Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 383/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66, art. 71, art. 173 ust. 2, art. 59 ust. 1 pklt 1, art. 33 ust;. 1, art. 36, art. 82
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie WSA Elżbieta Naumowicz WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola - działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 lub 3, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. - określił B S.A. w [...] środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury umożliwiającej wykorzystanie paliw alternatywnych w procesie wypalania klinkieru w B S.A. Dalej, w osnowie decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, podając m.in., że projektowana infrastruktura stanowić będzie element składowy instalacji wspólspalającej paliwa alternatywne wytworzone na bazie odpadów innych niż niebezpieczne, tj. paliwo alternatywne o kodzie 19 12 10. Paliwo alternatywne wykorzystywane będzie bezpośrednio w instalacji do wypalania klinkieru, w procesie odzysku R1. Zakres inwestycji obejmuje budowę instalacji do podawania paliw alternatywnych do pieca obrotowego. Natomiast magazyn paliw alternatywnych przewidywany jest w istniejącej, zadaszonej hali, która w przeszłości pełniła funkcję magazynową. Paliwo alternatywne, w ilości maksymalnie do 5 Mg/h, podawane będzie wraz z paliwem podstawowym poprzez palnik główny do tzw. gorącego końca pieca. Organ ustalił także warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji oraz warunki użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, m.in. dopuszczając realizację przedsięwzięcia w dwóch etapach: I - obejmującym budowę instalacji współspalania paliw alternatywnych, II - obejmującym budowę instalacji do redukcji NOx - instalacji selektywnej redukcji niekatalitycznej tzw. metodą SNCR. Organ dopuścił realizację każdego z ww. etapów odrębnie, przy czym stwierdził, że oddanie do użytkowania części przedsięwzięcia, która objęta jest II etapem, winno nastąpić nie później niż do dnia 6 stycznia 2014 r. Organ ustalił również, że: od dnia 7 stycznia 2014 r., eksploatowanie instalacji współspalania paliw alternatywnych może odbywać się wyłącznie z instalacją do redukcji tlenków azotu - instalacją selektywnej redukcji niekatalitycznej tzw. metodą SNCR; stosowanie w procesie współspalania wyłącznie odpadów o kodzie 19 12 10, tj. paliw alternatywnych, przygotowanych przez wytwórców zewnętrznych z odpadów innych niż niebezpieczne. Ponadto w rozstrzygnięciu ustalono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Dodatkowo organ stwierdził, że zakład z uwagi na rodzaj i ilość magazynowanych substancji niebezpiecznych nie kwalifikuje się do zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Organ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Końcowo podał, że charakterystykę przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Opola, przedstawiając bardzo szczegółowo stan faktyczny sprawy, wskazał m.in., że przedmiotowa decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu B uzupełniła - przy pismach z 6 września 2011 r. i 2 grudnia 2011 r. - przedłożony raport oddziaływania na środowisko w zakresie opisu wariantów realizacji przedsięwzięcia, porównania z najlepszymi dostępnymi technikami, oddziaływań skumulowanych oraz rozwiązań techniczno-technologicznych mających na celu obniżenie wielkości emisji tlenków azotu. Przedmiotowej inwestycji poświęcone zostało również posiedzenie Regionalnej Komisji Ocen Oddziaływania na Środowisko w Opolu, które odbyło się w dniu 7 marca 2012 r., poprzedzone opracowaniem koreferatu przez dr. hab. J. D. z [...]. B S.A., na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Spółka, złożyła - przy pismach z 14 czerwca, 9 lipca i 27 września 2012 r. - kolejne wyjaśnienia do raportu. Postanowieniem z dnia 17 października 2012 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu powtórnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, a w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - bez uwag. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2012 r. podał do publicznej wiadomości informację o ponownym przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organie właściwym do wydania decyzji i organach współdziałających oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. W toku upublicznienia planowanego przedsięwzięcia Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] w piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. zgłosiło uwagi i wnioski dotyczące projektowanej inwestycji. Ponadto obawy związane z zamiarami B S.A. wyraziła w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. grupa mieszkańców dzielnicy [...]. Organ podał, że pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. zawiadomił strony, w tym Stowarzyszenie, o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dalszej części uzasadnienia organ, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, opisał proponowaną technologię i przedstawił dane na temat przewidywanej wielkości emisji. Powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji i dyrektywę 2010/75/UE oraz na stanowisko Zastępcy Dyrektora Departamentu Zmian Klimatu i Ochrony Atmosfery Ministerstwa Środowiska, wyrażone w piśmie z dnia 27 października 2011 r., wyjaśnił, że dla projektowanej instalacji do 6 stycznia 2014 r. obowiązuje standard emisyjny NOx równy 800 mg/m³u, zaś od 7 stycznia 2014 r. obowiązywać będzie standard emisyjny NOx równy 500 mg/m³u. Zaznaczył, że zamieszczone w raporcie dane na temat przedsięwzięcia pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Inwestycja nie będzie źródłem znaczących oddziaływań na środowisko, nie ma powiązań z innymi przedsięwzięciami, stąd nie wystąpi istotne skumulowane oddziaływanie na środowisko. Końcowo organ ustosunkował się szczegółowo do uwag zgłoszonych w ramach procedury udziału społeczeństwa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie A w [...], zwane dalej również Stowarzyszeniem, zarzucając organowi pierwszej instancji nieprawidłowe uznanie instalacji do wytwarzania klinkieru za instalację istniejącą, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie dopuszczalnej emisji tlenków azotu NOx - 800 mg/Nm3, zamiast 500 mg/Nm3, naruszenie dyrektywy unijnej 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych w zakresie normy dla tlenków azotu, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie niezgodnym z wnioskiem złożonym przez inwestora w 2009 r., nieprawidłowe "upublicznienie postępowania" w listopadzie 2012 r. przez brak jednolitej wersji raportu oddziaływania na środowisko, w tym wersji w języku niespecjalistycznym, brak jakichkolwiek zapisów "uszczegóławiających etap II inwestycji", tj. budowę instalacji niekatalitycznego odazotowania spalin, brak zapisów uzasadniających niezaliczenie zakładu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, mimo składowania amoniaku lub wody amoniakalnej na terenie cementowni, oraz brak wyliczeń dla pyłu zawieszonego PM 2,5 określonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Odwołujące Stowarzyszenie wskazało m.in., że wprawdzie instalacja do wypału klinkieru posiada pozwolenie na użytkowanie z dnia 30 grudnia 1999 r., przez co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji można by było uznać ją za instalację istniejącą, dla której rozporządzenie przewiduje standard emisyjny dla tlenków azotu na poziomie 800 mg/Nm3, ale w 2011 r. inwestor wymienił odpylacz elektrostatyczny na filtr workowy, przez co instalacja do współspalania odpadów powinna być traktowana jako instalacja nowa, o normie emisyjnej dla tlenków azotu na poziomie 500 mg/Nm3. Zdaniem odwołującego, organ nie wyjaśnił, dlaczego nie zdecydował się na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, która mogłaby "wyklarować" niejasności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy i przytoczyło szereg przepisów ustawy środowiskowej, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie wywodziło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi formę oceny dopuszczalności realizacji inwestycji przez pryzmat zachowania określonych prawem wymagań w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, w zakresie planowanego przedsięwzięcia wymagania te będą spełnione, jeżeli inwestor uwzględni warunki określone decyzją Prezydenta Miasta Opole, o czym świadczy zwłaszcza uzupełniony i zmieniony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dalej podkreśliło, że wyspecjalizowane organy współdziałające uznały, iż po spełnieniu tych warunków przedsięwzięcie może zostać zrealizowane. Ponadto, co istotne, zastosowane rozwiązania, a zwłaszcza uruchomienie instalacji do redukcji tlenków azotu i wcześniejsze zainstalowanie filtra tkaninowego, pozwolą znacznie ograniczyć szkodliwe emisje. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ organ pierwszej instancji wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonał wnikliwej oceny różnych aspektów oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej. Dopełnił także obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu, określonych w art. 33 ust. 1 tej ustawy. Ponadto decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne składniki wymienione w art. 107 K.p.a. oraz w art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, w tym szczegółowe uzasadnienie. Wprawdzie - zdaniem Kolegium - uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4, sprowadza się do przytoczenia fragmentu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2012 r., lecz motywy, jakimi kierował się organ, uznając za zbędne przeprowadzenie ponownej oceny środowiskowej, nie mogą budzić wątpliwości. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja środowiskowa nie rozstrzyga o wielkości emisji tlenków azotu z planowanej instalacji. Niemniej jednak wyraziło pogląd, że w sprawie mamy do czynienia z instalacją istniejącą, czego nie zmienia wymiana filtra, stąd standard emisyjny dla pieców do produkcji klinkieru cementowego, w których są współspalane odpady, w zakresie tlenku azotu i dwutlenku azotu wynosi 800 mg/m³u, stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. nr 95, poz. 558). W ocenie Kolegium, nie może też ostać się zarzut naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz. U. UE L 334 z 17.12.2010 r., s. 17), zwanej dalej dyrektywą 2010/75/UE. W tym zakresie odwołano się do art. 82 ust. 1 dyrektywy i wskazano, że przepisy przyjęte zgodnie z art. 80 ust. 1 dyrektywy mają mieć zastosowanie od 7 stycznia 2014 r. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że art. 66 ustawy środowiskowej, określający wymogi, jakie musi spełniać każdy raport oddziaływania na środowisko, nie przewiduje obowiązku sporządzania wersji ujednoliconej tego dokumentu. Dalej stwierdziło, że Prezydent Miasta Opola zobligowany był uwzględnić modyfikacje wniosku dokonane przez inwestora po uchyleniu decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. Jednak mimo zastosowania nowych rozwiązań chodzi o tę samą instalację do podawania paliw alternatywnych. Zdaniem Kolegium, opis instalacji redukcji tlenków azotu (SNCR) zawarty w załączniku do pisma Spółki z dnia 27 września 2012 r. jest wystarczający dla celów niniejszego postępowania. Z jego treści nie wynika, aby ilość wody amoniakalnej czy amoniaku wykorzystywanych przy tej metodzie redukcji gazów przekraczała wartości graniczne określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. nr 58, poz. 535, z późn. zm.). Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem nieuprawnionego pominięcia obliczeń emisji pyłu zawieszonego PM 2,5, gdyż punktem odniesienia przy ocenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia było rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r., które określa standard emisyjny dla pyłu całkowitego. Końcowo wyjaśniono, że rozprawa, o jakiej mowa w art. 36 ustawy środowiskowej, ma charakter fakultatywny.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Stowarzyszenie A w [...], wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. Stowarzyszenie podtrzymało argumentację i zarzuty odwołania, a dodatkowo sformułowało zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W motywach skargi wskazano, że organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii naruszenia dyrektywy 2010/75/UE, natomiast pominął zarzut nieprawidłowego upublicznienia postępowania w 2012 i 2013 roku. Z kolei odnośnie pozostałych zarzutów odwołania organ, co prawda, zajął stanowisko, lecz go nie uzasadnił. Podkreślono także, że wymiana systemu odpylania jest istotną zmianą instalacji współspalania, zatem nie mamy w tym przypadku do czynienia z remontem instalacji, ale procesem rozbiórki poprzedniego urządzenia i budowy nowego, wraz z instalacjami towarzyszącymi. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do "wskazówki" Stowarzyszenia, że w marcu 2013 r. Komisja Europejska wydawała konkluzje BAT dla przemysłu cementowego. Niezrozumiałe dla Stowarzyszenia jest również to, że organ odwoławczy traktuje planowaną do realizacji instalację jako istniejącą, skoro łączy się ona z bezpośrednimi zmianami w samym piecu obrotowym i kolcynatorze. Dalej argumentowano, że sprawa budowy instalacji SNCR, emisji mikropyłu PM 2,5 oraz wielkości emisji tlenków azotu jest istotna dla udowodnienia, czy negatywne oddziaływanie na środowisko zamknie się w granicach działki. Zwiększenie emisji dla pyłu zawieszonego i tlenków azotu w stosunku do 2009 r., powinno być wyliczone w raporcie na modelu matematycznym, czego nie dokonano, naruszając art. 66 ustawy środowiskowej. Podobnie ma się sprawa z wyliczeniem emisji mikropyłu PM 2,5. Ponadto Stowarzyszenie dowodziło, że elementem oceny oddziaływania na środowisko jest zbadanie, czy substancje szkodliwe z instalacji nie spowodują przekroczenia poziomów tych substancji w powietrzu. Powyższe musi być zagwarantowane niezależnie od wypełnienia norm emisyjnych. Zdaniem Stowarzyszenia, art. 66 ustawy środowiskowej stawia wymóg przedłożenia społeczeństwu ujednoliconej wersji raportu, w tym streszczenia w języku niespecjalistycznym. W wątpliwość poddano nadto etapową ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko oraz wskazano na brak podstaw do uznania, że zakład nie będzie zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W raporcie nie przeprowadzono też oceny zwiększonego negatywnego oddziaływania na środowisko z uwagi na zmianę w trakcie postępowania parametrów paliwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2013 r. B S.A. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła m.in. o nieuwzględnienie skargi i oddalenie jej jako bezzasadnej. W ocenie uczestnika postępowania, organ drugiej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu w sposób wystarczający, prawidłowo uznając, że brak było podstaw do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto Spółka uznała sporną instalację za istniejącą, wyjaśniając, że służy ona do podawania paliw alternatywnych, a nie do ich spalania. Argumentowała również, że nie zbudowała filtra tkaninowego, a jedynie dokonała modernizacji istniejącego elektrofiltra na filtr workowy (tkaninowy), bez zmian w instalacji pieca obrotowego, oraz bez jakichkolwiek zmian konstrukcyjnych. Spółka zwróciła też uwagę na treść art. 13 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W związku z wywodami w tym zakresie stwierdziła, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, iż mimo zastosowania nowych rozwiązań niewątpliwie chodzi o tę samą instalację do podawania paliw alternatywnych. Odnośnie zarzutu naruszenia dyrektywy 2010/75/UE Spółka powołała się na przewidziane w niej wyjątki, z których wynika, że norma dla tlenku azotu wynosząca 500 mg/Nm3 znajdzie zastosowanie do Cementowni najwcześniej od 7 stycznia 2014 r., a nie od 7 stycznia 2013 r. W zakresie zarzutu skargi dotyczącego nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wydanych przez Komisję Europejską konkluzji BAT Spółka dowodziła, że konkluzje te zostały wydane 26 marca 2013 r., a opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 9 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. U.E. L 100/1). Decyzja organu pierwszej instancji została natomiast wydana w dniu 15 marca 2013 r., a więc przed przyjęciem konkluzji i ich opublikowaniem. Poza tym normy wynikające z konkluzji mają zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego, a nie przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do braku wyliczeń dla mikropyłu zawieszonego PM 2,5, braku aktualizacji wyliczeń dla pyłu zawieszonego PM 10 oraz tlenków azotu, Spółka za prawidłowe uznała stanowisko organu, że w sprawie należało się odnieść do rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, które określa standard emisyjny dla pyłu całkowitego. Spółka potwierdziła również słuszność stanowiska o braku obowiązku przedstawienia jednolitej wersji raportu oddziaływania na środowisko. Dodała też, że pismo z dnia 27 września 2012 r., skierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, stanowi uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych planowanej inwestycji, a dokładniej raportu. Pismo to, dotyczące opisu działania instalacji SNCR, zostało przedłożone społeczeństwu wraz z całą dokumentacją sprawy, o czym społeczeństwo zostało poinformowane w dniu 2 listopada 2012 r. na stronie internetowej Prezydenta Miasta Opola. Raport został zatem sporządzony dla obu etapów przedsięwzięcia, w tym także dla etapu polegającego na budowie instalacji SNCR. Końcowo, B za trafne uznała stanowisko Kolegium, wedle którego z treści opisu instalacji SNCR zawartej w piśmie z dnia 27 września 2012 r. nie wynika, aby ilość wody amoniakalnej czy amoniaku wykorzystywanych przy tej metodzie redukcji gazów przekraczała wartości graniczne określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik B S.A. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. Dodatkowo wyjaśniła, że nie będzie dokonywana rozbiórka pieca obrotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Ze względu na wskazaną na wstępie zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd zobligowany był do przeprowadzenia pełnej kontroli zarówno procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji oraz kontroli prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego i ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego.

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury umożliwiającej wykorzystanie paliw alternatywnych w procesie wypalania klinkieru w B S.A. w [...].

Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej (cyt. wcześniej) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnotować również należy, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Z kolei z postanowień art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że przeprowadzenia powyższej oceny wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1. Katalog dwóch wskazanych wyżej grup przedsięwzięć został skonkretyzowany poprzez odesłanie w art. 60 ustawy środowiskowej do aktu wykonawczego określającego ich listę, zamieszczoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r., jednakże w jego § 4 wyraźnie postanowiono, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, organy prawidłowo zatem odczytały i zastosowały powyższą normę prawną, decydując o zastosowaniu w niniejszej sprawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r., skoro postępowanie wszczęto na wniosek z dnia 16 września 2009 r. Wyjaśnić również przyjdzie, że w przepisach przejściowych ustawy środowiskowej w art. 173 ust. 2 w związku z wprowadzoną do art. 71 ustawy zmianą nazewnictwa przedsięwzięć oddziałujących na środowiskowo określono, jakie przedsięwzięcia z obecnych rozwiązań prawnych odpowiadają tym z przepisów dotychczasowych. I tak, według art. 173 ust. 2 ustawy środowiskowej za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Odnosząc powyższe do zamierzonej inwestycji wskazać przyjdzie, że planowane przedsięwzięcie, prawidłowo zakwalifikowane przez organy do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 2004 r., należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne.

Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Istotnym elementem składowym postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.

Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w niniejszej sprawie przez zespół autorski Instytutu C pod kierunkiem inż. A. N. Raport ten w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji został przy pismach z dnia 6 września 2011 r. i 2 grudnia 2011 r. uzupełniony w zakresie opisu wariantów przedsięwzięcia, porównania z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT), oddziaływań skumulowanych na środowisko oraz opisu działań techniczno-technologicznych dotyczących obniżenia wielkości emisji w zakresie NOx. Po zapoznaniu się z raportem i złożonymi - na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu - przez B dodatkowymi wyjaśnieniami, organ ten postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. uzgodnił w wariancie III realizację planowanego przedsięwzięcia. Również Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej inwestycji - bez uwag. Prezydent Miasta Opola, wydając decyzję, w pełni uwzględnił wymogi zawarte we wskazanym powyżej postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, wskazując w prawidłowy sposób na działania, jakie winny zostać podjęte na etapie przygotowania i realizacji oraz eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w projekcie budowlanym.

Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania kontrolowanej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ pierwszej instancji rzeczowo odniósł się do uwag zgłaszanych w toku postępowania na podstawie art. 34 ustawy środowiskowej. Wywody organu, w ocenie Sądu, są prawidłowe i opierają się zarówno na ustaleniach raportu, jak i na analizie pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Oceniając materiał dokumentacyjny sprawy uznać trzeba, że nie doszło również do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej. Całość dokumentacji została upubliczniona, w tym także kolejne uzupełnienia raportu, które - wbrew twierdzeniom skargi - zawierają streszczenie w języku niespecjalistycznym. Odnośnie natomiast zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, należało podzielić pogląd organu odwoławczego, że z treści art. 36 ustawy wynika, iż ma ona charakter fakultatywny, a więc uznaniu organu prowadzącego postępowanie pozostawiono ocenę konieczności jej przeprowadzenia. Dodatkowo wskazać warto, że w dniu 7 marca 2012 r. odbyło się posiedzenie Regionalnej Komisji Ocen Odziaływania na Środowisko w Opolu w sprawie planowanego przedsięwzięcia, poprzedzone opracowaniem koreferatu w zakresie planowanej inwestycji. W posiedzeniu tym uczestniczyło Stowarzyszanie, jako tzw. podmiot zainteresowany, z głosem doradczym. Na podstawie wniosków przedstawionych w koreferacie oraz wniosków i uwag, które zostały zgłoszone podczas obrad, ww. Komisja zaopiniowała pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie.

Co do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., Sąd stwierdził, że orzekające organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, trafnie uznając, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Bardzo obszerny i pełen materiał dowodowy zgromadzony pod kątem wymogów do wydania decyzji środowiskowej został wyczerpująco omówiony i prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji, a następnie ponownie przez Kolegium, czego dowodem jest uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto dostrzec trzeba, że organ odwoławczy przedstawił merytoryczną argumentację i odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dokonując dalszej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należało rozważyć, w związku z podniesionymi w tym zakresie zarzutami skargi, kwestię wielkości emisji tlenków azotu z planowanej instalacji, która to wielkość zależy - co do zasady - od odpowiedniego zakwalifikowania instalacji do istniejącej lub nowej. Rację ma Kolegium, że zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska dopuszczalną wielkość tego rodzaju emisji określa pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 188 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 181 ust. 1 pkt 2), zaś w przypadku instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego - pozwolenie zintegrowane (art. 202 ust. 2), a nie decyzja środowiskowa. Natomiast trafnie argumentowało Stowarzyszenie, czemu też nie zaprzeczył organ odwoławczy, że przyjęta przez organy wielkość komentowanej emisji ma istotne znaczenie również przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Kolegium prawidłowo określiło emisję tlenku azotu na poziomie 800 mg/m3u, który to standard emisji ma zastosowanie zarówno do inwestycji dotyczącej instalacji istniejącej, jak również instalacji nowej. Powyższe wynika z pkt II, tabeli 1 (lp. 4) załącznika nr 6 do cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji oraz z objaśnień do tego załącznika, gdzie wyraźnie przyjęto, że także odnośnie nowych instalacji standard emisyjny tlenku azotu w przypadku rozważanego pieca, użytkowanego przed dniem 29 grudnia 2000 r., wynosi 800 mg/m3u. W związku z tym nie ma większego znaczenia argumentacja Stowarzyszenia zmierzająca do zakwestionowania poglądu Kolegium, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia z instalacją istniejącą. Ponadto zauważyć przyjdzie, że standardy emisyjne dla pieca obrotowego określone zostały B w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 1 czerwca 2012 r., znak [...], które to rozstrzygnięcie - po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia - Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzją z dnia 17 września 2012 r., nr [...].

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia dyrektywy 2010/75/UE należy wyjaśnić, że z uwagi na jej przepisy przejściowe, przewidziany w dyrektywie standard emisyjny tlenku azotu na poziomie 500 mg/Nm3 będzie obowiązywał dla przedmiotowej instalacji od 7 stycznia 2014 r. Przy czym zauważenia wymaga, że w ramach realizacji II etapu przedsięwzięcia przewidziana została budowa instalacji SNCR, która zagwarantuje osiągnięcie standardu emisyjnego określonego w ww. dyrektywie.

Za słuszne Sąd uznał ponadto stanowisko Kolegium o obowiązku uwzględnienia przez organ pierwszej instancji modyfikacji wniosku z 2009 r., natomiast zmiana pewnych rozwiązań, m.in. dotyczących parametrów paliwa, była przedmiotem badania odpowiedniego organu uzgadniającego oraz opiniującego, jak również została przedstawiona w uzupełnieniu raportu. Organy, oceniając zatem przedmiotowy raport nie wyłączyły z tej oceny jego uzupełnień i wyjaśnień stanowiących kompletny materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu. Nie można się nadto zgodzić z poglądem Stowarzyszenia o niekompletności raportu z uwagi na brak jego wersji ujednoliconej, ponieważ w rozpoznawanej sprawie inwestor nie miał obowiązku przedstawienia jednolitego tekstu raportu, w szczególności taki obowiązek nie wynika z przepisów ustawy środowiskowej, w tym z art. 66 określającego normatywną zawartość raportu.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku rozważań dotyczących instalacji SNCR. Organ uzgadniający i organ opiniujący, a następnie organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy, odnosiły się do tej kwestii, przyjmując do rozważań dane, które na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu zostały przedłożone przy piśmie z dnia 27 września 2012 r. Na podstawie tych informacji organy trafnie uznały, że zakład nie będzie należał do zakładu o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w związku z zastosowaniem wody amoniakalnej czy amoniaku, stosownie do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych (...).

Z kolei odnośnie zarzutu pominięcia obliczeń emisji pyłu PM 2,5, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo odnotowało, że w sprawie wydania decyzji środowiskowej ma zastosowanie wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r., które w załączniku nr 6 - tabela 1 określa standard emisyjny dla pyłu całkowitego na poziomie 30 mg/m3u, a przewidywany poziom emisji przedsięwzięcia, jak wynika z akt sprawy, wynosi 20 mg/m3u. W przedmiotowym postępowaniu nie bada się natomiast norm dla pyłu PM 2,5 i PM 10.

Oceniając ostatni z postawionych przez Stowarzyszenie zarzutów, dotyczący nieodniesienia się przez Kolegium do wydanych przez Komisję Europejską konkluzji BAT (chodzi o decyzję wykonawczą Komisji z dnia 26 marca 2013 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT), zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych, w odniesieniu do produkcji cementu, wapna i tlenku magnezu, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 9 kwietnia 2013 r.), stwierdzić przyjdzie, co słusznie podnosił również pełnomocnik inwestora, że z art. 14 ust. 3 dyrektywy 2010/75/UE wynika, iż konkluzje te nie odnoszą się do decyzji środowiskowej. Poza tym przepis art. 21 ust. 3 ww. dyrektywy stanowi, że dostosowanie do warunków BAT ma nastąpić w terminie czterech lat od ich publikacji. Ze wskazanych powodów i ten zarzut skargi okazał się nieuzasadniony.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji podjęły w toku postępowania wszelkie wymagane przez ustawodawcę czynności i wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że organy decyzyjne wydały trafne, odpowiadające wymogom art. 82 ustawy środowiskowej rozstrzygnięcie, określając wnioskodawcy środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie infrastruktury umożliwiającej wykorzystanie paliw alternatywnych w procesie wypalania klinkieru w B S.A.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd - po myśli - art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na koniec wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.