Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 797/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1080
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz warunków i sposobu ich przyznawania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz warunków i sposobu ich przyznawania, podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 72 ust. 1 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisu art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) z powodu uchybienia procedurze podjęcia uchwały, albowiem projekt uchwały nie został przedłożony reprezentatywnej organizacji związkowej do opiniowania w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru odniósł się do opracowanej na zlecenie Sejmiku Województwa D. opinii dr J. K. , mającej uzasadniać stanowisko ,że zaskarżona uchwała nie podlega opiniowaniu reprezentatywnej organizacji związkowej , wywodząc tezę przeciwną.

Sejmik Województwa D. podjął w dniu [...] r. uchwałę nr [...], w której postanowiono o uwzględnieniu skargi Wojewody D. na przedmiotową uchwałę, przyznając, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa poprzez niedopełnienie obowiązku przedłożenia jej projektu statutowym władzom związków zawodowych do zaopiniowania. W uzasadnieniu do wskazanej uchwały organ jednocześnie wskazał, że zaskarżona uchwała weszła w życie [...] r. i nie może być uchylona przez niego, gdyż uchylenie takie nastąpiłoby ze skutkiem ex nunc , podczas gdy orzeczenie sądu administracyjnego o stwierdzeniu nieważności następuje ze skutkiem ex tunc tj. od dnia podjęcia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zostały określone w art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stanowiącym, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Podczas kontroli sądowo-administracyjnej badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Według przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie ustalenia istotnych wad prawnych aktu lub uchwały.

Oznacza to, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. I tak za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu samorządu terytorialnego. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przechodząc od ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi, a w szczególności podniesionego w niej zarzutu, związanego z niedopełnieniem obowiązku przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania statutowym władzom związków zawodowych, stwierdzić należy, że jest on uzasadniony, co rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od analizy treści przepisów prawnych regulujących zasady opiniowania projektów aktów prawnych przez organizacje związkowe. Zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniem związków zawodowych. Od tej zasady ustanowiono wyjątek, bowiem nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje na to ,że ma on charakter imperatywny. Według art.6 ust.2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...) za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają określone kryteria. Z powyższych przepisów wynika zatem, że przedmiotem opinii organizacji zawodowej – reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...) - są założenia lub projekty aktów prawnych – ale nie wszystkie, tylko te, które dotyczą zadań związków zawodowych.

Pojęcie aktu prawnego nie jest zdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej ani w doktrynie, choć jest pojęciem prawnym występującym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172). Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym podejmowane przez nie akty, są aktami prawnymi – wydanymi przez organ ustawowo do podjęcia takiej uchwały upoważniony, na podstawie określonych przepisów prawa materialnego i w trybie określonym ustawowo. Niewątpliwie wszystkie uchwały samorządu terytorialnego są aktami prawnymi, a zatem sporna uchwała jest również aktem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10, podjętej w składzie siedmiu sędziów, w której stwierdzono "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu".

Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem opinii związków zawodowych, w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...), są założenia lub projekty aktów prawnych, które dotyczą wyłącznie zadań związków zawodowych. Uprawnienia reprezentatywnych organizacji związkowych, czyli ogólnokrajowych związków zawodowych, ogólnokrajowych zrzeszeń (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych (konfederacje), określa między innymi ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Stanowi ona w art. 1, że jest to organizacja powołana do reprezentowania ludzi pracy, obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Mają prawo reprezentowania interesów pracowniczych na forum międzynarodowym (art. 5) oraz współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8). Posiadają prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw (art. 19 ust. 4). Sprawują kontrolę nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczenie w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz występowania do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości, jeżeli zdaniem związku postępowanie organu administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości (art. 23).

Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), w celu realizacji upoważnienia ustawowego w przedmiocie określenia przez sejmik województwa rodzaju świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z dnia 17 czerwca 1993, sygn. akt I PZP 2/93, że "obowiązek zasięgnięcia przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych ogólnokrajowych organizacji międzyzwiązkowych lub ogólnokrajowych związków zawodowych reprezentatywnych dla pracowników większości zakładów pracy (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych) dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 1 ust. 1, 4, 6 tej ustawy".

Ma rację Wojewoda D., kiedy z dezaprobatą odnosi się do poglądu, zaprezentowanego w opinii prawnej dr J. K., dotyczącego zbędności opiniowania przez związki zawodowe przedmiotowej uchwały. Autor opinii analizując zadania związków zawodowych koncentruje się na art. 6 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi, że: "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku". Z treści tego przepisu wysnuwa wniosek, że świadczenia z art. 72 Karty Nauczyciela "związane są z ochroną zdrowia nauczycieli i w tym kontekście należy je rozpatrywać, zarazem nie dotyczą one warunków pracy wpływających na stan zdrowia", a zatem nie są objęte zadaniami związków zawodowych i nie podlegają ich opiniowaniu. Zdaniem Sądu taka interpretacja powyższych przepisów jest nieuprawniona. Analizując uprawnienia związków zawodowych w zakresie współuczestnictwa w kształtowaniu warunków pracy i życia pracowników, należy stwierdzić, że w systemie ustawodawstwa polskiego mamy do czynienia z bardzo szeroką gamą uprawnień , zaś kształtowanie godziwych warunków życia pracowników nie musi występować w bezpośrednim związku z warunkami pracy. Odwołać się w tym miejscu można do poglądu Krzysztofa W. Barana, który komentując art. 6 ustawy o związkach zawodowych wskazał, że przepis ten statuuje generalną dyrektywę odnoszącą się do wszystkich poziomów działalności związkowej, począwszy od zakładowego poprzez branżowy i regionalny, skończywszy na ogólnokrajowym. Koncentrując uwagę na kompetencjach związków zawodowych w kształtowaniu warunków pracy i bytu w skali makro, wysuwają się w tej materii działania związków zawodowych na forum Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Do jej kompetencji należą w szczególności sprawy wynagrodzeń i świadczeń społecznych, które w decydujący sposób rzutują na warunki pracy i życia szerokich rzesz zatrudnionych. Komisja ta może też zajmować się innymi doniosłymi problemami o charakterze społeczno-gospodarczym. Nie ma przeszkód normatywnych, żeby przedmiotem debaty były w niej tematy dotyczące polityki społecznej, przemysłowej, celnej lub podatkowej ( "Zbiorcze Prawo Pracy Komentarz", Oficyna 2010 r.) . Argumentację tę potwierdza także brzmienie przepisu art. 1 § 1 ustawy o związkach zawodowych , który kreuje prawo związków zawodowych do obrony praw ludzi pracy, ich interesów życiowych i socjalnych.

Z kolei odnosząc się do zawartego we wspomnianej wyżej opinii prawnej twierdzenia, że gdyby ustawodawca zamierzał opiniować akty prawne przyjęte na podstawie art. 72 ustawy Karta Nauczyciela, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści powołanego przepisu, tak jak wyraźnie wskazał te wszystkie przypadki, w których działania organu prowadzącego lub dyrektora szkoły wymagają opiniowania lub wręcz uzgadniania ze związkami (art. 4, art. 9g ust. 5, 5a; art. 20 ust. 5a i 5b; art. 30 ust. 6a; art. 30a ust. 5; art. 70a ust. 2a ustawy Karta nauczyciela), zauważyć należy ,że wskazane przez komentowanej opinii prawnej przepisy, w których wymagany jest tryb opiniowania czy uzgadniania, dotyczą związków zawodowych zakładowych lub ponadzakładowych zrzeszających nauczycieli, czyli pracowników zatrudnionych w danej gałęzi pracy, w danym rodzaju zatrudnienia lub zawodzie. Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela ustawodawca wynika, że ilekroć w ustawie będzie mowa o związkach zawodowych - to należy przez to rozumieć związek zawodowy, którego członkiem jest nauczyciel, a jeżeli nauczyciel nie jest członkiem żadnego związku, to związek zawodowy zrzeszający nauczycieli wskazany przez nauczyciela. Natomiast w art. 19 ustawy o związkach zawodowych prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych przysługuje wyłącznie takim związkom zawodowym, które mogą być zakwalifikowane jako reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych (...), czyli ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają określone kryteria. W związku z powyższym należy stwierdzić, że we wskazanych ustawach, jest mowa o reprezentatywności na różnych poziomach działalności związkowej, począwszy od zakładowego poprzez branżowy i regionalny, skończywszy na ogólnokrajowym. A zatem wyłącznie reprezentatywność na poziomie ogólnokrajowym daje możliwość wywarcia wpływu na proces legislacyjny. W tym zakresie uprzywilejowane zostały wyłącznie związki zawodowe reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...) i tylko te związki zawodowe mają przywilej zajmowania stanowiska w sprawie założeń i projektów aktów prawnych, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, w myśl ogólnej kompetencji zawartej w art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Mając na uwadze powyższe nie można również zaaprobować kolejnego poglądu zawartego w omawianej opinii prawnej, według którego ustawa Karta Nauczyciela stanowi lex specjalis w stosunku do ustawy o związkach zawodowych. Zagadnienie stosunku legis specialis do legis generalis Sąd Najwyższy wyłożył w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 14 stycznia 1960 r., sygn. akt I CO 45/59 (OSN 1961, z. 1, poz. 1), a przytoczył Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 659/97, stwierdzając, że stosunek ten może wchodzić w rachubę tylko jako jedna z postaci tzw. zbiegu norm prawnych, to jest w sytuacji, w której ten sam stan faktyczny daje się podciągnąć pod więcej niż jeden przepis prawa. Przy założeniu zatem, że co najmniej dwie normy w swych hipotezach zawierają wszystkie elementy stanu faktycznego, o który chodzi, za przepis szczególny uznać należy tę normę, której hipoteza jest węższa. Inaczej mówiąc, spośród stanów faktycznych objętych przez lex generalis, lex specialis stosuje się tylko do tych, które zawierają elementy odpowiadające jego hipotezie. Do stwierdzenia jednak zbiegu norm, który stanowi konieczną, wstępną przesłankę dalszego badania rodzaju ich wzajemnego stosunku, nie wystarcza oparcie się tylko na treści hipotez. Mimo bowiem tożsamości hipotez zbieg norm nie zachodzi, jeżeli dyspozycje ich są tak rodzajowo różne, że odnoszą się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych lub normują różne sfery stosunków społecznych. W świetle tych uwag stwierdzić należy ,że nie znajduje normatywnego uzasadnienia postawienie łącznika między uprawnieniami reprezentatywnych na poziomie ogólnokrajowym organizacji związkowych , wynikającymi z art. 19 ustawy o związkach zawodowych , a przepisami ustawy Karta Nauczyciela, wskazującymi wprost , które działania organu prowadzącego lub dyrektora szkoły wymagają opiniowania lub wręcz uzgadniania ze związkami zawodowymi branżowymi - zrzeszającymi nauczycieli, bowiem mamy tu do czynienia z reprezentatywnością na różnych poziomach działalności związkowej. Z tych względów w realiach analizowanej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją zbiegu norm . Jedynie na marginesie sprawy należy zauważyć, że ustawa Karta Nauczyciela reguluje prawa i obowiązki nauczycieli i jest pragmatyką zawodową nauczycieli, co oznacza, że przy regulacji stosunku pracy osób jej podlegających, ma ona pierwszeństwo - nie jak wywodzi dr J. K. przed ustawą o związkach zawodowych – lecz przed Kodeksem pracy (w myśl zasady lex specialis derogat legi generali). Art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi, że: "W zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nie uregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy". Tego rodzaju odesłanie prawne wskazuje wyraźnie na wzajemną relację pomiędzy obiema ustawami, z których jedna – Kodeks pracy ma znamiona ogólnej regulacji prawnej, określającej powszechnie obowiązujące zasady dotyczące stosunków pracy (legis generalis), a druga – Karta Nauczyciela ma znamiona regulacji prawnej szczególnej, odrębnej w stosunku do powszechnie obowiązujących zasad i dotyczącej stosunków pracy nauczycieli (legis specialis) - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 października 1997 r., sygn. akt III ZP 36/97.

Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że organ samorządu terytorialnego uchylając się od przedstawienia organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...), projektu uchwały dotyczącej bezpośrednio praw i interesów pracowniczych – w zakresie jego uprawnień opiniodawczych – naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Podjęcie przez organ samorządu terytorialnego uchwały, z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1991 r. SA/Kr 1512/91).

Konkludując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w całości podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Stwierdzenie powyższego w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 82 ustawy o samorządzie województwa stanowi przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego .

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie niewykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.