Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1152/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S. A. w [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1152/16

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku A. R., decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w B..

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie zostało wniesione przez spółka U. w W. [...] Zaskarżonej decyzji zrzucono:

* rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 53 ust. 3 i ust. 4. art. 59 ust. 1 i ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo niespełnienia przez planowaną inwestycję warunków ustawowych;

* naruszenie przepisów prawa materialnego - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejsc zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieprawidłowe ustalenie w decyzji wymagań dla nowej zabudowy;

* naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie warunków zabudowy w zakresie dostępu do drogi publicznej, pomimo, że warunki na terenie przedmiotowej działki o powierzchni 600 m˛ i szerokości 20 m są absolutnie niemożliwe do spełnienia bez naruszenia integralności oraz bezpieczeństwa działki sąsiedniej nr [...] będącej własnością odwołującej spółki.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie mapy z [...]. Mapa ta jest nieprawidłowa, ponieważ zaznaczone zostały na niej nieprawidłowe granice działki objętej zamierzeniem budowlanym. Działka na tej mapie ma większą powierzchnię niż w rzeczywistości. W sprawie granic toczyło się postępowanie administracyjne i w dniu [...] przekazano mapy geodezyjne z odtworzenia granicy do Miejskiej Pracowni Geodezyjnej celem zaktualizowania granic działek. W konsekwencji z uwagi na rzeczywiste wymiary działki nie będzie możliwe zrealizowanie inwestycji.

W ocenie odwołującej Spółki niezgodny z rzeczywistością jest także wjazd na działkę. Na mapie został zaznaczony prawidłowo, jednakże na rzucie poziomu garażowego zaznaczono wjazd od strony działki odwołującej spółki, a takie usytuowanie jest niedopuszczalne. Niemożliwa jest także realizacja ustalonej w decyzji liczby miejsc parkingowych. Ponadto ustalona szerokość elewacji frontowej do 15,5 m spowoduje, że inwestycja będzie lokalizowana na granicy działki sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wniosek inwestora jest kompletny, a wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z obowiązującą procedurą i przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Powołując się na regulacje zawarte w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO uznało także, że w rozpatrywanym przypadku linia zabudowy ustalona została w prawidłowy sposób na podstawie zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją w odległości 3,5 m od granicy z działką drogową.

W ocenie organu II instancji także analiza zawiera szczegółowe wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W rozpatrywanym przypadku zastosowano odstępstwo przewidziane w § 5 ust.2 rozporządzenia, co zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową występującą w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Parametr ten ustalono podając jego wartości graniczne, przy czym maksymalna dopuszczona wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu została ustalona w granicach wartości występujących w sąsiedztwie inwestycji.

Również ustalona szerokość elewacji frontowej jest w opinii SKO ustalona prawidłowo i nie przekracza wartości średniej tego parametru w analizowanym obszarze z uwzględnieniem tolerancji 20%, co wynika z dyspozycji § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Z kolei sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki uzasadniony był różnorodnością zabudowy występującej w analizowanym obszarze, co dopuszcza regulacja zawarta w § 7 ust.3 i 4 cyt. rozporządzenia.

Natomiast geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustalono na podstawie geometrii dachów najczęściej występujących w sąsiedztwie inwestycji w sposób zgodny z dyspozycją § 8 rozporządzenia.

W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że Prezydent Miasta B. przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że wnioskowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji poszczególnych planowanych obiektów budowlanych, zatem zarzuty dotyczące niezgodności planowanego wjazdu ze stanem istniejącym, braku możliwości zrealizowania wskazanej w decyzji ilości miejsc parkingowych lub realizacji budynku o maksymalnej ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej są przedwczesne.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez spółka U. w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

-naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie - art. § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w odwołaniu;

-naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na

rozstrzygnięcie - art. 77 i 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, w tym w szczególności pominięcie faktu, iż na mapie zasadniczej stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji nastąpiły istotne zmiany dotyczące przebiegu granicy działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, a nie jak wadliwie ustalił organ drugiej instancji, że przeprowadzono korektę usytuowania płotu;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów, z całkowitym pominięciem zgłaszanych twierdzeń i wniosków skarżącego;

-naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wskutek jego wadliwej wykładni i w konsekwencji stwierdzenie, że wniosek inwestora dotyczący budowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w B. spełnia przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy;

-naruszenie przepisów prawa materialnego-art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskutek niezastosowania go w niniejszej sprawie:

- naruszenie przepisów prawa materialnego § 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego wskutek wadliwego ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie podtrzymując swoją decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nie odpowiadają prawu, co wymagało uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.

Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako kpa). Obowiązek dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy realizowany jest poprzez określony w art. 77 § 1 kpa nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa) oraz omówionego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób, o którym mowa w art. 107 ust. 3 kpa. Wydając zgodną z prawem decyzję organy administracyjne są więc zobowiązane do przestrzegania ww. przepisów procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, jako warunków niezbędnych do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Niezbędnym bowiem i koniecznym elementem możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nich określonych, jest poczynienie przez orzekające organy jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, znajdujących oparcie w zgromadzonym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, omówionym w uzasadnieniu decyzji. Trafność i zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga więc szczegółowego zbadania i rozważenia okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenia z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę utrzymanej w mocy przez SKO decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej powoływanej też jako upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 upzp konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Celem tej zasady jest więc ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp (a więc kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W świetle zaś § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Należy też wskazać na przepis art. 54 pkt 3 upzp, który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 64 ust. 1 upzp także decyzja o warunkach zabudowy) określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Na tle przytoczonych regulacji nie ulega wątpliwości, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i stanowiąca jej załącznik analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinny zawierać część tekstową oraz cześć graficzną, a ponadto że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Oznacza to, że kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji - z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oraz drugą stanowiącą część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy - z naniesionym granicami obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1605/14, publ. lex nr 2114324; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 868/13, publ. Lex nr 1519973). Co istotne, załączniki graficzne muszą zostać sporządzony na mapie aktualnej, stanowią one bowiem integralną część decyzji. Wymóg ten, choć nie wyrażony wprost, wynika zarówno z art. 7 i art. 104 kpa, jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a także z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Załączniki do decyzji, jako stanowiące jej integralną część, muszą więc obrazować stan aktualny. Tylko prawidłowo sporządzony załącznik decyzji może stanowić jej integralną cześć (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/09, publ. lex nr 589168; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 945/16, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak wynika z akt sprawy kontestowana decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji zawiera dwa załączniki, tj. jeden załącznik graficzny (załącznik nr [...]) oraz załącznik tekstowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr [...]). Graficzny załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został na arkuszu A i arkuszu B. Arkusz A opatrzony został datą [...] natomiast arkusz B datą [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika również, że w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a wydaniem przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy toczyło się pomiędzy stroną skarżącą a inwestorem postępowanie w sprawie wznowienia granicy między działką nr [...] i nr [...], w efekcie którego na mocy protokołu z dnia [...] przekazano do Miejskiej Pracowni Geodezyjnej mapy geodezyjne z odtworzenia granicy między działką nr [...], a działką nr [...]. Podstawę zaś do wykonania projektu inwestycji dla ustalenia warunków zabudowy stanowiła mapa ewidencyjna z dnia [...], na której według skarżącego zaznaczone zostały nieprawidłowe granice działki inwestora na skutek przesunięcia granicy tej działki o min. 4 m na niekorzyść działki nr [...] (działki strony skarżącej). Pomimo wskazanych okoliczności, w tym przede wszystkim związanych z przeprowadzonym postępowaniem granicznym, to na podstawie mapy z dnia [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy, tj. jej załącznik graficzny w postaci arkusza A, zawierający następujące dane: linie rozgraniczające teren inwestycji, granice oddziaływania inwestycji, granice obszaru analizowanego (jego część), obowiązującą linię zabudowy. Jednocześnie arkusz B graficznego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, zawierający dane o części granicy obszaru analizowanego, sporządzony został na mapie z dnia [...]. Zdaniem Sądu tak sporządzony załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów określonych w powyższych przepisach. Przede wszystkim załącznik ten, w świetle ww. protokołu przekazania z dnia z dnia [...] budzi uzasadnione wątpliwości co do aktualności mapy zasadniczej, które to wątpliwości nie zostały przez organy wyjaśnione, pomimo konsekwentnych zarzutów strony skarżącej w tym zakresie, co stanowi ewidentne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 kpa. Niejasne są również przyczyny, dla których ten sam załącznik został sporządzony na składającej się z dwóch arkuszy mapie opatrzonej dwoma różnymi datami i że tym samym jedna część granicy obszaru analizowanego wyznaczona została na mapie z dnia [...], natomiast druga jej część na mapie z dnia [...]. Ponadto jak zostało to wcześniej wyjaśnione, kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy, tj. mapę stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji oraz mapę stanowiącą część graficzną wyników analizy. W kontrolowanej sprawie wymóg ten jednak nie został spełniony, jako że do decyzji ustalające warunki zabudowy dla spornej inwestycji załączony został wyłącznie jeden załącznik graficzny (jedna mapa), opatrzony dwoma różnymi datami.

Poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy szczegółowa analiza zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wymaga, jak podkreślono to powyżej, wyznaczenia wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego zgodnie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., celem ustalenia cechy i funkcje nowej zabudowy i w konsekwencji weryfikacji, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Przywołany przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Użycie przez prawodawcę dla określenia granic obszaru analizy zwrotu "w odległości nie mniejszej" oznacza, że sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady. Poza bowiem wymogiem zachowania określonych we wskazanym przepisie minimalnych granic obszaru analizowanego, górnych (maksymalnych) granic tego obszaru przepis ten nie określa. Zatem w danym wypadku dopuszczalne jest przekroczenie określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granic minimalnych, jako że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać w konkretnym wypadku szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Niemniej jednak w takim wypadku organ orzekający powinien wykazać, że wielkość obszaru objętego analizą nie ma charakteru dowolnego, lecz służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia rozszerzanie granic obszaru analizy jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 154/12, publ. lex nr 1241152; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, publ. lex nr 1248692). Dlatego też tak istotne jest, aby z uzasadnienia rozstrzygnięcia orzekającego organu wynikały racjonalne przyczyny przyjęcia w danym wypadku granic obszaru analizowanego w rozmiarze większym niż wynikające z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. minimum. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien zatem nie tylko ustalić zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, ale również wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 11 kpa. W przypadku decyzji Prezydenta Miasta B. i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO tego wyjaśnienia jednak zabrakło. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że szerokość frontu przedmiotowego terenu od ul. [...], z której ma odbywać się główny wjazd na teren wynosi 19 m, że zatem obszar analizowany winien rozciągać się wokół granic wnioskowanego terenu w odległości nie mniejszej niż 57 m, oraz że analiza określonego w ten sposób obszaru wykazała, iż na jego obrzeżach znajdują się zabudowania położone częściowo i w całości poza ww. minimalnym obszarem analizowanym. Ta ostatnia okoliczność, jak wyjaśnił organ, stanowiła przesłankę do zwiększenia obszaru analizowanego w taki sposób, aby ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach położonych choć w części w tzw. minimalnym obszarze. Przytoczone wyjaśnienia organu, mające uzasadnić przyczyny rozszerzenia terenu analizy do granic działek zlokalizowanych przynajmniej w części minimalnego obszaru analizy, celem poddanie analizie budynków położonych na takich działkach, nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym, na którym wyznaczone zostały granice obszaru analizy. Świadczy o tym arkusz B mapy, uwidaczniający granice rozszerzonego w znacznym stopniu w jednym kierunku obszaru analizy. Tym samym więc w przedmiotowej sprawie nie jest wiadomym, dlaczego organ analizowany obszar rozszerzył tak znacznie w stosunku do minimalnego obszaru w jednym kierunku i przyjął taki właśnie przebieg linii stanowiącej granice obszaru analizy. Przyjęcie więc takiego kształtu i wielkości wyznaczonego obszaru, bez spójnego z załącznikiem graficznym wyjaśnienia i uzasadnienia powodów zastosowanego sposobu określenia granic obszaru analizy stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie reguł Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 kpa, a dotyczących prawidłowego ustalenia w sprawie, a następnie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności sprawy. Wątpliwości Sądu budzi również część tekstowa wyników analizy, gdyż w odróżnieniu od projektu analizy znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 111-115), jest ona ogólnikowa i nie wskazuje numerów działek, w oparciu o które ustalone zostały poszczególne parametry zabudowy w obszarze analizowanym, określone w § rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Taka sytuacja uniemożliwia Sądowi i stronie zainteresowanej zweryfikowanie ustalonych w analizie parametrów sąsiedniej zabudowy. W konsekwencji więc stwierdzić należy, że w sprawie w sposób nieprawidłowy, bo niejasny i niewyjaśniony wyznaczono wskaźniki nowej zabudowy. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 kpa.

Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał za konieczne uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Oparcie bowiem decyzji na niejasnej analizie, zarówno w części graficznej i tekstowej, oraz na mapie budzącej wątpliwości co do jej aktualności oznacza, że orzekające organy nie wyjaśniły i nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Uchybienie wymienionym powyżej przepisom proceduralnym spowodowało, że Sąd nie był w stanie zweryfikować prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń stanowiących przedmiot decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie podkreślić należy, że niewłaściwe ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego czyni dokonanie jego nieprawidłowej subsumcji do normy prawa materialnego, określonej w art. 61 upzp.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. a) i art. 135 ppsa orzeczono jaki w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu.