Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2554/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek o numerach [...], [...] i [...]; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J. L. jest decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] z wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] wraz z przebudową istniejącej linii telefonicznej raz budowa rowów przydrożnych i kanału odpływowego. We wnioski Wójt Gminy [...] wskazał działki przeznaczone pod drogę gminną (w tym działkę o nr ewid. [...] przed podziałem stanowiącą własność skarżącego) oraz działki niezbędne do budowy odwodnienia (w tym działki o nr ewid. [...], [...] i [...] należące do skarżącego).

W toku postępowania, J. L. w piśmie z 22 maja 2012 r. oraz w piśmie z 29 czerwca 2012 r. (data wpływu pisma do organu), nie zgodził się na proponowany wariant odwodnienia projektowanej drogi przez jego działki o nr ewid. [...], [...] i [...] podnosząc, iż utrudni to uprawę polową a w przyszłości podział tych nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 i 3, art. 11g ust. 1 pkt. 1, art. 11f ust. 1 pkt. 1-8, art. 12 ust. 1-6, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] (powyżej opisanego), w pkt 1 - zezwolił Gminie [...] na realizację inwestycji drogowej pn. "budowa drogi publicznej oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] wraz z przebudową istniejącej linii telefonicznej oraz budową rowów przydrożnych i kanału odpływowego, obręb ewidencyjny [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gm. [...], w powiecie płockim, w województwie mazowieckim", a w pkt 2 - zatwierdził projekt podziału następujących nieruchomości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - zgodnie z dokumentacją geodezyjną projektu podziału działek sporządzoną przez W. K. - geodetę uprawnionego, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2012 r. i zarejestrowaną w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w [...] pod nr [...], stanowiącą załączniki do niniejszej decyzji. Ponadto, w pkt 3 omawianej decyzji Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji drogowej pn. "budowa drogi publicznej oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] wraz z przebudową istniejącej linii telefonicznej oraz budową rowów przydrożnych i kanału odpływowego, obręb ewidencyjny [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gm. [...], w powiecie [...], w województwie [...]", kategoria XXV obiektu budowlanego. W pkt 9 sentencji decyzji Starosta [...] wskazał natomiast, że następujące działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], wydzielone pod drogę gminną przechodzą z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W pkt 12 omawianej decyzji Starosta wskazał zaś, że decyzja ta uprawnia właściwego zarządcę drogi do faktycznego objęcia ww. nieruchomości w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu omawianego orzeczenia Starosta [...] powołał się na art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) i wskazał, że wniosek o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi. W rozpatrywanym przypadku zarządcą drogi jest Wójt Gminy [...], działający w imieniu Gminy [...]. W dniu [...] kwietnia 2012 r. zarządca drogi, złożył wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, obejmującej budowę drogi publicznej oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] wraz z przebudową istniejącej linii telefonicznej oraz budową rowów przydrożnych i kanału odpływowego, obręb ewidencyjny [...] na ww. działkach w gm. [...], w powiecie [...], w województwie [...]. Do wniosku zarządca drogi dołączył dokumenty i opinie wymagane przepisami specustawy drogowej, w tym:

• mapę w skali 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych;

• analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

• mapy, zawierające projekty podziału nieruchomości,

• określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

• opinię Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...],

• opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [..] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...],

• cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów i osób sprawdzających, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), aktualnymi na dzień opracowania (i sprawdzenia) projektu, którego integralną część stanowiły projekty branżowe,

• postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...];

• opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...].

• uchwałę nr [...] Zarządu Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie opinii dla planowanej drogi publicznej oznaczonej jako działka nr ewid. [...].

I dalej, organ podał, że po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (w sposób przewidziany w art. 11d ust. 5 tzw. specustawy), strony po zapoznaniu się z projektem złożyły pisemne uwagi i zastrzeżenia. Zastrzeżenia takie zgłosił m. in. właściciel działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], który wniósł sprzeciw dotyczący budowy na ww. terenie kanału odpływowego odprowadzającego wody opadowe z projektowanej drogi.

Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez strony postępowania organ stwierdził, że postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi, który ustala przebieg projektowanej drogi wraz z odwodnieniem niezbędnym dla prawidłowego użytkowania i stanowiącym całość inwestycyjną. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania administracyjnego dokonuje tylko sprawdzenia, czy wniosek o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt budowlany jest zgodny z ww. tzw. specustawą drogową i odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego oraz, czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważniają organu orzekającego do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani zmiany proponowanych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji oraz oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyczy przebieg inwestycji drogowej. W konsekwencji Starosta stwierdził, iż złożony w dniu [...] kwietnia 2012 r. w trybie tzw. specustawy drogowej wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację inwestycji drogowej, podlega ocenie organu wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i zachowania wymogów formalnych stawianych wnioskowi w przepisie art. 11d ust. 1 tejże specustawy drogowej. Złożony przez zarządcę drogi wniosek spełnia wymogi formalne wymagane w świetle obowiązujących przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Od przedmiotowej decyzji w dniu [...] lipca 2012 r. odwołanie złożył J. L.. Po raz kolejny we wniesionym środku zaskarżenia nie wyraził zgody na budowę kolektora odpływowego przez grunty stanowiącego jego własność o nr ewid. [...], [...] i [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji na wstępie zaznaczył, że odwołanie złożył podmiot będący stroną w sprawie, dochowując terminu do jego wniesienia. Zauważył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, która wcześniej została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Wskazał, że ocenił w toku postępowania rozpoznawczego materiał dowodowy zebrany w sprawie, dokonał analizy załączonych dokumentów i w jej wyniku doszedł do przekonania zawartego w sentencji decyzji.

Odnosząc się do postawionego zarzutu zaznaczył, iż prowadzona procedura przez organ I instancji celem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji ww. drogowej została przeprowadzona poprawnie. Podstawą orzekania w powyższej materii była ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na budowę drogi prowadzone jest na podstawie wymienionej ustawy i w zakresie uregulowań w niej zawartych, zadaniem organu jest zaś sprawdzenie zgodności wniosku, projektu budowlanego pod względem wymogów formalnych. Organ nie jest natomiast uprawniony do zmiany zaproponowanych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych, w tym korygowania trasy inwestycji. Reasumując Wojewoda [...] zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zaznaczył jednocześnie, że w trakcie postępowania prowadzonego celem wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, strony mogą zgłaszać swoje zastrzeżenia, w tym, jak zrobił odwołujący, nie wyrazić zgody na zajęcie ich nieruchomości. Zauważył jednak, że wydanie decyzji nie jest uwarunkowane od zgody właścicieli poszczególnych nieruchomości, którzy mają prawo wypowiedzenia się, nie mogą natomiast swoim sprzeciwem zgłoszonym przy zaznajamianiu się z aktami czy wniesionym odwołaniem, które im przysługuje wpłynąć na nie zajęcie ich nieruchomości, jeżeli z projektu budowlanego wynika, że przez wskazaną działkę przebiegać będzie droga lub towarzysząca jej infrastruktura.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] skarżący – J. L. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, iż ww. decyzja Wojewody jak i decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem i godzą w prawnie chronione jego interesy.

Zarzucił naruszenie art. 107 oraz art. 112 k.p.a. poprzez brak pouczenia o sposobie, terminie i trybie wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...].

Zarzucił także, że pozostanie w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji godzi w jego prawa. Wykonanie drogi publicznej na działce stanowiącej jego własność, uniemożliwi mu wykorzystanie jej pełnego potencjału rolniczego. Podniósł, iż w wyniku inwestycji zostanie "wykluczona część działki", którą dotąd przeznaczał pod działalność rolniczą. Wpłynie to na zmniejszenie otrzymywanych przez niego plonów rolnych i dopłaty unijne. Nadto, realizacja inwestycji wpłynie na zmianę klasy ziemi. Obniży także wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

I dalej skarżący podniósł, że obecne usytuowanie drogi jest wkroczeniem w sferę prawa własności, którą kodeks cywilny rozciąga na przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu. Ochrona własności zagwarantowana została już w samej Konstytucji RP, w której stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, natomiast wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wskazał w tym kontekście, że obecne usytuowanie inwestycji wpływa na ograniczenie jego prawa własności oraz, że od początku planowania inwestycji zgłaszał uwagi do takiego usytuowania inwestycji. Wskazał w końcu, że decyzja administracyjna podlega weryfikacji w toku instancji odwoławczej zarówno w sensie merytorycznym jak i formalnym. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż w toku odwoławczym orzeka on tylko o zgodności inwestycji z warunkami formalnymi.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Skarżący – J. L. na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r., poprzedzającej wydanie wyroku, oświadczył do protokołu, że prostuje skargę w ten sposób, że nie wyraża zgody na zajęcie jego nieruchomości pod budowę kolektora oraz innych urządzeń związanych z odwodnieniem drogi, natomiast nie sprzeciwia się przejęciu części nieruchomości pod poszerzenie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie merytorycznych rozważań Sądu wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W świetle powołanego ww. przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zw. dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla Gminy [...] tj. budowy drogi publicznej wraz z budową rowów przydrożnych i kanału odpływowego. Rozstrzygnięciami tymi udzielono zezwolenia na inwestycję, zaprojektowaną na kilkunastu działkach położonych w obrębie ewid. [...] nad [...], w tym na działce nr ewid. [...] powstałej z podziału działki nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego. Wskazanymi orzeczeniami udzielono także pozwolenia na budowę kanału odpływowego zlokalizowanego m. in. na trzech działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] należących do skarżącego. Mając powyższe na względzie Sąd oceniał prawidłowość zaskarżonej decyzji w części, w jakiej dotyczy nieruchomości skarżącego przyjmując, że tylko w tym zakresie skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu wskazanej decyzji.

Badając zaskarżoną decyzję w takim zakresie Sąd miał na względzie także zarzuty skarżącego zawarte w skardze i uzupełnione, sprostowane w dniu 21 grudnia 2012 r. na rozprawie. Z oświadczeń skarżącego wynika bezspornie, że kwestionuje on zaskarżoną decyzję w części, w jakiej odnosi się ona do budowy kanału odpływowego na trzech działkach stanowiących jego własność. Skarżący nie sprzeciwia się natomiast budowie drogi gminnej na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy [...] oraz poszerzeniu w tym celu tej drogi, w wyniku czego działka jego o nr ewid. [...] ulegnie podziałowi na dwie, w tym działkę nr ewid. [...] przeznaczoną pod drogę.

Wobec zarzutów skarżącego wskazać w tym miejscu raz jeszcze należy, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej oznaczonej jako działka nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] wraz z przebudową istniejącej linii telefonicznej oraz budową rowów przydrożnych i kanału odpływowego. Z opisu technicznego projektu budowlanego "budowy przydrożnych rowów infiltracyjnych oraz budowy kanału odpływowego przez pola uprawne wraz z przepustami rurowymi pod zjazdami indywidulanymi" wynika, że w ramach projektu przewiduje się budowę odprowadzenia wód deszczowych przewodem zamkniętym przez pola uprawne z rur betonowych o średnicy 400 mm i długości 257 m ze studniami rewizyjnymi z kręgów betonowych o średnicy 1 m. Budowa kanału została przewidziana na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. We wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji działki te (w tym trzy stanowiące własność skarżącego), zostały określone jako niezbędne do budowy odwodnienia. W decyzji z [...] lipca 2012 r. Starosta wymienił ww. działki w pkt 1, w którym zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w tym budowę kanału odpływowego oraz w pkt 3, w którym zatwierdził projekt budowlany. Wskazane działki skarżącego, na których zaprojektowano odwodnienie drogi, mocą omawianej decyzji Starosty nie uległy podziałowi (nie zostały ujęte w pkt 2 decyzji) i nie zostały przejęte na własność Gminy [...] (bo nie zostały wymienione w pkt 9 tego orzeczenia). Nie określono także żadnych ograniczeń w korzystaniu z tych nieruchomości, w związku z realizacją ww. inwestycji.

Dostrzegając powyższe, Sąd w konsekwencji uznał, iż rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej dotyczy budowy odwodnienia drogi na działkach stanowiących własność skarżącego. Zdaniem Sądu sprawa w tym zakresie nie została w sposób wszechstronny przez organ odwoławczy wyjaśniona i co najmniej przedwczesnym było utrzymanie decyzji organu I instancji w tej części (bez przeprowadzenia właściwego, odpowiadającego przepisom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. postępowania wyjaśniającego).

W pozostałym zakresie (dotyczącym działki skarżącego o nr ewid. [...]), zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie narusza prawa (czego nie kwestionuje także skarżący – zgodnie z oświadczeniem złożonym na rozprawie), dlatego też w tym zakresie skarga została oddalona.

Rozwijając powyższą ocenę wskazać należy, że orzeczenia wydane w niniejszej sprawie zapadły na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa). Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym, na mocy ostatniego przywołanego przepisu, zastosowanie w sprawie znajduje art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W zakresie budowy drogi publicznej wraz z przebudową istniejącej linii telefonicznej oraz budową rowów przydrożnych, z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, iż zaskarżona decyzja w części, w jakiej nie dotyczy kanału odpływowego na działkach skarżącego, jest prawidłowa. W ocenie Sądu inwestor, składając wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, zaopiniowany przez właściwe organy i zawierający wszystkie niezbędne elementy, przedłożył wymaganą przepisami kompletną dokumentację, zgodnie z art. 11b i art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inwestor do wniosku złożył m. in. analizę powiązania drogi z innymi drogami, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a także operat wodnoprawny z pozwoleniem wodnoprawnym. Warto też dostrzec, że inwestycja z uwagi na swój zakres (długość projektowanego odcinka drogi nie przekracza 1 km), nie wymagała sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zaskarżona decyzja czyni zaś (w omawianym zakresie), zadość art. 11f ust. 1 ww. ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja ta zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja ta zawiera także zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, pkt 2 sentencji decyzji dotyczący tej kwestii, obejmuje m. in. działkę skarżącego nr ewid. [...] przed podziałem (po podziale [...] i [...]). W tym też zakresie Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości.

Dostrzec jednocześnie należy, iż zgodnie z projektem budowlanym teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja, stanowi drogę publiczną o nawierzchni żwirowej i poboczach gruntowych. Działka skarżącego nr ewid. [...] przylega do tej drogi i została uszczuplona na rzecz Gminy tylko w zakresie niezbędnym do poszerzenia drogi (wywłaszczono mocą kontrolowanej decyzji 0,0168 ha działki skarżącego o powierzchni przed podziałem 4,4768 ha). W skardze skarżący odwołał się do prawa własności i powołał się na Konstytucję RP podnosząc, że w wyniku realizacji inwestycji jego prawo własności zostało uszczuplone. Przypomnieć jednak trzeba, że na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. swoje stanowisko w tej kwestii zmienił. Sprostował, że nie kwestionuje wywłaszczenia części działki o nr ewid. [...], a usytuowanie na innych jego działkach odwodnienia budowanej drogi. Niemniej Sąd w tym kontekście dodatkowo zauważa, iż tzw. specustawa, której przepisy stanowiły podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, ma charakter wyjątkowy i epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020 r.). Celem tej ustawy jest uproszczenie (i znaczne przyśpieszenie) procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie ich na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę. Nadto, zgodzić się należy z Wojewodą [...], iż przepisy tej ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 46/07, lex nr 338845), został sformułowany pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji". Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. W toku omawianego postępowania organy winny więc były ocenić kompletność złożonego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Co do przebiegu inwestycji były natomiast tym wnioskiem związane i tylko w razie stwierdzenia, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej narusza normę prawną, mogły czy wręcz zobligowane były do odmowy -w całości lub w części- wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji przedstawionej (ale taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca). W omawianym kontekście warto także zauważyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11), iż "Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności." W tym samym orzeczeniu NSA wskazał, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i stwierdził, że nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji ustawy. "Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem".

Konkludując, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w części dotyczącej działki skarżącego o nr ewid. [...] przed podziałem.

Natomiast w części, w jakiej decyzja ta dotyczy budowy odwodnienia drogi przebiegającego przez działki skarżącego o nr ewid. [...], [...] i [...] Sąd uznał, iż decyzja ta jest co najmniej przedwczesna. W ocenie Sądu, nie została ona poprzedzona wyjaśnieniem wszystkich kwestii istotnych z uwagi na podnoszone przez skarżącego w toku trwającego postępowania zarzuty.

Przypomnieć należy, iż skarżący kilkakrotnie na różnych etapach postępowania administracyjnego podnosił, że kwestionuje inwestycję w zakresie dotyczącym budowy odwodnienia, nie wyraża bowiem zgody na przeprowadzenie kanału odwodnieniowego przez jego pola. Wojewoda [...] wprawdzie prawidłowo wskazał, iż organy orzekające w sprawie nie mają możliwości wpływania na przebieg inwestycji, czy przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne (na co Sąd powyżej także zwrócił już uwagę). Niemniej obowiązany był wyjaśnić, czy inwestor w tym zakresie dopełnił wszelkich formalności, a decyzja Starosty zawiera w tej części wszystkie elementy.

Działki skarżącego powyżej wymienione zostały określone przez inwestora jako niezbędne do wykonania odwodnienia. Nie zostały one przeznaczone wprost pod budowę drogi, a jedynie pod wykonanie infrastruktury towarzyszącej budowie tej drogi. Na działkach tych zaplanowano jednak wykonanie prac, tj. rowu krytego z rur betonowych o średnicy 400 mm i kilku studni betonowych o średnicy 1 m. To zaś oznacza, iż inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Stosownie bowiem do cyt. już przepisu art. 11i specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor nie złożył oświadczenia na podstawie przywołanego przepisu, dotyczącego działek skarżącego przeznaczonych pod odwodnienie. Decyzja Starosty -wydana w sprawie w I Instancji- nie zawiera zaś, zdaniem Sądu, żadnego rozstrzygnięcia, stanowiącego upoważnienie dla inwestora do przeprowadzenia prac w ww. zakresie. Nie przywołuje również żadnej normy prawnej, która dawałaby takie uprawnienie inwestorowi. W przypadku działek niezbędnych pod drogę omawiana decyzja -stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy- stanowi, iż działki te, przechodzą na własność Gminy [...] (pkt 9 sentencji decyzji). W myśl zaś art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W przypadku więc nieruchomości przeznaczonych pod drogę doszło do ich przejęcia z mocy prawa na własność Gminy. Działki skarżącego, przez które zaprojektowano odwodnienie drogi nie musiały być przejmowane przez Gminę na mocy ww. uregulowań prawnych i nie zostały ujęte w pkt 9 sentencji decyzji Starosty. Sposób ich użytkowania (w wyniku zaplanowanych robót) nie ulegnie bowiem zmianie. Bezspornie jednak inwestor winien mieć prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Oświadczenia dotyczącego tej kwestii inwestor nie złożył (co więcej – akta sprawy nie wskazują na to, aby posiadał zgodę właściciela na wykonanie ww. prac związanych z budową kanału odpływowego na jego działkach), natomiast decyzja Starosty w żadnym miejscu nie zawiera rozstrzygnięcia, na mocy którego inwestor byłby uprawniony do wykonania ww. prac -związanych z odwodnieniem na nieruchomościach skarżącego- poprzez na przykład określenie ograniczeń w korzystaniu z tych nieruchomości dla realizacji opisanego zamierzenia.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Wojewoda w powyżej opisanej części jest nieprawidłowa, wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11d i art. 11i specustawy oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji orzekając w tej części nie wziął pod uwagę zastrzeżeń odwołującego się i właściwie ograniczył się tylko do powtórzenia argumentacji organu I instancji. Nie wyjaśnił powyżej opisanej kwestii, w tym – czy decyzja Starosty zawiera wszystkie wymagane w tym przypadku (i uzasadnione z uwagi na przedmiot inwestycji) rozstrzygnięcia, stosownie do wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Tym samym należy zarzucić organowi odwoławczemu brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotne znaczenie i wpływ na końcowy wynik. Dostrzec przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi), stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w sprawie należałoby m. in. rozważyć, czy na mocy przytoczonego przepisu nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To zaś obligowałoby inwestora (na podstawie ust. 4 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami), do przywrócenia nieruchomości skarżącego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji, znajdowałby zastosowanie także art. 128 ust. 4 ww. ustawy.

Orzekając ponownie w sprawie w uchylonej części, Wojewoda [...] winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu.

Na koniec Sąd wyjaśnia, iż orzekając w sprawie miał na względzie przepis art. 31 ust. 2 specustawy, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście tej normy prawnej Sąd zauważa, iż Wójt Gminy [...] w piśmie z 13 listopada 2012 r. poinformował, że przedmiotowa w sprawie inwestycja nie została rozpoczęta. Sąd zauważa także, że decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nawet więc przy założeniu, że przepis art. 31 odnosi się również do decyzji II instancji, wskazać trzeba, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki w nim określone.

Z przedstawionych przyczyn, nie przesądzając ostatecznie wyniku sprawy, Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do działek skarżącego przeznaczonych pod odwodnienie drogi. W pkt II wyroku, na podstawie art. 151 ww. ustawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części, dotyczącej działki skarżącego nr ewid. [...] (przed podziałem). W pkt III Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach Sąd orzekł w pkt IV - stosownie do art. 200 p.p.s.a.