca 2014 r., na której drugie awizo nie zostało odnotowane. Skarżąca nie zgodziła się z uznaniem za wiarygodne informacji o awizowaniu przesyłki, pochodzących z serwisu internetowego Poczty Polskiej. Podkreśliła też, że w jej ocenie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynikało z wadliwego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, a to na organie spoczywa obowiązek niewadliwego doręczenia zastępczego decyzji.

Główny Inspektor Sanitarny – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu przyjętego stanowiska organ II instancji zauważył dodatkowo, że "kwestia winy w uchybieniu terminu nie ma związku ze sposobem doręczenia przesyłki. Ewentualne nieprawidłowości w doręczeniu przesyłki mogłyby ewentualnie skutkować brakiem prawidłowego doręczenia, a co za tym idzie, oznaczać, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec. Nie mogą one jednak skutkować przywróceniem terminu w sytuacji, gdy doręczenie nastąpiło, termin zaczął biec a następnie upłynął przy bezczynności strony" (k. 4 verte).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga [...] sp. z o.o. została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], wydane na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. i odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: "[...]PWIS").

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a.").

Jeśli przyjąć, że skarżąca o decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. powzięła wiadomość w dniu 17 kwietnia 2015 r., to składając odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia w dniu 24 kwietnia 2015 r. skarżąca dotrzymała terminu przewidzianego w art. 58 § 2 K.p.a.

W głównej kwestii, tj. podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania należy wziąć pod uwagę, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stosownie do art. 59 § 1 K.p.a. i rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu ma

- zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. - obowiązek przywrócenia terminu, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Inaczej mówiąc termin do dokonania czynności należy przywrócić, jeśli nie ma podstaw, aby wnioskodawcy przypisać winę, tj. wykazać, że nie działał ze szczególną starannością, czyli że dopuścił się choćby lekkiego niedbalstwa w prowadzeniu działalności.

W kwestii winy lub braku winy powodującej uchybienie terminu zdaniem Sądu należy przyjąć co następuje. W przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która prowadzi działalność gospodarczą w mniejszym rozmiarze i której zarząd składa się z jednej osoby, nie można wymagać, aby stale przebywała ona w siedzibie spółki. Dotyczy to również miejsca, którego adres został zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z art. 41 Kodeksu cywilnego siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, chyba że co innego ustalone zostanie w statucie (umowie spółki) lub co innego wynika z przepisów ustawy. Określenie siedziby spółki ma znaczenie dla jej identyfikacji oraz dla pewnych czynności podejmowanych przez wspólników, takich jak zwoływanie zgromadzenia wspólników, bądź czynności podejmowane w procesie likwidacji spółki.

Z powyższych względów, siedziba spółki nie musi pokrywać się z adresem, pod którym prowadzona jest jej działalność, a także, iż nie istnieje prawny obowiązek przebywania przedstawiciela spółki pod adresem podmiotu wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym (rubryka 2). Dlatego więc: jeśli pod adresem siedziby spółki w dniu, w którym listonosz (przedstawiciel operatora pocztowego) stawił się pod adresem siedziby, nie była obecna żadna osoba mogąca odebrać pismo kierowane przez organ administracji do spółki, to taka nieobecność nie może być uznawana za brak należytej (szczególnej) staranności w działaniu spółki – w naszym przypadku skarżącej. Stanowisko takie wydaje się rozsądnie uzasadnione nawet, jeśli wcześniejsze pisma organu I instancji wysyłane na adres siedziby docierały do skarżącej (co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, vide: k. 17-18).

Równocześnie zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. wnioskodawca musi uprawdopodobnić brak winy, a nie udowodnić tę okoliczność. Oznacza to, że w świetle wskazanego przepisu nie stosuje się art. 75 K.p.a dotyczącego dowodów. K.p.a. nie rozstrzyga też jaki stopień prawdopodobieństwa jest dostateczny do uznania faktu za uprawdopodobniony (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 58 Nb 8, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 303).

W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy prawdopodobne jest, że nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r.

Reguły skutecznego doręczenia pism wynikają z przepisów prawa. Zgodnie z art. 40 § 1 oraz § 4 K.p.a. osobie prawnej, a taki status ma skarżąca spółka [...] sp. z o.o., pisma należy doręczyć na adres siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji organu I instancji wskazano wszakże, iż spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w R., ul. G. prowadzi działalność w hurtowni [...] w R., ul. B. Pod tym ostatnim adresem kontrola sanitarna przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. ustaliła przechowywanie mięsa, którego termin przydatności do spożycia już minął, co było przesłanką do późniejszego nałożenia kary pieniężnej. Organ I instancji swoją decyzję z dnia [...] marca 2014 r. skierował na adres siedziby spółki w R., ul. G.. Przesyłka została organowi zwrócona z adnotacją "Nie podjęto w terminie" (k. 22 i 23).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w przedstawionym stanie faktycznym nie znajdował zastosowania art. 41 § 1 K.p.a. nakładający na podmiot obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. nie została bowiem wydana "w toku postępowania" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, co byłoby przesłanką aktualizacji obowiązku strony i jej przedstawicieli oraz pełnomocników.

Natomiast zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Dlatego więc decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odpowiedzialności M. M. i P. L., z tytułu kary pieniężnej jako należności Skarbu Państwa doręczona P. L., prezesowi zarządu spółki [...] sp. z o.o. w dniu 17 kwietnia 2015 r. na adres [...] N., została skutecznie doręczona i stąd przedstawiciel skarżącej wywodzi okoliczność, że o decyzji [...]PWIS w R. wydanej w dniu [...] marca 2014 r. powziął informację dopiero w dniu 17 kwietnia 2015 r.

Wracając do kwestii faktycznego doręczenia skarżącej decyzji [...]PWIS z dnia [...] marca 2014 r., po pierwszym niepowodzeniu organ I instancji podjął próbę ponownego doręczenia tej decyzji w trybie art. 44 K.p.a. Przepisy objęte tym artykułem przewidują, że w przypadku niemożności doręczenia pisma w zwykły sposób (doręczenia właściwego) operator pocztowy (w rozpatrywanej sprawie: Poczta Polska S.A.) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.), przy czym zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). Dopiero w przypadku niepodjęcia awizowanej przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.).

Precyzyjne przeprowadzenie takich czynności stanowi warunek przyjęcia domniemania prawnego ("doręczenie uważa się za dokonane ...") przewidzianego w art. 44 § 4 K.p.a. Wynika to nie tylko z niekwestionowanego w sprawie brzmienia przepisów, ale również ze stanowiska doktryny prawa administracyjnego. J. Borkowski podkreśla, że "zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej (awizo) będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie § 2 kolejność miejsc, w których adresat może z nim się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma" (vide: Komentarz do art. 44 Nb. 4, w: B. Adamiak, J. Borkowski, jw., s. 271).

W rozpatrywanej sprawie nie można z całą pewnością stwierdzić, że czynności przewidziane w art. 44 § 2 K.p.a. zostały skutecznie dokonane. Drugie awizo zostało sporządzone i zdaniem operatora pocztowego doręczone w dniu 4 kwietnia 2014 r. W informacji o statusie przesyłki w serwisie internetowym Poczty Polskiej ("Śledzenie przesyłek") z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], przesłanym do organu I instancji w dniu 2 czerwca 2015 r. wskazuje się jednak, że "pracownik sporządzający powtórne zawiadomienie nie odnotował faktu powtórnej awizacji na kopercie" (k. 8). Poczta Polska S.A. ubolewa z powodu "niezadowolenia [[...]PWIS] z jakości świadczonych usług ... [i] uprzejmie przeprasza". Nie zmienia to wszakże faktu, że organy I oraz II instancji nie dysponują żadnym dowodem na skuteczne doręczenie zastępcze skarżącemu decyzji [...]PWIS z dnia [...] marca 2014 r.

Nie sposób zatem wykluczyć prawdopodobieństwa, że powtórne zawiadomienie (awizo) nie zostało doręczone skarżącemu zgodnie z wymaganiami art. 44 § 2 K.p.a. Tym samym należy uznać, że skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło bez jej winy. Aby fikcja prawna doręczenia zastępczego była skuteczna, organ administracji musi bowiem udowodnić, że do doręczenia nie doszło w wyniku takiego działania strony (adresata), które można uznać co najmniej za mające charakter nieumyślnego niedbalstwa w prowadzeniu jej działalności (jej spraw). Tego wszakże organ II instancji w rozpatrywanej sprawie nie uczynił.

Sąd nie podziela również w tym względzie stanowiska organu II instancji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "kwestia winy w uchybieniu terminu nie ma związku ze sposobem doręczenia przesyłki". W związku z tym w świetle art. 58 § 1 K.p.a. organ II instancji miał obowiązek przywrócić termin do odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 132 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.

Uwzględniając skargę, Sąd działając na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 100 zł.