Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2132/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. T. "N. B." M. i M. S. Spółki jawnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 335/15 w sprawie ze skargi K. K. T. "N. B." M. i M. S. Spółki jawnej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 335/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. T. "N. B." M. i M. S. Spółki jawnej w K. (dalej zwanej Spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Pismem z dnia 23 września 2014r. K. K. T. "N. B." M. i M. S. Spółki jawnej w K. złożyła wniosek o wydanie zaświadczeń, o których mowa w art. 48 ust.3 pkt.1 ustawy Prawo budowlane dotyczących zgodności budowy 2 hal sportowych o konstrukcji stalowej z przykryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowanych na działce nr.[...] obręb 14 K. przy ul. N. B. [...] w K.

Postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); dalej jako "k.p.a.", odmówił Spółce wydania zaświadczeń o żądanej przez nią treści, a potwierdzających:

1) zgodność budowy typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowanej na działce nr [...], obr. 14 K. przy ul. N. B. [...] w K. od strony granicy z działką nr [...] i działką nr [...] (zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) zgodność budowy typowej hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowanej na działce nr [...], obr. 14 K. przy ul. N. B. [...] w K. od strony granicy z działką nr [...] (zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] na której zlokalizowano bez wymaganej prawem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej przedmiotowe hale sportowe leży w obszarze oznaczonym symbolem ZP.[...] z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną – park miejski. Podał, że w obszarze tym - w myśl postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 19 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1699/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Błonia Krakowskie", Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 4035; dalej określanej jako Plan) - co prawda dopuszczono remont i przebudowę obiektów istniejących, ale jednocześnie zakazano stosowania powłok pneumatycznych. Organ I instancji uznał zatem, że wskazana w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2014 r. budowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał nadto, że zapis § 6 ust. 1 Planu, w świetle którego, tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, nie odnosi się do obiektów wzniesionych samowolnie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka oceniła, że zapis planu zezwalający na wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie w planie zostało zmienione, w sposób dotychczasowy odnosi się także do obiektów zrealizowanych samowolnie, a to oznacza, że budowa hal sportowych na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz § 19 Planu, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że stosownie do postanowień § 19 ust. 5 pkt 1 i 2 Planu, w terenie objętym wnioskiem nie może być zrealizowana budowa hal sportowych o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną. Oceniło więc, że z powyższych względów zrealizowana przez Spółkę na działce nr [...] samowola budowlana (w postaci dwóch hal sportowych o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną) jest niezgodna z zapisami Planu. Wskazało przy tym, że zaświadczenie - wydawane w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego - ma potwierdzać jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zatem nie może być wydane dla obiektów samowolnie zrealizowanych, które są z zapisami tego planu sprzeczne.

W skardze na powyższe postanowienie Kolegium skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka zarzuciła jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest: art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że zrealizowane roboty budowlane nie polegały na "budowie" lecz na "montażu"; art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; dalej jako u.p.z.p.) oraz § 6 ust. 1 i § 19 Planu, poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie w sprawie; art. 7, art. 11, art. 218 § 2, art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i brak należytego odniesienia się do zarzutów skarżącego; art. 2 Konstytucji RP, oraz art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez zastosowanie niejednoznacznych, budzących wątpliwości przepisów i ich wykładnię na niekorzyść strony; art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, poprzez jego pominięcie. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi Spółki podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia wykonywania budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta m.in. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjął, że odmowa wydania zaświadczeń o żądanej przez Spółkę treści nastąpiła w wyniku analizy zapisów Planu, który sytuuje działkę nr [...] przy ul. N. B. [...] w K. w obszarze ZP.[...]. Podał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d w zw. z § 19 Planu, na obszarze ZP.[...]. nie jest dopuszczalna realizacja inwestycji obejmujących hale sportowe o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną. Zauważył, że Spółka nie kwestionuje, że ustalenia dla obszaru ZP.[...] nie pozwalają na uznanie zgodności usytuowania hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, ale twierdzi, że ta okoliczność nie świadczy o niezgodności takiej inwestycji z planem, gdyż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 6 ust. 1 Planu, w świetle którego, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. Zrelacjonował, że w ocenie Spółki, taka właśnie treść planu miejscowego nie różnicuje legalności bądź nielegalności samego wybudowania obiektu budowlanego, co oznacza, że zgodnymi z planem miejscowym są i takie obiekty, które powstały przed uchwaleniem planu miejscowego i które nawet pomimo odmiennej treści tego planu, mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób.

Zdaniem natomiast Sądu I instancji, § 6 ust. 1 Planu nie pozwala na wykładnię zgodną z żądaniem Spółki, gdyż przepis ten przewiduje tylko utrzymanie obiektów niezgodnych z treścią nowo uchwalonego planu miejscowego, a nie reguluje w ogóle kwestii legalności istniejącego zagospodarowania i posadowionych obiektów budowlanych. Sąd I instancji wywiódł przy tym, że tryb legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie uregulowany jest przepisami Prawa budowlanego, a zgodność danego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko jedną z przesłanek pozytywnej w tym względzie decyzji organu nadzoru budowlanego. Ocenił, że zgodność danego obiektu z planem miejscowym to zgodność z określonym w planie przeznaczeniem danego terenu i warunkami jego zagospodarowania, a nie z regulowanymi w planie zasadami postępowania z obiektami już istniejącymi. Przyjął, że o zgodności danego obiektu z planem miejscowym nie może być mowy, jeżeli w oparciu o ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego nie mógłby zostać wybudowany obiekt identyczny z obiektem wskazanym we wniosku o wydanie zaświadczenia. Skonstatował, że skoro obiekt, którego dotyczył wniosek Spółki, nie jest zgodny z określonym w obowiązującym Planie przeznaczeniem obszaru ZP.[...], to brak było podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie mają znaczenia w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 oraz braku zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego, które dotyczą kwalifikowania sposobu wykonania samego obiektu hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, a mianowicie, czy była to "budowa", czy "montaż". Zauważył bowiem, że kontrolowana sprawa dotyczy jedynie oceny legalności działania organów administracji co do wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowych istniejącego obiektu, a nie sposobu jego wykonania. Z tych też powodów ocenił, że także znaczna część skargi, dotycząca wykładni art. 48 i 50-51 Prawa budowlanego wraz z powołanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, pozostaje poza zakresem oceny Sądu w tej sprawie. Podał, że w sprawie tej Sąd nie ocenia, czy organy nadzoru budowlanego wszczęły prawidłowy tryb legalizacji.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał także zarzuty naruszenia art. 35 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1 i § 19 Planu. Przyjął bowiem, że przepis art. 35 u.p.z.p. nie dotyczy trybu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, a jedynie stwarza możliwość wykorzystywania dotychczasowego przeznaczenia terenu bez podejmowania robót budowlanych lub innych prac powodujących zmianę tego wykorzystywania. Stwierdził, że gdyby przedmiotowe hale sportowe o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, zlokalizowane na działce nr [...] w obszarze ZP.[...], były wybudowane legalnie, to nadal mogłyby być wykorzystywane i to pomimo tego, że plan miejscowy wprowadził zakaz takich inwestycji. Uznał, że taka jest istota treści art. 35 u.p.z.p. i § 6 ust. 1 Planu. Skonstatował, że skoro jednak rzeczone hale sportowe zostały wzniesione bez zgody właściwego organu (w warunkach tzw. samowoli budowlanej), to legalizacja tych budowli nie może opierać się na dotychczasowym wykorzystywaniu, tylko na nowym sposobie zagospodarowania określonym w planie miejscowym.

W ocenie Sądu I instancji nie znalazły potwierdzenia w niniejszej sprawie także pozostałe zarzuty sformułowane przez Spółkę w skardze, a dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i 11 k.p.a., a także art. 124 § 2, art. 107 § 3, art. 126 i art. 218 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 2 oraz art. 68 ust. 5 Konstytucji RP. Uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, a przy tym wykładnia przepisów planu miejscowego nie zmierza do pokrzywdzenia skarżącej Spółki, gdyż na żadnym z etapów postępowania administracyjnego w tej sprawie strona nie nabyła żadnych uprawnień. Stwierdził, że inwestor, realizując inwestycję bez pozwolenia na budowę, sam stawia się w sytuacji, w której właściwe organy mogą nakładać stosowne sankcje, a popieranie kultury fizycznej, o którym mowa w art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, nie oznacza legalizacji nielegalnie wybudowanych obiektów. Z tych też powodów Sąd I instancji, z powołaniem się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

- prawa materialnego, to jest: § 6 ust. 1 Planu w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie można uznać za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektów budowlanych, które po wejściu w życie planu są wykorzystywane w sposób dotychczasowy, w sytuacji gdy Plan taki sposób korzystania z nieruchomości wprost dopuszcza, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że możliwe jest wydanie zaświadczenia o zgodności tzw. samowoli budowlanej z Planem w przypadku, gdy jest ona zgodna z przepisem Planu dopuszczającym dalsze wykorzystywanie nieruchomości w dotychczasowy sposób;

- przepisów postępowania, to jest: art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi Spółki, bez pełnego rozważenia zarzutów skargi, a także bez prawidłowego uchwycenia istoty sporu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego Spółka podała, że wraz z wejściem w życie Planu zmianie uległo dotychczasowe przeznaczenie spornego terenu, na którym długo przed wejściem w życie Planu znajdowały się obiekty sportowe, w tym korty tenisowe stanowiące własność Spółki oraz boisko sportowe. Oceniła, że w tych okolicznościach w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 35 u.p.z.p. (a także § 6 ust. 1 Planu o tożsamej treści), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zdaniem Spółki, przy wydawaniu wnioskowanego zaświadczenia, zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winna być badana w odniesieniu do pełnej treści Planu, a w tym w odniesieniu do przepisów przejściowych zawartych w § 6 ust. 1 Planu. Skonstatowała, że skoro zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie pewnego stanu faktycznego istniejącego w rzeczywistości, a Plan dopuszcza trwanie takiego stanu faktycznego, to właściwy organ powinien wydać na wniosek Spółki zaświadczenie o zgodności tego stanu faktycznego z Planem. Dodała, że skoro art. 35 u.p.z.p. zezwala na realizowanie pewnych robót budowlanych na nieruchomościach, których przeznaczenie zostało zmienione, to powinna także istnieć możliwość remontowania, a nawet jej nieznacznej przebudowy, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż sporne konstrukcje to w istocie zadaszenie legalnie istniejących kortów tenisowych.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania Spółka wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten zaniechał przytoczenia i ustosunkowania się do wielu argumentów Spółki, a w tym tych podanych w rozwinięciu zarzutu naruszenia przez organy art. 35 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a., co rodzi obawę, że w istocie Sąd ten nie zidentyfikował istoty sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Spółka wywiodła przy tym, że rozpatrywany w niniejszej sprawie przypadek nie jest typowym przypadkiem samowoli budowlanej. Oceniła, że przepisy umożliwiające legalizację samowoli budowlanej zostały tak skontrolowane aby nie trzeba było dokonywać rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych z poszanowaniem przepisów prawa budowlanego oraz nie naruszających ładu przestrzennego. Skonstatowała, że w przedmiotowej sprawie odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła nie dlatego, że inwestycja narusza ten ład, tylko dlatego, że zrealizowano ją w okresie, gdy tych przepisów w ogóle nie było (a nowo uchwalone przepisy – w interpretacji Sądu – niejako z zasady nie mogą odnosić się do zabudowy istniejącej, zrealizowanej samowolnie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego, to jest : § 6 ust. 1 Planu w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, to jest: art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania, który w ocenie Spółki polega na wadliwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi Spółki, bez pełnego rozważenia zarzutów skargi, a także bez prawidłowego uchwycenia istoty sporu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Spółki w podanym zakresie nie jest prawidłowa.

Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie ograniczają Sądu I instancji w wykonywaniu funkcji kontrolnej, to brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów strony skarżącej podniesionych na ich poparcie nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za konstatacją taką przemawia także brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przepisie tym wprowadzono obowiązek zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze (które zostały przedstawione także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a nie obowiązek szczegółowego odnoszenia się do nich.

Oczywiście Sąd w miarę możliwości powinien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 275/11, z 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1713/10 oraz z 27 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 930/13, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów sformułowanych przez Spółkę w skardze. Argumenty tego Sądu, podane w uzasadnieniu oceny o niezasadności tych zarzutów, są zaś wystarczające do poddania ich kontroli instancyjnej.

Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji prawidłowo uchwycił także istotę sporu w niniejszej sprawie, czego wyrazem są rozważania zawarte na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, cyt. "strona skarżąca nie kwestionuje, że ustalenia dla obszaru ZP.[...] nie pozwalają na uznanie zgodności usytuowania hali sportowej o konstrukcji stalowej z przekryciem powłoką pneumatyczną, ale twierdzi, że ta okoliczność nie świadczy o niezgodności takiej inwestycji z planem. Podaje bowiem, że zgodnie z § 6 ust. 1 planu miejscowego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. W ocenie skarżącej Spółki taka właśnie treść planu miejscowego nie różnicuje legalności bądź nielegalności samego wybudowania obiektu budowlanego. Tym samym zgodnymi z planem miejscowym są i takie obiekty, które powstały przed uchwaleniem planu miejscowego i które nawet pomimo odmiennej treści tego planu, mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób".

Skoro zaś w ocenie Sądu I instancji, § 6 ust. 1 Planu nie pozwala na wykładnię zgodną z żądaniem Spółki, a organy nie naruszyły prawa przy wydawaniu kontrolowanych postanowień, to prawidłowo Sąd I instancji oddalając skargę Spółki powołał się na art. 151 p.p.s.a. W tych okolicznościach, za nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji podawanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, to jest: art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut Spółki dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest § 6 ust. 1 Planu w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spółka upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że nie można uznać za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektów budowlanych, które po wejściu w życie planu są wykorzystywane w sposób dotychczasowy, w sytuacji gdy Plan taki sposób korzystania z nieruchomości wprost dopuszcza. Przyjmuje także, że prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że możliwe jest wydanie zaświadczenia o zgodności tzw. samowoli budowlanej z Planem w przypadku, gdy jest ona zgodna z przepisem Planu dopuszczającym dalsze wykorzystywanie nieruchomości w dotychczasowy sposób. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób podzielić przedstawionego stanowiska Spółki.

Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 Planu "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu". Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie regulacji zawartych w art. 35 u.p.z.p., w świetle którego, "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Natomiast na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Sądu I instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy art. 35 u.p.z.p. i § 6 ust. 1 Planu nie dotyczą trybu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Trafna jest także konstatacja Sądu I instancji, że skoro obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym został wzniesiona bez zgody właściwego organu (w warunkach tzw. samowoli budowlanej), to legalizacja tej budowli nie może opierać się na dotychczasowym jej wykorzystywaniu, tylko na nowym sposobie zagospodarowania określonym w planie miejscowym. Taki sposób legalizacji, o który zabiega skarżąca Spółka poprzez uzyskanie zaświadczenia dla inwestycji powstałych w wyniku samowoli budowlanych stanowiłby oczywiste obejście prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powołane powyżej przepisy dotyczą obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2187/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok SN z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II CSK 98/13, Lex nr 1418725).

W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z obiektami, które nie zostały wybudowane zgodnie z prawem, a skoro jest to samowola budowlana, to zażądano w postępowaniu legalizacyjnym przedstawienia zaświadczenia o zgodności tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie (por. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2).

Niewątpliwie celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Do takich przepisów zalicza się także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Jeżeli zatem z rzeczonych przepisów wynika, tak jak w niniejszej sprawie, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, to uregulowania te co prawda odnoszą się także do istniejących na tym terenie obiektów, ale zrealizowanych zgodnie z prawem. Przepisy u.p.z.p., jak i regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie służą bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieuprawnione jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 Planu w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.