Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2767/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19 art. 26 ust. 2 art. 122 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 7 art. 77 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c art. 145 par. 1 ust. 2 art. 151 art. 153 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 185/17 w sprawie ze skargi I. S., G. S., R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie składowania odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn.. akt II SA/Ol 185/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skarg I. S., G. S. i R. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie składowania odpadów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] października 2007 r. Stowarzyszenie na R. zwróciło się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego składowania odpadów bez właściwego zezwolenia nad brzegiem zbiornika wodnego, a także częściowo w wodach śródlądowych, na działkach o nr geodezyjnych [...],[...],[...] i [...] w P. przy Al. T..

Postanowieniem z dnia [...] października 2007r. o nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał według właściwości Burmistrzowi Pisza wniosek Stowarzyszenia "S." w części dotyczącej nielegalnego składowania odpadów nad brzegiem zbiornika wodnego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w P.

Decyzjami z dnia [...] lutego 2008 r ., z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Pisza (dalej jako Burmistrz, organ pierwszej instancji) umarzał jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów nad brzegiem zbiornika wodnego na działkach nr [...];[...];[...],[...], położonych w P. Decyzje te były uchylane decyzjami odpowiednio z dnia [...] lipca 2008 r., z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] listopada 2015 r., a sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na potrzebę uzupełnienia postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji powołał się m.in. na opinię sporządzoną przez G. Sp. z o.o. w W. stwierdzającą, że na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy Al. T. zdeponowane zostały i splantowane odpady w postaci gruzu, ziemi i odpadów nieznanego pochodzenia oraz, że odpady nieznanego pochodzenia nawiezione zostały również na podmokłe brzegi - część terenów zalewowych i trzcinowisk Jeziora R., co zmieniło zasięg linii brzegowej. Burmistrz uznał, że w okresie od 2002 r. – 2005 r. na działkach o nr: [...],[...],[...],[...] (działka nr [...] przed podziałami) położonych w obrębie P. [...] ich jedyna właścicielka, nieprowadząca działalności gospodarczej osoba fizyczna tj. C. P. wykorzystała na własne potrzeby odpady budowlane i ziemię. Z uwagi na zły stan zdrowia C. P. G. S. była jej pełnomocnikiem, lecz nie była osobą władającą działką nr [...]. G. i I. S. uzyskując decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Pisz nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie miasta P. na cele turystyczno-wypoczynkowe oraz decyzję Starosty Piskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. - zezwolenie na budowę O.: I etap budowy - Hangar na łodzie na działce nr [...] w P., działali jako przedstawiciele C. P. - właściciela działki nr [...] położonej w obrębie miasta P.. Burmistrz uznał, że celem C. P. była budowa o. z przeznaczeniem dla niej i całej rodziny. Niezbędne zezwolenie na realizację celów C. P. uzyskali G. i I. S. - zezwolenie na budowę O.: I etap budowy - Hangar na łodzie na działce nr [...] w P. Celem realizacji powyższego C. P. podniosła rzędne nieruchomości, wykorzystując odpady budowlane i ziemię. Zaszła zatem sytuacja określona w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm., dalej jako "ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach" oraz załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami do wykorzystania na ich własne potrzeby (Dz.U. Nr 74, poz. 686). Odnośnie działek nr [...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym P. Burmistrz uznał, że znajdowała się na nich zalegająca z lat poprzednich zmienia, tj. po rozpoczętej i niedokończonej inwestycji związanej z budową ośrodka wodnego w latach osiemdziesiątych XX wieku. W dacie ich zakupu nie były one podmokłe i zalewane wodami jeziora R.. Było tam wyniesienie terenu na wysokość ok. 2 m - spowodowane nawiezieniem ziemi i gruzu w niewielkiej ilości. W okresie od 1986 r. do 2001 r. nie były prowadzone na działkach nr [...] i [...] żadne prace inwestycyjne. Burmistrz skonstatował, że na działkach tych mogło dojść do nawiezienia niewielkiej ilości odpadów budowlanych i ziemi, jednak ze względu na wielokrotną zmianę przepisów w latach 1980 r. – 2006 r. dotyczących zagospodarowania odpadami, upływ czasu, zagospodarowanie terenu oraz dużą powierzchnię działek, nie jest możliwe ustalenie, które odpady były przywiezione legalnie, a które z naruszeniem prawa. Dalej organ powołując się na dane Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie podał, że wahania wód w ciągu roku w jeziorze R. wynoszą czasami 1,5 m, co spowodowane jest głównie utrzymaniem odpowiedniego stanu wód w systemie W. Jezioro R. poprzez śluzę jest odbiornikiem nadmiaru wody z systemu W. W chwili spuszczania nadmiaru wód przez śluzę K dochodzi do zalewania setek hektarów gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora R., które nie nadają się do użytkowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie na R. w K. podnosząc, że budowa O. była realizowana na własne wypoczynkowe potrzeby właścicielki działek [...],[...],[...],[...], zaś odpady na działkach [...],[...] mogły być gromadzone wcześniej, a zatem nie można wskazać osoby, która zdeponowała przedmiotowe odpady. Stowarzyszenie podniosło, że prace budowlane na działkach [...],[...],[...],[...] polegające na podniesieniu rzędnych terenu przy użyciu ziemi i gruzu wykonywane były na podstawie pozwolenia na budowę [...] dotyczącego budowy O., a uzyskanego przez przedsiębiorców G. i I. S., co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu w dniu [...] grudnia 2005 r. Decyzja ta poprzedzona była decyzją o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia Budowa O., który miał polegać na budowie budynku sanitarnego dla plażowiczów, wypożyczalni sprzętu sportowego - hangaru, zadaszenia nad grillem i miejsc postojowych dla 30 samochodów. Jako posiadacza odpadów należy uznać adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie właścicielkę nieruchomości, osobę fizyczną nie prowadzącą działalności gospodarczej. W konsekwencji Stowarzyszenie wywiodło, że planowana działalność w zakresie wypożyczania sprzętu sportowego, budowa parkingu dla 30 samochodów, budowa sanitariatów dla plażowiczów miała zaspakajać własne potrzeby rekreacyjne C. P. i jej najbliższej rodziny. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że C. P. nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...]. Stowarzyszenie podniosło, że wbrew twierdzeniom G. i I. S., pozwolenie na budowę było wykonywane, co potwierdza protokół PINB z [...] grudnia 2005 r. o prowadzeniu robót budowlanych oraz pismo do PINB z dnia [...] lutego 2006 r. o rozpoczęciu robót budowlanych. Nadmieniło, że pozwolenia na budowę jest decyzją imienną. W ocenie Stowarzyszenia oceniając cel wykorzystania odpadów powinno się wziąć pod uwagę: wielkość działek, położenie, przeznaczenie oraz skalę podjętych działań. Realizowana inwestycja dotyczyła obszaru o powierzchni ponad 2 ha na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania w chwili zakupu na działalność komercyjną, uzyskano warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze komercyjnym, pozwolenie na budowę hangaru na łodzie o powierzchni zabudowy [...] m2. Powołując się na ekspertyzę firmy G. stwierdziło, że łączna ilość zdeponowanych odpadów na działce nr [...] wyniosła od [...] m3 - [...] m3, co daje ilość ok. [...] - [...] wywrotek samochodów ciężarowych. Skala podjętych działań, przeznaczenie nieruchomości, uzyskane warunki zabudowy i pozwolenie na budowę, jednoznacznie wskazują, że zamierzenie inwestycyjne nie dotyczyło przedsięwzięcia z zakresu rekreacji indywidualnej, a przedsięwzięcia gospodarczego - budowy O.. Stowarzyszenie nadmieniło, że stan wód jeziora R. występuje do rzędnej 115,96 m.n.p.m., zaś obszar zasypany do tej rzędnej jest obszarem występowania wód śródlądowych i na tym obszarze obowiązuje całkowity zakaz składowania odpadów - także przez osoby fizyczne nie prowadzące działalności. W ocenie Stowarzyszenia porównanie rzędnych uwidocznionych na mapie przyjętej do zasobów w 1984 r. z rzędnymi uwidocznionymi w mapie z 2006 r. pozwala na określenie obszaru i objętości nawiezionych odpadów. Bez znaczenia pozostaje fakt, czy plany dotyczące budowy O. zostały zrealizowane w całości, gdyż istotne jest, czy zagospodarowanie odpadów nastąpiło na potrzeby własne C. P., czy też na potrzeby przedsiębiorców.

Tożsame w treści pisma zatytułowane "odpowiedź na odwołanie" złożyli: małżonkowie B. i R. R., G. i I. S. oraz I. S. (syn G. i I. S.) wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ww. podali, że na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie została do chwili obecnej zrealizowana żadna inwestycja, zaś ważność tej decyzji dawno już wygasła. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta Piski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę O. na dz. nr [...] położonej w P. przy Al. T. firmie M. S.A. w W., tj. poprzedniemu właścicielowi nieruchomości. Starosta Piski decyzją z [...] listopada 2005 r. zmienił wspomnianą decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. i udzielił pozwolenia na budowę G. S.. G. S. nie zbudowała O., lecz wyłącznie hangar na łodzie na własne potrzeby i swojej rodziny, który nie stanowi "O." i znajduje się na działkach nr [...] oraz [...]. W ich ocenie odwołujący nie przedstawił żadnego dowodu, aby uznać budowę hangaru na łodzie za działalność gospodarczą, jako że zbudowany został on na własne potrzeby. Z kolei na działkach o nr geodezyjnych [...],[...],[...] i [...] nie stwierdzono w trakcie oględzin obiektów budowlanych, co wyklucza tezę o prowadzeniu na nich działalności gospodarczej. Zgromadzone na przedmiotowych działkach odpady budowlane oraz ziemia, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, należą do odpadów obojętnych, które nie ulegają istotnym przemianom fizycznym, chemicznym lub biologicznym, są nierozpuszczalne, nie wchodzą w reakcje fizyczne, ani chemiczne, nie powodują zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia dla zdrowia ludzi, nie ulegają biodegradacji i nie wpływają niekorzystnie na materię, z którą się kontaktują. Ogólna zawartość zanieczyszczeń w tych odpadach oraz zdolność do ich wymywania, a także negatywne oddziaływanie na środowisko odcieku są nieznaczne, a w szczególności nie stanowią zagrożenia dla jakości wód powierzchniowych, wód podziemnych, gleby i ziemi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. – będącą przedmiotem skargi – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i orzekło co do istoty sprawy zobowiązując małżonków G. i I. S. do usunięcia z terenu działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w P. w terminie 18 miesięcy od dnia wydania przedmiotowej decyzji, odpadów w postaci: gruzu betonowego (kod odpadu 17 01 01), ceglanego (kod odpadu 17 01 02), zmieszanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, innych niż wymienione w 17 01 06 (kod odpadu 17 01 07), gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 (kod odpadu 17 05 04), poprzez ich przekazanie transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu odpadów (spełniającemu wymagania określone przepisami prawa), któremu jednocześnie zostanie wskazane miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacz odpadów (spełniający wymagania określone przepisami prawa), do którego należy dostarczyć odpady.

SKO wskazało, że w czasookresie nawiezienia odpadów na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w P. obowiązywała ustawa z 2001 r. o odpadach, zaś jej uchylenie nie skutkowało bezprzedmiotowością postepowania w aspekcie zastosowania art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Kolegium przywołało definicję odpadów, za które w świetle ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. uznaje się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6) oraz posiadacza odpadów, którym z kolei jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19). W ocenie Kolegium art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach pozwalał posiadaczowi odpadów na przekazanie określonych rodzajów odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymagało zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów mógł przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami bezpiecznego ich wykorzystania określał w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. SKO nadmieniło, że w okresie 2003 r. – 2007 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami do wykorzystania na ich własne potrzeby (Dz.U. Nr 74, poz. 686) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędących przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527).

Kolegium przypomniało, że niniejsza sprawa była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z dnia 24 czerwca 2009r., (sygn. akt II SA/Ol 515/09), a jego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.). Wprawdzie od wydania tego wyroku weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jednakże zawiera ona tożsame uregulowania (art. 26 i art. 122 ust. 2) z tymi, jakie były przedmiotem orzeczenia Sądu (art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), co czyni wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w przywołanym wyroku aktualnymi.

Kolegium za bezsporne przyjęło, że działkę nr [...] w 2000 r. nabyła C. P., która to działka w dniu [...] września 2006 r. podzielona została na działki [...] i [...]. Przed podziałem działka miała powierzchnię 2,2621 ha., po podziale działka nr [...] uzyskała powierzchnię 0,7500 ha, zaś działka [...] - 1,5121 ha. W dniu [...] stycznia 2007 r. C. P. darowała działkę nr [...] B. R. i w tym dniu działka ta została włączona do wspólnego majątku (małżeńska współwłasność ustawowa) B. i R. R. Także [...] stycznia 2007 r. C. P. darowała I. S. udział 1/3 części działki nr [...] oraz małżonkom G. i I. S. udział [...] części działki nr [...].[...] listopada 2007r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...], o powierzchni 1,5121 ha na działki: nr [...], o powierzchni 1,1017 ha i nr [...], o powierzchni 0,4104 ha, obręb geodezyjny P. [...]. Działka [...] podzielona została na działki o nr [...] i [...]. Działkę nr [...] o powierzchni 4951 m2 położoną w obrębie geodezyjnym P. [...] nabyli od "M." Sp. A. w W [...] września 2003 r. G. i I. S. [...] lipca 2005 r. G. i I. S. nabyli od "M." S. A. w W. działkę nr [...], obręb geodezyjny P. [...]. W dniu [...] stycznia 2006 r. G. i I. S. darowali 1/20 udziału w działkach nr. [...] i [...] I. S. W dniu [...] stycznia 2006 r. G. i I. S. zrzekli się 19/20 udziału w działkach nr [...] i [...] na rzecz I. S. Kolegium przyjęło, że od 2002 r. na działkę nr [...] zaczęto nawozić ziemię, odpady budowlane (zeznania C. P., pismo J. W. z dnia [...] marca 2003 r. skierowane do WIOŚ w Olsztynie, protokół przyjęcia podania przez WIOŚ w Olsztynie z [...] kwietnia 2003 r., notatka służbowa z [...] kwietnia 2003 r. pracowników Urzędu Miasta i Gminy w P., protokół WIOŚ w Olsztynie z [...] kwietnia 2003 r.). W 2005 r. rozpoczęto również podnoszenie terenu przy użyciu gruzu z rozbiórek oraz gleby i ziemi nieznanego pochodzenia na terenie działek [...] i [...] (notatka służbowa WIOŚ w Olsztynie z [...] kwietnia 2005 r., protokoły przesłuchań G. S. z [...] czerwca 2005 r. i I. S., z [...] sierpnia 2005 r. oraz R. Ł. z [...] stycznia 2010 r., jak również J. B. z [...] stycznia 2010 r.). Z kolei C. P. oraz G. i I. S. nie negowali, że na działkę nr [...] nawożone były do końca 2005 r. odpady, co potwierdza także protokołu oględzin rzeczonej działki z [...] grudnia 2005 r. Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Piszu. W dniu [...] grudnia 2007 r. teren działek [...],[...],[...],[...] był już wyrównany, pokryty ziemią urodzajną i obsiany trawą. Dokonano świeżych nasadzeń drzew i krzewów. Na działce: nr [...] (obecnie działki [...],[...],[...],[...]) zdeponowano od [...] do [...] m3 odpadów na obszarze od [...] do [...] m2, nr: [...] od [...] do [...] m3 odpadów na obszarze od [...] do [...] m2, zaś na działce nr [...] od [...] do [...] m3 na obszarze od [...] do [...] m2 (pismo G. z [...] czerwca 2012 r. nr: [...]).

Kolegium ustaliło, że małżonkowie .G. i I. S. od 2001 r. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej o nazwie Przedsiębiorstwo H., w zakresie: hotelarstwa, turystyki. Działalność ta nadal jest wykonywana, między innymi, w P. przy Al. T. [...] (zaświadczenia o wpisie do działalności gospodarczej z dnia: [...] marca 2001 r. znak: [...] i [...], z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] i [...], z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...]-[...] i [...]). Pod tym adresem prowadzony jest Hotel R., zlokalizowany na działkach o nr: [...],[...],[...], [...].

W oparciu o prezentowane powyżej dowody Kolegium uznało, że podnoszenie rzędnych terenu na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...] dokonywane było przez G. i I. S. celem przystosowania terenu do prowadzenia na nim działalności usługowej. W tym celu uzyskali oni decyzję Starosty Piskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zezwoleniu na budowę O.: I etap budowy - Hangar na łodzie na działce nr [...] w P. o powierzchni zabudowy [...] m2, poprzedzoną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Pisz nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] położonej w obrębie miasta P, na cele turystyczno-wypoczynkowe. W grudniu 2005 r. PINB w Piszu stwierdził prowadzenie prac przygotowawczych na działce nr [...] polegających na nawożeniu gruzu i ziemi w wykonaniu decyzji [...] z [...] sierpnia 2005 r. (protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2005 r.). O przystąpieniu do robót budowlanych G. i I. S. zawiadomili w lutym 2006 r. (zawiadomienie z [...] lutego 2006 r. o rozpoczęciu robót budowlanych na działce nr [...], oświadczenie z dnia [...] lutego 2006 r. o przyjęciu obowiązków kierownika budowy). Z kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1 000 (projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych) wynika, że na działce posadowiony jest "hangar w budowie". Z kolejnej kopia tej mapy, opatrzona datą [...] kwietnia 2009 r. potwierdza, że budynek ten jest zrealizowany. Również fotografie zawarte w aktach sprawy potwierdzają wybudowanie tego obiekt. Dla działek [...][...] (wówczas [...] i [...]) ówczesny właściciel "M." S.A. w W. uzyskał decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Pisz z [...] kwietnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzję Starosty Piskiego z [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę O.: etap Hangar na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Starosta Piski zmienił swoją wcześniejszą decyzję i udzielił pozwolenia na budowę O. G. S. Decyzja ta była zmieniona decyzją z [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w zakresie parametrów hangaru - powiększono ten obiekt do powierzchni zabudowy [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2 i kubatury [...] m3. O przystąpieniu do robót budowlanych G. i I. S. zawiadomili [...] listopada 2007 r. (zawiadomienie z [...] listopada 2007 r. o rozpoczęciu robót budowlanych na działce nr [...] oraz oświadczenie z dnia [...] listopada 2007 r. o przyjęciu obowiązków kierownika budowy). Z protokołu oględzin z dnia [...] października 2007 r. przez inspektora PINB w Piszu wynika, iż między innymi na terenie działki [...] i [...] prowadzone były prace związane z rozbudową i modernizacją istniejącego ośrodka wypoczynkowego "R." w oparciu o zatwierdzony plan zagospodarowania i dokumentację techniczną. Na działce [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. [...] został wybudowany i oddany do użytkowania budynek kapitanatu o powierzchni zabudowy- [...] m2, powierzchni użytkowej - [...] m2, powierzchni całkowitej [...] m2 wraz z drewnianym pomostem o szerokości [...] m i o długości [...] m wraz z pływającą platformą o wymiarach [...] m x [...] m z ostoją dla małych jednostek pływających do 10 sztuk oraz całą infrastrukturą techniczną. Istnieją ciąg piesze wykonane z polbruku oraz lampy oświetleniowe. Na działce nr [...], obręb geodezyjny P. [...], zostały wybudowane budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2 oraz budynek pensjonatowy (6 apartamentów) o powierzchni zabudowy [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. Urządzone są ciągi piesze wykonane z polbruku, a pozostały teren pokryty jest trawą. Na działce nr [...] nasadzono drzewa i krzewy, urządzono ciągi piesze wykonane z polbruku, a pozostały teren pokryty jest trawnikiem. Jej teren jest ogrodzony. Działki [...] i [...] są ogrodzone. Dokonano na nich nasadzeń drzew i krzewów. Wykonano ciągi piesze z polbruku. Na działce nr [...] znajduje się hangar na łodzie o powierzchni zabudowy [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. Z opinii G. z maja 2012 r. (str. 5) i z września 2013 r. (str. 4) wynika, iż na działce [...] i [...] w czasie jej sporządzenia znajdowały się domki kempingowe.

Kolegium nie podzieliło stanowiska C. P. oraz G. i I. S., jakoby to nieprowadząca działalności gospodarczej C. P. na własne potrzeby podniosła rzędne terenu działki nr [...], aby wybudować dla siebie oraz rodziny o., zaś decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę tego typu przedsięwzięcia uzyskali G. i I. S. jako jej przedstawiciele. Kolegium stanęło na stanowisku, że pojęcie "własne potrzeby", o jakim mowa w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (obecnie w art. 27 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) należy rozumieć w sposób obiektywny, a dokonując wykładni tego pojęcia należy też mieć na względzie, że dotyczy ono wyjątku od reguły, że wykorzystanie odpadu wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Stąd w realiach sprawy, biorąc pod uwagę wielkość działki ([...] ha), jej położenie (nad brzegiem jeziora R. tuż obok Hotelu R.) oraz pierwotne przeznaczenie (teren projektowanych sportów wodnych wymagający uzdatnienia terenu poprzez podniesienie jego rzędnych), a także skalę podjętych działań (wykorzystano od [...] m3 do [...] m3 na powierzchni od [...] m2 do [...] m2) i uzewnętrzniony zamiar w postaci uzyskanych decyzji (warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę dotyczące ośrodka sportów wodnych) i podjętych działań budowlanych (przystąpienie do budowy hangaru w ramach budowy ośrodka sportów wodnych) uznało, że wykorzystanie odpadów na działkach nie miało na celu zaspokojenia własnych potrzeb C. P. i najbliższej rodziny, lecz miało cel komercyjny. W jego ocenie to G. i I. S. faktycznie wykorzystywali odpady do podniesienia rzędnych terenu działki nr [...], powyższego faktu nie ukrywali, czego dowodem są chociażby ich zeznania w charakterze świadków złożone w Komendzie Powiatowej Policji w Piszu. Uzyskanie opisanych wyżej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, dotyczących budowy o. na działce nr [...] oraz przystąpienie do tej budowy potwierdza, że G. i I. S. byli zainteresowani podniesieniem rzędnych terenu działki nr [...], aby prowadzić na niej działalność gospodarczą. Kolegium dało wiarę, że po nabyciu działki [...] B. i R. R. oraz po nabyciu udziału 1/3 w prawie własności działki nr [...] I. S. nie nawozili na te nieruchomości odpadów, w konsekwencji czego wyeliminowało ich z grona posiadaczy odpadów. Podsumowując, Kolegium uznało, że budowy o. nie można uznać za przedsięwzięcie zaspokajające własne potrzeby C. P., gdyż realizowane było na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego nie przez C. P., lecz przez G. i I. S. Wobec powyższych ustaleń wywiodło, że na działce nr [...] (podzielonej następnie na działki [...],[...],[...],[...]) nie doszło do wykorzystania przez niebędącą przedsiębiorcą osobę fizyczną odpadów na jej własne potrzeby. Stąd odpady zdeponowane na tej nieruchomości składowane są w miejscu na to nie przeznaczonym, co pociąga to za sobą skutki określone w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a mianowicie konieczność wydania decyzji nakazującej ich usunięcie. Decyzja taka adresowana jest do posiadacza odpadów, jakim w rozpoznawanym przypadku są G. i I. S., bowiem objęli odpady w posiadanie w celu podniesienia rzędnych działki nr [...] (art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach).

Natomiast odnośnie do działek nr [...],[...] podało, że w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia "B." rozpoczął, lecz nie zakończył, budowy o. W tym czasie wykonano nieckę portu, używając do niwelacji terenu urobku pochodzącego z wykopu. Nie nawożono wtedy na tę nieruchomość gruzu. W czasie nabycia tych działek przez "M." S.A. z siedzibą w W. istniało na nich wyniesienie terenu na wysokość około 2 metrów spowodowane nawiezieniem ziemi i gruzu w niewielkiej ilości. Od 1986 r. do 2005 r. przywożone były na te nieruchomości ziemia i odpady budowlane. "M." S.A. w W. uzyskał decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Pisz z dnia [...] kwietnia 2003 Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzję Starosty Piskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę O.: etap Hangar na działce nr [...]. Po nabyciu działki nr [...] G. S. uzyskała decyzję Starosty Piskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę O. Powyższe doprowadziły Kolegium do przekonania, że w chwili zakupu przez G. i I. S. działek [...],[...] znajdowały się na nich odpady w postaci gruzu, zaś wcześniejsi właściciele nie uzyskali pozwoleń na odzysk tych odpadów. W takiej zaś sytuacji kolejni nabywcy objęli te odpady w posiadanie, a ponadto sami kontynuowali podwyższanie terenu przy użyciu odpadów budowlanych oraz ziemi i gleby (notatka służbowa z [...] kwietnia 2005 r. WIOŚ w Olsztynie, protokoły przesłuchań: G. S. z [...] czerwca 2005 r. i I. S. z [...] sierpnia 2005 r. sporządzone w Komendzie Powiatowej Policji w Piszu). Z szacunków G. wynika, że na działce [...] zdeponowano od [...] m3 do [...] m3 odpadów na obszarze od [...] m2 do [...] m2, zaś na działce [...] od [...] m3 do [...] m3 na obszarze od [...] m2 do [...] m2 (pismo z [...] czerwca 2012 r. nr [...]).

Kolegium stwierdziło, że zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i obecnie, nie ma znaczenia kto faktycznie zdeponował odpady na nieruchomości, jako, że istnieje domniemanie, że właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów. Wprawdzie właściciel odpadów może uwolnić się od obowiązku usunięcia odpadów, jeśli wskaże innego posiadacza odpadów. Z akt sprawy zaś nie wynika, aby na działkach nr [...] i [...] mogło dojść do wykorzystania odpadów przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby, co w myśl art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - obliguje do orzeczenia o obowiązku ich usunięcia. W ocenie Kolegium użyte do podniesienia rzędnych terenu działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] gruz betonowy, ceglany, zmieszane odpady budowlane, gleba i ziemia, w tym kamienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z-dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowią odpady o kodach: 17 01 01, 17 01 02, 17 01 07, 17 05 04. Klasyfikację odpadów przeprowadzono na podstawie rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923). Na podstawie zebranego materiału dowodowego Kolegium uznało, że znaczna część odpadów, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, umieszczona została w śródlądowych wodach powierzchniowych, za jakie art. 5 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469) uznaje wody jeziora R.. Nawożenie odpadów miało na celu zapobieżenie zalewaniu działki spowodowanymi zmianami poziomu wody. Stąd przyjąć należy, że cała masa odpadów, umieszczona do wysokości rzędnych, w jakich wody te przeciętnie występują tj. 115,26 m n.p.m. (informacja Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział Morski w Gdyni z dnia 24 lipca 2007 r.), umieszczona została w śródlądowych wodach powierzchniowych. Jakkolwiek kwestia umieszczenia odpadów w wodach śródlądowych ma w niniejszej sprawie drugorzędne znaczenie, bowiem jak wyżej wywiedziono, cała masa opisanych wyżej odpadów składowana jest w miejscu do tego nie przeznaczonym, tj. na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł I. S. zarzucając Kolegium błędne przyjęcie, że odpady w postaci gruzu nawiezionego na działki nr. [...],[...],[...],[...] nie zostały wykorzystane na własne potrzeby przez ich właścicielkę tj. C. P. Także termin określony przez Kolegium w zaskarżonej decyzji został nałożony bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W treści uzasadnienia skarżący wskazał również, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 8, 9 10 § 1, 12, 16, 28, 35 § 3, 36, 40 § 1, 77, 109 § 1 K.p.a.

Tożsamą – co do zasady - skargę na decyzję Kolegium wywiedli oddzielnymi pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. G. S. oraz R. R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargi, wniosło o ich oddalenie.

Na rozprawie 27 czerwca 2017 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., postanowił połączyć sprawę o sygn. II SA/Ol 185/17 ze sprawami o sygn. akt II SA/Ol 186/17, II SA/Ol 187/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Ol 185/17.

Pełnomocnik skarżącego R. R. i skarżącej G. S. podtrzymał powyżej wymienione skargi. Ponadto oświadczył, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postepowania (art.10, art. 36 K.p.a.). Podał, że był pomijany w doręczaniu orzeczeń i pism, pomimo że od 2008 r. był pełnomocnikiem G. S. Podniósł też, że obowiązujący w czasie prowadzenia prac na spornych nieruchomościach stan prawny nie dawał definicji "własnych potrzeb".

Pełnomocnik I. S. poparł skargę. Dodał, że zaskarżona decyzja została podjętą z naruszeniem przepisów postepowania i prawa materialnego.

Skarżący I. S. podnosił, że wraz z żoną prowadzi działalność gospodarczą od 1979 r. ale nie na działkach, których dotyczy zaskarżona decyzja. Jeśli nabywali nieruchomość w związku z działalnością gospodarczą, to było to odnotowywane w aktach notarialnych. Przedstawił akt notarialny dotyczący sprzedaży działki [...] zaświadczający, że nabyli nieruchomość jako osoby fizyczne.

Pełnomocnik Organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Nadto oświadczył, że naruszenia postepowania, na które powoływał się pełnomocnik skarżących, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Przyznał, że nie ma legalnej definicji "potrzeb własnych".

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn.. akt II SA/Ol 185/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie składowania odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skargach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, lecz skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji muszą zostać uchylone z uwagi na naruszenie przepisów postepowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą reformatoryjnego rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowiący, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1) i że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Decyzją o usunięciu odpadów określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust.6). Jednocześnie za posiadacza odpadów ustawodawca uznaje wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 pkt 19 ustawy). Z kolei przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.). Zatem z cytowanej regulacji wynika, że przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 26 ust. 1 u.o. Stanowi je składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nie przeznczonych. Wydanie rozstrzygnięcia w tym trybie nie dotyczy sytuacji, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.). Pojęcie magazynowania odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. Przez "magazynowanie odpadów" rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, zaś mówiąc o składowisku odpadów - rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.

Oceniając kwestionowane decyzje, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób nie wspomnieć, że wyrokiem z 24 czerwca 2009 r. WSA w Olsztynie oddalił skargę na kasatoryjną decyzję Kolegium z 30 września 2008 r. Wprawdzie ocena prawna i wskazania Sądu zapadły pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jednakże pozostaje ona nadal aktualna. Art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja ta wydawana jest z urzędu. Po myśli zaś art. 33 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami bezpiecznego ich wykorzystania określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Prezentacja nieobowiązującego już stanu prawnego wykazuje, że pomimo uchylenia ww. ustawy stan prawny w istocie nie uległ zmianie, jako, że art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest normatywnym (jednakich hipotezach i dyspozycjach) następcą art. 34 poprzedniej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i co równie istotne legalne definicje posiadaczy odpadów, pomimo nieco odmiennej metodologii definiowania, w istocie normatywnie są tożsame. W konsekwencji ocena prawa i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w przywołanym wyroku wciąż pozostają aktualne. W wyroku tym Sąd uznał za uzasadnione twierdzenia Kolegium, że Burmistrz nie wyjaśnił na jakie własne potrzeby zwożone odpady zostały wykorzystane i kto faktycznie władał terenem w okresie składowania na nim odpadów.

W ocenie Sądu Kolegium wywiązało się pierwszego ze wskazań, a mianowicie uznało, że w okolicznościach sprawy nie sposób twierdzić, że odpady na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] były wykorzystywane przez C. P. na jej własne potrzeby. Sąd podziela prezentowaną przez Kolegium interpretację zwrotu prawnego własnych potrzeb, jak również jej zastosowanie (właściwie brak) w realiach sprawy wobec C. P.. Za stanowiskiem Kolegiom przemawia przede wszystkim skala przedsięwziętego działania (rozmiar odpadów), a przede wszystkim cel ich wykorzystania (składowania), którym niewątpliwie miał stricte merkantylny (zarobkowy) charakter, jakim było budowa przez G. I C. S. obiektów budowlanych o typowym usługowym charakterze. Niekwestionowany, gospodarczy charakter celu wykorzystania odpadów z założenia wyklucza wykorzystanie ich na własne potrzeby, gdyż jest jego semantycznym przeciwieństwem, skoro istota działalności gospodarczej jest jej zarobkowy cel (definicja legalna działalności gospodarczej – art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 tj.). Zatem jeżeli rzecz (odpad) jest wykorzystywana w działalności gospodarczej, to z istoty swej nie może jednocześnie zaspakajać własnych potrzeb. Nadto w okolicznościach przedmiotowej sprawy rzeczone odpady wykorzystywali prowadzący działalność gospodarczą G. i I. S, a przedsiębiorca z założenia nie może wykorzystywać odpadów na własne potrzeby, co wprost wynikało z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a przywołany wyrok tut. Sądu z dnia 24 czerwca 2009 r. powyższe potwierdzał.

Przesądzenie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy składowane na rzeczonych działkach odpady nie zostały (z założenia nie mogły) wykorzystane przez C. P. na własne potrzeby uaktualnia potrzebę weryfikacji posiadacza tych odpadów. Kolegium tejże identyfikacji dokonało przez pryzmat procesu budowlanego uznając za posiadaczy odpadów G. i I. S. Ta ocena w ocenie Sądu jest – co do zasady – uprawniona, jednak w okolicznościach sprawy, z uwagi na niedostatki postępowania wyjaśniającego, może się okazać przedwczesna. Sąd wyraził pogląd, że posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. może być m. in. inwestor w świetle art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290 tj. – dalej jako pb.). Do jego bowiem obowiązków należy m.in. zorganizowanie procesu budowy, w tym takie wykonania i odbioru robót budowlanych (art. 18 ust. 1 pkt 4 pb.). Rozpoczęcie robót budowlanych następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 3 pkt 10 pb.) i owymi pracami przygotowawczymi m.in. są wykonanie niwelacji terenu i jego zagospodarowanie (art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 pb.). Za przejaw wykonania niwelacji terenu, a zwłaszcza jego zagospodarowania, może być uznane składowanie odpadów na terenie budowy celem podniesienia jego rzędnych nawet z jednoczesnym przesunięciem linii brzegowej jeziora. Rekapitulując, uznanie G. i I. S. za posiadaczy odpadów na rzeczonych działach przez fakt bycia inwestorem jest co do zasady słuszne. Jednak konsekwencją powyższego jest przyjcie, że inwestor może być posiadaczem odpadów składowanych na terenie budowy (art. 3 pkt 10 pb.), ale tylko w czasookresie prowadzenia robót budowlanych, począwszy od robót przygotowawczych, a skończywszy na prawnych oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania. Na potrzebę określenia czasookresu składowania odpadów na przedmiotowych działkach wskazywał także wyrok Sądu z dnia 24 czerwca 2009 r. statuujący tezę, że identyfikacja posiadacza odpadów winna nastąpić właśnie poprzez ustalenie czasookresu składowania odpadów. W tym zakresie ustalenia Kolegium nie w pełni czynią zadość powyższemu wskazaniu wynikającemu z ww. wyroku. W ocenie Sądu, odpowiednim dowodem mogącym rzeczoną okoliczność (czasookres składowania odpadów) wyjaśnić jest w pierwszej kolejności dokumentacja budowy w rozumieniu art. 3 pkt 13 pb., tj. pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu . To głownie w dzienniku budowy stanowiącym urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót winny znajdować się adnotacje m. in. o zakresie prac przygotowawczych, a w ich ramach, czy ewentualnie składowano na terenie budowy odpady celem ewentualnego zniwelowania terenu, jego zagospodarowania. Nie można wykluczyć, że mogą w nim znajdować się adnotacje o zastałym stanie terenu budowy przed przystąpieniem do robót, co z kolei wskazywałoby na składowanie odpadów przed rozpoczęciem robót budowlanych. Ewentualny niedostatek informacyjny dziennika budowy w powyższym zakresie winien być uzupełniony osobowymi środkami dowodowymi, głównie uczestników procesu budowlanego, w tym przede wszystkim kierownika budowy (robót). Weryfikacja dowodowa w wskazanym kierunku jest konieczna dla przypisania inwestorowi miana posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 u.o. Zatem uznanie w realiach sprawy G. i I. S. za posiadaczy odpadów na działkach przez pryzmat procesu budowlanego – jakkolwiek co do zasady słuszne – może być poczytane jako przedwczesne. Kontynuując postępowanie w powyższym zakresie organy ustalą także tytuł prawny inwestorów (G. i I. S.) do dysponowania rzeczonymi działkami na cele budowlane.

Nadto wykluczenie przez Kolegium C. P. z grona posiadacza odpadów jest co najmniej przedwczesne. Powyższa ocena wymaga przede wszystkim wyjaśnienia sensu usuwalnego domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Zgodnie z treścią tego przepisu trzeba bowiem przyjąć, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca powierzchnią ziemi, na której zgromadzone są odpady. Zauważyć jednak należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 tj.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa (vide: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pllub www.mos.gov.pl). Domniemanie analogiczne do zawartego w definicji posiadacza odpadów znajdowało się w powołanym w skardze art. 3 ust. 3 pt 13 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ze względu na tę analogię za aktualny należy uznać utrwalony na podstawie ówczesnej definicji posiadacza odpadów pogląd, że domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 2012 r. o odpadach, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. (Wyrok NSA z dnia z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2936/14). Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że brak skutecznego wskazania przez C. P. innego posiadacza odpadów "(...) będącego w posiadaniu odpadów (...)’’ zlokalizowanych na rzeczonych działkach, dopóki nie wyzbyła się ich własności, nie będzie skutkował obaleniem powyższego domniemania, że to właśnie władający (właściciel) powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów składowanych na niej. Celem uzupełnienia postępowania dowodowego w powyższym zakresie nieodzownym będzie wykorzystanie dowodów zgromadzonych przez inne organy (ścigania, nadzoru budowlanego).

Jako drugi powód uwzględnienia skargi Sąd I instancji wskazał dalece nieprecyzyjne (właściwie jego brak) określenie rozmiaru obowiązku (ilości nielegalnie składowanych odpadów) nałożonego na posiadaczy odpadów. W tej mierze Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że usunięte powinny zostać wszystkie składowane bez zezwolenia odpady. Jakkolwiek, co do zasady, nie sposób kwestionować słuszność tego poglądu, to jednak nie sposób nie dostrzec, że w przypadku braku dobrowolnego usunięcia odpadów przez ich posiadaczy, co z założenia nie leży w ich interesie faktycznym, egzekwowalność tego obowiązku byłaby iluzoryczna. W takiej sytuacji mielibyśmy zatem do czynienia z trwałą niewykonalnością decyzji w rozumieniu art. 156 § § 1 pkt 5 K.p.a., a tą okoliczność Sąd winien dostrzec z urzędu. Jakkolwiek Sąd dostrzega trudności dowodowe w precyzyjnym (stanie zbliżonym do niego) określeniu rozmiaru składowanych odpadów z uwagi na upływ czasu, jak również ich rodzaj, to jednak możliwości dowodowe w tym zakresie nie zostały wyczerpane, a materiał dowodowy zdaje się potwierdzać, że trudności w określeniu rozmiaru składowanych odpadów mają charakter tylko natury technicznej. Otóż opinia G. stwierdza, że oszacowanie ilości zdeponowanych mas ziemnych wymagałoby wykonania znacznie większej ilości otworów i pobranie odpowiedniej ilości prób gruntu i wody podziemnej (k.6 opinii). Powyższe umknęło uwadze Kolegium, a prezentowane stanowisko jest tym cenniejsze, że tak nieznaczna ilość otworów w relacji do powierzchni przedmiotowych działek pozwoliła na poczynienie tak stanowczego wniosku. To jedna z niewielu zalet rzeczonej opinii, której przedmiotem był głównie wpływ składowanych odpadów na stan wód jeziora R., a przecież nie to jest przedmiotem postepowania wyznaczonego przez hipotezę art. 26 u.o. Na tym tle tym bardziej na uwagę zasługuje zobrazowanie na załączniku nr 4 do tej opinii linią koloru niebieskiego przypuszczalnej granicy naniesionego nasypu. Ten właśnie sposób określenia wielkości składowanych odpadów, tj. nie poprzez określenie ich masy (odrębnie dla każdego kodu odpadów), lecz z posłużeniem się kryterium przestrzennym, z uwagi na sposób "zagospodarowania" przedmiotowych odpadów, należy uznać za adekwatny do stanu faktycznego sprawy. Zatem w sprawie należy ustalić, jak wysoko zostały podniesione rzędne terenu względem gruntu rodzimego (sprzed składowania odpadów), na jakiej części działek oraz jak dalece została przesunięta linia brzegowa jeziora R.. Pomocnymi, poza wspomnianą opinią w tym zakresie, będą zapewne stosowne mapy (typu sytuacyjno-wysokościowa), jak również dokumentacja prowadzona przez zarządzającego jeziorem (RZGW, IMiGW) co do przebiegu linii brzegowej tego jeziora.

Sąd stwierdził, że kontynuując postępowanie orzekające w sprawie organy uzupełnią postępowania dowodowe w wskazanym powyżej kierunku, a orzekając pozostaną związane wyrażoną oceną prawną sprowadzającą się do uznania, że w dotychczas ustalonych okolicznościach sprawy C. P. nie wykorzystywała odpadów składowanych na jej działkach na własne potrzeby. Nadto inwestorzy obiektów budowlanych zlokalizowanych na tychże działkach, tj. G. i I. S. są posiadaczami odpadów składowanych na rzeczonych działkach w trakcie prowadzonych robót budowlanych i mogą także nimi być w okresie poprzedzającym rozpoczęcie tychże robót, przy wykazaniu, że byli w ich posiadaniu, co sprowadza się do dowodowego wykazania, że odpady (także część) składowane były co najmniej za ich wiedzą i przyzwoleniem (pożądanym stanem byłaby ich zgoda), czyli że mieli decyzyjny wpływ na proces ich składowania. Wykazanie, że decyzyjny wpływ na składowanie przedmiotowych odpadów mieli tylko i wyłącznie niedoszli inwestorzy automatycznie eliminowałoby C. P. z grona posiadaczy tychże odpadów wskutek obalenia domniemania z art. 3 pkt 19 in fine u.o.

Sąd I instancji stwierdził, że wskutek naruszenia przez organy administracji art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako, że determinowało status posiadacza odpadów oraz rozmiar nałożonego na niego obowiązku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylona została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej "u.o.") poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona decyzja powinna określać ilość odpadów podlegających usunięciu,

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 i 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia kto jest posiadaczem odpadów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji,

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i 153 P.p.s.a. polegające na:

– nie mającym oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęciu przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku, iż C. P. mogła wykorzystywać odpady na działkach [...] i [...] i mogła być ich posiadaczem,

– pominięciu przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku, iż I. S. i G. S. w okresie zwożenia odpadów byli właścicielami działek [...] i [...],

– pominięciu przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku zeznań I. S. i G. S., przesłuchanych w charakterze świadków w dniu [...] czerwca 2005 r. i w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Piszu,

– sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przy wskazanych wyżej błędnych ustaleniach i pominięciu wskazanych wyżej okoliczności i dowodów,

4. art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. polegające na uznaniu, iż brak określenia ilości odpadów powoduje trwałą niewykonalność zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję,

5. art. 151 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona,

W ocenie SKO, stanowisko Sądu I instancji nie może być zaakceptowane, a w konsekwencji zaskarżony wyrok nie powinien pozostać w obrocie prawnym.

W pierwszym rzędzie, zdaniem Kolegium, jako najdalej idący, należy postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 6 u.o., polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja powinna określać ilość odpadów podlegających usunięciu. Istotnym jest, iż art. 26 ust. 6 u.o, nie nakazuje aby w decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 u.o. określano ilość odpadów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 15, akapit 4) Kolegium podało, iż nie określono ilości odpadów, jakie należy usunąć z terenu działek [...],[...],[...],[...],[...],[...], bowiem wszystkie odpady o podanych w rozstrzygnięciu kodach powinny być usunięte. Na poparcie tego stanowiska powołano orzeczenia sądów administracyjnych, które orzekający w niniejszej sprawie Sąd zdecydował się zignorować. Co więcej, Sąd uznał, iż w przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązku, wykonalność decyzji jest iluzoryczna, a w takiej sytuacji zachodzi trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Poglądu tego Sąd w żaden sposób nie uzasadnił.

W ocenie SKO, w analizowanej sytuacji nie może być mowy o niewykonalności decyzji. Określa ona bowiem zarówno obszar, z którego odpady powinny zostać usunięte, ich rodzaj (ze wskazaniem kodów) jak również inne wymogi wynikające z art. 26 ust. 6 u.o. W realiach sprawy nie istnieją żadne przeciwskazania czy to natury prawnej, czy faktycznej, do usunięcia tych odpadów. Tak jak zostały nawiezione na działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego, w taki sam sposób mogą być z ich powierzchni usunięte. Z uwagi na to, iż są to odpady zmieszane, w większości budowlane (gruz betonowy, ceglany i ich odpady oraz gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) odróżnienie ich od jednolitej morfologicznie pierwotnej powierzchni działki nie nastręczy większych problemów. Opinia G. (na którą powołał się Sąd) opiera się właśnie o analizę profili glebowych, na których podstawie szacowano ilość odpadów.

Negatywny stosunek adresata decyzji do dobrowolnego wykonania obowiązku, czy też trudności techniczne lub ekonomiczne nie stanowią o niewykonalności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 698/15). Stąd należy uznać za chybione stanowisko Sądu, oceniającego wykonalność decyzji przez pryzmat niechęci adresatów do podporządkowania się obowiązkowi z niej wynikającemu.

Z uwagi na brak uzasadnienia w tym względzie nie jest możliwym zweryfikowanie powodów, dla których Sąd uznał za konieczne podanie w decyzji ilości odpadów podlegających obowiązkowi usunięcia. Zdaniem SKO, ustalenie dokładnej ilości odpadów byłoby niecelowe.

Określenie w decyzji ilości odpadów doprowadziłoby wręcz do trudności w jej wykonaniu. Celem wydania decyzji opartej o art. 26 ust. 1 u.o. nie jest usunięcie określonych ilości odpadów, ale spowodowanie, aby nie były one deponowane w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania.

Uwaga powyższa jest o tyle istotna, iż w analizowanej sytuacji nawieziono na działkę; [...] odpady o objętości od [...] do [...] m3 na powierzchni od [...] do [...] m2, [...] odpady o objętości od [...] do [...] m3 na powierzchni od [...] do [...] m2, [...] (obecnie działki; [...],[...],[...],[...]) odpady o objętości od [...] do [...] m3 na powierzchni od [...] do [...] m2. Odpady te przykryte zostały warstwą urodzajnej gleby, na której zasiano trawę. Na powierzchni działek urządzono chodniki, zasadzono drzewa, wybudowano budynki oraz posadowiono obiekty małej architektury. Tak duże ilości odpadów, na tak dużej powierzchni, mogą być w racjonalny sposób usunięte jedynie przy pomocy maszyn budowlanych (spychaczy, koparek, samochodów ciężarowych), które z zasady nie nadają się do dokładnego mierzenia masy czy też objętości usuwanych odpadów. Zatem nawet przy precyzyjnym określeniu przez biegłego ilości zdeponowanych odpadów' istnieje realna obawa, iż ilość faktycznie usuniętych odpadów (zmieszanych z pozostałością nawiezionej warstwy urodzajnej gleby, ziemią stanowiąca pierwotną powierzchnię działki itp.) nie będzie się zgadzać z ilością określoną w decyzji. W takiej sytuacji zaistnieje poważna wątpliwość, czy decyzja została wykonana. Nie gwarantuje to przy tym, iż na nieruchomości nie pozostaną odpady. Decyzja zostałaby bowiem wykonana nawet w sytuacji, gdyby po usunięciu wskazanej w decyzji ilości odpadów jakaś ich część faktycznie pozostałaby na nieruchomości.

Problem taki nie zaistnieje przy kontroli wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż sprowadzi się ona do zbadania, czy odpady o określonym kodzie zostały usunięte z terenu wskazanych działek.

W ocenie SKO, uzasadnienie wyroku odzwierciedla tok myślenia oraz przesłanki, jakimi kierował się Sąd przy wydaniu wyroku. Zatem pominięcie w uzasadnieniu istotnych w sprawie dowodów i okoliczności oraz przedstawienie błędnych ustaleń dowodzi, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd nie orzekał na podstawie całości akt sprawy. Zdaniem SKO, miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przeprowadzenia błędnego wnioskowania, a w konsekwencji do wyrażenia wadliwych ocen i wskazań.

Z niezrozumiałych powodów Sąd w jednakowy sposób oceniał wszystkie działki; [...],[...],[...],[...],[...],[...] z punktu widzenia posiadacza odpadów na nich zgromadzonych. Działki te Sąd łącznie wymienił na str. 18 uzasadnienia wyroku, a następnie przedstawiając swoje stanowisko używał zwrotu; "rzeczone działki" (str. 19, 20, 22,23), "przedmiotowe działki" (str. 20), "działki" (str. 20), "te działki" (str. 23). Umknęło jednak uwadze Sądu, iż C. P. była właścicielką jedynie działki nr [...] (podzielonej następnie na działki: [...],[...],[...],[...]). Właścicielami działek [...],[...] byli natomiast G. i I. S.. Nie ma potwierdzenia wyrażone przez Sąd przekonanie, iż Kolegium prawidłowo uznało, że C. P. nie wykorzystała odpadów na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...] na swoje własne potrzeby (str. 18 uzasadnienia wyroku). Kolegium takiego ustalenia nie poczyniło w odniesieniu do działek [...],[...], bowiem nigdy nie były one własnością C. P.. Prowadząc dalsze rozważania Sąd traktował wszystkie działki łącznie ([...],[...],[...],[...],[...],[...]) jakby były własnością C. P. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do wywodów Sądu dotyczących domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ust, 1 pkt 19 u.o. W przypadku działek [...],[...] domniemanie to wprost wskazuje, iż posiadaczami odpadów na nich zdeponowanych są G. i I. S. Na różnicę wynikającą z własności poszczególnych działek obszernie zwracało uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 12 - 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Najdalej idące konsekwencje pociągnęło pominięcie przez Sąd przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku zeznań I. S. i G. S., przesłuchanych w charakterze świadków w dniach [...] czerwca 2005 r. i [...] sierpnia 2005 r. przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Piszu. Na dowody te Kolegium wielokrotnie zwracało uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8 akapit 4, str. 10 akapit 6, str. 13 akapit 1, str. 14 akapit 1, str. 15 akapit 5). Sąd nie odmówił tym zeznaniom mocy dowodowej ani nie zarzucił Kolegium przekroczenia zasady swobodnej ich oceny. Sąd dowody te ewidentnie pominął, jakby nie istniały.

Przesłuchana w dniu [...] czerwca 2005 r. G. S. zeznała, między innymi, iż na działce o nr [...] przyjmuje ziemię z wykopów i inne odpady, które dopuszcza prawo. Podała dalej, iż działka nr [...] jest własnością jej matki. Matka nie ma z tą działką nic wspólnego. G. S. wyjaśniła, iż matka ma 75 lat i udzieliła jej pełnomocnictwa do reprezentowania jej w tej sprawie. Dalej G. S. podała, iż dla tej działki uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę o. Na tą działkę od wielu lat nawożona była ziemia i inne odpady zanim zeznająca stała się pełnomocnikiem matki. G. S. nie zaprzeczyła, iż na terenie tej działki prace były wykonywane środkami i nakładami P.. Matka kupiła tą działkę aby obdarować nią dzieci G. S. Teren działki został ogrodzony. Niewielkie ilości ziemi są tam nadal dostarczane i niwelowane.

Podczas przesłuchania w dniu [...] sierpnia 2005 r. I. S. wprost zeznał, iż działka nr [...] jest własnością jego teściowej lecz pozostaje w jego władaniu. Wymienił też, między innymi, należące do niego działki [...],[...]. Dalej podał, iż działki te przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ośrodka sportów wodnych i żeglarstwo. Z uwagi na to, iż teren jest bagnisty i grząski, nawozi tam ziemię z okolicznych wykopów i podnosił teren. Z uwagi na potrzebę dużej ilości ziemi podnoszenie terenu ciągnie się od kilku lat. I. S. zamierza zagospodarować teren zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P.

W ocenie SKO opisane wyżej zeznania wprost wskazują na to, iż odpady w posiadanie objęli prowadzący działalność gospodarczą G. i I. S., bowiem zamierzali dostosować nisko położony teren działek: nr [...] (podzielonej na działki [...],[...],[...],[...]),[...] i [...] do zrealizowania przedsięwzięcia określanego jako o. Działka nr [...] należała do C. P., jednak wszelkie działania faktyczne oraz prawne związane z jej zagospodarowaniem wykonywali G. i I. S., a zatem to oni, a nie właścicielka nieruchomości, stali się posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Istotnym jest, iż na działkach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] powstały budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (hangar na łodzie, kapitanat, pensjonat, pomost).

W ocenie SKO, podkreślenia wymaga, iż opisane wyżej zeznania czynią zadość wskazaniom Sądu nakazującym wykazanie, iż G. i I. S. mieli decyzyjny wpływ na proces składowania odpadów (uzasadnienie wyroku str. 23 akapit 1). Stąd uzasadnionym jest twierdzenie, że pominiecie tych zeznań mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. Kolegium wskazało, że Sąd uznając, iż brak określenia ilości odpadów powoduje trwałą niewykonalność zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. winien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, czego nie uczynił. Z tego jednak powodu uchylił zaskarżoną decyzję. Uchybienie to miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Strona przeciwna kwestionuje zarówno ustalenie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja jest niewykonalna, jak też potrzebę jej uchylenia z tego powodu.

Zdaniem Kolegium za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga winna być oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Natomiast za niezasadne Sąd uznał zarzuty podniesione w skargach. Ponieważ nie została wniesiona skarga kasacyjna przez osoby, które wniosły skargi do Sądu I instancji, to stanowisko WSA w tym przedmiocie pozostaje w mocy i nie może podlegać ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń odnośnie do osób będących posiadaczami odpadów a w konsekwencji też zobowiązanych do usunięcia tych odpadów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania ustaleń w tym przedmiocie. Ocena tego materiału dokonana przez organ administracji jak i wywiedzione na jego podstawie wnioski nie noszą cech dowolności. Stąd też rozpoznając ponownie sprawę organy administracji nie będą zobowiązane do badania z urzędu tej kwestii i nie będą związane wskazaniami Sądu I instancji w tym przedmiocie. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przedstawiania przez strony postępowania nowych dowodów w tej materii, które to dowody, jeśli zostaną przedstawione, będą podlegały ocenie przez organy administracji pod kątem ich przydatności do poczynienia ustaleń faktycznych.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że prawidłowo określono w decyzji podlegający wykonaniu obowiązek. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji takie określenie obowiązku, jakie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji nie skutkowałoby niemożnością jej wykonania. Niemniej jednak zauważyć należy, że organy administracji nie dokonały analizy i nie wypowiedziały się na temat możliwości wykonania obowiązku usunięcia odpadów z tych części powierzchni działek, na których posadowione zostały obiekty budowalne. Z akt sprawy wynika, że na działkach, z których mają być usunięte odpady zostały zrealizowane obiekty budowlane, w tym budynki w oparciu o pozwolenie na budowę. Obowiązek usunięcia odpadów z całej powierzchni działek oznaczałby także konieczność ich usunięcia z tych części, na których zostały posadowione obiekty budowalne. Realizacja obowiązku musiałaby więc wiązać się ze zniszczeniem legalnie wybudowanych obiektów budowlanych. Decyzja nakładająca obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomości nie może być interpretowana w ten sposób, że będzie ona także podstawą do rozbiórki legalnie zrealizowanych obiektów budowlanych. Tym samym, kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, z tego powodu byłaby częściowo niewykonalna. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, określając obowiązek usunięcia odpadów, powinien uwzględnić fakt, że na terenie, z którego odpady mają być usunięte znajdują się legalnie zrealizowane obiekty budowlane. Jeśli pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to z obowiązku usunięcia odpadów powinny być wyłączone te części nieruchomości, na których znajdują się legalnie zrealizowane obiekty budowlane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych względów zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zachodziła bowiem konieczność uchylenia decyzji w celu określenia obowiązku usunięcia odpadów w taki sposób, by realizacja obowiązku nie skutkowała koniecznością likwidacji legalnie zrealizowanych obiektów budowlanych. Stąd też, zarzuty skargi kasacyjnej, nie mogły skutkować jej uwzględnieniem.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.