Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 79/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1050/10 w sprawie ze skarg K., S., K. i G. na czynność Starosty Tarnowskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1338 K w miejscowości Wał Ruda 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.T. na rzecz K., S., K. i G. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 stycznia 2007 r. Kopalnia K. zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatu T. "o wyrażenie opinii dotyczącej przejazdów samochodami ciężarowymi po drodze powiatowej w W. na odcinku od wylotu drogi nadleśnictwa do skrzyżowania z drogą Wojewódzką ok. 3 kilometry." Na uzasadnienie podano, że Spółka posiada koncesję wydaną przez Wojewodę Małopolskiego na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża położonego we wsi D. i jedyny niekolizyjny wyjazd z kopalni może odbywać się tą drogą (k. 1 akt adm.).

Pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. Rada Sołectwa W., Gmina R. zwróciła się do Wójta Gminy R. "o interwencję w sprawie przejazdu samochodów ciężarowych drogą powiatową na trasie W. w kierunku J. do nowo powstałej żwirowni w miejscowości D.". W szczególności zwrócono się o spotkanie Rady Sołeckiej z właścicielem żwirowni w D. podając, że mieszkańcy wsi zaakceptowali przejazd samochodów po żwir tylko dla Kopalni Kruszyw "T." działającej na terenie gminy w zamian za wybudowanie chodnika przez wieś – przy tej drodze. Są natomiast przeciwni, aby transport żwiru z kolejnej kopalni odbywał się przez wieś W. (k. 3–5 akt adm.). Także radny A. K. zwrócił się w dniu [...] stycznia 2007 r. do Wójta Gminy R. o zorganizowanie zebrania wiejskiego w W. w sprawie przejazdu samochodów ze żwirowni w D. na trasie W. – J. (k. 4–5 akt adm.). Pismem z dnia 6 lutego 2007 r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w T. o zorganizowania wspólnej narady z Wójtami Gmin: B., S., W.e, R. oraz z przedstawicielami Nadleśnictwa Dąbrowa T. – celem wypracowania wspólnej koncepcji dotyczącej organizacji ruchu dla pojazdów ciężarowych przewożących materiały budowlane z pobliskich żwirowni drogą powiatową nr K [...] w W. wraz z koncepcją budowy nowej drogi (k. 2–5 akt adm.).

Pismem z dnia 28 lutego 2007 r. Powiatowy Zarząd Dróg w T., w odpowiedzi na pismo z dnia 10 stycznia 2007 r. powiadomił Kopalnię K., że "nie wyraża zgody na korzystanie z drogi powiatowej nr [...] K przez pojazdy ciężarowe" obsługujące tę żwirownię. Na uzasadnienie podano, że droga powiatowa nr [...] K na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...]do skrzyżowania z drogą przez las (ok. 3 km) w W. "przebiega w obszarze zabudowanym, gdzie budynki występują w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego, ruch pieszych odbywa się częściowo po jezdni (brak chodników, utwardzonych poboczy), jezdnia posiada nienormatywną szerokość oraz zły stan techniczny". Nadto podano, że do "tut. Zarządu i Starosty T. wpłynęły protesty mieszkańców W. obawiających się o bezpieczeństwo swoje oraz dzieci uczęszczających drogą [...] K (o nienormatywnych parametrach) do i ze szkoły w przypadku zwiększenia się ruchu samochodów ciężarowych" obsługujących tę żwirownię (k. 7 akt adm.).

Pismem z dnia [...] marca 2007 r. radny wsi W. A.K. wraz z grupą mieszkańców zwrócili się do Starosty Powiatu T. o całkowite ograniczenie w tej miejscowości przejazdu samochodów ciężarowych po drodze powiatowej nr [...] K obsługujących żwirownie przez ustawienie na drodze znaków ograniczających całkowity tonaż pojazdów do 10 ton motywując to rozjeżdżaniem wąskiej jezdni, poboczy, rowów i zjazdów do posesji i dużym ruchem na drodze pielgrzymów. W piśmie podkreślono, że z niezrozumiałych powodów Zarząd Dróg Powiatowych, znając parametry drogi i wykonując ekspertyzę drogi w 2004 r., wyraził zgodę na transport urobku ze żwirowni "T.", przy czym w krótkim czasie od rozpoczęcia transportu żwiru nawierzchnia drogi uległa zniszczeniu, a zamiast 14 samochodów dziennie do żwirowni jeździ w jedną stronę 70–90 samochodów dziennie. Do tego pisma dołączono kopię porozumienia zawartego w dniu 23 marca 2006 r. pomiędzy Radą Sołecką wsi W. i Kopalnią "T." zobowiązującego tę kopalnię do transportu ciężkimi pojazdami drogą przez Dołęgę w kierunku B. z pominięciem drogi powiatowej nr [...] K w W., listę mieszkańców wyrażających sprzeciw co do dopuszczenia przejazdu samochodami ciężarowymi "wielotonażowymi" oraz pismo K. (k. 9–20, 10–20, 11–20, 12–20, 13–20, 14–0, 15–20, 16–20, 17–20, 18–20, 19–20 i 20–20 akt adm.).

Z protokołu oznaczonego Nr [...] ze spotkania w dniu [...] marca 2007 r. w R. Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie wprowadzenia ograniczenia tonażu na drodze powiatowej nr [...] K J. – W. wynika, że Komisja ta ustaliła m.in.: wprowadzenie ograniczenia tonażu do 12 ton na drodze nr [...] K na odcinku od wjazdu do żwirowni "T." do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] K z dodatkową informacją, że nie dotyczy to wywozu drewna, a na pozostałym odcinku tej drogi – od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do wjazdu do żwirowni "T." – wprowadzić ograniczenie prędkości do 40 km/h dotyczące samochodów ciężarowych i ciągników samochodowych. Jednocześnie w protokole zaznaczono, że przedstawiciel żwirowni "T." Z. G. zobowiązał się do 30 września 2007 r. wykonać chodnik z poszerzeniem odcinka drogi powiatowej nr [...] K. (k. 21-22 akt adm.).

Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. Powiatowy Zarząd Dróg w T.powiadomił obie kopalnie kruszyw "T." i "Z.", że w związku ze złym stanem technicznym nawierzchni drogi powiatowej nr [...] K, szczególnie na odcinku od drogi dojazdowej do żwirowni "T." do skrzyżowania z drogą nr [...] K (J.) – na tym odcinku "zostaje wprowadzony zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 12 t. (k. 24 akt adm.).

Pismem z tego samego dnia, tj. 2 kwietnia 2007 r. Powiatowy Zarząd Dróg w T. przekazał do Komendy Miejskiej Policji w T. własny projekt organizacji ruchu dotyczący wprowadzenia na drodze powiatowej nr [...] K na odcinku od drogi dojazdowej do żwirowni "T." do skrzyżowania z drogą nr [...] K (J.) ograniczenia tonażu do 12 ton przez wprowadzenie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 12 ton oraz dotyczący ograniczenia prędkości do 40 km/h na odcinku drogi powiatowej nr [...] K od skrzyżowania z droga wojewódzką nr [...] do wjazdu do żwirowni "T." – celem wydania opinii (k. 25 akt adm.).

Pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r. Komendant Miejski Policji w T. stwierdził, że nie wnosi uwag do przedstawionego mu projektu (k. 33 akt adm.).

Powiatowy Zarząd Dróg w T., działający z upoważnienia Starosty T., w dniu 5 kwietnia 2007 r. do [...] zatwierdził w całości organizację ruchu przedstawioną w wyżej wymienionym własnym projekcie "jako oznakowanie stałe". (k. 32-45 akt adm.).

W dniu 12 kwietnia 2007 r. do Powiatowego Zarządu Dróg w T. wpłynęło pismo Sołtysa wsi W. z daty 5 kwietnia 2007 r. informujące, że doręczone przez radnego wsi W. A.K. rzekome porozumienie pomiędzy Radą Sołecką wsi W. a Prezesem Kopalni Kruszyw "T." Z. G. jest bezprzedmiotowe, gdyż na zebraniu wiejskim jak i na posiedzeniu Rady Sołeckiej nie było żadnych uzgodnień. Podniesiono, że w spotkaniu w dniu 28 marca 2007 r., w którym uczestniczył Wójt Gminy R., Z. G. podpisał zobowiązanie do pomocy i "partycypacji" w załatwianiu drogi alternatywnej do drogi powiatowej, a nadto Wójt Gminy R. zobowiązał się do zorganizowania spotkania ze wszystkimi zainteresowanymi, na którym to spotkaniu mają być poruszone sprawy dróg objazdowych. Zaznaczono, że obowiązującym porozumieniem pomiędzy Radą Sołecką wsi W. i Kopalnią Kruszyw "T." reprezentowaną przez Prezesa Zarządu Z. G. jest porozumienie z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie dobrowolnych świadczeń na rzecz sołectwa (k. 27–30). Do tego pisma zostało dołączone porozumienie z dnia 1 lutego 2005 r., z którego wynika, że Kopalnia "T." celem uzyskania zgody na dzierżawę dwóch działek zobowiązała się do budowy chodnika po jednej stronie drogi powiatowej na konkretnym odcinku tej drogi (oznaczonej wówczas nr 135) w terminie dwóch lat od zawarcia umowy dzierżawy, do przekazywania sołectwu corocznie nieodpłatnie 1000 ton kruszywa naturalnego, do pomocy w odśnieżaniu dróg sołectwa, do współorganizowania ze Szkołą Podstawową i organizacjami działającymi w W. imprez sportowych, oświatowych, kulturalnych itp., do partycypowania w kosztach modernizacji skrzyżowania drogi powiatowej z drogą wojewódzką nr 964 oraz do zatrudnienia 12 osób z terenu sołectwa W. (k. 28-30 i 29-30 akt adm.).

Pismem z dnia 16 kwietnia 2008 r. Kopalnia Kruszyw "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w T. zwróciła się o umieszczenie pod znakiem zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w miejscowości W. tabliczki o treści: "Nie dotyczy wywozu z Kopalni Kruszyw Z." (k. 48–56 i 49–56 akt adm.). Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. (doręczonym w dniu 6 maja 2008 r.) Starosta T. poinformował Kopalnię Kruszyw "Z.", że nie wyraża zgody na zmianę istniejącej organizacji ruchu wprowadzonej w kwietniu 2007 r. na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu uwzględniającego ustalenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 29 marca 2007 r. i pozytywnie zaopiniowanego przez Policję (k. 59-80 akt adm.).

Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. Kopalnia Kruszyw "Z." wezwała Starostę Powiatu T. do zaprzestania naruszania prawa i odpowiednie przesunięcie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton lub umieszczenie pod znakiem tabliczki o treści: "Nie dotyczy wywozu z Kopalni Kruszyw Z.".

Pismami z dnia 16 czerwca 2010 r. S.B. prowadząca działalność gospodarczą Towarowy Transport Drogowy z siedzibą w R., K. O. prowadzący działalność gospodarczą "Firma Usługowo-Handlowa O." z siedzibą w O. i G. B. prowadzący działalność gospodarczą "G." W. z siedzibą w W. oraz pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. Kopalnia Kruszyw Z. – wszyscy reprezentowani przez adwokata M. F. – wezwali Starostę Powiatu T. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę obecnej organizacji ruchu związanej z zatwierdzeniem przez Starostę projektu zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...]K w miejscowości W. Na uzasadnienie wezwania podano, że umieszczenie tego znaku stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad swobody prowadzenia działalności gospodarczej i równości wobec prawa, albowiem od początku 2007 r. Kopalnia Z. korzystała z drogi powiatowej nr [...] K, jednak pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. została powiadomiona przez Powiatowy Zarząd Dróg w T,, że w związku ze złym stanem technicznym drogi zostaje wprowadzony zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton od drogi dojazdowej do konkurencyjnej Kopalni Kruszyw "T," (kilkadziesiąt metrów przed skrętem do Kopalni Kruszyw "Z,") do skrzyżowania z drogą [...] K, co uniemożliwiło Kopalni Kruszyw "Z," korzystanie z tej drogi, przy czym w piśmie tym nie podano podstaw prawnych i merytorycznego uzasadnienia tej decyzji. W wezwaniu powyższym podniesiono, że Powiatowy Zarząd Dróg w T, nie kierował się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, ale interesem innych podmiotów, w szczególności Kopalni "T,", albowiem uznano, że ciężkie samochody wjeżdżające do tej kopalni i z niej wyjeżdżające nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa w przeciwieństwie do takich samochodów Kopalni "Z.". W ten sposób – zdaniem wzywających – wprowadzony znak zakazu pozwala na bezprawne wyeliminowanie konkurencji.

W dniu 19 lipca 2010 r. pełnomocnik wzywających otrzymał 4 odpowiedzi opatrzone datą 14 lipca 2010 r., a nadane w dniu 16 lipca 2010 r., w których Starosta T. podał, że zmiana organizacji ruchu na powyższym odcinku przez wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton dotyczy wszystkich użytkowników za wyjątkiem pojazdów wywożących drzewo z lasu i obecnie brak jest obiektywnych przesłanek do zmiany tej organizacji ruchu.

Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. pełnomocnik Kopalni Kruszyw Z. zwrócił się do Starosty T. o przesłanie kserokopii dokumentów będących podstawą zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] K w miejscowości W. wraz z pismem zatwierdzającym tę zmianę (k. 188 i k. 195–198 akt adm.). Pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r., doręczonym Spółce w dniu 17 sierpnia 2010 r., Starosta przesłał Kopalni Kruszyw Z. "kserokopię dokumentów stanowiących podstawę zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] K w miejscowości W." (k. 199–213, 200–213).

Pismami z dnia 17 sierpnia 2010 r. skarżący: Kopalnia Kruszyw Z. z siedzibą w Krakowie, S. B. prowadząca działalność gospodarczą Towarowy Transport Drogowy z siedzibą w R., K. O. prowadzący działalność gospodarczą "Firma Usługowo-Handlowa O.k" z siedzibą w O. i G.B.prowadzący działalność gospodarczą "G." Wisła T.z siedzibą w W.– wszyscy reprezentowani przez adwokata M.F. – wnieśli skargi na czynność prawną Starosty T. polegającą na wydaniu aktu zatwierdzającego projekt zmiany organizacji ruchu drogowego na drodze powiatowej nr [...] K w miejscowości W. domagając się uchylenia tego aktu lub/i tej czynności prawnej. Zaskarżonej czynności prawnej skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 3 ust 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729 ze zm.) w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez wprowadzenie zmiany organizacji ruchu, pomimo tego że nie było przesłanek do wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdów powyżej 12 ton, a ustanowienie przedmiotowego zakazu w miejscu za zjazdem do konkurencyjnej kopalni narusza prawa osób trzecich. Zarzucili naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, a także rażące naruszenie § 8 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez przyjęcie projektu organizacji ruchu pomimo nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, albowiem wprowadzano przedmiotowy zakaz w miejscu, gdzie znajdują się kopalnie kruszyw, a wobec tego nieunikniony jest przewóz ciężkich towarów, a tym samym wprowadzenie zakazu nie znajduje uzasadnienia i godzi w interes osób trzecich powodując poważną szkodę. Kolejny podnoszony przez skarżących zarzut dotyczył naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów. Zdaniem skarżących, zaskarżona czynność rażąco narusza również § 4 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w związku z jego § 3 i w związku z art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez ustawienie znaku zakazu wjazdu przed zatwierdzeniem przez Starostę T. zmiany organizacji ruchu. Skarżący stwierdzili ponadto, że zaskarżona czynność rażąco narusza art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie przez Starostę postępowania związanego z zatwierdzeniem organizacji ruchu z całkowitym pominięciem zasad wyrażonych w tym Kodeksie, tj. w sposób nie zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podniesiono zarzut rażącego naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ustawy Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, która uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących. Pełnomocnik skarżących wskazał również, że zaskarżona czynność Starosty T. stanowi czynność prawną, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym i należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym uznano, że czynność ta może zostać poddana kontroli sądowej.

W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o odrzucenie skargi Kopalni Kruszyw "Z." Sp..– z powodu wniesienia jej po terminie, względnie o oddalenie wszystkich skarg.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. Sąd wezwał Starostę T. do przedłożenia dokumentacji projektowej, w tym ekspertyzy drogi, jeżeli była przeprowadzana, która stanowiła podstawę wprowadzenia zmiany organizacji ruchu z dnia 5 kwietnia 2007 r. polegającej na wprowadzeniu ograniczenia tonażu do 12 ton jedynie na konkretnym odcinku drogi powiatowej nr [...] K, a nie na całej długości, jak również do przedłożenia dokumentacji stanowiącej podstawę do wprowadzenia zatwierdzeniem z dnia 5 kwietnia 2007 r. stałej organizacji ruchu, a nie czasowej. Pismem opatrzonym datą 30 kwietnia 2012 r. Starosta T. podał, że poprzednik prawny przekazując protokołem z dnia 21 stycznia 1999 r. Zarządowi Dróg Powiatowych będące w jego zarządzie drogi powiatowe nie przekazał dokumentacji technicznej dotyczącej tych dróg, pomimo deklaracji zapisanej w tym protokole, że w późniejszym czasie ekspertyza drogi nie była zlecana, gdyż nie jest obligatoryjna do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze, a ujęty w opisie technicznym "Projektu stałego oznakowania" z daty kwiecień 2007 r. zły stan techniczny drogi – jako jedna z przyczyn wprowadzenia tej zmiany – jest widoczny gołym okiem. Podkreślono, że "Projekt stałego oznakowania" z daty kwiecień 2007 r. jest projektem stałej organizacji ruchu, gdyż nie było przesłanek do wprowadzenia zmiany czasowej i przedmiotowy projekt okazał się "formalnie poprawny" i wymagana dokumentacja został przedłożona wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 15 września 2010 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził z urzędu, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja oznaczona nr 7/2007 składająca się z 14 kart (oznaczonych nr od 32–45 do 45-45), tj. Zatwierdzenie organizacji ruchu z dnia 5 kwietnia 2007 r., nr PZD-5420-1/7/407/07, opinia KMP w T. z dnia 4 kwietnia 2007 r., Projekt stałego oznakowania kwiecień 2007 (10 kart) oraz protokół z dnia 17 kwietnia 2007 r. i notatka służbowa z dnia 10 kwietnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Kr 1050/10, stwierdził bezskuteczność czynności Starosty T. zatwierdzenia organizacji ruchu nr [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. na drodze powiatowej nr 1338 K w miejscowości W.

Na wstępie zawartych w uzasadnieniu wyroku rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, który stwierdził, że "zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

WSA podkreślił, że skargi są dopuszczalne albowiem zostały poprzedzone stosownymi, opisanymi wyżej, wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa (pismami z dnia 16 czerwca 2010 r. S. B., K. O. i G. B., a pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. Kopalni Kruszyw Z.) sporządzonymi przez pełnomocnika adwokata M. F., w związku z którymi pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. Starosta przesłał stronie skarżącej "kserokopię dokumentów stanowiących podstawę zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton na drodze powiatowej nr [...] K w miejscowości W." (k. 199–213, 200–213).

WSA za przedmiot skargi uznał czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej polegającą na zatwierdzeniu przez Starostę T.w dniu 5 kwietnia 2007 r. do nr [...] zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K na odcinku od drogi dojazdowej do żwirowni "T." do skrzyżowania z drogą nr [...] K (J.) przez wprowadzenie znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 12 ton, przy czym – jak wskazała to strona skarżąca – od drogi dojazdowej do Kopalni Kruszyw "Z." do drogi dojazdowej do Kopalni Kruszyw "T." odległość mierzona po drodze powiatowej nr [...] K wynosi kilkadziesiąt metrów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie powstał problem, czy prawnie dopuszczalne jest takie zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K w dniu 5 kwietnia 2007 r., które faktycznie uniemożliwia przejazd po tej drodze samochodom o dużym tonażu do jednej firmy – Kopalni Kruszyw "Z.", a umożliwia korzystanie z tej drogi wyłącznie innej firmie prowadzącej taką samą działalność – Kopalni Kruszyw "T.". Na tak postawione pytanie Sąd pierwszej instancji odpowiedział przecząco, tj. że prawnie nie jest dopuszczalna czynność Starosty polegająca na takim zatwierdzeniu organizacji ruchu, które uniemożliwia jednej z konkurencyjnych firm swobodne prowadzenie działalności gospodarczej i wprowadza nierówność podmiotów w dostępie do drogi publicznej, albowiem w ten sposób istotnie zostają naruszone konstytucyjne zasady z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa) poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że kontrola sądów administracyjnych zatwierdzenia organizacji ruchu i zmian organizacji ruchu, o jakiej mowa w przytoczonym wyżej § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. dotyczy kontroli prawidłowości wydanego zarządzenia (zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu) – jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z ustawą – Prawo o ruchu drogowym i wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym – rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Z kolei przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nakładają na zarządcę drogi różne obowiązki, a zgodnie z art. 20 pkt 12 tej ustawy:

"Art. 20. Do zarządcy drogi należy w szczególności: (...)

12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; (...)."

Z powyższego wynikało, zdaniem WSA, że Starosta T. jako zarządca drogi może przeciwdziałać niszczeniu dróg przez ich użytkowników poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu (jako organ zarządzający ruchem) na podstawie projektu sporządzonego przez działający z jego upoważnienia Powiatowy Zarząd Dróg w Tarnowie. W niniejszej sprawie Starosta T. zatwierdził na swój wniosek organizację ruchu przedstawioną w projekcie sporządzonym przez działający z jego upoważnienia Powiatowy Zarząd Dróg w T.

Zgodnie z § 5 wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.:

"§ 5. 1. Projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

(...)

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, (...);

6) przewidywany termin (...)wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu (...)".

Mając powyższy przepis na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy i stanowiący podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu z dnia 5 kwietnia 2007 r. przez Starostę T. – projekt organizacji ruchu opisany jako "projekt stałego oznakowania" – kwiecień 2007 i oznaczony nr 7/2007 nie zawiera ani planu orientacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1, ani planu sytuacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2. Co prawda, w omawianym projekcie znajdują się trzy tzw. "mapy wydrukowane w dniu 30.03.2007" (k. 39–45, 40–45, 42–45), a na jednej z nich dopisano: "mapa sytuacyjna" (k. 40–45), jednak na żadnej z nich nie podano skali, o której mowa w wyżej przytoczonym przepisie. O ile mapę na k. 39–45 można byłoby uznać za szkic bez skali, to jednak – zdaniem WSA – trudno dopatrzeć się na niej parametrów geometrii drogi, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b", przy czym, na co Sąd ten zwrócił uwagę, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. "a":

"2. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

1) organizacji ruchu – rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy:

a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi".

Tak więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie miał racji Starosta Tarnowski twierdząc w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r., że przedmiotowy projekt stanowiący podstawę zatwierdzenia organizacji ruchu w dniu 5 kwietnia 2007 r. jest "formalnie poprawny".

WSA zauważył też, że opis techniczny, o którym mowa w przytoczonym wyżej § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, mający zgodnie z tym przepisem zawierać m.in. charakterystykę drogi i ruchu na drodze wskazuje, że "Przedmiotem opracowania jest zmiana polegająca na ograniczeniu tonażu do 12 ton spowodowana złym stanem technicznym nawierzchni", przy czym w części 1. "Lokalizacja" wskazano, że dotyczy "drogi nr [...] K od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 964 do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] K", a w części 2. "Organizacja ruchu" podano, że a) "w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu wprowadza się ograniczenie prędkości do 40 km/h, dotyczące pojazdów ciężarowych i ciągników samochodowych, na drodze powiatowej nr [...]K na odcinku od drogi wojewódzkiej nr 964 do wjazdu do żwirowni >T.<" i b) "w związku ze złym stanem technicznym drogi powiatowej nr [...] K na odcinku od wjazdu do żwirowni >T.< w kierunku J. (liczne spękania siatkowe, wyboje i ubytki nawierzchni), zostaje wprowadzone ograniczenie tonażu do 12 ton. Z ograniczenia tego zwolnione są pojazdy wywożące drewno z pobliskiego lasu z uwagi na brak innego dojazdu – wyjazdu".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że opisana – jak przytoczona wyżej w projekcie – organizacja ruchu nie została poparta żadną dokumentacją wskazującą na to, że "liczne spękania siatkowe, wyboje i ubytki nawierzchni" mają miejsce wyłącznie na drodze powiatowej nr [...] K na odcinku od wjazdu do żwirowni "T." w kierunku J.. Uzasadnienie Starosty T. zawarte w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r., jakoby stan ten "jest widoczny gołym okiem" spowodowało stwierdzenie WSA, że tak uzasadnione zatwierdzenie przez Starostę T. w dniu 5 kwietnia 2007 r. do nr [...] zmiany organizacji ruchu na pewnym odcinku drodze powiatowej nr [...] K nie poddaje się kontroli Sądu, który – jak wskazano na wstępie rozważań – sprawuję kontrolę aktu administracyjnego albo czynności pod względem zgodności z prawem (legalności), a więc uzasadnienie wydanego aktu administracyjnego lub czynności ma być weryfikowalne poprzez przedstawioną dokumentację.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że dokumentacja przedmiotowego zatwierdzenia przez Starostę T. w dniu [...] kwietnia 2007 r. do nr [...] zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] K zawiera "Protokół Nr [...]" ze spotkania w dniu 29 marca 2007 r. Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego – w sprawie wprowadzenia ograniczenia tonażu na drodze powiatowej nr [...] K J.– W.– R. w miejscowości W., co oznacza, że Starosta przed dokonaniem przedmiotowego zatwierdzenia z dnia 5 kwietnia 2007 r. miał świadomość istnienia różnych interesów, dążeń i potrzeb społeczności lokalnej, co może powodować powstanie wątpliwości związanych z projektem. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.:

"§ 8.1. W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może:

1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;

2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza."

Powyższy przepis pozostawia, co prawda, do uznania organu zarządzającego ruchem kwestie zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy lub biegłego, co jednak – zdaniem WSA – nie oznacza dowolności działania organu w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę w szczególności na pismo z dnia 26 marca 2007 r. radnego A.K. podpisane także przez grupę mieszkańców wsi W. R., którzy zwrócili się wprost do Starosty Powiatu T. "o zupełne ograniczenia" w tej miejscowości przejazdu samochodów ciężarowych po drodze powiatowej nr [...] K obsługujących żwirownie przez ustawienie na drodze "znaków ograniczających tonaż całkowity pojazdów do 10 ton" motywując to rozjeżdżaniem wąskiej jezdni, poboczy, rowów i zjazdów do posesji i dużym ruchem na drodze pielgrzymów. Alarmująca treść tego pisma (wraz z załączonymi 8 listami z podpisami 128 osób – mieszkańców W.) wskazuje nie tylko na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale także na zagrożenie zdrowia mieszkańców i zagrożenie ich mienia (domów). W związku treść tego pisma wskazywała – zdaniem Sądu – na konieczność podjęcia przez Starostę działań, o jakich mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 omawianego rozporządzenia, czego Starosta nie uczynił. Powyższe pismo z dnia 26 marca 2007 r. radnego A.K. i mieszkańców wsi W.wskazuje też – w ocenie WSA – na określone "potrzeby społeczności lokalnej", o których mowa w § 8 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis § 8 omawianego rozporządzenia, chociaż nie obliguje bezwzględnie Starostę Tarnowskiego do jego zastosowania, to jednak wskazuje na konieczność uzasadnionego zatwierdzenia projektu (sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami). Sporządzony projekt organizacji ruchu dotyczący ograniczenia tonażu do 12 ton nie objął bowiem ograniczeniem tym drogi powiatowej nr [...] K na całym jej przebiegu, (jak wnioskowali to mieszkańcy domagając się ograniczenia tonażu do 10 ton), a jedynie objął ograniczeniem tylko pewny, konkretny odcinek tej drogi powiatowej, przy czym pozostaje poza sporem, że zatwierdzenie takiej organizacji ruchu umożliwiło korzystanie z drogi powiatowej nr [...] K (w kierunku R.) samochodom ciężarowym powyżej 12 ton dojeżdżającym i wyjeżdżającym tylko z jednej firmy – żwirowni "T.", a uniemożliwiło dojazd takim samochodom do innej firmy – żwirowni "Z." (przejazd w obu kierunkach) mającej wjazd na tę drogę w odległości kilkadziesiąt metrów od wjazdu na drogę do żwirowni "T.". Wynikać ma to nie tylko z odręcznego szkicu znajdującego się na k. oznaczonej 56-56 akt adm., ale wprost z treści zatwierdzonego w dniu 5 kwietnia 2007 r. "projektu organizacji ruchu". Tak sporządzony i zatwierdzony "projekt organizacji ruchu" (pomimo wprowadzenia ograniczenia prędkości do 40 km/h dla pojazdów ciężarowych i ciągników samochodowych mogących dojeżdżać do żwirowni "T."), na konkretnym odcinku drogi nr [...] K, w sposób jednoznaczny wskazuje na niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie przez Starostę T. jednego przedsiębiorcy – Kopalni Kruszyw T., którego pojazdy mogą "rozjeżdżać drogę" w przeciwieństwie do pojazdów dojeżdżających (kilkadziesiąt metrów dalej) do Kopalni Kruszyw "Z.". Na niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie przedsiębiorcy żwirowni "T." wskazywało, w ocenie WSA, przytoczone wyżej pismo z dnia 26 marca 2007 r. radnego i mieszkańców wsi W.. Pismo to wskazywało jednocześnie na dokonaną w 2004 r. ekspertyzę drogi nr [...] K, jednak Starosta T. w odpowiedzi na wezwanie Sądu podał jedynie, że nie jest możliwe przedłożenie dokumentacji projektowej dotyczącej budowy drogi nr [...] K w miejscowości W. z uwagi na jej nieprzekazanie w 1999 r. oraz, że ekspertyza drogi nie była zlecana do wykonania przed zatwierdzeniem organizacji ruchu w 2007 r., gdyż do takiego zatwierdzenia nie jest konieczna.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ma rację strona skarżąca wskazując na umożliwienie przez Starostę T. korzystania z drogi publicznej jednemu z dwóch przedsiębiorców, co narusza art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazujący, że z drogi publicznej może korzystać "każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem" oraz narusza przytoczony wyżej art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 22 Konstytucji stanowiący, że "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny" w związku art. 2 Konstytucji ("Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej").

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Starosta T. jako organ zarządzający ruchem – dokonując w dniu [...] kwietnia 2007 r. – na własny wniosek – zatwierdzenia organizacji ruchu do nr [...] przedstawionej w złożonym przez siebie (jako zarząd drogi) projekcie, który nie poddaje się kontroli Sądu – kierował się pozaprawnymi przesłankami mogącymi wskazywać na dyskryminację jednego z dwóch podmiotów gospodarczych, co powoduje uznanie czynności zatwierdzenia organizacji ruchu nr [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. jako niezgodnej z prawem. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności tej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta T., zaskarżając go w całości. Rzeczonemu orzeczeniu postawił szereg zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że czynność Starosty T. zatwierdzenia organizacji ruchu nr [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r. na drodze powiatowej nr [...] K w miejscowości W. wprowadziła nierówność podmiotów w dostępie do drogi powiatowej i uniemożliwiła wyłącznie jednej z konkurencyjnych firm swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, a to wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca Kopalnia Kruszyw "Z.", odmiennie niż Kopalnia "T." nie jest usytuowana przy drodze powiatowej nr [...] K, ani w miejscowości W., ani w innej miejscowości przy tej drodze.

Po drugie, naruszenie art. 10 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania przez Starostę T. tych przepisów prawa i błędne przyjęcie, że sporna organizacja ruchu nie uwzględnia konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego na drodze nr [...] K w miejscowości W., potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych i ochrony nawierzchni ww. drogi przed jej dalszą degradacją oraz potrzeb społeczności lokalnej.

Po trzecie, naruszenie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skoro Starosta Tarnowski nie zasięgnął opinii rzeczoznawcy lub biegłego to zaskarżony projekt organizacji mógł być dowolny.

Po czwarte, naruszenie § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że "potrzeby społeczności lokalnej" tj. radnego Kotarki i mieszkańców wsi W. mogły uzasadniać zastosowanie tego przepisu, tj. odrzucenie projektu organizacji ruchu.

Po piąte, naruszenie art. 3 § 1, art. 50 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez stwierdzenie dopuszczalności skargi w sprawie, bez ustalenia przez WSA interesu prawnego skarżących do jej złożenia, co nie jest zdaniem skarżącego kasacyjnie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po szóste, naruszenie art. 3 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało przejawiać się błędnymi ustaleniami faktycznymi WSA.

Po siódme, naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, kiedy w chwili orzekania nie obowiązywała zaskarżona zmiana organizacja ruchu.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Wskazano m.in., że dojazd do kopalni "Z." był zapewniony inną drogą, a sama kopalnia nie miała w związku z tym interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozważenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, a zwłaszcza zarzut rozpoznania skargi pomimo jej, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, niedopuszczalności i braku interesu prawnego po stronie skarżących. Sąd I instancji nie rozważał kwestii istnienia interesu prawnego uzasadniającego dopuszczalność skargi, jednak z wywodów zawartych w uzasadnieniu można wyprowadzić wniosek, że interes wynika z naruszonych norm prawa konstytucyjnego (art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP). Przywołane normy konstytucyjne w przypadku ich naruszenia powodują, że interesem prawnym jest również interes majątkowy, gdy gospodarcza swoboda skarżących jest ograniczana. Trzeba przy tym, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, którymi NSA jest związany, wskazać, że Sąd I instancji błędnie zakwalifikował działanie starosty jako czynność materialno-teczniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przywołane na potwierdzenie tej tezy orzeczenie NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10 wydane zostało przed podjęciem przez skład 7 sędziów NSA uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. I OPS 14/13. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie uszczegółowienia warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje związek między prawnie chronionym interesem skarżących a aktem organu samorządu terytorialnego, wobec czego skarga w świetle art. 101 u.s.g. była dopuszczalna. Wszystko to pozwala uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 50 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. za nieusprawiedliwione.

Podobnie ocenić należy zarzuty dotyczące błędnych ustaleń co do stanu faktycznego. Jest w sprawie niewątpliwe, że pojazdy dojeżdżające do Kopalni Kruszyw Zbrody o tonażu powyżej 12 ton, nie mogą korzystać z drogi dostępnej dla takich pojazdów obsługujących kopalnię T. Fakt ten nie jest sporny, a pozostałe okoliczności, takie jak odległość zakładu górniczego od spornego odcinka nie mają w sprawie istotnego znaczenia. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem sąd administracyjny jest zobowiązany do rozpoznania skargi na akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie nie było zatem bezprzedmiotowe a tylko wówczas, zgodnie z powołanym przepisem, istniałaby przesłanka do jego umorzenia.

Przechodząc do oceny trafności zarzutów naruszeń prawa materialnego stwierdzić należy co następuje:

Skarżący zarzuca naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który wskazuje, że starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych (z zastrzeżeniem dotyczącym dróg zarządzanych przez prezydenta miasta). Naruszenie to miałoby polegać na błędnym przyjęciu, że sporna zmiana organizacji ruchu nie uwzględnia: konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego na drodze nr 1338 K potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych i ochrony powierzchni drogi przed jej dalszą degradacją oraz potrzeb społeczności lokalnej.

Trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że akt wydany przez starostę z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie realizuje wskazanych powyżej celów. Nie da się racjonalnie wyjaśnić dlaczego na drodze, która jest już zniszczona i przy zastrzeżeniach mieszkańców dotyczących ruchu pojazdów o dużym tonażu, starosta ogranicza ruch pojazdów tylko na krótkim odcinku i dotyczy to pojazdów obsługujących tylko jedną z firm.

Sąd I instancji wskazał ponadto, które z czynności wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. nie zostały przez starostę wykonane i Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione w tej kwestii poglądy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń § 8 ust. 1 i 6 ww. rozporządzenia uznać należy, wobec powyższego za nieuzasadnione.

Przede wszystkim jednak akceptacji wymaga stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszeń aktem starosty norm konstytucyjnych.

Wszystkie podmioty mogą swobodnie przemieszczać się po drogach publicznych, chyba że ze względu na stan drogi, zagrożenie bezpieczeństwa, wpływ na środowisko konieczne są jakieś ograniczenia. Nie mogą jednak dotyczyć tylko wybranych podmiotów i muszą mieć charakter przedmiotowy a nie podmiotowy. Starosta w istocie wydanym aktem uprzywilejował jedną z kopalni, co jak trafnie wskazał Sąd I instancji, narusza konstytucyjną zasadę równości i ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Tak więc zarzuty skargi kasacyjnej również w tej kwestii uznać należy za nieusprawiedliwione.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 p.p.s.a.