Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 713/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3, 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 89. art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia

8 października 2008 r., wniesionej przez J.B., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych) z dnia [...] września 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od listopada 2004 r. do lipca 2005 r.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. uzupełnionym pismem z tej samej daty (wpływ do organu - 29 lutego 2006 r.), J.B. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek wobec ZUS. We wniosku i piśmie uzupełniającym powołała przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania składek, w związku ze swoim stanem majątkowym, rodzinnym i przede wszystkim zdrowotnym. Zaznaczyła, że jest osobą bardzo chorą (głuchota całkowita ucha lewego, w prawym duży niedosłuch, schorzenie kręgosłupa i inne, które uniemożliwiają podjęcie pracy, lub prowadzenie działalności gospodarczej), nie pracuje, nie posiada majątku, dochodu. Wskazał, że jej sytuacja jest bardzo ciężka i nie ma możliwości zaspokojenia nawet podstawowych potrzeb egzystencjalnych, ponadto jej leczenie wymaga znacznych nakładów finansowych.

W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. wnioskodawczyni umotywowała swą prośbę ciężką sytuacją finansową, rodzinną i zdrowotną. Podała, że działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży warzyw i ryb prowadziła od 2000 r. do sierpnia 2005 r.. Zrezygnowała z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, brak dochodów z handlu, narastające zadłużenie. Wnioskodawczyni wskazała również , że ma 58 lat, w okresie od 1996 r. do 2007 r. pobierała rentę, w związku z jej wstrzymaniem od kwietnia 2007 r. sprawa jest rozpoznawana przez Sąd Okręgowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt VI U 895/07). Nie posiada żadnych nieruchomości, kont w bankach, mieszka u brata. Mąż jest osoba bezrobotną, ostatnio prowadził działalność gospodarczą, którą zawiesił w 2007 r. Zadłużenie męża wynosi ok. 3000 zł. J.B. wskazała także, iż opłaty miesięczne z wyżywieniem wynoszą ok. 1000 zł, w utrzymaniu pomaga rodzina.

W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych J.B. wskazała, iż działalność handlową prowadziła od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Mąż A.B. również nie posiada dochodów, wobec czego pozostają na utrzymaniu córki ok. 700 zł miesięcznie. Wskazała również, że oprócz zaległości w ZUS posiada zobowiązania w wysokości ok. 1500 zł wobec Urzędu Skarbowego, ok. 3500 zł z tytułu kredytu zaciągniętego w firmie "P", 1100 zł wobec Urzędu Miasta, ok. 3000 zł wobec firmy ZPH "SF", ok. 10000 zł wobec firmy "Z", oraz 1000 zł wobec T.. Wg oświadczenia strony jedynie to zadłużenie jest spłacane po 100 zł miesięcznie. Wskazała, że ponosi wydatki w kwocie 200 zł rocznie z tytułu podatku od nieruchomości brata, opłata za gaz ok. 45 zł miesięcznie, za energie elektryczną ok. 160 zł co dwa miesiące, telefon 60 zł miesięcznie oraz lekarstwa ok. 100-200 zł miesięcznie. Na potwierdzenie okoliczności powołanych we wniosku i w kwestionariuszu, strona załączyła dokumenty dotyczące w szczególności prowadzonej działalności gospodarczej, i stanu zdrowia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując

w podstawie prawnej przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887

z późn.zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2004 r. do lipca 2005 r. w łącznej kwocie wraz z odsetkami 1060,35 zł.

W uzasadnieniu organ wskazują ustalony stan faktyczny sprawy stwierdził, iż w przypadku J.B. nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności wynikające z art. 28 ust. 2, 3 z zastrzeżeniem ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Analiza załączonych do wniosku dokumentów wykazała, że nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności wnioskodawcy. Nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, umorzenie wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane również pomimo braku całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, ze nie osiągając żadnego dochodu wraz z mężem utrzymując się jedynie z pomocy finansowej córki, wnioskodawczyni jest w stanie spłacać zadłużenie wobec T. S.A.. Zakład stwierdził, że stwarza to przypuszczenie, że przy minimalnym wysiłku strona ma możliwość spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w ramach podpisanej umowy spłaty ratalnej. Tym samym w ocenie organu, wnioskodawczyni nie wykazała, że w jej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.B. podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty. Podniosła, że nie ma możliwości poprawienia swojej trudnej sytuacji finansowej ponieważ nie posiada żadnego majątku, dochodu a jej stan zdrowia uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektor Oddziału ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz. 26 z późn.zm.), art. 28 i 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeanalizowaniu postępowania Zakładu przeprowadzonego w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, Dyrektor Oddziału ZUS działający z upoważnienia Prezesa ZUS, nie stwierdził uchybień w działaniach Zakładu i stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podtrzymał stanowisko Zakładu w przedmiocie braku podstaw do umorzenia, wynikających z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że za zobowiązania wobec zakładu strona odpowiada osobiście, a fakt ten przemawia za brakiem całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, będącej podstawa do ich umorzenia.

Dyrektor Oddziału ZUS, działając w imieniu Prezesa ZUS podtrzymał również stanowisko Zakładu w przedmiocie braku przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 ww. ustawy, skonkretyzowanego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W jego ocenie z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzje

w zakresie umarzania należności z tytułu składek maja charakter uznaniowy, a więc pozwalają uwzględniać ważny interes zobowiązanego pomimo braku nieściągalności tych należności. Jest to jednak z uwagi na zadania i funkcję ZUS zastrzeżone dla sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS.

Organ odwoławczy podniósł, iż wziął pod uwagę podniesione przez wnioskującą argumenty, w szczególności sytuację finansową, zdrowotna, rodzinną. W toku postępowania ustalono jednak, że nie osiągając stałych dochodów z tytułu zatrudnienia, bądź prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą oraz jej męża, korzystając jedynie z pomocy finansowej rodziny zaspokajane są podstawowe potrzeby życiowe, a ponadto jest ona w stanie opłacać w pierwszej kolejności zadłużenie wobec innego wierzyciela, a zobowiązania publicznoprawne wynikające z obowiązujących przepisów prawa nie są regulowane.

Nadto podniósł, iż zaległość dotyczy składek z okresu, w którym strona wnioskująca prowadziła działalność gospodarczą pozwalającą na osiąganie dochodów i jako przedsiębiorca była zobowiązana do terminowego regulowania należności z tego tytułu. Obecnie istnieje możliwość spłaty zadłużenia na wniosek dłużnika w układzie ratalnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła argumenty przemawiające w jej ocenia za zaistnieniem przesłanki umorzenia należności zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, czyli, że jej stan zdrowia, brak majątku, dochodu i możliwości jego uzyskania uzasadniają umorzenie należności. Podała, że jej sytuacja rodzinna i stan zdrowia powodują, że nie ma możliwości zaspokojenia nawet podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Skarżąca wywiodła, iż skoro nie posiada dochodu ani majątku, co potwierdza ZUS, tym bardziej nie jest w stanie spłacić zadłużenia..

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez Z-cę Dyrektora Oddziału ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej powoływanej, jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze, jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Sąd oceniając rozpatrywaną sprawę uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] lutego 2008 r. J.B. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) dalej powoływanej, jako u.s.u.s.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ww. ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przy czym całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. Ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż -W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, -(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)-. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi

o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż -Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa.- (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: -Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 k.p.a., są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienia zarówno decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak i zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w imieniu Zakładu nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ograniczają się bowiem praktycznie do przytoczenia dowodów zgromadzonych w sprawie. W zasadzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto oceny zebranego materiału dowodowego, ani też dokonanej przez organ wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak już to Sąd powyżej wywodził - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem dowodów zgromadzonych w sprawie nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej.

Stwierdzenie, bowiem w uzasadnieniu decyzji ZUS iż "po wnikliwym przeanalizowaniu zebranych w sprawie materiałów Zakład uznał, że w Pani sytuacji nie zachodzą przesłanki do umorzenia wynikające z art. 28 ust. 2,3 z zastrzeżeniem ust. 3a u.s.u.s. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o załączone dokumenty nie można bowiem w Pani przypadku stwierdzić całkowitej nieściągalności (...) Nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...). Organ opisał przesłanki, które uzasadniają w jego ocenie umorzenie składek, jednakże nie wskazał, dlaczego uznał, iż sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej nie uzasadnia zastosowania tej instytucji wobec niej. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność. Nie wyjaśnił również przyczyn dla których uznał brak zaistnienia przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia. Budzi to uzasadnione wątpliwości, co do dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności danej sprawy. Organ ustalił, iż skarżąca oraz jej mąż nie posiadają stałych dochodów z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej, a korzystają jedynie z pomocy finansowej córki. Z faktu, iż z tej pomocy skarżąca jest w stanie spłacać zadłużenie wobec T. S.A. organ wywiódł wniosek, że stwarza to realne przypuszczenie, że przy minimalnym wysiłku skarżąca ma możliwość spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w ZUS w ramach podpisanej umowy spłaty ratalnej. Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego podpisanie przez skarżącą takiej umowy. Tak ogólnikowe, lakoniczne stwierdzenia nie mogą być, w ocenie Sądu, uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.B. odwołała się do podstawy umorzenia jaką są zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego które mogą wystąpić w przypadku spłaty zadłużenia. Wskazała na swoją trudną sytuacje majątkową, rodzinną i zdrowotną. Podniosła, że wzięcie pod uwagę sytuacji związanej ze spłatą stu złotych dokonanej przez córkę jest nadinterpretacją, do jej możliwości płatniczych. Jak wynika z oświadczenia zainteresowanej złożonego w toku postępowania oraz z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek z [...] marca 2008 r. skarżąca nie uzyskuje dochodu, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pobierała uprzednio rentę z tytułu czasowej niezdolności do pracy. Po odmowie jej przedłużenia strona odwołała się do sądu powszechnego. Strona i jej mąż nie posiadają nieruchomości, wartościowego majątku ruchomego, mieszkają w domu należącym do brata, obydwoje utrzymują się z pomocy finansowej rodziny. Oprócz zadłużenia wobec ZUS zainteresowana ma zobowiązania

z tytułu zadłużenia wobec Urzędu Skarbowego (przekazane do wyegzekwowania) – 1909,81 zł, Gminy – 1167,55 zł, Przedsiębiorstwa "Z" Sp. z o.o. – 10.289,13 zł, Zakładu "SF" W.K., J.K. Spółka Jawna – 3.147,86 zł, T. S.A. – 1465,74 zł

Powyższe okoliczności w dużej części organ przywołał w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie zostały przywołane w zaskarżonej decyzji. Należy wskazać jednocześnie, iż organ nie odniósł się do tego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w treści zaskarżonej decyzji (z wyłączeniem faktu spłacania zadłużenia wobec T. S.A.).

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie, z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie może zasługiwać na aprobatę Sądu utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. jak również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS ogólnikowe stwierdzenie dotyczące sytuacji finansowej Skarżącej, że "nie osiągając stałych dochodów z tytułu zatrudnienia, bądź prowadzenia działalności gospodarczej przez Panią

i jej męża, korzystając jedynie z pomocy finansowej rodziny zaspokajane są podstawowe potrzeby życiowe a ponadto jest Pani w stanie spłacać w pierwszej kolejności zadłużenie wobec innego wierzyciela a zobowiązania publicznoprawne wynikające z obowiązujących przepisów nie są regulowane. Zaległość dotyczy składek z okresu, w którym prowadziła Pani działalność gospodarczą pozwalającą na osiąganie dochodów i jako przedsiębiorca była zobowiązana do terminowego regulowania należności z tego tytułu. Obecnie istnieje możliwość spłaty zadłużenia na Pani wniosek w układzie ratalnym."

W konsekwencji ZUS nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości, iż opłacanie należności z tytułu zaległych składek nie pozbawiłoby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pominięcie w tym zakresie okoliczności braku uzyskiwania stałego dochodu i wysokości faktycznie uzyskiwanej pomocy finansowej rodziny oraz wysokości uzyskiwanego dochodu na członka rodziny, nie może zasługiwać na aprobatę. Organ winien, bowiem wnikliwie przeanalizować okoliczności faktyczne danej sprawy, w kontekście zaistnienia przesłanek, okresowych w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wysokość dochodów i wydatków skarżącej,

z uwzględnieniem konieczności zapewnienia opieki medycznej, w kontekście możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanej i jej rodziny (§ 3 rozporządzenia). Zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca powołuje się na pogarszający się stan zdrowia, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub prowadzonej uprzednio działalności gospodarczej. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób należyty szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do utrzymania. Wobec tego uzasadniony jest pogląd, iż rozstrzygnięcia organu rozpoznającego sprawę dwukrotnie nie zostało poprzedzone dostatecznym wyjaśnieniem okoliczności sprawy, ani też nie zostało uzasadnione w sposób rzetelny i wnikliwy.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ rentowy winien uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo

i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 K.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 K.p.a. stanowiący, że

w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności umarzania należności z tytułu składek. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. Sygn. akt II GSK 224/06, organem administracyjnym wydającym decyzje w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s. jest ZUS a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4,6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 kompetencje do rozpatrzenia "odwołania" czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisała z upoważnienia Prezesa Zakładu zastępca dyrektora dyrektor oddziału Zakładu M.P.. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład.

Zaskarżoną decyzję, wydaną po rozpatrzeniu sprawy ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym, podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektor Oddziału Z.Z.. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz, może zatem upoważniać pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Sądu całkowicie chybione i zbędne jest również wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku zaskarżonej decyzji, skoro nie jest on organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Wynikające z opisanych błędów naruszenie tego przepisu nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ z treści decyzji wynika, że podjęte zostały przez właściwe organy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r.