Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 999/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3 pkt 1, 2, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi M. R. i J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących M. R. i J. R. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. i J. małż. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] , nr [...], w zakresie nałożonych obowiązków i uchylił ww. postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązków wyznaczając termin ich wykonania do dnia [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu [...] M. i J. małż. R. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 4, działka 589/3, obręb [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [......], nr [...] – na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) – wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku stwierdzając, że z przedłożonego dziennika budowy wynika, że przerwy w toku procesu budowlanego były dłuższe niż dwa lata, nadto istnieją rozbieżności w złożonych dokumentach, wobec czego zaistniała konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy wykonane roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej.

W dniu [...] organ powiatowy przeprowadził oględziny stwierdzając, że czterokondygnacyjny, murowany budynek wykonano w konstrukcji tradycyjnej. Roboty budowlane nie są zakończone, bowiem nie wykonano robót wykończeniowych elewacyjnych, brak jest schodów z piętra na poddasze, brak instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, elektrycznej w części pomieszczeń piętra i poddasza.

W dniu [...] organ powiatowy przeprowadził kolejne oględziny stwierdzając, że budynek wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, kocioł dwufunkcyjny na ekogroszek. Instalacja wody i kanalizacji z sieci. Roboty budowlane są zakończone, ale nie zrealizowano jeszcze robót wykończeniowych elewacyjnych, brak jest instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i elektrycznej w części pomieszczeń III i IV kondygnacji. Dach nie jest docieplony. Brak docelowych balustrad na klatce schodowej oraz balkonach. M. i J. małż. R. oświadczyli, że zakupili prawo do wieczystego użytkowania nieruchomości w 1995 roku i że w tej dacie były już fundamenty pod budynek mieszkalny jednorodzinny, których inwestorem była J. T. Od daty zakupu działki M. i J. małż. R. byli inwestorami robót budowlanych, realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...].

W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – nakazał M. i J. małż. R. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4, działka nr ewid. 589/3, obręb [...] oraz przedłożenie w terminie do dnia [...]:

1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

2. dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących ww. budynku.

Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M. i J. małż. R. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania oraz wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wraz z dziennikiem budowy została wydana pierwotnemu inwestorowi oraz właścicielowi – J. T., która w tym samym albo następnym roku wykonała ławy fundamentowe. W dniu [...] J. T. sprzedała nieruchomość, a z aktu notarialnego wynika, że na nieruchomości wykonano ławy fundamentowe. Dziennik budowy zaginął i nie sposób przyjąć, że w okresie od dnia 2 grudnia 1992 roku do 27 marca 1995 roku wystąpiła przerwa w realizacji inwestycji, wynosząca ponad 2 lata. Na wniosek autorów zażalenia, jako nowych inwestorów w dniu [...] została wydana nowa decyzja o pozwoleniu na budowę i nowy dziennik budowy, dopiero od tej daty autorzy zażalenia stali się stroną postępowań związanych z realizacją inwestycji. W okresie od dnia 26 kwietnia 1995 roku do 28 kwietnia 1999 roku inwestycja była realizowana przez skarżących także bez przerwy dłuższej niż 2 lata, choć w trakcie realizacji inwestycji doszło do zaginięcia dziennika budowy i nie sposób powyższych twierdzeń poprzeć zapisami w dzienniku budowy, poprzestając w tym zakresie na oświadczeniach inwestorów. Nowy dziennik budowy został wydany w dniu [...]. Wskutek niestaranności kierownika budowy, Z. B., doszło do nieuprawnionego wpisu w dzienniku budowy z 1999 roku, iż wykonano wykopy pod fundamenty budynku mieszkalnego w całości, skoro stan taki wynika z wpisu w akcie notarialnym i nie jest możliwe, aby w dzienniku, wydanym w 1999 roku istniał wpis z przeszłości (z 1995 roku). Z. B., który był kierownikiem budowy w okresie od [...] do [...], ale pod datą [...] dokonał jeszcze jednego wpisu o treści: "wykonanie zbrojenia + betonowanie ław fundamentowych bud. mieszkalnego w całości". Wpisy dotyczące okresu od 6 września 1995 roku do 7 kwietnia 1999 roku umieszczone były w zaginionym dzienniku budowy, wydanym pierwotnie w dniu [...], nie jest więc tak, że dziennik budowy nr [...] był jedynym dziennikiem budowy, wydanym inwestorom w sześć lat po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W efekcie nowelizacji z 2008 roku zmieniono art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że przesłanką do utraty ważności pozwolenia na budowę jest okres trzyletniej przerwy. Wbrew twierdzeniom autorów zażalenia w okresie od [...] do [...], doszło do ww. zmiany przepisu, ale też występowały sytuacje, w których realizacja konkretnych zadań inwestycyjnych nie została naniesiona poprzez wpis w dzienniku budowy. Z uwagi na zakończenie budowy, nie jest możliwe wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, tym bardziej, że w dniu [...] inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie nałożonych obowiązków i uchylił w zakresie terminu ich realizacji, wyznaczając nowy termin na dzień [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że jego zastosowanie w sprawie jest zasadne. Z analizy materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił J. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. B 10/16, działka nr ewid. 589/3. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] ww. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na J. i M. małż. R. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził z urzędu wygaśnięcie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przyjmując, iż z zapisów zawartych w dzienniku budowy wynika, że przerwy w prowadzeniu robót budowlanych były dłuższe niż dwa lata, w okresie od dnia 6 września 1995 roku do 7 kwietnia 1999 roku oraz od 11 sierpnia 2007 roku do 16 października 2010 roku roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego nie były prowadzone. W toku postępowania zażaleniowego, organ uzyskał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...].

W zażaleniu jego autorzy podnieśli, że dziennik budowy wydany w dniu 26 kwietnia 1995 roku zaginął, a kierownikiem budowy w okresie pomiędzy 26 kwietnia 1995 roku a 7 kwietnia 1999 roku był Z. B. W dniu [...] Urząd Miasta Ł. zarejestrował dziennik budowy nr [...], w którym Z. B. wskazał, że z dniem [...] objął obowiązki kierownika budowy i dokonał w dniu [...] pierwszego wpisu w dzienniku budowy wskazując, że nastąpiło wówczas: "wykonanie wykopów pod fundamenty budynku mieszkalnego w całości". Z kolei przy wpisie z dnia [...] kierownik budowy odnotował: "wykonanie zbrojenia + betonowanie ław fundamentowych bud mieszkalnego w całości". Skoro dziennik budowy wydano w 1999 roku, to wpisy wcześniejsze zostały antydatowane. Kierownik budowy objął jednak powyższymi wpisami okres czasu, kiedy w istocie był kierownikiem budowy – co potwierdzili również inwestorzy – a zatem nadzorował proces budowlany w tym okresie. Tym samym – jak stwierdził organ – z zapisów dziennika budowy wynika, że budowę rozpoczęto we wrześniu 1995 roku, a zatem prawie 3 lata po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy powołali się co prawda na zapis aktu notarialnego z dnia [...], w którym sprzedająca – J. T. oświadczyła, że na nieruchomości: "znajdują się ławy fundamentowe". Jednak – jak przyjął organ – w związku z tym nie można stwierdzić, aby inwestorzy przedstawili dokumenty świadczące o rozpoczęciu budowy przed upływem dwóch lat od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane oświadczenie nie zostało bowiem poparte żadnymi dowodami, a nie można wykluczyć, że zostało złożone, aby uniknąć zarzutu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Nie sposób również ustalić czy ławy fundamentowe, o których mowa w opisanym akcie stanowiły ławy budynku mieszkalnego, stanowiącego przedmiot postępowania czy też element innej inwestycji.

Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja taka wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Dopiero ustawą z dnia 26 czerwca 2008 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 145, poz. 914), zmieniono brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że: decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca przesądził, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa. Decyzja właściwego organu stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma zatem charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następowało zatem z dniem upływu 2 lat od daty wydania decyzji lub od daty przerwania budowy, nie zaś od dnia wydania decyzji stwierdzającej taką okoliczność. Jak podkreślił organ, w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej zawarł stosowne pouczenie w tym zakresie.

Wpisy w przedłożonym przez inwestorów dzienniku budowy świadczą o tym, że budowę rozpoczęto we wrześniu 1995 roku dlatego – zdaniem organu – istniało uzasadnione prawdopodobieństwo, iż wydanie decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, było niezgodne z prawem. Nie można było bowiem wyrazić zgody na przeniesienie decyzji, jeśli nie funkcjonowała ona w obrocie prawnym. Utrata ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiła z upływem 2 lat od daty jej wydania, a zatem w dniu [...], nie zaś w dniu wydania decyzji stwierdzającej taką okoliczność.

W toku postępowania zażaleniowego, organ wystąpił do Wojewody [...] o weryfikację w trybie nadzoru decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził, że art. 40 Prawa budowlanego nie zezwala organowi właściwemu w sprawach przeniesienia pozwolenia na budowę na uznaniowość działania, ani nie upoważnia tego organu do dokonywania jakiejkolwiek oceny czy też kontroli, wydanego wcześniej pozwolenia na budowę i to niezależnie od stopnia zaawansowania i warunków realizacji, objętej tym pozwoleniem. Wobec tego, organ który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę ma obwiązek przeniesienia tej decyzji na innego inwestora, jeżeli dotychczasowy wyraża na to zgodę, a nowy inwestor przyjmuje warunki zawarte w pozwoleniu na budowę i wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy nie nakładają ani na stronę, ani na organ obowiązku wykazania, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła. Ze względu na to, że przepisy nie nakładają obowiązku badania czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła, nie można orzec o rażącym naruszeniu prawa.

Opierając się na powyższych uwagach organ stwierdził, że jakkolwiek w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], to nie wywołała ona skutku prawnego w postaci "reaktywacji" pozwolenia na budowę, które wygasło w dniu [...] z mocy samego prawa, bowiem wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w sprawie z upływem 2 lat od daty wydania decyzji, nie zaś od dnia wydania decyzji stwierdzającej taką okoliczność. Inwestorzy nie przedstawili wiarygodnych dokumentów świadczących o rozpoczęciu budowy przed upływem 2 lat od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, wpisy w przedłożonym przez inwestorów dzienniku budowy świadczą o tym, że budowa była rozpoczęta dopiero we wrześniu 1995 roku, a wpisu dokonał kierownik budowy, który pełnił tę funkcję od dnia [...]. Zdaniem organu, nie można było wyrazić zgody na przeniesienie decyzji, której nie było w tej dacie w obrocie prawnym. Inwestorzy dysponowali wprawdzie decyzją o wyrażeniu zgody na przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak decyzja ta nie upoważniała ich sposób do prowadzenia robót budowlanych.

Przytoczone okoliczności – w ocenie organu – świadczą o prowadzeniu budowy w warunkach, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, a wyrażenie zgody na przeniesienie decyzji wydano z naruszeniem prawa, choć jak stwierdził Wojewoda [...], nie rażącym. Taka sytuacja uzasadniała ingerencję organu nadzoru budowanego w postaci zgłoszenia sprzeciwu do użytkowania. Stan prawny sprawy jest taki, że inwestorzy na żadnym etapie procesu budowlanego nie legitymowali się ważnym pozwoleniem na budowę. Tymczasem prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zmiana osoby inwestora w przypadku przeniesienia pozwolenia na budowę, jest wyłącznie zmianą adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może ona prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Tak więc decyzja o przeniesieniu na nowego inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego wpływu na ocenę samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może też powodować skutku w postaci "reaktywowania" wygaśniętej już decyzji. Skoro organ nadzoru budowlanego, po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, powziął z powyższych powodów uzasadnione wątpliwości co do zrealizowania inwestycji w zgodzie z przepisami prawa, musiał wnieść sprzeciw w formie decyzji. W sytuacji zaś, gdy istnieją przesłanki do uznania, że obiekt może nie spełniać wymagań stawianych przez przepisy prawa – wniesienie sprzeciwu umożliwi organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ewentualne podjęcie kroków, zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Jednak – jak napisał organ odwoławczy – sytuację skarżących należy odróżnić od sytuacji inwestorów, którzy rozpoczynają proces budowlany na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, która zostaje następnie usunięta z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Tym samym w sprawie, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, nie może nastąpić na podstawie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastosowania nie może znaleźć art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 roku), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Inwestorzy rozpoczęli bowiem budowę w 1995 roku, którą po osiemnastu latach, ukończyli w 2013 roku.

Inwestycja, będąca budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, wybudowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, wobec czego spełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i z tego względu – zdaniem organu drugiej instancji – należało w sprawie zastosować art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ze względu na upływ terminu, wyznaczonego na wykonanie przez inwestorów obowiązków, nałożonych kontestowanym postanowieniem, organ zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.").

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził brak podstaw prawnych do umorzenia postępowania, bowiem budynek powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ponieważ inwestorzy dokonali jego realizacji w oparciu o pozwolenie na budowę, które w dacie rozpoczęcia budowy utraciło ważność, a zatem nie funkcjonowało już w obrocie prawnym.

W skardze na powyższe postanowienie M. i J. małż. R. wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 oraz art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego zapisów w Dzienniku Budowy nr [...] z dnia [...] wydanym na skutek zaginięcia poprzedniego Dziennika Budowy wydanego do decyzji nr [...], jako dokumencie mającym walor dokumentu urzędowego, bez wyczerpującego zbadania okoliczności związanych z antydatowanymi wpisami w sytuacji, kiedy wpisy te datowane na [...] oraz [...] nie miały prawa znaleźć się w dokumencie urzędowym wydanym dopiero dnia [...]. Opierając się na wskazanym zarzucie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

W motywach skargi jej autorzy podkreślili, iż bezprzedmiotowe jest wstrzymanie robót budowlanych, skoro te zostały zakończone.

W dniu [...] skarżący nabyli wszelkie praw nieruchomości od poprzedniej właścicielki – J. T. W § 1 umowy sprzedaży zaznaczono, że na nieruchomości znajdują się ławy fundamentowe, albowiem poprzednia właścicielka rozpoczęła budowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], przeniesionej na nowych inwestorów decyzją z dnia [...].

W ocenie skarżących, bezspornym jest, że Dziennik Budowy wydany do decyzji z dnia [...] zaginął i nie sposób wiarogodnie odtworzyć dokonanych w nim zapisów zarówno z uwagi na upływ czasu, jak i zmiany personalne osób uprawnionych do dokonywania w nim wpisów.

Tymczasem w wydanym w dniu [...] nowym Dzienniku Budowy nr [...] znalazły się wpisy pochodzące z dnia [...] oraz [...], co jest okolicznością fizycznie niemożliwą. Pomimo tego, nie przeprowadziwszy w tej kwestii jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego organy obu instancji uznały te wpisy za prawomocne i na ich podstawie rozstrzygnęły sprawę uznając, że w procesie budowy nastąpiła przerwa realizacyjna trwająca dłużej niż 2 lata.

W ocenie skarżących, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko nie jest prawidłowe. Przepisy prawa nakazują organowi prowadzącemu postępowanie wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a tak niestety nie stało się w rozpatrywanych przypadkach.

Nieuprawnione wpisy w dokumencie urzędowym, którym bezspornie jest Dziennik Budowy, za jakie uznać należy wpisy antydatowane, nawet jeżeli pochodzą od osób uprawnionych – nie mogą stanowić dowodu w sprawie, zwłaszcza dowodu rozstrzygającego o istocie sprawy. Nie zostało przeprowadzone w dostatecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, np. nie przesłuchano skarżących na okoliczność ciągłości procesu inwestycyjnego, czy osób, które by mogły potwierdzić zasadność wpisu w akcie notarialnym dotyczącym ław fundamentowych, ich stanu w tej dacie i późniejszych działań uprawdopodobniających, że proces inwestycyjny nie miał przerw dłuższych niż 2 lata. Wreszcie nie podjęto próby przesłuchania autorów antydatowanych wpisów.

Sprawa wywołana została wnioskiem skarżących o wydanie pozwolenia na użytkowanie w związku z zakończeniem budowy. Tymczasem aktualnie obowiązujące przepisy nie stawiają bezwzględnego wymogu co do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odniesieniu do budynków mieszkalnych dopuszcza się poprzestanie na zawiadomieniu właściwego organu z dołączeniem wskazanych w przepisie dokumentów.

W sprawie wystarczające winno okazać się poprzestanie właśnie na owym zgłoszeniu, a zatem po uchyleniu kontestowanych postanowień, możliwe jest umorzenie postępowań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podniesione w jej uzasadnieniu zyskały uznanie Sądu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Wywód Sądu rozpocząć powinna uwaga, iż przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie nałożonych obowiązków oraz uchylające w zakresie terminu wykonania tych obowiązków i wyznaczające ten termin do dnia [...]. Wspomnianym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – nakazał M. i J. małż. R. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4, działka nr ewid. 589/3, obręb [...] oraz przedłożenie w terminie do dnia [...]:

1. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

2. dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących ww. budynku.

Jak wskazano wcześniej organy nadzoru budowlanego orzekały w sprawie na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z okoliczności stanu faktycznego podkreślić jeszcze należy, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] udzielił J. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. B 10/16, działka nr ewid. 589/3. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] ww. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na skarżących, czyli J. i M. małż. R.

W dalszej kolejności, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] stwierdził z urzędu wygaśnięcie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przyjmując, iż z zapisów zawartych w dzienniku budowy wynika, że przerwy w prowadzeniu robót budowlanych były dłuższe niż dwa lata. W ocenie Prezydenta Miasta, w okresie od dnia 6 września 1995 roku do dnia 7 kwietnia 1999 roku oraz od dnia 11 sierpnia 2007 roku do dnia 16 października 2010 roku roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego nie były prowadzone. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...].

Zasadniczą kwestią wymagającą zatem ustalenia w sprawie jest ocena czy w przedmiotowej sprawie (a konkretnie czy wobec stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę), organy nadzoru budowalnego powinny prowadzić postępowanie w trybie art. 48, czy art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny, zatem wywołuje skutek ex tunc, a więc od chwili wydania decyzji pierwotnej (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 12 maja 2016 roku, sygn. II SA/Łd 217/16; w Opolu z dnia 4 grudnia 2012 roku, sygn. II SA/Op 483/12; w Krakowie z dnia 4 marca 2010 roku, sygn. II SA/Kr 1829/09; w Olsztynie z dnia 25 listopada 2008 roku, sygn. II SA/Ol 800/08 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, jednakowe jest położenie inwestorów w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i analogicznie jak w wypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, bowiem obie te decyzje są aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), oznaczającym uchylenie wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 roku, sygn. II OZ 952/12). Tak postrzega to zagadnienie również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. II OPS 2/10 wskazując na konieczność zastosowania art. 50 Prawa budowlanego do stanów faktycznych, w których inwestorzy prowadzili roboty budowlane legitymując się pozwoleniami na budowę usuniętymi następnie z obrotu. Przy czym NSA nie zróżnicował swoich wniosków w zależności od trybu, w jakim nastąpiło usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, przywołując jedynie przykładowo tryb nieważnościowy i wznowieniowy. Naczelny Sąd Administracyjny przywiązał natomiast wagę do tego, że inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę) i do czasu jego usunięcia działał w zaufaniu do tego organu. Takim zaufaniem można niewątpliwie darzyć również decyzję, która wygasła z mocy prawa, do czasu, gdy wygaśnięcie to zostanie stwierdzone kolejną decyzją, wydaną zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie zakwestionowany zostałby sens tej ostatniej, deklaratoryjnej decyzji, wyrażający się także w zwiększeniu pewności prawa przez jednoznaczne przesądzenie wycofania decyzji z obrotu prawnego (por. uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2011 roku, sygn. II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). W literaturze przyjmuje się nawet, że wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wywołuje wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na ustaniu stosunku administracyjnoprawnego, lecz nie powoduje następstw procesowych w tym znaczeniu, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie nie można się na ten fakt powoływać i obarczać strony odpowiedzialnością łączącą się z brakiem decyzji, która wygasła (tak P. S., Opłata podwyższona jako konsekwencja braku pozwolenia wodnoprawnego, [...], nr [...], s. 31).

Niewątpliwie, jeżeli inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które w późniejszym czasie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (np. w trybie stwierdzenia nieważności), to nie można takiemu inwestorowi przypisać zarzutu samowoli budowlanej i prowadzić postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu analogicznie należy zatem rozpatrywać sytuację inwestora w razie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 Prawa budowlanego, szczególnie jak w sprawie niniejszej kiedy Prezydent Miasta Ł. w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę zarzucił inwestorom przerwy w budowie trwające dłużej niż 2 lata. Zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonym w wyroku z dnia 4 marca 2010 roku (sygn. II SA/Kr 1829/09), stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie następuje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Jak wskazano wcześniej, Prezydent Miasta Ł. w ostatecznej decyzji z dnia [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę napisał o tym, że przerwy w budowie trwały więcej niż 2 lata (wspomniane przerwy miejsce w okresie od dnia 6 września 1995 roku do dnia 7 kwietnia 1999 roku i od dnia 11 sierpnia 2007 roku do dnia 16 października 2010 roku). Podczas gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zarzucił inwestorom rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła.

Tymczasem, zdaniem składu orzekającego, organy nadzoru budowlanego związane są ostateczną decyzją stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem skoro Prezydent Miasta Ł. napisał o tym, że podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę były przerwy w budowie występujące we wskazanych w tej decyzji okresach czasu, to organ nadzoru budowlanego opierając się na ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mógł dochodzić do innych wniosków niż wynikające z ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, a już tym bardziej nie mógł dojść do innych wniosków opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W świetle ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która wygasła w terminie późniejszym, więc organy nadzoru budowlanego będąc związane tą decyzją nie mogły prowadzić postępowania w trybie art. 48, a art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Z opisanych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uruchomienia postępowania w objętym ww. przepisami trybie. Dostrzeżone wady dotyczą decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że nie zasługiwał na akceptację pogląd wskazujący na naruszenie art. 7 oraz art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazane ustalenia organów – zdaniem skarżących – powinny zmierzać do ustalenia okoliczności związanych z antydatowaniem wpisów w dzienniku budowy. Okoliczność ta – w obliczu powyższych uwag – pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Wbrew twierdzeniom skargi, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, nie wynika by roboty budowlane związane z budową domu zostały zakończone, co potwierdzają przede wszystkim ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w trakcie oględzin w dniu [...] i w dniu [...]. W każdym razie nie świadczy o tym fakt złożenia przez skarżących w dniu [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku.

Także wbrew argumentom autorów skargi, w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na to, że w aktualnym stanie prawnym, użytkowanie budynku mieszkalnego nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a jedynie dokonania zgłoszenia. Na skutek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, obiekt budowlany nie posiada żadnego dokumentu formalno – prawnego związanego z jego wzniesieniem, stąd kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w sprawie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego związane poglądami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.), zobowiązane będą ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie, tym razem jednak w trybie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nie jak dotychczas na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.

M.K.