Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2263/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14 b ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2609/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym i nakazanie usunięcia nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasadza od P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 280 (dwieście osiemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2609/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "P." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym i nakazanie usunięcia nieprawidłowości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2013 r. (pkt I wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt III wyroku).

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę orzeczenia przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK), na podstawie art. 14a ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm. – dalej: ustawa o transporcie kolejowym lub u.t.k.) sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów unijnych dotyczących praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym. Podmiotem nadzorowanym przez Prezesa UTK jest w szczególności przedsiębiorstwo kolejowe.

W dniu 1 lutego 2013 r. Prezes UTK z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stosowania przez przedsiębiorstwo kolejowe P. SA (dalej: Spółka) bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na stacjach kolejowych W., W., W. oraz K..

Powodem wszczęcia postępowania było powzięcie przez organ informacji uprawdopodabniających fakt niezrealizowania przez Spółkę obowiązku udzielania informacji o kursowaniu pociągów na terenie stacji, na których nastąpił montaż nowego systemu zapowiedzi słownych lub wyświetlaczy, tzw. Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej (dalej: SDIP), tj. obowiązku określonego w pkt 4.2.12.1 Załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 454/2011 z 5 maja 2011 r. (dalej: TAP TSI), a także z uwagi na powzięcie przez organ informacji o przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach, co z kolei stanowi naruszenie obowiązku określonego w art. 21 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007(dalej: rozporządzenie 1371) w związku z pkt 4.1.2.11.1 Załącznika do Decyzji Komisji z 2007 (dalej: PRM TSI).

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, Prezes UTK, na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a w związku z art. 14 ust. 4 oraz 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14b ust. 1 i 2 u.t.k. w związku z art. 13 ust. 6 u.t.k., wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję stwierdzającą stosowanie przez Spółkę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na ww. stacjach kolejowych, co stanowi naruszenie TAP TSI, oraz na przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach na stacjach W. i W., co stanowi naruszenie rozporządzenia nr 1371 oraz PRM TSI. Prezes UTK nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i nakazał Spółce zaniechania stosowania bezprawnych praktyk w terminie 90 dni od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezes UTK wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie ujawnił liczne wady, błędy i usterki w funkcjonowaniu SDIP. Organ powołał się na ok. 70 skarg pasażerskich odnoszących się do wszystkich wymienionych stacji. Podał, że skargi te dotyczyły okresu począwszy od czerwca 2012 r. (stacje [...]), natomiast w odniesieniu do stacji K. od końca 2012 r. Prezes UTK wskazał, że podczas czynności nadzorczych przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Transportu Kolejowego na stacjach [...] stwierdzono, że SDIP nie działa prawidłowo, a informacje przekazywane na tablicach elektronicznych wprowadzają pasażerów w błąd. Ponadto stwierdzono, że w wielu przypadkach występuje niespójność między informacjami głosowymi i wizualnymi. Organ zauważył, że do dnia wydania przez Prezesa UTK decyzji w sprawie, nieprawidłowości nie zostały przez Spółkę usunięte.

W ocenie organu, zostały spełnione łącznie obydwie przesłanki dla zakwalifikowania działań Spółki, jako praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów określonych w art. 14b ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym zakazane jest stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu.

Zdaniem Prezesa UTK, bezprawność polega na naruszeniu przepisów ustawy Prawo Przewozowe w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. Według organu, interesy pasażerów, które zostały naruszone przez kwestionowane działanie Spółki, mają charakter zbiorowy, ponieważ udzielane pasażerom na stacji informacje o ruchu pociągów kierowane były do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców.

Prezes UTK wskazał na naruszenie art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371 w zw. z pkt 4.1.2.11.1 PRM TSI poprzez nieuwzględnienie potrzeb osób o ograniczonej możliwości poruszania się, do których zalicza się m.in. osoby niedowidzące oraz osoby niewidzące. Zdaniem organu, niespójność informacji wizualnej z informacją głosową utrudnia takim pasażerom korzystanie z transportu kolejowego. Jednocześnie Prezes UTK wskazał, że ww. przepis ma zastosowanie wyłącznie w ruchu międzynarodowym, a więc do stacji, które obsługują połączenia pomiędzy Polską a innymi krajami UE a mianowicie stacji W. i W. Na tych stacjach zapowiedzi megafonowe nie pokrywały się z informacjami widniejącymi na wyświetlaczach, co dezinformowało podróżnych, gdyż nie wiedzieli oni, która informacja jest prawidłowa: głosowa czy wizualna. Zdaniem organu, ta sytuacja była uciążliwa nie tylko dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się. Prezes UTK podkreślił, że dopiero w marcu 2013 r., a więc po upływie 9 miesięcy nieprawidłowego działania SDIP na stacjach kolejowych w W., Spółka podjęła pierwsze skuteczne kroki mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości, zwracając się do operatorów o ścisłe przestrzeganie obsługi systemu oraz zwracanie uwagi na konieczność bieżącej aktualizacji danych o ruchu pociągów. Ponieważ usunięcie tych nieprawidłowości wymagało czasu, Prezes UTK wyznaczył Spółce termin 90 dni na ich usunięcie. Natomiast ze względu na interes społeczny i konieczność natychmiastowego zabezpieczenia interesów pasażerów korzystających z usług przedsiębiorstwa kolejowego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).

Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji z [...] października 2013 r. organ stwierdził, że w jego ocenie, wiarygodność części materiału dowodowego, jaki stanowią skargi pasażerskie, jest wysoka z uwagi na jego obszerność i fakt, że dotyczą różnych zdarzeń, które miały miejsce na przestrzeni całego okresu, gdy SDIP był dostępny dla pasażerów. Zdaniem Prezesa UTK, ocenie należało poddać cały okres funkcjonowania SDIP, gdy był on dostępny dla pasażerów, skoro pasażerowie otrzymywali informacje za jego pośrednictwem i dlatego nie zgodził się z twierdzeniem Spółki dotyczącym braku zasadności dołączenia do materiału dowodowego skarg z okresu przed odebraniem SDIP. Organ zwrócił uwagę, że system po upływie roku od odbioru nadal działa nieprawidłowo, co dowodzi, zdaniem Prezesa UTK, że problemy nie wynikają z krótkiego okresu działania systemu, ale z niewłaściwych rozwiązań wykorzystanych przy jego projektowaniu i obsłudze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy :

a) pkt 4.2.12.1 w zw. z pkt 4.2.12. TAP TSI poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma odniesienie do wszystkich stacji kolejowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do stwierdzenia, że powyższy przepis ma obligatoryjne zastosowanie tylko w odniesieniu do stacji, na których zatrzymują się pociągi w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, co w odniesieniu do stacji W. w ogóle nie zachodzi;

b) art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371 poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do SDIP, podczas gdy przepis wyraźnie wskazuje, iż dotyczy wyłącznie dostępności stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych bądź o ograniczonej sprawności ruchowej.

Ponadto Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprzywołanie do toczącego się postępowania w charakterze strony: P. I. S.A. oraz przedsiębiorstwa K. sp. z o.o. a także naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UTK z dnia [...] czerwca 2013 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzje Prezesa UTK zostały wydane z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło też do naruszenia przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji w szczególności art. 14b ust. 1 u.t.k. WSA podkreślił, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Prezesa UTK, co do wywodów w zakresie pojęcia bezprawności wynikającej z treści przepisów art. 14b u.t.k. W tym zakresie stwierdził, że analiza i wykładnia tego przepisu wskazuje, że pojęcie "stosowanie bezprawnych praktyk" odnosi się do określonego powtarzalnego okresu (przedziału czasu), gdyż po pierwsze praktyki mają być bezprawne, a po drugie mają być stosowane, czyli nie mogą to być zdarzenia pojedyncze, a powtarzalne w jakimś przedziale czasowym. Jednorazowe naruszenie przepisu czy kilkukrotne nie mieści się w pojęciu "stosowania bezprawnych praktyk", gdyż wówczas możemy mówić o występujących nieprawidłowościach, a nie stosowaniu bezprawnych praktyk. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwestię bezprawności w niniejszej sprawie należało badać przez pryzmat nie tylko literalnego brzmienia przepisów, lecz także wejścia w życie i uruchomienia SDIP. W ocenie WSA, Prezes UTK, wykazując bezprawność praktyk po stronie skarżącej Spółki, całkowicie pominął kwestię celowości działania, zamiaru działania skarżącej Spółki bądź też wykazania braku tych okoliczności i braku związku z bezprawnością działania. Według Sądu, zabrakło również odniesienia czy stanowi bezprawną praktykę w zaistniałym stanie faktycznym wprowadzenie SDIP, jako pewnej nowości, innowacyjności, w perspektywie czasowej zaś poprawy informacji dla pasażerów (nawet przy założeniu ewentualnych usterek, błędów w początkowej fazie jego wprowadzenia).

WSA zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, iż SDIP został uruchomiony w czerwcu 2012 r. w trakcie organizowanego "Euro 2012", przy czym był to system nowatorski, jego rzeczywisty odbiór do eksploatacji nastąpił z końcem sierpnia 2012 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji występujące błędy tego nowego systemu nie były objęte wolą czy celowym działaniem Spółki. WSA podkreślił, że skarżąca Spółka zgłaszała wykonawcy systemu błędy w działaniu SDIP i podejmowała działania naprawcze w celu wyeliminowania błędów, co w ocenie Sądu powinno mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego. WSA wskazał, że przy wykładni art. 14b u.t.k. nie można pominąć także drugiej jego przesłanki, a mianowicie "zbiorowych interesów pasażerów". Wskazując na stanowisko organu w tym zakresie a mianowicie, że udzielone pasażerom na stacji informacje o ruchu pociągów były kierowane do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców, Sąd pierwszej instancji odmówił racji Prezesowi UTK i uznał, że organ dokonał ogólnej wykładni, nie przekładając tego pojęcia do ewentualnych liczb (ilości zdarzeń) i oceny czy ilość zdarzeń mogła mieć wpływ na dokonaną wykładnię pojęcia "zbiorowych interesów pasażerów".

Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skarżącej Spółki dotyczący błędnego zastosowania przez organ pkt 4.4.12 TAP TSI w stosunku do stacji, na których nie odbywa się ruch pociągów w ramach świadczenia usługi międzynarodowej. WSA stwierdził, że organ nie wykazał, że po okresie zakończenia "Euro 2012", odbywał się tam ruch pociągów w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, co wskazywałoby na ewentualne zastosowanie pkt 4.2.12 TAP TSI.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371, WSA wskazał, że przedstawiony materiał dowodowy i ustalenia organu są zbyt powierzchowne i zachodzi naruszenie przez organ art. 107 § 3, 7 i 77 § 1 k.p.a., co nie pozwala Sądowi odnieść się czy doszło do naruszenia prawa materialnego. Według Sądu, świadek T. H. nie był zwykłym pasażerem, gdyż jako osoba piastująca stanowisko Naczelnika Wydziału Informacji o Prawach Pasażerów w Departamencie Praw Pasażerów UTK znał skargi pasażerów, posiadał również znacznie większy zakres wiedzy i doświadczenia zawodowego i życiowego w przedmiocie praw pasażerskich, co pozwoliło mu w szerszym zakresie ocenić ewentualne nieprawidłowości w pracy SDIP. W tej sytuacji, zdaniem WSA, błędem organu była ocena zeznań tego świadka jako człowieka posiadającego przeciętne doświadczenie życiowe. Według Sądu pierwszej instancji, organ błędnie interpretuje przepis art. 21 ust.1 rozporządzenia 1371 przyjmując, że przepis ten ma zastosowanie do Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej, podczas gdy dotyczy on dostępności stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej. Według WSA, materiał dowodowy i ustalenia organu są natomiast zbyt powierzchowne, aby uznać, że doszło do naruszenia tego przepisu. Sąd podkreślił, że zbyt późno, bo dopiero w odpowiedzi na skargę, Prezes UTK odniósł się do pojęcia "osoby niepełnosprawnej" oraz "osoby o ograniczonej sprawności ruchowej". Wbrew natomiast zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., gdyż to na skarżącej, jako zarządcy infrastruktury kolejowej, a nie na przewoźnikach ciąży obowiązek udzielania pasażerom stosowanych informacji o ruchu pociągów.

Formułując wskazania, co do dalszego postępowania WSA stwierdził, że Prezes UTK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć czy w okolicznościach sprawy, w kontekście przepisu art. 14b u.t.k. można mówić o stosowaniu przez Spółkę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym. Organ powinien także rozważyć cel wprowadzenia SDIP i wyjaśnić czy okoliczność powyższą można wiązać z bezprawnymi praktykami w fazie testowej tego systemu. Od Prezesa UTK Sąd oczekuje również wyjaśnienia w szerszym zakresie czy działania podejmowane przez Spółkę, mające na celu zmniejszenie, a nawet całkowite wyeliminowanie nieprawidłowości, błędów, usterek w trakcie trwającego postępowania przed organem, miały wpływ na wynik tego postępowania. W ocenie Sądu, Prezes UTK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien także wyjaśnić czy skala (ilość) nieprawidłowości, błędów, usterek SDIP, w określonym przedziale czasowym była tego rodzaju, że doszło do stosowania przez Spółkę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów. Także w szerszym zakresie Prezes UTK powinien odnieść się do wykładni art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371 i wyjaśnić związek zastosowania tego przepisu z przepisami dotyczącymi informacji pasażerskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes UTK.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach na skutek wadliwego uznania przez WSA, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył dostępnego materiału dowodowego sprawy, w szczególności nie rozważył okoliczności dotyczących podejmowanych przez skarżącą Spółkę działań naprawczych w celu wyeliminowania błędów SDIP oraz faktu, że w początkowym okresie działania system SDIP objęty został fazą testów, co mogło mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego, ponieważ stanowisko wyrażone w decyzji nie uzasadnia w wymagany sposób motywów rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazuje jaki konkretnie okres uwzględniono w zakresie stosowania przez Spółkę bezprawnych praktyk, w sytuacji gdy Prezes UTK zgromadził w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy m.in. kilkadziesiąt skarg od pasażerów, pisma przewoźników kolejowych informujące o nieprawidłowościach oraz pisma samej P., jak też odniósł się do wszystkich argumentów Spółki i rozważył ich znaczenie dla sprawy, czemu dał wyraz w wyczerpujących uzasadnieniach obydwu wydanych przez siebie decyzjach;

2) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach na skutek wadliwego uznania przez WSA, że Prezes UTK dokonał błędnej oceny zeznań świadka T. H., pomimo że fakt, iż świadek ten jest Naczelnikiem Wydziału Informacji o Prawach Pasażerów UTK nie uniemożliwiał mu dokonanie oceny nieprawidłowości w funkcjonowaniu SDIP z perspektywy doświadczenia życiowego przeciętnego pasażera;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie naruszenie:

1) art. 14 b ust.1 u.t.k., które doprowadziło WSA do uznania, że dla oceny bezprawności praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym znaczenie mają takie okoliczności, jak celowość i zamiar działania sprawcy czy innowacyjność wprowadzonych rozwiązań technicznych, w sytuacji gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny dla oceny bezprawności ww. okoliczności nie mają żadnego znaczenia, ponieważ bezprawność jest taką cechą działania, która polega na jego sprzeczności z normami prawa lub zasadami współżycia społecznego, bez względu na winę a nawet świadomość sprawcy;

2) art. 14 b ust.1 u.t.k., które doprowadziło WSA do uznania, że dla istnienia zbiorowego interesu pasażerów konieczne jest ustalenie konkretnej liczby zdarzeń stanowiących bezprawne praktyki, w sytuacji gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny zachowanie skierowane do potencjalnie nieograniczonej liczby pasażerów narusza zbiorowy interes pasażerów nawet, gdy zachowanie to uzewnętrzniono jedynie wobec konkretnego pasażera.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Podnosząc powyższe zarzuty Prezes UTK wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2016 r. Prezes UTK przedstawił dodatkowe argumenty wspierające, zdaniem organu, stanowisko zawarte we wniesionym środku zaskarżenia.

Spółka nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podobnie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a (pkt I podpunkt 3 petitum niniejszej skargi). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się jego warstwy prawnej zostało sporządzone w sposób wadliwy, nie wyjaśniając jednak, w czym upatruje tej wadliwości. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazuje, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, jakie obligatoryjne elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów. Nigdy nie może być ono łączone z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku poddanego niniejszej kontroli sądu kasacyjnego spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem podniesiony zarzut należało uznać za niezasadny.

Uwzględniając natomiast sposób sformułowania dalszych zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa procesowego (pkt I podpunkt 1 i 2 petitum skargi) należy rozpoznać zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wynik tej oceny będzie determinował ocenę ww. zarzutów o charakterze procesowym. Dopiero bowiem ocena, które przepisy prawa materialnego będą miały w sprawie zastosowanie i jaka jest ich prawidłowa wykładnia, pozwoli stwierdzić jaki winien być zakres ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy oraz ocenić – czy były należycie dokonane.

Skarżący kasacyjnie organ postawił zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 14b ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym (u.t.k.), które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że w świetle tego przepisu dla oceny bezprawności praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym znaczenie mają takie okoliczności, jak celowość i zamiar działania sprawcy czy innowacyjność wprowadzonych rozwiązań. Natomiast dla istnienia "zbiorowego interesu pasażerów" konieczne jest ustalenie konkretnej liczby zdarzeń stanowiących bezprawne praktyki. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest uzasadniony z następujących powodów:

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 14b ust. 1 i 2 u.t.k., w którym prawodawca ustanowił zakaz stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014) w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. W przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w ust. 1, Prezes UTK wydaje decyzję, o której mowa w art. 13 ust. 6 u.t.k., to jest decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z ust.3 art.14b, przepis ust.1 nie narusza przepisów rozporządzenia nr 1371/2007/WE.

Słusznie zatem wskazano w zaskarżonym wyroku, aprobując w tym zakresie prawidłowe stanowisko organu, że do zastosowania tej regulacji prawnej konieczne jest ustalenie, iż zostały spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: po pierwsze, że stosowane praktyki są bezprawne, a po drugie, że godzą w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym.

Na gruncie tej sprawy spór natomiast dotyczy rozumienia pojęć: bezprawność oraz zbiorowe interesy pasażerów.

Zdaniem organu bezprawność określona w art. 14b ust. 1 u.t.k., rozumiana jest, jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. Może polegać na naruszeniu przepisów Prawa przewozowego w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. Według organu, dla stwierdzenia bezprawności działania bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina (w znaczeniu subiektywnym oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego sprawcy) i stopień jego winy (umyślność lub nieumyślność) a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Ponadto, zdaniem organu, przesłanka bezprawności jest spełniona również wtedy, gdy przewoźnik nie dopełnia ciążącego na nim obowiązku. W ocenie Prezesa UTK, w tej sprawie bezprawność działania Spółki ma swoje źródło w naruszonych przepisach pkt 4.2.12.1 TAP TSI oraz art. 21 ust.1 Rozporządzenia 1371 w zw. z pkt 4.1.2.11.1.PRM TSI.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że interpretacja pojęcia "bezprawność" w rozumieniu art. 14b u.t.k. dokonana przez skarżący kasacyjnie organ jest prawidłowa. Omawiany przepis, podobnie jak i inne przepisy ustawy o transporcie kolejowym, nie definiuje pojęcia bezprawność. Bezprawność najogólniej należy rozumieć, jako niezgodność działania z prawem. Zatem dla ustalenia bezprawności działania wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. W związku z tym, że bezprawność jest kategorią obiektywną, dla jej stwierdzenia bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Trzeba jednocześnie podkreślić, że omawiane pojęcie jest częścią składową szerszego pojęcia "bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym", które także nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Zbliżone sformułowanie pojawia się natomiast na gruncie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.2015.184 j.t. dalej: u.o.k.ik) - v. art. 24 tejże ustawy .Tym niemniej z pola widzenia nie może umknąć, że ochrona pasażera w transporcie kolejowym powiązana jest ściśle z kompetencjami Prezesa UTK, będzie więc inaczej ukierunkowana i będzie dotyczyć innych zagadnień, niż ochrona gwarantowana przez Prezesa UOKiK. Prezes UTK jest uprawniony do orzekania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów, które przede wszystkim związane są bezpośrednio z nienależytym wykonaniem umowy przewozu w zakresie poziomu i jakości usług świadczonych przez przewoźnika. Dlatego należy uwzględnić, że na gruncie ustawy o transporcie kolejowym bezprawność ma charakter węższy niż na gruncie u.o.k.ik., gdyż jest ograniczona do naruszeń tych przepisów, które zapewniają określoną jakość usługi wykonywanej przez przewoźnika.

Kwestionując natomiast dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię zawartego w omawianym przepisie terminu "zbiorowy interes pasażerów", Prezes UTK wskazuje, że zaistnienie przesłanki naruszenia "zbiorowego interesu pasażerów", wbrew stanowisku WSA w W., nie jest bezpośrednio uzależnione od liczby pasażerów, których interesy zostały rzeczywiście naruszone wskutek działań przedsiębiorcy. Natomiast dla spełnienia tej przesłanki, w ocenie Prezesa UTK, jest konieczne, żeby działanie przedsiębiorcy było skierowane nie do konkretnej osoby, lecz do adresata, którego nie sposób z góry indywidualnie oznaczyć.

Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe.

Należy zauważyć, że termin "zbiorowy interes pasażerów" również nie został rozwinięty na gruncie przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Wypada podkreślić, że podobny zakaz wyrażony został w art. 24 ust. 1 u.o.k.i k., w którym zakazuje się stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Jeżeli przedsiębiorca stosuje zakazaną praktykę, Prezes UOKiK wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazującą zaniechanie jej stosowania bądź o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i stwierdzając zaniechanie jej stosowania (v. art. 26 i 27 u.o.k.ik). Niewątpliwie, na tle obydwu regulacji (u.t.k. oraz u.o.k.ik) niezbędne jest rozgraniczenie kompetencji Prezesa UTK oraz Prezesa UOKiK i wskazanie, w jakich sprawach dotyczących praw pasażerów właściwy będzie każdy z organów.

Uprawnienia Prezesa UOKiK regulowane przepisem art. 24 u.o.k.ik odnoszą się do relacji konsument przedsiębiorca na poziomie ogólnym. Są zatem nakierowane na ochronę wszystkich konsumentów w aspekcie nienaruszania ich interesów przez silniejszą stronę stosunku prawnego, zwłaszcza przy zawieraniu umowy (np. wprowadzanie do nich klauzul niedozwolonych, wprowadzanie w błąd przez oszukańczą reklamę itp.). Uprawnienia Prezesa UTK odnoszą się do natomiast do szczególnej kategorii konsumentów i szczególnego aspektu ich relacji z przewoźnikiem, jako przedsiębiorcą. Chodzi o prawidłowe wykonanie umowy przewozu, zgodnie z określonymi standardami w zakresie poziomu i jakości usług świadczonych przez przewoźnika. Wypada zauważyć, że Prawo przewozowe posługując się pojęciem pasażera nie definiuje go. Pasażerem jest każda osoba korzystająca z usług przewozu koleją, niezależnie od tego, czy jednocześnie posiada status konsumenta (zgodnie z art. 22 (1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U.2014.121 j.t.) - za konsumenta uważa się osobę fizyczną, dokonującą czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z działalnością gospodarczą lub zawodową).

Dla uznania za pasażera nie jest więc konieczne, aby osoba korzystająca z przewozu koleją faktycznie dokonała czynności prawnej z przewoźnikiem (np. zawarła umowę przewozu poprzez nabycie biletu). Pojęcie pasażera nie zawsze będzie zatem tożsame z pojęciem konsumenta. Pasażerami będą m.in. osoby podróżujące pociągiem, dla których inne osoby kupiły bilet, dzieci podróżujące pod opieką dorosłych, czy osoby uprawnione do bezpłatnych przejazdów. Prawa pasażerów oraz obowiązki przewoźników wobec pasażerów wynikają z przepisów ustawy Prawo przewozowe oraz rozporządzenia 1371/2007.

Naruszenie zbiorowych interesów pasażerów oznacza, że ingerencja Prezesa UTK może nastąpić tylko w sytuacji, gdy skutkami zakazanych praktyk dotknięty zostanie ogół pasażerów, a nie poszczególne, indywidualnie oznaczone osoby. Prezes UTK nie może bowiem występować w celu ochrony indywidualnych interesów konkretnych pasażerów. Dlatego zaistnienie przesłanki naruszenia zbiorowego interesu pasażerów nie jest bezpośrednio uzależnione od liczby pasażerów, których interesy zostały rzeczywiście naruszone wskutek działań przedsiębiorcy. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że elementy składające się na pojęcie "godzenie w zbiorowe interesy pasażerów" należy rozumieć w ten sposób, że: "pasażerowie" to grupa nieoznaczonych z góry indywidualnie adresatów komunikatów informacyjnych, natomiast "interes zbiorowy" jest interesem grupy, jako całości a nie sumą interesów poszczególnych pasażerów. Pojęcie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym oznacza bowiem naruszenie praw przysługujących nieokreślonej liczbie osób korzystających obecnie, jak i tych, które w przyszłości skorzystają z transportu kolejowego w analogicznych okolicznościach. Zbiorowy interes pasażerów nabiera więc cech obiektywnych i abstrakcyjnych.

Z przedstawionych powodów za uzasadnione należy uznać zarzuty sformułowane w pkt II podpunkt 1 i 2 petium skargi kasacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt I podpunkt 1 i 2 petitum skargi, gdyż w znacznej mierze mają one charakter wtórny wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powtórnie oceni legalność zaskarżonej decyzji mając na uwadze wykładnię art. 14b ust. 1 u.t.k. przedstawioną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).