Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3218/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 76 § 1 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3071/18 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3071/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Sp. z o.o. w [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz dokonania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:

- potwierdzeniu, że skarżąca naruszyła decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów w zakresie stosowania środka Geodur poprzez jego stosowanie w zbyt małej dawce w sytuacji, gdy decyzja tej kwestii nie reguluje, a decyzja o nałożeniu kary administracyjnej nie powoływała się na naruszenie innych rodzajów dokumentów (m.in. raportu środowiskowego);

- nieprawidłowym ustaleniu ilości środka Geodur, który powinien być zastosowany do ilości odpadów przetworzonych przez skarżącą i w konsekwencji przyjęcie, że zastosowana ilość była nieprawidłowa;

- ustaleniu, iż odmowa zmiany własnej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów Prezydenta Miasta [...] w zakresie dot. stosowania środka Geodur przesądza o nieprawidłowym jego stosowaniu przez skarżącą, w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja odmowna nie jest ostateczna i prawomocna, tym samym w żaden sposób nie przesądza o tym, czy środek Geodur jest prawidłowo bądź nieprawidłowo stosowany;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zawarto w uzasadnieniu wyroku zbyt ogólne stwierdzenia, uniemożliwiające dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez:

- przyjęcie, że nieprawomocna i nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] odmawiająca możliwości odstąpienia od stosowania technologii Geodur przesądza o naruszeniu warunków określonych w decyzji na przetwarzanie odpadów i niewyjaśnienie jaki wpływ ta nieprawomocna i nieostateczna decyzja ma na ocenę legalności działania skarżącej;

- niewyjaśnianie i pominięcie w uzasadnieniu argumentu podnoszonego przez skarżącą braku wymywania się substancji szkodliwych do środowiska, a tym samym braku konieczności stosowania środka Geodur zgodnie z technologią produkcji materiału Geodur.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż została naruszona decyzja na przetwarzanie odpadów, w sytuacji gdy w decyzji zezwalającej Spółce na przetwarzanie odpadów jest mowa o stosowaniu środka Geodur, ale brak jest określonego dawkowania tej substancji. Dawkowanie to bowiem zawarte jest jedynie w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś stwierdzone podczas kontroli naruszenie dotyczy naruszenia warunku zawartego w decyzji na przetwarzanie odpadów. Wskazała, że brak uregulowania w decyzji ilości stosowania środka nie może powodować konieczności jej interpretowania przez przedsiębiorcę i szukania możliwych rozwiązań w innych dokumentach, gdyż decyzja powinna umożliwiać jej stosowanie wprost. Podniosła, że stosowanie decyzji, w której nie określono dawkowania środka Geodur, prowadzi do wniosku, że dodanie jakiejkolwiek ilości (niezbędnej dla zrealizowania założeń procesu produkcyjnego materiałów w technologii Geodur) jest spełnieniem jej warunków.

Zauważyła, że skoro w żadnym protokole kontroli, jak również w samym zarządzeniu pokontrolnym nie wskazano. aby środek Geodur nie był stosowany, to ustalenie przez Sąd, że środek nie był stosowany w prawidłowej ilości stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Spółka podkreśliła, że w żadnym z elementów decyzji środowiskowej, dotyczącej zamierzenia budowlanego nie określono ilości stosowania środka lub stopnia stężenia koncentratu TraceLock oraz decyzja środowiskowa nie wskazuje ile roztworu należy wyprodukować z koncentratu TraceLock, a jedynie wskazuje ramy, że w przypadku substancji szkodliwych w rozumieniu przepisów prawa dla wskazanych w raporcie bardzo szerokim spectrum stosowanych rodzajów odpadów (114 pozycji), może być przewidywane zużycie do 280 Mg roztworu Geodur w przypadku wymywania się substancji szkodliwych. Podniosła, że we wniosku wskazano katalog możliwych do przetwarzania odpadów w ilości 114, jednak decyzja ograniczyła ilość rodzajów odpadów do 99 rodzajów, zaś w rzeczywistym zastosowaniu skarżąca przetwarzała maksymalnie do 30 rodzajów odpadów, które nie posiadały właściwości. Zauważyła, że ilość środka dotyczy wszystkich wskazanych we wniosku odpadów, zatem skoro skarżąca wykorzystała jedynie nieliczne z katalogu wskazanych we wniosku odpadów, to Sąd winien dokonać przeliczenia i weryfikacji ilości środka potrzebnej nie hipotetycznie, ale rzeczywiście dla spełnienia wymogów decyzji.

Ponadto wskazała, że substancje szkodliwe wymienione w zał. nr 3 ustawy o odpadach, występują tylko wtedy, kiedy ich ilość określona w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne przekracza 25% stężenia składników jednej lub więcej substancji szkodliwych, zaś przetwarzana przez Spółkę ilość odpadów nie zawierała substancji szkodliwych w rozumieniu przepisów, więc i zużycie koncentratu i środka logicznie było o wiele mniejsze.

Zwróciła również uwagę, że czym innym jest ilość 155 litrów koncentratu TraceLock, a czym innym środek Geodur, który wykonuje się jako roztwór z koncentratu TraceLock. Ponadto podniosła, że środek Geodur ma na celu zabezpieczenie przed wymywaniem substancji szkodliwych do środowiska, zaś takiego wymywania substancji nie stwierdzono, zatem środek był dodawany w wystarczającej ilości.

W ocenie Spółki karta informacyjna wskazuje docelową ilość środka, natomiast z zapisu tego nie wynika, aby ta właśnie ilość była wiążąca dla skarżącej. Zdaniem skarżącej w zapisie tym wskazano, że jest to wartość maksymalna, a rzeczywistą ilość środka należy dopiero ustalić zgodnie z właściwością danego odpadu. Zwróciła także uwagę, że technologia procesu zakupiona przez skarżącą Spółkę przewiduje, że technologia oparta jest na systemie informacyjnym GEOdat oraz GEOcalc, który automatycznie w fazie końcowej dopasowuje skład mieszanki i warunki mieszanki do wymagań wobec produktu.

Skarżąca kasacyjnie uznała również, że nieprawidłowy jest wniosek Sądu, iż środek był stosowane w niewłaściwej ilości, co wynika z faktu ubiegania się przez nią o zmianę warunków prowadzenia działalności. Zwróciła również uwagę, że decyzja odmowna Prezydenta Miasta w przedmiocie zmiany decyzji na przetwarzanie odpadów w zakresie dostosowania zapisów o konieczności dodawania środka Geodur, nie jest ostateczna ani prawomocna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca naruszyła decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów w zakresie stosowania środka Geodur poprzez jego zastosowanie w zbyt małej dawce. Nie można przyjąć za uprawnione rozumowania skarżącej kasacyjnie, że skoro decyzja nie określa ilości tego środka jaką skarżąca kasacyjnie jest zobligowana zastosować, to nie można wywodzić, że zostały naruszone postanowienia decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do przetwarzania odpadów zgodnie z technologią Geodur. Co prawda w decyzji tej nie określono wprost ilość stosowanego środka Geodur. Określenie jego ilości została zamieszczone w raporcie sporządzonym przez inwestora, a stanowiącym podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Logicznym jest, że aby stosowanie określonego środka przyniosło oczekiwany efekt musi on być stosowany w odpowiednich proporcjach. Organ wskazał, że koncentrat Geodur rozcieńcza się z wodą pitną w stosunku 1: 5 (strona 27 raportu). W oparciu o powyższe dane organ dokonał szczegółowych wyliczeń i ustalił, że w przypadku efektywnego stosowania tego środka, zakupiona ilość Geodur w 2016 r. byłaby niewystarczająca do prowadzenia przez skarżącą kasacyjnie działalności, co więcej nie wystarczyłaby na sporządzenie 1 m3 roztworu.

Podkreślić natomiast należy, że słusznie skarżąca kasacyjnie wskazała, że bezpodstawnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zwrócenie się o zmianę decyzji w przedmiocie przetwarzania odpadów w zakresie zmiany dotyczącej wyłączania konieczności stosowania środka Geodur przemawia za przyjęciem, że Spółka nie prowadziła przetwarzania odpadów w tej technologii. Nie mniej jednak wykazanie, że skarżąca kasacyjnie nie prowadziła odzysku odpadów przy prawidłowym zastosowaniu technologii Geodur, o której mowa w decyzji z dnia [...] października 2014 r., przesądza o niezasadności skargi kasacyjnej. Odmowa zaś odstąpienia od stosowania technologii Geodur decyzją z dnia [...] października 2015 r. potwierdza jedynie, że stosowanie tego środka było obligatoryjne i nie należało do uznania strony.

Nie zasługuje na uwzględnianie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i pomimo skrótowości zawartych w nim rozważań poddaje się on kontroli instancyjnej, gdyż odnosi się do istoty sprawy. Tymczasem zarzut dotyczący naruszenia powyższego przepisu nie odnosi się tylko do kwestionowania kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale kwestionuje także jego prawidłowość merytoryczną, w tym w odniesieniu do wadliwości uznania, że zwrócenie się z wnioskiem o odstąpienie stosowania technologii Geodur przesądza o naruszeniu warunków decyzji na przetwarzanie odpadów. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11, z dnia 20 marca 2013 r., II FSK 2230/13, z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań odnoszących się do braku konieczności – zdaniem skarżącej kasacyjnie – stosowania środka Geodur z uwagi na brak wymywania się substancji szkodliwych. Decyzja, na mocy której Spółka prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów dotyczy jedynie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne. Z decyzji tej wynika obowiązek, aby proces przetwarzania odpadów odbywał się przy zastosowaniu środka Geodur. W związku z taką treścią decyzji nie zaistniała konieczność oceny, że brak wymywania się substancji szkodliwych dla środowiska skutkował brakiem konieczność stosowania środka Geodur, a co za tym idzie nie można zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.