Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1253/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. S., A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 października 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 17 maja 2004 r., znak [...], orzekającej na wniosek "E" spółka jawna z siedzibą w O. warunków zabudowy dla działki nr "1" położonej w W. przy ul. [...] dla inwestycji pod nazwą "Budowa [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną" - na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 110 k.p.a. stwierdziło nieważność wskazanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z 26 czerwca 2008 r. M. i J. G., działający imieniem małoletniej córki J. G., wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z 17 maja 2004 r. We wniosku wskazano, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje WZ noszące tę samą datę i oznaczone tym samym znakiem, różniące się określeniem ilości budynków mieszkalnych ([...] i [...]).

W ocenie Kolegium przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc realizuje przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołano się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), a także na przepis art. 110 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Podkreślono, że załatwienie sprawy administracyjnej polega na wydaniu jednej decyzji i doręczeniu jej stronom.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawie organ administracji wskazał, że decyzję dotyczącą budowy [...] budynków doręczono stronom, a w szczególności J. G. - na co wskazuje kopia dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności, a także inwestorowi - co wynika z jego pisma z dnia 26 listopada 2004 r. z wnioskiem o zmianę decyzji. Organ l instancji nie mógł w drodze kolejnej decyzji dokonać merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Tymczasem Burmistrz dokonał merytorycznej zmiany swojej decyzji z pominięciem trybu określonego w art. 154 lub 155 k.p.a. Na marginesie wskazano, że nie było możliwe wydanie decyzji z 17 maja 2004 r. na podstawie wniosku o zmianę decyzji pochodzącego z dnia 26 listopada 2004 r. Z uwagi na dwie różniące się treścią decyzje rozstrzygające tę samą sprawę, które weszły do obrotu prawnego, nie jest możliwe ustalenie wiążącej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem z 17 listopada 2003 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. S., A. S. i M. S. jako następcy prawni "E" s.j. w O. (nabyli od spółki nieruchomość i zamierzają realizować przedmiotową inwestycję). Zarzucili, że z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla jednej nieruchomości może być wydana więcej niż jedna decyzja ustalająca warunki zabudowy, a więc istnienie dwóch decyzji o tej samej dacie i numerze, różniących się jednak zakresem inwestycji nie jest rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz słusznie wydał drugą decyzję na [...] budynków, a tylko na skutek oczywistej omyłki napisał tam datę 17 maja 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 28 maja 2009 r. znak [...] na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z 13 października 2008 r. dotyczącą [...] budynków o stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie neguje możliwości wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu, jednakże podkreśliło, że warunkiem wydania decyzji jest zawsze złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnie określonej inwestycji.

W niniejszej sprawie został przez "E" SJ z siedzibą w O. złożony w dniu 17 listopada 2003 r. tylko jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: budowa zespołu budynku mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" położonej w W. przy ul. [...], przy czym w opisie do wniosku wskazano, że inwestycja obejmować będzie [...] budynków mieszkalnych. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 17 maja 2004 r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i decyzja ta doręczona została stronom postępowania, co potwierdza sam inwestor, jak również inne strony postępowania.

Znajdująca się w aktach sprawy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z tej samej daty i o tym samym numerze, która faktycznie została doręczona wyłącznie inwestorowi po dniu 26 listopada 2004 r. (to jest po dacie złożenia przez niego wniosku o częściową zmianę treści decyzji z dnia 17 maja 2004 r. przez zwiększenie ilości budynków z [...] na [...]) jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 16 § 1 k.p.a.

Gdyby przyjąć tak, jak twierdzą skarżący, iż decyzja obejmująca [...] budynków wydana została w oparciu o wniosek o zmianę decyzji dotyczącej [...] budynków i jedynie błędnie wskazano jej datę - należy stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza art. 155 k.p.a., bowiem nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności mające na celu ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki określone tym przepisem, a to: uzyskanie zgody stron postępowania na zmianę decyzji w określonym we wniosku z dnia 26 listopada 2004 r. zakresie, zbadanie, czy zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy przemawia za zmianą decyzji interes społeczny i słuszny interes strony. Z treści przedmiotowej decyzji nie wynika jednak, by była ona zmieniana w trybie określonym art. 155 k.p.a. Wynika natomiast, że została ona wydana w oparciu o ten sam wniosek, który stanowił podstawę sporządzenia projektu i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr "1" i doręczonej stronom postępowania.

Przy założeniu, że decyzja ta została wydana na wniosek inwestora złożony w dniu 17 listopada 2004 r., to stwierdzić należy, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po pierwsze: o wniosku inwestora rozstrzygnięto już decyzją z tej samej daty ustalającą warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zatem w oparciu o ten sam wniosek niedopuszczalnym było wydanie kolejnej decyzji różniącej się od poprzedniej jedynie ilością budynków. Po drugie: organ l instancji nie zbadał, czy zostały spełnione jakiekolwiek warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia, iż zostały spełnione powyższe warunki, a także ustalenia w zakresie charakterystycznych parametrów inwestycji dokonuje się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akta przedmiotowej sprawy (wskazane przez organ l instancji jako kompletne) takiej analizy nie zawierają - ani w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ani w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na przedmiotowej działce. Fakt ten oznacza, iż dokonane w przedmiotowej decyzji ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenie wymaganych tym przepisem charakterystycznych parametrów inwestycji, a także dostępu do drogi publicznej, zaopatrzenia w tzw. media jest zupełnie dowolne. Taki stan rzeczy rażąco narusza prawo.

W obu sytuacjach decyzja ustalająca warunki zabudowy dla [...] budynków rażąco narusza prawo, a zatem należało utrzymać w mocy stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na tę decyzję wnieśli A. S., A. S. i M. S., zarzucając jej:

a) naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z zw. z art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy W. podjęte zostało rażącym naruszeniem prawa, a to w sytuacji gdy decyzja ta została wydana normalnym toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem strony i stanowi odrębną sprawę administracyjną;

b) naruszenie dyspozycji art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie uwzględnienie i jednocześnie przyjęcie, że organ administracji publicznej dla jednego terenu może wydać tylko jedną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przez co każde z zachowań wnioskodawcy rodzące uprawnienie jego do żądania określonego zachowania się przez ów organ stanowić miałoby rażące naruszenie prawa w razie ustalenia odmiennych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w razie wydania już przez tenże organ innej a zarazem odmiennej w treści decyzji w przedmiocie uczynienia zadość wnioskowi.

c) naruszenie dyspozycji art. 110 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż decyzja wydana w sprawie [...] budynków oraz decyzja w sprawie [...] budynków są sobie tożsame zakresowo i przedmiotowo, a to w sytuacji kiedy ich przedmiot oraz zakres wniosku nie pokrywają się.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO z 13 października 2008 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że całkowicie nieuprawnionym jest twierdzenie wysunięte w skarżonej decyzji, jakoby dla przedmiotowego dla sprawy terenu możliwe byłoby ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w sposób określony tylko jednego wniosku. Wadliwym jest stanowisko SKO, wedle którego ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowej działce w zakresie budowy zespołu czternastu budynków konsumowałoby uprawnienie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakresie rozszerzającym polegającym na budowie szesnastu budynków. Odmienne stanowisko stanowi rażące naruszenie dyspozycji art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Charakter bowiem decyzji ustalającej WZiZT nie posiada prymatu decyzji wykonalnej, która wskazywałaby sposoby zachowania się podmiotów następnie przystępujących do realizacji inwestycji. Zdaniem skarżących nie jest także słuszne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż rażącym naruszeniem prawa jest rozstrzygnięcie wniosku złożonego w dniu 26 listopada 2004 roku w drodze decyzji, choć wskazującej datę odmienną od decyzji rzeczywiście podjętej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Decyzja powinna zawierać datę wydania decyzji. Przez datę wydania decyzji należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Oznaczenie daty decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., l SA/Kr 664/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 106). Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadliwość, która może być usunięta w trybie art. 113. Z tego punktu widzenia prawidłowo należy ocenić zachowanie się Burmistrza Miasta i Gminy W., jednakże tylko w zakresie przeprowadzonego postępowania oraz wydanego rozstrzygnięcia. Przyznać jednak należy, iż wadliwie jest określona data dania decyzji - określona na dzień 17 maja 2004, co stało się przedmiotem oczywistej omyłki pisarskiej.

Na marginesie zwrócono uwagę, że strona przeciwna w procesie procedowania nie uwzględniła skarżących jako strony postępowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile okoliczność tę poprawiono w postępowaniu odwoławczym, to zachowanie to licuje w zasadę praworządności obowiązującą na gruncie k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku.

Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla działki nr "1" położonej w W. przy ul. [...], przy czym jedna obejmuje budowę [...], a druga [...] budynków mieszkalnych.

Wniosek "E" z 17 listopada 2003 r. obejmował inwestycję polegającą na budowie "orientacyjnie [...] budynków" mieszkalnych w czterech zespołach o łącznej powierzchni użytkowej ok. 2.000 m2 na działce nr "1" przy ul. [...] w W.. Burmistrz Miasta i Gminy W. bez sporządzania analizy urbanistyczno -architektonicznej przesłał do uzgodnień projekt decyzji obejmujący [...] budynków. Projekt ten uzyskał pozytywne uzgodnienia Starosty [...] (k. 29 akt administracyjnych), Wojewody [...] (k. 30 akt administracyjnych) oraz Zarządu Województwa [...] (k. 31 - 32 akt administracyjnych). Taka też decyzja (z 17 maja 2004 r., znak [...]) została przesłana stronom postępowania, a w szczególności J. G. oraz inwestorowi. O tym ostatnim świadczy fakt złożenia przez inwestora wniosku z 26 listopada 2004 r. o zmianę decyzji poprzez zwiększenie liczby budynków z [...] do [...], przy braku zmian pozostałych parametrów inwestycji. Jednakże w aktach administracyjnych, przesłanych przez organ l instancji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie było wskazanej wyżej decyzji dotyczącej [...] budynków, lecz decyzja z 17 maja 2004 r., znak [...] dotycząca [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych (k. 37 akt administracyjnych).

Sąd całkowicie podziela stanowisko Kolegium, iż od momentu doręczenia stronom decyzji z 17 maja 2004 r. obejmującej [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych Burmistrz Miasta i Gminy W. był nią związany (art. 110 k.p.a.), a po uzyskaniu waloru ostateczności zmiana decyzji mogła nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym przepisami prawa, stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a.). Biorąc pod uwagę wniosek inwestora z 26 listopada 2004 r. (k. 44 akt administracyjnych) zmiana ta winna nastąpić w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Tryb ten jednak nie został zachowany. Jak słusznie wskazało Kolegium z treści decyzji nie wynika, że badano spełnienie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a w szczególności czy strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W decyzji nie powołano się na art. 155 k.p.a., ani też na wniosek inwestora z 26 listopada 2004 r., nie wskazano decyzji pierwotnej (zmienianej). Decyzja ta w swej treści jest niemal tożsama z decyzją dotyczącą budowy [...] budynków.

Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja dotycząca [...] budynków jest prawidłowa, a jedynie wskazano w niej błędną datę, co stanowi oczywistą omyłkę pisarską i podlega sprostowaniu. Przede wszystkim - wbrew stanowisku skarżących -SKO nie stawiało tezy, iż rażącym naruszeniem prawa było rozstrzygnięcie wniosku inwestora z 26 listopada 2004 r. w drodze decyzji. Forma rozstrzygania o zmianie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. wynika z treści tego przepisu, który, odsyłając do art. 154 § 2 k.p.a., nakazuje wydawać decyzję o zmianie decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nigdy nie kwestionowało tej formy rozstrzygnięcia. Trzeba jednak podkreślić, że zmiana decyzja na podstawie art. 155 nie polega na zmianie danych w decyzji pierwotnej, przy pozostawieniu jej pozostałych, niepodlegających zmianie danych. Orzekając w omawianym trybie należy wydać decyzję, w której opisze się decyzję pierwotną i wniosek o jej zmianę, a następnie przeanalizuje się przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a. Przedmiotowa decyzja tych warunków nie spełnia, a więc rażąco narusza przepis art. 155 k.p.a., art. 16 k.p.a. i art. 110 k.p.a.

Skarżący zarzucają również, że Kolegium wadliwie uznało niedopuszczalność wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej samej nieruchomości. Zarzut ten jest bezpodstawny. Organ administracji w zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdził, że temu samemu wnioskodawcy można wydać więcej niż jedną decyzję ustalającą warunki zabudowy, jeżeli przedmiotem tych decyzji są inwestycje o różnym zakresie. Kolegium podkreśliło jednak, że warunkiem wydania decyzji jest zawsze złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnie określonej inwestycji. W niniejszej sprawie natomiast wydano dwie decyzje w oparciu o jeden wniosek, co jest niedopuszczalne i rażąco narusza art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Słusznie również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla [...] budynków mieszkalnych została wydana bez przeprowadzenia analizy urbanistyczno - architektonicznej, wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy. Doprowadziło to do całkowicie dowolnego ustalenia warunków zabudowy, co rażąco narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu niepoinformowania skarżących o decyzji SKO z 13 października 2008 r. należy wskazać, że pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 17 maja 2004 r. ustalającej warunki zabudowy o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności tej decyzji (k. 75 akt administracyjnych). Zawiadomienie to doręczono także "E" sp. j. w O. (k. 70 akt administracyjnych), występującej w postępowaniu pierwotnym w charakterze inwestora. Stronie tej doręczono także postanowienie z 18 sierpnia 2008 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji (k. 83 akt administracyjnych). Do czasu złożenia przez adw. J. Z. pisma z 9 grudnia 2008 r. (k. 124 akt administracyjnych) organ administracji nie miał żadnych podstaw by przypuszczać, że krąg stron postępowania zmienił się. Po wykazaniu interesu prawnego skarżących dopuszczono ich do udziału w sprawie w charakterze stron, a następnie rozpoznano ich wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza nie można zgodzić się, że zachowanie tego organu "licuje w zasadę praworządności".

Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).