Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 597/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6, art. 15, art.  16 ust. 1, art. 20,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy [...] - część II oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

M. S. (dalej również jako: Skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy [...] – [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. 2018, poz. [...] – dalej również jako: "Uchwała").

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Skarżącego do jego nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej Uchwały, na której teren działki nr [...], obręb [...], gm. [...] przeznaczony został na tereny lasu, przez co Skarżący pozbawiony został możliwości dotychczasowego wykorzystania działki (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, w tym na cele rolne, jak również zabudowy [...]),

2) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewskazanie przez organ gminy, czy wykorzystywał urzędowe kopie map zasadniczych, ewentualnie mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co powoduje w ocenie Skarżącego, że organ gminy mógł nie uwzględnić powyższych map, ewentualnie mógł uwzględnić mapy z nieaktualnym stanem prawnym, co może powodować niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego z zasobem geodezyjnym, a w dalszej konsekwencji sprzeczność pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a jej stanem ujętym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego,

3) § 3 ust 2 a w zw. z § 7 pkt 36 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego [...] poprzez niezgodną z tym rozporządzeniem zmianę przeznaczenia działki gruntu nr [...], obręb [...], gm. [...] z rolnej na leśną (las),

4) § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy [...], co uniemożliwia właściwą kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny, w szczególności w zakresie oceny czy przy uchwalaniu planu nie doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego i czy dostatecznie zostały wyważone interesy jednostek i interes publiczny, co narusza prawa Skarżącego,

5) art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm) poprzez rozszerzenie w § 2 pkt 8 zaskarżonej Uchwały definicji legalnej sieci infrastruktury technicznej o urządzenia ropociągowe, elektroenergetycznych,

6) art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rozstrzygnięcie przez Radę Miejską Gminy zbiorczą uchwałą uwag zgłoszonych do projektów planu miejscowego, rozstrzygniętych uprzednio negatywnie przez Burmistrza [...].

Żądaniem skargi objęto twierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zmienia przeznaczenie dz. nr [...], obręb [...], gm. [...] z rolnego na cele leśne, tj. w części dotyczącej postanowień zawartych w § 3 pkt 6, § 14 oraz załączniki graficzne nr [...] do Uchwały w zakresie w jakim zmieniają przeznaczenie działki gruntu nr [...] obręb [...], gm. [...], z rolnego na cele leśne. W przypadku uwzględnienia zarzutów z pkt 2, 3,4, 5 lub 6 skargi, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie opisując przebieg procedury planistycznej i odnosząc się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

M. S. wniósł skargę na Uchwałę stanowiącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opierając ją na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej również jako: p.p.s.a.) – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez skarżącego naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

1. Uprzedzając zatem zasadnicze merytoryczne rozważania w sprawie należy odnieść się do kwestii naruszenia interesu prawnego M. S. zaskarżoną Uchwałą. W tym zakresie należy wskazać, że M. S. jest właścicielem dz. nr [...] obręb [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...], objętej KW nr [...] (k.220-221 akt sąd.). Ustalenia te zostały udokumentowane w aktach sprawy. Wskazana działka położona jest na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą, a Skarżący naruszenia jego interesu prawnego upatruje w wadliwości procedury planistycznej, przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości.

2. Drugim zasadniczym elementem, który Sąd musiał uwzględnić badając zasadność złożonej przez M. S. skargi jest zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Tymczasem, wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W judykaturze akcentuje się przy tym, że przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 115/15). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wyjaśnić, że Skarżący posiada legitymację do tego aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały - w części - wyznaczonej jego indywidualnym interesem, a więc (upraszczając) dotyczącej tych działek, co do których Skarżący wykazał przysługujący mu tytuł prawny. W złożonej skardze M. S. powołał się wyłącznie na tytuł prawny i naruszenie interesu prawnego dotyczącego dz. [...]. To oznacza, że w tym zakresie Skarżący mógł skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały.

3. Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - istotne - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego - istotne - naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa - należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej: wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

4. Jak wskazano powyżej kontrola Uchwały musiała zostać dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się on z naruszeniem interesu prawnego Skarżącego. Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a badając zasadność skargi, w zakresie granic wytyczonych interesem prawnym Skarżącego, Sąd nie stwierdził wad procedury planistycznej, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej dz. nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że Skarżący naruszenia jego interesu prawnego upatruje w leśnym, a nie rolnym przeznaczeniu jego terenów w Uchwały, podnosząc, że w ten sposób został arbitralnie pozbawiony możliwości zabudowy działki nr [...].

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że nie jest on uzasadniony przede wszystkim z tego względu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Również w niniejszej sprawie Uchwała została podjęta po stwierdzeniu, ze nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (§ 1 ust. 1 Uchwały). Na wezwanie Sądu nadesłano Studium gminy [...], z którego jednoznacznie wynika – i nie kwestionuje też tego faktu Skarżący – że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w Studium jako "III Strefa przyrodnicza z terenami zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej". Przeznaczenie tego terenu jednoznacznie potwierdza załącznik graficzny. Zauważyć trzeba, że wskazanym w Studium gminy [...] dokonano jaskrawego rozróżnienia pomiędzy II - strefa rolno-przyrodniczą (z terenami użytkowanymi rolniczo), a strefą III strefa przyrodniczą (terenami zieleni) na których położona jest dz. nr [...]. Na s. 39 i 41 Studium gminy [...] wskazano, że Strefa Przyrodnicza obejmuje tereny otwarte lasów, pastwisk, tereny podmokłe i wody oraz, że są to najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy dlatego "zakłada się, że generalnie strefa przyrodnicza powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy" (k. 199 i 200 akt sąd.).

Skoro zatem już w Studium gminy [...] wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, na którym leży również dz. nr [...], to nie mógł (bez uprzedniej zmiany tego Studium) dopuścić zabudowy na wskazanym terenie również plan miejscowy przyjęty zaskarżoną Uchwałą, i to niezależnie od jego rolnego, czy leśnego przeznaczenia. Z tej już tylko przyczyny nie można podzielić stanowiska Skarżącego, co do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską Gminy. Ponadto, w badanym przypadku Studium gminy [...] w sposób jednoznaczny dokonuje rozróżnienia pomiędzy terenami przyrodniczymi a terenami rolno-przyrodniczymi. Dlatego w wyraźnej sprzeczności ze Studium gminy [...] stałoby przeznaczenie Uchwałą, obszarów położonych na obszarze Strefy III – strefa przyrodnicza, na cele użytkowania rolniczego, jak chciałby tego Skarżący.

Zaakcentować trzeba, że Rada Gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). Nie ulega wątpliwości, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontynuując powyższe rozważania w kontekście badanej sprawy, wyjaśnić należy, że naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami.

Taki też zarzut – przekroczenia władztwa planistycznego – stawia M. S. Radzie Miejskiej Gminy, z uwagi na "całkowite pozbawienie możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości", bowiem jak wskazuje "przeznaczenie działki skarżącego na cele leśne taki skutek wywołuje" (k. 10 akt sąd.).

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego należy powtórzyć, że w niniejszej sprawie działanie organu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, ale jest spowodowane czynnikiem obiektywnym, tj. wiążącymi Radę Miejska Gminy w tym zakresie postanowieniami Studium gminy [...] w którym przewidziano w odniesieniu do terenu na którym znajduje się dz. nr [...] "wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy" na obszarze "III-strefa przyrodnicza". Od tej ustanowionej w Studium gminy [...] zasady przewidziano jedyne wyjątki, dotyczące niewielkich "istniejących enklaw zabudowy". Tymczasem, Skarżący naruszenia prawa upatruje w pozbawieniu go prawa do realizacji przyszłej zabudowy na posiadanej działce. W istocie rzeczy zakaz zabudowy na działce nr [...] nie wynika z faktu jej leśnego przeznaczenia (które, co należy zaakcentować również jest zdeterminowane zapisami Studium), ale z kierunku zagospodarowania przestrzennego tego terenu, przyjętego w Studium gminy [...], którego uszczegółowienie stanowi plan miejscowy.

Nie sposób w tej sytuacji podzielić stanowiska Skarżącego o naruszeniu zasady równości oraz zasady proporcjonalności - zaskarżoną Uchwałą - na skutek leśnego przeznaczenia i pozbawienia go możliwości zabudowy na dz. nr [...], skoro postanowienia te w sposób jednoznaczny wynikają ze Studium gminy [...]. Natomiast teren dz. nr [...] wykorzystywany przez Skarżącego jako rolny – jak podkreślono w odpowiedzi na skargę – nadal może być w ten sposób wykorzystywany, co wprost wynika z § 25 Uchwały.

5. Skarżący powołuje się na sprzeczność Uchwały z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. 2005, nr [...], poz. [...] – dalej jako: "Rozporządzenie Wojewody"). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w Rozporządzeniu Wojewody wyznaczono strefy "F" – strefa ochrony krajobrazu kulturowego związanego z rolnictwem, w ramach której wyróżniono podstrefę "F2" – obejmującą pozostałe obszary w strefie chronionego krajobrazu. Jednocześnie, w tabeli w § 7 Rozporządzenia Wojewody zawarto wskazanie, że wprowadza się ustalenia (m.in. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) które przedstawia Tabela, która pod poz. 35 wskazuje "Dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy". W ocenie Skarżącego to przesądza, że tereny działki nr [...] należało pozostawić rolne.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że pod poz. 35 zalecono jedynie "dążenie" do zachowania "rolniczego lub rolniczo-leśnego" charakteru terenów strefy. Nie ulega zatem wątpliwości, że po pierwsze - wskazanie to nie ma charakteru bezwzględnego. Nie nakazano bowiem "zachowania" określonego charakteru terenów. Po drugie zalecono "dążenie" do zachowania rolniczego lub "rolniczo-leśnego charakteru terenów", dopuszczając wprost sposób leśnego przeznaczenia działek położonych na terenie strefy F2. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę, że pod poz. 36 zalecono "Pozostawienie obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych – otwartych i niezabudowanych".

W ocenie Sądu, ustalenia te należy odczytywać poprzez pryzmat celów, osiągnięciu których mają one służyć, określonych w § 3 Tabeli, tj.: ochrony przed: "Degeneracją ekosystemów leśnych" (poz. 1), "Degradacją środowiska naturalnego spowodowaną istniejącą intensywną zabudową rekreacyjną na terenie parku" (poz. 7) oraz przed "Tworzeniem nowych zwartych kompleksów osadniczych na terenie otuliny, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych" (poz. 8). Wskazano przy tym sposób eliminacji lub ograniczenia tych zdefiniowanych pod poz. 1, 7 i 8 Tabeli istniejących i potencjalnych zagrożeń oraz ich skutków, m.in. poprzez: "Ukierunkowanie leśnictwa na odtwarzanie naturalnych właściwości ekosystemów leśnych i zapobieganie ich degeneracji" (poz. 1), "Wprowadzenie zakazu przekształcania terenów rolnych pod nową zabudowę rekreacyjną" (poz. 7).

Mając na uwadze zarówno literalne brzmienie, jak i wskazane cele, których urzeczywistnieniu mają służyć ustalenia Rozporządzenia Wojewody, należy wskazać, że zaskarżona Uchwała, wbrew zarzutom skargi, ich nie narusza, a jak wskazano już teren dz. nr [...] wykorzystywany przez Skarżącego jako rolny nadal może być w ten sposób wykorzystywany, co wprost wynika z § 25 Uchwały.

6. W skardze zarzucono też, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do Uchwały została sporządzona w błędnej skali, tj.: 1:2000. Skarżący zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodzić się należy, że stosowanie w załączniku graficznym planu mapy w skali 1:500 lub 1:2000 może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych" przypadkach. Takie przypadki zostały wskazane przez ustawodawcę w § 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zgodnie z którym, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, w przypadku zaś sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Te nieostre i mocno uznaniowe kryteria nie stanowią jednak katalogu zamkniętego, bowiem art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła w tym zakresie do tych przepisów wykonawczych. Zastosowanie do planu miejscowego skali mapy innej niż 1:1000 ma zatem przede wszystkim umożliwić prawidłowe posługiwanie się załącznikiem graficznym i jego prawidłową interpretację przez organy administracji publicznej stosujące prawo, w szczególności przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, bez konieczności takiej interpretacji, która w sensie prawnym prowadziłaby do konieczności dokonania istotnej wykładni ustaleń planu (por. A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd/el. 2019).

Odnosząc się zatem do tego zarzutu Rada Miejska Gminy wskazała w odpowiedzi na skargę, że Uchwała dotyczy obszaru o pow. ok. [...] ha, co stanowi znaczną cześć gminy. Ta okoliczność w ocenie tego organu uzasadniała posłużenie się mapą w skali 1:2000. Odnosząc się do tego zarzutu należy też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zastosowanie przyjętej skali mapy planu nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa w sytuacji, gdy nie ma to żadnego wpływu na możliwość korzystania z planu, jego wyrazistość i czytelność (por. wyrok NSA z dnia 10.08.2011 r. sygn. II OSK 1132/11). W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że plan obejmuje znaczny obszar gminy i co nie jest kwestionowane nawet prze stronę, jest czytelny i jego część graficzna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z tej też przyczyny, zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i to w stopniu mającym przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały, Sąd uznał za niezasadny.

6. Skarżący zarzuca też, że Uchwała jest pozbawiona uzasadnienia, jakkolwiek bowiem znajduje się ono w aktach planistycznych, to nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] wraz z Uchwałą. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że obowiązek sporządzenia do projektu planu miejscowego uzasadnienia został wprowadzony do art. 15 u.p.z.p. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.). Istnienie tego obowiązku, jak również fakt sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej Uchwały nie budzi wątpliwości Sądu.

Przede wszystkim należy wskazać, że uwzględnienie omawianego zarzutu wymagałoby powiązania z granicami wytyczonymi interesem prawnym Skarżącego. Wykazanie naruszenia interesu prawnego Skarżącego determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, zasadniczo do tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia, bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 115/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W złożonej do Sądu skardze w żaden sposób nie powiązano zarzucanego braku publikacji uzasadnienia Uchwały z naruszeniem interesu prawnego Skarżącego. Jednocześnie kwestia sporna (leśne przeznaczenie i zakaz zabudowy na dz. nr [...]) w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynikają z zapisów Studium gminy [...].

Ponadto, podkreślić trzeba, że również Skarżący nie kwestionuje, że "uzasadnienie uchwały faktycznie powstało" (pkt V uzasadnienia skargi). W sprawie nie jest więc kwestią sporną realizacja ciążącego na radzie gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia Uchwały. Na podstawie art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019, poz. 1461) Wojewoda (a nie rada gminy) wydaje wojewódzki dziennik urzędowy. Nie sposób zatem, jak domaga się tego Skarżący, stwierdzić nieważności Uchwały (i to w całości), z uwagi na brak publikacji uzasadnienia Uchwały, w sytuacji gdy z akt planistycznych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, nie tylko że uzasadnienie Uchwały zostało sporządzone (k.443-446), ale również przekazane Wojewodzie. Należy też zauważyć, że istnienia uzasadnienia Uchwały nie kwestionował również sam Wojewoda [...], któremu przekazano dokumentację planistyczna wraz z Uchwałą.

Z tych też przyczyn, również opisany zarzut skargi należało uznać za nieuzasadniony.

7. Skarżący zarzucił też modyfikację w § 2 ust. 8 Uchwały ustawowej definicji "sieci infrastruktury technicznej" i naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do tego zarzutu należy powtórzyć, że wykazanie naruszenia interesu prawnego Skarżącego determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, zasadniczo do tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu Skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia, bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Skarżący nawet nie twierdzi w skardze, aby zarzucana modyfikacja ustawowej definicji, miała jakikolwiek wpływ na jego indywidualny i konkretny interes prawny. Z tej też przyczyny wskazany zarzut skargi uznano za niezasadny.

8. W skardze podniesiono też zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że rozpatrzenie uwag przez Radę Miejska Gminy połączone zostało z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz objęte zostało jednym głosowaniem. Uzasadniając złożoną skargę w tym zakresie Skarżący zaakcentował, powołując się na stanowisko judykatury, że "każda ze zgłoszonych uwag musi zostać rozpatrzona indywidualnie", a niedopuszczalne jest głosowanie na listę uwag.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że "Radni otrzymali materiały w formie elektroniczne na tablety i mieli możliwość zapoznania się z ich treścią". Zgodnie z protokołem z [...] sesji Rady Miejskiej Gminy, która odbyła się [...] czerwca 2018 r. w trakcie sesji został złożony wniosek jedynie o nieodczytywanie uwag ze względu na ich obszerność. Wskazano jednak, że "radni dokonywali rozstrzygnięcia - każdej uwagi w osobnym - głosowaniu". W odpowiedzi na skargę wskazano, że Protokół z sesji jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] pod wskazanym w odpowiedzi na skargę adresem. Ponadto zał. nr [...] do Uchwały liczy [...] strony "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni i lasów gminy [...]". Analiza tego załącznika wskazuje, że - każda - z uwag została szczegółowo przedstawiona. W odniesieniu - do każdej - z uwag przedstawiono - indywidualne - rozstrzygnięcie oraz - indywidualne - uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić jednak trzeba, że Skarżący sam nie zgłosił uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wskazuje w jaki ewentualnie sposób podnoszone zarzuty, dotyczące indywidualnego rozpatrzenia uwag miały wpływ na jego indywidualny i konkretny interes prawny.

Z tych przyczyn powołany zarzut skargi również nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, że dla skuteczności tego zarzutu konieczne byłoby również wykazanie związku pomiędzy podnoszonym naruszeniem art. 20 u.p.z.p. a interesem prawnym Skarżącego, czego w skardze jednak nie uczyniono.

Reasumując, dopuszczając przyjęte zaskarżonym planem przeznaczenie terenu dz. nr [...] nie doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego Skarżącego. Stwierdzono, że naruszenie interesu prawnego Skarżącego, które przesądziło o posiadaniu przez niego legitymacji skargowej mieści się w granicach prawem wytyczonych, a podniesione w sprawie zarzuty okazały się niezasadne.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalił.