Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1559/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 791/06 w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. zasądza od I. W. na rzecz A. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 791/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, iż nie podlega ono wykonaniu w całości, w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż złożony przez I. W. wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wymeldowania jej z lokalu przy ulicy [...] w D. G. (z dnia [...] lipca 2006 r.) prawidłowo nie został wówczas uwzględniony przez organ I instancji, albowiem nie zawierał okoliczności, które uzasadniałyby obligatoryjne zawieszenie postępowania. Pomimo iż skarżąca wskazywała na fakt złożenia w Sądzie Rejonowym w D. G. wniosku o uregulowanie sposobu korzystania z mieszkania, to, jak zaznaczył Sąd I instancji, w obrocie prawnym pozostawał cały czas prawomocny wyrok rozwodowy wydany przez Sąd Okręgowy w Katowicach z dnia [...] grudnia 2004 r., który nie zawierał rozstrzygnięcia w przedmiocie wspólnego zamieszkiwania rozwodzących się małżonków. Niedopuszczalnym było też, jak podkreślił Sąd, fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego, bowiem wniosek taki, w myśl art. 98 § 1 k.p.a., może złożyć skutecznie jedynie strona, na której żądanie postępowanie administracyjne zostało wszczęte, czyli A. W.. Jednakże w dacie rozpoznawania zażalenia na powyższe postanowienie przez Wojewodę Śląskiego, który zaskarżonym postanowieniem odmówił zawieszenia postępowania, stan faktyczny był już zdaniem Sądu zgoła odmienny, albowiem wyrokiem z dnia [...] lipca 2006 r. Sąd Apelacyjny w Katowicach zniósł uprzedni wyrok rozwodowy z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec powstałej sytuacji, Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 58 § 2 k.r.o., jeżeli rozwodzący się małżonkowie zajmują wspólne mieszkanie, sąd w wyroku rozwodowym orzeka także o sposobie korzystania z tego mieszkania przez czas wspólnego w nim zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków. W myśl natomiast uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1978 r., sygn. III CZP 30/77, OSNC 1978/3/39, podjętej w składzie całej Izby Cywilnej i dokonującej wykładni tego przepisu, orzeczenie o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania przez czas zamieszkiwania w nim rozwiedzionych małżonków (art. 58 § 2, zdanie pierwsze k.r.o.) polega z reguły na tymczasowym rozdzieleniu małżonków przez przydzielenie każdemu z nich określonej części wspólnego mieszkania do odrębnego korzystania i powoduje takie konsekwencje, jak podział rzeczy quoad usum. O sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania sąd orzeka zatem wtedy, gdy w chwili wydania wyroku rozwodowego oboje małżonkowie "zajmują" to mieszkanie, tzn. faktycznie z niego korzystają, co w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, nie ma miejsca. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego, sąd może orzec o sposobie korzystania z tego mieszkania także w wypadku, gdy jeden z małżonków przejściowo w nim nie przebywa, w szczególności gdy - nie rezygnując ze wspólnego mieszkania - zmuszony był je opuścić na skutek samowolnego, sprzecznego z prawem lub zasadami współżycia społecznego, postępowania drugiego małżonka. Pomimo formalnego uchylenia instytucji wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej wyrażony w przywołanej uchwale pogląd ze względu na swoje walory prawne podzielony został przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 lipca 2002 r., sygn. IV CKN 1249/00, LEX nr 80269, w którym Sąd ten stwierdził, iż małżonek opuszczający wspólne mieszkanie dla zapewnienia bezpieczeństwa i spokoju powinien być nadal traktowany, jakby we wspólnym mieszkaniu pozostawał. Wobec powyższego, a także podnoszonego przez skarżącą argumentu, iż wyprowadziła się z domu w obawie przed mężem należało, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uznać, że organ II instancji winien był zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozwodowej przez Sąd Okręgowy. Jak wskazał Sąd I instancji, w odróżnieniu od kwestii odnoszących się do tytułu prawnego do mieszkania, ewentualne orzeczenie o faktycznym sposobie korzystania ze wspólnego lokalu (które zdaniem Sądu może zapaść, bowiem zgodnie z wyżej wskazanym orzeczeniem Sądu Najwyższego nie jest prawnie niedopuszczalne) niewątpliwie zakwalifikowane winno być, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego uznać należało za naruszające przepisy postępowania administracyjnego, bowiem w swoim uzasadnieniu organ w ogóle nie uwzględnił treści wyroku Sądu Apelacyjnego, pomijając tym samym przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którą zobligowany był wziąć pod uwagę z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego J. P.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w sprawie o wymeldowanie. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, bądź też o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno argument, jakoby skarżąca wyprowadziła się z domu w obawie przed mężem, jak również fakt "przejściowego nieprzebywania w lokalu", na który powołuje się Sąd I instancji w oparciu o uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1978 r. oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 18 lipca 2002 r., w ocenie autora kasacji są niezasadne. Po pierwsze I. W. nie przebywa w spornym lokalu od 1998 r., a zatem co najmniej od 9 lat. Fakt ten w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym i sądowym nie był kwestionowany, co zdaniem skarżącego oznacza, iż opuszczenie lokalu przez I. W. ma charakter trwały. Po drugie nie można w ocenie skarżącego uznać, tak jak uczynił to Sąd I instancji, iż I. W. nie opuściła przedmiotowego lokalu dobrowolnie, bowiem uczyniła to w obawie przed mężem, chcąc zapewnić sobie bezpieczeństwo i powinna być traktowana jakby nadal pozostawała we wspólnym mieszkaniu z mężem (skarżącym A. W.). Jak podkreślił autor skargi kasacyjnej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący, wyrokiem Sądu Rejonowego w D. G. z dnia [...] kwietnia 2006r., sygn. akt [...], został uniewinniony od zarzutu popełnienia przestępstwa znęcania się nad żoną. Ponadto wnoszący kasację podniósł, iż I. W. nie występowała ze skargą do organów prokuratury w sprawie uniemożliwienia jej zamieszkania, ani z pozwem do sądu o przywrócenie posiadania mieszkania, tym bardziej, że upłynął już termin do wniesienia powództwa przewidziany w art. 344 § 2 k.c. Również fakt, iż I. W. dopiero w 2006 r. złożyła do Sądu Rejonowego w D. G. wniosek o uregulowanie sposobu korzystania ze wspólnego mieszkania, wskazuje zdaniem skarżącego na to, że opuszczenie przez jego żonę przedmiotowego lokalu miało charakter dobrowolny. Skoro zatem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, opuszczenie przez I. W. dotychczasowego miejsca pobytu stałego miało charakter dobrowolny i trwały, to spełniona jest przesłanka z art. 15 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.). Dlatego nie można zdaniem skarżącego przesądzać, czy w tej sytuacji "sąd rozwodowy" będzie kiedykolwiek orzekał o sposobie korzystania ze spornego lokalu. Za chybione zostało również uznane przez skarżącego stanowisko WSA w Gliwicach, jakoby w niniejszej sprawie organ II instancji zobligowany był z urzędu zawiesić toczące się postępowanie z uwagi na pojawienie się zagadnienia wstępnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż jego zdaniem, w niniejszej sprawie brak jest takiego zagadnienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż nawet toczące się równolegle do postępowania administracyjnego postępowanie posesoryjne – choć zmierza wprost do wykazania faktu posiadania – nie wyklucza wydania decyzji o wymeldowaniu. Tym bardziej zagadnienia wstępnego nie może stanowić w ocenie skarżącego wynik trwającego procesu o rozwód, którego przedmiotem nie jest ochrona posiadania, a orzeczenie o niekorzystaniu z lokalu jest tylko możliwością daną sądowi i to tylko w sytuacjach ściśle określonych, które – jak potwierdził sąd administracyjny – nie mają w rozpoznawanej sprawie miejsca. Na koniec skarżący podkreślił, iż "niniejsze orzeczenie stało się bezprzedmiotowe wobec uprawomocnienia się decyzji o wymeldowaniu".

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną I. W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, iż nieprawdą jest, że nie zamieszkuje w spornym lokalu od 1998 r., bowiem A. W. sam zeznał w dniu 5 sierpnia 2001 r. (sygn. akt [...] lub sygn. akt [...] str. 47 i 50), iż żona i syn zamieszkują z nim wspólnie od 3 sierpnia 2001 r. I. W. wskazała także, że adres podany przez nią w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest tylko adresem korespondencyjnym. Ponadto wbrew temu co twierdzi skarżący, I. W. już w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...], wnosiła o rozstrzygnięcie zasad korzystania ze spornego mieszkania, z którego, jak twierdzi, była przez męża wielokrotnie wyrzucana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Uznać należy, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W przedmiotowej sprawie zagadnieniem spornym jest to, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ administracji decyzji o wymeldowaniu może być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy cywilnej (w tym przypadku rozwodowej) dotyczącej osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o wymeldowanie z lokalu.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573).

Dla rozstrzygnięcia wspomnianej kwestii spornej w przedmiotowej sprawie i odniesienia się tym samym do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest zwrócenie uwagi na charakter przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.). W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy – okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy bowiem rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania w sądzie powszechnym.

Nie oznacza to jednak, że orzeczenie sądu cywilnego w sprawie rozwodowej, w której orzeczono by również o faktycznym sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. W sytuacji, gdyby zostało ono wydane przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ jest zobowiązany wziąć je pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy.

Natomiast w sytuacji, gdy sprawa rozwodowa nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Należy również wskazać, że dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba - pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, iż ochrona posiadania jako stanu faktycznego jest krótkotrwała, gdyż roszczenie posesoryjne ograniczone jest terminem zawitym i wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili dokonania naruszeń (art. 344 § 2 k.c.).

Wskazać ponadto należy, iż w przypadku ewentualnego orzeczenia o faktycznym sposobie korzystania ze wspólnego lokalu, osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać.

Konkludując, uznać należy, iż rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy rozwodowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie z lokalu. Rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem cywilnym, nie może mieć wpływu na wynik toczącego się postępowania administracyjnego o wymeldowanie I. W. z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zagadnienie wstępne musi bowiem wynikać ze związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dwoma postępowaniami, wynik jednego z postępowań musi mieć bezpośredni wpływ na byt prawny orzeczenia administracyjnego lub sądowego, czyli muszą to być orzeczenia wzajemnie od siebie zależne. W tym przypadku można by uznać, że rozstrzygnięcie sądu cywilnego stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy administracyjnej, gdyby w skutkach swych mogło ono powodować konsekwencje określone w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., taka zależność jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., z tym że działając w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie sytuację materialną skarżącej, ograniczył ich wysokość do zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej.