Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 512/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 91 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Miasto W. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w skardze, zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: organ nadzoru) nr [...] z [...] grudnia 2014 r.

Okoliczności sprawy przedstawiały się następująco.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], w części dotyczącej:

-§ 2 pkt 13 uchwały;

-§ 2 pkt 15 uchwały;

-§ 2 pkt 34 uchwały;

-§ 2 pkt 40 uchwały;

-§ 8 ust. 6 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) 1) przekazania Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wykonanej wcześniej inwentaryzacji i dokumentacji fotograficznej oraz odpowiedniej dokumentacji zabytku;

-§ 10 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) – za zgodą zarządcy drogi – (...);

-§ 18 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i na warunkach uzgodnionych

z zarządcą sieci (...);

-§ 21 ust. 3 pkt 4 uchwały;

-§ 22 ust. 3 pkt 3 uchwały;

-§ 23 ust. 3 pkt 2 uchwały;

-§ 24 ust. 3 pkt 2 uchwały;

-§ 25 ust. 3 pkt 2 uchwały;

-§ 26 ust. 3 pkt 2 uchwały;

-§ 32 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 33 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 34 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: nakaz Przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 35 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 36 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 37 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 38 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 39 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 40 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 41 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 63 ust. 3 pkt 1 lit. c tiret trzecie uchwały, w zakresie sformułowania: " (...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 63 ust. 3 pkt 10 lit. c tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania: " (...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 63 ust. 3 pkt 13 lit. c tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 63 ust. 3 pkt 14 lit. c tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 63 ust. 3 pkt 15 lit. c tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...);

-§ 63 ust. 3 pkt 22 lit. c tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...): nakaz przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich (...)".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Organ nadzoru wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał naruszone przepisy odrębne oraz wykroczenie poza zakres wynikający z przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zdaniem organu nadzoru, w przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleniach zawartych w: § 8 ust. 6, § 32 ust. 3 pkt 2, § 33 ust. 3 pkt 2, § 34 ust. 3 pkt 2, § 35 ust. 3 pkt 2, § 36 ust. 3 pkt 2, § 37 ust. 3 pkt 2, § 38 ust. 3 pkt 2, § 39 ust. 3 pkt 2, § 40 ust. 3 pkt 2, § 41 ust. 3 pkt 2, § 63 ust. 3 pkt l lit. c tiret trzecie, § 63 ust. 3 pkt 10 lit. c tiret pierwsze, § 63 ust. 3 pkt 13 lit. c tiret drugie, § 63 ust. 3 pkt 14 lit. c tiret drugie, § 63 ust. 3 pkt 15 lit. c tiret pierwsze, § 63 ust. 3 pkt 22 lit. c tiret drugie uchwały, odnoszących się do występującego w granicach planu, obszaru archeologicznego KZ-RZsa, naruszone zostały zasady zobowiązujące do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 u.p.z.p.

W ocenie organu nadzoru, we wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleniach uchwały, Rada Miasta W. wprowadziła uregulowania dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już unormowane w przepisach ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 1446) i ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm.).

W związku z przedstawionymi uregulowaniami organ nadzoru wskazuje, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć można na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (dalej: m.p.z.p.).

W ocenie organu nadzoru, wskazane uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w m.p.z.p., zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w granicach stanowisk archeologicznych. Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w m.p.z.p. uregulowań kwestii dotyczących działań przy zabytku archeologicznym, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków,

Zdaniem organu nadzoru, w granicach obszaru archeologicznego, Rada Miasta W. nałożyła obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich. Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót budowlanych, ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Według organu nadzoru, wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczne - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miasta W. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Organ nadzoru podnosi, że zakres i rodzaj badań archeologicznych, wojewódzki konserwator zabytków ustala w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

Zdaniem organu nadzoru, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku badań archeologicznych przed przystąpieniem do wykonania inwestycji, znajdujących się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wskazanych w art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie organu nadzoru, wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować, jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy.

Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowią modyfikację art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Uzasadniając swój pogląd w kwestii dotyczącej przekroczenia, w powyższym zakresie, kompetencji rady gminy, zawartych w obowiązujących przepisach prawa, organu nadzoru, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie organu nadzoru, w przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym ustaleniach: § 10 ust. 3 pkt 1, § 17 ust. 6, § 18 ust. 2 pkt 3 uchwały, Rada Miasta W. uzależniła możliwość dokonania określonych czynności od uzyskania uzgodnienia na warunkach udzielanych przez podmioty takie, jak: zarządca sieci, zarządca drogi, inwestor, tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych uchwały, dotyczących zagospodarowania przestrzeni publicznych oraz modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zdaniem organu nadzoru, wskazane powyżej uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr. 164, poz. 1587), zgodnie z którym, wspomniane zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Organ nadzoru podnosi, że przywołane przepisy uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców sieci i zarządców dróg, które są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Zdaniem organu nadzoru, ustalenia: § 21 ust. 3 pkt 4, § 22 ust. 3 pkt 3, § 23 ust. 3 pkt 2, § 24 ust. 3 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 4, § 25 ust. 3 pkt 2, § 26 ust. 3 pkt 2 uchwały, nakładające wymóg badań geologiczno - inżynierskich podłoża budowlanego, dotyczą uregulowań odnoszących się do postępowania administracyjnego związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę, określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane. Według organu nadzoru, zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jak również nie wyrażających treści normatywnej, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Kwestionowane zapisy planu naruszają przepisy prawa i ingerują w kompetencje organów poprzez wprowadzenie dodatkowego wymogu, wykraczającego poza powszechnie obowiązujące prawo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych.

Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Uzależniając realizację ustaleń planu od uzgodnień oraz warunków określonych przez inne organy, czy instytucje, wprowadza w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Dziedzina ta wymaga trwałości postanowień.

Według organu nadzoru, wprowadzenie powyższych ustaleń, pozostaje w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Organu nadzoru uważa, że przepisy prawa nie dają możliwości wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń warunkowych. Takie działanie można kwalifikować, jako obejście przepisów o trybie przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokonanej przez organ nadzoru analizy podjętej uchwały wynika, że także w innych ustaleniach uchwały wprowadzono modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p.

Organ nadzoru stoi na stanowisku, że wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Według organu nadzoru, kwestionowane przepisy uchwały stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację obowiązujących przepisów prawa, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję organu uchwałodawczego. Tym samym naruszono zasady sporządzania planu, pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu.

Organ nadzoru uważa, że z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika, że sformułowano ustalenia dotyczące także procedury podziału nieruchomości. Tymczasem ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518 ze zm.) wskazuje w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że są to dwie rożne, odrębne procedury.

Zdaniem organu nadzoru, w sposób wyraźny widać naruszenia przepisów prawa, w tym zakresie, zawarte w: § 16 ust. 2, § 21 ust. 2 pkt 5, § 31 ust. 2 pkt 5, § 35 ust. 2 pkt 5, § 36 ust. 2 pkt 5, § 39 ust. 2 pkt 5, § 42 ust. 2 pkt 6, § 48 ust. 2 pkt 6, § 49 ust. 2 pkt 6, § 52 ust. 2 pkt 7 uchwały.

Ustalenia planu muszą określać te warunki, żeby scalenia i podziału nieruchomości można było dokonać w przypadku, o którym mowa w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu nadzoru, z brzmienia: § 21 ust. 2 pkt 5, § 31 ust. 2 pkt 5, § 35 ust. 2 pkt 5, § 36 ust. 2 pkt 5, § 39 ust. 2 pkt 5, § 42 ust. 2 pkt 6, § 48 ust. 2 pkt 6, § 4.9 ust. 2 pkt 6, § 52 ust. 2 pkt 7 uchwały, wynika, że w ustaleniach tych określono kwestie dotyczące podziału nieruchomości, odwołując się przy tym do regulacji dotyczących scalania i podziału nieruchomości, określonych w § 16 ust. 3 uchwały. Z przytoczonych ustaleń uchwały wynika, że ustalenia te zawierają kwestie dotyczące zarówno procedury scalania i podziału nieruchomości, jak podziału nieruchomości.

Organ nadzoru zwraca uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., nie upoważniały rady gminy do określenia jakichkolwiek zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.). Ustalenia w zakresie podziału nieruchomości należy według organu nadzoru, potraktować, jako wykroczenie poza przyznane organom gminy, granice kompetencji do określenia w planie miejscowym. Przytoczone powyżej ustalania wykraczają poza kompetencje, o których mowa w art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 15 u.p.z.p., w szczególności zaś wyrażonym w jej ust. 2 pkt 8. W ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw prawnych, by w planie miejscowym zawierać ustalenia dotyczące podziału nieruchomości.

Organ nadzoru wskazuje, że warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zdaniem organu nadzoru, zawierając regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości, rada naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie, a winno to wynikać z określonego planem przeznaczenia terenu oraz z możliwości zrealizowania określonych planem warunków zabudowy i oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym.

Według organu nadzoru, niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń: § 21 ust. 2 pkt 5, § 31 ust. 2 pkt 5, § 35 ust. 2 pkt 5, § 36 ust. 2 pkt 5, § 39 ust. 2 pkt 5, § 42 ust. 2 pkt 6, § 48 ust. 2 pkt 6, § 49 ust. 2 pkt 6, § 52 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim odnoszą się do procedury podziału nieruchomości (organ nadzoru aprobuje ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do procedury scalenia i podziału nieruchomości).

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] została wniesiona przez Miasto W. (skarżący, strona skarżąca) skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący w skardze ww. rozstrzygnięciu organu nadzoru zarzucił w szczególności naruszenie:

- 1. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego;

- 2 art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w skarżonej części oraz

2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru, skarżący stwierdził co następuje:

Zdaniem strony skarżącej, sformułowany zarzut przez organ nadzoru dotyczący modyfikacji definicji ustawowych jest niezrozumiały, bowiem zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. art. 4 ust. 1 definicja ta pokrywa się z definicją w miejscowym planie. Przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zdaniem skarżącego, zarzut ten jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu modyfikacji definicji "obiektu małej architektury" skarżący wyjaśnił, że zmieniono wyłącznie szyk zdania i kolejność słów, co oznacza, że zarzut organu jest niezasadny bowiem nie został zmieniony zakres ani pojęcie definicji.

Skarżący wskazał, że w definicji zawartej w miejscowym planie nie zawarto jednego obiektu, a mianowicie strzelnic. Biorąc jednak pod uwagę, że wyliczenie w prawie budowlanym ma charakter wyłącznie przykładowy, a nie jest to katalog zamknięty. Zdaniem skarżącego zarzut sformułowany przez organ nadzoru jest pozbawiony podstaw.

Odnosząc się do zarzutu modyfikacji wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru budynku skarżący wyjaśnił, że określenie w przedmiotowym planie miejscowym definicji pojęcia "wysokość zabudowy" w odniesieniu do budynku tej sytuacji pozostaje w zgodzie z § 146.1. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Odnosząc się do zarzutu wkroczenia przez Radę W. w kompetencje innych organów, skarżący wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu nadzoru, gmina nie zgadza się, że wprowadziła do miejscowego planu obowiązki i zasady, które wynikają z odrębnych przepisów. Skarżący zgadza się z organem nadzoru, że przepisy odrębne regulują wskazane wyżej kwestie. Zdaniem skarżącego, zapisy powołane w skardze mają jedynie charakter informacyjny dla adresata planu miejscowego, o tym, iż należy liczyć się z dodatkowymi wymogami, czy obowiązkami jak uzgodnienia, czy prowadzenie prac archeologicznych lub badań geologicznych, które wynikają z pozostałych ustaw. Biorąc te ostatnie choćby pod uwagę, informacja o konieczności prowadzenia takich badań wynika ze struktury podłoża, a mianowicie występowania gruntów słabonośnych w rejonie tzw. [...], która wypełniona jest piaskami, utworami bagnistymi i torfami.

W ocenie strony skarżącej, z opinii technicznej prof. zw. dr hab. Inż. K. S. wynika, że taki profil gruntów wymaga m.in. wykonania głębokich wykopów na 12 m, a płytę denną należy oprzeć na palach, aby posadowiony budynek nie uległ zawaleniu lub pęknięciu, do czego dochodzi w W. właśnie na terenach tzw. [...]. W ocenie skarżącego, nie wkraczając w kompetencje innych organów, poinformowanie czy choćby zasygnalizowanie, iż na danym terenie występują takie problemy geologiczne jest wręcz obowiązkiem projektanta miejscowego planu. Materia planu według skarżącego nie zmienia żadnych zasad, obowiązków, czy uprawnień wynikających z odrębnych przepisów, a jedynie informuje, iż pewne ograniczenia występują.

Zdaniem skarżącego, nie można pomijać faktu, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oprócz tego, że są pisane niejednokrotnie hermetycznym językiem właściwym dla urbanistyki i architektury to dodatkowo przy ich tworzeniu i właściwym odczytaniu niezbędna jest znajomość szeregu ustaw szczególnych. Dopiero łączne zestawienie wielu aktów prawnych z uchwałą w sprawie m.p.z.p. pozwala adresatom tego planu na ustalenie, jakie zasady zagospodarowania terenu obowiązują dla nieruchomości, których są właścicielami lub takich, które dopiero zamierzają nabyć. Według skarżącego, rację ma organ nadzoru, iż źródłem obowiązków, o których mowa w planie są przepisy odrębne, a nie plan miejscowy, tyle tylko, iż w przypadku skarżonego planu, trzeba odróżnić wkroczenie w materię ustawową od poinformowania, iż na pewnym obszarze taki obowiązek wynika z przepisów odrębnych i należy wziąć go pod uwagę w swoich planach inwestycyjnych.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzuca organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie W. nie miało możliwości ustosunkowania się do stawianych zarzutów.

Według skarżącego, biorąc pod uwagę krótki czas pomiędzy wszczęciem postępowania a jego zakończeniem oraz brak jakichkolwiek wskazań co do stawianych zarzutów w zawiadomieniu o wszczęciu, W. nie miało żadnej możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Uwzględniając regulację art. 91 ust. 5 u.s.g., odpowiednie stosowanie k.p.a. to przede wszystkim uwzględnienie podstawowych reguł rządzących postępowaniem przed organem administracji publicznej takich jak: zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania a w szczególności umożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, czy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 10 i 77 k.p.a.). W. nie miało możliwości skorzystania z ww. uprawnień i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody - odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny na stronie, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] należy rozpocząć od analizy treści inkryminowanej Uchwały i jej prawnego charakteru. Sąd podziela pogląd Wojewody, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uchwała rady gminy (tudzież inny akt prawotwórczy) jest aktem prawa miejscowego, jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, LEX nr 81765). Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. uznał, że skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uznał, że jest ono prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady W.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym należy stwierdzić, skarżący wskazuje, że organ nadzoru, nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia i możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, w związku z faktem, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do Urzędu Miasta W. w dniu [...] grudnia 2014 r., a skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] grudnia 2014 r. wpłynęło do Urzędu Miasta W. w dniu [...] grudnia 2014 r. Zdaniem strony skarżącej, Miasto W. nie miało żadnej możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z [...] grudnia 2014 r., które nastąpiło w tym samym dniu. Skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane [...] grudnia 2014 r., zaś doręczone skarżącemu [...] grudnia 2014 r. Brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego, a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. Należy stwierdzić, że na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, Rada nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Nadto zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień, w ocenie Sądu pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. W tym zakresie podnieść należy, że zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez skarżącego tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. W tych okolicznościach trudno zatem uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez skarżącego co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych przez niego samego, które stanowią dowód na potwierdzenie wykonanych, przez niego samego, określonych czynności proceduralnych. Ponadto skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś z uwagi na istotność naruszenia trybu jego sporządzania. Należy zauważyć, że dostarczone przez skarżącego dowody, poza samą uchwałą wraz z załącznikami, nie stanowiły podstawy do wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uznać należy, iż zarzuty, w tym zakresie są zarzutami, nie zasługującymi na ich uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu modyfikacji definicji ustawowych: 1) nieruchomości; 2) obiektu małej architektury; 3) tymczasowego obiektu budowlanego oraz 4) wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru budynku, należy stwierdzić co następuje.

W uchwale sformułowana została definicja "nieruchomości", nie zaś "nieruchomości gruntowej", na którą powołuje się skarżący na str. 4 skargi. Organ nadzoru słusznie wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że są dwa różne pojęcia, o różnym zakresie, funkcjonujące w różnych przepisach obowiązującego prawa. Z ustaleń § 2 pkt 13 uchwały nie wynika, do którego z ww. pojęć, odnosi się treść definicji wyjaśniającej rozumienie pojęcia nazwanego w planie, jako "nieruchomości".

Jeżeli, jak wskazuje skarżący, treść definicji zawarta w § 2 pkt 13 uchwały, "pokrywa się" z treścią definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to sformułowane w planie pojęcie powinno określać rozumienie pojęcia "nieruchomości gruntowej", którą przywołuje również skarżący, nie zaś rozumienie pojęcia "nieruchomości", o której mowa w ustawie Kodeks cywilny.

Z ustaleń § 2 pkt 13 uchwały wynika, że pojęciu w rozumieniu ustawy Kodeks cywilny, przypisano znaczenie pojęcia zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. A zatem, skoro w uchwale pod pojęciem "nieruchomości", sformułowano brzmienie tego pojęcia inne niż rozumienie pod tą samą nazwą w ww. przepisie ustawy Kodeks cywilny, to tym samym zasadnie twierdzi organ nadzoru, że doszło do modyfikacji pojęcia ustawowego.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 1 lit. a uzasadnienia skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących ustaleń zawartych w § 2 pkt 15 uchwały, nie można podzielić stanowiska skarżącego, który twierdzi, że zmieniono wyłącznie szyk zdania i kolejność słów, co zdaniem skarżącego, oznacza, iż zarzut organu jest niezasadny bowiem nie został zmieniony zakres ani pojęcia definicji.

Należy stwierdzić, że wyjaśnienia skarżącego nie znajdują potwierdzenia w definicji pojęcia "obiektu małej architektury", ustalonej w § 2 pkt 15 uchwały, którą przytacza skarżący na str. 4 skargi, w porównaniu z definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Zdaniem Sądu, w uchwale zmieniono nie tylko szyk zdania i kolejność słów, ale przede wszystkim rozszerzono zakres tego pojęcia, poprzez dodanie do jego zakresu "wiat przystankowych. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, który wskazuje, że w zakresie definicji ustawowej "obiektu małej architektury", nie mieszczą się wiaty przystankowe, zawarte w definicji określonej w uchwale. Jak wynika z treści przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zawartymi w Dziale IV pn. Wyposażenie techniczne dróg, Rozdziale 3 pn. Obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, § 119 ust. 10 – "wiata" jest urządzeniem dla ochrony pieszych przed warunkami atmosferycznymi.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że wiata/altana nie stanowi obiektu małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.

Powyższe wskazuje, że treść § 2 pkt 15 uchwały, nie potwierdza, wbrew twierdzeniu skarżącego, że nie zmieniono zakresu tego pojęcia ustawowego. Zdaniem Sądu ustaleniami uchwały, zmodyfikowano w tym zakresie definicję ustawową. Organ nadzoru słusznie podnosi, że każde inne brzmienie obowiązującej definicji, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację. Zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą,

na podstawie, której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że zarzuty skarżącego w tym zakresie są niezasadne.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego ustaleń zawartych w § 2 pkt 34 uchwały, definiujących pojęcie "tymczasowego obiektu budowlanego", stwierdzić należy, że skarżący nie uwzględnił braku możliwości dokonywania w uchwale zmiany brzmienia definicji ustawowych, a więc ich modyfikacji, jak też niedopuszczalności formułowania tych definicji w uchwale.

Zdaniem Sądu, z dokonanego przez organ nadzoru, porównania ustaleń § 2 pkt 34 uchwały oraz art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, wynika jednoznacznie, że w uchwale zmieniono brzmienie tego pojęcia ustawowego, a więc faktycznie dokonano jego modyfikacji, bowiem w uchwale nie tylko nie zawarto obiektu "strzelnic", na co wskazuje skarżący, ale również dodano ustalenia w brzmieniu: "(mały obiekt handlowo-usługowy, o którym mowa w pkt. 9)" oraz "(np. urządzenia "wesołego miasteczka")". Podnieść w tym miejscu należy, że modyfikacja lub powtarzanie w planie miejscowym norm obowiązujących w innych aktach prawnych, stanowi o wykroczeniu przez gminę poza zakres delegacji ustawowej.

Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takiego działania są trudne bowiem do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, podkreślić należy także, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego na temat definiowania w prawie miejscowym pojęć prawnych należy stwierdzić, że definicja ma bowiem na celu określenie znaczenia wyrazu, sprowadzające się do sprecyzowania jego treści. Funkcją definicji zamieszczonych w przepisach u.p.z.p. jest wskazanie sposobu wykładni treści pojęć zaproponowanych przez ustawodawcę. Często definicje zastępują lub modyfikują znaczenie pojęć występujące w języku potocznym. Z. Ziembiński podnosi, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest zdaniem tego autora, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164). W jego ocenie, należy zwrócić uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm zachowaniem podmiotów podległych danemu systemowi prawnemu. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) tego, aby normy prawne były przestrzegane, to znaczy realizowane w sposób świadomy przez adresatów tych norm, jest to, aby informacja o tym, co te normy nakazują, dotarła do świadomości adresatów. Przedstawiciele teorii prawa wskazują własne metody definiowania pojęć prawnych poprzez odwołanie się do zasad logiki. Z tego powodu problematyka definiowania najważniejszych pojęć w prawie ma swoje korzenie w logice. Definicja pojęcia zawiera te cechy, które jako zasadnicze odróżniają to pojęcie od innych. Aby zdefiniować pojęcie, trzeba znać przede wszystkim istotne cechy tych przedmiotów, na które rozciąga się to pojęcie. Definicja powinna zatem być głównym narzędziem w walce o precyzję języka prawnego i prawniczego (zob. S. Kamiński, Gergone'a teoria definicji, Lublin 1958, s. 11).

Definicja w tekście normatywnym powinna być najkrótszą jednoznaczną charakterystyką czegoś. Takie określenie musi się odnosić przede wszystkim do natury tego, co jest definiowane. Definiowanie pojęć prawnych pełni funkcję opisową i oceniającą. W wyniku tego procesu powinniśmy odtworzyć sens, który pojęcie posiada w różnych kontekstach stosowania tekstu prawnego. Często wymaga to odrzucenia znaczeń potocznych, praktycznych i akceptacji innych ustalonych przez interpretowaną treść wyłaniającą się z norm prawa. Definicja legalna powinna uwzględniać kryteria ogólne i szczególne. Kryteria ogólne wskazują na cechy, które wynikają z metodologii nauk prawnych. Kryteria szczególne powinny uwzględniać podział systemu prawa na gałęzie i specyfikę tego podziału w odniesieniu do konkretnej regulacji prawnej, w której występuje dana definicja. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, dyspozycji do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących sposób pomiaru wysokości zabudowy, a jedynie do ustalenia parametru wysokości zabudowy, określonego w systemie metrycznym.

Należy uznać, że umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Z. Ziembiński podnosi, że "Analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym" (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164). Autor ten uważa, że należy zwrócić uwagę na rolę definicji ustawowych w całokształcie procesu kierowania poprzez stanowienie norm kierujących zachowaniem podmiotów podległych danemu systemowi prawnemu. Zwykle definicja wskazuje podobieństwa lub różnice zachodzące między przedmiotami i pojęciami. W ten sposób oznacza się przedmiot definiowany oraz myśl przewodnią definicji.

Definiowanie zatem w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.

Również, stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że zarzut skarżącego jest pozbawiony podstaw.

Sąd, nie podziela stanowiska skarżącego, zawartego w pkt 1 lit. d uzasadnienia skargi, odnoszącego się do zarzutu modyfikacji wysokości zabudowy pod kątem sposobu pomiaru budynku. W pkt 1 lit. d uzasadnienia skargi, skarżący przedstawił stanowisko w tym zakresie.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego oparte na przesłankach wynikających z § 146.1. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej jest niezasadne i nieuprawnione. Zgodnie z treścią § 146 załącznika do ww. rozporządzenia, do o aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. A zatem należy przyznać rację organowi nadzoru, że w niniejszej sprawie nie można stosować ustaleń § 146 załącznika do rozporządzenia bowiem zamieszczony on został w Dziale VIII, którego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru dotyczące niedopuszczalności zawarcia w planie miejscowym, ustaleń dotyczących formułowania definicji w odmienny sposób od zawartych w obowiązujących przepisach prawa, w tym zdefiniowania w § 2 pkt 40 uchwały, pojęcia "wysokości zabudowy (maksymalnej i minimalnej)", pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, wskazane na str. 13 skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem Sądu wskazać należy, że pojęcie wysokości budynku zostało uregulowane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Powyższe wynika również z dyspozycji zawartej w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz wysokości projektowanej zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości zabudowy. Pojęcie "wysokości zabudowy", jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w skład zabudowy mogą bowiem wchodzić również inne obiekty budowlane, takie jak budowle i obiekty małej architektury. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokość zabudowy, a więc wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych na danym terenie, wyłącznie w systemie metrycznym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "1. Wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. 2. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum. 3. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 2010, sygn. akt II OSK 531/10, LEX nr 673876).

Z przepisów u.p.z.p., zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, nie wynika możliwość definiowania pojęcia wysokości zabudowy, a więc określenia znaczenia tego pojęcia. Definicja ma bowiem na celu określenie znaczenia wyrazu, sprowadzające się do sprecyzowania jego treści. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają, wbrew twierdzeniu skarżącego, dyspozycji do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących sposób pomiaru wysokości zabudowy, a jedynie do ustalenia parametru wysokości zabudowy, określonego w systemie metrycznym.

Zdaniem Sądu, podkreślić, należy, że umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej.

Zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych

z rozporządzeniami. Również, stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zakaz powtarzania przepisów i normowania praw już uregulowanych jest zasadny nie tylko ze względu na zbędność takich czynności i aktów, lecz przede wszystkim z powodu niebezpieczeństwa jakie niesie zastosowanie tej metody formułowania tekstów prawnych. Zbędność powtarzania w przepisach prawa miejscowego przepisów innych aktów prawnych jest oczywista.

Według Sądu, z powyższego wynika, że definiując pojęcie wysokości zabudowy (maksymalnej i minimalnej) rozumianej, jako wysokość budynku, skarżący nie może w miejscowym planie zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie przyznaje kompetencji organom gminy, do dowolnego ustalania, w ramach przepisów prawa miejscowego oraz stosowania własnych przepisów definiujących sposób pomiaru wysokości budynku, gdyż zasady w tym zakresie zawarte zostały w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Rada Miasta W. wprowadzając w uchwale definicję "wysokości zabudowy (maksymalnej i minimalnej)", rozumianej jako "wysokość budynku", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania tego pojęcia w planie miejscowym. W doktrynie tradycyjnie już formułuje się wymagania, aby w tekstach prawnych używano terminów jednoznacznych, na gruncie języka, w którym dany tekst jest formułowany, o ostrym zakresie i by posługiwano się nim konsekwentnie. Te zalecenia dotyczące słownictwa języka tekstów prawnych bywają zazwyczaj konkretyzowane lub wzbogacane o dodatkowe wymagania (zob. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 198).

Za bezpodstawne należy uznać stwierdzenie skarżącego, że również sama redakcja art. 15 ust. 2 u.p.z.p. daje w istocie możliwość definiowania pojęć służących

do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Rada Miasta W. podejmując uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego, musi uwzględnić przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego przez organ wykonawczy gminy, zgodnie z przepisami odrębnymi, wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Do przepisów tych należą m.in. przepisy ustawy Prawo budowlane i ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych (art. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza (m.in.) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi.

Nie można uznać za prawidłowe stanowiska skarżącego, który twierdzi,

że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści jego postanowień może pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Słusznie podnosi organ nadzoru, że ustalenie wysokości budynku ma przed wszystkim znaczenie dla podziału budynków na grupy wysokości (niskie, średniowysokie, wysokie, wysokościowe), wprowadzonego w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, o czym stanowi § 8 ww. rozporządzenia. Warunki związane z wysokością budynku mają odniesienie do określenia m.in. wymogów konstrukcyjnych, wyposażenia budynku w instalacje, zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, w tym odporności pożarowej, zapewnienia dróg ewakuacyjnych.

Ustalenie w planie miejscowym innych, niż w ww. rozporządzeniu, zasad pomiaru wysokości budynku, będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (na potrzeby rozumienia urbanistycznego, jak tego chce skarżący) i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. rozporządzeniu. Podkreślić należy, że określenie parametru wysokości zabudowy ma kluczowe znaczenie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego, zaś "rozumienie urbanistyczne", o którym mowa na str. 7 skargi winno być rozumiane, jako takie dostosowanie parametru wysokości zabudowy w podejmowanej przez organ uchwałodawczy uchwale, aby owy efekt rozumienia urbanistycznego osiągnąć.

Ze stanowiska skarżącego wynika, że ten sam budynek może być zaliczony do różnej kategorii wysokościowej, a tym samym dla tego samego budynku będą obowiązywać inne wymagania techniczne i użytkowe. Skoro wysokość budynku ma służyć przyporządkowaniu temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, to przepisy tego rozporządzenia nie będą mogły być stosowane dla budynków, których wysokość została ustalona na podstawie innych zasad zawartych w planie miejscowym. Należy zauważyć, że w związku z tym, że skarżący wyklucza możliwość stosowania definicji wysokości budynku zawartej w ww. rozporządzeniu, to tym samym wyklucza także stosowanie przepisów tego rozporządzenia przy ustalaniu warunków technicznych zawartych w tym rozporządzeniu.

Skarżący tym samym kwestionuje wymóg art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązujący

do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, którymi są m.in. przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przedstawionej przez skarżącego argumentacji wynika również, że skarżący błędnie przedkłada ustalenie sposobu pomiaru wysokości zabudowy "w rozumieniu urbanistycznym" i zgodnie z "potocznym rozumieniem", nad sposób pomiaru wysokości budynku zawarty w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego z którego wynika, że sposób pomiaru wysokości zabudowy można ustalać dowolnie i odmiennie w każdym planie miejscowym, w zależności od konkretnych uwarunkowań obszaru objętego danym planem.

W ocenie Sądu, dokonana przez skarżącego interpretacja definicji wysokości budynku zawartej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też przedstawione przez skarżącego argumenty, nie mogą uzasadniać uprawnienia skarżącego do sformułowania w planie odrębnej definicji, w związku z przywołanym przepisem § 146 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Rada gminy nie może w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem liczenia wysokości budynku niż przewidują to przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 p.b. Takie przepisy aktu prawa miejscowego pozostawałyby w rażącej sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010, sygn. akt II OSK 397/10, LEX nr 673871).

Z przepisów u.p.z.p. zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3,

nie wynika możliwość definiowania pojęć, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, tym samym zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 1 uzasadnienia skargi, są bezzasadne.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, który wskazuje, że wymienione powyżej elementy mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 1 uzasadnienia skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu wkroczenia przez Radę W. w kompetencje innych organów należy stwierdzić, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miasta W., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie Sądu, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w granicach stanowisk archeologicznych. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa pozwalają na umieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii dotyczących działań przy zabytku archeologicznym, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. W granicach obszaru archeologicznego, Rada Miasta W. nałożyła obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych zgodnie z wytycznymi odpowiednich służb konserwatorskich.

Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót budowlanych, ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy).

Podkreślić należy, że źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Ponadto, uregulowania dotyczące prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zawarte zostały także w przepisach ustawy Prawo budowlane (art. 39). Zdaniem Sądu, wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno — budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miasta W. nie posiada kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, iż zakres i rodzaj badań archeologicznych, wojewódzki konserwator zabytków ustala w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być zatem wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. W ocenie Sądu za niedopuszczalne należy zatem uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku.

Brak jest podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku badań archeologicznych przed przystąpieniem do wykonania inwestycji, znajdujących się w obszarze stanowiska archeologicznego, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wskazanych w art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według Sądu, kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia stanowią modyfikację art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Należy stwierdzić, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Jednocześnie należy podkreślić, że art. 31 ust. 1 a ww. ustawy, oprócz uregulowania kwestii związanych z ewentualnie ponoszonymi kosztami przeprowadzonych badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, reguluje także przypadki, w jakich w ogóle, zachodzi konieczność ich przeprowadzenia (w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków). Ustalenia uchwały, o których mowa powyżej, przesądzają o nakazie przeprowadzenia tych badań, podczas, gdy obowiązek ten może, a nie musi, ustalić w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków, tylko w przypadku, gdy przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

Decyzja w tym zakresie należy do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie organu uchwałodawczego gminy. Wskazane uregulowania uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru jednoznacznie, w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wykazał, że nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., uszczegóławia te kwestie.

Jednocześnie podkreślić należy, że w ramach ustaleń tekstu planu miejscowego, formułowane są ustalenia, nie zaś informacje. Zamieszczanie informacji, a w szczególności sprzecznych z obowiązującymi przepisami należy uznać zarówno za dezinformujące, jak

i niedopuszczalne. Przepisy prawa miejscowego zawierają normy prawa, które powinny być wyrażone w sposób prosty i bezpośredni.

W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty skarżącego przedstawione w pkt 2 uzasadnienia skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Według Sądu, trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał jako niezasadne. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.