Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 342/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. nad N. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 342/16

Uzasadnienie

Decyzją Burmistrza M. i G. N. z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] znak: [...] ustalano warunki zabudowy i gospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na lokal handlowy i mieszkanie na działce nr ewid.[...] w obrębie N. nad N.

Odwołanie od decyzji złożył J. W. zarzucając zaskarżonej decyzji:

Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania orzeczenia polegający na założeniu, że niezwiązany trwale z gruntem, obecnie będący w ruinie, pawilon konstrukcji lekkiej prawdopodobnie ulokowany na betonowych podkładach, to budynek nadający się do przebudowy, nadbudowy i rozbudowy o funkcję mieszkaniową typu jednorodzinnego, podczas gdy w istocie stan faktyczny uniemożliwia podobne czynności i może polegać jedynie na budowie nowego budynku pod pozorem rozbudowy;

- Naruszenie artykułu 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdyż określona maksymalna wysokość zabudowy na działce [...] do 9,5 m i dwóch kondygnacji naziemnych z dachem spadzistym stanowi niczym nieuzasadnione odstępstwo od ładu przestrzennego tej część miasta, gdzie znajdują się budynki maksymalnie dwukondygnacyjne, z dachami płaskim nieprzekraczające 8 m wysokości, natomiast na działce nr [...] znajdował się parterowy budynek o lekkiej konstrukcji. Zezwolenie na projektowanie i wybudowanie budynku zasłaniającego na większą część doby światło słoneczne zacieni sąsiednie posesje, w tym skarżącego.

- Naruszenie artykułu 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez złamanie go wprost, bowiem decyzja narusza § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Lokalizacja budynku w maksymalnie określonej wysokości zgodnie z załącznikiem do decyzji pozbawi pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt światła słonecznego przez większą część doby; naruszenie § 58 tegoż rozporządzenia a contrario poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której odwołujący się musiałby korzystać przez cały dzień ze sztucznego oświetlenia, co ponadto prowadziłoby wprost do nadmiernego zużycia energii;

- Naruszenie artykułu 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji, gdy wysokość przesłaniania możliwego do wykonania zgodnie z zaskarżoną decyzją budynku na działce nr [...] jest rażąco przekroczona;

- Naruszenie artykułu 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia umów z odpowiednimi przedsiębiorcami w zakresie przyłączy stanowiących uzbrojenie terenu, zwłaszcza pominięcie ustalenia, czy nieruchomość ma dostęp do sieci kanalizacyjnej;

- Naruszenie artykułu 107 K.p.a. poprzez sporządzenie i podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną "Z up." czyli prawdopodobnie "z upoważnienia", bez powołania się na tytuł prawny do występowania jako organ;

- Naruszenie artykułu 6 K.p.a. poprzez działanie z pominięciem lub naruszeniem przepisów prawa przez organ, w szczególności poprzez przyjęcie za prawidłowe, bez odpowiedniego badania i dowodów, że na dz. 2839 dojdzie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, podczas gdy istniejący pawilon handlowy zdaniem odwołującego się nie jest murowany, a jego fundamenty nie pozwalają na rozbudowę;

- Naruszenie artykułu 7 K.p.a. poprzez pominiecie wyjaśnienia, czy usytuowanie budynku w miejscu wskazanym na załączniku graficznym, na tej wysokości, jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bez odpowiedniego badania i dowodów przyjęto, że dojdzie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, podczas gdy istniejący pawilon handlowy w ogóle nie jest murowany, lecz zbudowany na lekkiej ramie stalowej z płyt drewnianych, gipsowych lub z tworzywa sztucznego. Do analizy przyjęto także obiekt namiotowy, co stanowi zdumiewające kryterium doboru analizowanej zabudowy;

- Naruszenie artykułu 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż nie umożliwiono skarżącemu zapoznania się z analizą i skutkami w zakresie oświetlenia, a także projektem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- Naruszenie artykułu 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji, której skutkiem będzie zmniejszenie użyteczności i wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącego, w szczególności przez pogorszenie warunków oświetlenia;

- Naruszenie artykułu 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że oczekiwania przedsiębiorcy zamierzającego budować obiekt wysokością przekraczający dwukrotnie wszystkie położone w sąsiedztwie wyprzedzają uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich do ochrony ładu przestrzennego i praw do korzystania ze zgodnego z przepisami korzystania ze światła dziennego, słonecznego, bez konieczności wspomagania się niezdrowym dla wzroku światłem sztucznym;

- Naruszenie artykułu 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprzestrzeganie prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję, przez co mogą ucierpieć prawa odwołującego się i jego bliskich;

Skarżący zarzucił ponadto błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i ich nieprawidłową ocenę, z uwagi na zaniechanie ustalenia, czy nieruchomość ma dostęp do odpowiednich przyłączy, a także poprzez przyjęcie za prawidłowe, bez odpowiedniego badania i dowodów, że na dz. 2839 dojdzie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie:

- maksymalnej wysokości do 2 kondygnacji naziemnych w tym użytkowe poddasze oraz maksymalna wysokość do kalenicy dachu 8 m, a w zakresie geometrii dachu układ jednospadowy, nachylenie do 20 stopni z usytuowaniem kalenicy równolegle do elewacji frontowej budynku,

- w punkcie 5 lit. h miejsca postojowe dla samochodów osobowych - wymaga się budowy co najmniej dwóch stanowisk postojowych dla klientów i jednego stanowiska na pojazd dostawczy, usytuowanych przed elewacją frontową budynku, a nie w dowolnym miejscu posesji,

albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto wskazano na decyzję Burmistrza M. i G. N. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], mocą której umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na lokal handlowy i mieszkanie na działce nr ewid.[...] w obrębie N. nad N., wszczęte na skutek wniosku M. R. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Na wniosek tej samej strony, dotyczący tej samej nieruchomości i tego samego przedsięwzięcia toczyły się dwa postępowania. Działanie takie trudno jest uznać za profesjonalne, a nadto groziło wprowadzeniem do obrotu prawnego dwóch różnych decyzji tego samego organu, w tym samym czasie, dotyczących tego samego przedmiotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29stycznia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie wniosku inwestora z dnia [...] września 2015 r., następnie uzupełnionego i skorygowanego w dniu [...] października 2015 r., stąd nie stanowi ono jakiejkolwiek kontynuacji postępowania dotyczącego innej inwestycji planowanej na tej samej działce. Wobec powyższego wszelkie uwagi dotyczące sposobu gromadzenia materiału dowodowego sprawy, zawarte w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczących innej inwestycji nie były z formalnego punktu widzenia wiążące dla organu I instancji w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu Burmistrz M. i G. N. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja wszystkie te elementy zawiera.

Oceniając możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazano, że na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku szerokość frontu działki wynosi około 28 m, zatem analizowany obszar winien rozciągać się wokół wszystkich granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż 84 m (28 m x 3 = 84). W rozpatrywanym przypadku analizowany obszar został wyznaczony w prawidłowy sposób i objęto nim w całości wszystkie działki położone w minimalnej odległości określonej przepisami rozporządzenia.

Obowiązkiem organu I instancji było też zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sposób ustalania w/w charakterystyki nowej zabudowy został opisany w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w analizie uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze.

Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru. W rozpatrywanym przypadku linia zabudowy została ustalona w prawidłowy sposób na podstawie zabudowy już znajdującej się na terenie inwestycji, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Analiza także zawiera wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie drugim dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanym przypadku zastosowano odstępstwo przewidziane w ust. 2, co zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową występującą w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). Parametr ten został wyznaczony w podstawowy sposób, co zostało szczegółowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Ustalona szerokość elewacji frontowej nie przekracza wartości średniej tego parametru w analizowanym obszarze z uwzględnieniem tolerancji 20%.

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z ustępem 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie drugim wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ustępie czwartym. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie odstępstwa było uzasadnione różnorodnością zabudowy występującej w analizowanym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona na podstawie zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku geometrię dachu ustalono na podstawie geometrii dachów najczęściej występujących w sąsiedztwie inwestycji.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika więc, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

- tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej, a także handlowej w rozbudowywanym budynku, a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

- teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ulicy [...],

- istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zapewnienia jednostek organizacyjnych;

- obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,

- planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. W konsekwencji przepisy zawarte w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie mogą być uznane za przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się w szczególności regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp.

Zbadanie zatem, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku odwołującego i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się także o konkretnej lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych, zatem żądanie wskazania lokalizacji miejsc parkingowych przed elewacją frontową budynku jest bezpodstawne. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest także dopuszczalne badanie, czy będzie możliwa rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku z uwagi na jego istniejącą konstrukcję i materiały wykorzystane do jego budowy. Badanie tych kwestii stanowiłoby nieuzasadnione wejście w kompetencje organów administracji budowlanych.

Odpowiadając na zarzut dotyczący aktualnego braku legalnego dostępu terenu inwestycji do sieci kanalizacyjnej i korzystania przez inwestora z infrastruktury skarżącego organ wyjaśnił, że przekazane akta organu pierwszej instancji zawierają odpowiednie dokumenty potwierdzające, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

SKO wyjaśniło także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes indywidualny, nie zawsze jest zbieżny z interesem społecznym, czy też interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie lub przy terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. W każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich. Wymóg ten zawarty jest w przepisie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy)

Decyzja stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz nie przesądzając o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d ww. ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor w decyzji o warunkach zabudowy winien być jedynie zobligowany do podjęcia takich działań, by planowana inwestycja oddziaływała na otoczenie jedynie w granicach określonych przez prawo. To, czy będzie możliwe spełnienie określonych wymagań może być przedmiotem postępowania dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Kolegium wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały prawidłowo ustalone w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez sporządzenie i podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, Samorządowe Kolegium Odwoławczy wyjaśniło, że zarówno art. 107 § 1 K.p.a., jak i art. 268a K.p.a. nie wprowadzają expressis verbis ani obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu ani obowiązku wskazywania w treści decyzji konkretnego upoważnienia do podpisywania decyzji.

Odpowiadając z kolei ma zarzut dotyczący prowadzenia przez organ pierwszej instancji dwóch postępowań na podstawie dwóch wniosków tego samego inwestora, dotyczących tego samego terenu i tej samej inwestycji, wyjaśniono że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie wniosku inwestora z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało umorzone decyzją Burmistrza M. i G. N. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], z uwagi na wycofanie wniosku przez inwestora. Decyzja ta nie została zaskarżona w toku instancji i stała się ostateczna. Decyzja o umorzeniu postępowania winna być wydana niezwłocznie po wycofaniu wniosku przez inwestora jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy prowadzonej na podstawie innego wniosku z dnia [...] września 2015 r. Nie doszło bowiem do wydania dwóch decyzji o warunkach zabudowy w tej samej sprawie, co mogło by skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności jednej z decyzji.

W skardze do Sądu J. W. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu:

- brak technicznych możliwości przebudowy, nadbudowy i rozbudowy ze względu na stan obiektu,

-nieuzasadnione uwzględnienie wysokości obiektu na poziomie 9,5m, co stanowi odstępstwo od wysokości zabudowy w najbliższym sąsiedztwie i promieniu kilkuset metrów,

-negatywne oddziaływanie obiektu przez przesłanianie budynku skarżącego i naruszenie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- wadliwa analiza przez przyjęcie do porównania obiektu namiotowego

- brak umów w sprawie przyłączy stanowiących uzbrojenie terenu,

- wadliwie podpisanie decyzji (brak stosownego upoważnienia),

- w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania – art. 6,7, 10 § 1 kpa,

- naruszenie art. 21 ust. 2, art. 32 ust.. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji przez zmniejszenie wartości działki skarżącego, uprzywilejowanie inwestora kosztem wykonywania prawa własności przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W swoim działaniu musi jednak mieć na uwadze chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, a także warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem.

Istotę sporu stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 2 pkt 3 rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Aby przeprowadzić właściwą analizę urbanistyczną należy ocenić cechy zabudowy na obszarze analizowanym, oraz funkcję obiektu. W razie ustalenia, że tego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym, określa się cechy takiej zabudowy, w tym jej parametry.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować

- ład w kwestii estetyki przestrzeni. Służy temu konieczność zachowania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości głównie dostępnych z tej samej drogi publicznej.

W rozpoznawanej sprawie obszar objęty analizą, wyznaczony stosownie do § 3 rozporządzenia jest głównie zagospodarowany obiektami o funkcji mieszkaniowej typu jednorodzinnego, usługowej i usługowo- produkcyjnej, mieszkaniowej z garażami i zabudową pomocniczo- gospodarczą..

Inwestor wnioskował o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Działka ta jest zabudowana obiektem handlowym z projektowanym rozszerzeniem o funkcję mieszkaniową przez przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku.

Z punktu widzenia funkcjonalnego obiekt wpisuje się w zagospodarowanie już istniejące w obszarze analizowanym. Działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, grunt nie podlega przepisom ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących budowy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto obowiązującą w najbliższym sąsiedztwie linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej (od 11.1m do 16,7 m, przy średniej 13,9 m z tolerancją 20%), wysokość do 7,5 m. Uzasadniona została też analiza stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Istotne natomiast wątpliwości sądu budzą przyjęte w decyzji rozwiązania dotyczące parametrów dachu. W decyzji dopuszczono w zakresie geometrii dachu realizację dachu płaskiego lub spadowego w układzie dwuspadowym lub wielospadowym o kącie nachylenia głównych połaci 2ş do 15ş, 20ş lub 30ş lub 45ş. Kierunki nachyleń i usytuowania głównej kalenicy dachu - prostopadłe lub równoległe do frontowej elewacji istniejącego budynku lub frontu działki. Dopuszczono zatem wszelkie formy i wszelkie zasady geometrii dachu. Taka dowolność nie znajduje uzasadnienia. Sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś wyłącznie w celu poszukiwania obiektów czy parametrów, które umożliwią realizację celów zakładanych przez danego inwestora. Przy ulicy, przy której znajduje się nieruchomość inwestora nie ma żadnego budynku dla przewidywanej funkcji obiektu pokrytego dachem 4-spadowym. W obszarze analizy występuje tylko jeden taki obiekt. Dominują dachy płaskie (z wyjątkiem dwóch dachów dwuspadowych. Nie znajduje tez żadnego uzasadnienia odwoływanie się w analizie do obiektu namiotowego, gdyż pełni on inną funkcję.

Trudno więc zaakceptować wniosek, że warunkiem zapewnienia spełnienia wymagania dobrego sąsiedztwa było dopuszczenie dowolności w tym zakresie przez ujawnienie występowania na terenie analizowanym tylko pojedynczych dachów o zróżnicowanej geometrii. Dowolność co do wyboru geometrii i parametrów w tych warunkach nie spełnia zasadniczego celu ustawy tj. zachowania określonej harmonii i ładu przestrzennego.

Zapewnienie ładu przestrzennego, nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną (abstrahując od zachowania warunku dostępności z tej samej drogi publicznej) jakichkolwiek obiektów o zróżnicowanych parametrach w ramach których mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w obszarze analizy. W rozpoznawanej sprawie trudno przyjąć, że takie dysproporcje co do formy a w konsekwencji też co do wysokości zabudowy są prawidłowe.

Rozpoznając sprawę organy administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie.

Przyjęcie prymatu prawa do zabudowy nad innymi celami ustawy zapewniającymi zachowanie harmonii i ładu przestrzennego nie zasługuje na aprobatę.

Z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonego aktu) nie sposób wywieść, wobec jakich cech terenu analizowanego uznano, że ustalony decyzją wskaźnik będzie realizował postulat ładu przestrzennego.

Nie może być wystarczające wyłącznie przywołanie występowania tego rodzaju parametru na terenie analizowanym o szeroko ustalonych graniach; przewidywana w stosownych przepisach możliwość odstąpienia od sztywnych reguł jest uzależniona od ustalenia, na podstawie analizy urbanistycznej, że jest to możliwe a przede wszystkim konieczne.

Wyjaśnieniem nie może być np. wskazanie, że określony parametr na terenie analizowanym jest zróżnicowany; taka sytuacja nie determinuje bowiem możliwości przyjęcia, że określenie dowolnego parametru zrealizuje postulat uwzględnienia ładu przestrzennego. O ile wolą prawodawcy byłoby stosowanie dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy tego rodzaju "kryteriów", nie powierzałby obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie o stosownej wiedzy czy wykształceniu; argumentem nie może być także wyłącznie intencja wykorzystania działki o określonych cechach dla celów inwestycyjnych, preferowanych przez wnioskodawcę (v. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 843/08 - dostępny w CBOSA).

Określenie parametrów brył zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia, mając na uwadze nawiązywanie do gabarytów zabudowy przy tej samej drodze. Przy ustalaniu parametrów bryły obiektu trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie parametry i proporcje występujące już przy ulicy przy której znajduje się obiekt inwestora, które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy. Jedynym kryterium nie może być w danym przypadku interes inwestora.

Przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a uzasadnienie odstępstw od reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów.

Nie sposób też uznać, aby geometria dachu pozostawała bez znaczenia dla ładu przestrzennego; zasadne jest nawiązanie do parametrów innych, występujących w sąsiedztwie tego rodzaju brył geometrycznych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że geometrię dachu ustalono na podstawie najczęściej występującej w sąsiedztwie inwestycji a nawet obszarze analizowanym jako całości.

Organ musi przekonująco wywieść, że zasadne jest odstąpienie od dominującej geometrii dachu w obszarze analizy. W świetle powyższego za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia.

Wykraczają natomiast poza granice sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podnoszone kwestie braku technicznych możliwości przebudowy ,rozbudowy i nadbudowy czy ewentualnego zaciemnienia budynków, w kontekście wymagań określonych w przepisach dotyczących warunków technicznych, jakie mają spełniać obiekty budowlane. Kwestia zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami technicznymi, dotyczącymi budynków nie podlega ocenie na tym etapie postępowania (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 640/05 - dostępny w CBOSA). Wynika to z braku właściwości w tym zakresie organów orzekających w przedmiocie zachowania ładu przestrzennego. Nie oznacza to jednocześnie, że ewentualne zaaprobowanie realizacji zabudowy, która jednak naruszałaby wymagania ustalone na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie - Prawo budowlane, skutkuje bezwzględną możliwością realizacji takiej zabudowy, wobec treści art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, kontroli organów architektoniczno-budowlanych podlega zarówno zgodność projektu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunkami technicznymi dla budynków (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane). To inwestor ponosi więc potencjalne ryzyko uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji, która nie będzie mogła być faktycznie zrealizowana w myśl przepisów budowlanych. Przepisy techniczne dla budynków nie stanowią więc regulacji szczególnych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki dominuje także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1552/06 i 503/08 - dostępne w CBOSA). Odnosi się to również do technicznych możliwości rozbudowy, nadbudowy i przebudowy.

W pozostałym zakresie Sąd aprobuje stanowisko organu co do spornych kwestii.

Mając jednak na uwadze wcześniejszą ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powyższej ustawy .

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.