Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 707/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G.B. na uchwałę nr XXIX/235/2013 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie: uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne skargę oddala.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.B. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIX/235/2013 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne. Zaskarżonej uchwale zarzucił :

1. brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego, skutkujący w rezultacie niepotrzebnym nadmiernym ograniczeniem interesu prywatnego, a w to miejsce kierowanie się wyłącznie niewłaściwie pojętym interesem społecznym - z pominięciem zasady proporcjonalności;

2. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że uchwała nie zawiera uzasadnienia merytorycznego w zakresie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium - a zatem uchwała została podjęta w sposób istotnie naruszający tryb sporządzania studium, gdyż organy właściwe nie dokonały oceny zasadności uwag do projektu planu, nadto brak uzasadnienia uniemożliwia kontrolę nad argumentacją stanowiącą podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały;

3. naruszenie art. 11 pkt 6 a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O. , gmina Świątniki Górne, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,53 ha organ orzekając zakaz zabudowy i powołując się na nieznaną stronie opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - orzekł dowolnie, mimo, że zgodnie z posiadanymi kompetencjami zobowiązany był rozważyć zgodnie z zasadą proporcjonalności, zasadność lub niezasadność zastosowanego zakazu;

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak odmowa zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego wobec braku uzasadnionych przyczyn dla takiej odmowy (za wyjątkiem uznania administracyjnego) była zbyt daleko idącą ingerencją organu w prawo własności. Prawo własności oznacza w tym wypadku możliwość dysponowania, zgodnie z prawem własności ich nieruchomością czyli zbudowania na fragmencie ponad półhektarowej nieruchomości domku, w którym właściciele tej nieruchomości mogliby zamieszkać na swojej własności;

5. wewnętrzną sprzeczność w treści studium, polegającą na tym, że zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały: "w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz najcenniejszych obszarów przyrodniczych w niniejszym Studium wskazuje się tereny wyłączone spod zabudowy:

1. Tereny lasów (za wyjątkiem zabudowy związanej z obsługą gospodarstw leśnych na obszarach leśnych zgodnie z właściwymi planami urządzenia lasów).

2. Tereny położone w odległości mniejszej niż 12 m od ściany lasu.

3. Tereny położone w odległości mniejszej niż 15 m od wód powierzchniowych.

4. Tereny zagrożone powodzią"(str. 66 uchwały)

- co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organu w zakresie zakazu zabudowy z przyczyn związanych z ochroną środowiska a rozciągających się na cały obszar nieruchomości skarżącego, mimo, że nieruchomość ta z racji dużej powierzchni powinna mieć możliwość zabudowy przynajmniej w części, w jakiej nie narusza ww. zakazu;

6. naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. - Rada Miasta i Gminy Świątniki Górne nie dokonując oceny zasadności uwag do projektu uchwały w sposób istotny naruszyła tryb jej sporządzania, m.in. przez to, że w sposób dowolny i niczym nie uzasadniony zaostrzyła zakaz zabudowy w stosunku do całości działki, która ma powierzchnię 53 ary i istnieje możliwość jej zabudowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym powyżej, a to dotyczącym zmiany sposobu przeznaczenia w części tekstowej i graficznej studium nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O. , gmina Świątniki Górne, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,53 ha oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnianiu skargi skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O. , gmina Świątniki Górne, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,53 ha. Jego wniosek o dopuszczenie możliwości zabudowy na terenie wskazanej działki został odrzucony. Przyczyną - nie wskazaną w uchwale (załącznik nr 3 do uchwały), a ujawnioną dopiero na posiedzeniu wywołanym złożonym wezwaniem do usunięcia naruszenia, interesu prawnego skarżący dowiedział się, że Rada Miasta chciałaby uczynić zadość jego żądaniom, lecz przeszkodą jest opinia, jaką wydał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, której treści skarżący nie znał i nie został o niej nawet poinformowany. Zakaz zabudowy w uchwale dotyczy całej jego nieruchomości o powierzchni 0,53 ary - co wykracza znacznie poza zakaz zabudowy z przyczyn ochrony środowiska wprowadzony w uchwale i nie został umotywowany przez Radę Miasta ani przez Burmistrza. Podkreślił, że jego nieruchomość nie jest położona w obszarze cennym przyrodniczo - nie zostały tam ustanowione żadne formy ochrony przyrody wynikające z ustawy, nieruchomość nie leży także w otulinie parku narodowego, krajobrazowego itp. Działka ta nie została także objęta programem Natura 2000. Pojawia się zatem zagadnienie wadliwości opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, która dla Rady Miasta miała znaczenie wiążącej ich decyzji. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy ograniczyła swoje kompetencje przyjmując wyższość wskazanej opinii, zatem także i zakresu, w jakim Rada Gminy ma prawo podejmować uchwały. W tym wypadku Rada Gminy przyjęła, że nie ma stosownych kompetencji, które przy ocenie zagadnienia mogłyby poddać ocenie opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co w sposób rażący narusza prawo. Ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie. Co prawda samo studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skarżący zgłosił uwagi do projektu uchwały o studium, lecz nie zostały one uwzględnione. Organ nie wyjaśnił przy tym, co jest przyczyną zajęcia takiego stanowiska. Nie wskazano w uchwale żadnej przyczyny, dla której nieruchomość skarżącego nie mogłaby zostać zabudowana zabudową zagrodową lub inną, nie ustosunkowano się do argumentów podniesionych przez skarżącego. Jedynym uzasadnieniem jakie przywołano w uchwale (załącznik nr 3) w stosunku do wszystkich uwag wniesionych przez mieszkańców jest lakoniczne stwierdzenie, iż: "tym samym rozstrzygając nieuwzględnione uwagi Rada Miejska w Świątnikach Górnych podtrzymuje stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Świątnikach Górnych wyrażone w rozstrzygnięciu uwag". Tymczasem brak uzasadnienia stanowiska organu administracji publicznej stanowi naruszenie prawa, gdyż żadne kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Kluczowe więc znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego - im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa albo wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie ze stanowiskiem wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. (II OSK 269172011; LexPolonica nr 3907843): "Ograniczenie prawa własności a więc prawa chronionego przepisami Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego wymagają przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności niezależnie od tego czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wprost taki wymóg czy też nie. Takie uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta a najpóźniej w trakcie sesji na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały". Na żadnym z powyższych etapów organ nie uzasadnił swojego stanowiska. Przyczyną odmowy i ustanowienia na nieruchomości skarżącego na całym jej obszarze zakazu zabudowy jest opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ niezasadnie potraktował tę opinię jako wiążącą oraz uznał, że pozwala ona na zastosowanie zakazu znacznie surowszego niż ten przyjęty w uchwale w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz najcenniejszych obszarów przyrodniczych i zakazujący zabudowy m.in.: terenów położonych w odległości mniejszej niż 12 m od ściany lasu. Tym samym organ zaniechał orzekania w tym zakresie, a jedynie powielił stanowisko organu doradczego - uznając je za własne. Tym samym ciężar rozstrzygania co do kwestii planistycznych został przerzucony na organ doradczy, nie mający kompetencji do uchwalania i sporządzania studium uwarunkowań przestrzennych. Zgodnie z przepisami prawa powyższa opinia wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest wiążąca, lecz stanowi jedynie pomoc dla organów gminy, pozostawiając im swobodę decydowania, lecz nie dowolność. Opiniowanie projektu studium nie jest tożsame z dokonaniem wymaganych ustawą uzgodnień. Opinie mają inny charakter niż uzgodnienia, wynika to także z różnic podkreślanych przez orzecznictwo - wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r. (IV SA/Wa 1/2008; LexPolonica nr 1994559): " Uzgodnienie, inaczej niż uzyskanie opinii, zobowiązuje organ opracowujący projekt planu miejscowego do jego uwzględnienia, ponieważ jest ono ustawową formą udziału organów uzgadniających w tworzeniu normatywnej treści planu miejscowego przez pryzmat przepisów prawa powszechnie obowiązującego normujących sferę, w zakresie której organ uzgadniający wykonuje swoje zadania " Wydanie opinii przez organ konsultujący nie zwalnia Rady Miasta i Gminy z obowiązku poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Zgodnie z prawem: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)."

Z powyższego, zdaniem skarżącego, wynika, że Rada Miasta i Gminy Świątniki Górne nie dokonując oceny zasadności uwag do projektu uchwały w sposób istotny naruszyła tryb jej sporządzania, m.in. przez to, że w sposób dowolny i niczym nie uzasadniony zaostrzyła zakaz zabudowy w stosunku do całości działki, która ma powierzchnię 53 ary i istnieje możliwość jej zabudowania. Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów - a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżący podniósł też, że interes prawny do złożenia skargi wywodzi z art. 2 i 64 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie został naruszony art. 12 ust. 1 u.p.z.p. , zgodnie z którym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Analiza zacytowanego przepisu pozwala jednoznacznie stwierdzić, że brak jest podstaw dla uznania, iż elementem uchwały uchwalającej studium jest uzasadnienie merytoryczne w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do planu. Oczywiście należy zaznaczyć, iż uwagi te znane były radnym, którzy głosowali nad nimi przed przyjęciem studium.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, iż Rada nie dokonała oceny zasadności uwag do projektu uchwały, stwierdzono, że powyższy zarzut jest powtórzeniem zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. i w kontekście powyższego uzasadnienie organu przywołane w akapicie wyżej pozostaje aktualne. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 u.p.z.p. elementem uchwały nie jest ocena zasadności uwag do projektu studium, a wyłącznie rozstrzygnięcie (przyjęcie lub odrzucenie) o sposobie rozpatrzenia uwag. Na sesji Rady Miejskiej w dniu 29 stycznia 2013 r. przed przyjęciem uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne radni głosowali z osobna nad każdą z uwag nieuwzględnioną w całości lub części w projekcie studium. Uwagi były radnym znane wcześniej. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w wyroku z 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 641/11) "Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. W doktrynie podkreśla się, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Organ stanowiący gminy może zapoznać się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. " Dlatego uznano ww. zarzut za niezasadny w całości.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 pkt 6 a) u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego oraz brak wewnętrznej spójności w treści studium, organ stwierdził, że zarzut naruszenia w/w. przepisów sprowadza się do zarzutu nadmiernego ograniczenia interesu prywatnego skarżącego i uznaniu, że Rada czuła się związana opinią RDOŚ. W pierwszej kolejności więc Rada przypomniała, iż "kształtowanie polityki przestrzennej" w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu, należy do uprawnień władczych gminy. Nie sposób zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego " (tak SN w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 337/12). W planie studium, w stosunku do dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy na tereny osadnicze uległo przekwalifikowaniu ok. 30 ha. Taka ilość przekształceń determinowana była m.in. koniecznością ograniczania dalszego powiększania terenów przeznaczonych pod zabudowę, celem zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałością podstawowych procesów przyrodniczych. Analiza porównania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nowego studium pozwala stwierdzić, iż dokonane zmiany są logiczne i pozwalające na harmonijny rozwój gminy. W szczególności należy podkreślić, że na mapie studium brak jest zapisów, które byłyby nielogiczne i nieuzasadnione, czy miały charakter nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Jak słusznie zauważył WSA w Kielcach w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Ke 27/12 (wyrok dotyczy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, per analogiam znajduje jednak zastosowanie w niniejszej sprawie) "gmina samodzielnie określa funkcje terenów, jednak samodzielność ta nie jest samodzielnością nieograniczoną. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i, stosownie do wymagań u.p.z.p., w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej." Rada podkreśliła, że należy też pamiętać, że zgodnie z art. 74 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Zapis ten koresponduje z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do treści którego zakres i sposób postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalaniu zasad ich zagospodarowania i zabudowy musi przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, mówiąc o zrównoważonym rozwoju rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Sporządzając projekt studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne, Burmistrz Gminy dokonał analizy istniejących uwarunkowań, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrując również wnioski, złożone na podstawie art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Szczegółowo była również rozpatrywana uwaga skarżącego złożona w dniu 22.10.2012 r. (data wpływu do urzędu: 24.10.2012 r., zarejestrowana pod numerem 7324) do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne. Jak wynika z uzasadnienia w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego projektu studium, przyczyną odrzucenia wniosku skarżącego były okoliczności: "tereny otwarte, zadrzewiony, brak sąsiedztwa zabudowy i wyjątkowo duży sprzeciw RDOŚ" - najbliższe tereny osadnicze od działki skarżącego zlokalizowane są w znacznej odległości (ok. 200 m), a sama nieruchomość zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zwartych kompleksów leśnych. Przy ocenie wniosku skarżącego brano pod uwagę także szereg innych okoliczności, w tym fakt, iż w okresie od momentu uchwalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia dzisiejszego znaczna część przekształconych na budowlane terenów nie została jeszcze wykorzystana, nie jest więc zasadnym nadmierne przekształcanie kolejnych gruntów pod cele budowlane chociażby z powodów ekonomicznych (konieczność uzbrajania terenów). Nie uzasadnionym jest też nadmierne rozpraszanie zabudowy co godzi w ład przestrzenny Gminy, czy wreszcie rozpraszanie zabudowy w sytuacji gdy na znacznej części obszaru Gminy znajdują się tereny osuwiskowe. To właśnie te okoliczności wpłynęły na taki a nie inny sposób rozpatrzenia uwag skarżącego, a które to uwagi powielone są w znacznej części w opinii Nr [...] z dnia 7 października 2009 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Opinia ta, uzyskana co prawda w wcześniejszym okresie niż był przygotowywany projekt studium była jednakże podtrzymana w stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trakcie opiniowania projektu studium (brak było zmiany stanowiska), które później zostało przyjęte przez Radę Miasta i Gminy w Świątnikach Górnych. Organ podniósł też, że nie ma jednak racji skarżący (jak wynika chociażby z w/w. twierdzeń), iż opinia ta stanowiła wyłączną przyczynę nieuwzględnienia jego wniosków - stanowiła ona bowiem wyłącznie wskazówkę dla Rady, która nie wiązała Rady. Ponadto zwrócono uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ww. opinii wskazał na konieczność nierozpraszania zabudowy i ochronę cennych przyrodniczo obszarów, wskazując między innymi nieruchomość skarżącego (załącznik do opinii ). Organ stwierdził, że jak trafnie zauważył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, znaczna część terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcje budowlane nie została zabudowana, a tym samym wyznaczanie nowych terenów budowlanych jest niezasadne. Argumentacja ta jest zasadna również w chwili obecnej, gdyż działka skarżącego zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zwartych kompleksów leśnych, a najbliższe tereny wskazane w studium pod rozwój terenów osadniczych znajdują się w odległości ponad 200 metrów od jego nieruchomości. Organ przyznał, że prawdą jest, że w odległości ok. 80 metrów od nieruchomości skarżącego zlokalizowane są dwie zagrody, które zostały w studium wskazane, poprzez usankcjonowanie ich istnienia, nie nastąpiło jednak rozszerzanie terenów zabudowy w tym obszarze.

Organ planistyczny podniósł też, że niezasadny jest argument skarżącego, iż zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialno-prawną. W obowiązującym planie miejscowym nieruchomość skarżącego oznaczona została symbolem C:ZLd, jako przeznaczona pod zalesienie. Przyjęte Studium ustala dla niej kierunek rozwoju rolniczy z możliwością zalesienia. Tym samym ustalenia Studium dają możliwość szerszego określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu, w przypadku jego zmiany, niż ma to miejsce w chwili obecnej. Przedmiotowa nieruchomość może być zgodnie z ustaleniami studium przeznaczona w nowym planie zarówno pod zalesienie, jak i pozostawiona jako rolna jak ma to miejsce na dzień dzisiejszy. Zgodnie z art. 6 ust 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapis ten daje również gminie prawo ograniczenia w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności, co znajduje umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższego stwierdzono, że zarzuty naruszenia art. 11 pkt. 6 a) u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oaz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego oraz wewnętrzna spójność w treści studium są niezasadne.

Podsumowując Rada Miejska w Świątnikach Górnych stwierdziła, że nie dopuściła się naruszenia interesu skarżącego poprzez brak należytego wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Przyczyny nieuwzględnienia jego wniosku były konkretne i zostały wyartykułowane w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wynikały właśnie z wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Sama zaś procedura uchwalenia studium była przeprowadzona prawidłowo, a w konsekwencji skarga winna zostać oddalona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym Sąd aprobuję pogląd, zgodnie z którym artykuł 101 ust. 1 u.s.g. stanowi przepis szczególny względem art.134 § 1 p.p.s.a. przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się zatem od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi, ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącą skargę. Sąd I instancji ocenia, czy skarżący posiada w ogóle interes prawny (np. czy jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy uchwała) oraz nastąpiło jego naruszenie przez zaskarżoną uchwałę. Brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny czy naruszenie interesu prawnego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo. Dopiero na tym etapie sąd może ma na uwadze art. 134 p.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi.

Ponieważ przedmiotem skargi G.B. jest uchwała Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych nr XXIX/235/2013 z dnia 29 stycznia 2013 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała z zakresu administracji publicznej), a skarżący dochował wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz zachował termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to istotne było zbadanie przez Sąd, czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, publ.: strona internetowa NSA CBOSA). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, , publ.: strona inter. NSA CBOSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz z mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem wewnętrznie obowiązującym organy gminy to – z zasady - jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, [w:] CBOSA). W związku z powyższym, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do tego czy przepis art. 101 ust.1 u.s.g. może stanowić podstawę do wniesienia skargi na uchwałę przyjmującą studium. Między innymi w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 (LEX nr 334317), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, skierowane są jedynie do organów gminy wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, w rozumieniu przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. Drugie stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, uznaje możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium, wskazując, że zawarte w studium ustalenia mogą w niektórych sytuacjach, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki jednostki, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, przy czym uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jedynie takim właścicielom nieruchomości, wobec których doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Przesłanką skargi jest zatem zawsze naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, którego konieczność oceny wynika z mocy wiążącej studium. Według art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Dokonanie tej oceny wynika też z miejsca studium w procedurze uchwalania planu (art. 14 ust. 5 i 8, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz z następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Badając naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, co następuje:

W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne wynika z jego prawa własności nieruchomości działki nr [...] położonej w miejscowości O.

W toku procedury uchwalania studium dla nieruchomości skarżącego przewidziano dwa kierunki zagospodarowania - Tereny rolne z zakazem zabudowy oraz Tereny leśne i zalesione, również bez możliwości zabudowy.

Ustalając w studium ww. kierunki zagospodarowania działki będącej własnością skarżącego organ uwzględnił jej dotychczasowe, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie (tereny dolesień). Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału zawartego w aktach wynika, że określenie kierunków przyszłego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego została poddana właściwej i rzetelnej analizie. Działka nr [...] w O. znajduje się w terenach otwartych, blisko kompleksów leśnych, daleko od zwartej zabudowy mieszkalnej (w najbliższym sąsiedztwie jedynie na działkach nr nr [...] istnieje dotychczasowa zabudowa zagrodowa) i ze względu na niedopuszczanie do rozproszenia zabudowy na terenie gminy w obszarze tym, w dalszym ciągu, nie przewidziano możliwości zabudowy.

Zdaniem Sądu, brak podstaw do uznania zasadności zarzutu, aby uchwalając zaskarżone studium Rada nie dokonała wyważenia chronionych ustawowo wartości, oraz naruszyła zasadę proporcjonalności, czy równości. Porównując ustalony kierunek zagospodarowania z aktualnym przeznaczeniem gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym działkę skarżącego należy stwierdzić, że nie tylko nie ograniczono (pogorszono) dotychczasowych praw skarżącego, ale przewidziano możliwość rolniczego wykorzystania jego nieruchomości. To, że Rada nie uwzględniła uwagi skarżącego, w konsekwencji czego studium nie przewiduje możliwości zabudowy działki, w ten sposób kontynuując pozostawienie tego terenu wolnego od zabudowy, nie oznacza ograniczenia interesu indywidualnego skarżącego w sposób niezgodny z prawem.

Sąd uznał, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia studium ani w sposób bezpośredni ani w sposób pośredni nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości (zarówno w sposób dotychczasowy, jak i ewentualnie w nowy sposób przewidziany w studium, o ile zostanie uchwalony nowy miejscowy plan), bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującym mu prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Dlatego ustalone ograniczenia (kontynuacja zakazu zabudowy) w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania studium (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Co istotne - ustalenie kierunku zagospodarowania terenu dla obszaru obejmującego działkę skarżącego nie było działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z przyjętych założeń, celów i uwzględniało opinie uprawnionych podmiotów, w tym opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2009 r. OO.ASł. 7041-1-97-09. Dla terenu skarżącego, oznaczonego w obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne (uchwała nr XI/86/2007 z 7.08.2007 r.) symbolem C:ZLd – tereny dolesień (http://swiatniki-gorne.pl/images/mpzp/4.jpg), Studium ustala, jak już wyżej podniesiono, jako główne kierunki zagospodarowania: 66 R –Tereny rolne z zakazem zabudowy (dopuszczalne funkcje w planach: grunty orne, łąki, i pastwiska, zieleń nieurządzona i urządzona, zalesienia, stawy hodowlane) i L – Tereny leśne i zalesione (dopuszczalne funkcje w planach: tereny lasów i zalesień również z zakazem zabudowy) str. 57, str. 64 pkt 2.1.14 i str. 65 pkt 2.1.16 studium.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżącego, przypomnieć jedynie należy (wobec bogatego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego), iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 kc nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na terenie gminy ustalając takie kierunki zagospodarowania i sposoby przeznaczenia terenów, które mogą nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego studium. Sąd podziela stanowisko organu planistycznego, że zaskarżony akt nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego, który nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Studium i ewentualnie nowy miejscowy plan uwzględniający zapisy zaskarżonego studium nie wyklucza korzystania przez skarżącego z nieruchomości również w dotychczasowy sposób. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1575/12) organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeżeli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek jej zagospodarowania, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczyłoby to ich racjonalne zagospodarowanie.

Podkreślić zatem należy, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące już uwarunkowania, dotychczasowe przeznaczenie terenu i konieczność ochrony przyrody przesądziły, iż dla terenu, o którym mowa w skardze został wybrany omówiony wyżej kierunek zagospodarowania.

Ma rację skarżący wywodząc, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie bowiem polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania władczych działań planistycznych, które w ramach ograniczonych, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1377/12 internetowa baza orzeczeń NSA CBOSA). Zdaniem jednak Sądu, motywy którymi kierował się organ planistyczny, przedstawione zarówno w uzasadnieniach co do zgłoszonej przez skarżącego uwagi, jak i następnie powtórzone i omówione w odpowiedzi na skargę , a przede wszystkim wynikające z akt planistycznych przekonują, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżącego. A ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych kierunków zagospodarowania działki skarżącego Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. W niniejszej sprawie wskutek uchwalenia zaskarżonego studium nie doszło do naruszenia właścicielskich praw skarżącego poprzez ich pogorszenie. Zarzuty skargi uznano zatem za bezzasadne.

Sąd akceptuje stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, iż: "Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać (...) w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony". Ustosunkowując się jednak do zarzutu braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia uwagi skarżącego podnieść należy, że już w uzasadnieniu Burmistrza wskazano na przyczyny nieuwzględnienia uwagi i powielenie tej oceny (uzasadnienia) przez Radę nie jest błędem proceduralnym i nie oznacza "niedokonania oceny zasadności uwag do projektu uchwały". Ponadto w trakcie procedury uchwalania studium od początku kierunki zagospodarowania terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, były takie same, a z projektu studium wynikały jego cele i założenia.

Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził zatem niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.