Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2770/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 2 okt 1, art. 13k ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: załacznik 1
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 224/15 w sprawie ze skargi S. D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. D. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowe 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2015 r. oddalił skargę S. D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W oparciu o zapis ewidencyjny ER nr [...] zarejestrowany przez urządzenie kontrolne (bramownicę) o numerze identyfikacyjnym [...], zainstalowane w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ustalono, że [...] lipca 2011 r. o godzinie 07:57:32, samochód specjalny o nr rej. [...], poruszał się po drodze ekspresowej S7, na odcinku G. (z obwodnicą G.) - Jedlińsk bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Pojazdem samochodowym o nr rej. [...] kierował S. D. K. (dalej także: "skarżący").

Podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. poinformował, że opłata elektroniczna za przejazd ww. pojazdem po wskazanym odcinku drogi ekspresowej S7 w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 07:57:32 nie została uiszczona, ponieważ w chwili przejazdu użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu viaToll. Umowa z operatorem systemu została zawarta w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: GITD, organ) w oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na S. D. K. karę 3.000 złotych, wskazując że w dniu [...] lipca 2011 r., w chwili przejazdu użytkownik pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] nie posiadał podpisanej umowy z Kapsch Telematic Services sp.z o.o., w związku z czym skontrolowany pojazd nie został wyposażony w urządzenie viaBox, a mimo to poruszał się po drodze, która została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d) rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 października 2013 r.), tj. po drodze, na której za przejazd pobiera się stosowne opłaty elektroniczne od pojazdów, których dmc przekracza 3,5t.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. GITD utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.

Jako podstawę prawną decyzji podano art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej także: "u.d.p.") oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm.), a także art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej także: "u.t.d.").

GITD przedstawił ramy materialno-prawne postępowania, przywołując brzmienie art. 5 ust. 1, art. 13 ust.1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.p.

Wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał, iż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu, których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej.

GITD podnosił, że kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D. K.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że droga publiczna, po której poruszał się skarżący (droga ekspresowa S7) – G. (z obwodnicą G.) – J., zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 11 lit. d) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r., była drogą, za przejazd po której należało wnieść opłatę w systemie elektronicznym. Załącznik ten został zmieniony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1267) z dniem 31 października 2013 r. Zgodnie z brzmieniem ww. załącznika obwiązującym od dnia 31 października 2013 r. (także w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w punkcie 12 lit. f) wskazano drogę ekspresową S7 na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem (§ 2 pkt 1 i § 3 pkt 1) opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, a wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra drogi krajowej lub jej odcinka klasy A i S ustala się w wysokości określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazującej, że kontrolowany pojazd specjalny jest zwolniony z uiszczania opłat elektronicznych stosownie do art. 13 ust. 3a pkt 3 u.d.p., Sąd I instancji wskazał, że z ustaleń organu wynika, iż kontrolowany samochód specjalny należał do Jakuba Jaworskiego, a kierował nim S. D. K., zatem kontrolowany pojazd nie był pojazdem zarządcy drogi. WSA wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie zwalniają z opłaty pojazdów, które zajmują się utrzymaniem dróg krajowych jako podwykonawcy. W takiej sytuacji, w ocenie WSA nie mamy do czynienia z pojazdami zarządcy dróg krajowych, ponieważ nie przysługuje mu tytuł prawny do przedmiotowego pojazdu.

Sąd I instancji uznał, że kara pieniężna określona w zaskarżonej decyzji została wymierzona stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. bowiem w toku kontroli ustalono, że pojazd specjalny kierowany przez skarżącego poruszał się po drodze ekspresowej S7 – G. (z obwodnicą G.) – Jedlińsk przekraczając dopuszczalną masę całkowitą - 3,5t. W kontrolowanym pojeździe nie było urządzenia umożliwiającego wnoszenie opłaty elektronicznej (viaBox), której wniesienie w systemie elektronicznym na tej drodze było wymagane. Użytkownik nie posiadał także podpisanej umowy z operatorem systemu viaToll (umowę taką zawarł w dniu 31 sierpnia 2011 r.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. D. K. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nałożenie kary na skarżącego bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy zaniedbanie obowiązku wystąpiło po stronie organu zobowiązanego do właściwego poinformowania obywatela o spoczywającym na nim obowiązku;

2) rozpoznanie skargi z naruszeniem prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu zawartego w art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, polegające na ustaleniu odpowiedzialności karno-administracyjnej osoby, której nie można przypisać niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty drogowej, a to z powodu braku odpowiedniego oznakowania drogi znakiem T-34.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę, nie uwzględnił, iż przesłanką do nałożenia na użytkowników drogi obowiązku uiszczania opłaty jest właściwe oznakowanie drogi. Wskazywał, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek umieszczenia znaku T – 34 informującego użytkownika o płatnym odcinku drogi, zaś z informacji podanej przez GDDKiK w innej sprawie wynika, że odcinek drogi, po którym poruszał się skarżący został właściwie oznakowany już po dacie przedmiotowego przejazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna i jej uzasadnienie.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy stanowczo podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W tej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nałożenie kary na skarżącego bez podstawy prawnej oraz naruszania art. 13 k ust 1 pkt 1 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie sformułowano natomiast zarzutu naruszenia norm procesowych.

Należy zatem przyjąć, że ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 13k ust 1 pkt 1 u.d.p. dotyczy jego niewłaściwego zastosowania, które miało polegać na ustaleniu odpowiedzialności karno-administracyjnej osoby, której nie można przypisać niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty drogowej, a to z powodu braku odpowiedniego oznakowania drogi znakiem T-34.

Jak wskazano wyżej niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Z kolei art.13 ust.1 pkt 3 u.d.p. stanowił, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W niekwestionowanych okolicznościach faktycznych sprawy ustalono, że S. D.K. w dniu [...] lipca 2011 r. kierował pojazdem samochodowy o dmc przekraczającym 3,5t. Przejazd odbywał się bez uiszczenia opłaty elektronicznej bowiem pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBox, zaś odcinek drogi, którym poruszał się skarżący w dniu [...] lipca 2011 r. był wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym GITD nie czynił ustaleń odnośnie do oznakowania odcinka drogi znakiem T – 34 w dniu przejazdu, a Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w związku z tym zaniechaniem naruszenia przepisów postępowania. W kontekście postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy jednak przyjąć, że skarżący nie zakwestionował stanowiska Sądu w omawianym zakresie.

Wobec tego, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie nie zostały podważone, zarzut naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, nie może zostać uznany za trafny.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy zaniedbanie obowiązku wystąpiło po stronie organu zobowiązanego do właściwego poinformowania obywatela o spoczywającym na nim obowiązku.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W odniesieniu do tego zarzutu i w nawiązaniu do przedstawionych wyżej wywodów dotyczących formułowania zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązuje do wymienionych przepisów konstytucyjnych, w szczególności nie wskazuje jaka norma prawna wywiedziona z art. 2 Konstytucji RP została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę omawianego zarzutu.

W tym stanie rzeczy należy jedynie zauważyć, że podstawa prawna wydanych w sprawie rozstrzygnięć istniała i stanowił ją art. 13k ust 1 pkt 1 u.d.p., który został wymieniony zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Nadto należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne.

Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, według sądu konstytucyjnego, to, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga, może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny.

W uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).