Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 29 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 6 maja 2021 do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek L. W. (zwanej dalej "inwestorem") o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego na działce budowlanej o nr [...], obręb [...] K. , gmina G.. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, oryginały mapy do celów projektowych oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Pismem z dnia 10 maja 2021 r. Starosta G. (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Wśród zawiadomionych stron postępowania był M. K. (zwany dalej "Skarżącym").

Postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków pod względem ochrony archeologicznej oraz ochrony widokowej zgodnie z § 7 uchwały nr LI/488/2002 Rady Miejskiej w Gostyniu z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Kunowo i w części Daleszyn (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2002 r. Nr 145, poz. 3947 ze zmianami) w terminie 40 dni od otrzymania postanowienia.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2021 r. Starosta powiadomił inwestora, że nie spełnia wszystkich wymagań, aby otrzymać korzystną dla niego decyzję. Jednocześnie poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na pismo, inwestor wskazał, że został skierowany do niewłaściwego organu konsultacyjnego. Nie uda się na czas zdobyć opinii Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. Starosta powiadomił strony, że mogą zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. Skarżący wniósł swoje zastrzeżenia do toczącego się postępowania. Jego zdaniem, według projektu, odprowadzanie ścieków ma nastąpić poprzez kanalizację przechodzącą przez jego działkę tj. o nr [...], na co nigdy nie wyraził zgody. Tym samym, na ten moment inwestycja nie przewiduje możliwości odprowadzania ścieków. To samo dotyczy dostarczania wody instalacją wodociągową. Ponadto budynek został zaprojektowany z przekroczeniem linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie użytkowania. W odległości 14-16 m od wschodniej granicy działki przechodzi linia rozgraniczająca tereny przeznaczone, zgodnie z planem miejscowym, na cele związane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz terenami upraw polowych. Zgodnie z projektem, ta linia ma przechodzić w odległości 7 m od wschodniej granicy działki. Nie można zatem powoływać się na pismo Burmistrza Miasta G., w którym dowolnie interpretuje się przepisy ustanowione przez organ uchwałodawczy. Pismo o podobnej treści złożył P. H..

Dnia 15 lipca 2021 r. inwestor udzielił pełnomocnictwa R. T. do reprezentowania jego w postępowaniu.

Pismem z dnia 23 lipca 2021 r. Starosta wezwał inwestora do zajęcia stanowiska odnośnie uwag złożonych przez pozostałe strony postępowania. Inwestor ustosunkował się do uwag pozostałych stron. Wskazał przede wszystkim, że stawianie oporu przy projektowaniu kanalizacji i infrastruktury doprowadzającej wodę stanowią szykanę i próbę ograniczenia prawa własności działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto inwestor wskazał, że Skarżący oraz P. H. nie są uprawnieni do zabierania głosu w sprawie linii rozgraniczającej tereny o odmiennym sposobie użytkowania.

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...] Starosta nałożył na inwestora obowiązek wskazania drogi dojazdowej do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej "rozporządzeniem").

W odpowiedzi na postanowienie inwestor wskazał, że przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza szerokość ciągu pieszego na poziomie minimum 3 m. Ponieważ nie ma nigdzie definicji tego ciągu, nie sposób uznać co nim jest, a co nie. Dojścia i dojazdy do działek powinny odpowiadać wymogom, o których mowa w § 14 rozporządzenia, zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] Starosta odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor nie spełnił wymogu budowy dojazdu i dojścia do działki budowlanej w formie ciągu pieszo-jezdnego. Ten musi mieć, w myśl § 14 ust. 2 rozporządzenia, szerokość 5 m, która będzie umożliwiała ruch oraz postój pojazdów.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez inwestora odwołania od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 6 października 2021 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Wojewoda uznał, że przepisy prawa nie określają minimalnej szerokości dojść i dojazdów do budynków. Nie powinno zatem dochodzić do ograniczania prawa do zabudowy trzymając się sztywnych ustaleń. Ponadto, w związku z nowelizacją przepisów prawnobudowlanych, Starosta powinien mieć na względzie krąg stron postępowania administracyjnego. Starosta, zdaniem Wojewody, ustalił zbyt szeroki krąg stron postępowania.

Pismem z dnia 15 października 2021 r. Starosta powiadomił strony, że mogą wypowiedzieć się o materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zaplanowanej przez niego inwestycji. Starosta uznał, że brak zwymiarowanej linii rozgraniczającej tereny o odmiennym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania, a także określenie jej w treści planu miejscowego jako "orientacyjna" pozwala na przyjęcie, w myśl zasady o stosowaniu przepisów prawa na korzyść strony w razie niemożności ustalenia ich zakresu, że planowana inwestycja jest posadowiona na terenie oznaczonym symbolem 25MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przyjęcie, że linia rozgraniczająca tereny przebiega w odległości 7 m od wschodniej granicy działki inwestora pozwala na zachowanie większej odległości od działek sąsiednich. Nawet Burmistrz Miasta G. w swoim piśmie wskazał, że jest to dopuszczalne rozwiązanie. Kwestię dopuszczalności dostępu do drogi publicznej, a ściślej mówiąc dojazdu i dojścia została rozstrzygnięta w kasatoryjnej decyzji Wojewody.

Odnosząc się do kręgu stron postępowania, Starosta ustalił, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, jednakże z uwagi na planowane przyłącza przebiegające w tereny innych właścicieli, musieli oni być stronami postępowania administracyjnego. Mimo, iż te przyłącza będą przedmiotem odrębnych postępowań, nie sposób uznać na tym etapie, że nie mają oni przymiotu stron postępowania.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, Skarżący zakwestionował ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji niezgodnej, naruszającej postanowienia obowiązującego planu miejscowego, a także oparcie jej na stanowisku Burmistrza Miasta G. w zakresie przesunięcia linii rozgraniczających określonych w planie miejscowym, mimo, że organ wykonawczy gminy nie posiada kompetencji w zakresie modyfikacji ustaleń planu;

2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której jego zastosowanie jest nieuprawnione, ponieważ sprawa nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku ani ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia;

3) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") oraz planu miejscowego poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku, który ma się znajdować na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę.

W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań ustalonych w planie miejscowym, a Starosta zaniechał zbadania tej kwestii. Planowany budynek stanie na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę, ponieważ jest to obszar oznaczony jako RP – pola uprawne. Nie można swobodnie przesuwać linii rozgraniczających tereny, ponieważ jest to wkroczenie w kompetencje organu, który uchwalił plan miejscowy. Starosta nie mógł kierować się opinią Burmistrza Miasta G.. Organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji, aby wypowiadać się o tym, gdzie dokładnie przebiega rzeczona linia.

Odwołanie złożył także P. H.. Podniesiono zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 p.b., § 14 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w kwestii dojazdu i dojścia do działki budowlanej nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że Wojewoda rozstrzygnął sprawę sam. Merytoryczne rozstrzygnięcie musi nastąpić w decyzji organu I instancji. Szerokość dojazdu nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się dojścia w postaci ciągu pieszo-jezdnego, a ten nie może mieć szerokości mniejszej niż 5 m. Do budynku musi być natomiast dojście o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m. Każda ze wskazanych szerokości ma odrębną funkcję. Zapewnienie minimum 3 m szerokości drogi dojazdowej do działki nie oznacza, że ciąg pieszo-jezdny został zapewniony, a tym bardziej dojście do działki. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że inwestycja ma częściowo stanąć na obszarze nieprzeznaczonym pod zabudowę.

Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wskazał, że postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. kończy się decyzją o umorzeniu tego postępowania, kiedy stało się ono bezprzedmiotowe. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości jest brak przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Zgodnie z zasadą ogólną z art. 28 k.p.a., każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek jest stroną postępowania administracyjnego. Interes prawny to norma prawna, która wskazuje kto jest stroną postępowania. Ten interes należy odróżnić od interesu faktycznego. Przepisem szczególnym (lex specialis) względem art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 p.b., który wskazuje katalog stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Są to inwestor, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści, których nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji, a ta jest wyznaczana na podstawie art. 3 pkt 20 p.b. Z uwagi na nowelizację p.b., jaka nastąpiła w dniu 19 września 2020 r., zmianie uległ przepis art. 3 pkt 20 p.b. W obecnym stanie prawnym należy ustalić, czy na podstawie przepisów odrębnych, nieruchomość właściciela lub użytkownika wieczystego będzie doznawać ograniczeń w związku z realizacją inwestycji. Sama potencjalna możliwość ograniczenia zabudowy jest, zdaniem Wojewody, niewystarczająca dla uznania, że sąsiad jest stroną postępowania.

Starosta miał błędnie ustalić krąg stron postępowania. Uznanie, że wszyscy sąsiedzi inwestora są stronami jest, zdaniem Wojewody, błędne.

W oparciu o przepisy rozporządzenia, Wojewoda uznał, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w graniach działki, a zatem żaden sąsiad nie może mieć interesu prawnego czyniącego go stroną postępowania. Działka nr [...] przylegająca do wszystkich działek stron jest działką drogową. Nie można jej zabudować. To w niej będą realizowane w ramach odrębnych postępowań inwestycje przesyłowe.

Pełnomocnik Skarżącego – r. pr. S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w związku z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego;

2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego pomimo braku podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, chyba że Sąd uzna za konieczne przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący jest właścicielem działki [...], a także współwłaścicielem działki (drogi dojazdowej wewnętrznej) nr [...], w której ma być w przyszłości położona instalacja kanalizacyjna.

Organ II instancji sam wskazał, że muszą być przepisy prawne, które mogłyby pozwalać na bycie stroną postępowania. Wskazał je. Wymieniono § 12, § 13 oraz § 271-273 rozporządzenia. Uznając, że inwestycja nie narusza żadnej z tych norm odmówił Skarżącemu przymiotu strony postępowania.

Skarżący uważa, że oprócz przepisów prawnobudowlanych, nie można zapominać o przepisie art. 28 k.p.a. Nawet potencjalne naruszenie sytuacji prawnej danego podmiotu może prowadzić do przyznania temu podmiotowi statusu strony postępowania. Skarżący podkreśla, że nie chodzi o naruszenie interesu prawnego, ale o możliwość oddziaływania inwestycji. To już jest wystarczające dla uznania, że sąsiad jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Ustalanie kto jest stroną postępowania powinno następować na początku postępowania, a nie w jego toku, szczególnie, że strona ma prawo udziału w każdym stadium postępowania. Odmawiając jej tego statusu, nie ma możliwości zweryfikowania, czy aby na pewno organ wydając swoją decyzję nie naruszy prawa poprzez przyjęcie jakiego parametru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę złożył także pełnomocnik inwestora – r. pr. P. T., który wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Inwestor wskazał, że w przeciwieństwie do Starosty, Wojewoda prawidłowo ocenił krąg stron postępowania. Planowany budynek został zaprojektowany zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem na działce sąsiedniej jest większa niż wysokość budynku projektowanego, dlatego ten nie będzie wpływać na działkę sąsiednią.

Działka drogowa nie podlega zabudowaniu. Nawet mimo faktu, że i Skarżący i inwestor są jej współwłaścicielami, nie czyni to ze Skarżącego strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami Skarżącego oraz P. H. od decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę inwestycji realizowanej w sąsiedztwie Skarżącego. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zastosowanie przepisów p.b. miało miejsce według brzmienia obowiązującego w dniu 19 września 2020 r. kiedy weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Wniosek inwestora został złożony w dniu 6 maja 2021 r., a więc nie znalazł zastosowania przepis art. 25 ustawy nowelizującej p.b. Inwestor miał jedynie prawo przedłożyć projekt budowlany sporządzony według przepisów zmienianych, ale to mogło nastąpić w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (art. 26). Ten przepis dotyczy wyłącznie projektu budowlanego, a nie kwestii procesowych, które stanowią istotę niniejszej sprawy. Ponadto istotne znaczenie ma również fakt, że w wyniku nowelizacji zmieniła się treść art. 3 pkt 20 p.b., który będzie miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zmiana tego przepisu doprowadziła do jeszcze większego zawężenia rozumienia obszaru oddziaływania obiektu, co jest determinantą ustalania kręgu stron postępowania. Przepisy p.b. regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Obecnie, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że zarówno Skarżący jak i P. H., który również złożył odwołanie od decyzji Starosty, nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego. Ten wniosek wywiedziono z analizy przepisów rozporządzenia i stwierdzono, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a w związku z tym oddziaływanie inwestycji "zamyka się" w ramach działki inwestora. Granice działki inwestora wyznaczają jednocześnie obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. W związku z tym stanowiskiem Wojewody, Skarżący miał nie spełniać wymogów dla przyznania jemu przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ponieważ odwołania złożyły osoby nie będące stronami, zdaniem Wojewody, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Z tym stanowiskiem konsekwentnie nie zgadza się Skarżący. Sąd w składzie orzekającym podziela ogólny wniosek Skarżącego, mimo nieco odmiennego uzasadnienia tego stanowiska.

Należy zgodzić się z twierdzeniem, że przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis względem przepisu art. 28 k.p.a. W sytuacji, w której dochodzi do kolizji dwóch norm prawnych regulujących ten sam przedmiot (tu: przymiot strony postępowania), zastosowanie znajduje ten przepis, który reguluje sytuację prawną podmiotu prawa odmiennie niż przepis traktowany jako zasada (lex specialis derogat legi generali). Przepis art. 28 k.p.a jest przepisem ogólnym zamieszczonym w k.p.a., który reguluje ogólne postępowanie administracyjne. Jeżeli żaden przepis szczególny nie stanowi inaczej, stosuje się art. 28 k.p.a. Dopiero w sytuacji kolizji z przepisem szczególnym, a takim jest art. 28 ust. 2 p.b., należy przyznać pierwszeństwo przepisowi szczególnemu.

Tak jak stanowi zacytowany przepis art. 28 ust. 2 p.b., przymiot strony postępowania ulega zawężeniu do inwestora oraz tych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na które oddziałuje inwestycja, gdyż znajdują się one w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczanym na podstawie wspomnianego już art. 3 pkt 20 p.b. Nie budzi zatem wątpliwości, że inwestor – L. W. jest stroną postępowania, gdyż wywodzi swój interes prawny z publicznego prawa podmiotowego popartego tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy rzeczywiście Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Skarżący jest stroną. Aby tego dowieźć należy zrekonstruować pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. Jak stanowi art. 3 pkt 20 p.b. obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wskazanymi przepisami odrębnymi są przepisy rozporządzenia, według których Wojewoda uznał, że Skarżący nie jest stroną postępowania, jednakże Sąd w składzie orzekającym dostrzegł wadliwość poglądu organu II instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że po przeprowadzeniu analizy opartej o przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia, planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżącego. Istotnie, odległość, o której mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia jest mniejsza niż odległość pomiędzy planowaną inwestycją a granicą działki należącej do Skarżącego. Należało także podjąć analizę pozostałych przepisów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda dokonał tej analizy, ale doszedł do błędnych wniosków. Chociaż nie powołano bezpośrednio § 60 ust. 1 rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że z uwagi na wysokość budynku projektowanego (5,87 m) i odległość pomiędzy nim a budynkiem Skarżącego, inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżącego, ponieważ nie dojdzie do ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku Skarżącego. Wojewoda przyjął błędne założenia w sformułowaniu tego wniosku.

Zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia: "Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700". Budynek Skarżącego po stronie wschodniej posiadającej okna pomieszczeń na pobyt ludzi, musi mieć zapewnionych minimum trzy godziny nasłonecznienia w okresie równonocy w godzinach 700-1700. Tak jak wskazał Wojewoda, a wynika to także z projektu budowlanego, wysokość planowanej inwestycji wynosi 5,87 m. W okresie równonocy, kiedy w południe (zenit) słońce jest w najwyższym punkcie położenia na nieboskłonie, promienie słoneczne padają pod kątem 38 stopni (zob. tzw. "linijka słońca"). Odległość pomiędzy planowanym budynkiem a budynkiem należącym do Skarżącego wynosi 8,24 m. Dokonując prostych, matematycznych obliczeń, co jest wiedzą powszechnie znaną (tangens kąta 38 stopni), można stwierdzić, że w południe w okresie równonocy, budynek o wysokości 5,87 m będzie rzucać cień o długości około 7,5 m. Zatem, do południa, zanim słońce osiągnie najwyższe położenie na nieboskłonie, cień będzie jeszcze dłuższy niż 7,5 m począwszy od wschodu słońca. Oznacza to, że do godziny 1200 cień padający przez budynek inwestora będzie dłuższy i z pewnością będzie wpływać na nieruchomość Skarżącego. Sąd wskazuje na istotność tej okoliczności, szczególnie, że w projekcie budowlanym nie wyjaśniono tego. Dokonując oceny oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości przedstawiono tylko przepisy § 11, § 12, § 13, § 19, § 23, § 40 rozporządzenia (s. [...] projektu budowlanego). Autor projektu budowlanego nie sprawdził oddziaływania, o którym mowa w § 60 ust. 1 rozporządzenia.

Skoro Wojewoda uważa, że Skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, powinien sprawdzić, jak będzie wyglądało oddziaływanie poprzez nasłonecznienie. Analiza Wojewody, na potwierdzenie jego tezy, powinna dowieźć, że nasłonecznienie pomieszczeń na pobyt ludzi w budynku Skarżącego jest dłuższe niż wspomniane trzy godziny w okresie równonocy w godzinach 700-1700. Ponadto Wojewoda musi wziąć również pod uwagę również to, że w sytuacji, gdy Skarżący w przyszłości zdecyduje się na utworzenie nowego otworu okiennego we wschodniej ścianie swojego budynku, może wówczas dochodzić do oddziaływania planowanej już teraz inwestycji na nieruchomość Skarżącego. Zasadnie więc wskazano na potencjalność oddziaływania, ponieważ w sytuacji przyszłej oddziaływanie niewątpliwie miałoby miejsce. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi." (wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 811/21, dostępny w CBOSA). Z kolei w innym orzeczeniu stwierdził: "Obszar odziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) to także teren, gdzie uciążliwości związane z inwestycją mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, dlatego też sam fakt zachowania odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu budowlanego poza teren inwestycji." (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1294/19, dostępny w CBOSA).

W myśl art. 3 pkt 20 p.b. musi dochodzić do ograniczeń w zabudowie, aby można było uznać osobę trzecią za stronę postępowania. Jeżeli w przyszłości Skarżący zdecyduje się na utworzenie nowego tworu okiennego, to poprzez oddziaływanie z § 60 ust. 1 rozporządzenia Skarżący będzie mieć trudności w otrzymaniu zgody na realizację tego przedsięwzięcia, przez co należy uznać, że już teraz legitymuje się przymiotem strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął takie samo stanowisko uznając, że jeżeli dojdzie do ograniczenia zabudowy w związku z zastosowaniem konkretnego przepisu rozporządzenia, to osoba trzecia jest stroną postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2365/21, dostępny w CBOSA).

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, należy wskazać, że brak analizy skutków z § 60 ust. 1 rozporządzenia nie może prowadzić do uznania, że planowana inwestycja z pewnością nie oddziałuje na nieruchomości osób trzecich. Sąd stosując obliczenia matematyczne, które nie wykraczają poza kompetencje Sądu w toku postępowania, obliczył, że cień rzucany przez planowany budynek o wysokości 5,87 m w południe w okresie równonocy będzie wynosić około 7,5 m. Jest to krótsza odległości niż odległość pomiędzy budynkiem planowanym a już istniejącym, jednakże ten stan będzie mieć miejsce w południe. Od momentu wschodu słońca, kiedy jest ono niżej na nieboskłonie, cień będzie odpowiednio dłuższy. W tej sytuacji należy dokonać sprawdzenia, czy rzucany cień zapewni minimum trzygodzinne nasłonecznienie istniejących otworów okiennych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Drugą kwestią, która przyczyniła się do oceny tego, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jest fakt, że planowana inwestycja obejmuje także nieruchomość należącą do Skarżącego. Wbrew twierdzeniom Wojewody, nie można uznać, że ta okoliczność nie ma żadnego znaczenia w toku postępowania. Gdyby przyjąć, że Wojewoda ma rację, a Skarżący nie ma interesu prawnego, aby występować w tym postępowaniu jako strona, Skarżący nie mógłby podjąć żadnych działań zmierzających do obrony jego prawa współwłasności do działki ew. nr [...], co z kolei naruszyłoby przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zmianami). Co więcej, inwestor posiadający ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mógłby przystąpić do realizacji kolejnych etapów procesu inwestycyjnego z pominięciem prawa współwłasności Skarżącego, co nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa, w którym jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej jest własność.

Projektując w działce o nr ew. [...] położenie przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz przyłącza elektroenergetycznego – złącze kablowo-pomiarowe, dochodzi do ingerencji w nieruchomość, do której tytuł prawny ma między innymi Skarżący. Nie da się uznać, że ta ingerencja nie czyni Skarżącego stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Powyższe uzasadnienie dowiodło tego, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a tym samym argumentacja przedstawiona w odpowiedziach na skargę były niezasadne. Wojewoda był zobowiązany do wyjaśnienia tego, czy na mocy § 60 ust. 1 rozporządzenia istnieje oddziaływanie planowanej inwestycji. Pełnomocnik inwestora, tak jak Wojewoda, poprzestał na odniesieniu się do § 12 ust. 1 rozporządzenia nie wyjaśniając każdego poszczególnego parametru wynikającego z przepisów, do których odsyła rzeczony § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Zaskarżona decyzja rzeczywiście nie odpowiada prawu z uwagi na naruszenie przepisu § 60 ust. 1 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącego przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata za pełnomocnictwo (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda uzna, że Skarżący posiada interes prawny wynikający z art. 28 ust. 2 p.b. i w związku z tym posiada on legitymację do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Na tej podstawie, Wojewoda rozpozna złożone odwołanie.