Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 926/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1938/11 w sprawie ze skargi K. P.-C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności ONW oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1938/11, po rozpoznaniu skargi K. P.-C. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. K. P.-C. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarowała do płatności sześć działek rolnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym C., na terenie gminy C., powiat w., województwo ł. o łącznej powierzchni 1,00 ha.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał K. P.-C. płatność ONW na rok 2009 – Nizinne strefa 1, w wysokości 179 zł, uwzględniając deklarowaną powierzchnię działek.

Następnie, Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] i [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG. Organ stwierdził, że nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni PEG stanowi rażące naruszenie przepisów prawa unijnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16) w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 2004.141.18) i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności. Powyższe naruszenie prawa spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa.

Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził zatem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2009 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musi być uznana za nieważną, zaś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lipca 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] września 2009 r. była dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził jej nieważność, gdyż rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) z związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając K. P.-C. pomoc z tytułu ONW na rok 2009 do powierzchni 0,16 ha na działce ewidencyjnej [...], a także do powierzchni 0,14 ha na działce ewidencyjnej [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał tę pomoc, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

Organ odwoławczy podniósł, iż mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez K. P.-C. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji ortofotomapy.

Odnosząc się zaś do okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia [...] maja 2011 r. iż dopłata była przyznawana na podstawie dokumentów, w tym aktu notarialnego i pomiarów rejestrów gruntów, organ wskazał, że wymieniony przez stronę rejestr gruntów opiera się na rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.), natomiast na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar. Ten kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Organ podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określona w tym przepisie, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Podobnie informacje wskazywane w akcie notarialnym oparte są na założeniach definiowanych w odmienny sposób od przytoczonych powyżej i wynikających z przepisów wspólnotowych zasad odnoszących się do ustalania powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. A zatem powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie EGiB lub powierzchnie wskazane w aktach notarialnych nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowalnego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest pomoc z tytułu ONW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2011 r.

Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] września 2009 r. o przyznaniu płatności ONW do gruntów rolnych. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie nadzorcze spoczywa obowiązek wykazania w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, stwierdzając nieważność decyzji z dnia z dnia [...] września 2009 r., wskazały, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając K. P.-C. pomoc z tytułu ONW na rok 2009, w tym m.in. do powierzchni działek rolnych oznaczonych nr ew. [...] i [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał przedmiotowe płatności, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Podniesiono, że na działce ewidencyjnej nr [...] skarżąca zadeklarowała powierzchnię 0,16 ha, podczas gdy wartość obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,15 ha, a na działce [...] powierzchnię 0,14 zamiast 0,13 ha.

W ocenie Sądu I instancji organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności.

Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd wskazał przy tym, że nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Oceniając zarzut naruszenia art. 7 i 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd wskazał, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tak drastycznego wymiaru innego naruszenia prawa.

Organ nadzoru nie może dokonywać na nowo własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR skupiła się jedynie na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r., a uzasadnienie decyzji organu II instancji sprowadza się do przytoczenia odpowiednich przepisów i faktów ustalonych przez ten organ. Uzasadnienie decyzji I instancji również sprowadza się tylko do przytoczenia odpowiednich przepisów, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. W ocenie Sądu takie działanie organów obu instancji uzasadnia uchylenie wydanych decyzji, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego i wadliwe zastosowanie przepisów prawa, tj. stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r., zamiast zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego.

Ostatecznie Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie, oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. W związku z tym należy wyznaczyć w sposób prawidłowy obszar kwalifikujący się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Organ podkreślił, że przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. oraz akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku K. P.-C. organ I instancji dysponował dowodem w postaci ortofotomapy, na którego podstawie powinien był dokonać pomiaru terenów uprawnionych do płatności. Tym samym brak jest przesłanek do zastosowania wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jak istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca i brak jest podstaw do wznowienia postępowania.

Zdaniem Prezesa ARiMR organ I instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przyjął, że maksymalny kwalifikowany obszar jest tożsamy z powierzchnią określoną we wniosku rolnika i przyznał płatności do powierzchni zgłoszonej we wniosku. Mając na względzie fakt przyznania producentce rolnej płatności ONW na rok 2009 przy nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], kasator stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego w W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W opinii organu nadzorczego błąd organu, polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, doprowadził do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie była prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia 796/2004, należy uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w podstawie prawnej orzeczenia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – stwierdzając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. art. 7, 77, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom sformułowanym w ramach podstaw kasacyjnych, nie można twierdzić, że przepisom tam wskazanym Sąd I instancji uchybił, aczkolwiek nie wszystkie przytoczone przez niego argumenty można podzielić.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą.

W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2913 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Warszawa 1985 r., s. 237).

Nie można jednak zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że "w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne".

Z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika bowiem, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko materialnoprawnej podstawy decyzji, zatem tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12).

Sąd I instancji, stwierdzając, że "błąd organu w postępowaniu dowodowych co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, może być ewentualną przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego", wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy, bowiem jej przedmiotem jest wyłącznie kwestia stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego niezasadne było rozpatrywanie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy pod katem wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a., co sprawia, że uzasadnienie wyroku w tej części jest błędne.

Natomiast należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. wskazanych przez organ przepisów.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 926/2004.

Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Ponadto, niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych uregulowań wynika, że ustawodawca zmodyfikował wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy przytoczonego powyżej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć.

Z treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy.

Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowił zaś rażącego naruszenia prawa.

Z uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono, wynika nadto, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkości działek zadeklarowanych, ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności.

Tak więc – w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – do tego zmierzały wywody organu, zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.