Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 491/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 110 ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 3.1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 25 maja 2010 r. nr XLVIII/392/2010 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Głogowie I. stwierdza nieważność § 3 pkt 6, § 5 ust. 3 pkt 6 oraz § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 25 maja 2010 r. nr XLVIII/392/2010 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Głogowie; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zakresie określonym pkt I; III. zasądza od Miasta Głogów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lipca 2010r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności § 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 3 pkt 6 oraz § 6 ust. 3 uchwały

Nr XLVIII/392/2010 Rady Miasta Głogowa z dnia 25 maja 2010 roku w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Głogowie.

2) zasądzenie kosztów procesowych wg norm przypisanych.

Przedmiotowym zapisom uchwały Nr XLVIII/392/2010 zarzucił:

- § 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 3 pkt 6 uchwały istotnie naruszenie prawa, tj. art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.),

- § 6 ust. 3 istotne naruszenie prawa, tj. § 1 art. 31 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W motywach uzasadnienia organ nadzoru stwierdził, że na sesji w dniu 25 maja 2010 r. Rada Miejska w Głogowie podjęła m.in. uchwałę Nr XLVIII/392/2010 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Głogowie.

Uchwała Nr XLVIII/392/2010 wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 czerwca 2010 r., przesłana pismem o sygn. BR.0704-19/2010 z dnia 28 maja 2010 r.

Wskutek upływu 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Głogowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h) i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240), nadała statut Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Głogowie.

Należy zaznaczyć, iż przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 25.05.1998 r., K 19/97, OTK 1998/4, poz. 48). Organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

W § 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 3 pkt 6 uchwały postanowiono, iż Ośrodek działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.) oraz, że do zakresu działania Ośrodka należy prowadzenie postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Tymczasem wymieniona ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) utraciła moc. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weszła w życie z dniem 1 października 2008 r., za wyjątkiem kilku przepisów, enumeratywnie wyliczonych w art. 47 i art. 48, które weszły w życie w innym terminie. W myśl art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, to znaczy w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. Jednakże ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w chwili obecnej już nie obowiązuje. Zastosowanie jej do spraw związanych z zaliczką alimentacyjną wynika właśnie z art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tak więc powołanie w § 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 3 pkt 6 uchwały ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej narusza obowiązujący porządek prawny. "Określanie tej uchylonej ustawy jako obowiązującego aktu prawnego jest niedopuszczalne, może bowiem co najmniej wprowadzać zamieszanie, czy stan niepewności prawnej co do obowiązywania tej ustawy. Można co prawda wyobrazić sobie powołanie tej ustawy w § 2 statutu, ale wyłącznie z precyzyjnym określeniem w zakresie jakich spraw - spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało przed dniem 1 października 2008 r. ma ona zastosowanie na mocy art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r." (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1966/09).

W paragrafie 6 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, iż "W razie nieobecności Dyrektora Ośrodka jego uprawnienia i obowiązki wykonuje osoba która otrzyma pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Głogowa."

Z przedmiotowego zapisu uchwały nie wynika o jakich uprawnieniach i obowiązkach zadecydowała Rada. Należy więc domniemywać, iż zapis § 6 ust. 3 uchwały Nr XLVIII/392/2010 Rady Miejskiej w Głogowie odnosi się do wszystkich obowiązków Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie, w tym do jego obowiązków jako pracodawcy.

Wprowadzona przez Radę regulacja § 6 ust. 3 uchwały Nr XLVIII/392/2010 narusza, zdaniem organu nadzoru, w sposób istotny § 1 art. 31 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Decydowanie o tym, kto będzie wykonywał uprawnienia i obowiązki Dyrektora MOPS w Głogowie podczas jego nieobecności należy do kierownika tej jednostki, a więc do Dyrektora MOPS w Głogowie. Rada Miejska w Głogowie nie posiada, odnośnie ustalania zakresu obowiązków poszczególnych pracowników jednostki organizacyjnej gminy, żadnych uprawnień.

Również w ustawie o pomocy społecznej w art. 110 ust. 7 i ust. 8 Ustawodawca stwierdza, iż : "7. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. 8. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej."

Wobec powyższego wprowadzenie w Statucie MOPSu w Głogowie pełnomocnika, zastępującego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie jego uprawnień i obowiązków nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Tym bardziej, iż brak było w tym zakresie wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie.

Należy także zauważyć, iż zgodnie z art. 39 ustawy o samorządzie gminnym "Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. (..)"

Jak wynika z powyższego, Prezydent Miasta mógłby upoważnić jedynie ściśle określone osoby do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a więc swoich zastępców, lub innych pracowników urzędu. Brak jednakże podstaw do upoważnienia dla pełnomocnika w zakresie zastępstwa Dyrektora MOPSU. Rada Miasta ma możliwość do upoważnienia jedynie organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek organizacyjnych.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że Rada Miejska, wprowadzając zapis § 6 ust. 3 uchwały, działała bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głogowie podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego , iż Prezydent Miasta nie może powoływać według swojego uznania osoby, która w razie długotrwałej choroby czy też innej nieobecności Dyrektora kierować będzie MOPS-em. Stwierdzono, że w żadnym z aktów prawnych, których naruszenie sugeruje Wojewoda nie ma wprost sformułowanego zakazu wyznaczania przez wójta (burmistrza, prezydenta) osoby, która ma kierować - w zastępstwie dyrektora - zakładem budżetowym Gminy. O tym właśnie winien, zdaniem Gminy, rozstrzygać statut danego ośrodka.

Z faktu, że w ustawie o pomocy społecznej przewidziano możliwości upoważnienia przez wójta ( burmistrza, prezydenta) innych osób poza kierownikiem OPS-u do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej nie wynika zakaz upoważnienia przez tegoż samego wójta (burmistrza, prezydenta) osób do kierowania całym ośrodkiem podczas długotrwałej nieobecności dyrektora.

MOPS jest bezspornie jednostką organizacyjną Gminy i wójt (burmistrz, prezydent) jest żywotnie zainteresowany tym kto kieruje gminnym zakładem budżetowym.

Zdaniem Gminy, fundamentalną zasadą obecnego prawa jest zasada ,że co nie jest prawnie zabronione jest dopuszczalne. Nie można w takim wypadku mówić, że wójt (burmistrz ,prezydent) działa bez podstawy prawnej, albowiem z ogólnego zakresu jego działania określonego m.innymi w art. 31 i nast. ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek kierowania organami gminy i sprawowania nad nimi nadzoru.

Przyjęcie poglądu przedstawianego przez Wojewodę prowadziłoby do sytuacji, w której Wójt (burmistrz, prezydent) pozbawiony byłby wpływu na to, kto np. przez kilka miesięcy kierowałby jednostka gminną.

Pozostawienie tylko w gestii Dyrektora MOPS bez żadnej możliwości kontroli ze strony wójta (burmistrza, prezydenta ) sprawy wyznaczenia osoby która podczas nieobecności będzie go zastępować jest zdaniem organu pozwanego zbyt daleko idące.

W piśmie procesowym skarżącego z dnia 25 sierpnia 2010r. ustosunkowano się do argumentów Rady Miejskiej w Głogowie zawartych w odpowiedzi na skargę. Stwierdzono, że nie mają one umocowania prawnego, wobec czego Wojewoda Dolnośląski podtrzymał zarzuty zawarte w skardze na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o Samorządzie Gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z kolei art. 93 ust. 1 ustawy stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy . W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie zawiera przy tym żadnego terminu, którym organ nadzoru byłby ograniczony w kwestii zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przechodząc do meritum sprawy należy zgodzić się z argumentem Wojewody Dolnośląskiego, że § 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 3 pkt 6 uchwały w istotny sposób narusza przepis art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Pierwsze z powołanych postanowień stanowi, że Ośrodek działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz, że do zakresu działania Ośrodka należy prowadzenie postępowań prowadzonych w trybie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Organ Nadzoru prawidłowo skonstatował, a organ samorządowy w odpowiedzi na skargę zgodził się, że wymieniona ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) utraciła moc. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weszła w życie z dniem 1 października 2008 r., za wyjątkiem kilku przepisów, enumeratywnie wyliczonych w art. 47 i art. 48, które weszły w życie w innym terminie. W myśl art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, to znaczy w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. Jednakże ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w chwili obecnej już nie obowiązuje. Zastosowanie jej do spraw związanych z zaliczką alimentacyjną wynika właśnie z art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tak więc powołanie w § 3 pkt 6 oraz § 5 ust. 3 pkt 6 uchwały ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej narusza obowiązujący porządek prawny.

W paragrafie 6 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, iż "W razie nieobecności Dyrektora Ośrodka jego uprawnienia i obowiązki wykonuje osoba która otrzyma pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Głogowa."

Organ nadzoru prawidłowo zauważył, że z przedmiotowego zapisu uchwały nie wynika o jakich uprawnieniach i obowiązkach zadecydowała Rada. Należy więc domniemywać, iż zapis § 6 ust. 3 uchwały Nr XLVIII/392/2010 Rady Miejskiej w Głogowie odnosi się do wszystkich obowiązków Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie, w tym do jego obowiązków jako pracodawcy. Wprowadzona przez Radę regulacja § 6 ust. 3 uchwały Nr XLVIII/392/2010 narusza, w sposób istotny § 1 art. 31 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy zgodnie z którym, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba.

Narusza ona również przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458). Otóż, na podstawie art. 2 pkt 3 powołanej ustawy w urzędach gmin oraz w jednostkach pomocniczych gmin, oraz gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych zatrudnieni są pracownicy samorządowi.

Do takich gminnych jednostek organizacyjnych należy ośrodek pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za gminne jednostki organizacyjne wykonuje kierownik tej jednostki organizacyjnej. Przepis ten zatem koreluje treściowo z art. 31 § 1 kodeksu pracy. Nie ma wobec tego żadnych podstaw do utożsamiania w stosunkach pracy gminy i gminnej jednostki organizacyjnej. Pracodawca samorządowy – urząd gminy lub gminna jednostka organizacyjna są traktowane w prawie pracy jako podmioty odrębne od gminy będącej samorządową osobą prawną. W konsekwencji należy stwierdzić, że przepis art. 31 § 1 kodeksu pracy w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych uprawnia wyłącznie pracodawcę do złożenia oświadczenia woli o powierzeniu wybranemu przez siebie podmiotowi – wykonywania czynności z zakresu prawa pracy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą wykonywać czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do wyodrębnionych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego posiadających przymiot pracodawców tylko na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia wynikającego z przepisów prawa, w tym w szczególności, z przepisów art. 7 i in. ustawy o pracownikach samorządowych. Tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, w tym m.in. wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Mieszczą sie tu np. wchodzące w skład zakresu prawa pracy czynności polegające na zatrudnianiu i zwalnianiu kierowników tych jednostek należące do określonych ustawowo zadań własnych prezydenta (art. 30 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który wykonuje również w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 33 ust. 5 tej ustawy).

Skoro w ramach określonych ustawowo zadań nie przewidziano prawa prezydenta miasta do powierzania na czas nieobecności kierownika ośrodka pomocy społecznej przynależnych temu kierownikowi uprawnień i obowiązków pracodawcy pełnomocnikowi ustanowionemu przez prezydenta, to kompetencji takiej nie można domniemywać.

Powyższe oznacza, że Rada Miejska w Głogowie nie posiada uprawnień do ustalania zakresu obowiązków poszczególnych pracowników jednostki organizacyjnej gminy.

Trafny jest również argument Wojewody Dolnośląskiego, że zakwestionowane postanowienie § 6 ust. 3 uchwały narusza przepis art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przepis ten stwierdza, iż: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej."

Ustosunkowując się do powyższego organ nadzoru zasadnie zarzucił, że ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej przyznaje wójtowi, o ile przepisy szczególne nie zawierają odmiennych regulacji (art. 39 ust. 1 ustawy). Artykuł 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje uprawnienie wójta do upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w jego imieniu. W sferze pomocy społecznej należy uznać, że przekazanie kompetencji ma charakter obligatoryjny i jest wyjątkiem w stosunku do swobody działania wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wykonawczy gminy nie jest władny do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Decyzje z upoważnienia wójta oprócz kierownika ośrodka pomocy społecznej mogą również wydawać inne osoby. Ustawodawca nie określa o kogo chodzi, w praktyce są to zwykle pracownicy ośrodka pomocy społecznej, w tym zastępca kierownika. Jednakże warunkiem udzielenia upoważnienia wskazanym art. 110 w ust. 8 ustawy o pomocy społecznej jest wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Zdaniem Rady Miejskiej w Głogowie, nie ma wprost sformułowanego zakazu wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) innych osób poza kierownikiem miejskiego ośrodka pomocy społecznej, która ma kierować w zastępstwie dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, "fundamentalną zasadą obecnego prawa jest zasada, że co nie jest prawnie zabronione jest dopuszczalne".

Sąd nie podziela tej argumentacji, gdyż stanowi ona nieuprawnioną kreację normy kompetencyjnej upoważniającej organ gminy do dokonania czynności nie znajdującej podstawy prawnej ze skutkami dla adresatów tej normy. Tymczasem normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można jej konstruować. Norma kompetencyjna dla określonego organu musi być wyraźnie określona. Wymaga tego zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada legalizmu.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.