Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1360/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 4, art. 4 pkt 6a, art. 5 ust.1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust.4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 8 ust. 11
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 2 pkt 54, art. 2 pkt 55
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 2 ust. 1 lit. a, art. 3 lit. h, art. 4 lit. a
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1201/10 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. W. kwotę 2.100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1201/10, oddalił skargę D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 października 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w O.W. skontrolowano pojazd marki Citroen nr rej. [...] wraz z przyczepą nr [...], którym kierował Z. W. W dniu kontroli wykonywany był przewóz rzeczy – dwóch łóżek solaryjnych z W. do odbiorcy w O. W., u którego miały być zamontowane. Podmiotem wykonującym ten przewóz był D. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "E.", gdyż on był podmiotem, który uzgodnił z odbiorcą przewożonego ładunku zarówno należność za ładunek, jak i za jego montaż. Przejazd ten został natomiast zrealizowany na prośbę skarżącego D. W.przez jego ojca Z. W., który nie był pracownikiem skarżącego. W chwili kontroli przedsiębiorca nie posiadał licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, co ustalono na podstawie informacji Urzędu Miejskiego we W. Nie okazał też wykresówek, ani zaświadczeń, o jakich mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, dalej ustawa o czasie pracy (Dz. U. Nr 92/04 poz. 879 ze zm.), o nieprowadzeniu pojazdu dokumentujących jego aktywność lub jej brak w okresie od dnia 3 października 2008 r. do dnia kontroli. Z. W. wyjaśnił, że takich dokumentów nie posiada. Kontrolujący ustalili ponadto, że pojazd, którym wykonywano transport drogowy nie był wyposażony w urządzenie rejestrujące – tachograf. Masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 400 kg, a kontrolowany pojazd nie podlegał wyłączeniu z zakresu stosowania Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Kontrola została udokumentowana stosownym protokołem kontroli.

W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., którą nałożył na D. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "E.", karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za:

- wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty,

- wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące,

- wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

Na skutek odwołania D. W. od tej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W jego toku organ I instancji zawiadomił stronę o zmianie kwalifikacji prawnej czynu z wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, na naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.500 zł za:

- wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (kara 500 zł),

- wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące (kara 3.000 zł),

- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara 8.000 zł).

Utrzymując w mocy takie rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż strona w dniu kontroli nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, ale transport drogowy, którego wykonywanie wymagało uzyskania stosownej licencji. Nie został bowiem spełniony określony w art. 4 pkt 4 lit. a). u.t.d., jeden z niezbędnych warunków do zakwalifikowania jako przewóz na potrzeby własne, gdyż kierowca nie był pracownikiem skarżącego, co potwierdził sam D. W. Ponieważ przedsiębiorca nie posiadał licencji, zasadne było ukaranie go na podstawie lp. 1.1 załącznika do u.t.d. Organ powołał się też na naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 1 u.t.d. dotyczącego posiadania i okazywania podczas przejazdu wykonywanego w ramach przewozu drogowego dokumentów wymienionych w tym przepisie oraz obowiązku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 nakładającego obowiązek instalowania i użytkowania urządzeń rejestrujących w pojazdach, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, który to przepis nie miał zastosowania w sprawie.

Na powyższą decyzję D. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd I instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją. W ocenie tego Sądu istota sporu dotyczyła wyjaśnienia, czy skarżący w dniu kontroli faktycznie wykonywał niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Ponieważ nie było w sprawie wątpliwe, że skontrolowany pojazd prowadzony był przez ojca skarżącego, który nie był jego pracownikiem, nie została w ocenie sądu spełniona przesłanka wymieniona w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., warunkująca uznanie danego przewozu za niezarobkowy przewóz na potrzeby własne. Zdaniem Sądu treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy był ograniczenie grona osób prowadzących pojazd, którym wykonywany jest przewóz na potrzeby własne, jedynie do samego przedsiębiorcy oraz zatrudnionych przez niego pracowników. Należało więc odwołać się do treści art. 4 pkt 3 u.t.d., zgodnie z którym każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 art. 4 u.t.d. jest transportem drogowym ,na podjęcie i wykonywanie którego przedsiębiorca musi legitymować się licencją, o czym stanowi art. 5 ust. 1 u.t.d. Ponieważ w chwili kontroli skarżący nie posiadał takiej licencji, naruszył również przepis art. 87 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego (wykonując transport drogowy) kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi wypis z licencji. Za chybiony Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia normy art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z lp. 11.1 załącznika do u.t.d. poprzez przyjęcie, że za brak odpowiednich urządzeń rejestrujących strona podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Zdaniem Sądu bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Skontrolowany przepis nie mieści się bowiem w katalogu pojazdów wymienionych w powyższym przepisie. Sąd uznał również, że zasadne było nałożenie na D. W. kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące, ponieważ nie był on w czasie kontroli w takie urządzenie (tachograf) wyposażony.

Sąd nie stwierdził również naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a. albowiem sygnalizowany na gruncie k.p.a. brak możliwości wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się oznacza w praktyce, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji nakładającej na nią nowych obowiązków (kar), które nie były objęte rozstrzygnięciem organu I instancji. W przedmiotowej sprawie do tego nie doszło, ponieważ Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję organu I instancji, potwierdzając zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

Od wyroku Sądu I instancji D. W. wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 4 pkt 4 u.t.d. przez przyjęcie, że strona nie wykonywała niezarobkowo przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym oraz przyjęcie, że ojciec przedsiębiorcy nie jest pracownikiem w rozumieniu w/w artykułu,

2. art. 4 pkt 3 u.t.d. przez przyjęcie, że przejazd drogowy wykonywany przez stronę stanowi transport drogowy,

3. art. 5 ust. 1 u.t.d. przez przyjęcie, że strona powinna uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego pomimo, iż przejazd drogowy wykonywany przez stronę stanowił niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne,

4. art. 87 ust. 1 pkt 1 przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona powinna posiadać dokumenty wymienione w tym przepisie, jako obligatoryjne przy wykonywaniu transportu drogowego pomimo, że przejazd drogowy wykonywany przez stronę stanowił niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne,

5. art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z lp. 1.1. załącznika do u.t.d. przez przyjęcie, że za brak licencji strona podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł pomimo, iż przejazd drogowy wykonywany przez stronę stanowił niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne,

6. art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z lp. 1.7. załącznika do u.t.d. przez przyjęcie, że za brak odpowiednich dokumentów strona podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł pomimo, iż przejazd drogowy wykonywany przez stronę stanowił niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne,

7. art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.11.1. załącznika do u.t.d. przez przyjęcie, że za brak odpowiednich urządzeń rejestrujących strona podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł pomimo, iż przejazd drogowy wykonywany przez stronę stanowił niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne,

8. art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy o czasie pracy oraz art. 2 ust. 1 lit. a), art. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) przez niedostosowanie okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji do rzeczywistego stanu faktycznego;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie decyzji podtrzymującej decyzję organu I instancji wydaną na niekorzyść strony, która się odwołała,

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kwalifikacji prawnej czynu oraz błędne zastosowanie przepisów materialnych oraz przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że nie został w sprawie spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a). u.t.d. przez co nie można uznać skontrolowanego przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy. W ocenie autora skargi kasacyjnej bowiem, pojęcia pracownika nie można ograniczyć wyłącznie do osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu na potrzeby własne w sytuacji, gdy kierującym pojazdem jest niezatrudniony małżonek lub inna osoba najbliższa tego przedsiębiorcy wskazuje jednoznacznie na możliwość uznania tak wykonywanego przewozu za przewóz na potrzeby własne przedsiębiorcy. Za taką wykładnią przemawiają również zasady dotyczące ubezpieczenia osób najbliższych wykonujących czynności w ramach prowadzonej wspólnie działalności gospodarczej. W ustawie z dnia 13 października 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych osoba będąca pracownikiem członka swojej rodziny traktowana jest jako osoba współpracująca w myśl art. 8 ust. 2 w/w/ ustawy. W konsekwencji nie można uznać, aby przewóz drogowy będący przedmiotem postępowania miał charakter transportu drogowego.

Odnośnie niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. skarżący kasacyjnie podniósł, że ponieważ w sprawie nie zachodzi odpłatny transport drogowy, lecz jednorazowy przewóz rzeczy na potrzeby własne, to niezasadne było żądanie od kierowcy posiadania m. in. tzw. wykresówek. Ponadto z mocy wyłączenia, o jakim mowa w art. 3 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o masie całkowitej nie przekraczającej łącznie 7,5 tony używanymi do niezarobkowego przewozu rzeczy. Kasator powołał się również na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku, zgodnie z którym wadliwe ustalenie brzmienia polskiej wersji art. 3 w/w rozporządzenia nr 561/2006, nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców, podniesiono w skardze kasacyjnej, że przepisy na podstawie których strona został ukarana mają chronić kierowców przed nadmiernym wykorzystywaniem ze strony pracodawców, co w sprawie nie ma zastosowania. Strona nie prowadzi bowiem działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, ale zajmuje się dystrybucją łóżek do solarium. Dlatego incydentalnego przewozu łóżek do solarium przez ojca strony nie można kwalifikować do kategorii usługi transportowej i stosować między innymi przepisu o czasie pracy kierowców.

Uzasadniając naruszenie określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius podniesiono, że przychylając się do odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku czego organ ten zmienił kwalifikację prawną czynu z wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, na wykonywanie transportu drogowego bez licencji. W efekcie organ ten nałożył na stronę skarżącą karę dwukrotnie wyższą niż nałożona mocą pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Ponieważ strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeśli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś razie nie doprowadzi do jej pogorszenia, a w niniejszej sprawie nie został naruszony interes publiczny ani wspólne dobro, ani też sprawa nie miała negatywnego wpływu na ochronę porządku publicznego, co pozwalałoby na reformatio in pius - w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 139 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie przeprowadzono kontroli masy całkowitej, przez co nie ma podstaw do stwierdzenia, że w chwili kontroli pojazd wraz z ładunkiem przekraczał dopuszczalną masę całkowitą 3,5 tony. W ocenie strony rzeczywisty ciężar pojazdu wraz z ładunkiem był zdecydowanie niższy od wartości przyjętych w chwili kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a (Dz. U. Nr 270/12 poz.270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji zgodnie z przytoczonymi przepisami, uzasadnione jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny takiego właśnie zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszone przez Sąd I instancji jedynie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 i 139 k.p.a.), które w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są stosowane, przez co sąd administracyjny nie mógł ich naruszyć. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wspomniane wyżej zarzuty jako dotyczące niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd administracyjny naruszenia przez organ administracji: określonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius oraz zasad postępowania administracyjnego i dowodowego wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenia uzasadniały - po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy zauważyć co następuje.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z literalnego brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że określonym nim zakazem związany jest organ odwoławczy. Zakaz reformationis in peius nie wiąże natomiast organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwałę NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA Nr 3/98, poz. 79 oraz B. Adamiak (w:) KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, str. 500). Tym bardziej więc w odniesieniu do pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie, wskazany zakaz nie wiąże organu odwoławczego przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji wydanej w wyniku kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. Granice związania zakazem z art. 139 k.p.a. wyznacza wówczas bowiem ta decyzja organu I instancji, od której odwołanie rozpatruje organ odwoławczy. Ponieważ więc Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną do WSA w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r., sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania nie dopatrując się w takim rozstrzygnięciu organu II instancji naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie braków przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostatki te wiązały się przy tym ściśle z błędną wykładnią art. 4 pkt 3 i 4 u.t.d. i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem art. 5 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.1. załącznika do u.t.d.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. a). u.t.d. użyte w tej ustawie określenie transport drogowy, oznacza m. in. każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Według natomiast art. 4 pkt 4 u.t.d., niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Przytoczone przepisy określają przesłanki pozwalające na odróżnienie niezarobkowego przewozu drogowym, od jednej z postaci transportu drogowego nazywanej w doktrynie nieprawidłowym przewozem na potrzeby własne. Odnosząc te przesłanki do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że przyczyną uznania przez organy administracji i Sąd I instancji skontrolowanego w sprawie przewozu za transport drogowy w postaci nieprawidłowego przewozu na potrzeby własne, było uznanie, że niespełniony został jeden tylko z warunków przewozu na potrzeby własne określony w art. 4 pkt 4 lit. a). u.t.d. Jak to już wyżej przytoczono przepis ten przewiduje, że jednym z kumulatywnych warunków przewozu na potrzeby własne jest, aby pojazd samochodowy używany do przewozu prowadzony był przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Zaprezentowana przez Sąd I instancji literalna i wąska wykładnia tego przepisu prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do konsekwencji nie dających się pogodzić z wykładnią celowościową cytowanych przepisów. W przepisie art. 4 pkt 4 lit. a). u.t.d. chodzi bowiem o podkreślenie ścisłego związku pomiędzy danym przewozem, a działalnością przedsiębiorstwa, którego pełny wyraz oddaje określenie jako jednego z podstawowych warunków takiego przewozu, aby był on wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Uwzględniając taką wykładnię należy pod pojęciem przedsiębiorcy użytym w art. 4 pkt 4 lit. a). u.t.d. rozumieć także osobę będącą członkiem jego najbliższej rodziny, zwłaszcza jeżeli pozostaje z przedsiębiorcą we wspólnym gospodarstwie domowym i prowadzi pojazd w jego zastępstwie, a zastępstwo takie ma charakter incydentalny, czy awaryjny. Jeżeli natomiast członek najbliższej rodziny nie pozostający z przedsiębiorcą w stosunku zatrudnienia, stale mu pomaga wykonując na jego rzecz, w ramach jego przedsiębiorstwa i przy użyciu jego pojazdów samochodowych przejazdy, o jakich mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., to należy rozważyć, czy nie jest on osobą współpracującą, o jakiej mowa w art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137/98 poz. 887 ze zm.), którą należy traktować jako pracownika, podlegającego z tytułu stałej współpracy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu (art. 6 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy). W obu przestawionych sytuacjach należałoby jednak kwalifikować przewóz, w czasie którego osoba najbliższa wobec przedsiębiorcy prowadzi pojazd samochodowy używany do przewozu, spełniającego kumulatywnie wszystkie pozostałe warunki, o jakich mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. - jako niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne.

Na skutek odmiennej niż przedstawiona, błędnej wykładni art. 4 pkt 4 u.t.d., Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracji z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W szczególności nie została poddana właściwej analizie sytuacja faktyczna jaka zaistniała w sprawie, która wiąże się ze specyfiką wykonywanego przewozu. Specyfika ta polegała na tym, iż kierowcą był ojciec przedsiębiorcy, który - jak stwierdzono w skardze kasacyjnej – zrealizował go na prośbę syna, a zatem osoby mogącej pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym, zaś czynność przewiezienia towaru mogła być wykonywana incydentalnie i w zastępstwie przedsiębiorcy.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w zależności od dokonanych ustaleń co do charakteru, w jakim ojciec skarżącego prowadził pojazd samochodowy w czasie kontroli z dnia 31 października 2008 r., przewóz drogowy dokonany przez D. W. mógł być uznany za transport drogowy albo za niezarobkowy przewóz drogowy.

Niezasadne były natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, braku wystarczających ustaleń odnośnie do masy całkowitej zespołu pojazdów, jaki został poddany kontroli w dniu 31 października 2008 r., przez co wątpliwe miało być stosowanie w sprawie ustawy o transporcie drogowym, skoro w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Jak bowiem stwierdził autor skargi kasacyjnej, w czasie kontroli ani potem nie przeprowadzono kontroli masy całkowitej zespołu pojazdów skarżącego kasacyjnie, wobec czego nie ma podstaw do stwierdzenia, że w czasie kontroli zespół ten wraz z ładunkiem przekraczał dopuszczalną masę całkowitą 3,5 tony.

W tym zakresie należy zauważyć, że postulowane ustalenie faktyczne było zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ustawie o transporcie drogowym brak jest definicji dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów samochodowych lub zespołów pojazdów, od której w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. rzeczywiście zależy możliwość stosowania przepisów tej ustawy do przewozu drogowego. W tym zakresie należy więc sięgnąć do definicji znajdującej się w art. 2 pkt 54 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108/2005 poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym dopuszczalna masa całkowita to największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie ma więc jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, jaka była rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów poruszającego się po drodze krajowej, gdyż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. nie odnosi się do rzeczywistej masy całkowitej, przez którą rozumie się masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (por. art. 2 pkt 55 ustawy - Prawo o ruchu drogowym), tylko do dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu samochodowego lub zespołu pojazdów. Dopuszczalna masa całkowita, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d odnosi się bowiem jedynie do kwestii parametrów techniczno-eksploatacyjnych pojazdu. Rozumie się przez nią największą określoną właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Nie miało więc znaczenia ustalanie w sprawie rzeczywistej masy całkowitej skontrolowanego zespołu pojazdów. Natomiast ustalenie dotyczące dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów skontrolowanego w dniu 31 października 2008 r., nie zostało podważone w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 5 ust. 1 u.t.d. oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z lp. 1.1. załącznika do u.t.d. należy stwierdzić, że ponieważ były one konsekwencją błędnej wykładni art. 4 pkt 4 u.t.d., a prawidłowa wykładnia spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w celu dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych, to odnoszenie się do nich przed dokonaniem jednoznacznych ustaleń i niewadliwej kwalifikacji przedmiotowego przewozu, jest przedwczesne.

Niezasadne natomiast były dalsze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż bez względu na kwalifikację przedmiotowego przewozu jako transportu drogowego, czy też jako przewozu na potrzeby własne, wynikające z tych przepisów obowiązki są aktualne.

Organ II instancji trafnie wyjaśnił, a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował, że z uwagi na sprostowanie treści art. 3 lit. h). rozporządzenia(WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz. U. UE. L.06.102.1 ze zm.), co nastąpiło z dniem 26 lutego 2008 r. (Dz.U.UE.L.2008.51.27), a więc przed terminem kontroli przeprowadzonej w sprawie, skontrolowany w dniu 31 października 2008 r. przewóz nie był wyłączony spod działania tego rozporządzenia, gdyż został wykonany zespołem pojazdów używanym typowo do handlowego przewozu rzeczy. W dniu kontroli bowiem przewożone nim były do klienta łóżka do solarium stanowiące przedmiot działalności handlowej skarżącego przedsiębiorcy. Dlatego zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mógł zostać uwzględniony.

Niezasadne były zarzuty naruszenia art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.7. i z lp. 11.1. załącznika do u.t.d. Przewidziane w tych przepisach kary pieniężne nakładane są bowiem zarówno za wykonywanie transportu drogowego, jak i przewozu na potrzeby własne: z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy oraz art. 2 ust. 1 lit. a), art. 4 lit. a). rozporządzenia(WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. Zdaniem kasatora przepisy te nie mają zastosowania do incydentalnego przewozu, jaki miał miejsce w sprawie. Odnoszą się one bowiem w jego ocenie do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi i mają na celu ochronę kierowców przed nadmiernym wykorzystywaniem ze strony pracodawców.

Z taką argumentacja nie można się zgodzić. Obowiązek wyposażania kierowców podczas wykonywania przewozu drogowego (w czym mieści się zarówno transport drogowy i jak i niezarobkowy przewóz drogowy – art. 4 pkt 6a u.t.d.) w: zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661), wynika z art. 87 ust. 1 u.t.d. Sankcja za niewywiązanie się z tego obowiązku wynika z kolei z art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.7. załącznika do u.t.d. i również dotyczy obu wspomnianych postaci przewozu drogowego. Nie jest więc prawdą jakoby nie istniał obowiązek rejestracji czasu pracy kierowców wykonujących niezarobkowy przewóz drogowy. Należy również podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, celem wprowadzenia kontroli czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe nie jest tylko ochrona warunków ich pracy, ale przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego i innych jego uczestników.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z art. 209 p.p.s.a.