Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 325/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodła skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wydanie z naruszeniem prawa decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. określającą wysokość zobowiązania K. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. oraz odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska określił wysokość zobowiązania K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na kwotę 2 767 500 zł (słownie: dwa miliony siedemset sześćdziesiąt siedem tysięcy pięćset złotych).

Na podstawie analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazdy, przeprowadzonej przy wykorzystaniu programu informatycznego "Rejestr podmiotów wprowadzających pojazdy RWPinfo", organ stwierdził, że Spółka nie zapewniła w 2006 r. sieci zbierania pojazdów przez 365 dni, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, dalej również "ustawa o recyklingu". Organ podkreślił, że zapewnienie sieci możliwe jest poprzez własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów bądź poprzez podpisanie (bezpośrednio lub za pośrednictwem pełnomocnika) umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stację demontażu. Nie zastępuje natomiast sieci utworzonej w myśl art. 11 ustawy o recyklingu, fizyczny odbiór pojazdów przez Spółkę - jej siłami i na jej koszt.

Zdaniem organu, również zawieranie umowy pomiędzy wprowadzającym pojazdy a np. jedną stacją demontażu, która ma z kolei zawarte w swoim imieniu umowy z innymi stacjami demontażu nie daje możliwości potwierdzenia, że stacje demontażu działają w sieci wprowadzającego pojazd (tzw. kaskadowe zapewnienie sieci). W konsekwencji organ nie uznał za funkcjonujące w sieci Spółki, stacje demontażu współpracujące z S. Sp. z o.o. z uwagi na brak bezpośredniego powiązania tych stacji z K. Sp. z o.o.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez Spółkę w toku postępowania, organ wskazał, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, dalej również "dyrektywa", została transponowana przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych w eksploatacji. Przepisy tej ustawy nie pozostają w sprzeczności z dyrektywą, gdyż ustawodawca mógł wprowadzić rozwiązania bardziej restrykcyjne od tych które przewiduje dyrektywa, jeśli rozwiązania te umożliwią realizację celów dyrektywy. W ocenie organu zadania określone tą dyrektywą są w Polsce realizowane poprzez stymulowanie ekonomiczne podmiotów wprowadzających pojazdy na terytorium kraju do tworzenia sieci zbierania pojazdów oraz poprzez realizację zadań w zakresie funkcjonowania systemu zbierania pojazdów przy pomocy środków publicznych,

Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie podzielił również stanowiska K. Sp. z o.o.; że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest sprzeczny z treścią przepisu art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i wyjaśnił, że nie może samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów tej ustawy. Fakt skierowania pytania prawnego przez WSA w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego (w zakresie zgodności z przepisami Konstytucji RP: art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji) nie zwalnia organu z konieczności rozliczenia wprowadzających pojazdy z obowiązku zapewnienia sieci za 2006 r. Organ dodał, że w sprawach dotyczących opłaty za brak sieci za 2006 r. jest zróżnicowane orzecznictwo WSA w Warszawie. Spółka zaś przedstawiła wybiórczo orzeczenia zapadłe w podobnych sprawach, wskazując na rozstrzygnięcia korzystne z jej punktu widzenia.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2011 r. i powtórzył argumenty w niej wskazane.

W odniesieniu do zarzutów K. Sp. z o.o. sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w decyzji z dnia [...] października 2011 r. nie występuje rozbieżność i brak spójności w zakresie możliwości odbioru pojazdów wycofanych z eksploatacji przez Spółkę od właścicieli. Organ podkreślił, że możliwe jest zbieranie i transport odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji przez Spółkę, ale dopiero po uzyskaniu przez nią stosownego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności.

Organ w odpowiedzi na zarzut dotyczący nie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w szczególności art. 11 tej ustawy i nie uwzględnienia nowelizacji tej ustawy w 2007 r. podniósł, że zmiany wprowadzone w powyższej ustawie pod koniec 2007 r. miały moc wsteczną, ale tylko do zasad obowiązujących od początku roku jej przyjęcia. Nowelizacja ta nie objęła natomiast zmian zasad dotyczących 2006 r. i należności za ten rok naliczane są na dotychczasowych zasadach.

W ocenie organu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut Spółki dotyczący zbyt wygórowanych wymogów nałożonych przez prawodawcę w zakresie zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w kontekście osiągniętych przez Polskę poziomów odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji pojazdów. Organ wywiódł, że osiągnięcie określonego poziomu odzysku i recyklingu pojazdów nie jest zależne od zapewnienia sieci zbierania pojazdów i podkreślił, że są to odrębne kwestie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania K. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem organu stwierdzone naruszenie prawa nie miało jednak wpływu na wysokość zobowiązania Spółki K. Sp. z o. o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. które powstało na koniec 2006 r. w wysokości określonej w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W konsekwencji organ przyjął, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzję odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i nie uchylił własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu organ wywiódł, że ponownie przeprowadził analizę zapewnienia przez K. Sp. z o.o. sieci zbierania pojazdów, biorąc pod uwagę wszystkie stacje demontażu, z którymi Spółka zawarła bezpośrednio umowy, jak i umowy zawarte pomiędzy S. Sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu, i punktami zbierania pojazdów. Mimo to, w ocenie organu Spółka nie zapewniła przez cały rok 2006 (365 dni) sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust, 1 ustawy o recyklingu. Przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości jak np.: T., K., J., R. (woj. lubelskie). Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci organ ustalił, że K. Sp. z o.o. w 2006 r. wprowadziła 5 535 pojazdów. Wobec tego wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla K. Sp. z o.o. wynosi 2 767 500 zł (słownie: dwa miliony siedemset sześćdziesiąt siedem tysięcy pięćset złotych).

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.

Odnosząc się do wskazanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 1 ustawy zmieniającej, tj. nadający nowe brzmienie art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do opłat za brak sieci za 2006 r. organ uznał go za niezasadny.

Z treści przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) wynika, że do obliczenia opłaty za brak sieci za rok 2007 stosuje się przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu nadanym tą ustawą. Tym samym brzmienie art. 2 powyższej ustawy z 2007 r. pozwoliło wyprowadzić organowi wniosek, że jedynym okresem sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., do którego stosuje się nowe brzmienie przepisów ustawy o recyklingu jest 2007 r. (miesiące sprzed wejścia w życie nowelizacji). Do obliczania opłaty za brak sieci za 2006 rok nie stosuje się tym samym przepisów ustawy o recyklingu w brzmieniu nadanym powyższą ustawą z 2007 r. Zmiana zasad tworzenia sieci od 2007 r. nie mogła bowiem wpłynąć na wysokość już istniejącego zobowiązania podatkowego ukształtowanego w 2006 r., gdyż żaden przepis ustawy nowelizującej na to nie wskazuje. Organ dodatkowo odwołał się do zasad prawidłowej legislacji sformułowanej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w szczególności kwestii regulacji w przepisach przejściowych wpływu nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych (§ 30 ust. 1 powyższego rozporządzenia).

W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że do ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. nie może być wzięta pod uwagę nowelizacja art. 14 dokonana przez ustawę z 2007 r. Ustawa ta nie ma wyraźnie retroaktywnego charakteru, to z treść jej art. 2 wynika, iż nowelizacja ma mieć zastosowanie tylko do opłaty za brak sieci za rok 2007 r., a nie do opłaty należnej za rok 2006. Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. sygn. akt P 8/10.

Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE organ przypomniał, że dyrektywa ta wskazuje tylko, jaki cel (tj. stworzenie ogólnodostępnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji) są obowiązane osiągnąć Państwa Członkowskie, natomiast pozostawia swobodę wyboru rozwiązań służących osiągnięciu tego celu.

Zasadą wynikającą z dyrektywy jest to, iż wprowadzający pojazdy ponoszą wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z działaniem sieci. Ustanowiony w Polsce system obejmujący tworzenie przez wprowadzających pojazdy sieci oraz dofinansowanie stacji demontażu ze środków zgromadzonych z opłat ponoszonych przez wprowadzających pojazdy, jest zatem zgodny z celami dyrektywy 2000/53/WE. Tym samym system zbierania pojazdów mógł być bowiem zapewniony w kraju także poprzez redystrybucję środków publicznych uzyskanych od przedsiębiorców, którzy nie utworzyli sieci w wymaganym zakresie.

Za nieuzasadnione organ również uznał twierdzenie Spółki, że ustawa nowelizacyjna z 2007 r. obala domniemanie zgodności z Konstytucją RP poprzednio obowiązujących przepisów ustawy statuujących obowiązek uiszczenia opłaty za 2006 r. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10. W wyroku tym trybunał m.in. orzekł, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, to jest z wynikającą z niego zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Przepis art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie jest nadmiernie restrykcyjny i nie narusza zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu wdraża podstawowe postanowienia dyrektywy 2000/53/WE. Jednakże konstrukcja opłaty za brak sieci stanowi autonomiczne rozwiązanie polskiego ustawodawcy, mające na celu zapewnienie skuteczności realizacji celów ustawodawcy europejskiego.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie sprzecznego z ww. przepisami art. 14 ustawy o recyklingu organ wywiódł, że pomimo krytycznej oceny wcześniejszych rozwiązań, to powinny one znaleźć zastosowanie do należności za 2006 r. Do momentu stwierdzenia niezgodności danych przepisów z Konstytucją stanowią one obowiązujące prawo i wiążą swą mocą zarówno obywateli, jak i organy władzy publicznej.

Organ nie przychylił się również do zarzutu K. Sp. z o.o. dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji GIOŚ z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone. Organ wywiódł, że aby przy obliczaniu opłaty za brak sieci możliwe było nie uwzględnienie maksymalnie 90 dni, muszą przede wszystkim wystąpić przyczyny określone w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu oraz wprowadzający pojazd powinien zapewnić sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Takie zwolnienie jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy utworzona przez wprowadzającego pojazd sieć zbierania pojazdów, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 tej ustawy, przestała spełniać określone ww. wymogi oraz gdy wprowadzający pojazd zapewnił sieć (tj. uzupełnił sieć tak, aby odpowiadała ww. wymogom ustawy) w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. W przypadku Spółki przepisy te nie mają więc żadnego zastosowania, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. wywiodła K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

• art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 1 ustawy zmieniającej, nadający nowe brzmienie art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stosuje się do opłat za brak sieci za 2006 r.;

• art. 5 ust.1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi;

• art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingi pomimo, że jest on sprzeczny z powołanymi przepisami krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej;

• art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez organ administracji na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu (w brzemieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.) pomimo, że jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi -zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji;

• art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.

W oparciu o tak sformułowane zarzutu, szerzej opisane w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 1 kwietnia 2014 r. organ przedstawił swoje stanowisko wskazując, że Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki jest stroną postępowania w sprawie określenia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. zakwestionował posiadaną legitymację do bycia uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie wniósł sprzeciw do uznania go za stronę postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było określenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 i w konsekwencji uczestnikiem na prawach stron w przedmiotowym postępowaniu sądowadministracyjnym.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozważenie złożenia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o następującej treści: "Czy art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), w zakresie, w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, to jest wynikającą z niego zasadami: prawidłowej legislacji, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, racjonalności ustawodawcy, oraz żart. 31 ust 3 Konstytucji, to jest wynikającą z niego zasadą proporcjonalności, która nakazuje m.in. konieczność zachowania proporcji pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli?".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236).

Dla dokonania oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego wyżej przepisu.

Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lutego 2005 r., nr 25, poz. 202. Zgodnie z treścią art. 63 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 30 dniu od jej ogłoszenia, jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nałożony został na wprowadzającego pojazd obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

Sieci zbierania pojazdów może nie zapewniać wprowadzający pojazd, który wprowadza na terytorium kraju nie więcej niż 1.000 pojazdów w roku kalendarzowym (art. 12 ust 1).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 (w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.) wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Wprowadzający pojazd, który nie zapewnił sieci zbierania pojazdów jest zobowiązany do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 15 ust. 1).

Obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego. Opłata za brak sieci jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 16 ust. 1 i 2).

Zdaniem Sądu nie można uznać, iż ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Celem ustawy było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Opłata za brak sieci ma charakter sankcji administracyjnej, istnienie której ma wymuszać na podmiotach sprowadzających pojazdy tworzenie sieci zbierania pojazdów.

Przepisy tej ustawy wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21 października 2000, z późn. zm.).

W preambule do tej dyrektywy wskazuje się m.in., że Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania w sytuacji, gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Państwa

Członkowskie powinny zapewnić, aby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków; nie można przy tym ograniczać normalnego działania sił rynkowych. Wskazuje się również, ze w celu zapewnienia, aby pozbywanie się pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stanowiło zagrożenia dla środowiska naturalnego, należy stworzyć odpowiedni system ich zbierania.

Przepis art. 1 tej dyrektywy stwierdza, że określa ona środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Nie można, zdaniem Sądu, uznać, iż polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do prawa krajowego wymogów wymienionej wyżej dyrektywy poprzez stworzenie podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwości uiszczenia określonej kwoty pieniężnej zamiast obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. To właśnie obowiązek utworzenia takiej sieci jest pierwszoplanowym celem dyrektywy. Możliwość rezygnacji z wykonania tego obowiązku poprzez uiszczenie określonej sumy pieniężnej byłaby iluzorycznym spełnieniem tego celu. Za pieniądze z tej opłaty Państwo nie organizuje bowiem własnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci ma więc na celu zmuszenie podmiotów wprowadzających pojazdy do tworzenia takiej sieci.

Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju był taktowany jak podmiot, który nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ostatecznie przyjęty został projekt ustawy w brzmieniu, który był następnie uchwalony i opublikowany w Dz. U. z 2007 r. nr 176, poz. 1236).

Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosując wykładnię a contrario można byłoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.

Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analogicznych do niniejszej sprawach, który stanął na stanowisku, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za brak sieci za 2006 r. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 225/09, IV SA/Wa 192/09, IV SA/Wa 103/09, IV SA/Wa 1185/09). Koncepcja przyjęta w wymienionych wyrokach została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki w sprawach II OSK 2374/12, li OSK 2372/12, II OSK 2373/12 i II OSK 2377/12).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli ustawodawca zasad obliczania opłat za brak sieci w 2006 r. nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym. Taką utrwaloną już zasadą jest uznawanie, że w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W takich sytuacjach za bezpośrednim stosowaniem ustawy zmieniającej przemawia konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw i wartości. Ponadto, tego rodzaju wykładnia nie oznacza też naruszenia zakazu wstecznego działania prawa, który nie jest dyrektywą obowiązującą bezwzględnie. Z takim wstecznym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednak dopiero od dnia wejścia tych nowych norm w życie. Zakaz lex retro non agit ma na celu ochronę jednostek, może w związku z tym być uchylony w szczególnych sytuacjach, jeśli retroakcja nie pogarsza jej sytuacji prawnej.

Dalej wskazano, że opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej. Sankcje te mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych.

Sąd zwraca uwagę, iż opłata za brak sieci jest jednym z instrumentów realizacji zasady ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami. Zgodnie z treścią tej zasady wyrażonej w art. 22 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.), koszty gospodarowania odpadami są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów. W przypadkach określonych w przepisach odrębnych koszty gospodarowania odpadami ponosi producent produktu lub podmiot wprowadzający produkt na terytorium kraju, określony w tych przepisach. Zasada ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami stanowi rozwinięcie zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) oraz zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Zgodnie z zasadą rozszerzonej odpowiedzialności producenta, podmiot ten ponosi odpowiedzialność za całkowity wpływ produktu na środowisko. Odpowiedzialność ta obejmuje fazy: 1) projektowania, 2) wytwarzania, 3) używania i 4) pozbywania się produktu. Cele szczegółowe zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta obejmują: 1) kompleksowego zapobieganie odpadom,

2) stosowanie nieszkodliwych materiałów wykorzystywanych do produkcji wyrobów,

3) rozwijanie zamkniętych sposobów produkcji, 4) stosowanie wyrobów o zwiększonej trwałości, 5) rozwijanie metod recyklingu i przetwarzania odpadów oraz 6) stosowanie systemu opłat produktowych i depozytowych.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy w art. 8 reguluje wprost zasadę rozszerzonej odpowiedzialność producenta. Obowiązywanie tej zasady ma przyczyniać się do wzmocnienia działań w zakresie ponownego wykorzystania odpadów i zapobiegania ich powstawaniu, recyklingu oraz stosowania innych form odzysku. Państwa członkowskie mogą podejmować w tym celu środki prawodawcze lub inne niż prawodawcze w celu zapewnienia, aby każda osoba fizyczna lub prawna, która zawodowo opracowuje, wytwarza, przetwarza, obrabia, sprzedaje lub wwozi produkty (producent produktu) ponosiła rozszerzoną odpowiedzialność producenta. Środki takie mogą obejmować przyjmowanie zwracanych produktów i odpadów pozostających po wykorzystaniu tych produktów, a także późniejsze gospodarowanie tymi odpadami i odpowiedzialność finansową za te działania.

Przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. Nr 161, poz. 1682), zaliczają do nich opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9).

W nawiązaniu do charakteru sankcji NSA zwrócił uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych. Mianowicie Trybunał w Strasburgu opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy karnej" i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W konsekwencji sprawy rozpatrywane na tle art. 6 EKPC Trybunał traktuje jako sprawy karne, niezależnie od tego jak są kwalifikowane w prawie krajowym. Z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika natomiast, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). Dlatego też sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/2010, publ. OSNP 2011, nr 21-22, poz. 288; uchwały SN: z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt I PZP 9/92, publ. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 210, z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SPZP 1/07, publ. OSNP 2008, nr 13-14, poz. 205). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci powoduje, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów

Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji.

W funkcjonującym modelu prawnym gospodarki odpadami realizowanym na gruncie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, opłata za brak sieci zajmuje szczególne miejsce wynikające z zasadniczych celów i funkcji tych norm prawnych wchodzących w skład systemu prawa ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym skargę K. Sp. Z o.o. podziela wykładnię zastosowanych przepisów przedstawioną w powołanych wyżej wyrokach przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodatkowo należy podnieść, że powodem, dla którego nie uregulowano wyraźnie w ustawie z 2007 r. zasad obliczania opłaty za 2006 r. był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007 r. Ustawodawca założył zatem, że w chwili nowelizacji ustawy o recyklingu pojazdów opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych.

Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności.

W ocenie Sądu, wszystkie te argumenty przemawiają za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków. W konsekwencji przepis ten winien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia

opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Prezentowana wyżej wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady równości podmiotów. Zasada równości obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą. Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich zasad wprowadzonych znowelizowaną ustawą nie oznacza ich faworyzowania. W prawie polskim wielokrotnie występowały sytuacje, w których surowa, wręcz represyjna sankcja była następnie łagodzona kolejnymi nowelami. Brak przepisów przejściowych prowadził do konieczności stosowania ustawy w nowym brzmieniu do

spraw nie zakończonych ostateczną decyzją przed jej wejściem w życie. Często powodowało to, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej pozornie znajdowały się w nierównej sytuacji prawnej li tylko z tego powodu, że w datach wydawania w stosunku do nich decyzji ustawa w sposób odmienny kształtowała ich prawa i obowiązki (np. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 156 z późn. zm.) - (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2370/12.

Gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy p recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to zdaniem Sądu, przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego znowelizowanej powołaną wyżej ustawą wersji. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne w trybie zwykłym zostało wszczęte w dniu 5 maja 2011 r., to jest już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji winien więc stosować zasady ustalania wysokości opłaty wynikające z brzmienia art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jego znowelizowanej wersji.

Obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 ww. ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego, biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Z tego względu w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera kwestia sposobu zapewnienia przez skarżącego obowiązku zapewnienia sieci. Od tego zależy bowiem w jakim zakresie nastąpiło pokrycie kraju tą siecią, co znajduje bezpośrednie przełożenie na zarówno wymóg uiszczenia opłaty, jak i na jej ewentualną wysokość. Może się bowiem zdarzyć, że stopień pokrycia kraju tą siecią jest tak intensywny tj. 95% i powyżej, że zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 14 ust. 5 i 6 wprowadzający pojazd nie będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty za brak sieci. Dalej - w przypadku zapewnienia sieci obejmującej: 1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%; 2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.

Stąd też należy dokonać wykładni przepisu art. 11 ust. 2 ustawy. Pierwotnie przepis art. 11 ust. 2 ustawy brzmiał: "Wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Ustawodawca zatem przewidział możliwość zapewnienia takiej sieci poprzez potencjał podmiotów zewnętrznych, a jedynym kryterium było, aby przedsiębiorcy tacy prowadzili stacje demontażu. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) z dniem 12 marca 2010 r. wprowadziła nową regulację. Mianowicie art. 11 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Wprowadzający pojazd zapewnia sieć wyłącznie przez własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów lub na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu". Jednocześnie powołana ustawa nie zawiera żadnego przepisu międzyczasowego, który regulowałby przedmiotową sytuację tj. postępowanie prowadzone jest pod rządami znowelizowanego przepisu, ale odnosi się do okresu kiedy obowiązywał przepis przed zmianą.

Zatem kiedy na wprowadzającym pojazdy ciążył ustawowy obowiązek zapewnienia sieci tj. w 2006 r. bowiem opłata dotyczy okresu 1 stycznia - 31 grudnia 2006 r., obowiązek zrealizowania tej sieci bezspornie mógł nastąpić poprzez zawarcie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Przyjęcie innej koncepcji powodowałoby ocenę stanu faktycznego poprzez pryzmat przepisu prawa materialnego, który zaczął obowiązywać po tym, jak obowiązek ciążący na przedsiębiorcy miał być wykonany. Nie sposób takiej wykładni obronić na gruncie zasady praworządnego państwa. Wobec tego, jeśli na skarżącym ciążył obowiązek wykonania obowiązku mającego swoje bezpośrednie źródło w przepisie ustawy, mało tego - w ustawie został zakreślony termin na jego wykonanie, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego, a uiszczenia opłaty do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy - obowiązek ten miał wykonać wedle tych regulacji, które obowiązywały w chwili kiedy ten obowiązek miał realizować.

Data 31 grudnia 2006 r. decyduje o tym, czy podmiot wykonał obowiązek zapewnienia sieci za 2006 r., czy też nie. W jaki sposób ten obowiązek powinien być wykonany wynika z przepisów obowiązujących 31 grudnia 2006 r., natomiast skutki niewykonania tego obowiązku ocenić należy na gruncie znowelizowanego art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów. W doktrynie zwraca się uwagę, iż obowiązek prawny sprowadza się najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, że obowiązek zapewnienia sieci skarżący powinien realizować bezpośrednio poprzez utworzenie punktów zbierania pojazdów lub stacji demontażu. Sąd także nie podziela stanowiska, że tworzenie sieci na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu wymaga podpisywania ich bezpośrednio z już funkcjonującymi stacjami demontażu, ewentualnie korzystając z instytucji przewidzianej przez Kodeks cywilny tj. za pośrednictwem pełnomocnika.

Na możliwość tzw. kaskadowego zawierania umów wskazywał WSA w Warszawie choćby w wyroku z dnia 23 października 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1295/09). Przede wszystkim z regulacji ustawowej nie wynika zakaz dalszego zawierania takich umów. Celem natomiast omawianych przepisów było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Jeżeli zatem cel ten może zostać zrealizowany przy jednoczesnym poszanowaniu prawa nie ma przeszkód do szerokiej wykładni przepisu, który ma zapewnić osiągnięcie tego celu. Takim przepisem był art. 11 ust. 2 przed nowelizacją.

Należy jednak podkreślić, że na skarżącym ciążył obowiązek zapewnienia sieci. Zatem - w razie wątpliwości - na nim ciąży wykazanie, że obowiązek taki zrealizował zgodnie z przepisami prawa. Jeżeli zatem skorzystał z możliwości zawierania dalszych umów przez przedsiębiorcę, z którym podpisał bezpośrednio umowę, na skarżącym ciąży wykazanie, że przedsiębiorca finalny spełnia wymogi, jakie ustawa przewiduje dla stacji demontażu. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa wprowadziła legalną definicję stacji demontażu (art. 3 pkt 10), a uszczegółowienie praw i obowiązków przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu znalazło uregulowanie w art. 21 i nast. ustawy. Celem powyższych regulacji było sprecyzowanie zadań, jakie mają stacje demontażu. Zgodnie z art. 21 ustawy przedsiębiorca prowadzący stację demontażu powinien zapewniać bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji i powstających z nich odpadów. Jeżeli zatem skarżący zawrze umowę z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu, który z różnych powodów zleca wykonanie zadań innemu przedsiębiorcy spełniającemu kryteria stacji demontażu dochodzi do utworzenia sieci, w której ostatecznie ten "finalny" przedsiębiorca prowadzący stację demontażu tworzy punkt odniesienia dla osób, które chciałby wycofać pojazd z eksploatacji.

Sąd uznał za zasadne stanowisko Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, iż nie przysługuje mu przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu opłaty za brak sieci wpłaca się na rachunek NFOŚiGW, co może świadczyć o tym, że podmiot ten ma interes ekonomiczny w toczącym się postępowaniu. Podmiot ten nie ma natomiast interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa, a tylko wtedy można przyjąć, iż powinien być stroną postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Brak jest bowiem normy prawa materialnego upoważniającej NFOŚiGW do przedsiębrania jakichkolwiek działań na własną rzecz w związku z ustalaniem przez organ wysokości należności za brak sieci od określonego podmiotu.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzekając w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r., określającą wysokość zobowiązania K. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., wadliwie uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego zaskarżoną obecnie decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z przedstawionym pytaniem prawnym, co wynika to z faktu, iż Sąd nie powziął wątpliwości uzasadniających wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska oceniając kwestię wysokości zobowiązania K. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, przy uwzględnieniu wykładni art. 11 ust. 2 wymienionej ustawy przedstawionej w niniejszym wyroku.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.