Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 886/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 59, art. 50
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Zakładów [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zakładów [...] z siedzibą w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Zakładów [...] od decyzji Prezydenta z [...] w sprawie ustalenia, na wniosek Polskiej Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. [...], lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia (maksymalne ciśnienie do 0,5 MPa), długości ok. 1100m wraz z trzema stacjami gazowymi na działkach o numerach ewidencyjnych[...], w rejonie ulicy [...] w [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym liczbami: 1,2,3,.. .,36-1, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. G. pełnomocnika Polskiej Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. [...] i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta wydał opisaną wyżej decyzję.

W odwołaniu od niej M. M. Prezes Zarządu Dyrektor Generalny Zakładów [...] zarzucił rażące naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2012, poz. 1059 ze zm.), przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W uzasadnieniu podkreślono, iż Zakłady [...] posiadają koncesję na dystrybucję paliw gazowych. Aktualnie odbiorcy: [...] sp. z o.o i [...] Sp. z o.o. obsługiwani są w gaz przez [...] SA. Zgodnie z wnioskiem Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. dwie nowe stacje gazowe przewidziane są dla [...] sp. z o.o i [...] Sp. z o.o., a taka inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego.

Wnoszący odwołanie podniósł, że do chwili obecnej ciągłość dostaw gazu do ww. podmiotów odbywa się bez zakłóceń. Natomiast planowana inwestycja wprowadza chaos i nadmiar instalacji tego samego rodzaju, a przede wszystkim godzi w bezpieczeństwo dostaw mediów na tym terenie oraz bezpieczeństwo ogólne.

W dalszej części odwołania wskazano, że brak opinii dystrybutora [...] SA. dot. zasadności przyłączenia do projektowanej sieci [...] sp. z o.o i [...] Sp. z o.o, stanowi naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy Prawo energetyczne. Przyłączenie ww. odbiorców do projektowanej sieci spowoduje wzrost cen i stawek taryfowych dla odbiorców.

W ocenie odwołującego się wnioskowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, a organ błędnie przyjął, że jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, decyzją z dnia [...] Nr [...] r. Prezydent Miasta uprzednio już ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu liniowego: budowa gazociągu średniego ciśnienia. Odwołujący podkreślił ponadto, że przy ewentualnej realizacji planowanej inwestycji może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ludzi i otoczenia. Planowana inwestycja wprowadzi realne zagrożenia dla bezpieczeństwa realizowanych dostaw energii gazowej i elektrycznej, co z kolei godzi w zapisy ustawy Prawo energetyczne, zwłaszcza art. 19 ust. 1 i 4 - Prawo energetyczne, zgodnie z którymi prezydent miasta opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, a przedsiębiorstwa energetyczne udostępniają prezydentowi miasta plany rozwoju, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej samej ustawy, w przypadku, gdy plany przedsiębiorstw energetycznych nie zapewniają realizacji założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, prezydent miasta opracowuje projekt planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, dla obszaru gminy lub jej części. Z tej okoliczności należy wywieść, że planowana inwestycja jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając odwołanie SKO na wstępie stwierdziło, że czyni ono zadość art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 2012, poz.647 ze zm.) dalej u.p.z.p., gdyż określa zarzuty odnoszące się do decyzji, określa istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazuje dowody uzasadniające to żądanie.

Dalej Kolegium podało, że w jego ocenie niezasadny jest zarzut, kwestionujący budowę opisanego na wstępie gazociągu, jako inwestycji celu publicznego i bez znaczenia pozostaje kwestia, że odwołujący się posiada koncesję na dystrybucję paliw gazowych oraz posiada umowy na dystrybucję gazu dla [...] sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., bowiem kwestie te nie mają znaczenia na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. To wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku.

Organ II instancji podkreślił, że przewidywana długość gazociągu to 1100 m, a inwestycja ta w całości stanowi inwestycję celu publicznego.

Ustawodawca w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 5180), dalej u.g.n., ustalił katalog celów publicznych i jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego: pkt 10 - inne cele - to tylko cele określone w odrębnych ustawach. Aby więc mówić o celach publicznych należy znaleźć cel wyrażony w art. 6 pkt 1-9b u.g.n., albo cel określony jako publiczny w innej ustawie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa, ale ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza szczególne warunki i wyłączenia w stosunku do zasad ogólnych określonych w kpa zarówno w stosunku do samej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i poprzedzającego jej wydanie postępowania.

W ocenie Kolegium, budowa wnioskowanego gazociągu stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ dodał, że jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy (LEX nr 1251986). Zatem organ I instancji zasadnie zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego.

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że dla terenu planowanej inwestycji brak jest planu miejscowego, zatem w celu możliwości realizacji zamierzonego przedsięwzięcia koniecznym jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że organ wydający decyzję jest związany granicami wniosku inwestora. Skoro więc pełnomocnik inwestora we wniosku określił teren inwestycji, to tylko w odniesieniu do tego terenu mogła być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium uznało także za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów u.p.z.p., poprzez błędne określenie charakteru i znaczenia wnioskowanej inwestycji podkreślając, że z art. 52 ust. 1 tej ustawy wynika, że to inwestor decyduje o charakterze wnioskowanej inwestycji. Podkreśliło, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/2011 - inwestycją o znaczeniu lokalnym może być także inwestycja o cechach interesu prywatnego (grupowego), która swoim zakresem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy lub innych podmiotów działających na terenie gminy Kielce, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.

Organ odwoławczy zauważył, że aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.02.2012r. sygn. akt. IV Sa/Wa 1790/11). W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej nie ma kompetencji do dokonywania zmiany żądania strony, ani w zakresie przedmiotu zamierzenia, którego wniosek dotyczy, ani co do jego lokalizacji, (takie stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt. II SA/Kr 1221/11). Ponadto szczególny charakter inwestycji celu publicznego przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt. II OSK 2189/10, LEX nr 1138103).

Kolegium uznało również, że nie doszło do naruszenia ustawy Prawo energetyczne w stopniu mającym wpływ na uchylenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa energetycznego wskazane w odwołaniu.

Zdaniem organu II instancji także zarzuty, że uprzednio wydano już decyzję z dnia [...] Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu liniowego: budowa gazociągu średniego ciśnienia, nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie.

Organ I instancji nie miał także obowiązku zasięgania opinii [...]odnośnie podjętego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem obowiązku takiego nie nakładają przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę decyzji.

Kolegium podkreśliło, że dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz zarzutów odwołania wykazała, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi - w zakresie, w jakim bada się te kwestie w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę planowanej inwestycji z normami ogólnymi, wynikającymi w niniejszej sprawie z Prawa energetycznego. Z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) wynika bowiem, że określa ona zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Celem ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Ustawa ta nie definiuje warunków technicznych i szczegółowych rozwiązań technicznych sieci. Do tego celu służą bowiem przepisy wykonawcze Prawa budowlanego, których przestrzeganie i kontrola odbywa się w procesie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i użytkowania inwestycji. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania na etapie postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami Prawa energetycznego.

Następnie organ II instancji podał, że niezasadne są wszelkie zarzuty, że naruszenie art. 9c ust. 1 pkt 1, 3, 4, a w szczególności pkt 5 ustawy Prawo energetyczne, obligujące zdaniem odwołującej się do współpracy pomiędzy operatorami systemów gazowych, powodowało konieczność wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zwłaszcza, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie tworzy uprawnień do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Kolegium ponownie podkreśliło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje technicznych kwestii lokalizacji planowanej inwestycji. W związku z tym również twierdzenie strony odwołującej się, że ustalenie zaskarżoną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzonej inwestycji ograniczy korzystanie z istniejącej infrastruktury, stanowiącej jej własność, uznać należy za przedwczesne i na obecnym etapie postępowania nieskuteczne. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera bowiem jedynie warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Decyzja ta nie przesądza jednakże ostatecznie o sposobie zabudowy działki, gdyż nie odnosi się do żadnej konkretnej propozycji projektowej inwestycji.

Organ dodał, że w treści decyzji zawarto warunek, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 i 2 do decyzji. Nie rozstrzygnięto zatem o konkretnym usytuowaniu projektowanego do realizacji obiektu. Ostatecznie zamierzenie inwestycyjne zostanie uściślone na etapie udzielania pozwolenia na budowę i niewątpliwie będzie dostosowane do faktycznej dostępności terenowej istniejącej infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarzuty naruszenia interesu prawnego odwołującego się z uwagi na zmniejszenie liczby odbiorców gazu, pogorszenie warunków użytkowych istniejącej infrastruktury i ograniczenie bezpieczeństwa nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczą bowiem m.in. warunków techniczno-budowlanych, określanych w pozwoleniu na budowę i jako takie powinny być podnoszone w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia. Z tego też względu pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania ale ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych, w tym norm techniczno-budowlanych, warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać sieci infrastruktury technicznej.

Organ II instancji dodał, że wskazane w punkcie 4-ym rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, chronią interes odwołujących się na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Projektowana inwestycja ma być zaprojektowana w taki sposób, aby nie powodowała ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, korzystania z infrastruktury technicznej: wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności oraz w sposób zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Ochronę tych praw stanowić będzie projekt budowlany uwzględniający wszystkie wymogi prawa budowlanego i przepisy wykonawcze w tym normy budowlane, wszelkie warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać infrastruktura i jej wzajemne usytuowanie. Ochrona uzasadnionych interesów stron odwołujących się, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany, stanowiący jeden z załączników do wniosku o pozwolenie na budowę z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz wymogów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013r. poz. 630).

Kolegium zacytowało treść art. 33 ust. 2 i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i podkreśliło, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Kończąc organ stwierdził, że wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, aczkolwiek bardzo istotne dla strony odwołującej, nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, ponieważ go nie dotyczą. Podniesione zostały przedwcześnie, a zatem nie mogą być skuteczne na obecnym etapie postępowania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Zakłady "[...]", domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzuciły naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 6 kpa poprzez działanie w sprzeczności z przepisami prawa, tj. z przepisami Prawa energetycznego, przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą wydania decyzji, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nieprawidłowej, nieadekwatnej do stanu faktycznego,

3. art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nienależyte wyjaśnienie dlaczego przedmiotowa inwestycja została uznana w całości za inwestycję celu publicznego oraz nienależyte wyjaśnienie dlaczego przedmiotowa inwestycja nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi,

naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 6 ust. 2 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5, art. 4 ust 2 pkt 1, art. 50 ust 1 i 4, art. 51 ust 1 pkt 2, art. 52 ust 1, art. 53 ust. 4, art. 54 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu we wskazanych wyżej normach prawnych,

2. art. 56 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy Prawo energetyczne, przepisami ustawy z dnia 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.), przepisami u.g.n. oraz kpa,

3. art. 2 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, a przez to błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego,

4. art. 6 pkt 2 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, a przez to przyjęcie, że każda inwestycja mieszcząca się w zakresie tego przepisu jest inwestycją celu publicznego,

5. art. 4j ust. 1 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że odbiorca ma prawo do zmiany przedsiębiorstwa zajmującego się dystrybucją paliw gazowych oraz operatora systemu dystrybucyjnego, a w konsekwencji, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi,

6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9, art. 45 i art. 46 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że istniały warunki ekonomiczne przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych dla odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., a tym samym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi,

7. art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że koszty realizacji inwestycji w zakresie, w jakim dotyczą przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. stanowią koszty uzasadnione oraz chronią interes odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat, a tym samym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi,

8. art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy Prawo energetyczne poprzez uznanie (domniemanie), że taryfa przedsiębiorstwa Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział [...] jest zgodna z zasadami określonymi w art. 44, 45 i 46 ustawy Prawo energetyczne, oraz że koszty realizacji inwestycji w zakresie, w jakim dotyczą przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych do odbiorców [...]sp. z o.o. i [...]sp. z o.o. należy uznać za koszty uzasadnione, a także że działanie to zapewnia ochronę interesów odbiorców, a tym samym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi.

9. art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uznanie (domniemanie), że zamierzenie inwestycyjne w zakresie, w jakim dotyczy przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. nie jest praktyką naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, a tym samym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi,

10. art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uznanie (domniemanie), że zamierzenie inwestycyjne w zakresie, w jakim dotyczy przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. nie jest przejawem nadużywania pozycji dominującej na rynku dystrybucji paliw gazowych przez przedsiębiorstwo Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. [...], a tym samym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu autor skargi między innymi wskazał, że w trakcie niniejszego postępowania zwrócił uwagę organowi I instancji, że postępowanie dotyczy inwestycji, która faktycznie stanowi połączenie trzech odrębnych zadań inwestycyjnych:

- przebudowy istniejącego rurociągu gazowego średniego ciśnienia w ul. Olszewskiego w ten sposób, iż utrzymuje się jego dotychczasowe funkcje i przeznaczenie, a zmienia się jedynie rodzaj materiału, z którego rurociąg jest wykonany tj. zamiana obecnego rurociągu wykonanego w technologii stalowej na rurociąg wykonany z PE,

- budowy przyłącza z wniosku [...] (dalej KPT) dla potrzeb modernizowanego budynku (po dawnym WSU) i ewentualnych przyszłych potrzeb KPT,

- budowy odcinka sieci przyłączeniowej na potrzeby dwóch podmiotów prywatnych, tj. [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o.

Skarżący zaznaczał, że zgłaszał swoje zastrzeżenia do błędnego zakwalifikowania części inwestycji (Zadania nr 3) jako inwestycji celu publicznego.

Odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wnoszący skargę podał, że organy obu instancji nie starały się wyjaśnić niniejszej sprawy i z góry przyjęły swoją niczym nieuzasadnioną argumentację, jakoby przedmiotowa inwestycja była inwestycją celu publicznego. Skarżący zarzucił, że mogły one zasięgnąć opinii innych organów, a także [...] S.A. w celu analizy zaistniałej sytuacji, jednak tego nie uczyniły. Gdyby SKO dokładniej przyjrzało się przedmiotowej sprawie i dogłębnie przeanalizowało przepisy, nie podtrzymałoby w mocy decyzji Prezydenta Miasta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ ta inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, mając na uwadze jej cel. Autor skargi podkreślił, że to na inwestorze ciąży obowiązek udowodnienia, że zamierzenie inwestycyjne ma charakter inwestycji celu publicznego. Inwestor, jakim jest Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w [...] (zwana dalej: "RSG"), powinien współpracować z innymi operatorami, w tym przypadku z [...] SA, a wtedy wiedziałby, że taka sieć (dostarczająca paliwa gazowe do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...]sp. z o.o.) już istnieje, a w konsekwencji nie powinien kalkulować swojej taryfy w sposób nie uwzględniający interesów swoich odbiorców. Tym samym nie zaistniały warunki ekonomiczne dla takiej inwestycji. Do zadań Prezydenta Miasta i SKO należało z pewnością wyjaśnienie tej sprawy i ocena zgodności tej inwestycji z przepisami ustawy - Prawo energetyczne oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. A zatem przytoczone okoliczności miały istotny wpływ na treść i zakres wniosku, jaki został złożony przez PSG, a w konsekwencji ocenę jego zgodności z przepisami ustawy - Prawo energetyczne i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Autor skargi zarzucił, że dla części inwestycji obejmującej budowę sieci gazowej i przyłączenie odbiorcy [...] Prezydent Miasta wydał już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając jednocześnie, że nie jest ona inwestycją celu publicznego.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że budowa wnioskowanego gazociągu stanowi realizację inwestycji celu publicznego podkreślając, że samo umieszczenie inwestycji polegającej na budowie i utrzymywaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń w katalogu inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n., nie może przesądzać o charakterze tej inwestycji. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 648/09 "Artykuł 2 ust. 5 ww. ustawy zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego i aby uznać, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: przedmiot (cel) inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n, oraz inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) oraz, że "Gdyby ustawodawca chciał postawić znak równości pomiędzy inwestycją celu publicznego oraz każdym przedsięwzięciem realizującym cele publiczne z art. 6 u.g.n wówczas nie umieszczałby w definicji dodatkowego elementu w postaci konieczności przypisania działaniom (inwestycji) znaczenia lokalnego lub ponad lokalnego."

W kontekście powyższego nie można zgodzić się z bardzo ogólnym stwierdzeniem SKO, że "realizowanie przesyłu gazu jest celem publicznym" oraz że "Jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy, skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Prezentowany stan faktyczny ewidentnie wskazuje, że powtórne przyłączenie nie może stanowić inwestycji celu publicznego. W kontekście powyższego zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem SKO, że wnioskowana inwestycja w całości stanowi inwestycję celu publicznego." oraz że "(...) niezasadny jest zarzut odwołania, kwestionujący budowę (...) gazociągu, jako inwestycji celu publicznego i bez znaczenia pozostaje kwestia, iż [...] S.A. posiada koncesję na dystrybucję paliw gazowych oraz posiada umowy na dystrybucję gazu dla [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., bowiem kwestie te nie mają znaczenia na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego." Autor skargi podkreślił, że istotnym jest właśnie fakt posiadania przez [...] S.A. koncesji na dystrybucję paliw gazowych, bowiem ma on kluczowe znaczenie w odniesieniu do oceny jednej z niezbędnych przesłanek kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego tj. działania o znaczeniu lokalnym oraz doniosłości inwestycji z punktu widzenia interesów lokalnych (gminnych). W szczególności, posiadanie takiej koncesji umożliwia dostarczanie paliw gazowych m. in. do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. tj. odbiorców, którzy są już obecnie przyłączeni do sieci gazowej i dla których paliwa gazowe są już dostarczane siecią gazową, za której ruch i zarządzanie odpowiada operator systemu gazowego, jakim jest [...] S.A. Posiadanie przez [...] S.A. umów na dystrybucję gazu dla odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. także nie pozostaje bez znaczenia, bowiem fakt ten zobowiązuje [...] S.A. do dostarczania paliwa gazowego, co wynika właśnie z koncesji, w której Prezes URE stwierdził, że "z informacji przekazanych przez Spółkę wynika, że do jej sieci dystrybucyjnej gazowej przyłączonych jest 6 odbiorców, zaś sprzedaż paliw w ciągu roku nie przekracza 100 min m3." Gdyby zatem [...] S.A. nie posiadał koncesji na dystrybucję oraz nie dostarczał, na podstawie umów o świadczenie usług dystrybucji, paliw gazowych do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. i z .o.o., realizacja inwestycji mająca na celu dostarczanie paliw gazowych do tych dwóch odbiorców być może mogłaby być uznana za inwestycję celu publicznego. Stan faktyczny potwierdza jednak, że inwestycja ta, w takim zakresie, w jakim dotyczy tych dwóch odbiorców gazu, stanowi tylko i wyłącznie zaspokojenie interesu prywatnego (indywidualnego lub zbiorowego) tych dwóch odbiorców, co bezsprzecznie narusza przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p..

W opinii autora skargi istotny jest również fakt, że jednocześnie inwestycją objęty jest trzeci (przyszły, potencjalny) odbiorca gazu, jakim jest [...]. W sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie sieci dystrybucyjnej gazowej mającej na celu przyłączenie tego (przyszłego, potencjalnego) odbiorcy operator systemu dystrybucyjnego gazowego PSG występował już do Prezydenta Miasta. Jednakże, w przypadku tego (przyszłego, potencjalnego) odbiorcy Prezydent Miasta dokonał już oceny, czy inwestycja mająca na celu dostarczanie paliw gazowych do tego odbiorcy może zostać uznana za inwestycję celu publicznego, czy też nie. W szczególności taka ocena została już dokonana na etapie wydania warunków zabudowy dla tej inwestycji, w uzasadnieniu której Prezydent Miasta stwierdził, że "Inwestycja ta nie zaliczona została do inwestycji celu publicznego, bowiem jest przedsięwzięciem dla pojedynczego inwestora". W konsekwencji PSG postanowiło rozszerzyć swój wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego poprzez ujęcie w tym wniosku dodatkowych inwestycji (działań) mających na celu przyłączenie dodatkowych dwóch odbiorców (obecnych odbiorców przyłączonych do sieci operatora systemu dystrybucyjnego gazowego [...] 5.A.). Tym samym PSG uznało, że łącznie wszystkie inwestycje mogą zostać uznane za inwestycje celu publicznego. Autor skargi nie zgodził się również ze stanowiskiem SKO, zgodnie z którym "Także zarzuty odwołania, iż uprzednio wydano już decyzję z dnia 15.11.2013r. Nr 448/2013 r. Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu liniowego: budowa gazociągu średniego ciśnienia, nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie".

Podstawową funkcją przewidywanego do budowy gazociągu jest natomiast dystrybucja gazu z zyskiem podmiotom, którzy obecnie nabywają gaz korzystając z obecnego gazociągu, za którego zarządzanie odpowiada [...] S.A. Inwestorowi chodzi więc jedynie o wybudowanie gazociągu jako narzędzia w walce, konkurencyjnej na płaszczyźnie dystrybucji gazu. Powyższy fakt potwierdza dodatkowo, że inwestycja ta nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż byłaby realizowana na użytek własny. Wynika to m.in. z wyroku WSA we Wrocławiu z dn. 19.07.2012r., który jednoznacznie stwierdził, że rozbudowa i przebudowa budynku użyteczności publicznej może być uznana za inwestycję celu publicznego tylko wtedy, gdy będzie przeznaczona do użytku powszechnego. Jeżeli natomiast inwestor zamierza realizować wspomnianą inwestycję na własny użytek lub dla ściśle określonych podmiotów (użytkowników), to z prawnego punktu widzenia będzie to przedsięwzięcie należące do kategorii inwestycji niepublicznych.

Podsumowując skarżący podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego, czy też ogólnego jego znaczenia, czego zresztą SKO jest świadome, albowiem przytacza ten pogląd w uzasadnieniu swojej decyzji. W dalszej części skargi jej autor zawarł uzasadnienie zarzutu naruszenia przez organy przepisów ustawy prawo energetyczne oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Już w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca podnosiła, że część inwestycji została objęta decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], co do której przed WSA w Kielcach toczyło się postępowanie w sprawie [...]. Sądowi z urzędu wiadome jest, że faktycznie wyrokiem ( nieprawomocnym) z [...] WSA w Kielcach oddalił skargę Zakładów [...] na decyzję SKO z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia tego wyroku, (dostępnego w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) wynika, że decyzją z [...] Prezydent Miasta ustalił na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie inwestycji liniowej – gazociągu średniego ciśnienia dn 110/63PE, długości 270 m oraz dwóch stacji pomiarowych gazu w rejonie ulicy [...]na działkach nr [...]. Z porównania opisanej w wyroku w sprawie [...] decyzji organu I instancji z decyzją organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że w tej ostatniej decyzji zostały wymienione wszystkie działki, wymienione w decyzji o warunkach zabudowy. Obie decyzje dotyczą budowy gazociągu średniego ciśnienia z tym, że decyzja o lokalizacji celu publicznego obejmuje inne jeszcze działki i w związku z tym dłuższy odcinek gazociągu oraz 3 stacje gazowe: dwie pomiarowe i jedną redukcyjno – pomiarową, a w decyzji ustalającej warunki zabudowy mowa jest o dwóch stacjach pomiarowych. Obie decyzje zostały wydane na wniosek tego samego inwestora. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie II OSK 1566/07 podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. II SA/Po 873/97 – ONSA 1998, nr 4, poz. 141. Także w komentarzu do art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego (wydawnictwo C.H. BECK wydanie 7, str. 414) powyższą tezę podtrzymano wskazując, że jest możliwe ubieganie się o wydanie decyzji przez wnioskodawcę, który już otrzymał warunki zabudowy ewentualnie także ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego samego terenu, ale na inne przedsięwzięcie. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy zachodzi jakaś różnica w rodzaju inwestycji planowanej na działkach o numerach [...] pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Gdyby obie decyzje dotyczyły identycznej inwestycji na tych działkach, w ocenie Sądu zachodziłaby powaga rzeczy osądzonej, i to mimo tego, że jedna z decyzji dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a druga lokalizacji celu publicznego. Wskazać bowiem należy, że o ile organ II instancji ustalił, że całe przedsięwzięcie jest celem publicznym, o tyle organ I instancji poczynił odmienne ustalenia. Mianowicie wskazał, że budowa gazociągu na działkach [...] nie jest inwestycją celu publicznego i dlatego została wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy. W tym miejscu zauważyć należy, że jak by to wynikało z załącznika składającego się z dwóch rysunków do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, inwestycja na tych działkach została przedstawiona na odrębnym rysunku. Obecni na rozprawie przed Sądem prezes skarżącej Spółki oraz jej pełnomocnik oświadczyli, że inwestycja przedstawiona na rysunku nr 2 była w całości objęta decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może obejmować teren objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z którym to stwierdzeniem należy się zgodzić, ale pod warunkiem, że dotyczy innej inwestycji.

Nie jest wyjaśnione czy decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła przyłącza gazowego dla [...], jak na to wskazywała skarżąca w jednym z pism składanych do organów oraz w skardze do Sądu, czy też dotyczyła gazociągu prowadzonego na potrzeby Spółek [...] i [...], jak wskazywano w innych pismach oraz na rozprawie przed Sądem. W każdym bądź razie skoro wcześniej organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, uznając w ten sposób, że nie jest inwestycją celu publicznego budowa gazociągu średniego ciśnienia i dwóch stacji pomiarowych na działkach nr [...], to nie jest możliwe obecnie wydanie na taką samą inwestycję przewidzianą na tym samym terenie (o ile twierdzenia skarżącej, że obie decyzje na tym terenie przewidują identyczną inwestycją okaże się prawdziwe) decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, bez wyeliminowania wcześniej wydanej decyzji. Decyzja ta bowiem przesądziła o charakterze przedsięwzięcia, że nie jest ono inwestycją celu publicznego. Jak wskazano w powołanym wyżej Komentarzu do ustawy – art. 59 "od reguły wydawania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca przewiduje pewne wyjątki. Są to przypadki wydawania alternatywnej decyzji – ustalającej lokalizację celu publicznego, wyłączenia wspólne dla obydwu typów decyzji określone w art. 50 ust. 2 oraz jednorazowe, tymczasowe zmiany zagospodarowania terenu trwające do roku i niepolegające na prowadzeniu robót budowlanych. Jeżeli opisane powyżej zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu wynikają z realizacji inwestycji celu publicznego, to wydaje się decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 zamiast decyzji o warunkach zabudowy".( str. 485).

Nie zostało także wyjaśnione na czyj wniosek została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...], o której wspomniał Miejski Zarząd Dróg w swoim piśmie z dnia 10 kwietnia 2014 r. podnosząc, że na część trasy przebiegu gazociągu już taka decyzja została wydana. Jeśliby bowiem okazało się, że decyzja ta została wydana również na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Spółki z o.o. Oddział [...] i na taką samą inwestycję na tym samym terenie, zachodziłaby nieważność o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Wyjaśnienia wymagała także wskazywana przez skarżącą już w toku postępowania przed organem I instancji okoliczność, że wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego stanowi połączenie trzech odrębnych zadań inwestycyjnych:

1) przebudowy istniejącego rurociągu gazowego średniego ciśnienia w ulicy [...] w ten sposób, że utrzymuje się jego dotychczasowe funkcje i przeznaczenie, a zmienia jedynie rodzaj materiału, z którego rurociąg jest wykonany – ze stalowego na wykonany z PE,

2) budowy przyłącza z wniosku [...]

3) budowy odcinka sieci przyłączeniowej na potrzeby dwóch podmiotów: Spółki [...] i [...].

Jeśliby się okazało, że faktycznie inwestorowi nie chodzi o budowę nowego gazociągu na odcinku w ulicy [...] obok już istniejącego, ale o jego przebudowę, to rozważenia wymaga zasadność wydania takiej decyzji w świetle art. 50 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego roboty budowlane, polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Z kolei jeśliby inwestor domagał się wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego w postaci budowy gazociągi na terenie, na którym już taki gazociąg istnieje, to rozważenia wymaga, czy taka inwestycja faktycznie jest inwestycją celu publicznego. Nie do końca bowiem można się zgodzić ze stanowiskiem SKO, że to inwestor decyduje o charakterze wnioskowanej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji można by wręcz wnioskować, że jeśli tylko inwestor w taki sposób określi swoje przedsięwzięcie, to organ jest tym związany. Tymczasem z uwagi na daleko idące skutki chociażby dla właścicieli nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja (możliwość wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności), obowiązkiem organu jest wyjaśnienie czy faktycznie inwestycja określana we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest taką inwestycją. Zgodzić się bowiem należy że skarżącą, że nie wystarczy do uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 50 u.p.z.p. ustalenie, że przedsięwzięcie mieści się w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Jak wskazano w powołanym wyżej komentarzu do u.p.z.p. "regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Nie wolno interpretować ich w sposób rozszerzający" (str. 379). "...samo zaangażowanie środków publicznych nie jest tu rozstrzygające. Do uznania inwestycji za inwestycję realizującą cel publiczny nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycja realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Jedyną możliwością objęcia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycji nierealizującej wprost celu publicznego byłaby faktyczna niemożność przeprowadzenia bez niej inwestycji głównej" (str. 380 komentarza). "Należy podkreślić, że inwestycja taka musi mieć znaczenie lokalne bądź ponadlokalne, a zatem powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. (....) Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy do udowodnienia, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) (tamże str. 380 – 381). "Pojecie celu publicznego obejmuje grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. (...) Celami tymi będą inwestycje liniowe związane z przesyłaniem energii, trakcje sieci elektrycznej, urządzenia pomiarowe i t.p. Natomiast przyłącza do tego typu przewodów i sieci, jako służące już tylko konkretnemu interesowi prywatnemu, nie będą tu wchodziły w grę" (komentarz str. 383).

Organy w powyższym aspekcie nie oceniły, na ile inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odpowiada powyższym wymogom, mimo, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka zarzucała, że część inwestycji nie ma na celu realizacji celu publicznego. Rozważenia przez organy wymagała także kwestia, czy można mówić o celu publicznym w odniesieniu do budowy odcinka gazociągu do odbiorcy, do którego już taki gazociąg jest doprowadzony.

Z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa organy żadnej z powyższych okoliczności nie wyjaśniły, między innymi błędnie uznając, że samo określenie przez inwestora przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego je wiąże oraz nie wyjaśniły i należycie się nie odniosły do zarzutu, że część inwestycji jest objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (nie można bowiem uznać, aby czyniło zadość wymogom art. 107 § 3 kpa zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "także zarzuty odwołania, iż uprzednio wydano już decyzję z dnia [...]. (...) o ustaleniu warunków dla inwestycji polegającej na budowie obiektu liniowego: budowa gazociągu średniego ciśnienia, nie mogą wpływać na rozstrzygniecie zapadłe w tej sprawie".

Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 22012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a.

Jeśli natomiast chodzi o zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów to w ocenie Sądu są one nieuzasadnione.

Skarżąca Spółka zarzuciła między innymi, że zawarcie umowy o przyłączenie do sieci gazowej przez PSG z (obecnymi już) odbiorcami [...] sp. z o.o., jak i [...] sp. z o.o. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne. Zgodnie bowiem z tym przepisem prawa "przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci 2 podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii. W ocenie Skarżącego takie warunki jednak nie istnieją, a PSG nie dokonało oceny istnienia warunków technicznych i ekonomicznych przyłączenia. Poza tym, to na inwestorze (przedsiębiorstwie energetycznym) spoczywa obowiązek przeprowadzenia analizy mającej na celu wykazanie istnienia warunków technicznych i ekonomicznych przed podpisaniem umowy o przyłączenie. Autor skargi odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SK 33/11, zgodnie z którym "istnienie tych warunków weryfikowane jest co do zasady przez przedsiębiorstwo sieciowe wówczas, gdy podmiot zainteresowany przyłączeniem do sieci wystąpi ze stosownym wnioskiem. Złożenie takiego wniosku rodzi po stronie przedsiębiorstwa sieciowego obowiązek przeprowadzenia oceny, czy przyłączenie danego podmiotu jest możliwe z technicznego punktu widzenia (to jest czy przedsiębiorstwo sieciowe może dostarczać lub przyjmować do sieci wnioskowaną ilość energii elektrycznej) oraz czy będzie ekonomicznie uzasadnione. Dopiero po przeprowadzeniu stosownych ustaleń przedsiębiorstwo sieciowe wydaje warunki przyłączenia."

Zarzuciła również, że działaniom PSG związanym z realizacją inwestycji w zakresie w jakim dotyczy ona przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych do odbiorców [...] sp. zo.o. i [...] sp. z o.o. można przypisać charakter nadużywania pozycji dominującej na rynku dystrybucji paliw gazowych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych. Nie ulega zaś wątpliwości, że realizacja wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego spowoduje nieuzasadniony poziom cen i stawek opłat w taryfie PSG, a tym samym nieuzasadnione, nieuczciwe i nadmiernie wygórowane ceny i stawki opłat zostaną narzucone wszystkim odbiorcom przyłączonym do sieci tego przedsiębiorstwa. Co więcej, konsekwencje takiego działania poniosą również odbiorcy przyłączeni do sieci [...] S.A. W tym kontekście należy podkreślić, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców, jednocześnie zgodnie z art. 9 ust. 3 tej ustawy, czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne. Tym samym podpisanie umów o przyłączenie do sieci z odbiorcami [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. należy uznać za nieważne. W konsekwencji zamierzenie inwestycyjne w zakresie, w jakim dotyczy przyłączenia do sieci i dostarczania paliw gazowych do odbiorców [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. jest niezgodne z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów. A zatem na podstawie art. 56 ustawy należało odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami wskazać należy, że organy administracji publicznej w ogóle nie są uprawnione do dokonywania oceny ważności umów o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów u.p.z.p. ani też do rozważania kwestii dotyczących ekonomicznych aspektów dostarczania paliw gazowych, zasad kształtowania i kalkulacji taryf dla paliw gazowych, a także do badania, czy zrealizowana w przyszłości inwestycja może mieć wpływ na podejmowanie czynności prawnych będących przejawem nadużywania pozycji dominującej. Z pewnością takie upoważnienie nie wynika z art. 56 u.p.z.p., zgodne z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli tylko inwestycja faktycznie ma na celu realizację celu publicznego, organ nie jest władny do badania jej celowości, w szczególności pod kątem kosztów jakie ona za sobą pociągnie. Obowiązkiem organu jest tylko ustalenie, czy na danym terenie taka inwestycja z punktu widzenia przepisów u.p.z.p. może być zlokalizowana.

Autor skargi zarzucił organom naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa energetycznego, przy czym już samej treści tego przepisu wynika, że dotyczy on zadań Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, a nie organów wydających decyzje na podstawie u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności, o jakich była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku, wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości i ustalić, mając na uwadze przedstawioną wykładnię pojęcia inwestycji celu publicznego, czy cała planowana przez inwestora inwestycja mieści się w pojęciu celu publicznego.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.