Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 101/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: § 12 ust.1 i 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 193 poz 1399
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach  regionalnych programów operacyjnych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 58 lit c oraz art. 60 lit. b, art. 70;
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 2 ust. 4;
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Go 306/18 w sprawie ze skargi M. G. Sz. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr 3/LRPO/2018 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. Sz. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Skarżący M. G. Sz. (dalej: Skarżący lub Strona) zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 10 października 2018 r. sygn. akt I SA/Go 306/18, którym to wyrokiem tym została oddalona jego skarga na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego (zwany dalej Organem lub Instytucją Zarządzającą) z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr 3/LRPO/2018 wydaną w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]" (zwany dalej Projektem).

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Skarżący złożył 31 marca 2009 r. do Instytucji Zarządzającej LRPO wniosek o dofinansowanie wraz z wymaganą dokumentacją, w tym biznesplanem stanowiącym załącznik do tego wniosku projektu pn. "[...]" (dalej nazywany Projektem). Projekt dotyczył nowej inwestycji polegającej ma rozbudowie istniejącego przedsiębiorstwa oraz na dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowych, dodatkowych produktów. Skarżący, który dotychczas prowadził działalność polegającą na sprzedaży wyrobów jubilerskich, postanowił zdywersyfikować tę działalność poprzez wprowadzenie do ofert kompletnie nowych rodzajów usług. Cel projektu miał być zrealizowany w oparciu o zakupiony przez Skarżącego w 2008 r. zniszczony ośrodek wypoczynkowy w miejscowości K. Zapisane w projekcie prace miały pozwolić na uruchomienie ośrodka, w którym zostanie wprowadzonych pięć nowych usług tj.: hotelarskich, wynajmu pola namiotowego i campingowego, wypożyczalni sprzętu sportowego, wodnego, usług cateringu zewnętrznego oraz usług organizacyjno – gastronomiczno – wypoczynkowych jak organizowanie wesel, komunii, konferencji, zielonych szkół itp. Wynikiem zrealizowania inwestycji miał być wzrost zatrudnienia o 13 etatów oraz wprowadzenie 5 nowych usług w przedsiębiorstwie. We wniosku Skarżący wskazał, że realizowana inwestycja jest częścią większego działania rozpisanego na lata 2008 – 2012. Skarżący od stycznia do marca 2008 r. nabył 5 nieruchomości składających się na ośrodek wypoczynkowy. Następnie Skarżący wykonał projekty budowlane i w dniu 28 maja 2008 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestycja stanowiąca przedmiot projektu miała polegać na: rozbudowie, adaptacji i modernizacji pomieszczeń, na uruchomieniu użytkowania pokoi, uruchomienie kawiarni, rozbudowie, adaptacji i modernizacji pomieszczenia na salę weselną. Zgodnie z treścią pkt C.8 wniosku działanie opisane w złożonym Projekcie było kolejną częścią zaplanowanej inwestycji. Pierwszym etapem (nieuwzględnionym w Projekcie) był zakup nieruchomości w miejscowości K. nad jeziorem B., zrealizowany w 2008 r. Kolejnym etapem (również nieobjętym Projektem) było przeprowadzenie rozeznania rynku a także innych badań i analiz dotyczących rozwoju firmy. Etapem opisanym w Projekcie miało być pełne uruchomienie ośrodka w latach 2009 – 2010. Zakończeniem bieżącego etapu będzie przeszkolenie kadry pracowniczej.

Zgodnie z pkt 4.1 biznesplanu Skarżący przedstawił zakres rzeczowy Projektu, w tym m.in.: rozbudowę kawiarni i części hotelowej (prace A – polegające na wykonaniu wykopów pod ławy fundamentowe, wylaniu ław fundamentowych oraz wykonaniu ścian fundamentowych; murowaniu ścian zewnętrznych i wewnętrznych, założeniu stropu, założeniu nowej więźby dachowej drewnianej, założeniu dachu krytego dachówką ceramiczną; uruchomieniu usług hotelarskich i rekreacyjnych), rozbudowę kawiarni i części hotelowej (prace B – polegające na wykonaniu instalacji wewnętrznych w tym elektrycznej, grzewczej i wodno–kanalizacyjnej, wylaniu posadzek, osadzeniu drzwi i okien, wstawieniu nowych ścian działowych wykonaniu tynków wewnętrznych; uruchomieniu usług hotelarskich i rekreacyjnych), rozbudowę kawiarni i części hotelowej (prace C – polegające na wykończeniu pomieszczeń kuchni, szatni, higieniczno–sanitarnych (...), wykończeniu sali konsumpcyjnej, ociepleniu budynku, wykonaniu cokołu wokół budynku (...), wykonaniu instalacji zewnętrznych odgromowej, rynien i rur spustowych; uruchomieniu usług hotelarskich, gastronomicznych i rekreacyjnych), rozbudowę kawiarni i części hotelowej (prace D – polegające na zagospodarowaniu poddasza na cele noclegowe, wykończeniu pokoi i łazienek; uruchomieniu usług hotelarskich i rekreacyjnych), oczyszczalni ścieków adaptacji/modernizacji budynku ze wskazaniem, że przeprowadzanie tego etapu niezbędne jest do ostatecznego uruchomienia inwestycji, gdyż ze względów sanitarnych i środowiskowych brak zabezpieczenia tego typu uniemożliwiłby wydanie zgody na użytkowanie.

W dniach od 1 do 3 lutego 2016 r. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę doraźną na miejscu realizacji Projektu. Zakres kontroli obejmował m. in. weryfikację prawidłowości działań Skarżącego pod kątem wywołania tzw. efektu zachęty, zdefiniowanego w punkcie 28 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (dalej powoływane jako rozporządzenie 800/2008). W zaskarżonej decyzji Organ obszernie wyjaśnił pojęcie efektu zachęty wskazując dodatkowo, że ma ono swoje odniesienie w przepisach § 1, § 2 i § 5 rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 193 poz. 1399 ze zm., dalej: rozporządzenie MRR). W ocenie Instytucji Zarządzającej przeprowadzona kontrola i analiza dokumentacji przedstawionej przez Skarżącego wykazała, że nie zachowano w realizacji Projektu efektu zachęty, czym naruszono art. 8 ust. 1 rozporządzenia 800/2008. W wyniku dokonanej kontroli Instytucja Zarządzająca ustaliła, że Skarżący zawiadomieniem z zamiarze rozpoczęcia budowy z 9 lipca 2008 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zamierzonym terminie rozpoczęcia prac budowlanych na dzień 17 lipca 2008 r. Prace te miały dotyczyć przebudowy budynku kawiarni w ośrodku wypoczynkowym w K. i były objęte trzema kolejnymi projektami budowlanymi i pozwoleniami na budowę. Organ ustalił nadto, że 14 lipca 2008 r. został wydany dziennik budowy nr [...], w którym zostały zamieszczone wpisy kierownika budowy datowane od 17 lipca 2008 r., a więc w okresie sprzed 31 marca 2009 r., kiedy Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie Projektu. Analiza zapisów dziennika budowy doprowadziła organ do stwierdzenia, że Skarżący rozpoczął roboty budowlane związane z przebudową kawiarni przed dniem złożenia wniosku aplikacyjnego. Organ wskazał, że prace budowlane związane z pomieszczeniem kawiarni zawierały się w zakresie objętego dofinansowaniem Projektu.

W piśmie z 18 kwietnia 2016 r. Skarżący wniósł zastrzeżenia do informacji pokontrolnej i wyjaśnił, że wskazanie daty decyzji Starosty z 28 maja 2008 r. i 16 września 2008 r. jako termin rozpoczęcia robót budowalnych jest błędne. W jego ocenie zakres robót budowlanych przeprowadzonych w 2008 r. nie został ujęty w dokumentacji projektowej składanej we wniosku o dofinansowanie złożonym w dniu 31 marca 2009 r.

Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła wyjaśnień Skarżącego, podtrzymując swoje ustalenia w tym zakresie. Następnie Skarżący zawnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci: projektów budowlanych z marca 2008 r., maja 2008 r. i lutego 2009 r., protokołu odbioru prac, umowy oraz zeznań wskazanych przez Skarżącego świadków w osobie architekta, kierownika budowy, wykonawcy robót w 2008 r., właściciela firmy budowlanej wykonującej prace budowlane związane z rozbudową kawiarni i restauracji od czerwca 2009 r., Skarżącego osobiście oraz wykonawcy prac związanych z dokończeniem oczyszczalni.

Organ dopuścił i przeprowadził wnioskowane przez Skarżącego dowody, jednakże zeznania świadków nie rozstrzygnęły spornych okoliczności. Dlatego Instytucja Zarządzająca zgodziła się z następnym wnioskiem Skarżącego z 31 maja 2017 r., aby przed wydaniem decyzji dodatkowo zasięgnąć opinii eksperckiej. Wykonawca opinii zaznaczył, że zrealizowany Projekt obejmował nie jedną, lecz kilka odrębnych inwestycji budowlanych, dotyczących różnych budynków objętych odrębnymi pozwoleniami na budowę lub zgłoszeniami robót budowlanych. Są to: 1) inwestycja polegająca na przebudowie budynku kawiarni, 2) inwestycja polegająca na przebudowie budynku restauracji, 3) inwestycja polegająca na budowie biologicznej oczyszczalni ścieków (pozwolenie na budowę zostało wydane w lipcu 2010 r., a prace budowlane rozpoczęto w październiku 2010 r.), 4) inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego – hydroforni, 5) inwestycja polegająca na modernizacji boiska wielofunkcyjnego. Wykonawca opinii stwierdził, że Skarżący rozpoczął prace budowlane nad inwestycją początkową polegającą na wprowadzeniu do oferty przedsiębiorstwa usług gastronomicznych w dniu 19 lipca 2008 r. i w związku z tym efekt zachęty nie został spełniony, gdyż prace związane z realizacją rozpoczęto przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Opiniujący nie zakwestionował wydatków poniesionych na realizację usług hotelarskich, wynajmu sal, wynajmu pola namiotowego i campingowego, usług wypożyczenia sprzętu sportowego.

Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się z twierdzeniami wykonawcy opinii odnośnie możliwości podziału inwestycji objętej Projektem. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz pisma Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości podziału inwestycji wskazanej przez Skarżącego we wniosku o dofinansowanie w celu wyłączenia jednej jej części w związku z brakiem wywołania tzw. "efektu zachęty".

Odnosząc się do pisma Skarżącego z 31 maja 2017 r., w którym argumentował, że ośrodek wczasowy został zakupiony w 2008 r. i zakup ten nie był związany z udziałem środków z programu LRPO oraz prace wykonane w 2008 r. nie dotyczyły Projektu, Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że tzw. "efekt zachęty" odnosi się do pojęcia rozpoczęcia inwestycji, a nie poszczególnych prac wyszczególnionych we wniosku o dofinansowanie związanych z tą inwestycją. Ponadto organ nie zgodził się z argumentacją i wnioskami Skarżącego zawartymi w piśmie z 7 marca 2018 r. w szczególności z zastrzeżeniami do sporządzonej opinii.

Instytucja Zarządzająca w wyniku dokonania analizy zebranych dowodów stwierdziła, że w Projekcie nr [...] pt. "[...]" nie doszło do wywołania tzw. "efektu zachęty" wskazanego zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 jak i rozporządzenia z dnia 11 października 2007 r., ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych w ramach planowanej inwestycji przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W konsekwencji powyższego Skarżący w sposób nieuprawniony otrzymał środki publiczne pochodzące zarówno z budżetu Unii Europejskiej jak i Budżetu Państwa, co doprowadziło do rzeczywistej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła daty rozpoczęcia prac budowlanych, wcześniejszej niż data złożenia wniosku aplikacyjnego. Dla oceny tej sytuacji nie miał znaczenia fakt, że inne prace związane z rozbudową przedsiębiorstwa rozpoczęły się wcześniej i miały, jak twierdzi Skarżący, większy zasięg niż zakres dofinansowanego projektu. Jednocześnie Organ zauważył, że zakres prac budowlanych z roku 2008 był wykonywany na podstawie projektu budowlanego z marca 2008 r. zmienionego projektem budowlanym z maja 2008 r. określającym zakres prowadzonej inwestycji. Natomiast zakres prac do wykonania zgodnie z projektem budowlanym z lutego 2009 r. nie przewidywał żadnych zmian na poziomie parteru poza dobudową klatki schodowej w porównaniu do projektu budowlanego z maja 2008 r. Tak więc Strona w ramach dofinansowanego projektu realizowała inwestycję ujętą w dokumentacji z maja 2008 r. powiększoną o dany zakres rzeczowy związany z dodatkowymi usługami hotelowymi. Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że sam fakt ewentualnego braku refundacji czy też "nieujęcia tych wydatków we wniosku o dofinansowanie" nie ma znaczenia dla istoty sprawy.

W ocenie Instytucji Zarządzającej takie działanie Strony stanowiło niewątpliwie nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i doprowadziło do spowodowania rzeczywistej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, poprzez sfinansowanie nieuprawnionego do dofinansowania projektu w związku z brakiem wywołania tzw, "efektu zachęty" ujętego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 jak i rozporządzenia z dnia 11 października 2007 r. W konsekwencji powyższego, w związku z zaistnieniem w projekcie wyżej wskazanej nieprawidłowości, a także szkody w rozumieniu art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Skarżący naruszył zapisy art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, czego konsekwencją jest konieczność zwrotu całości otrzymanego w ramach projektu dofinansowania. Instytucja Zarządzająca LRPO w wyniku weryfikacji poprawności zrealizowanego projektu stwierdziła, że Strona nie zrealizowała w wyznaczonym terminie przedmiotowego projektu. Nie doszło bowiem do uruchomienia oczyszczalni ścieków. Stanowiło to naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie w kontekście brzmienia art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r., poz. 383).

Dodatkowo Instytucja Zarządzająca odniosła się do dostarczonego przez Skarżącego pozwu z 30 września 2014 r. złożonego przeciwko zakładowi inżynierii środowiska (B. Zakład Inżynierii Środowiska) z uwagi na niewykonanie umowy dotyczącej budowy oczyszczalni ścieków. W ocenie Organu Strona otrzymała dofinansowanie za prace ujęte w ramach w zakresie rzeczowym projektu, które zgodnie z pozwem, zostały zdemontowane do stanu początkowego. Instytucja Zarządzająca LRPO po analizie ww. stanu faktycznego stwierdziła, że przedstawione w ramach wniosku o płatność wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu, co stanowi naruszenie pkt 2.1 Wytycznych Instytucji Zarządzającej LRPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Jednocześnie ww. wydatki nie przyczyniły się do realizacji zakresu rzeczowego projektu. Natomiast Skarżący doprowadził do sytuacji, w której odzyskuje środki finansowe od wykonawcy, stanowiące przekazane przez Instytucję Zarządzającą LRPO dofinansowanie w ramach projektu pochodzące z Budżetu Unii Europejskiej. Organ ocenił, że takie działanie Strony stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i doprowadziło do spowodowania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, poprzez sfinansowanie wydatków, które nie przyczyniły się do wykonania części zakresu rzeczowego ujętego w projekcie, a więc także celu projektu.

Zaskarżona decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz.2104 ze zm., dalej: u.f.p.), art. 2 pkt 7 i art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25, dalej: rozporządzenie rady nr 1083/2006).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Skarżący podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa skierowane przeciwko decyzji Zarządu Województwa Lubuskiego:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art.7, art.75, art. 77 § 1, art. 78, art.80, art. 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopuszczenie wszystkich dowodów zawnioskowanych przez Skarżącego w postępowaniu administracyjnym, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2) obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U 2007 r. nr 193 poz. 1399 z póz. zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska (Dz. U. z roku 2006 nr 246 poz. 1795 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego polegające na objęciu pojęciem " nowej inwestycji" wcześniej wykonanych prac budowlanych nie objętych wnioskiem o dotację i w konsekwencji błędne uznanie tych prac budowlanych za naruszenie "efektu zachęty".

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Lubuskiego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi w całości.

W piśmie z 26 września 2018 r. Skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa).

Uzasadniając wyrok WSA na wstępie wskazał, że na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: uzppr) do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm). Organ wprawdzie oparł decyzję na przepisach poprzedniej ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104), jednak wobec zbieżności treści przepisów obu ustaw dotyczących kwestii mających w sprawie znaczenie, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, to jest pozostaje bez wpływu na treść decyzji oraz zasady i sposób prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego. Porównując oba stany prawne WSA stwierdził, że istotna różnica dotyczy tego, że wedle przepisów nowych wydanie decyzji poprzedza wezwanie zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a co nie było przez Skarżącego kwestionowane, wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania Zarząd Województwa poprzedził bezskutecznym wezwaniem z 23 sierpnia 2016 r. do zwrotu całości kwoty dofinansowania w ramach projektu. Nadto w poprzednim stanie prawnym do powstania zobowiązania zastosowanie miały przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, nowa ustawa o finansach publicznych zawiera rozwiązania autonomiczne ale takie same, co do sposobu obliczenia kwoty zwrotu, jej wymagalności oraz naliczania odsetek (zwrot w 14 dni od daty doręczenia decyzji, naliczenie odsetek wedle wysokości określonej dla zobowiązań podatkowych (art. 211 ust. 1 dawnej u.f.p., art. 207 ust. 1 nowej u.f.p.).

Dalej Sąd I instancji wskazał na przepisy: art. 2 pkt 7 art. 70 ust. 1 lit b, art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 2006 r. nr 210, poz. 25, dalej: rozporządzenie (WE) 1260/1999). Pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia odpowiada pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r., poz.312 str. 1), a według art. 4 ust. 1 tego aktu każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści m.in. poprzez zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych. WSA stwierdził, że w świetle całokształtu powołanych przepisów nie powinno ulegać wątpliwości, że przepis art. 207 ust. 1 nowej u.f.p. - określający przesłanki zwrotu przez beneficjenta określonych nim środków - konstytuuje, na zasadzie przewidzianej art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, krajową instytucję prawną odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych dla wypełnienia przez państwo członkowskie obowiązku z art. 4 ust. 1 tego aktu jak i z art. 70 ust.1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Oznacza to, że przesłanki zwrotu przez beneficjenta środków - przewidziane w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zatem fakt wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych może stanowić przesłankę zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jeżeli naruszenie tych procedur stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Podobnie też wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy może stanowić przesłankę zwrotu tych środków jeżeli wykorzystanie takie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W konsekwencji - w świetle przytoczonej wyżej definicji nieprawidłowości - stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga ustalenia, że naruszenie określonych tym przepisem procedur wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analogicznie też stwierdzenie przesłanki z pkt 2 ust. 1 art. 207 ustawy o finansach publicznych wymaga ustalenia, że wykorzystanie środków niezgodnie przeznaczeniem wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. WSA dalej wyjaśnił, że ustawa o finansach publicznych w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowość" lecz terminów takich jak "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowanie takiego nazewnictwa nie zmienia faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Ustawa o finansach publicznych ustanawia zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl jej art. 184 § 1 wydatki związane z realizacją programów i projektów ze wskazanych środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie zaś do art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zatem beneficjenci mają obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad określonych w umowie o dofinansowanie. Odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. Sąd I instancji podkreślił, że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 ustawy "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami.

Sąd I instancji uznał, że pierwszą z przesłanek ległych u podstaw zaskarżonej decyzji nakazującej zwrot przyznanej pomocy było naruszenie przez Skarżącego § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie z § 12 ust. 3 tego rozporządzenia przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej, który to przepis wprost statuuje tzw. warunek (efekt) zachęty. Warunek ten wynika również z treści przepisów prawa wspólnotowego. O efekcie tym mowa jest bowiem w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., zgodnie z którym uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. O tym efekcie mowa jest w preambule rozporządzenia w akapicie 28 zd. drugie w zdaniu: "w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MŚP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego". Dlatego zgłaszany projekt o dofinansowanie w ramach RPO powinien odpowiadać wskazanym wyżej wymaganiom, a w szczególności warunkowi przewidzianemu w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia, w myśl którego pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Z przedstawionej wykładni przepisów Sąd I instancji wywiódł wniosek, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było to, czy przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie Skarżący podjął prace związane z realizacją nowej inwestycji. WSA podzielił pogląd Organu, że tak w istocie nastąpiło.

WSA za kwestię sporną uznał wykonanie przez Skarżącego jeszcze przed złożeniem wniosku (31 marca 2009 r.) prac budowlanych szczegółowo opisanych w dzienniku budowy, co do których organ stwierdził, iż stanowiły one prace w ramach realizacji inwestycji objętej projektem. W ocenie Sądu I instancji Zarząd Województwa trafnie ustalił, że po pierwsze prace zostały wykonane, a po wtóre, że wchodziły one w zakres inwestycji współfinansowanej ze środków programu operacyjnego. Z dokumentacji projektu, tj. wniosku o dofinansowanie oraz biznes planu złożonych przez Skarżącego wynikało, że wniosek dotyczył nowej inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego przedsiębiorstwa oraz na dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowych produktów. Wcześniej Skarżący w ramach prowadzonej działalność gospodarczej zajmował się sprzedażą wyrobów jubilerskich, a dofinansowany projekt polegał na rozszerzeniu przedmiotu działalności o nowe usługi, w tym: hotelarskie i gastronomiczne. Opisując w biznes planie zakres prac inwestycyjnych służących do osiągnięcia celów projektu, Skarżący wskazał, że zakres rzeczowy robót prowadzących do rozbudowy kawiarni i części hotelowej będzie obejmował m. in. wykopy pod ławy fundamentowe (zabudowa tarasu oraz wybudowanie klatki schodowej), wylanie ław fundamentowych oraz wykonanie ścian fundamentowych. Dla zachowania warunku uzyskania wsparcia jakim było poprzedzenie współfinansowanych prac wnioskiem o dofinansowanie (efekt zachęty) Skarżący nie mógł wykonać jakichkolwiek prac wchodzących w zakres inwestycji. Z dziennika budowy wynikało natomiast, że proces budowlany został rozpoczęty jeszcze przed dniem złożenia wniosku. WSA wskazał szczegółowo na wpisy w dzienniku budowy dotyczące wykonania robót budowlanych przez 31 marca 2009 r. Z samego dziennika budowy wynikało, że proces inwestycyjny do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie odbywał się na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę Powiatowego w K. [...]. Dziennik opisywał inwestycję jako "przebudowa istniejącej kawiarni w ośrodku wypoczynkowym". Taki też przedmiot inwestycji określały obie decyzje o pozwoleniu na budowę. Ze znajdujących się w aktach projektów budowlanych (pierwotnego i zamiennego), stanowiących załączniki do obu decyzji o pozwoleniu na budowę, również wynika, że obiekt objęty inwestycją był określany jako "przebudowa kawiarni". Na to, iż prace opisane w dzienniku budowy służyły rozbudowie sali konsumpcyjnej wskazał zresztą wprost świadek B. B., autor projektu budowlanego, któremu w trakcie przesłuchania okazano dziennik budowy.

Sąd i instancji uznał, że dziennik budowy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa i nie korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych, a przypisać mu można jedynie charakter dokumentu prywatnego. Jednak WSA za prawidłowe uznał ustalenia dokonane na podstawie dziennika co do rzeczywistego przebiegu procesu budowlanego w zakresie czynności podejmowanych przed 31 marca 2009 r. nie naruszył powyższej zasady. WSA wskazał na niespójność stanowiska Skarżącego dotyczącego zapisów dziennika, który w toku postępowania kontrolnego, odnosząc się do zastrzeżeń kontrolujących dotyczących rozpoczęcia prac budowlanych jeszcze przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie twierdził, że prace opisane w dzienniku budowy nie mieściły się w zakresie dofinansowanej inwestycji. Nie kwestionował tym samym ich dokonania, lecz dowodził, że nie wchodziły one w zakres inwestycji objętej dofinansowaniem. W innym wystąpieniu odwoływał się do treści wniosku o dofinansowanie, gdzie informował, że budynek kawiarni znajduje się w stanie przebudowy (pismo z 22 grudnia 2016 r.), potwierdzając tym samym również przeprowadzenie prac. W postępowaniu sądowym natomiast z jednej strony utrzymywał, że prace prowadzone w 2008 roku nie były objęte projektem, ponieważ służyły rozbudowie kawiarni czyli obiektu już istniejącego, z drugiej zaś strony, że dziennik budowy nie odzwierciedla rzeczywistych zdarzeń, ponieważ w 2008 roku nie przeprowadzał żadnych prac budowlanych (vide: skarga oraz pismo z 26 września 2018 r.).

WSA zwrócił uwagę, że Skarżący przedłożył dziennik budowy organowi nadzoru budowlanego dla udokumentowania przebiegu procesu budowlanego. Skarżący nie wykazał jednocześnie, by zapisy dziennika prostowano, a zgromadzone w toku postępowania dowody, w tym zeznania świadków, nie podważyły prawdziwości zapisów dziennika. Skarżący nie przedstawił przy tym żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że prace budowlane ujęte w spornych zapisach dziennika budowy były wykonane w innym terminie. Brak jest w szczególności faktur oraz umów o roboty budowlane. Dostrzec przy tym należy, że w odniesieniu do pozostałych wykonywanych prac w ramach projektu skarżący takie dokumenty przedstawił. WSA w świetle tych ustaleń uznał, że zasadna była konkluzja, iż Skarżący nie zachował warunku wsparcia, jaki stanowi "efekt zachęty", o którym mowa w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 800/2008.

Sąd I instancji za trafną uznał ustalenie dotyczące niezrealizowania przez Skarżącego jednego z celów projektu, jakim było uruchomienie oczyszczalni ścieków, co stanowiło naruszenie postanowienia umowy o dofinansowanie projektu. Skarżący nie uzyskał bowiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oczyszczalni ścieków z uwagi na niezgodność inwestycji z projektem budowlanym.

WSA uznał, że Organ prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego zasadnie rozstrzygając przy tym, że zwrotowi podlega cała kwota dofinansowania. Sąd I instancji wskazał, że przepisy regulujące programy operacyjne traktują przedsięwzięcie (projekt) opisane we wniosku o dofinansowanie jako całość, składającą się niekiedy z poszczególnych elementów. Projekt stanowi nierozerwalną całość i musi być zrealizowany w pełnym zakresie Konieczny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej.

W ocenie Sadu I instancji, zaistniały stan faktyczny pozwalał też na uznanie, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonego dofinansowania i to w całości na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jako wykorzystanego z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ust. 1 tej ustawy. Bez wątpienia bowiem doszło do istotnego naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, która, jak już wskazano, stanowi element wymienionych procedur. Charakter zaistniałych naruszeń wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała nieprawidłowość o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – w rozumieniu już przedstawionym. Nie może też budzić wątpliwości, iż jej wynikiem jest szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Szkoda ta jest skutkiem sfinansowania z budżetu nieuzasadnionego wydatku. Za taki bowiem uznać należy wydatek, który mimo przeznaczenia go na realizację projektu w celu uzyskania zakładanych w nim rezultatów nie doprowadził do ich zaistnienia w postaci realizacji założonych efektów.

Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w odniesieniu do zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącego dowodów z przesłuchania M. M. i B. B. i wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie.

M. Sz. zaskarżył wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przez Sąd i instancji przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 75 § 1 kpa poprzez:

• wadliwą ocenę zarzutów skarżącego podniesionych w skardze od decyzji organu z dnia 24.04.2018 r. o niedopuszczeniu przez organ dowodów z zeznań w charakterze świadków M. M. oraz B. B. (w przypadku tego ostatniego, z zeznań uzupełniających) na okoliczności jak w piśmie pełnomocnika skarżącego do Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego w Z. z 11 stycznia 2018 r. – poprzez błędne przyjęcie, że przeprowadzenie tych dowodów byłoby niecelowe;

• niezajęcie stanowiska przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zarzutu podniesionego w skardze z 4.06.2018 r., tj. niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia wszystkich dowodów koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, tj:

- dowodu z zeznań w charakterze świadka W. N. na okoliczności związane z wykonaniem przez B. Zakład Inżynierii Środowiska W. N. z siedzibą w S. umowy o projekt i budowę oczyszczalni ścieków zwartej pomiędzy tą firmą s skarżącym w dniu 2.12.2010 r.;

- dowodu z oględzin budynku w ośrodku wypoczynkowym "[..]" w K. w części dotyczącej przebudowy kawiarni – już na etapie weryfikacji wniosku aplikacyjnego w celu ustalenia czy skarżący już wykonywał w tym budynku jakieś roboty budowlane oraz czy objęte zostały one zakresem prac wyszczególnionych w harmonogramie rzeczowo-finansowym biznesplanu skarżącego, (dowód taki organ powinien dopuścić i przeprowadzić z urzędu);

- dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność czy i jakie roboty budowlane wykonał skarżący przed dniem 31 marca 2009 r., tj.. przed wystąpieniem z wnioskiem do organu o dofinansowanie, a jeżeli tak, to czy roboty te wchodzą do harmonogramu rzeczowo-finansowego robót będących przedmiotem dofinansowania, a także na okoliczność czy wpisy do dziennika budowy prowadzonego w 2008 r. przez kierownika budowy T. T. uznać można za rzetelne i zgodne ze stanem faktycznym (dowód taki organ powinien dopuścić i przeprowadzić z urzędu);

b) art. 75 § 1 kpa oraz art. 86 kpa poprzez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji zarzutów skarżącego podniesionych w skardze od decyzji organu z 24.04.2018 r. błędnie przyjmując, że organ dopuścił i przeprowadził dowody zawnioskowane przez skarżącego, w tym dowód z jego zeznań ("skarżącego osobiście") – por. str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podczas gdy dowód taki w ogóle nie został przeprowadzony, a należało go dopuścić i przeprowadzić, albowiem mógłby się on przyczynić do wyjaśnienia sprawy;

c) art. 7 kpa poprzez:

• niezajęcie stanowiska przez Sad I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sprawie zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej w prowadzonym postepowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, w tym całkowite pominięcie zarówno przez organ jak i przez Sąd I instancji, że:

- zgodnie z "Wytycznymi Instytucji Zarządzającej Lubuskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 w sprawie zasad kontroli projektów realizowanych w ramach Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013" przyjętymi uchwałą nr 160/1071/09 Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 27 stycznia 2009 r. oraz "Wytycznymi Instytucji Zarządzającej Lubuskim Regionalnym Programem Operacyjnym dotyczącymi realizacji projektów" przyjętymi uchwałą nr RPLB.02.01.00-08-120/09-00 o dofinansowanie Projekty pt. "[...]: zawartej w dniu 20 października 2010 r. pomiędzy organem a skarżącym – obowiązkiem organu było m.in.:

• kontrola projektu na miejscu w okresie realizacji projektu,

• weryfikacja dokumentacji przekazywanej przez beneficjenta do siedziby Instytucji Zarządzającej LRPO oraz systematyczne monitorowanie w aspekcie finansowego jak i rzeczowego postępu implementacji projektu

podczas gdy od dnia zawarcia umowy pierwsza doraźna kontrola projektu miała miejsce w dniach 1-3 lutego 2016 r., co miało wpływ na wynik sprawy;

- zgodnie z art. 70 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, a w szczególności podejmowanie działań mających na celu zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości – których to działań odpowiednio szybko nie podjął organ.

Wykonanie przez organ nałożonych na niego obowiązków w w/w wytycznych i przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 pozwoliłoby na w czesne wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i uzgodnienie spornych spraw pomiędzy stronami;

d) art. 77 § 1 kpa poprze:

• niezajęcie stanowiska przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zarzutu podniesionego w skardze naruszenia przez organ przepisu tego artykułu poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego tj.: nieprzeprowadzenie zwłaszcza dowodów z oględzin budynku kawiarni dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny budownictwa – oba na okoliczność: czy i jakie prace wykonał skarżący w budynku kawiarni ośrodka wypoczynkowego "[...]" przed dniem 31.03.2009 r., jak również czy prace te objęte były harmonogramem rzeczowym i finansowym wskazanym w biznesplanie, stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie z budżetu UE oraz budżetu krajowego, jak również dowodów: z uzupełniających zeznań w charakterze świadka B. B., z zeznań w charakterze świadka W. N., z zeznań skarżącego w charakterze strony, jak również na okoliczność w jakim zakresie organ przyczyni się do powstania ewentualnych nieprawidłowości w związku z udzieleniem skarżącemu dofinansowania Projektu nr [...] i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji uchybień organu, który wadliwie rozpatrzył dowód z treści pozwu, jaki skarżący skierował do Sądu Okręgowego w Poznaniu przeciwko pozwanemu W. N. przyjmując za organem, ze powód wskazał w pozwie, iż zdemontował urządzenia zamontowane przez pozwanego, podczas gdy z treści pozwu wynika wyłącznie, z jakimi kosztami należałoby się liczyć, gdyby doszło do tego demontażu;

e) art. 78 § 1 kpa poprzez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji zarzutu podniesionego przez skarżącego w skardze od decyzji organu naruszenia tego przepisu i błędne przyjęcie, iż organ dopuścił i przeprowadził wszystkie dowody zawnioskowane przez skarżącego (poza dopuszczeniem dowodów z uzupełniających zeznań świadka B. B., a także dowodu z zeznań świadka M. M.), podczas gdy organ nie przeprowadził także innych dowodów, o których mowa w pkt. 1 lit. a na str. 2-4 przedmiotowej skargi;

f) art. 80 kpa poprzez niezajęcie stanowiska przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sprawie zarzutu podniesionego w skardze od decyzji organu z 24.04.2018 r., iż organ ten bezzasadnie zarzuciła Skarżącemu z naruszeniem art. 80 kpa, iż nie zrealizował on celu Projektu objętego umową z dnia 20.10.2010 r. i nie można potwierdzić efektu zachęty wyłącznie na skutek działań i zaniechań skarżącego – opierając się na niepełnym materiale dowodowym (tj. bez dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, o których mowa w pkt 1 lit. a-d skargi kasacyjnej);

g) art. 106 § 3 ppsa poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 8 i 9 umowy nr [...] na okoliczność ich treści, a zwłaszcza na okoliczność zobowiązań organu do nadzoru i kontroli realizacji Projektu przez Skarżącego, w tym kontroli na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie, jak również przyczynienia się organu do powstania ewentualnych nieprawidłowości w wykonaniu umowy z 20.10.2010 r. pomimo występowania istotnych wątpliwości, czy organ wykazał należytą aktywność w zakresie merytorycznego zbadania wniosku, dopuszczalności przyznania skarżącemu dofinansowania oraz zweryfikowania istnienia lub nieistnienia efektu zachęty w rozumieniu organu na etapie okresu pomiędzy dniem złożenia przez skarżącego wniosku aplikacyjnego, tj. 31.03.2009 r. a datą podpisania umowy o dofinansowanie Projektu i czy przeprowadzał kontrolę realizacji projektu objętego w/w umowa;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi prze Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 kpa.

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 207 ust. 1 upf (dawniej art. 22 ust. 1 upf) w zw. z art. 184 ust. 1 upf poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej wskazanej w tym przepisie;

b) § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 193 poz. 1399 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska (Dz. U. z roku 2006 nr 246 poz. 1795 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, błędnie stosując oba przepisy do ustalonego stanu faktycznego, poprzez objecie terminem "nowa inwestycja" wcześniej wykonanych przez skarżącego robót budowanych w budynku kawiarni (przed dniem 31.03.2009 r.), pomimo iż roboty te nie były objęte wnioskiem o dofinansowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że wykonanie tych robót budowlanych skutkowało brakiem efektu zachęty;

c) art. 58 lit. c Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji tych przepisów, które winny być zastosowane;

d) art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez Sad I instancji poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej w/w przepisu, tj. że doszło do jakichkolwiek działań i zaniechań ze strony skarżącego w toku realizacji projektu, jak też przed zawarciem umowy o dofinansowanie Projektu, które spowodowały lub mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatki z budżetu ogólnego, a zatem wystąpiła "nieprawidłowość" w rozumieniu tego przepisu;

e) art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że efekt braku zachęty dotyczy całego projektu objętego dofinansowaniem, podczas gdy efekt braku zachęty ewentualnie mógł dotyczyć wyłącznie inwestycji początkowej, polegającej na wprowadzeniu do oferty przedsiębiorstwa skarżącego usług gastronomicznych;

f) art. 2 ust 1rozporzadzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, który stanowi że środki i kary, które należy stosować wobec beneficjenta pomocy (jeżeli rzeczywiście wystąpiły nieprawidłowości), powinny być proporcjonalne do stopnia nieprawidłowości, czemu w oczywisty sposób zaprzecza decyzja organu z dnia 24.04.2018 r., na podstawie której skarżący został zobowiązany do zwrotu nie tylko całej kwoty pieniężnej objętej dofinansowaniem, ale także zobowiązany został do uiszczenia odsetek w wysokości jak od zaległości podatkowych.

Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wniósł też o zasądzenie na jego rzecz od Organu kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Lubuskiego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że mimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym z postawionych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że są ze sobą ściśle powiązane zatem należy je rozpoznać łącznie.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy zauważyć, że jak wynika z art. 174 pkt 2 ppsa zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnieść tylko wtedy zamierzony przez skarżącego kasacyjnie skutek, gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 pkt 2 ppsa skarżący kasacyjnie powinien uzasadnić taki istotny wpływ zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, a więc przedstawić projekcję możliwych ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy, które byłyby odmienne od tych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

W przedmiotowej sprawie istotne są dwa ustalenia faktyczne. Po pierwsze - Sąd I instancji zaakceptował trafność ustaleń organów, że Skarżący rozpoczął realizację Projektu objętego dofinansowaniem przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, to jest rozpoczął wykonywanie prac budowlanych polegających na rozbudowie kawiarni i części hotelowej, które były objęte biznesplanem przedstawiającym zakres rzeczowy robót objętych dofinansowaniem. Po drugie – ze względu na nieoddanie do użytkowania oczyszczalni ścieków, realizacja zamierzenia nie została zakończona w objętym Projektem terminie. Szczególne znaczenie ma ta pierwsza okoliczność. Ustalenia w tym zakresie zostały oparte w szczególności na: zapisach w dzienniku budowy, treści pozwoleń na budowę, zgłoszeń rozpoczęcia prac, zeznaniach B. B., opinii eksperckiej sporządzonej przez M. M. wykonanej na zlecenie Organu. Były to ustalenia oparte na obszernym materiale dowodowym, poddane przez organu i Sąd I instancji logicznej, uwzględniającej zasady doświadczenia życiowego analizie. Jak trafnie zauważył sąd I instancji, Skarżący nie wskazał na żadne materialne dowody w postaci faktur, rachunków czy innych dokumentów, które mogłyby podważyć skutecznie ustalenia co do terminów wykonania robót budowlanych uwzględnionych w dzienniku budowy, przynajmniej co do tego, że istotna część tych robót była wykonana przez złożeniem wniosku o dofinansowania. Co istotne, Skarżący składając wniosek o dofinansowanie nie ujawnił, że jest już prowadzony dla budowy objętej Projektem dziennik budowy. Skarżący nie wskazuje, jaki mógłby być istotny wpływ dodatkowego przesłuchania wskazywanych przezeń świadków na wynik sprawy. Zeznania tych świadków, opinia M. M. czy oświadczenie pisemne W. N. były uwzględnione w rozważaniach organu i Sądu I instancji.

Skarżący nie wskazał też, w jaki sposób przeprowadzona po dłuższym upływie czasu opinia biegłego czy oględziny mogłyby wpłynąć na ustalenie, że termin wykonania pra budowlanych, zwłaszcza początkowych robót, mógłby zmienić ustalenia oparte na wpisach do dziennika budowy, dokumentach związanych z budową i zeznaniach wyżej wymienionych świadków i opinii eksperckiej wskazujące jednoznacznie na przeprowadzenie części prac budowlanych wykazanych w Projekcie, przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Skarżący zarzucając Sądowi I instancji, że nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów, nie wskazał też jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć takie naruszenie. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich tych zarzutów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza co do wykonania robót objętych projektem przez wystąpieniem o dofinansowanie. Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt. a), b), d), e) i f) zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie był również zasadny zarzut podniesiony w pkt. c) i g) zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Istotny stan sprawy sprowadzał się do tego, że Skarżący wykonał część prac wchodzących w skład objętego dofinansowaniem Projektu przed złożeniem wniosku, czego składając wniosek nie ujawnił. Działania kontrolne i monitorujące, jakich Skarżący oczekuje stawiając ten zarzut, nie mogły zmienić tego stanu rzeczy, który już zaistniał. Skarżący składając wniosek zobowiązany być do przedstawienia pełnej rzetelnej informacji, dotyczącej zamierzonego Projektu i wskazującej na to, że projekt ten nie zaczął być realizowany.

Ponieważ, jak wyżej wskazano, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 kpa okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w działaniach organów naruszenia tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa nie uchylając decyzji z tych przyczyn, co czyni niezasadnym zarzut podniesiony w pkt. h) zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że jednym z podstawowych warunków zgodności pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym jest wymóg, by była ona niezbędna (konieczna) dla beneficjenta pomocy do realizacji danego projektu. Pomoc państwa powinna umożliwiać realizację działań, które bez wsparcia państwa nie zostałyby podjęte. Pomoc, która nie spełnia powyższego warunku przynosi jedynie poprawę finansową przedsiębiorstwa i jako taka nie może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, co wynika wprost z art. 107 ust.3 TFUE. Warunek "konieczności pomocy" został potwierdzony w orzecznictwie TSUE (przykładowo: wyrok TS z 17.09.1980r. w sprawie P. [...] Holland BV pko Komisji Wspólnot Europejskich; orzeczenie w sprawie T-187/99 Z. [...] AG pko Komisja, orzeczenia te i inne przywołane znajdują się w wyszukiwarce orzeczeń na stronie internetowej TSUE). Z kolei Komisja Europejska określając szczegółowe warunki efektu zachęty w poszczególnych wytycznych przyjęła, że co do zasady weryfikacja jego spełnienia może mieć dwojaki charakter – formalny, sprowadzający się do oceny czy beneficjent pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem wystąpił do państwa o przyznanie pomocy, oraz merytoryczny, zakładający obiektywną ocenę czy projekt przedłożony przez beneficjenta do finansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia państwa. Kryterium wniosku poprzedzającego realizację projektu uznano za trafne i odpowiednie. Zdaniem TSUE sens wprowadzenia przez Komisję Europejską wymogu spełnienia formalnego efektu zachęty polega na możliwości sprawdzenia istnienia efektu zachęty bez nadmiernego opóźnienia inwestycji poprzez przeprowadzenie obszernej analizy wszystkich ekonomicznych aspektów decyzji inwestycyjnej beneficjenta, gdyż analiza taka mogłaby się okazać niezwykle trudna lub czasochłonna. Wspominane kryterium pozwala zagwarantować również, że zainteresowany podmiot wyraźnie okaże wolę korzystania z danego systemu pomocy przed rozpoczęciem realizacji rzeczonego projektu. Umożliwia to uniknięcie składania ex post wniosków dotyczących projektów, których realizacja rozpoczęła się niezależnie od istnienia systemu pomocy, co wyklucza możliwość odgrywania przez sporną pomoc roli bodźca (v. przykładowo wyrok w sprawie C-390/06 N. [...] pko M. [...]). Innymi słowy, wniosek o pomoc złożony przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające ustalić istnienie efektu zachęty. Skarżącemu kasacyjnie znany był ten wymóg, gdyż zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w realizacja projektu może rozpocząć się najwcześniej dzień po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Powyższe zapisy Wytycznych stanowią odzwierciedlenie na gruncie prawa krajowego w § 12 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie z tymi przepisami prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku. Przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. Analogicznie zgodnie z § 2 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia programu pomocowego w zakresie regionalnej pomocy publicznej na niektóre inwestycje w ochronie środowiska, pomoc może być udzielana na realizację nowej inwestycji. Wymienione przepisy rozporządzeń stanowią w istocie implementację rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu Wyłączenie na mocy niniejszego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do pomocy wywołującej efekt zachęty. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, pomoc przyznana małym i średnim przedsiębiorstwom wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.

W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy, ze względu na złożenie wniosku o dofinansowanie Projektu w dniu 24 maja 2010r., Skarżący mógł rozpocząć realizację przedmiotowego projektu najwcześniej po dniu 31 marca 2009 r. Tymczasem w świetle prawidłowo dokonanych ustaleń (co wyżej wskazano), roboty objęte przedmiotowym Projektem służące realizacji celu – uruchomieniu przez Skarżącego nowych usług, w tym gastronomicznych i hotelarskich, zostały rozpoczęte już kilka miesięcy przez złożeniem wniosku. Bez wpływu na taka ocenę pozostaje fakt nieobjęcia niektórych prac wnioskiem o dofinansowanie, skoro dotyczą one całego Projektu ocenianego pod katem realizacji efektu zachęty.

Tym samym nie był zasadny zarzut podniesiony w pkt. b) i pkt. e) zarzutów naruszenia przepisów praw materialnego.

W konsekwencji tego, że otrzymanie przez Skarżącego pomocy, wobec niedozwolonego finansowania Projektu z naruszeniem przepisów § 12 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, bez uzyskania efektu zachęty wbrew przepisom rozporządzenia (WE) 800/2008, stanowiła naruszenie prawa wspólnotowego powodujące szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, stanowiło to "nieprawidłowość" zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006. Tym samym nietrafny jest zarzut zastosowania tego ostatnio wymienionego przepisu podniesiony w pkt d) zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia art. 58 lit c oraz art. 60 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 są całkowicie nietrafne. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że ustanowione przez państwa członkowskie systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych zapewniają procedury dla zapewnienia zasadności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego. W istocie jest to więc postulat legislacyjny dla krajowego ustawodawcy. Skarżący nie wskazuje, w jaki sposób przepis ten został naruszony i to w sposób mający znaczenie w przedmiotowej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 60 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za

weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi; weryfikacje na miejscu poszczególnych operacji mogą być dokonywane na podstawie badania próby zgodnie ze szczegółowymi zasadami, które zostaną przyjęte przez Komisję zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 103 ust. 3. Również i tu zarzutu tego w istocie Skarżący nie uzasadnił, jak się ma do przedmiotowej sprawy zarzucane przezeń naruszenie tego przepisu. Tym samym zarzut podniesiony w pkt. c) zarzutów naruszenia prawa materialnego był nietrafny.

W konsekwencji nietrafności omówionych wyżej zarzutów, nie zasługiwały również na uwzględnienie podniesione w pkt a) zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzuty naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 184 ust. 1 u.f.p. W ustalonym w sposób prawidłowy stanie faktycznym, Organ stwierdził naruszenie na skutek uzyskania przez Skarżącego dotacji z naruszeniem efektu zachęty, a więc służącej sfinansowaniu Projektu, który wbrew wskazanym przepisom został być realizowany przed złożeniem wniosku o dotację. Wydatki sfinansowane z dotacji zostały zatem dokonane niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, a zatem wbrew wymogom wynikającym z art. 184 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych podlegały zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zatem nietrafny jest zarzut podniesiony w pkt a) zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 stanowiący, że kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Nieprawidłowość zdefiniowana w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi podstawę żądania zwrotu takiego wydatku z Unii Europejskiej (a wiec wydatku rzeczywistego, lub potencjalnego, ale nieuzasadnionego). Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa o rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której wskazane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a następnie zakończonych finansowaniem, lub też możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Zatem tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 610/14). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14 Trybunał stwierdził, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono - jako takie - mieć negatywne skutki budżetowe. Nie trzeba natomiast udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (pkt 44 wyroku). Niewątpliwie szkodą jest uzyskanie pomocy z naruszeniem przepisów prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednym z najistotniejszych faktów ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej zalicza się rozporządzenie Rady ((WE, EURATOM) nr 2988/95. Regulacje zawarte w tym rozporządzeniu ograniczają się do ustanowienia ogólnych przepisów w dziedzinie kontroli oraz sankcji w celu ochrony interesów finansowych Unii. Odzyskiwanie niewłaściwie zastosowanych środków odbywa się na podstawie tzw. przepisów sektorowych (np. rozporządzenia nr 1083/2006), przy czym procedury dotyczące wspólnotowych kontroli, środków i kar przekazane został od regulacji na poziomie Państw Członkowskich (art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/2006). Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16). Z powyższych wywodów wynika, że jedynym argumentem uzasadniającym żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności uzyskanych z funduszy Unii Europejskiej jest stwierdzenie nieprawidłowości. Należy mieć przy tym na uwadze, że w sprawie nie zostały zastosowane kary czy sankcje, a jedynie Skarżący ma zwrócić otrzymane z naruszeniem procedur środki wraz z odsetkami, przy czym odsetki nie stanowią kary czy sankcji.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiały za oddaleniem skargi. W uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawiono stan faktyczny, dokonano także wszechstronnej oceny materiału dowodowego. WSA w sposób szczegółowy wyjaśnił istotę sprawy, wskazując w swych rozważaniach odpowiednie przepisy praw unijnego oraz prawa krajowego, zgodnie z którymi wystąpiły okoliczności, dające podstawę do stwierdzenia naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu otrzymanych środków

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).