Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 392/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9n
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie półrocznego sprawozdania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. S. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A), zwanego dalej: "skarżącyM" – reprezentowanego przez adwokata T. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "Kolegium") z 28 czerwca 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region", z 2 kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 4.600 zł za przekazanie po terminie półrocznego sprawozdania z działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 2 kwietnia 2019 r., nr [...], Zarząd Związku Międzygminnego "Czysty Region" (zwany dalej "Zarządem Związku") nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 4.600 zł za przekazanie sprawozdania półrocznego, za I półrocze 2016 r. po terminie określonym w art. 9n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) zwanej dalej ustawą, z opóźnieniem wynoszącym 46 dni. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i art. 189d K.p.a. oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 2 i art. 9zb ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 2 pkt 8 oraz § 19 ust. 3 pkt 6 i § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Związku Międzygminnego "Czysty Region" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r., nr 8, poz. 129, z późn. zm.). Podpisana została natomiast przez Przewodniczącą Zarządu Związku oraz działającą z upoważnienia Zarządu Związku Główną Księgową. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Związek Międzygminny "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu (zwany dalej też "Związkiem") wykonuje zadania gmin członkowskich w zakresie m. in. kontroli przestrzegania przepisów ustawy. Wynikające z niej zadania organów wykonawczych gmin wykonuje Zarząd Związku, w imieniu którego działa Przewodniczący Zarządu Związku. Przywołując regulacje ustawy znajdujące zastosowanie w sprawie wskazano, że w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. skarżący był wpisany do rejestru działalności regulowanej i równocześnie ujawniony był w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej jako prowadzący działalność m.in. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy należącej do Związku. Był więc podmiotem obowiązanym do przekazania w terminie do 31 lipca 2016 r. półrocznego sprawozdania za I półrocze 2016 r. Tymczasem sprawozdanie to przekazał dopiero 16 września 2016 r., czyli po 46 dniach od upływu ustawowego terminu. Nie przedstawił przy tym żadnych okoliczności, które obiektywnie mogłyby tłumaczyć dokonane naruszenie - tym bardziej w stanie faktycznym sprawy niepodobna dopatrywać się jakichkolwiek znamion siły wyższej w rozumieniu art. 189e K.p.a. Wskazano, że waga naruszenia jest znaczna, albowiem bez względu na rozmiar prowadzonej działalności czy nawet jej brak, w okresie objętym sprawozdaniem półrocznym przedsiębiorca figurował w odnośnych rejestrach jako odbierający odpady, a więc potencjalnie mógł w każdej chwili wykonać usługi w tym zakresie. W tej sytuacji, zaniechanie złożenia sprawozdania stanowi poważne zagrożenie dla planowania gospodarki odpadami nie tylko w obrębie Związku ale i w skali województwa. Uprzedni brak karalności za podobne uchybienia, choć występuje w sprawie, nie może natomiast prowadzić do łagodzenia odpowiedzialności, albowiem okoliczności wskazują, że przekazanie sprawozdania po terminie wynika wyłącznie z niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorcy, co nie powinno mieć miejsca w działalności regulowanej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się umorzenia postępowania lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy prawne do nałożenia na niego wymierzonej kary. Podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że nie jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a organ nie zbadał sprawy pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania się z zebraną dokumentacją. Wskazując na naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 w tym także w zw. z art. 9n ust. 2 i 6 ustawy skarżący wywodził, że kara pieniężna wskazana w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy dotyczy jedynie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którym to podmiotem nie był. Błędnie w sprawie przyjęto, że w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. wykonywał usługę polegającą na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, podczas gdy nie prowadził on działalności w tym zakresie. Faktycznie odbierane odpady nie były bowiem odpadami komunalnymi i w rzeczywistości nie świadczył w gminie usług polegających na odbieraniu takich odpadów. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Zarząd Związku posiadał upoważnienie do wydania indywidualnej decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jak i § 19 ust. 3 pkt 6 w zw. z § 15, § 18 oraz § 20 Statutu Zarządu Związku poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przekazanie kompetencji władczych organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie. W zakresie przepisów postępowania wskazał natomiast na naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia;

- art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania;

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

- art. 105 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 189d K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia okoliczności mających wpływ na zmniejszenie wysokość kary.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, wywodził również, że wyznaczona przez ustawodawcę sztywna wysokość kary rodzi wątpliwości co do jej zgodności z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Decyzją z 28 czerwca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uwzględniając ustalenia faktyczne oraz regulacje prawne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 9n ust. 1 i ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zb ust. 1 ustawy stwierdziło, że skoro skarżący przekazał sprawozdanie za pierwsze półrocze 2016 r. w dniu 16 września 2016 r., zamiast w terminie do 31 lipca 2016 r., to uczynił to z opóźnieniem wynoszącym 46 dni, powodującym nałożenie kary w wysokości 4.600 zł (46x100 zł). Ustalona w ten sposób kara pieniężna nie przekracza kary maksymalnej ustanowionej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy i zasadnie wymierzona została za cały okres opóźnienia, czyli włącznie do dnia przekazania organowi sprawozdania. Podkreślając, że orzeczenie o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter związany, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9zf ustawy do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym art. 67a § 1 stanowiący, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (czyli podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może udzielić ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (tu: kary pieniężnej), w tym (m.in.) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Postępowanie w sprawie umorzenia należności jest jednak postępowaniem odrębnym i może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. W odniesieniu do zarzutu nałożenia nadmiernie wysokiej kary Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa i nie są uprawnione do dokonywania oceny ich zgodności z Konstytucją. Nie zgodziło się też z poglądem WSA w Poznaniu, przedstawionym w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 963/17, w którym Sąd ten przyjął, że konstrukcja normy art. 9xb pkt 2 ustawy jest analogiczna do normy ocenianej przez TK w wyroku z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11 (Dz. U. poz. 1426), tj. normy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przewidującej niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Uznając powyższe stanowisko za odosobnione, Kolegium wskazało, że w kwestii omawianej sankcji administracyjnej w orzecznictwie sądowym wyrażany jest też odmienny pogląd, a ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym o nałożeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 9n ust. 1 i 2 ustawy, uprawnienia do jej miarkowania.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego wnosił o jej uchylenie, oraz o wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, pomijając jedynie zarzut naruszenia art. 189d K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko podnosił, że w okresie sprawozdawczym od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. skarżący nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wobec czego brak jest podstaw do obciążenia go, jako podmiotu/przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, przedmiotową karą pieniężną. Wywodził w tym zakresie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt wpisania go do rejestru, gdyż nie jest to równoznaczne z wykonywaniem działalności regulowanej i w przypadku nieodbierana odpadów nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań. Obowiązek ten dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów. Skarżący zaznaczył, że został pouczony przez pracownika Zarządu Związku o tym, że skoro nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to nie jest zobowiązany do składania sprawozdania i z tego względu zaniechał jego złożenia. Nieuprawnionym jest natomiast obecnie obciążanie go kosztami wadliwego działania urzędników. W konsekwencji też, w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Dalej skarżący przedstawił również argumentację co do zarzutu braku po stronie Zarządu Związku upoważnienia do wydania decyzji oraz nieuprawnionego przekazania kompetencji tego organu pojedynczej osobie. Wywiódł w tym zakresie, że podstawą takiego upoważnienia nie może być statut Związku, a w przypadku jego uznania, decyzja powinna być podjęta w formie uchwały Zarządu Związku. Dodatkowo skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Podnosił, że zaskarżona decyzja wydana została bez wnikliwego rozważenia, czy argumentacja zaprezentowana w wyroku TK z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, powinna znaleźć zastosowanie w sprawie oraz bez odniesienia się do zarzutów odwołania, w tym pominięcie zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wskazał, że decyzja wydana została także z naruszeniem art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. polegającym na: usankcjonowaniu działania organu pierwszej instancji, polegającego na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione mimo braku podstaw oraz wydaniu decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.) skarżący stwierdził z kolei, że materiał dowodowy nie został w sprawie prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, jakie okoliczności zostały uznane przez organ za udowodnione, a jakim organ nie dał wiary. To powoduje, że wydana decyzja nosi cechy dowolności. Powołał też okoliczności na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego.

W konsekwencji, akceptując i podzielając w całości argumentację organu odwoławczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów przywołanej już ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej nadal ustawą. Jej przedmiotem było ustalenie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania półrocznego dotyczącego odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, za pierwsze półrocze 2016 r.

Rozważając podstawy prawne obowiązku sprawozdawczego skarżącego wskazać przyjdzie, że w myśl art. 9b ust. 1 ustawy, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu – obecnie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), a do 30 kwietnia 2018 r. w rozumieniu obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie też z art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 ustawy podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w gminie, na terenie której przedsiębiorca zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Jak wynika przy tym z art. 9i ustawy, w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru.

Stosownie z kolei do art. 9n ust. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, które na podstawie art. 9n ust. 2 ustawy są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczą.

W art. 9n ust. 6 ustawy, dodanym na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), obowiązującej od 1 lutego 2015 r., ustawodawca określił przy tym wprost, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.

Zgodnie zaś z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Na podstawie art. 9zb ust. 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.

W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że sprawozdanie za I półrocze 2016 r. skarżący złożył 46 dni po ustawowym terminie. Jak wynika bowiem z prawidłowych i nie kwestionowanych w skardze ustaleń faktycznych, sprawozdanie to wpłynęło do organu 16 września 2016, podczas gdy zgodnie z art. 9n ust. 2 ustawy powinno zostać złożone do 31 lipca 2016 r. W takiej sytuacji, to jest wobec niedotrzymania terminu złożenia sprawozdania, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, która w zaskarżonej decyzji została prawidłowo ustalona w kwocie 4.600 zł.

W ocenie Sądu, uznać należało, że przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej jest w rozumieniu ustawy podmiotem odbierającym odpady komunalne, zobowiązanym do sporządzania półrocznych sprawozdań, a w przypadku braku realizacji tego obowiązku podlegającym karze pieniężnej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że skoro w okresie sprawozdawczym od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to brak było podstaw do obciążenia go przedmiotową karą pieniężną. W świetle powołanych wyżej przepisów brak jest bowiem podstaw do wywodzenia, że obowiązek ten dotyczy tylko tych podmiotów, które faktycznie prowadziły działalność w zakresie odbierania odpadów. Skoro skarżący, zgodnie z dokonanymi ustaleniami (w tym wg. informacji wskazanej w złożonym sprawozdaniu), był w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. wpisany do rejestru pod nr [...], to podlegał obowiązkowi sprawozdawczemu. Dla podmiotu wpisanego do rejestru, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązek ten został określony wprost w art. 9n ust. 6 ustawy.

W tym miejscu, mając na uwadze zarzuty skargi wyjaśnić przyjdzie, że we wcześniejszym orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane były dwa odmienne stanowiska dotyczące konieczności składania sprawozdań zerowych. Pierwsze, wyrażające pogląd, że sam fakt wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy skutkuje obowiązkiem sprawozdawczym bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania. Drugie, wyrażone w zdecydowanie większej ilości orzeczeń sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że z treści art. 9n ust. 1 i zawartego w nim zwrotu "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru do przedstawiania tzw. sprawozdań zerowych. Podkreślić jednak trzeba, że ww. orzeczenia zapadły w stanie prawnym sprzed ww. nowelizacji, na mocy której dodano art. 9n ust. 6 ustawy, wprowadzający obowiązek składania sprawozdań zerowych. Analiza wcześniejszego orzecznictwa i poglądów doktryny – odnoszących się do art. 9n ust. 1 w brzmieniu przed ww. zmianą – uprawnia zatem do stwierdzenia, że ustawodawca uwzględnił wyrażane w judykaturze wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 108/18 i powołane tam orzecznictwo dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznać tym samym trzeba, że obowiązek skarżącego dotyczący złożenia sprawozdania zerowego, za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r., wynika z art. 9n ust. 6 ustawy. Został on wyrażony przez ustawodawcę w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny. Kara pieniężna nakładana za uchybienie temu obowiązkowi ma natomiast wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie jest ona przy tym oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Jej istotą jest przymuszenie zobowiązanego podmiotu do sporządzania i przekazywania sprawozdań właściwemu organowi. Przy jej ustalaniu nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku, a jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Jakkolwiek bowiem zauważyć można, że w art. 9zc ust. 1 ustawy przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Podkreślić również trzeba, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, a wyrażoną także w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że związane są całością porządku prawnego i nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawy. Nie są też uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów ustawy oraz innych aktów normatywnych z Konstytucją i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie przepisu powołując się na jego niekonstytucyjność. Jedynym wyjątkiem jest możliwość prokonstytucyjnej wykładni przepisów niejasnych i trudnych do zinterpretowania, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, albowiem brak jest wątpliwości interpretacyjnych, co do treści ww. przepisów, w tym w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

W ocenie Sądu, nietrafne są argumenty skargi wskazujące na niekonstytucyjność ww. przepisu, a odnoszące się do argumentacji przedstawionej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym stwierdzono, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Orzeczenie to odnosi się bowiem do sytuacji, gdzie ustawa o ochronie przyrody w ogóle nie zawierała regulacji dotyczących miarkowania kar. Natomiast ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąca podstawę orzekania przez organy w rozpoznawanej sprawie, zawiera takie regulacje. Podzielając zatem pogląd NSA wyrażony w tym zakresie w wyroku z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1774/18 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd za nieuprawnione uznał proste przeniesienie na grunt rozpoznawanej sprawy argumentacji Trybunału Konstytucyjnego przedstawionej w ww. wyroku. W ocenie Sądu, prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano również na brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie wykładni uwzględniającej twierdzenia przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, który stwierdza, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., tj. przewidującym niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Także w tym przypadku konstrukcja kary, co do której orzekał Trybunał jest bowiem odmienna od tej, jako przewidziana została w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Podkreślić trzeba, że kara zastosowana w niniejszej sprawie nie została określona w tym przepisie w bezwzględnej wysokości i podlega miarkowaniu, proporcjonalnie do dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Z tego względu, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przenoszenia oceny wynikającej z rozważań Trybunału na grunt niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, nie ma też racji skarżący twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem norm kompetencyjnych i bez należytego upoważnienia.

W tej kwestii wskazać należy, że na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, które posiadają osobowość prawną i wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialną (art. 65 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.), który zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 3 u.s.g. określa m.in. zadania związku. Na zasadzie regulacji przyjętych w art. 68 u.s.g. związek międzygminny podlega wpisaniu do rejestru związków, który prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej, na podstawie zgłoszenia wojewody.

W myśl regulacji art. 69 ust. 1- ust. 3 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy i do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Stosownie natomiast do zapisów art. 73 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków z zastrzeżeniem ust. 3, który dopuszcza wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku, o ile statut tak stanowi.

Uwzględniając powyższe regulacje dostrzec należy, że w niniejszej sprawie decyzja w pierwszej instancji wydana została w imieniu Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, który został wpisany do rejestru związków pod poz. 286, a więc przez organ legalnie powołanej osoby prawnej.

Na podstawie § 6 pkt 3, pkt 4 i pkt 8 Statutu Związku, ogłoszonego obwieszczeniem Wojewody Opolskiego z dnia 14 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 52, poz. 1707 z późn. zm.), gminy będące członkami Związku, przekazały Związkowi kompetencje do wykonywania zadań publicznych w zakresie:

- prowadzenia rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

- przyjmowanie sprawozdań od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i wzywanie tych podmiotów do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdań nierzetelnych;

- wydawania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za czyny zagrożone tymi karami przez przepisy ustawy.

W § 17 Statutu jako organ wykonawczy Związku wskazano Zarząd, składający się zgodnie z § 18 ust. 1 Statutu z Przewodniczącego Zarządu oraz dwóch członków Zarządu wybieranych przez Zgromadzenie na okres kadencji trwającej 4 lata. Określając zakres właściwości tego organu w § 19 ust. 3 pkt 6 Statutu wyraźnie ustalono, że do zadań Zarządu należy wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z wykonywaniem zadań przekazanych przez gminy Związkowi. W § 21 ust.1 Statutu postanowiono z kolei o tym, że dla skuteczności czynności prawnych dokonywanych w imieniu Związku konieczne jest składanie oświadczeń woli przez dwóch członków Zarządu lub członka Zarządu i osoby upoważnionej przez Zarząd. W tym samym trybie można udzielić pełnomocnictwa do załatwienia poszczególnych spraw.

Wskazać należy, że statut związku jest aktem prawa miejscowego, który reguluje zakres i sposób wykonywania przez związek zadań publicznych oraz kompetencje poszczególnych jego organów. Stanowi on zatem podstawę prawną podejmowanych przez związek działań. W świetle powołanych zapisów Statutu, w ocenie Sądu, nie budzi zatem wątpliwości to, że w niniejszej sprawie decyzja w pierwszej instancji wydana została przez właściwy organ, w ramach przyznanych mu kompetencji, w imieniu którego, stosownie do § 21 ust. 1 Statutu, działała Przewodnicząca Zarządu oraz Główna Księgowa upoważniona przez Zarząd Związku. Skoro natomiast kompetencje do wydawania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zostały przekazane Zarządowi Związku w Statucie przyjętym przez rady gmin będących członkami Związku, nie został naruszony wskazany w skardze przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., stosowany do związków międzygminnych odpowiednio na podstawie art. 64 ust. 5 u.s.g. Przepis ten nie dotyczy upoważnień do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych przyznanych statutowo związkom międzygminnym, gdyż mowa jest w nim wyłącznie o organie wykonawczym jednostki pomocniczej oraz organach jednostek i podmiotach, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g.

Reasumując, Sąd uznał, że wobec treści obowiązujących regulacji art. 9n ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, kara w zaskarżonej decyzji została nałożona prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie mogły odnieść skutku. Organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zasadnie przyjęto, że skarżący zobowiązany był do złożenia półrocznego sprawozdania w terminie do 31 lipca 2016 r. także w sytuacji, gdy w okresie sprawozdawczym nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli. Skoro sprawozdanie to dostarczył dopiero 16 września 2016 r., to zaistniały podstawy do nałożenia na niego kary pieniężnej w prawidłowo ustalonej kwocie. Wystarczające w tym zakresie było bowiem stwierdzenie samego faktu złożenia sprawozdania z naruszeniem terminu określonego w art. 9n ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu kontrolowanych decyzji organy wskazały podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, co czyni nieuprawnionym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. na skutek zakreślenia zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż przedmiotem kontroli była decyzja odwoławcza a ponadto skarżący nie wskazał konkretnie jakich czynności i wniosków procesowych nie podjął z uwagi na uniemożliwienie mu skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt. III SA/Po 183/2019 (LEX nr 2694093). Skarżący nie wykazał, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił mu dokonanie czynności procesowych ani nie wskazał takich czynności.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych przesłanek prawnych i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.