Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 793/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 (4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 1 , art. 3 par 2 pkt 5 , art. 147 par 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17, , art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 163, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu Goleniowskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/382/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "WOJCIESZYN" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 maja 2021 roku pełnomocnik Powiat G. (dalej powoływany jako Powiat) wystąpił ze skargą na uchwałę nr XLV/382/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "WOJCIESZYN" (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 14 stycznia 2011 r. Nr 4, poz. 74 – dalej powoływanej jako Plan miejscowy), zaskarżając ją w zakresie: §3 pkt 27 w zw. z §32 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, §4 pkt 5 oraz w zakresie załącznika nr 1 do uchwały, arkusz 9, w części w jakiej regulacje te przeznaczają teren obejmujący działki oznaczone obecnie nr [...] i nr [...] położone w obrębie W., gmina N., powstałe na skutek podziału działki oznaczonej poprzednio nr [...] (teren oznaczony symbolem WO/13/KD.L.0762Z) - na drogę publiczną kategorii powiatowej.

Pełnomocnik zarzucił, że wskazane wyżej unormowania uchwały naruszają interes prawny Powiatu oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności:

1) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z na drogę publiczną kategorii powiatowej, w sytuacji, gdy taki kierunek rozwoju systemu komunikacji i przeznaczenie terenu nie zostały określone w uchwale Nr XLV/380/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard (dalej powoływane jako Studium);

2) art. 6a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zaliczenie terenu oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z do dróg powiatowych, w sytuacji, gdy rada gminy w ramach przyznanych jej kompetencji planistycznych upoważniona jest jedynie do określenia klasy drogi, nie zaś jej kategorii, a ponadto - brak jest podstaw do zaliczenia wskazanego terenu do dróg powiatowych, ze względu na jej funkcje w sieci drogowej.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik Powiatu zawnioskował o stwierdzenie nieważności Planu miejscowego - w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz Powiatu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto zawnioskował o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów.

W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 27 skarżonej uchwały, teren oznaczony symbolem WO/13.KD.L.0762Z został przeznaczony na drogi publiczne powiatowe. W świetle treści §32 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 uchwały teren oznaczony symbolem WO/13.KD.L.0762Z obejmuje istniejące i planowane odcinki dróg publicznych kategorii powiatowej w klasie dróg lokalnych. § 4 pkt 5 uchwały ustala powiązanie drogi publicznej, to jest drogi publicznej powiatowej klasy L (lokalna) oznaczonej w planie symbolem WO/13.KD.L.0762Z z zewnętrznym układem komunikacyjnym - od południa włączona w dalszy przebieg tej drogi poza obszarem planu. Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem WO/13.KD.L.0762Z zostało zobrazowane w części graficznej uchwały stanowiącej załącznik nr 1 arkusz nr 9. Teren oznaczony symbolem WO/13.KD.L.0762Z obejmuje obecnie m. in. istniejące działki drogowe nr [...] i [...] i w całości ma stanowić drogę publiczną powiatową.

W ocenie Powiatu wskazany teren, nie będzie stanowił jednak drogi przelotowej, głównego szlaku komunikacyjnego z miasta będącego siedzibą powiatu z miastem będącym siedzibą gminy, czy też z miasta będącego siedzibą danej gminy do miasta będącego siedzibą innej gminy. W skład układu komunikacyjnego dróg powiatowych mogą wprawdzie wchodzić odcinki, które bezpośrednio nie stanowią połączeń pomiędzy miastami, będącymi siedzibami powiatów a siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin. Muszą one jednak stanowić połączenie drogi powiatowej z drogą powiatową i tworzyć sieć dróg powiatowych. W tym kontekście pełnomocnik Powiatu stwierdził, że zaprojektowaną drogę (teren oznaczony symbolem WO/13.KD.L.0762Z) przecina istniejąca działka drogowa oznaczona nr [...], która nie stanowi drogi powiatowej, lecz drogę gminną. Działka drogowa nr [...] przechodzi dalej w działkę drogową nr [...] (droga gminna).

Wskazano także, że decyzją z dnia [...] r., Burmistrz N. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie W., gm. N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku podziału powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W tej samej decyzji Burmistrz N. stwierdził, że działki nr [...] i [...] wydzielone na wniosek właściciela, pod drogi publiczne kategorii powiatowej w klasie dróg lokalnych przechodzą na własność Powiatu z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. Wniosek Powiatu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podziałowej, spotkał się z decyzją odmowną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które na mocy decyzji z dnia [...] r., znak: [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji Burmistrza N..

Nadmieniono też, iż obecnie w toku pozostaje postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], obręb W., które prowadzi Prezydent Miasta S..

Jak wskazano w skardze, pismem z dnia 25 marca 2021 r., Powiat wezwał Radę Miejską w Nowogardzie (dalej Rada Miejska) do usunięcia naruszenia prawa dokonanego poprzez uchwalenie Planu miejscowego, w części dotyczącej ustaleń dla działek oznaczonych obecnie nr [...] i nr [...].

Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wobec powyższego, Powiat wywodząc swój interes prawny z obowiązku zapłaty odszkodowania po przejściu na jego własność działek na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego stojąc na stanowisku, że w kwestionowanym zakresie uchwała jest sprzeczna ze Studium.

W ocenie skarżącego, analiza treści Studium prowadzi do wniosku, że w dokumencie tym nie ma wskazań (kierunków) pozwalających na przeznaczenie w planie spornego terenu na drogę publiczną kategorii powiatowej. W postanowieniach pkt 15.4. studium (Trasy komunikacji i urządzenia infrastruktury technicznej - ustalenia szczegółowe) uwypuklono jedynie potrzebę rezerwowania trasy planowanej obwodnicy DK-6, zabezpieczając pasmo o szerokości 80 m plus rezerwa na węzły drogowe i skrzyżowania.

W pkt 13.5. Studium (Rozwój komunikacji) w ogóle nie zasygnalizowano potrzeby wybudowania powiązania komunikacyjnego, takiego, jakie zostało przyjęte w uchwale w odniesieniu do spornego terenu.

Opisana wyżej sprzeczność, w ocenie Skarżącego, dyskwalifikuje uchwałę w oznaczonym na wstępie zakresie, gdyż nie jest ona zgodna z zapisami studium oraz nie jest również zgodna z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do analizowanego obszaru.

W ramach zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi, pełnomocnik Powiatu wskazał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2).

Przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustawodawca nałożył na gminę bezwzględny obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w §4 pkt 9 lit. a precyzuje, iż ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami i klasyfikacją ulic. Tymczasem przepisami kwestionowanej uchwały, poza określeniem klas poszczególnych dróg wchodzących w skład układu komunikacyjnego, uchwałodawca przypisał drodze także jej kategorię (droga powiatowa). Takie działanie w ocenie pełnomocnika jawi się jako niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), która definiując poszczególne kategorie dróg stanowi, iż zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Tym samym niedopuszczalne jest, aby w drodze uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaliczyć drogi wyznaczone planem do poszczególnych kategorii dróg publicznych. Takie działanie stanowi o rażącym wykroczeniu poza zakres kompetencji rady gminy przyznanych jej przepisami art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz §4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w oznaczonym zakresie.

Jak wywiedziono dalej, stosownie do §4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Podkreślono, że nomenklatura wskazanego rozporządzenia nie jest przypadkowa. Prawodawca posłużył się bowiem terminem "klasyfikacji ulic". W żadnej mierze nie jest to związane z kategoryzacją dróg publicznych. Klasyfikacja i kategoryzacja dróg to dwa odrębne pojęcia. Drogi bowiem mają określoną klasę i kategorię. W konsekwencji kategoria to nie klasa drogi i pojęć tych nie można używać zamiennie. Skoro prawodawca stanowi o klasyfikacji to plan miejscowy winien tylko wskazywać klasy drogi. Zresztą w rozporządzeniu klasa drogi wiązana jest z parametrami, co odpowiada regulacjom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do treści §4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: 1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G", 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Klasy drogi określa się poprzez stosowne parametry drogi i następuje to w planie miejscowym. Dlatego też zdaniem pełnomocnika Powiatu prawodawca zdecydował się na określenie klas dróg w planie miejscowym. W rozporządzeniu nie ma jednak regulacji pozwalających na określenie kategorii drogi. Jest to zupełnie zrozumiałe. Zaliczenie do kategorii drogi następuje w innym trybie - określonym w art. 6-10 ustawy o drogach publicznych. Natomiast wskazanie kategorii drogi w planie miejscowym jest jaskrawym naruszeniem art. 6-10 ustawy o drogach publicznych.

Nadmieniono w tym zakresie, że drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym odpowiednim klasom dróg. W listopadzie 2010 r., kiedy Rada Miejska podejmowała uchwałę, §4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidywał, że drogi powiatowe tylko wyjątkowo mogą mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie drogi lokalnej ("L"). W niniejszej sprawie nie wiadomo, jakie wyjątkowe okoliczności spowodowały, że Rada Miejska zaklasyfikowała drogę klasy lokalnej do kategorii drogi publicznej powiatowej (niezależnie od tego, że organ generalnie nie miał kompetencji do określania kategorii drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego).

Końcowo pełnomocnik Powiatu ocenił, że rzeczywistą przyczyną zaprojektowania drogi, jako kontynuacji drogi oznaczonej obecnie nr [...] i [...], jest fakt, że następstwem takiej sytuacji jest obowiązek zapłaty odszkodowania przez podmiot, który nabywa drogę.

W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pełnomocnik Rady Miejskiej oświadczył, iż jest on całkowicie nieuzasadniony. Zauważył w tym zakresie, że droga publiczna kategorii powiatowej (teren znaczony w uchwale symbolem WO/13/KD.L.0762Z) wyznaczona jest na załączniku mapowym do Studium a podstawę do ustalenia, że plan miejscowy nie narusza postanowień studium stanowią łącznie cześć tekstowa oraz cześć graficzna planu miejscowego i studium. Skoro droga znajduje się w części graficznej Studium, to nie można przyjąć, że Plan miejscowy nie jest zgodny z jego zapisami, a także, iż przyjęty w jego treści kierunek rozwoju i przeznaczenia terenu nie zostały określone w Studium.

Co do zarzutu naruszenia art. 6a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaliczenie terenu oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z do dróg powiatowych, w sytuacji, gdy rada gminy w ramach przyznanych jej kompetencji planistycznych upoważniona jest jedynie do określenia klasy drogi, nie zaś jej kategorii, a ponadto - brak jest podstaw do zaliczenia wskazanego terenu do dróg powiatowych ze względu na jej funkcję drogową wyjaśniono, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wyjaśniono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacji i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W ocenie organu użyte w tym przepisie sformułowanie "klasyfikacja" należy rozumieć jako podział na grupy według określonej zasady, co oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać zarówno klasę jak i kategorię drogi.

Jak wskazał pełnomocnik Rady Miejskiej należy też odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Organ przyznał, że nadanie kategorii drogi publicznej dokonywane jest odrębnym aktem wydawanym w odrębnej procedurze, odrębnie dla każdej z kategorii dróg publicznych a zatem nie można kategorii drogi publicznej nadać w samym planie miejscowym. Jednakże, jak oświadczono dalej, wbrew zarzutom skarżącego, organ takiego zabiegu w zaskarżonej uchwale nie dokonał.

Nadmieniono także, iż skoro zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.) ustawodawca posłużył się w treści w przepisu pojęciem dróg publicznych gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych, to kategorię przyszłej drogi należy zidentyfikować nie na podstawie aktu jej nadania, skoro takiego aktu na etapie planowania drogi publicznej jeszcze nie ma, lecz na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji dla danej drogi, którą to funkcję - w przypadku dróg publicznych - powinno się określać w planie miejscowym.

Wskazano także, iż zgodnie z art. 17 pkt 6 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Burmistrz N. wystąpił do zarządu skarżącego Powiatu o uzgodnienie projektu zaskarżonej uchwały, zaś skarżący postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008 r. postanowił uzgodnić projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych.

Organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, że droga której dotyczy skarga nie ma znaczenia komunikacyjnego na skalę powiatu, a także, że "rzeczywistą przyczyną zaprojektowania drogi, jako kontynuacji drogi oznaczonej obecnie nr [...] i [...], jest fakt, że następstwem takiej sytuacji jest obowiązek zapłaty odszkodowania przez podmiot, który nabywa drogę. Wyjaśniono dalej, że podstawą wyznaczenia tejże drogi była konieczność połączenia drogi Krajowej S6 z drogą Wojewódzką DW144 poprzez połączenie drogi powiatowej stanowiącą działkę o numerze geodezyjnym nr [...] obręb W. - oznaczonej w planie miejscowym dla obrębu W. WO/12.KD.L.0762Z z drogą powiatową stanowiącą działkę o nr [...] obręb [...] miasta N. - oznaczanej w planie miejscowym obrębu N. [...] [...] Połączenie tych dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu W. i N. prowadzi do utworzenia sieci dróg powiatowych a w szczególności do utworzenia drogi powiatowej łączącej dwa ważne szlaki komunikacyjne (drogi krajowej z drogą wojewódzką).

W dodatkowym stanowisku skarżącego, z 27 września 2021 roku, pełnomocnik Powiatu odniósł się do twierdzeń pełnomocnika Rady Miasta oświadczając w szczególności, że uzgodnienie projektu uchwały, na które powołuje się organ stanowiło wyłącznie efekt oceny dokonanej w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego. Natomiast inne merytoryczne wydziały, w szczególności ówczesny Wydział Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego nie uzgadniał projektu planu. Wskazano też, że uzgodnienie na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, nie jest rozstrzygające dla oceny legalności zakwestionowanych w skardze przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaś wedle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Po myśli art. 147 § 1 ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Pełnomocnik Powiatu zaskarżył Plan miejscowy w zakresie §3 pkt 27 w zw. z §32 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, §4 pkt 5 powyższej uchwały oraz w zakresie załącznika nr 1 do uchwały, arkusz 9, w części w jakiej regulacje te przeznaczają teren obejmujący działki oznaczone obecnie nr [...] i nr [...], powstałe na skutek podziału działki oznaczonej poprzednio nr [...] (teren oznaczony symbolem WO/13/KD.L.0762Z) - na drogę publiczną kategorii powiatowej.

Nie ulega wątpliwości, iż skutkiem zawartych w powyższych przepisach regulacji jest następujące z mocy prawa, wskutek podziału działek, przejście na własność Powiatu tych działek, które zostały wydzielone pod drogi publiczne a oznaczone są w planie miejscowym jako planowane drogi powiatowe. Z powyższym wiąże się między innymi obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom działek stosownego odszkodowania. To zaś daje podstawy do przypisania Powiatowi interesu prawnego i uprawnia ten podmiot do żądania dokonania przez sąd administracyjny oceny przepisów pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności objętych skargą przepisów planu miejscowego.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10).

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11). W ocenie Sądu nie można też pomijać skutków dla prawa własności obowiązywania zasady wynikającej z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. – dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Przy tym ,w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak np. wyrok NSA z 26 czerwca 2019r., sygn. II OSK 1649/18).

Z obowiązujących przepisów wynika, iż organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zarzut skargi, ujęty w jej pkt 1, jest oparty na twierdzeniu o naruszeniu przez kwestionowane przez Powiat unormowania Planu miejscowego art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z na drogę publiczną kategorii powiatowej, w sytuacji, gdy taki kierunek rozwoju systemu komunikacji i przeznaczenie terenu nie zostały określone w Studium.

Bezspornie uchwalenie kwestionowanego w skardze Planu miejscowego zostało poprzedzone podjęciem w dniu 3 listopada 2010 roku przez Radę Miejską w Nowogardzie uchwały Nr XLV/380/10 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard (dostępne na http://bip.nowogard.pl/strony/3323.dhtml)

Stosownie do § 2 powyższej uchwały jej integralną częścią stanowią załączniki:

- nr 1 - tekst ujednolicony "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard";

- załącznik nr 2 - rysunek zmiany studium - mapa w skali 1:25000;

- załącznik nr 3 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany.

W tekście ujednoliconym Studium, w części oznaczonej "Sposób korzystania ze studium" określono, że ze względu na długookresowy i wielkoobszarowy charakter studium oraz jego obowiązującą problematykę i zakres procedur formalno-prawnych, nie jest możliwe i celowe rozstrzyganie na tym etapie szczegółowych rozwiązań przestrzennych, objętych obowiązkowymi procedurami miejscowego planowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie szczegółowego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu, szczegółowego wytyczania tras infrastruktury technicznej, w tym komunikacyjnych, zabudowy na terenach rolnych, warunków zabudowy, itp. Ustalenia studium muszą być i są w tym zakresie elastyczne, podatne na różne trendy w zakresie potrzeb, niejako ofertowe. Jednocześnie muszą być i są rygorystyczne w zakresie obowiązku egzekwowania.

Ustalono też, że postulowane rozwiązania szczegółowe wewnątrz stref i podstref zabudowy, w tym rozwiązania szczegółowe w zakresie obsługi komunikacyjnej i przebiegu tras infrastruktury technicznej należy traktować jako sugestie, o tyle ważne, że pozwalające na cząstkowe opracowanie zmiany planu miejscowego dla terenu w taki sposób wyznaczonego, ale tylko w przypadku pełnej zgodności z ustaleniami studium.

W pkt 13.5 Studium ujęto natomiast ustalenia w zakresie komunikacji drogowej, dostrzegając w szczególności różne warianty przebiegu planowanej drogi S6. Jeśli chodzi natomiast o przebieg dróg "projektowanych lub do modernizacji" przedstawiono je na załączniku graficznym, gdzie zostały oznaczone linią przerywaną, zdefiniowaną w legendzie mapy.

Jak wynika z załącznika nr 2 "rysunek zmiany studium" jedna z planowanych dróg została w przewidziana w miejscowości W. jako odchodząca od istniejącej drogi powiatowej DP-762Z. W zamyśle autorów Studium miała ona prowadzić w kierunku południowym, w kierunku drogi wojewódzkiej DW-145.

Aktualnie objęty skargą teren oznaczony symbolem WO/13/KD.L.0762Z (zobrazowany w części graficznej Planu miejscowego, stanowiącej załącznik nr 1 arkusz nr 9) tj. teren przeznaczony na drogę publiczną kategorii powiatowej, którego dotyczy skarga, niewątpliwe znajduje się w miejscu opisanej powyżej planowanej drogi przewidzianej w Studium. Wobec powyższego nie sposób uznać za uzasadniony zarzutu Powiatu, jakoby w Studium nie było chociażby ogólnikowych wskazań (kierunków) pozwalających na przeznaczenie w planie spornego terenu na drogę publiczną powiatową. Przeciwnie, regulacje Studium w tym zakresie jawią się bowiem jako wysoce szczegółowe jak dla charakteru takiego dokumentu.

W tym miejscu należy też wskazać, iż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwalała rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego "niesprzeczność" z postanowieniami studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Istotne jest również, że każda z uchwał – w przedmiocie studium i w przedmiocie planu - ma swój autonomiczny charakter, ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym – uchwały te powinny mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że Studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie terenów. Przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc całokształt postanowień ich dotyczących. Biorąc pod uwagę charakter omawianego aktu prawnego, przy uwzględnieniu brzmienia jego konkretnych postanowień dotyczących planowanej drogi powiatowej, w ocenie Sądu uznać należy, że nie znajduje również potwierdzenia stanowisko pełnomocnika Powiatu o sprzeczności jego postanowień z odnośnymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego. Zgodzić się należy w tym zakresie ze stanowiskiem pełnomocnika Rady Miejskiej, że skoro planowana droga znajduje się w części graficznej Studium, to nie można przyjąć, że Plan miejscowy narusza ustalania Studium. Z podobnych przyczyn nie może odnieść skutku zarzut, że taki kierunek rozwoju i przeznaczenie terenu nie zostały określone Studium tym bardziej, że warunkiem stwierdzenia nieważności kwestionowanych w skardze zapisów nie może być doprecyzowanie zapisów Studium, co miało miejsce w badanej sprawie, lecz stwierdzenie negacji konkretnych zapisów Studium przez rozwiązania przyjęte w Planie miejscowym, czego z kolei dopatrzyć się nie sposób.

Zacytowane wyżej zapisy Studium dotyczące komunikacji na obszarze objętych jego regulacjami wyraźnie wskazują zresztą, iż nie było wolą jego autorów przedstawianie tak szczegółowego opisu przewidywanych rozwiązań komunikacyjnych w tym planowanych dróg aby już na tym etapie przypisywać im charakter czy to drogi powiatowej czy gminnej. Wskazywano bowiem że "ustalenia studium muszą być i są w tym zakresie elastyczne, podatne na różne trendy w zakresie potrzeb, niejako ofertowe". Realizacja takiego postulatu miała być realizowana niewątpliwie na etapie uchwalania planu i być poprzedzona etapem uzgodnień, w których brał udział także Powiat.

Dokumentacja prac planistycznych (Tom I) jednoznacznie dowodzi, iż projekt planu został udostępniony do uzgodnień Powiatowi w dniu 7 grudnia 2007 roku. Kolejne dokumenty zgromadzone w Tomie II dokumentacji prac planistycznych pozwalają zaś stwierdzić, iż po zapoznaniu się projektem planu Zarząd Powiatu, powołując się na artykuł 17 pkt 7 i art. 25 ust. 1 u.p.z.p. wydał w dniu 14 stycznia 2008 roku postanowienie, w którym uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Owo uzgodnienie, jak wynika z powołanej podstawy prawnej oraz sentencji postanowienia, nastąpiło w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Ustawa nie precyzuje wprawdzie co należy rozumieć pod pojęciem "odpowiednich zadań rządowych i samorządowych" niemniej jednak nie sposób przyjmować, iżby w przypadku zadań Powiatu nie dotyczyło to w szczególności rozmieszczenia inwestycji celu publicznego takich jak planowane drogi powiatowe.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż wskazanie w Planie miejscowym spornej drogi jako drogi powiatowej, nastąpiło po uzgodnieniu tego rozwiązania z Powiatem, który uzgadniając proponowane rozwiązania nie zgłaszał aktualnie podnoszonych zastrzeżeń co do celowości lub prawidłowości przyjmowanych rozwiązań.

W świetle treści powyższego postanowienia, w którym uzgodniono projekt Planu miejscowego, za całkowicie niezrozumiałe należy uznać twierdzenie pełnomocnika Powiatu zawarte w "dodatkowym stanowisku" z 27 września 2021 roku, iż powyższe uzgodnienie jest "efektem oceny dokonanej w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w G.. Natomiast inne merytoryczne wydziały, w szczególności ówczesny Wydział Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w G. nie uzgadniały projektu planu". W szczególności, skoro Zarząd Powiatu przedstawił swoje stanowisko w formie stosownego zaskarżalnego aktu administracyjnego, nie było rolą Rady Miejskiej i nie jest aktualnie rolą Sądu, weryfikowanie jakim jednostkom organizacyjnym obsługującym Powiat jego Zarząd powierzył merytoryczną weryfikację zapisów planu przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia. Zarząd Powiatu reprezentował w tym zakresie powyższą jednostkę samorządu terytorialnego i nie sposób uznawać, iżby jakąkolwiek autonomię w tym zakresie miały poszczególne wydziały Starostwa Powiatowego.

Podobnie chybionym jawi się twierdzenie skargi, iż rzeczywistą przyczyną zaprojektowania drogi, jest fakt, że następstwem takiej sytuacji jest obowiązek zapłaty odszkodowania przez podmiot, który nabywa drogę.

Z okoliczności sprawy nie wynika, aby na etapie planowania inwestycji drogowej Powiat miał jakiekolwiek zastrzeżenia do zapisów projektu Planu miejscowego, a brak ich zgłoszenia mógł (a nawet powinien) być uznawany za akceptację przyjętych rozwiązań. Zgłoszenie aktualnie podnoszonych zastrzeżeń nie nastąpiło też na etapie postępowania podziałowego, w którym wobec treści art. 98 u.g.n. Powiat był stroną. Warto odnotować, iż ewentualne zastrzeżenia podnoszone nawet dopiero na tym etapie, umożliwiałoby reakcję na taki stan rzeczy właścicielowi nieruchomości dzielącemu swoją nieruchomość zgodnie z zapisami planu. Natomiast zarzuty co do wadliwości i niecelowości rozwiązań przyjętych w Planie miejscowym podnoszone są przez Powiat dopiero na etapie ustalania odszkodowania za nabyte przez ten podmiot działki drogowe.

Nie sposób też nie odnotować, iż Powiat domaga się stwierdzenia nieważności zapisów Planu miejscowego jedynie w części w jakiej regulacje te dotyczą terenu obejmującego działki oznaczone obecnie nr [...] i nr [...]. Tymczasem uwzględnienie takiego wniosku, zgodnie z jego treścią, doprowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostałyby pozostałe regulacje Planu miejscowego dotyczące obszaru oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z (tj. planowanej drogi powiatowej). Skutkiem powyższego plan przewidywałby powstanie "ślepej" drogi powiatowej, kończącej się na działce [...], nie mającej dostępu do drogi powiatowej (4176Z), do której, zgodnie z zamysłem autora planu, przedmiotowa droga powiatowa miała prowadzić.

Niezasadny jest także zarzut ujęty w pkt 2 skargi, na którym oparte jest żądanie stwierdzenia nieważności. Wyraża się on w twierdzeniu o naruszeniu przez Radę Miasta art. 6a ust. 1 i 2 ustawy drogach publicznych, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz §4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaliczenie terenu oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z do dróg powiatowych, w sytuacji, gdy rada gminy w ramach przyznanych jej kompetencji planistycznych upoważniona jest jedynie do określenia klasy drogi, nie zaś jej kategorii, a ponadto - brak jest podstaw do zaliczenia wskazanego terenu do dróg powiatowych, ze względu na jej funkcje w sieci drogowej.

Bezspornie w myśl art. 6a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą a zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.

Na mocy art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Stosownie zaś do § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określono, iż ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Wbrew twierdzeniom skarżącego z powyższych przepisów nie sposób odczytać obowiązku rady gminy uchwalającej plan do wskazania wyłącznie klasy ulicy (drogi). Nie sposób też przyjąć, iż wskazanie planowanej kategorii ulicy byłoby działaniem sprzecznym z ustawą i to na dodatek w stopniu mogącym być uznawanym za jego istotne naruszenie. Przede wszystkim prawodawca w powyższych przepisach nie odsyła do nomenklatury określonej w art. 2 ustawy o drogach publicznych, na dodatek posługuje się pojęciem "ulica" nie zaś "droga". W tym miejscu należy dostrzec , iż "ulica" w rozumieniu powyższej ustawy jest pojęciem odmiennym od pojęcia "drogi". Gdyby faktycznie wolą ustawodawcy było posłużenie się takim jak przedstawiane przez skarżącego rozumieniem pojęcia "klasyfikacji ulic i innych szlaków komunikacyjnych", niewątpliwie wskazałby na to w sposób wyraźny np. poprzez odesłanie do pojęć definiowanych w ustawie o drogach publicznych. Wobec braku takiego zabiegu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż wskazanie w zapisach Planu miejscowego oznaczenia zarówno planowanej kategorii oraz klasy drogi mogło być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.

Co do pozostałej treści powyższego zarzutu, jak wyraźnie wynika z podstawy prawnej przywołanej przy uchwalaniu planu oraz poszczególnych zapisów uchwały, Rada Miejska w sposób oczywisty nie zmierzała do nadania poprzez uchwalenie Planu miejscowego statusu drogi publicznej powiatowej terenowi oznaczonego symbolem WO/13/KD.L.0762Z. Nie sposób nie dostrzegać też, iż dopiero w następstwie podziału istniejących w dacie uchwalania planu nieruchomości możliwe jest wyodrębnione działek drogowych wyznaczonych w liniach rozgarniających powyższy teren elementarny. A dopiero po takim zdarzeniu możliwe jest w ogóle rozważanie istnienia drogi (działki drogowej).

Zgodzić się też należy z tezą stanowiska pełnomocnika Rady Miejskiej, iż odpowiednia precyzja zapisów planu w odniesieniu do planowanych dróg publicznych jawi się jako niezbędna dla zagwarantowania możliwości realizacji praw przez właścicieli nieruchomości, których uprawnienia zostają ograniczone z uwagi na zaplanowanie na ich gruntach takich inwestycji celu publicznego jak drogi. Skoro przepis art. 98 ust.1 u.g.n. umożliwia im wyzbycie się, za stosownym odszkodowaniem, tych fragmentów nieruchomości, na które plan nakłada ograniczenia związku z planowanym wybudowaniem drogi publicznej, regulacje uchwały na podstawie której ma to nastąpić powinny być na tyle precyzyjne aby możliwa była realizacja owego prawa przez właściciela gruntu. Przy realizacji tego uprawnienia, którego skutkiem jest przejście z mocy prawa wydzielonej pod drogę publiczną działki na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, brak wystarczająco szczegółowego wskazania w planie podmiotu odpowiedzialnego za przyszłą inwestycję drogową rodziłby problemy zarówno na etapie postępowania podziałowego (z uwagi na konieczność uznania za jego stronę podmiotu mającego nabyć prawo własności z mocy prawa), poprzez dalszy etap przejścia z mocy prawa własności gruntu (i odzwierciedlenia tego stanu w księdze wieczystej), aż po uzyskanie należnego odszkodowania przez dotychczasowego właściciela. Trafnie zatem w trym zakresie pełnomocnik Rady Miejskiej dostrzega w odpowiedzi na skargę, iż skoro ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n używa pojęcia "działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe" kategorię przyszłej drogi publicznej należy zidentyfikować nie na podstawie aktu nadania jej kategorii, bo takiego aktu na etapie planowania drogi publicznej jeszcze nie ma, lecz na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji dla danej drogi, którą to funkcję - w przypadku dróg publicznych - powinno się określać w planie miejscowym.

Wreszcie, odpowiednio szczegółowe zapisy Planu miejscowego co do przeznaczenia gruntów mają istotne znaczenie w toku przeprowadzanych przez Radę Miejską uzgodnień z innymi podmiotami. Dzięki odpowiedniej precyzji i czytelności zapisów planu uczestniczące w nich podmioty mogą z łatwością stwierdzić w jakim zakresie planowane do uchwalenia regulacje dotyczą ich kompetencji. W realiach badanej sprawy wskazanie, iż kwestionowany obszar elementarny ma w przyszłości stać się drogą powiatową, umożliwiał Powiatowi przeanalizowanie okoliczności istotnych dla jego stanowiska, w tym także takich, które są aktualnie ponoszone w skardze tj. dotyczących koncepcji sieci dróg powiatowych czy celowości powstania nowej drogi powiatowej.

W zakresie innych rozważań pełnomocnika Powiatu wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 78/19).

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).