Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1312/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 39  ust. 3  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1704/07 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1704/07, oddalił skargę E. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce z o.o. [...], pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach [...] w Poznaniu przy ul. [...]i Kosowskiej [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołując zapis § 5 ust. 2 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu stwierdził, że inwestor planując realizację 3 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej z łączną liczbą 27 mieszkań ingeruje w przestrzeń urbanistyczną otoczenia, naruszając ład przestrzenny, zaś przy braku ograniczeń w tekście planu ilości lokali w jednym budynku, niewątpliwie wprowadzi kumulowanie negatywnych oddziaływań. Przywołując zapis planu, że parkowanie należy zapewnić w granicach działki, organ wskazał jako sprzeczne z planem przyjęcie, iż " dla wszystkich działek stanowiska postojowe i kontenery na odpadki stałe będą znajdować się na działce [...]".

Nadto Wojewoda podniósł, że niepełne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością jest naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa wynikającym z niespełnienia warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z planem miejscowym.

W wyniku odwołania inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2007 r. znak [...]uchylił w/w decyzję Wojewody oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Poznania.

W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślając zasady postępowania nieważnościowego stwierdził, iż stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu, objęte projektem budynki A, B i C w zakresie gabarytów zabudowy wypełniają wymogi planu a mimo, że tworzą zabudowę szeregową, to każdy z nich znajduje się na innej działce co jest zgodne z wymogiem usytuowania tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce.

Co do miejsc parkingowych jak wskazał organ odwoławczy, miejscowy plan nie określa ile miejsc winno przypadać na jeden lokal, natomiast z planu wynika jedynie, że parkowanie należy zapewnić w granicach własnej działki, co przewiduje projekt planowanej inwestycji. Z tych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kontrolowaną decyzję, a że nie dopatrzył się, aby decyzja z [...] stycznia 2007 r. była dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie §5 pkt 1 "a", "b" i pkt 2 "d", "j", "o" , miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 5 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 k.p.a., 138 § 1 k.p.a., 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych przez Wojewodę podstaw uznania, że pozwolenie wydano z rażącym naruszeniem prawa ani też nie poddał kontroli ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych w pierwszej instancji, przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tym samym decyzja odwoławcza została wydana w oderwaniu od decyzji pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istotny sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie.

Chybiony jest więc zdaniem Sądu zarzut skargi, że organ odwoławczy nie dokonał kontroli ustaleń faktycznych i prawnych organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do dokonanych ustaleń skoro orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ten uchylając kontrolowaną decyzję orzekał co do istoty sprawy a zatem sam dokonał ustaleń do czego uprawniał go powołany przepis.

Następnie analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu, dot. terenów budownictwa mieszkaniowego wyjaśniono, iż organ odwoławczy wskazał na prawo budowy i rozbudowy między innymi domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych, małych domów wielorodzinnych, mieszczących się w gabarytach zabudowy określonych w § 5 ust. 2 pkt k, l, m (maksymalną długość zespołu budynków mieszkalnych ustalone na 50 m, maksymalną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego ustalone na 300 m², nieprzekraczalna maksymalna wysokość od poziomu terenu wynosi : dla budynku mieszkalnego - 10,0 m do kalenicy w przypadku dachu stromego lub 7,5 m do stropu dachowego w przypadku dachu płaskiego, dla budynku pomocniczego - 2,5 m) oraz budynków pomocniczych. W § 5 ust. 2 pkt b w/w uchwały określono, iż na jednej działce jest możliwe usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwolą na to wymiary tej działki. Z projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...]stycznia 2007 r., nr [...], wynika, że dane podstawowe obiektu (wymiary, powierzchnie, kubatura), wynoszą:

- Budynek "A": długość - 18 m, powierzchnia zabudowy - 230,3 m2, wysokość max. do gzymsu - 5,75 m, wysokość max. do kalenicy - 9,98 m,

- Budynek "B": długość - 11,65 m, powierzchnia zabudowy - 152,333 m2, wysokość max. do gzymsu - 5,75 m, wysokość max do kalenicy - 9,98 m,

- Budynek "C": długość - 17,96 m, powierzchnia zabudowy - 233,02 m2, wysokość max. do gzymsu - 5,75 m, wysokość max. do kalenicy - 9,98 m.

Tak więc przy uwzględnieniu przywołanych parametrów zdaniem Sądu projektowane budynki wypełniają postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie gabarytów zabudowy.

Budynki mimo, iż tworzą zabudowę szeregową, to każdy z nich znajduje się na innej działce, co jest zgodne z zapisem istniejącym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mówiącym o obowiązku usytuowania tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu, nigdzie nie określa ile miejsc parkingowych powinno być utworzonych do jednego lokalu mieszkalnego. Z w/w planu wynika jedynie, iż parkowanie należy zapewnić w granicach własnej działki (§ 5 ust. 2 pkt o w/w uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2000 r.), co przewiduje projekt planowanej inwestycji.

Za prawidłową uznał Sąd przeprowadzoną analizę i ocenę projektu względem planu zagospodarowania przestrzennego i zgodził się, że istotnie inwestycja jest zgodna z planem. Wyjaśniono, że nieruchomość należy do inwestora i to on dysponuje całością (choć stanowią ją działki wyodrębnione geodezyjnie) a zatem inwestor może według swego uznania usytuować parking i zbiornik na odpadki na terenie tej nieruchomości.

Nadto podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje jaki przepis prawa został rażąco naruszony choć na stwierdzeniu takim oparte jest rozstrzygnięcie.

Wbrew stanowisku skargi zdaniem Sądu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił swoje stanowisko odnosząc się do stanu sprawy, przeprowadził analizę materiału sprawy i rozpoznał ją w całokształcie wykazując iż projekt budowlany pozostaje w zgodności z wymogami miejscowego planu a zatem nie zaistniała wada kwalifikowania warunkująca stwierdzenie nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. T. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia,

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte uzasadnienia zaskarżonego wyroku,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności:

a) art. § 5 pkt 1 a, b i pkt 2 d, j i o miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przez niespełnienie warunków w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

c) art. 39 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 711 ze. zm.) przez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na interesy osób trzecich.

d) art. 39 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż mimo sfinalizowania inwestycji, warunki obsługi w zakresie komunikacji i parkowania na osiedlu, a w szczególności przy sąsiednich budynkach, nie pogorszą się.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie poddał kontroli ustaleń prawnych pozostających w ścisłym związku z ustaleniami faktycznymi dokonanych przez Wojewodę Wielkopolskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Podolany Zachód przewiduje konieczność zapewnienia parkingu w granicach własnej działki, tymczasem projekt inwestycji przewiduje jedynie miejsca parkingowe przy budynku B ale nie uwzględnia ich przy budynkach A i C gdyż zbyt mała jest powierzchnia działek w stosunku do zabudowy aby tam usytuować parking. Zatem zapewnienie parkowania w granicach własnej działki jest dla tej inwestycji niemożliwe. Także niemożliwe jest spełnienie przez inwestycję wymogu o udziale zieleni w zagospodarowaniu działek szeregowych (min. 40 % ich powierzchni § 5 ust. 2 pkt j) z braku przestrzeni na działkach. Sąd nie odniósł się także w żaden sposób do kwestii różnicy między domkami jednorodzinnymi wolnostojącymi lub bliźniaczymi a zespołem trzykondygnacyjnych domów wielomieszkaniowych, eksponowanej przez skarżącą, i błędnie uznał, iż wystarczy żeby każdy z budynków był posadowiony na oddzielnej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej wykładni § 5 ust 2 pkt b k, ł, m, bowiem idąc dalej tym tokiem rozumowania możliwe stałoby się przeprowadzenie inwestycji, mającej na celu postawienie dowolnie wysokiego budynku, w tym wieżowca.

Nie ulega w ocenie skarżącej wątpliwości, iż w razie sfinalizowania zaplanowanej inwestycji, warunki obsługi komunikacyjnej i w zakresie parkowania na osiedlu ulegną znacznemu pogorszeniu. Oczywiste jest jak zaznaczono, iż potencjalni mieszkańcy wielopiętrowych budynków, wobec barku miejsc parkingowych będą parkować auta poza obrębem inwestycji, co znacznie ograniczy widoczność kierowców, spowoduje wzmożenie ruchu ulicznego i utrudni parkowanie innym mieszkańcom. Także wraz z wybudowaniem wielopiętrowego budynku na osiedlu domków jednorodzinnych, w najbliższym otoczeniu inwestycji zajdą zmiany charakterystyczne dla zabudowy wielopiętrowej, które wpłyną na interesy pozostałych mieszkańców.

Zdaniem skarżącej Sąd niewłaściwie uzasadnił zaskarżony wyrok, bowiem powtórzył tylko argumentację zawartą w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a nie odniósł się do zarzutów skargi choćby ogólnie. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonych przez organy ustaleń faktycznych. Tymczasem Sąd przepisał uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zamiast skontrolować ocenę tych ustaleń dokonaną przez organ administracyjny.

Przede wszystkim z uzasadnienia wyroku nie wynika by Sąd wnikliwie przeanalizował treść wszystkich zarzutów skargi, konfrontując je z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego. W istocie poza rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi rozmiarów budynków dla planowanej inwestycji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań odnoszących się do sytuacji wnoszącego zarzut w okolicznościach tej sprawy. Tym samym w sposób niedostateczny wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia w szczególności, jeżeli uwzględni się charakter przedmiotowej sprawy, która dotyczy ograniczenia prawa własności pozostałych mieszkańców obszaru objętego inwestycją. Takie ogólnikowe i w zasadzie lakoniczne uzasadnienie pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Nie można przyjmować bezkrytycznie ustaleń i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy je zweryfikować w oparciu o przedstawione materiały nadesłane Sądowi wraz ze skargą.

Podstawowym zaś zarzutem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest to, iż organ odwoławczy zmieniając decyzję Wojewody Wielkopolskiego w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych w decyzji naruszeń prawa. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, w jakim zakresie decyzja pozwolenie na budowę jest zgodna z prawem. Zatem faktycznie organ nie poddał kontroli wskazanej decyzji Wojewody w zakresie wskazanych w niej naruszeń. Skarżąca zatem wskazywała, iż organ drugiej instancji nie poddał kontroli decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd natomiast z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał, iż organ odwoławczy uchylając kwestionowaną decyzję orzekł co do istoty sprawy, a zatem sam dokonał ustaleń do czego uprawniał go powołany przepis. Sąd nadto wskazał, iż organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest obowiązany ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Tymczasem w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji brak kontroli decyzji objętej odwołaniem. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych w decyzji naruszeń oraz do zakwalifikowania ich jako rażącego naruszenia prawa. Stąd skarżąca podnosiła, iż została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazano, że w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechanie przez organ administracji publicznej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów powoduje wadliwość tych decyzji, jako naruszających dyspozycje art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto prowadzi to do wytworzenia u stron przeświadczenia, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a więc nierzetelnie. Taka sytuacja musiała prowadzić do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszeń prawa procesowego, które miały wpływ na zaskarżoną decyzje uzasadniających uwzględnienie skargi. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 145 ustawy procesowej nie uwzględnił skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lecz ta co już wyżej zaznaczono nie występuje w tej sprawie.

Mając na uwadze wyżej przedstawione wymagania dla skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż wniesiona w tej sprawie kasacja nie w pełni je spełnia w zakresie wszystkich zarzutów.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż w zakresie zarzutu obrazy prawa materialnego a to jego błędnej wykładni zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 , poz. 690 ) nie wskazując w petitum skargi oraz jej motywach jakiegokolwiek przepisu z tego aktu prawnego. Taki sposób formułowania zarzutu nie spełnia wymogów wskazanego art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż należy wskazać przepis naruszony a nie akt normatywny. Nie jest można kwestionować w skardze kasacyjnej całego aktu prawnego lecz należy powołać się na określony przepis w nim zamieszczony a naruszony zaskarżonym wyrokiem poprzez jego błędną wykładnię bądź też niewłaściwe zastosowanie czego w tej sprawie skarżąca nie uczyniła. Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia i samodzielnie wybierać normy, która ewentualnie mogła by być naruszona przez Sąd pierwszej instancji dlatego też taki sposób sformułowania zarzutu nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do niego.

Nieskuteczny jest tym samym również uczyniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) zobowiązujący właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ,w tym techniczno –budowlanymi. Brak precyzyjnego określenia naruszeń konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w powiązaniu ze wskazywaną norma ustawową nie pozwala w tej sprawie na wyprowadzenie skutecznego zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane, który bezpośrednio nawiązuje do cytowanej wyżej rozporządzenia wykonawczego dot. warunków techniczno – budowlanych.

Ponadto w zakresie zarzutu obrazy prawa procesowego wskazano naruszenie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez precyzyjnego określenia, której jednostki redakcyjnej dotyczy tak podniesiony zarzut. Natomiast norma ta posiada rozbudowaną wewnętrzną konstrukcję zawierając w swej treści zarówno dwa paragrafy (§) , zaś § 1 posiada trzy punkty , natomiast punkt pierwszy dodatkowo podzielono na trzy podpunkty ( litery "a" do "c" ), a każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej z uwagi na uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Nie przytoczenie precyzyjnie normy naruszonej przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie pozwala na przyjęcie tak podniesionego zarzutu do rozpoznania i odniesienia się do niego.

Natomiast pozostałe zarzuty kasacji mimo, iż odpowiadają wymogom z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż zaskarżonym orzeczeniem Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadam wymogom wyżej wskazanego art. 141 § 4 ustawy procesowej wyjaśniając przesłanki oddalenia wniesionej skargi. Niewątpliwie słusznie zaakcentowano w zaskarżonym wyroku, iż rozpoznawana sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji stąd też w sposób prawidłowy mając na uwadze uwarunkowania tego postępowania odniesiono się do zarzutów skargi i wyjaśniono przesłanki zgodnego z prawem przyjęcia przez organ odwoławczy przesłanek do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2007 r. nr 92/07 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Poznaniu przy ul. [...] i [...], dla Spółki z oo. [...]. To, że podzielono w motywach kwestionowanego orzeczenia stanowisko organów w tym zakresie nie może stanowić przesłanki skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro stanowisko to jest zgodne z prawem.

Podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie czy wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2007 r. nr 92/07 wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygniecie zasadnie wykazało, iż taką wadą nie była dotknięta decyzja Prezydenta Poznania nr [...].

Należy podkreślić, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi siedem wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja wobec , której zgłoszono taki zarzut jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

We wszczętym z urzędu postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2007 r. wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa jako sprzeczną w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane jak też przepisu § 5 pkt. 1 a , b i pkt. 2 d, j oraz o, uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (.....). Zatem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ zobowiązany jest dokonać sprawdzeń zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził analizę i ocenę projektu względem planu zagospodarowania przestrzennego i trafnie uznał, że sporna inwestycja jest zgodna z planem.

Niewątpliwie przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło trzech małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie szeregowej realizowanych na trzech działkach nr [...] przy ul. [...] i ul [...] Poznaniu. Na zlokalizowanie takich obiektów zezwala przywołany w kasacji przepis § 5 ust. 1 pkt. "a" i "b" uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Podolany Zachód w Poznaniu. Na wskazanych terenach budownictwa mieszkaniowego dopuszczono realizację zarówno domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych jak i małych domów wielorodzinnych mieszczących się w gabarytach określonych w § 5 ust. 2 pkt. "k", "l" , "m" oraz budynków pomocniczych. Natomiast przedstawione w zatwierdzonym projekcie budowlanym parametry spornych domów posadowionych na trzech działkach są zgodne z prawem miejscowym i ich nie przekraczają. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że maksymalna długość zespołu budynków nie przekracza 50 m (pkt. "k" ), maksymalna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie przekracza 300 m² ( pkt "l" ), jak też zachowano nieprzekraczalną wysokość do 10 m od kalenicy w przypadku dachu stromego ( pkt "m"). Prawidłowość tych parametrów w żaden sposób nie została zakwestionowana przez skarżącą, tym samym w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z dopuszczonymi prawem miejscowym do realizacji na spornym terenie trzema małymi domami wielorodzinnymi w zabudowie szeregowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można również mówić o naruszeniu § 5 pkt. 2 lit. "d", "j" oraz "o" omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje konieczność zapewnienia parkingu w granicach własnej działki i projekt inwestycji dotyczący trzech małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych zapewnia dla nich miejsca parkingowe zlokalizowane przy budynku B. Takie rozwiązanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni zadość rozwiązaniom wskazanym w omawianym planie. Nie można w opisanych okolicznościach uznać, że nie zaplanowanie takich miejsc przy budynku A i C narusza rozwiązania planistyczne nakazujące uznać, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Faktem jest, że kontrolowane rozwiązanie projektowe objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę przewiduje dla tego przedsięwzięcia miejsca parkingowe w granicach własnej działki, w ilości odpowiadającej zapotrzebowaniom na takie cele przyjętym na podstawie analizy rynku deweloperskiego, czyniąc tym samym zadość niezbędnym wymaganiom planistycznym z § 5 ust. 2 pkt. "o" i "d" omawianego prawa miejscowego.

Ponadto chybiony jest zarzut skarżącej, iż nie jest możliwe spełnienie przez inwestora wymogu o udziale zieleni w zagospodarowaniu działek szeregowych. Na każdej z działek, na których planowano realizację przedmiotowych budynków mieszkalnych przewidziano minimum 40 % udziału zieleń a to: 43, 4 % dla działki nr 48/10, 55% dla działki nr 48/11 i 43,8 % dla działki nr 48/12 , co w pełni odpowiada wymogom § 5 ust. 2 pkt. "j" cytowanego planu.

Dodatkowo skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 39 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię. Zarzut ten również w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony. Niewątpliwie błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu normy prawnej. Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji nie przedstawiał wykładni w/w przepisów co uzasadniało by taki zarzut skargi kasacyjnej. Ponadto wskazany przepis dotyczy generalnie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, który uchwalany jest przez sejmik województwa na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co uzasadnia przyjęcie poglądu, iż powołany wyżej przepis art. 39 ust.3 pkt. 1 i 2 nie miał zastosowania w tej sprawie.

Tym samym, mając powyższe rozważania na uwadze, przyjąć należy, iż prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2007 r. nr 92/07 wobec braku przesłanek rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu, zaś wyrok oddalający skargę na takie rozstrzygniecie nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).