Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 188/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 362/14 w sprawie ze skargi C. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz C. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 362/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 3 lit. ź w części, w jakiej dotyczy obszarów innych niż wskazane w § 2 pkt 1-5 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz w § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r.; w pkt II stwierdził nieważność § 3 ust. 4 pkt 8 lit. g-h Załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały; w pkt III w pozostałej części skargę oddalił; w pkt IV stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I i II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt V zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skargą C. Z. zaskarżył uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 28 art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie strony postępowania oraz niezawiadamianie mieszkańców Gminy w sposób zwyczajowo przyjęty; art. 7-13, art. 77 i 81 k.p.a. przez niezagwarantowanie stronie należytej ochrony jej praw, w tym w szczególności poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu; prawa materialnego poprzez dowolne zastosowanie i błędną wykładnię, w tym naruszenia Konstytucji RP, w szczególności art. 9, 39, 68, 74, 86; art. 32 ust. 1 pkt 2, 52 (w szczególności ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 135), 82, 101, 112, 121, 127, 149-150, art. 135 ust. 1 i art. 154 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 1238 ze zm.); art. 39-43 i 71-84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003r., Nr 78, poz. 706), w szczególności jej art. 6 ust. 4, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 s. 66), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r., w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia poprzez ich pominięcie, a które mają istotny wpływ w wydaną decyzję z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia; art. 5, 68 oraz 74 Konstytucji RP dotyczące ochrony zdrowia i środowiska; art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych do Studium, jako odrębnej czynności organu stanowiącego gminy; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku; art. 12 ust. 1 w zw. z; art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepoprzedzenie uchwały o zmianach uchwałą intencyjną w tym samym zakresie.

W odwiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o zmianie planu, gdyż wprowadzone zapisy nie mają wpływu na zakres wykonywania przez nią prawa własności. Wyjaśniono, że w czasie gdy zmiana planu była uchwalana obowiązywało studium dla Gminy [...], z którym proponowane zmiany były zgodne i brak było konieczności zmiany studium, szczególnie z uwagi na fakt, że na dzień podjęcia uchwały o zmianie planu przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie obowiązywał. Gmina wskazała również, że zmiana planu obejmowała cały obszar Gminy [...], co jest zgodne z tytułami uchwał o przystąpieniu do zmiany planu, szczególnie świadczy o tym § 2 ust. 7 uchwały z [...] kwietnia 2007 r., który odnosi się do całego obszaru gminy a nie do konkretnych miejscowości bądź terenu.

Na rozprawie skarżący złożył pismo procesowe, w którym sprecyzował zarzuty oraz wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia wymienionych w piśmie dokumentów na okoliczność przedkładania inwestorom innej treści planu, aniżeli wynika to z podjętych uchwał i powoływanie się na treść planu wynikającą ze zmiany dokonanej w 2008 r. jako podstawy budowy farm wiatrowych w Gminie [...], a także sprzeczności zaskarżonej uchwały z treścią uchwał w przedmiocie przystąpienia do zmian planu miejscowego. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek położonych w obrębie [...], które przeznaczone są w przedmiotowym planie jako tereny oznaczone symbolem R oraz BR i które jako takie są objęte zmianami planu z 2008 r. oraz znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych na terenie całej Gminy na gruntach oznaczonych symbolem R farm wiatrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały - zaskarżona uchwała obejmuje swoimi postanowieniami grunty rolne położone w całej Gminie [...], dopuszczając na gruntach oznaczonych symbolem R sytuowanie farm wiatrowych, a zatem również grunty, których właścicielem jest skarżący. Tym samym zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności do gruntu i z faktu, że sposób wykorzystania działek sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego, zgodnie z postanowieniami zmienionego planu, może mieć wpływ na zakres wykonywanego prawa własności.

Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowane przez skarżącego postanowienia są wadliwe, gdyż podjęte zostały z uchybieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a dokładniej naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd uznał za trafne twierdzenia w zakresie braku zgodności zakresu regulacji objętych zaskarżoną uchwałą oraz zakresu zmian planu, wynikającego z uchwał o przystąpieniu do zmiany planu. Wskazał, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że przesłanką do procedowania nad zmianą pierwotnie obowiązującego planu uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]były dwie uchwały Rady Gminy [...] tj.: uchwała nr [...]z [...] kwietnia 2007 r. oraz nr [...]z dnia [...]sierpnia 2007 r. W treści tych uchwał podano, że zmiany będą dotyczyć wyłącznie nieruchomości położonych na konkretnie określonych terenach, tj. we wsiach [...], [...], [...], [...], [...] – co wynika z zapisów zawartych § 2 pkt 1-5 uchwały z [...] kwietnia 2007 r. oraz działek o konkretnych numerach, tj. działki o nr ewid. [...]położonej we wsi [...] oraz dz. o nr ewid. [...] położonej we wsi [...] – co wynika z § 2 pkt 1 i 2 uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. Tymczasem, jak wynika z treści zmian zawartych w § 1 pkt 3 lit. ź zaskarżonej uchwały, zmieniona treść uchwały z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], stanowiąca załącznik Nr 6 do uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], w § 4 ust. 3 pkt 8 zawiera lit. g i lit. h, które dopuszczają na terenie całej gminy realizację źródeł energii odnawialnej w postaci elektrowni wiatrowych. Lokalizacja tych instalacji dopuszczalna jest na terenach rolniczych (R) oraz na terenach przeznaczonych do zalesienia (KLs). Powyższe świadczy o objęciu zmianą polegającą na dopuszczeniu lokalizowania elektrowni wiatrowych terenu całej Gminy [...], co wobec treści uchwał w sprawie przystąpienia do zmiany planu, ograniczających zakres zmian do miejscowości i działek w nich wskazanych, narusza przepisy regulujące proces uchwalania zmiany planu. Sąd podzielił zdanie skarżącego, iż wobec nie przystąpienia do zmian planu miejscowego w innym zakresie niż wskazany w uchwałach z kwietnia oraz z sierpnia 2007 r., nie było dopuszczalne zamieszczenie w § 4 ust. 3 pkt 8 lit. g uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], normy, z której brzmienia wynika jakoby postanowienia w zakresie zmiany planu dotyczyły wszystkich położonych w obszarze całej Gminy [...] terenów rolniczych (oznaczonych literą R) oraz przeznaczonych do zalesienia (oznaczonych symbolem KLs), z zachowaniem tylko wskazanych w zmianie planu ograniczeń. Obejmując zmianą planu wszystkie tereny rolnicze oraz przeznaczone do zalesienia w obrębie całej Gminy [...], a nie tylko w obrębie wsi oraz konkretnych działek ewidencyjnych wskazanych w uchwałach o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, naruszono w sposób istotny tryb uchwalania planu, tj. przewidziany w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek poprzedzenia uchwalenia planu (jego zmian) uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu (jego zmiany). Dopuszczenie się w procesie planistycznym niezgodności zakresowej zmian planu wskazanych w uchwałach o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu z zakresem ustaleń planistycznych wynikających z ostatecznie przyjętej i opublikowanej wersji zmienionej uchwały, powoduje również naruszenie praw członków społeczności lokalnej w zakresie uczestnictwa w procesie uchwalania planu. Istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany planu musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie, w jakim ustalenia aktu prawa miejscowego nie mogły być skutecznie przyjęte i jednocześnie rzutują na status prawny strony skarżącej (naruszają jej interes prawny). Stwierdzone uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 wyroku. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie oznacza, że nie mogła być ona skutecznie podjęta i w danej części nie wywołuje skutków prawnych, co w konsekwencji powoduje, że uchwalona zmiana planu dotyczy wyłącznie działek wskazanych w treści § 2 pkt 1 i 2 uchwały z 24 sierpnia 2007 r. oraz obszarów wymienionych w § 2 pkt 1-5 uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie argumenty podnoszone przez Radę Gminy co do prawidłowości trybu zmiany planu. Zdaniem organu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu dotyczą obszaru całej Gminy [...], o czym świadczą tytuły tychże uchwał oraz zapis zawarty w § 2 ust. 7 uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd podniósł, że zarówno w uchwale z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak i w uchwale z 24 sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w § 2 zawarto zapisy precyzyjnie określające zakres zmian jakie będą wprowadzone do planu. Sporny jest przede wszystkim sposób interpretacji zapisu zawartego w pkt 7 § 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r., z którego wynika, że zmiana planu obejmować będzie aktualizację ustaleń teksu planu uwzględniającą aktualne akty prawne. W ocenie Sądu zapis ten nie pozwala na dowolną zmianę jakichkolwiek ustaleń planu, ale jedynie tych, które wymagane są w konsekwencji zmiany brzmienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Gmina nie wykazała, że dopuszczenie na obszarze całej Gminy [...] w obrębie terenów oznaczonych symbolem R lokalizowania elektrowni wiatrowych, wymagane było zmianą przepisów prawa, a Sąd z urzędu takiej konieczności nie dostrzegł. Tym samym zapis zawarty w § 2 pkt 7 uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia w uchwale z dnia [...] listopada 2008 r. zapisów, których nieważność Sąd stwierdził.

Sąd uznał za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi. Wskazał, że w procedurze uchwalania planu (zmiany planu) nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. oraz przepisy dotyczące sporządzania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Odnośnie sprzeczności uchwały ze studium Sąd stwierdził, że rację ma organ wskazując, iż w dacie sporządzania zmiany planu nie obowiązywał przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p., wymagający by w studium ustalono obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Przepis ten wszedł w życie w dniu 25 września 2010 r., a zatem po uchwaleniu zmiany planu. W ocenie Sądu nie jest także zasadny zarzut dotyczący braku zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż brak jest przyczyn dla uznania, że do takiej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych doszło. Sąd nie uwzględnił również wniosków skarżącego złożonych na rozprawie co do wezwania Gminy do przedłożenia wskazanych dokumentów, bowiem dokumenty istotne dla sprawy, tj. teksty uchwał, są opublikowane w dziennikach wojewódzkich i jako takie stanowią teksty wiążące i poddane ocenie. Ponadto okoliczność posługiwania się przez Gminę innymi tekstami nie stanowi przedmiotu rozpoznania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Skargą kasacyjną Rada Gminy [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt I, II, IV i V, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez:

1) nieprawidłowe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez przyjęcie, iż skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały ze względu na przysługujące mu prawo własności do nieruchomości położonych w miejscowości [...], które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolem R, a więc postanowienia uchwały dopuszczające sytuowanie farm wiatrowych na terenie całej Gminy [...] na gruntach rolnych obejmują również nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, a ponadto poprzez przyjęcie przez Sąd, że sposób wykorzystania działek sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego zgodnie z postanowieniami zmienionego planu, może mieć wpływ na zakres wykonywanego przez niego prawa własności, podczas gdy umiejscowienie budowy farm wiatrowych dopuszczał już plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz prawa skarżącego chronione są przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r. poz. 961);

2) nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), dalej: u.p.z.p., polegające na przyjęciu, iż uchwała narusza tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przewidziany w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek poprzedzenia uchwalenia planu (jego zmian) uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu (jego zmiany) ze względu na objęcie zmianą planu wszystkich terenów rolniczych oraz przeznaczonych do zalesienia w obrębie całej Gminy [...], a nie tylko w obrębie wsi oraz konkretnych działek ewidencyjnych, wskazanych w uchwałach o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu, podczas gdy zarówno tytuł uchwał intencyjnych, jak i ich treść wskazują na przystąpienie do zmiany całego planu;

3) nieprawidłowe zastosowanie art. 17 pkt 1,9, 11-14 w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż ze względu na dopuszczenie się w procedurze planistycznej niezgodności zakresowej zmian planu wskazanych w uchwałach o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu z zakresem ustaleń planistycznych wynikających z ostatecznie przyjętej i opublikowanej wersji zmienionej uchwały powoduje również naruszenie praw członków społeczności lokalnej w zakresie uczestnictwa w procesie uchwalania planu, podczas gdy Wójt Gminy [...] zastosował prawidłowo procedurę związaną z zapewnieniem udziału społeczeństwa, o której mowa w u.p.z.p., w szczególności uchwała o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego została ogłoszona w prasie i w sposób zwyczajowo przyjęty (również przez zawiadomienie wszystkich sołtysów);

II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeanalizowanie całych akt sprawy oraz wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika organu administracji na rozprawie prowadzących do wniosku, iż zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęty był cały obszar Gminy [...], natomiast wymienienie nazw miejscowości lub nr działek w treści uchwał intencyjnych dotyczyło terenów, gdzie doszło do zmiany funkcji terenu.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I, II, IV i V i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I, II, IV i V i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że ani w dniu wniesienia skargi ani w dniu orzekania przez Sąd w obrocie prawnym nie występowała prawomocna decyzja pozwalająca na realizację inwestycji sytuowania farm wiatrowych w miejscowości [...]. Przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farm wiatrowych w miejscowości [...]. Przepis art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r. poz. 961) wprowadził minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego. Stosownie do przepisu przejściowego - art. 15 ust. 3 tej ustawy, jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Mając powyższe na uwadze, zapis dotyczący sytuowania farm wiatrowych zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zmienionym uchwałą nr Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. [...], nie ma wpływu na przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, które chronione jest przepisem powszechnie obowiązującym. Ponadto budowa farm wiatrowych na obszarze Gminy [...] przewidziana była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]). Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, skarżącemu - ze względu na brak występowania przesłanki naruszenia interesu prawnego - nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Odnośnie natomiast stanowiska Sądu, że obejmując zmianą planu wszystkie tereny rolnicze oraz przeznaczone do zalesienia w obrębie całej Gminy [...], a nie tylko w obrębie wsi oraz konkretnych działek wskazanych w uchwałach o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, naruszono w sposób istotny tryb uchwalania planu, strona skarżąca podniosła, że uchwały Rady Gminy [...] o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obejmowały cały obszar Gminy [...]. Na powyższe wskazuje tytuł uchwał oraz treść § 1 obydwu uchwał. Ze względu na fakt, iż zakres zmiany planu obejmował zmianę przeznaczenia niektórych terenów (zmianę funkcji), w uchwałach o przystąpieniu do zmiany planu wymieniono te miejscowości w tekście lub działki o konkretnych numerach ewidencyjnych. W stosunku do pozostałych nieruchomości, na których nie dokonywano zmiany przeznaczenia terenów, zmiana planu obejmowała aktualizację ustaleń tekstu planu uwzględniającą aktualne akty prawne (§ 2 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.). Interpretacja zapisu, w ocenie organu, obejmuje dokonanie m.in. uszczegółowienia zapisów w planie. W planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...]sierpnia 2005r. przewidziano możliwość usytuowania farm wiatrowych (§ 3 ust. 4 pkt 1), natomiast w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. uszczegółowiono go. Sąd błędnie przyjął, iż zapis zawarty w pkt 7 § 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r. obejmować będzie jedynie zmianę ustaleń planu, które wymagane są w konsekwencji zmiany brzmienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Prawidłowa interpretacja zapisu sprowadza się do dokonania aktualizacji planu, w tym również ze względu na dostosowanie do zmienionych przepisów prawa. Z powyższych względów nie zasługują też na uwzględnienie twierdzenia Sądu dotyczące naruszenia praw członków społeczności lokalnej w zakresie uczestnictwa procesie uchwalania planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), dalej: u.s.g., przez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący C. Z. posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały z uwagi na prawo własności do nieruchomości położonych w miejscowości [...].

Jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.

Dopuszczenie zaskarżoną uchwałą (§ 1 pkt 3 lit. ź) w planie miejscowym realizacji odnawialnych źródeł energii w postaci elektrowni wiatrowych na terenie – jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji - całej Gminy [...] wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek położonych na terenie tej gminy, a wiąże się to z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych m.in. na terenach rolniczych (R) i ze znoszeniem uciążliwości związanych z tymi inwestycjami. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy [...] (gruntów rolnych i siedliska w miejscowości [...]). Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c. ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001. – komentarz do art. 140 – 144 ).

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że skarżący wykazał naruszenie zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego.

Podniesiona przez Radę Gminy okoliczność, iż ani w dniu wniesienia skargi ani w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji w obrocie prawnym nie występowała prawomocna decyzja pozwalająca na realizację inwestycji sytuowania farm wiatrowych w miejscowości [...] nie mogła wpłynąć na zmianę powyższego stanowiska. Przy ocenie bowiem statusu strony i badaniu legalności zaskarżonej uchwały Sąd administracyjny bada okoliczności dotyczące procesu planistycznego, nie zaś decyzji, które są wydawane po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmiany. Istotne jest to, czy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą – możliwe jest sytuowanie na terenie Gminy [...] elektrowni wiatrowych. Podkreślić przy tym należy, iż sam organ podał, że przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farm wiatrowych w miejscowości [...]. To dodatkowo potwierdza, iż – wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej – budowę elektrowni wiatrowych przewiduje się także w miejscowości [...], a więc na terenie, na którym położona jest nieruchomość C. Z.. Legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji nie niweczą przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016r. poz. 961) wprowadzające minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, tak jak i okoliczność, że budowa farm wiatrowych na obszarze Gminy [...] przewidziana była w uchwale Rady Gminy [...] nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazał konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji inwestycji przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że wbrew stanowisku organu uchwały Rady Gminy [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmują całego obszaru Gminy [...]. Takiego wniosku nie można skutecznie wyprowadzić z tytułów uchwał – uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – jak i z § 2 ust. 7 uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r. o treści: "aktualizacja ustaleń tekstu Planu uwzględniająca aktualne akty prawne". Tak ogólne sformułowanie § 2 ust. 7 tejże uchwały nie może uzasadniać dopuszczenia możliwości dokonania zmiany planu dla terenu całej Gminy [...] w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza w aspekcie brzmienia § 2 obu wskazanych wyżej uchwał określających zakres zmiany planu miejscowego przez wskazanie określonych miejscowości, terenów w granicach oznaczonych w załącznikach graficznych.

Z powyższych względów nieusprawiedliwione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie w punkcie I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 3 lit. ź w części, w jakiej dotyczy obszarów innych niż wskazane w § 2 pkt 1-5 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz w § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz w punkcie II stwierdził nieważność § 3 ust. 4 pkt 8 lit. g-h Załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia zarówno wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o akta sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się do argumentów podniesionych przez skarżącego i radę Gminy [...]. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącego oraz argumentów podniesionych przez organ. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.