Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1950/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Hhenryk Dolecki (spr.), Małgorzata Jaśkowska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 2939/04 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2000 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki boiska sportowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 października 2000r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rypinie z dnia 25 września 2000r. nakazującą A. S. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego dokonanie rozbiórki boiska sportowego na terenie działki nr [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 września 2000r. po przeprowadzeniu oględzin organ I instancji ustalił, że A. S. zrealizował boisko sportowe o wym. 35,50 x 12,10 m. wraz z masztami i obrzeżem z gotowych płyt, co uzasadniało nakazanie rozbiórki tego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor wykonując boisko naruszył art. 28 Prawa budowlanego, stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli przyjąć, że boisko jest elementem małej architektury w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak na podstawie art. 30 ust. 1 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Po zgłoszeniu zamiaru realizacji inwestycji przez A. S. Starosta w Rypinie, wniósł sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykonał tego obowiązku, czym doprowadził do samowoli budowlanej. W tej sytuacji nakaz rozbiórki orzeczony na mocy art. 48 Prawa budowlanego był uzasadniony.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wniósł A. S. zarzucając, że od Starosty w Rypinie otrzymał informację, iż budowa boiska sportowego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę. Skarżący otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym, jak twierdzi, uzyskał zgodę na budowę boiska-kortu pod warunkiem "odrolnienia" części działki. Od firm budujących korty dowiedział się, że na budowę kortu nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie, co uczynił w dniu 12 maja 2000r. W odpowiedzi organ zgłosił sprzeciw i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 16 czerwca 2000 r. skarżący otrzymał od Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie opinię, że budowa kortu wymaga tylko zgłoszenia. W dniu 20 września 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rypinie wydał nakaz rozbiórki boiska sportowego, stwierdzając że obiekt narusza obowiązujący plan zagospodarowania terenu, gdyż przedmiotowa działka nr 6/6 to teren upraw polowych bez prawa zabudowy, stanowiący zasadniczy obszar produkcji rolnej. Skarżący zarzucił, że ten sam organ we wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na tej działce stwierdził, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i nie koliduje z wymogami ochrony środowiska. Mimo, że plany nie uległy zmianie, ten sam organ wydał odmienne decyzje.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2004r. (sygn.akt II SA/Gd 2939/00) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. l Prawa budowlanego (Dz.U. 89 poz. 414 ze zm.), który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budowlą jest w myśl art. 3 pkt 3 każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jak, m.in. budowle sportowe. Zatem zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii budowli wyklucza uznanie go równocześnie za obiekt małej architektury.

Zdaniem Sądu kort tenisowy jest budowlą sportową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie można go zaliczyć do robót budowlanych, enumeratywnie wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zatem budowa kortu wymagała pozwolenia na budowę. Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, nakaz orzeczenia ich rozbiórki. Skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę kortu tenisowego, a uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji nie upoważniało do rozpoczęcia budowy. Korespondencja prowadzona przez skarżącego ze starostą, w sprawie budowy boiska sportowego nie ma znaczenia dla oceny czy doszło do samowoli budowlanej. Poza tym o zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przesądzał fakt samowoli budowlanej, a nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył , zastąpiony przez adwokata A. S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rypinie z dnia 25 września 2000r. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm).

Zdaniem skarżącego posiadał on wszystkie niezbędne dokumenty pozwalające rozpocząć budowę boiska sportowego - kortu, zgodnie z obowiązującym prawem. Nie naruszył też art. 28 oraz art. 30 ust. 1, 2 i 3, Prawa budowlanego, ponieważ pierwszy raz zgłosił zamiar budowy boiska sportowego w dniu 20 sierpnia 1999r., a następnie w dniu 18 stycznia 2000r. Nie otrzymał jednak w terminie 30 dni odpowiedzi, a decyzję o warunkach zabudowy wraz z projektem odesłano mu bez uzasadnienia. Jeżeli organ nie zgadzał się z warunkami zabudowy to mógł odwołać się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które rozstrzygnęłoby o zgodności tych warunków z planami zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 12 maja 2000r. skarżący kolejny raz zgłosił budowę boiska sportowego, przesyłając wszystkie niezbędne dokumenty na podstawie których Starosta mógł wydać pozwolenie na budowę, ale organ wniósł sprzeciw w sprawie budowy boiska i nałożył na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podał, że budowa boiska może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, jak podkreślił skarżący, zignorował decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący w czerwcu 2000r. dostarczył Staroście opinię Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego stwierdzającą, że boisko sportowe - kort jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 29 ust. l pkt 4 w zw. z art. 30 ust. l pkt 1 Prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. W związku z tym skarżący uważał, że może kontynuować budowę kortu, albowiem dysponował "prawomocną decyzją zgłoszenia", dostarczył też dokumenty potrzebne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał nadto, że wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej sprzeciwu w sprawie budowy boiska sportowego. Wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002r. był korzystny dla skarżącego, ponieważ Sąd uznał, że skarżący dokonał niezbędnych czynności potrzebnych do rozpoczęcia budowy boiska sportowego.

Zdaniem skarżącego zastrzeżenia budzi też przebieg postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, który odmówił skarżącemu przyjęcia do akt sprawy złożonych przez niego dokumentów. Sąd także naruszył art. 3 Prawa niewłaściwie go interpretując, gdyż uznał, że boisko jest budowlą, a nie obiektem małej architektury. Artykuł 3 pkt 1 lit.b mówi o budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zgodnie z art. 3 pkt 3 budowlą są duże obiekty budowlane jak m.in. lotniska drogi linie kolejowe, mosty. Natomiast w myśl art. 3 pkt 1 lit. b budowlą są duże obiekty z pełną infrastrukturą techniczną i wszelkimi urządzeniami technicznymi np. stadion sportowy z trybunami wraz z odpowiednimi instalacjami, skocznia narciarska, sztuczne lodowiska itd. Nie można zatem traktować boiska sportowego - kortu o faktycznych wymiarach 18m x 20m bez jakichkolwiek instalacji i urządzeń technicznych, jako budowli, bowiem jest on obiektem małej architektury służącym codziennej rekreacji (art. 3 pkt 4c Prawa budowlanego), którego budowa wymaga tylko zgłoszenia. Sąd błędnie przyjął, że powierzchna boiska wynosi ponad 400 m2 skoro ze złożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że boisko sportowe ma 180 m2 i otoczone jest metalowymi rurami o średnicy 1,5 cala, a nie jak podano masztami. Natomiast powierzchnia boiska służąca do gry ma około 150 m2. Wymiary obiektu zostały zawyżone przez inspektora nadzoru budowlanego, który będąc na wizji nie zmierzył nawet boiska, a cała wizja trwała około 2 minut.

Nadto, zdaniem skarżącego, Sąd nie wziął również pod uwagę, że na przedmiotowej działce, na której ma znajdować się boisko sportowe, stoi już budynek mieszkalny tzw. siedlisko. Skarżący posiada gospodarstwo rolne o powierzchni około 9 ha, co umożliwia mu budowę obiektów służących do codziennej rekreacji, wymagających jedynie zgłoszenia (art. 3 pkt 4 lit.c Prawa budowlanego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.

Podstawa kasacyjna przytoczona w skardze nie jest usprawiedliwiona. Nie można bowiem podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwóch różnych postaciach bądź przez błędną wykładnię, co polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, bądź przez błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumcji, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 31 maja 2004r. FSK 103/04). Wskazane dwie formy naruszenie prawa materialnego: błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie nie mogą zachodzić jednocześnie, ponieważ albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano, co więcej zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany, wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy(zob. wyrok NSA z 24 maja 2004r. FSK 78/04).

Skarżący formułując podstawę kasacyjną zarzucił "naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów prawa budowlanego" i wskazał na art. 3 Prawa budowlanego, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd naruszył art. 3 Prawa budowlanego mylnie go interpretując i stosując.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd, ponieważ uwzględniając ówcześnie obowiązujący stan prawny prawidłowo przywołał przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 i 29 Prawa budowlanego wskazujące na konieczność dysponowania przez inwestora pozwoleniem na budowę, z wyjątkiem sytuacji wyraźnie wskazanej w ustawie. Natomiast wyjaśniając istotę robót budowlanych Sąd wskazał na definicję zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, w myśl której to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W związku z tym, że pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury, to budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, m.in. budowle sportowe (art. 3 pkt 3). Tak więc zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii budowli wyklucza uznanie go równocześnie za obiekt małej architektury. W konsekwencji Sąd przyjął, że kort tenisowy jest budowlą sportową i jego budowy nie można zaliczyć do grupy robót budowlanych, enumeratywnie wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego jako nie wymagający pozwolenia na budowę. A zatem roboty budowlane podjęte przez skarżącego wymagały pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę, to orzeczenie o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego było uzasadnione. Trafnie Sąd wskazał, że do rozpoczęcia budowy nie wystarczył fakt posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zamierzonej inwestycji, ponieważ spełniała ona przesłanką (promesą) do wydania następnie pozwolenia na budowę. Zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego uzasadnione było faktem budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę. Zobowiązywało to organ do orzeczenia nakazania rozbiórki. W ówczesnym stanie prawnym takie restrykcyjne stanowisko ustawodawcy poddano kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z Konstytucją (zob. wyrok TK z 12.01.1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2; wyrok TK z 26.03.2002 r. sygn. akt SK 2/01, OTK 2002, nr 2, poz. 15).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej w kwestii nieuwzględnienia opinii Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2000r., że obiekt należy zaliczyć do obiektów małej architektury. trzeba wskazać, że jest to odpowiedź w formie pisma, zawierającego informację, że kort tenisowy – boisko do siatkówki itp. można uznać za obiekt małej architektury. Jednocześnie poinformowano zainteresowanego, że pismo to nie stanowi oficjalnej wykładni prawa i nie wiąże organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych. Ponadto należy wskazać, że zarzut odnoszący się do niewłaściwego określenia, przez Sąd powierzchni boiska – kortu jest nieuzasadniony gdyż, skarżący zgłaszając zamiar budowy wskazywał wymiary kortu 10m x 20m i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazana jest ta wielkość. Natomiast w rzeczywistości wybudował boisko sportowe o wymiarach 35.5m x 12.1m. Pomiary te zostały dokonane w trakcie oględzin, w których uczestniczył pełnomocnik skarżącego adw. Wojciech Cukrowski, który po ich przeprowadzeniu podpisał protokół i oświadczył, że zgadza się z jego treścią i nie wnosi żadnych uwag.

W kwestii postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na które wskazał skarżący, w przedmiocie uchylenia sprzeciwu w sprawie budowy boiska sportowego, należy stwierdzić, że zakończone zostało ono wyrokiem z dnia 25 listopada 2000r., którym NSA uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2000r. podając w uzasadnieniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa tj. art. 155 kpa, który przy spełnieniu ustawowych przesłanek, pozwala na uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu NSA sformułował wskazania co do dalszego postępowania, a także wyjaśnił, że w razie orzeczenia, w trybie art.155 k.p.a. o uchyleniu lub zmianie decyzji w sprawie sprzeciwu, będzie zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 23 czerwca 2003r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego, w której organ ten odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 lipca 2000r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatowego w Rypinie o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie budowy boiska sportowego na działce nr 6/6 w miejscowości Gulbiny.

Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2003r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. S.. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004r. WSA w Warszawie (sygn.akt. 7/IV SA 3024/03) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepisy, które zostały naruszone, a nadto podkreślił, że organy administracji związane są oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002, syg. akt IV SA 296/01, a której nie wzięły pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę.

W tej sytuacji postępowanie prowadzone w trybie 155 kpa we skazanych wyżej sprawach nie stanowiło przeszkody w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, w której złożono skargę kasacyjną.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.