Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 988/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.11a ust.1; art. 11d ust.1 pkt 1 pkt 1 i  pkt 3; art. 11i; art. 11f ust.1 pkt 8 lit. h;
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 7 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 64 ust.3; art. 31 ust.3; art. 5; art. 74 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12 ust.7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skarg W. S. i B. S., J. P. i F. P., W. K. oraz Z. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta L. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi powiatowej [...] - ul.[...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; drogi gminnej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; drogi gminnej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; drogi gminnej [...] - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; planowanej drogi gminnej - ul. [...] oraz planowanej drogi gminnej - ul. [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, sygnalizacji świetlnej, kanału technologicznego, sieci cieplnej, sieci wodociągowej z przyłączami, kanalizacji sanitarnej z przyłączami oraz przebudową sieci elektroenergetycznych, teletechnicznych, kanalizacji sanitarnych, kanalizacji deszczowych, wodociągowych i gazowych w L..

Po rozpatrzeniu odwołań W. S., W. K., J. P. i F. P. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2018r. uchylił zapis punktu II zaskarżonej decyzji dotyczący określenia linii rozgraniczających teren inwestycji zgodnie z mapą w skali 1:500 [przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu - linie rozgraniczające dróg określono na planie sytuacyjnym linią przerywaną koloru zielonego (załączniki graficzne nr 1 - 5 do niniejszej decyzji) oraz map z projektem podziału nieruchomości stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obrębu [...] P., ark. 2 : działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], ark. 3 : działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], ;obręb 24 R. ark. 8 : działka nr [...] - załącznik nr [...], ark. 9 : działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], ;obręb 47 Z. , ark. 3 : działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...] oraz ark. 4 : działka nr [...] - załącznik nr [...] i w tym zakresie wprowadził w punkcie II skarżonej decyzji zapis: "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji zgodnie z mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu - linie rozgraniczające dróg określono na planie sytuacyjnym linią przerywaną koloru zielonego (załączniki graficzne nr [...] do niniejszej decyzji)", zatwierdził mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu stanowiącą załącznik graficzny nr [...] do decyzji oraz zatwierdził mapy z projektem podziału nieruchomości, stanowiące załączniki do niniejszej decyzji obejmujące obręb [...] P., ark. 2 : działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], ark. 3 : działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...]; obręb [...], ark. 8: działka nr [...] - załącznik nr [...], ark. 9: działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...]; obręb [...], ark. 3: działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...], działka nr [...] - załącznik nr [...] i działka nr [...] - załącznik nr [...]. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U z 2017r. poz. 1496 ). Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji z dnia [...] marca 2018 r., uzupełniony [...] maja 2018 r., wniósł z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów - zarządca drogi, co wypełnia dyspozycję art. 11 a ust. 1 ustawy. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11b ust 1 uzyskał opinie Zarządu Województwa - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2017 r. i zarządu powiatu - pismo Zastępcy Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2017 r. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy drogowej do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (Dz.U.2017 poz. 1332 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda zaznaczył, że w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie wspomnianej ustawy organy rozpoznające wniosek nie są uprawnione do korygowania projektowanej inwestycji. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, bowiem stosownie do zapisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Jednocześnie przepis art. 11i ust. 2 wyłącza stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej. Jego zadaniem jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym kontekście za bezpodstawny organ uznał zarzut wyznaczenie nowego pasa drogowego kosztem nieruchomości odwołujących. Jego zdaniem pozbawienie prawa własności dla realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa dróg, odbyło się w granicach prawa, a właścicielom przysługuje prawo do odszkodowania na zasadach ogólnych. Organ odwoławczy nie stwierdził nadmiernego zajęcia terenu pod inwestycję, co wynika z projektu budowlanego i jest niezbędna dla realizacji tego projektu. Według niego zarzuty dotyczące zasadności budowy układu drogowego i przyjętych rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją Prezydenta Miasta L. wyrażają osobiste oczekiwania i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego i wzajemnej relacji między planowanymi i realizowanymi inwestycjami. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera właściwe opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz dokumenty wymagane przepisami szczególnymi w tym także dotyczącymi kwestii budowy zjazdów, sieci i przyłączy infrastruktury technicznej. Organ zaznaczył, że budowa ulicy ma charakter realizacji ustawowych obowiązków gminy polegających między innymi na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budowy dróg i niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wynika to wprost z zapisów art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.2016 poz. 446 z późn. zm.). Zatem nie ma podstaw kontrolować, czy zamiary inwestycyjne gminy są trafne, gdyż zgodnie ze wskazaną ustawą o samorządzie terytorialnym gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg. Wojewoda wskazał, że według pisma inwestora z dnia [...] sierpnia 2018 r. konieczność zajęcia działki W. S. wynika z przeznaczenia tej części nieruchomości na elementy drogi - chodnik, ścieżkę rowerową, oświetlenie i elementy bezpieczeństwa ruchu na włączeniu ul. [...] do ul. [...], która jest niezbędna do obsługi komunikacyjnej terenu przyległego i zaprojektowana jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do zarzutów J. i F. P. wskazujących na brak zjazdu na działkę nr [...] obr. 24 ark. 9, inwestor w piśmie z dnia [...] października 2018 r., podał, że zgodnie z warunkami technicznymi i uzyskanymi opiniami właściwych organów, budowa zjazdu indywidualnego na drogę dwujezdniową zbiorczą jest niedopuszczalna. Inwestor przewidział budowę zjazdu na stanowiącą również ich własność działkę nr [...], przylegającą do działki nr [...]. Inwestor podkreślił, że takie rozwiązanie jest zgodne z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekającą o podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], w której jest zastrzeżenie zgodnie z którym "przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu dla działki, która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej należy ustanowić służebność drogową". Inwestor zakwestionował ponadto zarzut braku zaplanowania nowego przyłącza wodociągowego do działki nr [...] i pozostawienie przyłącza przez całą długość działek nr [...] i nr [...]. Zaznaczył, że w ramach inwestycji wybudowana zostanie sieć wodociągowa z podłączeniami do granicy pasa drogowego. Inwestycja wymaga jedynie przebudowy sieci w pasie drogowym, a wnioskowana przez skarżących przebudowa przyłączy na odcinkach nie kolidujących z projektowanym układem drogowym, na których funkcjonowanie nie wpływa inwestycja i konieczność ich przebudowy z tej inwestycji nie wynika, należy do właściciela nieruchomości. Wojewoda podzielił także stanowisko inwestora

Co do zarzutów W. K.. Zwrócił uwagę, że projekt rozbudowy układu drogowego był wielokrotnie dostosowywany do uwag właściciela wnoszonych w trakcie przygotowania inwestycji. Zaprojektowano przebieg drogi w sposób zapewniający minimalną ingerencję w jego nieruchomość. Dalsze ograniczenia elementów pasa drogowego jest niemożliwe, gdyż wiązałoby się z przekroczeniem wymogów technicznych określonych przepisami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uzasadniając uchylenie pkt. II decyzji organu I instancji Wojewoda stwierdził, że dokumentacja geodezyjna zawierająca projekt podziału nieruchomości była wadliwa, co wskazał w piśmie z dnia [...] września 2018 r., kierowanym do inwestora. W odpowiedzi na wystąpienie organu odwoławczego, inwestor przedłożył wyjaśnienie i poprawione dokumenty. Na ich podstawie, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. poprzez uchylenie błędnych arkuszy map z projektem podziału nieruchomości i zatwierdził w ich miejsce nowe mapy stanowiące załączniki do decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. S. i W. S., J. P. i F. P., W. K. oraz Z. J.

Skarżący B. i W. S. wnieśli o zmianę przez sąd przebiegu przedmiotowej drogi [...] Stwierdzili, że "w razie zmniejszenia odległości zostanie naruszone ich bezpieczeństwo". Od 11 lat nie wyrażają zgody na drogi. Stwierdzili, że sąsiedzi będą handlować działkami, natomiast na ich nieruchomości porobiono drogi.

Skarżący J. i F. P. zarzucili decyzji Wojewody nie uwzględnienie próśb o zaplanowanie i realizację zjazdu z działki nr [...] (po podziale z działki nr [...]), na której zlokalizowany jest ich budynek mieszkalny na drogę [...] -ul. [...]. Obecnie z działki nr [...] zbudowany jest zjazd na ul. [...], który ma ulec likwidacji w trakcie realizacji budowy ul. [...]. Oznacza to, że będą musieli całkowicie zmienić zagospodarowanie działek nr [...] i nr [...] (po podziale nr [...]), co spowoduje wydatkowanie przez nich znacznych kwot. Zdaniem skarżących poprowadzenie drogi koniecznej od budynku mieszkalnego do planowanej drogi [...] przez całą długość działki nr [...] spowoduje znaczne zmniejszenie jej wartości oraz spowoduje konieczność wycięcia wieloletnich drzew i krzewów owocowych. Wskazali, że są osobami starszymi i schorowanymi, nie wyobrażają sobie odśnieżania drogi biegnącej przez obydwie działki i pokonywanie odległości około 300 metrów do planowanej ul. [...], mając możliwość dostępu do powyższej ulicy bezpośrednio z działki nr [...]. Zwrócili uwagę, że na wydzielonej działce nr [...] o powierzchni około [...] m2, przeznaczonej przez inwestora pod budowę drogi, znajdują się kilkudziesięcioletnie nasadzenia drzew i krzewów, a obecnie istniejąca droga do zjazdu na ul. [...] jest osłonięty żywopłotami. Skarżący zaznaczyli, że podczas spotkań i uzgodnień odbywających się w Urzędzie Miasta L. uzyskali zapewnienie o zaplanowaniu zjazdu z obowiązkiem prawoskrętu z działki nr [...] na ul. [...] ([...]) wówczas drogę [...], co zawarte zostało w ich piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. adresowanym do Prezydenta Miasta L.. Ostatecznie jednak tego zjazdu nie uwzględniono. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2018r. Zarząd Dróg i Mostów w L. poinformował, że zgodnie z warunkami technicznymi i uzyskanymi opiniami właściwych organów budowa zjazdu indywidualnego na drogę dwujezdniową zbiorczą jest niedopuszczalna. Skarżący przekonywali, że takie stanowisko jest niezgodne z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Rozdział 13 § 77 i § 79, które nie zabraniają zjazdu na drogę dwujezdniową, lecz nakazują, aby zapewnić bezpieczeństwo. W ich przypadku byłby to zjazd z obowiązkiem prawoskrętu. Niezasadnym jest stwierdzenie przez inwestora, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych " sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", ponieważ zjazd nie jest częścią drogi, lecz dostępem do niej i w związku z powyższym powinny mieć zastosowanie przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym i wynikające z nich plany zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących inwestor powinien wykonać także odcinek wodociągu na działce nr [...] oraz studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza, ponieważ obecna studnia wodomierzowa i przyłącze wodociągowe dla tej działki znajdują się na odcinkach będących w kolizji z projektowanym układem drogowym i przebudowa powinna być objęta zakresem niniejszej inwestycji.

Z kolei zdaniem skarżącego W. K. organ błędnie przyjął, że wyłączenie stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza możliwość dowolnego lokalizowania drogi, zależnie jedynie od woli inwestora. Za wadliwe uznał stanowisko, według którego organ może dokonać jedynie oceny zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie jest uprawniony do korygowania załączonego do wniosku materiału dowodowego, w tym szczególnie obejmującego etap projektowania inwestycji. W jego mniemaniu takie uprawnienie wynika wprost z przepisów postępowania dowodowego w procedurze administracyjnej. Zdaniem skarżącego bezpodstawnie założono, że skoro inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi, to tym samym jest uprawniony de facto do rozstrzygania o istocie postępowania, co stanowi przejaw nieuprawnionej wykładni rozszerzającej, skutkującej przyznaniu inwestorowi uprawnień na równi, a wręcz szerszych, niż kompetencje organu administracji publicznej. Tymczasem inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, zaś organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji przez dokonywanie oceny prawnej (czy propozycja inwestora odpowiada woli ustawodawcy wyrażonej w obowiązujących regulacjach prawnych). Nie dostrzeżono również, że przysługujące prawo do odszkodowania nie zwalnia organów administracji publicznej oraz inwestora od poszukiwania optymalnej z punktu widzenia społecznego, przyrodniczego ekonomicznego lokalizacji inwestycji drogowej. Zdaniem skarżącego zaniechano także dokonania oceny kwestii konieczności wycinki drzew i jej wpływu na środowisko pod kątem ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej wycinki drzew, wartość nieruchomości jak i zwiększonego negatywnego oddziaływania na jego nieruchomości, a zwłaszcza immisje zanieczyszczeń będące następstwem radykalnego zwiększenia ruchu drogowego z racji wysokiej kategorii drogi. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie oparte zostało jedynie na piśmie inwestora, który nie przedstawił żadnych dowodów na twierdzenie, że dalsze ograniczanie pasa drogowego jest niemożliwe, tym bardziej, że pierwotną szerokość pasa drogowego (ponad 20 m) tłumaczono w sposób analogiczny.

Z. J. wskazał natomiast na negatywne oddziaływanie akustyczne inwestycji na budynek mieszkalny wielorodzinny, położony przy ul. [...], posadowiony w bezpośrednim jej sąsiedztwie, który w jego ocenie całkowicie zbagatelizowano. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na możliwość potencjalnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, zarówno w porze dnia, jak i porze nocnej. W celu ograniczenia skali i zasięgu negatywnego oddziaływania hałasu na tereny chronione akustycznie zaproponowano zastosowanie specjalnej nawierzchni asfaltowej, redukującej emisję hałasu o wartość ok. 4dB. Skarżący zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu kolejnych obliczeń zanotowano niewielkie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla perspektywy czasowej w 2032 r. Jednak w karcie informacyjnej stwierdzono, że prognozowane natężenie ruchu pojazdów w 2032 r. może ulec zmianie w stosunku do wartości przedstawionych w karcie, przez co skala i zasięg emitowanego z drogi hałasu również ulegnie zmianie. Wynika z tego, zdaniem skarżącego, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami określającymi normy hałasu, ponieważ z góry są planowane przekroczenia norm hałasu. Zarazem nie dokonano żadnych ustaleń odnośnie tego, w jaki sposób stan zgodny z prawem będzie zapewniony — przykładowo wymieniono tylko ekrany akustyczne, co do których nie ma żadnej pewności że mogą być posadowione właśnie w tym miejscu (tuż przy oknach mieszkańców). W ocenie skarżącego prawidłowa decyzja powinna określać wprost, jakie rozwiązania zostaną zastosowane, aby zapobiec zagrożeniom, które wcale nie są prawdopodobne, ale wręcz pewne (czyli przekroczenie norm hałasu). Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych" (§ 177 Rozporządzenia). Przepis § 178 wymienionego Rozporządzenia przewiduje natomiast zastosowanie odpowiednich środków ochrony w sytuacji, gdy prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji. W ocenie skarżącego doszło poza tym do naruszenia art. 15 kpa poprzez częściowe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2018r. i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie, w tym dokonanie nieznanej czynności "zatwierdzenia mapy" i "zatwierdzenia nowej dokumentacji geodezyjnej" w sytuacji, gdy linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, w związku z czym zamiana tych załączników stanowi wydanie nowej jakościowo decyzji, która nie podlega kontroli instancyjnej.

Odpowiadając na skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) sąd zarządził połączenie powyższych spraw do w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wbrew stanowisku skarżących nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Trudno za przekonujący uznać argument skarżących B. i W. S. oraz W. K. sprowadzający się do krytycznej oceny samej inwestycji i wytyczeniu przez inwestora przebiegu dróg w sposób nie uwzględniający ich prawa własności, co miałoby prowadzić do ich ewidentnego pokrzywdzenia. Zarzut ten wiąże się oczywiście z możliwościami wpływu organów rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U z 2017r. poz. 1496 ) na kształt planowanej inwestycji. W tej zaś mierze podzielić trzeba stanowisko Wojewody. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 luty 2015r. (II OSK 3221/14 także wyroki z 26 lipca 2013r. II OSK 762/13, 13 września 2017r. II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016r. II OSK 3092/15 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Warto przypomnieć, co zresztą było już wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma wspomniana już ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powszechnie określana jako specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. ( K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012r. ( II OSK 208/12 opubl. w CBOSA ) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego. W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi, jak zdają się uważać skarżący. Wbrew przekonaniu skarżących przepisy ustawy, jak również już wspomniano, nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, co odpowiada stanowisku Trybunału Konstytucyjnego. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r. II OSK 1730/14 opubl. w CBOSA ). Trudno dopatrzeć się takiego naruszenia w krytyce samej inwestycji i konsekwentnie ponawianym, jak wskazali w skardze B. i W. S., od 11 lat sprzeciwie przeciwko jej realizacji. Podobnie ocenić należy także formułowany przez W. K. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut uprzywilejowania właścicieli niezagospodarowanych obszarów po przeciwnej stronie ulicy, w sytuacji, gdy z jego nieruchomości około 4,5 m i więcej poza linią ogrodzenia działki, zostanie zajęta pod drogę. Bez wątpienia jej budowa będzie miała wpływ na korzystanie z ich prawa własności, nie może to jednak uzasadniać zmiany przebiegu drogi, co leży w gestii inwestora. Co więcej, trudno byłoby uzasadnić, dlaczego ewentualna zmiana miałaby w większym stopniu uwzględniać ochronę skarżących, zwiększając uszczuplenie prawa własności innych właścicieli. Sami natomiast nie przedstawili żadnego argumentu takiej wagi, który w sposób zdecydowany mógłby zagrozić rozwiązaniom preferowanym przez inwestora. Zgodzić należy się z organami, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a ustawy). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Trafnie wprawdzie zaznaczył skarżący W. K., co wynika także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006r. ( K 23/05 opubl. Dz. U z 2006r. Nr 106, poz. 720 ), że wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na konkretne wartości konstytucyjne, nie zwalnia od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego oraz roztropnej troski o interesy lokalne, nie można jednak zarzucić organom rozpoznającym sprawę, aby zasad tych nie przestrzegano. Bez wątpienia projektowana inwestycja ma istotne znaczenie dla rozwoju tej części miasta, pozwoli też na poprawę komunikacji i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Co więcej, jak wynika ze znajdujących się w aktach wyjaśnień inwestora, zakres inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwala nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część I- obszar północno-wschodni dla terenu położonego w rejonie ulic : [...], [...], [...] i [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. wyjaśniono, że właśnie zgodnie z planem zostały zaprojektowane linie podziału nieruchomości nr [...] należącej do W. S. pod drogę [...] z wydzieleniem działki nr [...] o powierzchni [...] i działki [...] pod sięgacz. Według inwestora budowa wspomnianej drogi jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej przyległych działek oznaczonych w planie symbolem 3MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...] - zabudowy usługowe/mieszkaniowej jednorodzinnej oraz [...] – zabudowy mieszkaniowej jedno - i wielorodzinnej i trudno tej oceny nie podzielić. Ponadto wskazano, że wydzielenie z nieruchomości nr [...] działki nr [...] jest niezbędne dla lokalizacji elementów drogi, chodnika, ścieżki rowerowej, oświetlenia oraz elementów bezpieczeństwa ruchu na włączeniu drogi [...] do zaprojektowanego przedłużenia ulicy [...]. Również zakres pozbawienia własności nieruchomości jest proporcjonalny do zamierzonego celu. Jasne jest, co wynika z projektu budowlanego, że inwestor starał się ograniczyć ingerencję w prawo własności nieruchomości na których zostały zlokalizowane ulice. Powyższa uwaga dotyczy również nieruchomości skarżącego W. K., działki nr [...]. Jak wynika z pisma inwestora z dnia [...] października 2018r. w trakcie prac projektowych uwzględniając jego zastrzeżenia dotyczące przebiegu drogi [...] ( ulica [...] ) zrezygnowano z dodatkowego pasa ruchu oraz wyspy dzielącej na wlocie na skrzyżowaniu z ulica [...], zmniejszono szerokość jezdni z 7 do 6m oraz przesunięto trasę ulicy w stronę południową. Odstąpiono także od budowy ścieżki rowerowej na odcinku drogi od przejścia dla pieszych przy skrzyżowaniu z drogą [...] w kierunku ulicy [...], po stronie jego działki [...]. Powyższe zmiany potwierdził sam skarżący w odwołaniu od decyzji. Z projektu budowlanego wynika, że ulica [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], a więc przebiegającym przy nieruchomości skarżącego będzie mieć klasę ulicy lokalnej ( [...] ) i posiadać jezdnię o szerokości dwóch pasów ruchu po 3,0m, co jest zgodne z § 15 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ( Dz. U z 2016r. poz. 124 ), według którego szerokość pasów ruchu na drodze klasy Z, z zastrzeżeniem § 16 , powinna wynosić 3,00 m, przy czym może być zwiększona do maksymalnie 3,50 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu ( ust.2 ). Zgodna z przepisami rozporządzenia jest także szerokość zaprojektowanego chodnika dla pieszych wynosząca 2m. Według § 43 ust.2 rozporządzenia na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. § 44 stanowi natomiast, że chodnik powinien mieć szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych z zastrzeżeniem ust. 3. Według ust. 2 szerokość chodnika przy jezdni, nie powinna być mniejsza, niż 2 m. Ust. 4 stanowi zaś, ze szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5m. Nie budzi przy tym wątpliwości możliwość jego realizacji w ramach planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a w myśl pkt 6 ustawy chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128) wynika z kolei, że droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Powyższe oznacza, że chodnik wchodzi w skład drogi. Podobnie należy ocenić zlokalizowanie w projekcie obok nieruchomości skarżącego oświetlenia chodnika i samej jezdni, które stosownie do § 109 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyposażenie techniczne drogi. Również w orzecznictwie uznaje się, że budowle oświetlenia dróg publicznych jako urządzenia techniczne służące bezpieczeństwu ruchu na drogach stanowią element składowy drogi ( wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2003 r., I SA/Gd 1058/02 - ONSA 2004 nr 2 poz. 65). Nie sposób podzielić zastrzeżeń skarżącego formułowanych na etapie odwołania co do konieczności budowy chodnika i trasy rowerowej. Jak również już wskazano, tylko do inwestora należy określenie zakresu projektowanych robót budowalnych i tylko do niego należy decyzja, czy inwestycja będzie realizowana. Sugestie i własne koncepcje budowy dróg publicznych na terenie gminy właścicieli poszczególnych nieruchomości mogą być pomocne, ale nie w żaden sposób nie są dla inwestora wiążące. Z tego też powodu nie mogą zostać uwzględnione te zarzuty, które sformułowane w odwołaniu od decyzji koncentrują się na wykazaniu przyjęcia zbyt szerokich wymiarów chodnika i ścieżki rowerowej, pasa oddzielającego jezdnię wadliwego zaprojektowania ścieżek rowerowych po obu stronach drogi, czy zaniechanie jej wytyczenia na samej jezdni oddzielonej znakami poziomymi, co sprawdza się na innych ulicach [...] i [...], o znacznie większym natężeniu ruchu. Tym bardziej, że droga rowerowa w ogóle nie została zaprojektowana przy działce [...].

Co do podniesionej w skardze W. K. uwagi dotyczącej konieczności usunięcia drzew rosnących wzdłuż granicy działki nr [...], trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy drogowej do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Oznacza to, że inwestor może samodzielnie wskazywać zakres usuwania drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji. Także do tej kwestii odniósł się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku ( K 23/05 ) dowodząc, że przepis ten pozostaje w zgodzie z art. 5 i art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że chociaż władze publiczne są przede wszystkim zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art. 74 ust. 1), to powyższe sformułowanie nie rodzi bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla - uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia.

Jeśli chodzi o skargę J. i W. P. to zgodzić się należy, że ustawa drogowa zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest jej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej. Rzeczywiście przepisy wspomnianych ustaw i rozporządzenia nie zawierają zapisu zakazującego realizacji zjazdu indywidualnego na drogę zbiorczą. § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia jasno stanowi jedynie, że na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W orzecznictwie podkreśla się jednak również , że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia, kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 31 marca 2011 r. (I OSK 808/10 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA wywodził, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Według projektu budowlanego na odcinku biegnącym przy nieruchomości skarżących ulica [...] będzie miała charakter drogi zbiorczej ( Z), dwujezdniowej, po dwa pasy ruchu. Słusznie zatem uważa inwestor, a za nim także organy, że lokalizacja zjazdu na tym odcinku drogi w istotny sposób będzie wpływać na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Mając na względzie powyższe należy zatem uznać, że organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżących polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając prymat pierwszemu z nich. W tej sytuacji nie może zostać uznany za decydujący argument skarżących odwołujący się do zapisu § 8 pkt.6 ppkt 1 lit.a) wspomnianego już planu miejscowego w której dostępność terenu oznaczonego jako symbol 1MN, na którym zgodnie z rysunkiem planu znajduje się nieruchomość skarżących, ustalono od drogi 1 KDz, tym bardziej, że zgodnie z tym samym zapisem dostępność tego terenu zapewniono również od drogi [...] Z tego właśnie rozwiązania skorzystał inwestor, mimo, że jak już wskazano, przy realizacji inwestycji na podstawie specustawy drogowej nie był zmuszony do stosowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest oczywiste, że podział działki pierwotnej i zapewnienie zjazdu na drogę [...] przez działkę nowopowstałą stwarza dla właścicieli określone problemy faktyczne i prawne, ale nie oznacza to, że po stronie właściwego organu zarządzającego drogą powiatową powstaje obowiązek wyrażenia zgody na wykonanie kolejnego zjazdu, z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. ( I OSK 1270/09 opubl. w CBOSA ) wyraził pogląd, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Warto zaznaczyć, że w pkt. 2 decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2016r., zatwierdzającej podział działki dotychczas oznaczonej jako [...], zawarto zapis, według którego w przypadku sprzedaży działki [...] konieczne jest ustanowienie służebności przechodu i przejazdu na działkę [...]. Z map projektowych wynika natomiast, że bez dostępu do drogi publicznej pozostawała właśnie działka [...].

Równie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący niezaplanowania nowego przyłącza wodociągowego do działki [...] i pozostawienie go w obecnym stanie, biegnącego przez działki [...] i [...]. Jak wynika z pisma inwestora z dnia [...] października 2018r. zaopatrzenie w wodę nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] ( działka nr [...] ) podobnie jak i nr [...] ( działki nr [...] i [...] ) jest realizowane przez podłączenie wykonane w 1993r. Inwestor wyjaśnił, że wobec kolizji przebieg u ulicy [...] z zaprojektowano nową studzienkę wodomierzową na działce [...] wraz z odcinkami rurociągów za wodomierzami z połączeniem do istniejących instalacji wodociągowych wspomnianych posesji. Roboty budowalne konieczne do usunięcia omawianej kolizji mają zostać wykonane na koszt inwestora. W istocie zatem zachowany zostanie dotychczasowy przebieg przyłączenia do działki [...]. Trafnie zauważył inwestor, że przebudowa przyłączy wodociągowych na odcinkach nie będących w kolizji z projektowanym układem drogowym nie może być objęta zakresem inwestycji. Nie wiadomo na czym skarżący opierał swoje przekonanie o konieczności wybudowania nowego przyłącza do działki [...]. Ze wspomnianego pisma wynika ponadto, że w projektowanej drodze [...] w ramach inwestycji drogowej będzie wybudowana sieć wodociągowa z podłączeniami do granicy pasa drogowego. Sam jednak odcinek na działce nr [...] ma zostać wykonany przez właściciela nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Odnosząc się do skargi Z. J. jej uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, że skarżący wniósł ją jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nie godząc się na projektowany przebieg drogi przez działkę nr [...], na której zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkalny. Przepisy ustawy drogowej nie regulują wprost, kto jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Co istotne jednak, w postępowaniu tym wyłączono stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 11i ust. 1). Oznacza to, że przymiot strony w tym postępowaniu oceniać należy w każdym przypadku w świetle art. 28 kpa. Pośrednio z przepisów specustawy dotyczących zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, interes prawny w tym postępowaniu mają również: podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty, dla których w tej decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, zasadniczo stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a tylko wyjątkowo mogą występować poszczególni właściciele lokali, o ile jednak wykażą własny interes prawny związany z bezpośrednim oddziaływaniem planowanej inwestycji na konkretny lokal mieszkalny (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2047/10, 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2266/13, 19 stycznia 2017 r., II OSK 1059/15, 15 lutego 2017 r., II OSK 651/15 wszystkie opubl. w CBOSA). Z treści skargi wynika, że budynek w którym zamieszkuje znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a motywem jego interwencji jest oddziaływanie akustyczne inwestycji na nieruchomość. W ocenie sądu jest to jednak interes faktyczny, a nie indywidualny interes prawny skarżącego jako właściciela lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 28 kpa wymagający zaliczenia do kręgu stron postępowania. Przez indywidualny interes prawny należy rozumieć interes dotyczący konkretnej osoby i odnoszący się bezpośrednio do jej sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Musi to być interes bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, wynikający z subiektywnego przekonania podmiotów domagających się udziału w postępowaniu administracyjnym, że powinni oni być stroną postępowania, opartego na pewnych okolicznościach faktycznych, nie znajdujących jednak oparcia w prawie materialnym i wynikających z nich uprawnieniach wymagających ochrony prawnej. W realiach kontrolowanej sprawy, przyjęcie określonego obszaru oddziaływania obiektu, a zatem określenie, że konkretna nieruchomość gruntowa znajduje się w tym obszarze, nie oznacza z góry równocześnie, iż właściciele odrębnych lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na takiej nieruchomości posiadają status stron. Obawy i przypuszczenia co do przyszłego oddziaływania akustycznego projektowanego układu drogowego nie mogą być kwalifikowane jako naruszające ich interes prawny.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargi należało oddalić.