Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 711/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit c, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 82 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA: Monika Nowicka Małgorzata Pocztarek Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1281/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r. Sygn. akt II SA/Wa 1281/09 oddalił skargę J. W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 485/07, uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania J. W. świadczenia specjalnego. W pisemnych motywach wyroku Sąd stwierdził, że uzasadnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów nie spełniały wymogów przewidzianych w art.107 § 3 k.p.a., bowiem poprzestano w nich na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i lakonicznym stwierdzeniu, że dokumenty przedstawione przez J. W. nie potwierdzają dokonań w jego działalności. Ponadto organ z naruszeniem zasad przewidzianych w art.7, art. 8 i art.11 k.p.a. ograniczył się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania. W konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy w całości przerzucił na wnioskodawcę, mimo że sam powinien zwrócić się do odpowiednich instytucji i władz związkowych celem wyjaśnienia ewentualnych zasług strony w działalności związkowej i opozycyjnej.

Prezes Rady Ministrów, kolejny raz rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U. z 2004 r., Nr 39, poz.353 ze zm.- dalej w skrócie ustawa o emeryturach i rentach), odmówił J. W. przyznania wnioskowanego świadczenia, a następnie po rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W bardzo obszernych motywach swych decyzji organ wskazał między innymi, art.82 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby tym trybie mogła być przyznana emerytura lub renta. W związku z powyższym każdy wniosek jest rozpatrywany jest i oceniany pod względem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przedmiotowe świadczenie może otrzymać osoba posiadająca wybitne, niepowtarzalne zasługi, w jakieś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub przypadku wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest także pod uwagę, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń.

J. W., urodzony w 1958r., występując o przyznanie renty specjalnej, podał, że jest zasłużonym działaczem "Solidarności", w latach 1980-1989 zakładał i był przewodniczącym tego związku zawodowego, a w okresie stanu wojennego był dotkliwie represjonowany. Obecnie pozostaje w skrajnym niedostatku, bez możliwości wykupienia leków i jest skazany na śmierć głodową. Wnioskodawca nie nadesłał żadnych wiarygodnych informacji ani dokumentów dotyczących swojej działalności związkowej lub opozycyjnej ani doznanych represji, w tym potwierdzających udział (w 1980r) w rozprowadzaniu nielegalnych wydawnictw, kolportowania "kilogramów ulotek" i współorganizowania manifestacji rocznicowych.

Prezes Rady Ministrów stwierdził ponadto, że stosując się do poprzedniego wyroku WSA w Warszawie, zwrócił się do wnioskodawcy z kolejną prośbą o nadesłanie bliższych informacji i dokumentów dotyczących istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi J. W. nadesłał pismo z dnia [...] marca 2008r, w którym w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższej prośby, a jedynie ponownie powołał się ogólnikowo na podnoszone wcześniej okoliczności.

Organ wystąpił również do Przewodniczącego Regionu Dolny Śląsk NSZZ "Solidarność" o nadesłanie informacji dotyczących wnioskodawcy. Odpowiadając na to wystąpienie, Przewodniczący Zarządu Regionu w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. podał, że osoba wnioskodawcy nie jest znana, podjęto więc procedurę sprawdzania faktów, na które powoływał się wnioskodawca, w tym w archiwach i przy pomocy świadków. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Przewodniczący Zarządu Regionu podał, że w dokumentach, jakie posiada Region Dolny Śląsk NSZZ ‘Solidarność", nigdzie nie figuruje nazwisko pana W., (zastrzegając, że większość dokumentów archiwalnych została zarekwirowana po wprowadzeniu stanu wojennego), nie udało się też znaleźć żadnych świadków działalności podziemnej J. W.. Fakt, iż nikt z działaczy NSZZ "Solidarność" nie zna wnioskodawcy pozwala na domniemanie, że nigdy nie prowadził on działalności, na którą się powołuje, tym bardziej nie można więc uznać, by posiadał w tej dziedzinie wybitne, niepowtarzalne zasługi, a tylko tego rodzaju zasługi mogą uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zwróciła się także do Instytutu Pamięci Narodowej z prośbą o nadesłanie dokumentów dotyczących wnioskodawcy. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w Warszawie podał, że odnaleziono kartę w kartotece paszportowej oraz akta paszportowe na nazwisko J. W. Dokumenty te dotyczą jedynie wniosków wymienionego o wydanie paszportu.

Powyższe informacje i dokumenty nie potwierdzają, aby wnioskodawca prowadził kiedykolwiek działalność związkową lub opozycyjną oraz aby był poddany jakimkolwiek represjom czy szykanom z przyczyn o charakterze politycznym.

Organ nawiązał nadto kontakt z Miejskim Ośrodkiem Pomocy we W. w celu ustalenia aktualnej sytuacji bytowej J. W. Jednakże z uwagi na uchylanie się przez wnioskodawcę od podania aktualnego miejsca zamieszkania (pobytu) nie ma możliwości ani ustalenia obecnego miejsca pobytu, a tym samym ustalenia aktualnej sytuacji zdrowotnej, zawodowej, czy materialnej wnioskodawcy. Jednocześnie z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby wnioskodawca był niezdolny do pracy (ze względu na swój wiek i stan zdrowia) oraz by ze względu na trudną sytuację bytową wystąpił do właściwego miejscowo ośrodka pomocy społecznej o objęcie go takową pomocą.

Nic nowego do sprawy nie wnoszą także informacje uzyskane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z pism Zakładu oraz z akt sprawy wynika jedynie, że J. W. w 2004 roku został uznany, wbrew swoim twierdzeniom, za zdolnego do pracy i dlatego utracił prawo do dotychczasowego świadczenia rentowego.

W ocenie organu, wszelkie prośby o współpracę ze strony wnioskodawcy przy wyjaśnianiu okoliczności sprawy, na które się powołuje, okazały się nieskuteczne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie wniosku J. W. Wynika z nich bowiem, że pomimo trudnej sytuacji materialnej, ale spowodowanej nie nadzwyczajnymi zdarzeniami losowym lecz niepodejmowaniem zatrudnienia mimo prawnej zdolności do pracy, nie ma podstaw do przyznania mu żądanego świadczenia specjalnego w trybie art.82 ust.2 o emeryturach i rentach.

Decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r. J. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił "bezwzględną nieważność postępowania" prowadzonego przez "urzędników naczelnego organu" i "chaos informacyjny o zmanipulowanych półprawdach". Stwierdził też, że odmowa przyznania przez Premiera renty socjalnej osobom pozostającym w skrajnym niedostatku jest krzywdząca i niezasadna.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w niniejszej sprawie podjęto wszelkie możliwe działania mające na celu ustalenie i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym także do zbadania sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), skargę J. W. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięć jest ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i czy dokonał wyboru po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie omawianego przepisu organ związany jest regułami procedury administracyjnej (art. 124 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Zgodnie z art. 7 k.p.a. Prezes Rady Ministrów ma zatem obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, co oznacza, że powinien podejmować wszelkie niezbędne kroki do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji Prezes Rady Ministrów przestrzegał wszelkich reguł procesowych, wobec czego nie można zaskarżonej decyzji przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono, że sytuacja bytowa skarżącego jest trudna. Jednakże sam fakt, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ zasadnie również ustalił, że skarżący nie legitymuje się żadnymi wybitnymi zasługami w jakiejkolwiek dziedzinie mającej znaczenie dla kraju. W konsekwencji Prezes Rady Ministrów należycie wykazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przez skarżącego przesłanki, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. W., reprezentowany przez adwokata-pełnomocnika z urzędu, zaskarżając powołany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi J. W. i nieuchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania:

a/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. polegającego na niepodjęciu kroków, które były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego; w tym niezebranie materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia miarodajnej decyzji,

b/ art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków mimo istnienia wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy;

c/ art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, pomimo niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcie sprawy;

d/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji,

e/ art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Zdaniem kasatora Sąd I instancji naruszył również:

1/ art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez pominięcie przy ocenie legalności decyzji, w zakresie kontroli granic uznania administracyjnego, kryteriów wynikających z prawa;

2/ art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach poprzez przyjęcie w oparciu o niepełny ustalony stan faktyczny, iż skarżącemu nie przysługuje renta specjalna.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Prezes Rady Ministrów, z naruszeniem art.,7, art.77 § 1 i art.107 k.p.a., nie podjął niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zwrócenie się do kilku instytucji społecznych lub publicznych, w ocenie kasatora, nie oznacza bowiem spełnienia wymogu należytego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, zwłaszcza, że odpowiedź Przewodniczącego Związku Regionu Dolny Śląsk NSZZ "Solidarność pozostawia wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy, gdyż przyznano w niej, iż w archiwum Związku brak jest większości dokumentów. Jednoznacznego rezultatu nie przyniosły też informacje podane przez Instytut Pamięci Narodowej i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu.

Skarżący stwierdził również, iż w sytuacji, gdy załatwienie sprawy opiera się o uznanie administracyjne, organ ma obowiązek wykorzystać wszelkie środki dowodowe w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań matki i żony J. W. oraz nie przesłuchał samego wnioskodawcy w celu wyjaśnienia okoliczności, które zostały podane we wniosku o przyznanie renty i nie zostały jednoznacznie zakwestionowane w toku postępowania wyjaśniającego. Uchybienia takie należy zakwalifikować jako naruszenie art.7, art.,77 § 1, art.107 i art.75 k.p.a.

Ponadto organ pozbawił skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a skarżący dopiero z uzasadnienia decyzji organu dowiedział się o zakresie prowadzonego postępowania. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ dokonał oceny okoliczności na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz rozstrzygnął sprawę na podstawie domniemania, nie przestrzegając tym samym zasad przewidzianych w art.10 § 1, art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając decyzję Prezesa Rady Ministrów, zignorował wyżej wskazane błędy, co według kasatora należy zakwalifikować jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż Sąd mimo takich uchybień nie uwzględnił skargi J. W.

Ponadto skarżący podniósł, że należy zgodzić się z poglądem WSA w Warszawie, iż przedmiotowe decyzje mają charakter uznaniowy oraz, że ich kontrola sądowa jest ograniczona. Jednakże takie badanie nie może ograniczać się do oceny prawidłowości postępowania administracyjnego. Oceniając decyzję administracyjną podejmowaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, trzeba odwołać się do ogólnych celów tej ustawy i przede wszystkim w ich świetle dokonywać wykładni art. 82 ust. 1. Skoro zasadniczym celem tej ustawy jest ochrona osób, które z różnych powodów nie mogą w pełni samodzielnie zapewnić sobie utrzymania, to art. 82 ust. 1 powinien być rozpatrywany pod tym kątem. Dlatego szczególne zasługi mogą i powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o rencie specjalnej, ale ze względu na umieszczenie normy kompetencyjnej Prezesa Rady Ministrów w ustawie realizującej prawo do zabezpieczenia społecznego, pierwszorzędne znaczenie w tym zakresie powinien mieć jednak element socjalny.

W konsekwencji skarżący uważa, że Sąd pierwszej instancji niedostatecznie skontrolował decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r., bowiem pominął wystąpienie szczególnych zdarzeń losowych w niniejszej sprawie oraz dokonał oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a tym samym wadliwie zastosował podstawę prawną rozstrzygnięcia organu, czyli art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez odmowę przyznania skarżącemu renty socjalnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nieważność postępowania sądowego w ujęciu § 2 art.183 P.p.s.a., nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo dość lakonicznego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu złamania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Norma ta dotyczy związania sądu granicami skargi. Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane w złożonej doń skardze. Do naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. doszłoby więc, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, bądź wyraźnie ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do zarzutów skargi. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca, aby Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę wyszedł poza jej granice. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, aby Sąd ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do zarzutów skargi. Natomiast dokonana przez Sąd ocena, że nie doszło w sprawie do złamania art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią objętego kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z powodu złamania takich przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Kasator upatruje naruszenia powołanej normy w tym, że WSA w Warszawie nie stwierdził naruszenia przez organ w przedmiotowej sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 75 § 1, art. 86, art. 10 § 1 k.p.a.

Zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji rozpatrywanej przezeń skargi, pomimo naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art.10 § 1 k.p.a., nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu. W sytuacji postawienia zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż w skardze kasacyjnej nie podano, aby niedopełnienie przez organ omawianego obowiązku rzeczywiście pozbawiło skarżącego możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym by takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zasadnie, a więc nie uchybiając dyspozycji art.145 § 1 pkt.1 lt.c P.p.s.a., Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia pozostałych powołanych przez kasatora przepisów kodeksu postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja przytoczona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest dość lakoniczna, ale kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., a ponadto brak szerszych motywów nie miał wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ze wskazanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tym bardziej nie może prowadzić do uwzględnienia skargi poprawne merytorycznie, chociaż dość lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia.

WSA w Warszawie trafnie stwierdził, że Prezes Rady Ministrów dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, zbadał wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawił w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wykonując wytyczne zawarte w poprzednim wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 485/07, zwrócił się do Związku Regionu Dolny Śląsk NSZZ "Solidarność", Instytutu Pamięci Narodowej oraz do właściwego miejscowo ośrodka pomocy społecznej o nadesłanie stosownych informacji dotyczących wnioskodawcy. Organizacja związkowa, odpowiadająca na to wystąpienie przyznała, że większość dokumentów z okresu stanu wojennego została zarekwirowana. Z odpowiedzi tej jednocześnie wynika, że J. W. nie jest znany działaczom związkowym, nie udało się znaleźć żadnego świadka oraz w pozostałych archiwalnych zbiorach nie ma żadnych dokumentów potwierdzających działalność związkową i opozycyjną wnioskodawcy. Takich materiałów nie posiada również Instytut Pamięci Narodowej, gdyż w jego zbiorach odnaleziono wyłącznie dokumenty związane z pozytywnie rozpatrzonymi wnioskami J. W. o wydanie mu paszportu w związku z jego wyjazdami do ojca pracującego poza granicami kraju.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu kasatora, iż w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone zasady przewidziane w art.7, art.77 i art.107 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz zaniechanie przez organ dalszych działań zmierzających do ustalenia wybitnych zasług skarżącego w działalności opozycyjnej i związkowej, a także zasad przewidzianych w art. 75, art.86 i art.80 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania J. W. i jego żony. Co prawda, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, ze ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, ale jednocześnie zwraca się na uwagę, iż nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie on " po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. J. W. został powiadomiony o negatywnych wynikach poszukiwania materiałów źródłowych w organizacji związkowej oraz Instytucie Pamięci Narodowej. Kilkakrotnie też zwracano się do niego o nadesłanie dokumentów mogących potwierdzić podnoszone przez niego okoliczności lub wskazanie miejsc, gdzie takie dokumentu mogą się jeszcze znajdować. Skarżący zignorował takie wystąpienia organu. W żadnych ze swoich pism nie deklarował też chęci złożenia osobistych wyjaśnień, ani nie wskazywał na potrzebę przesłuchania jakichkolwiek świadków, w tym jego żony. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do przeprowadzania takiego dowodu, gdyż na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Jeżeli zaś chodzi o stan jego zdrowia, to w tym zakresie miarodajny jest jedynie fakt, iż został on prawnie uznany za całkowicie zdolnego do pracy. Odmienna, subiektywna ocena samego zainteresowanego oraz członków jego rodziny nie może mieć więc w tym zakresie istotnego znaczenia. W konsekwencji brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu oraz Sądu I instancji, że w sprawie nie ma jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż aktualna sytuacja skarżącego spowodowana jest nadzwyczajnymi zdarzeniami losowymi oraz, że w przeszłości w ogóle prowadził on działalność związkową i opozycyjną, a zgłasza na taką skalę jak twierdzi w swych licznych pismach i wystąpieniach.

Zauważyć ponadto należy, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądową. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1535/08).

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Wbrew twierdzeniom kasatora sam fakt, że omawiane świadczenie uregulowane jest w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie dowodzi, że świadczenie to ma charakter wybitnie socjalny i w tym zakresie decydujące znaczenie powinna mieć sytuacja bytowa wnioskodawcy. Nie ma bowiem żadnych podstaw do utożsamiania omawianych kompetencji Prezesa Rady Ministrów z zadaniami wykonywanymi przez organy pomocy społecznej. Omawianych świadczeń specjalnych w żaden sposób nie można identyfikować ze świadczeniami z pomocy społecznej. W konsekwencji nieuprawnione jest przekonanie skarżącego, iż to wyłącznie od wyboru osoby znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej zależy, w jakim trybie będzie realizowała swoje roszczenia, czy na podstawie cyt. przepisu ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czy ustawy z dnia 2004r o pomocy społecznej, ewentualnie innych jeszcze aktów prawnych o charakterze socjalnym.

Kompetencja Prezesa Rady Ministrów przewidziana w art. 82 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach umocowuje ten organ do przyznania świadczenia wyłącznie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny, co pozwala organowi na branie pod uwagę szerokiego spektrum okoliczności. Wykładnia językowa powołanego przepisu oraz ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" wskazują, że unormowanie to ma za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia społecznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania tego rodzaju świadczeń. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy, powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi bądź też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jednak nie może ona być jedyną, decydującą przesłanką przyznania świadczenia. (por. wyrok TK z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05). Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). W zaskarżonym wyroku, a poprzednio w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach, trafnie więc przyjęto, że trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06. Przedmiotowe świadczenie, wbrew twierdzeniom kasatora, nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowy charakter i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym.

Mając powyższe rozważania na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej jednoznacznie wykazało, że skarżący nie legitymuje się szczególnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Natomiast podstawą do przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia nie może być wyłącznie jego trudna sytuację materialną.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.