Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1480/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/17, uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Z akt sprawy wynikało, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. Spółce pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...].

[...] pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., umorzył postępowanie z tego wniosku, uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony.

Wnioskodawca nie zaskarżył tej decyzji, lecz pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. złożył ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Tym razem Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, ponownie negując przymiot strony wnioskodawcy.

[...] złożył zażalenie na to postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił je postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy nawiązał do regulacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961, ze zm.) i stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), toteż posiada on interes prawny uprawniający do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r.

Spółka [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że decyzja udzielająca Spółce pozwolenia na budowę wydana została przed wejściem w życie przepisów ustawy z 2016 r. Zakwestionował pogląd organu, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, winien być ustalany z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 ustawy z 20 maja 2016 r.

Sąd podkreślił, że organ pominął art. 13 ust. 2 ustawy z 2016 r., który do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. II OSK 1503/18 - uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jakkolwiek rozstrzygnięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji może być wydane z uwzględnieniem tylko przepisów, które były lub powinny być zastosowane podczas wydawania decyzji ostatecznej, to inaczej jest w przypadku ustalania stron tego nadzwyczajnego postępowania.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami tego postępowania są: inwestor (czyli w niniejszej sprawie Spółka) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowano z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Do przepisów odrębnych, o których mowa w przytoczonej definicji, zaliczyć trzeba ustawę z 20 maja 2016 r., a ściślej jej art. 4 ust. 1 wskazujący odległości, jakie powinny dzielić elektrownie wiatrowe i budynki mieszkalne lub o funkcji mieszkalnej. Również wtedy, gdy - tak jak w rozpatrywanej sprawie - projekt budowlany odnoszący się do samej elektrowni nie może podlegać ocenie z punktu widzenia tych przepisów, gdyż inwestor nie musiał (wówczas) tych odległości przestrzegać.

W art. 4 ust. 1 ustawy z 2016 r. ustanowiono odległości nie tylko elektrowni wiatrowej od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa (pkt 1), ale i budynków od elektrowni (pkt 2). Z chwilą wejścia ustawy w życie mogły zatem zaktualizować się wynikające z niej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich. W razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r., który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron. Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r.

Jako zasadny, Sąd Naczelny ocenił zarzut dotyczący m.in. przepisów intertemporalnych zawartych w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 2016 r. jakoby wykładnia prezentowana przez organ odwoławczy prowadziła do wybiórczego stosowania ustawy z 2016 r. oraz naruszenia praw Spółki i pewności obrotu. To, że pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 13 ust. 2 ustawy z 2016 r.), co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym będzie przeprowadzona weryfikacja takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

Z kolei zasada, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 13 ust. 3 ustawy z 2016 r.), nie ma żadnego wpływu na to, kto może być stroną takiego postępowania nadzwyczajnego.

Pod pojęciem przepisów dotychczasowych rozumieć należy przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy z 2016 r., normowały obecnie regulowaną nią materię, mającą charakter stricte merytoryczny, jak np. kwestie lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Ustawa z 2016 r. nie obejmuje, przynajmniej bezpośrednio, problematyki stron postępowań odnoszących się do elektrowni wiatrowych. W efekcie rozpatrywane przepisy intertemporalne wprawdzie wykluczają stosowanie przepisów ustawy z 2016 r. podczas rozpoznawania sprawy o wydanie i zmianę pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, w tym z wniosku o stwierdzenie ich nieważności, lecz bynajmniej nie uniemożliwiają wyprowadzenia z nich interesu prawnego jednostek żądających udzielenia pomocy prawnej, także poprzez złożenie tego rodzaju wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18).

Ustawę z 20 maja 2016 r. należy wziąć pod uwagę podczas oceny, czy jednostce przysługuje status strony, uprawniający do wyrażenia tego żądania, mimo że jej przepisów nie będzie można zastosować do rozstrzygnięcia wniosku, jeżeli uzna się, iż został on złożony skutecznie przez podmiot mający do tego prawo.

Zdaniem NSA, należało poczynić wnikliwe ustalenia faktyczne co do do obszaru oddziaływania obiektu, który, determinuje krąg stron postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie. Wpływ na wyznaczenie tego obszaru mają nie tylko odległości określone w art. 4 ust. 1 ustawy, ale i uwarunkowania wynikające z innych przepisów, w tym z zakresu planowania przestrzennego, które mogą być podstawą dalszych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Inwestor wskazywał zaś na regulację zawartą w art. 15 ust. 4 ustawy z 2016 r. Oznacza to, że także stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu było częściowo błędne, skoro organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia tych ustaleń i z góry uznał wnioskodawcę za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Jednak konieczność wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności wykluczała wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ze względu na wskazaną częściową nietrafność poglądu organu odwoławczego musi on zastosować się do powyższego stanowiska i w ramach wszczętego postępowania nadzwyczajnego wyjaśnić, z uwzględnieniem m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z 2016 r., czy nieruchomość wnioskodawcy istotnie znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, przez co nie może tej nieruchomości w pełni wykorzystywać w sposób odpowiadający jej przeznaczeniu określonemu prawem.

W zależności od wyników tych ustaleń organ bądź umorzy postępowanie, bądź rozpatrzy wniosek merytorycznie.

Jeszcze przed rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Spółki [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] - Wojewoda [...] (wobec uchylenia poprzedniego postanowienia) przystąpił do ponownego rozpoznania wniosku [...] o stwierdzenie nieważności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] z 6 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] będącej częścią Farmy Wiatrowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], w gminie [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] grudnia 2016 r. wskazał dwie działki, nr [...] i nr [...], które w świetle aktualnie obowiązujących przepisów znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Sporna decyzja została wydana w innym reżimie prawnym, kiedy o odległościach sytuowania elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej decydowały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowane na podstawie decydującego wówczas kryterium norm hałasu, wynikającego z Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony pod kątem lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, w tym wieży [...], ustalał minimalną odległość sytuowania wieży wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej na poziomie 400 m (§ 10 pkt 3 lit b zapisów planu). Inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] obowiązujący wówczas wymóg odległościowy spełniła.

Stąd inwestycja w dacie jej wydania była prawidłowa. Organ nie znalazł innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 roku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań [...] Sp. z o.o. oraz [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, wynika, że obejmuje ono realizację elektrowni wiatrowej nr [...]. Maszt przedmiotowego obiektu usytuowany jest na działce nr ew. [...], obr. [...], gmina [...]. Projektowana wieża w stanie wzniesionego śmigła osiągać będzie wysokość 149,8 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 51,5 m.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy:

1) rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo

2) granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo

3) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1, a:

4) okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo

5) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1498 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a zatem mogą znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W tej sytuacji osoby uprawnione do tych nieruchomości (właściciele, użytkownicy wieczyści) będą stronami w niniejszym postępowaniu.

Obowiązkiem organu wojewódzkiego było ustalenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji poprzez dokładne wyjaśnienie, które z nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej niż 1498 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, mogą być ograniczone w zagospodarowaniu w związku z realizacją spornej inwestycji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a następnie ustalenie wszystkich osób uprawnionych do tych nieruchomości.

Na podstawie analizy map w systemie geoportal.gov.pl, organ odwoławczy ustalił, że w odległości mniejszej niż 1498 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, znajdują się zabudowania.

W ocenie GINB przywołane przez skarżącą Spółkę okresy przejściowe określone w ustawie z dnia 20 maja 2016 r., nie mogą mieć wpływu na ocenę legitymacji procesowej osób uprawnionych do ww. nieruchomości.

Efektywnie działająca elektrownia wiatrowa bezsprzecznie powoduje immisje w postaci uciążliwych oddziaływań na określony teren, który może obejmować także nieruchomości nie sąsiadujące bezpośrednią z nieruchomością na której tego rodzaju przedsięwzięcie jest planowane.

Nie jest zatem dopuszczalne wyłączenie z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie wyłącznie z takim uzasadnieniem, iż na gruncie prawa administracyjnego negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3020/13).

W ramach przywołanej ustawy ustawodawca określił wprost, iż elektrownia wiatrowa oddziałuje na obszar o promieniu równym dziesięciokrotności jej wysokości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. aby być stroną postępowania administracyjnego wystarczy mieć interes prawny, który w danej chwili wcale nie musi być naruszony. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawsze zawierać będzie element potencjalności.

W ocenie ustawodawcy wyrażonej w przywołanej ustawie, oddziaływanie elektrowni wiatrowej i uciążliwości związane z jej eksploatacją są na tyle wysokie, że uzasadniają wyłączenie możliwości powstawania nowej zabudowy mieszkalnej w promieniu równym dziesięciokrotności wysokości takiej elektrowni.

GINB stwierdził że osoby uprawnione do nieruchomości znajdujących się w obszarze określonym zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 maja 2016 r., mogłyby zostać pozbawione udziału w przedmiotowym postępowaniu i obrony swych interesów.

[...] współwłaściciel m. in. działek nr ew. [...], położonych w odległości ok. 630 m i 850 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...], ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 10 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez:

- błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku, a w rezultacie, że [...] przysługiwał interes prawny, bowiem należące do niego działki nr [...], znajdują się w odległości mniejszej niż 1498 metrów od elektrowni wiatrowej oraz przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, podczas gdy:

- określanie kręgu stron postępowania powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę,;

2. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku i art. 13 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez

- błędne przyjęcie, iż wnioskodawca posiada interes prawny, wynikający z położenia należących do niego działek w odległości mniejszej niż 1498 metrów od elektrowni wiatrowej, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy wskazane przepisy nie mają zastosowania, wobec treści art. 13 ust. 2 ustawy i art. 13 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji interes prawny wnioskodawcy nie może być oceniany, a tym bardziej wywodzony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, bez stosowania powołanego przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. w zw. z art. 5 ust. 1. Powołane przepisy nie obowiązywały bowiem w momencie wydania pozwolenia na budowę.

W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę interes prawny wywodzi się z norm prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, nie zaś w oparciu o normy prawa materialnego, które weszły w życie w okresie późniejszym.

W art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. ustawodawca przewidział, iż we wskazanym postępowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe, regulacja ta tym bardziej dotyczy postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę.

Regulacje obligujące do zachowania określonej odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1) nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, nie mogły być podstawą do wywodzenia interesu prawnego wnioskodawcy.

Organ jedynie w sposób generalny odnosił się do okresów przejściowych określonych w ustawie, nie dokonał w tym przedmiocie szerszej analizy.

Zastosowanie przez organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1, które nie obowiązywały w momencie wydawania pozwolenia na budowę, było sprzeczne nie tylko z przepisami prawa, ale także z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Przypomnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017r. zawiesił postępowanie sądowe związane ze skargą [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., do czasu wydania wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 342/17.

Zawieszone postępowanie zostało podjęte w dniu 3 marca 20202r. - po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. II OSK 1503/18, dotyczącego kontroli ww. wyroku WSA sygn. akt VII SA/Wa 342/17.

Obecna kontrola sądowa decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., musi uwzględniać stanowisko zawarte w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny, mimo że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły przed wydaniem obu wspomnianych wyżej wyroków.

Organ I instancji po raz kolejny rozpoznawał wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. udzielającej firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Tym razem uwzględniając wskazania zawarte w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy przymiot strony, ale odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, uznając iż nie narusza ona przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Jakkolwiek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionował przymiotu strony [...], to uznał iż organ I instancji nie ustalił innych uczestników postepowania, a dokonana przez niego analiza map w systemie geoportal.gov.pl wykazała, że w odległości mniejszej niż 1498 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, znajdują się zabudowania.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem GINB, że osoby uprawnione do nieruchomości (właściciele, użytkownicy wieczyści), zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 1498 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016r. będą automatycznie stronami przedmiotowego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., w sprawie o sygn. akt: II OSK 1503/18 uznał za miarodajny do oceny interesu prawnego podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stan prawny obowiązujący w chwili złożenia i rozpoznawania wniosku o stwierdzenie jego nieważności, obejmujący także przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r.

Co jednak istotne, NSA podkreślił, że wpływ na określenie obszaru oddziaływania obiektu mają nie tylko odległości określone w ww. ustawie, ale i uwarunkowania wynikające z innych przepisów prawnych, w tym zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu Naczelnego, GINB (ówcześnie) nie zauważył potrzeby poczynienia ustaleń i z góry uznał wnioskodawcę za stronę postępowania. Tymczasem organ miał za zadanie ustalić, m.in. przy uwzględnieniu art. 4 ustawy z 20 maja 2016r., czy nieruchomości wnioskodawcy znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji, przez co wnioskodawca nie może tej nieruchomości wykorzystać w sposób odpowiadający jej przeznaczeniu, określonemu prawem. W zależności od wyników tych ustaleń Wojewoda mógł umorzyć postępowanie, bądź ocenić merytorycznie czy pozwolenie na budowę jest dotknięte kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem, że ustawa z dnia 20 maja 2016r. ma zastosowanie do oceny interesu prawnego wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, lecz interes ten nie jest "nadany" automatycznie, tylko powinien być wynikiem szczegółowej oceny, nie tylko na gruncie przepisów ustawy, ale i innych przepisów prawnych, w tym dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontrolowanej obecnie decyzji, w sposób automatyczny przyznał wnioskodawcy status strony postępowania, a automatyzm tego uznania rozszerzył na inne osoby uprawnione do nieruchomości (właściciele, użytkownicy wieczyści), zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 1498 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016r.

Taki sposób ustalania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu spowodował, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który choć wydany kilka lat po kontrolowanej teraz decyzji, stanowi wiążący pogląd w zakresie rozumienia interesu prawnego stron w tej sprawie.

Wnioskodawca [...] jest właścicielem działek ewidencyjnych o numerze [...] w obrębie [...], w gminie [...], co potwierdzają dane z ksiąg wieczystych o numerach: [...].

Obszar, na którym znajdują się wskazane działki objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Z zaskarżonej decyzji wynika, że wymóg oddalenia elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016r., nie jest spełniony w odniesieniu do działek [...] (wynosząc odpowiednio ok. 630 m i 850 m od turbiny).

Z pisma skarżącej Spółki z dnia 1 lipca 2020r., wynikało zaś, że działka [...] jest działką zabudowaną, co może mieć znaczenie dla oceny istnienia ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W przypadku zaś działki [...], plan miejscowy nie przewiduje możliwości jej zabudowy.

Skoro jak wskazano w powołanym wyroku NSA, przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. powinny być brane pod uwagę do oceny interesu prawnego wnioskodawcy (a także uczestników), to dotyczy nie tylko art. 4 ustawy, ale i pozostałych regulacji tego aktu prawnego.

Organ powinien na początku dokonać oceny interesu prawnego wnioskodawcy także w świetle art. 15 ust. 4 ustawy, stanowiącego, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 (obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy), przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Powinien ustalić czy w świetle wszystkich przepisów ustawy i postanowień planu miejscowego, elektrownia wiatrowa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie nieruchomości wnioskodawcy - w odniesieniu poszczególnych działek i ich przeznaczenia w planie.

Po ewentualnym pozytywnym ustaleniu interesu prawnego wnioskodawcy, stosowne i podobne ustalenia należałoby poczynić w odniesieniu do potencjalnych uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności. Dopiero to stanowić będzie o należytym zastosowaniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w postępowania nadzwyczajnym zainicjowanym wnioskiem.

Pominięcie powyższego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do oceny interesu prawnego wnioskodawcy i potencjalnych uczestników wskazuje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, jako naruszająca art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.