Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3082/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.  1
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 139/14 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1.oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz . P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 139/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. P. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] listopada 1981 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 1981 r. bądź decyzja Naczelnika) Naczelnik Miasta i Gminy w Barczewie (dalej Naczelnik) orzekł przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 4,64 ha, położonego we wsi Łęgajny, stanowiącego własność E. P.

W uzasadnieniu decyzji Naczelnik wskazał na konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w związku z wyjazdem skarżącej na stałe do RFN 28 października 1981 r.

Po rozpoznaniu wniosku E. P. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) z 28 lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1981 r. [k. 88-86 akt administracyjnych], Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1981 r. Wojewoda uznał, że decyzja z [...] listopada 1981 r. jest prawidłowa. Gospodarstwo to nie było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym oraz nie było zamieszkane. Treść protokołu z przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, sporządzonego 1 grudnia 1981 r., potwierdza fakt, że gospodarstwo nie było uprawiane a fakt jego opuszczenia potwierdza data wymeldowania z pobytu stałego skarżącej, zbieżna z datą wystawienia dla niej dokumentu podróży - 28 października 1981 r. Organ odwołał się do zeznań świadków, przesłuchanych w toku postępowania nadzorczego na okoliczność opuszczenia przez właścicielkę gospodarstwa rolnego.

Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2012 r., w uzasadnieniu wskazując naruszenie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174, zm. [z 1961 r. nr 32, poz. 161], dalej uzd bądź ustawa z 1957 r.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, [zm. z 1974 r. nr 22, poz. 131], dalej rozporządzenie) a także przepisów postępowania administracyjnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] , (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) utrzymał decyzję z [...] czerwca 2012 r. w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik prawidłowo zakwalifikował gospodarstwo rolne jako opuszczone, gdyż wymeldowanie się przez właścicielkę z pobytu stałego w Łęgajnach dnia 28 października 1981 r. i opuszczenie nieruchomości w związku z wyjazdem na stałe do RFN bez pozostawienia na niej członków rodziny, czy osoby obcej reprezentującej prawa i obowiązki właściciela, co wskazuje, że opuszczenie gospodarstwa było zamiarem właścicielki. Potwierdza to świadek, który oznajmił, że nie pamięta, by ktokolwiek z rodziny P. odwiedził dawne gospodarstwo już po opuszczeniu kraju. Protokół z 1 grudnia 1981 r. sporządzony i podpisany przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy stwierdza, że grunty orne nie były zasiane i zaorane. Z protokołu nie wynika, by ktokolwiek zamieszkiwał w gospodarstwie. Minister zauważył, że owe okoliczności można było, wbrew temu co twierdzi skarżąca, stwierdzić nawet 1 grudnia. Jeżeli 1 grudnia grunty nie były obsiane i zaorane, to stan taki musiał być już wcześniej, czyli od jesieni, kiedy to dokonuje się stosownych zabiegów agrotechnicznych na gruntach przed nastaniem zimy. Brak protokołu z lustracji gospodarstwa przed jego przejęciem nie stanowi o naruszeniu prawa, gdyż przepisy dotyczące przejmowania opuszczonych gospodarstw rolnych nie przewidywały obowiązku sporządzania takowych protokołów. Ustosunkowując się do argumentów strony o niewiarygodności protokołu, organ zauważył, że jest on dokumentem urzędowym, a tego rodzaju dokumentom kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone", jeżeli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: dokumenty sporządzono w przepisanej formie i dokumenty sporządziły powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a zatem organy właściwe do orzekania. W przedmiotowej sprawie przesłanki te zostały zaś spełnione. Z tego względu podnoszony zarzut, że dane w tym protokole są wadliwe i nieprawdziwe nie może być rozważany w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzyganie takich zarzutów należy do kompetencji sądów powszechnych. Gdy w dacie przejęcia gospodarstwa nosiło ono cechy opuszczonego, to nie ma znaczenia jego uprawianie w latach poprzedzających przejęcie.

Minister za mało wiarygodny uznał dokument, na którym widnieje pieczęć z przekroczenia Granicznego Punktu Kontrolnego z dnia 1 grudnia 1981 r., mający w intencji skarżącej potwierdzać opuszczenie przez nią granic kraju w dniu 1 grudnia 1981 r. Z przedmiotowego dokumentu nie wynika kogo dotyczył i jest mało czytelny. Z dokumentu tego wynika, że odprawa celna dokonana została dnia 27 listopada 1981 r.

E. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając decyzji z [...] listopada 2013 r. naruszenie: 1. art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1957 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw; 2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez pominięcie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej i jej dzieci, małżonka i rodziców oraz L. Ć, ul. [...] Łęgajny, a wskutek tego niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego, a których całokształt wskazuje na rażący charakter naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 3. art. 76 kpa przez odmowę dania wiary dokumentom urzędowym, w postaci z Dokumentu Podróży wystawionej na dane skarżącej przez Polską Rzeczpospolitą Ludową, dokumentu przekroczenia granicy - Granicznego Punktu Kontrolnego z 1 grudnia 1981 r. oraz potwierdzenia rejestracji w obozie granicznym we Friedlandzie z 4 grudnia 1981 r., w którym stwierdza się że skarżąca mieszkała w Łęgajnach do dnia 1 grudnia 1981 r., a które w sposób niezbity wskazują, że orzeczono o przejęciu gospodarstwa, które w dacie wydania decyzji nie było opuszczone.

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje argumentację przedstawioną w obu decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 i n. kpa, a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Barczewie z [...] listopada 1981 r., orzekająca o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego położonego we wsi Łęgajny, składającego się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 4,64 ha, a stanowiącego własność E. P.. Istotą tego rodzaju postępowania jest zbadanie czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organ stanu faktycznego.

Materialnoprawną podstawą decyzji z [...] listopada 1981 r. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174, zm. [z 1961 r. nr 32, poz. 161]), który w ust. 1 stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O tym zaś jakie gospodarstwo uznać należy za opuszczone stanowił § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. – w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198, zm. [z 1974 r. nr 22, poz. 131]), zgodnie z którym, za takowe uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego w myśl ww. przepisów było łączne spełnienie dwu przesłanek: faktyczne opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części (wyrok NSA z 14.9.2010 r., I OSK 1482/09 Lex 745043). Te okoliczności stanu faktycznego, skoro ich zaistnienie prowadzić ma do odjęcia prawa własności, którego ochronę gwarantowała także ówcześnie obowiązująca Konstytucji PRL z 1952 r. (art. 17 Konstytucji), muszą mieć miejsce przed wydaniem decyzji i winny być wykazane przez organ orzekający sprawie w sposób niebudzący wątpliwości.

W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister, a wcześniej Wojewoda, ocenił że wydana na podstawie ww. regulacji prawnych decyzja z [...] listopada 1981 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, a zwłaszcza wskazaną w pkt 2 § 1 wymienionego artykułu wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż w sprawie zaistniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącej jako opuszczonego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Organy nadzoru zdają się nie dostrzegać, że w kontrolowanej decyzji Naczelnika brak jest jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego w jakim znajdowały się nieruchomości rolne w dacie przejęcia, a więc ustaleń czy były one wówczas uprawiane czy nie i w jakiej części. Ma to fundamentalne znaczenie dla oceny jej legalności, zważywszy na treść art. 2 ust. 1 uzd wykładanego w powiązaniu z § 1 ust. 1 rozporządzenia, jak też fakt, że jedyny dowód odnoszący się do tej kwestii (protokół z przejęcia gospodarstwa z 1 grudnia 1981 r.) został sporządzony już po wydaniu w sprawie decyzji. Zatem nie może być, jak przyjął to Wojewoda i co zaakceptował Minister, miarodajny dla oceny jej legalności. Kontrola w trybie nieważnościowym decyzji administracyjnej polega na ocenie jej zgodności z prawem w aspekcie stanu faktycznego ustalonego wówczas przez organ i jego subsumcji do obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy norm prawa materialnego, a nie poszukiwaniu uzasadnienia dla tego rozstrzygnięcia w późniejszych działaniach organu (nawet niezbyt odległych) i poczynionych przy okazji ich realizacji ustaleniach stanu faktycznego. Skoro brak uprawiania nieruchomości rolnych przez właściciela (dzierżawcę lub użytkownika) stanowi konieczną przesłankę przejęcia gospodarstwa, a okoliczności te nie były badane przed wydaniem przez Naczelnika decyzji z [...] listopada 1981 r., to uprawnione jest wnioskowanie, że jedyną okolicznością determinującą przejęcie na jej podstawie przez Państwo gospodarstwa rolnego skarżącej jaką organ miał na względzie, była chęć uregulowania stanu prawnego wchodzących w jego skład nieruchomości, na co Naczelnik wskazał wprost w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Tymczasem konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości rolnych, na gruncie ustawy z 1957 r., nie stanowiła i nie mogła stanowić samoistnej podstawy do podjęcia władczego aktu o charakterze wywłaszczeniowym. To oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte nie tylko z rażącym naruszeniem art. 2 uzd w zw. z § 1 rozporządzenia, ale również z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, polegającym na nieustaleniu podstawowych okoliczności stanu faktycznego warunkujących zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego. Tych wad postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nie mógł zaś sanować sporządzony post factum protokół z przejęcia gospodarstwa.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że zawarte w powyższym protokole informacje o braku wykonywania na gruncie prac polowych - zważywszy na porę roku w jakiej protokół ten został sporządzony (późna jesień, której w warunkach polskich często towarzyszą już opady śniegu – co w sposób oczywisty może utrudniać obiektywną ocenę stanu zagospodarowania gruntu), jak też w świetle treści zeznań złożonych przez przesłuchanego w charakterze świadka w postępowaniu nadzorczym sąsiada wywłaszczonej (Leszka Milę), który wskazywał na uprawianie nieruchomości przed jej opuszczeniem przez rodzinę P. – muszą budzić uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności. W ocenie Sądu I instancji brak przesłanek do kwalifikowania tego protokołu jako dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, a więc dokumentu sporządzonego w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, z którym związane jest domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Sporządzenie tego protokołu, aczkolwiek dokumentuje czynność objęcia w posiadanie przez władze publiczne gospodarstwa rolnego, nie jest efektem realizacji przypisanych prawem organowi gminy kompetencji, ani określonych prawnie form dokumentowania takich czynności. Nie jest udokumentowaniem czynności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o którym stanowi art. 67 i n. kpa.

Druga z koniecznych przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego odnosząca się do rzeczywistego jego opuszczenia przez właścicielkę, wbrew temu co stwierdził Minister, w okolicznościach niniejszej sprawy nie została w żaden sposób wykazana. O opuszczeniu tym, tak w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniu nadzorczym, organy wnioskowały wyłącznie z daty wymeldowania skarżącej z pobytu stałego w Łęgajnach w związku z wyjazdem na stałe do Niemiec. Fakt ten, w realiach rozpoznawanej sprawy nie mógł samodzielnie determinować oceny, że do fizycznego opuszczenia gospodarstwa rolnego w istocie doszło, a przede wszystkim, że miało to miejsce przed [...] listopada 1981 r. Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona przedstawia dokumenty urzędowe (ich uwierzytelnione kopie), których wiarygodności - wbrew sugestiom organu - podważyć nie sposób, wskazujące że do opuszczenia kraju, z czym związane także było opuszczenie gospodarstwa, doszło dopiero kilka dni po wydaniu decyzji o jego przejęciu i ponad miesiąc po tym wymeldowaniu (1 grudnia 1981 r.) - vide stemple graniczne w dokumencie podróży wystawionym na nazwisko skarżącej. W świetle obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. nr 14, poz. 85, dalej uel), wymeldowanie się przez osoby opuszczające miejsce stałego zamieszkania na czas dłuższy niż dwa miesiące (a więc także na stałe) winno nastąpić najpóźniej w dniu wyjazdu (art. 15 uel), co oznacza, że dokonać tej czynności można było także przed tym dniem. Nie można tracić z pola widzenia, że dokumentem, na podstawie którego przekroczyła ona granicę państwa był "dokument podróży", a jego wydanie cudzoziemcowi (taki wówczas status miała skarżąca) w celu wyjazdu z kraju na stałe, uwarunkowane było m.in. złożeniem przez niego dokumentu stwierdzającego tożsamość i przedłożeniem zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o przekazaniu mieszkania, o czym stanowił § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych (Dz.U. nr 20, poz. 129), mający zastosowanie w zw. z § 5 ust. 2 tegoż aktu. A skoro tak, to opuszczający Polskę cudzoziemiec czynności związane z wymeldowaniem musiał z całą pewnością wykonać najpóźniej w dniu zgłoszenia się po odbiór dokumentu podróży. W tej sytuacji wnioskowanie na podstawie li tylko zbieżności daty wystawienia tego dokumentu i daty wymeldowania o faktycznym opuszczeniu w tej dacie gospodarstwa rolnego - a tak uczyniły organy nadzoru – jest nieuprawnione i stanowi w istocie niczym nieuzasadnioną spekulację. Nie sposób racjonalnie wyjaśnić powodów, dla których skarżąca miałaby już w końcu października 1981 r. opuścić wraz z rodziną (w tym trójką małoletnich dzieci) miejsce dotychczasowego zamieszkania, choć granicę kraju rodzina przekroczyła dopiero 1 grudnia 1981 r., a samą odprawę celną realizowała w Oddziale Celnym w Olsztynie, zlokalizowanym w pobliżu miejsca dotychczasowego zamieszkiwania miesiąc po jego rzekomym opuszczeniu. Skoro data wymeldowania z pobytu stałego właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy irrelewantna z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 uzd, to powoływanie się na nią jako podstawy zastosowania w sprawie ww. regulacji, w sytuacji gdy strona przedstawia dowody uprawdopodabniające jej zamieszkiwanie w gospodarstwie rolnym w dacie orzekania o jego przejęciu i kategorycznie zaprzecza by wcześniej je opuściła, stanowi rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. To winno prowadzić, o ile w sprawie nie zaistniały przesłanki opisane w art. 156 § 2 kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowaną decyzją, do jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Podjęcie w tych okolicznościach przez Wojewodę decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i utrzymanie tego rozstrzygnięcia w mocy przez Ministra, narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie było z kolei efektem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i błędnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym nieuprawnioną odmową uznania wiarygodności dowodów przedłożonych przez skarżącą w postaci uwierzytelnionych kopii stron dokumentu podróży, a więc istotnym naruszeniem art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa.

Z tych względów zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu wojewódzkiego nie mogły się ostać.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia przez Ministra przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i [art.] 107 § 3 kpa, którego to naruszenia skarżąca upatruje w braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej i jej dzieci, małżonka, rodziców oraz zamieszkałej w Łęgajnach L. Ć. Abstrahując od tego, że w postępowaniu nadzorczym jedynie w drodze wyjątku prowadzi się dowód z przesłuchania świadków (co zresztą w niniejszej sprawie miało miejsce), to wniosku o przeprowadzenie wyżej wskazanych dowodów skarżąca w toku postępowania nie składała. Nie sposób czynić skutecznie organowi zarzut, że nie przeprowadził dowodu, do którego przeprowadzenia przepisy procedury go nie obligowały i który nie był przez żadną ze stron zawnioskowany.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i ustali jakie skutki prawne wywołała decyzja z [...] listopada 1981 r., a następnie dokona ich oceny w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine kpa i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądził.

W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez radcę prawnego P. G., zaskarżył wyrok I SA/Wa 139/14 w całości, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Barczewie z [...] listopada 1981 r. wskutek błędnego przyjęcia, że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające oraz błędnie dokonały oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, co z kolei skutkowało nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się również naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W związku z powyższym wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od E. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

E. P., reprezentowana przez r. pr. J. S., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, badając przy tym wszystkie podniesione zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja z [...] listopada 1981 r. nr [...] została podjęta przez Naczelnika Miasta i Gminy w Barczewie z istotnym naruszeniem art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa oraz że rażąco naruszała art. 2 ust. 1 uzd w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 781, nb 2 do art. 158).

W nad wyraz skąpym uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 1981 r., z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa (Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26; zm. z 1980 r. nr 4, poz. 8; z 1980 nr 27, poz. 111) zabrakło wskazania jakichkolwiek dowodów, które mogły posłużyć ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie trafnie wskazywano, że uzasadnienie decyzji jest środkiem służącym przede wszystkim do przekonania adresata decyzji o słuszności stanowiska organu; jest warunkiem skutecznego wykonywania kontroli nad działalnością organu. Uzasadnienie winno wskazywać, jakie fakty prawotwórcze organ przyjął za udowodnione i na podstawie jakich dowodów; jakie twierdzenie strony dotyczące stanu faktycznego organ odrzucił jako nieudowodnione lub nie mające znaczenia dla sprawy, i dlaczego tak uczynił; jakie dowody pominął i z jakiego powodu (uzasadnienie faktyczne). Uzasadnienie prawne nie może polegać tylko na przytoczeniu podstawy prawnej, winno zawierać umotywowaną ocenę ustalonego stanu faktycznego i wskazywać, jaki jest związek między tą oceną a osnową decyzji (sposobem załatwienia sprawy). Treść decyzji winna być logicznym wnioskiem wysnutym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Uzasadnienie nie odpowiadające tym założeniom jest uzasadnieniem wadliwym. Kodeks postępowania administracyjnego nie zwalnia od obowiązku faktycznego i prawnego uzasadniania decyzji wydawanych w zakresie uznania administracyjnego. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania (J. Starościak w: I. Iserson, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Wyd. Pr. 1970, s. 48-52, uw. 8; s. 209, uw. 7, 8 – do przepisów, odpowiadających normatywnej treści art. 107 § 1 i 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika). Decyzja z [...] listopada 1981 r. jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a zwrot "Gospodarstwa rolne... mogą być... przejęte na własność Państwa" (art. 2 ustawy z 1957 r.; wyrok WSA w Poznaniu z 18.2.2011 r., II SA/Po 518/10, Lex 993604) wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji. Istotna wadliwość uzasadnienia decyzji z [...] listopada 1981 r., polegająca na niedopełnieniu wymogu jej uzasadnienia w zakresie wymaganym przez art. 6 (zasada praworządności) i art. 107 § 3 kpa, nakładała na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów ofiarowanych przez skarżącą i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok I OSK 845/06).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit. s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 uzd i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. Zgodnie z powołanym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca błędnie przyjęły, że decyzja z [...] listopada 1981 r. nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też doktryna (J. Borkowski – op. cit. s. 760-761, nb 53). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 uzd, § 1 ust. 1 rozporządzenia. Już te względy winny były zadecydować o uznaniu, że decyzja z [...] listopada 1981 r. rażąco narusza wskazane jako wzorce kontroli przepisy prawa. Doktryna trafnie skrytykowała tendencję do wykorzystywania instrumentów prawnych, mających w założeniu zapobiegać ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych, do realizacji innych celów polityki rolnej państwa, co miało miejsce zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych (A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 3, 52-52, 117).

Organ nadzoru obowiązany jest badać wszystkie przesłanki nieważności kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich [prócz jednej] stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r., SA/Gd 374/95, cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95). Uszło uwagi organów nadzoru, że po słowie "Otrzymują:", Naczelnik nie wymienił skarżącej – będącej w dacie wydania decyzji z [...] listopada 1981 r. jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości (decyzja w aktach administracyjnych; odpis wniosku Naczelnika do PBN w Olsztynie z 10.12.1981 r.; odpis wypisu aktu notarialnego z 17 lutego 1978 r. Repertorium A nr 2537/1978; k. 3, 5, 6-7 akt administracyjnych) lecz wyłącznie pięć podmiotów, z których żaden nie był stroną postępowania administracyjnego.

Ratio legis ustawy z 1957 r. i rozporządzenia z 1961 r. w żaden sposób nie wiązała się z możliwością uregulowania stanu prawnego posiadanej nieruchomości rolnej. Skarżąca mogła aktem notarialnym zrzec się prawa własności nieruchomości rolnej, za zgodą – także następczą – właściwego organu prezydium powiatowej rady narodowej (art. 179 kc w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r.; J. Majorowicz w: red. Z. Resich, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, t. 1, s. 483-485; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 358-361, uw. 2-4); mogła zbyć prawo własności owej nieruchomości. W szczególności mogła także wydzierżawić przedmiotowe gospodarstwo rolne, zawierając umowę dzierżawy, także przebywając za granicą.

Ustawodawca nie przeznaczył instytucji przejęcia gospodarstwa rolnego jako narzędzia regulowania stanu prawnego posiadanej nieruchomości rolnej, jak to błędnie przyjął Naczelnik (uzasadnienie decyzji z [...] listopada 1981 r.). Naczelnik nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy "gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę" (verba legis – § 1 ust. 1 rozporządzenia).

Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na charakter produkcji rolnej, której istotą jest zależność od pór roku, a cześć upraw jest wieloletnia (np. sad), ocena, czy gospodarstwo jest poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, staje się możliwym w dłuższych okresach (co najmniej wielomiesięcznych; np. wybór zbóż jarych bądź ozimych). Wskazuje na to zwrot "poddawane właściwym zabiegom", wskazujący na konieczność badania, czy doszło do wykonania szeregu zabiegów, z których cześć jest powtarzalna, inne zaś są rozciągnięte w czasie i wiążą się z porami roku, wpływającymi na wegetację. Za ustaleniem, że gospodarstwo było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właścicielkę przemawiały zeznania śwd. L M., który zeznał, że "...zamieszkała w nim P. P. z rodziną. Zdaniem świadka mieszkała tam stosunkowo niedługo, ok. 3-4 lat[a] przed wyjazdem. Ziemia była uprawiana." (k. 238-238v akt administracyjnych). Zeznanie to koresponduje z dowodem o odpisu wypisu aktu notarialnego z 17 lutego 1978 r., którym P. i A. małżonkowie P. darowali owo gospodarstwo rolne córce Elżbiecie P., posiadającej tytuł rolnika wykwalifikowanego, a wydanie gospodarstwa w posiadanie obdarowanej nastąpi w dniu dzisiejszym (§ 2, 3 i 5 umowy darowizny; k. 83-81 akt administracyjnych). Od dnia darowizny do dnia 1 grudnia 1981 r. minęły 3 lata i 9 miesięcy.

Z naruszeniem art. 80 kpa Minister uznał "przedkładany przez stronę dokument, na którym widnieje pieczęć z przekroczenia Granicznego Punktu Kontrolnego z dnia 1 grudnia 1981 r." "za mało wiarygodny". Dowód z odpisu dokumentu może być wiarygodny bądź niewiarygodny, nie może być natomiast "mało wiarygodny". Trafnie Sąd I instancji uznał, że przedłożonych przez skarżącą uwierzytelnionych kopii dokumentów urzędowych podważyć nie sposób (s. 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 139/14; k. 78-75 akt administracyjnych). Jeśli organ nadzoru nabrał uzasadnionych wątpliwości co do autentyczności owych odpisów dokumentów, mógł zażądać przedłożenia oryginałów tych dokumentów, czego nie uczynił. Słusznie Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru wadliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa, oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W żaden sposób nie sposób było ustalić w decyzji z [...] listopada 1981 r., czy przedmiotowe gospodarstwo rolne było poddawane takim zbiegom (art. 2 ust. 1 uzd i § 1 ust. 1 rozporządzenia), skoro organ przed dniem wydania decyzji nie przeprowadził żadnego dowodu na tę okoliczność.

Dowodem takim nie mógł protokół przejęcia gospodarstwa rolnego, spisany dnia 1 grudnia 1981 r., bez udziału skarżącej, do którego nie mogła się odnieść (art. 79 § 1, art. 81 kpa). Trafnie Sąd I instancji ocenił, że ów protokół nie był dokumentem urzędowym, jako nie sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania. Adnotacje w protokole "grunty orne zasiane nie zasiane...zaorane nie zaorane", nie zasługiwały na wiarę. Powszechnie wiadomym jest, że zima 1981/1982 była szczególnie mroźna i śnieżna (szereg powszechnie znanych filmów dokumentalnych z dnia 13 grudnia 1981 r. pokazuje grubą pokrywę śniegu; art. 77 § 4 kpa, art. 106 § 4 ppsa). Obowiązkiem organów nadzoru – wobec zaprzeczenia przez skarżącą prawdziwości zapisów w protokole - było zwrócenie się z urzędu (art. 7, 77 § 1 kpa) do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o podanie, od kiedy trwały opady śniegu w miesiącach listopadzie i grudniu 1981 r. we wsi Łęgajny, gm. Barczewo; jak były obfite i jaka grubość śniegu zalegała w dniu 1 grudnia 1981 r. w tej miejscowości bądź w miejscowościach najbliżej położonych, dla których Instytut dysponuje danymi.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i koniecznym będzie ocena, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.