Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1933/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1933/19, oddalił skargę [...] S.A. w S. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...].

Zaskarżoną uchwałą, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmieniono uchwałę Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] dodając m.in., odnoszący się do terenu pomiędzy ulicami [...],[...],[...],[...],[...] i [...], § 2 pkt 4 o treści "(j)eżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje nadziemne, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza połowa liczby kondygnacji nadziemnych najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie, w przypadku nieparzystej liczby kondygnacji z zaokrągleniem w górę do pełnej kondygnacji nadziemnej" oraz, mający charakter ogólny, § 3 ust. 2 o treści "(u)stalone w niniejszej Uchwale lokalne standardy urbanistyczne dotyczące realizacji inwestycji mieszkaniowych mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wynikających z ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 z późn. zm.) i nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy".

W skardze zarzucono, że zmiana uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] poprzez dodanie wskazanych przepisów jest niezgodna z prawem. W szczególności z art. 17 ust. 7 oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną uchwałę w zakresie § 2 pkt 4 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] uznał, że nie doszło do naruszenia prawa, zaś w przypadku § 3 ust. 2 tej uchwały przyjął, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

W odniesieniu do § 2 pkt 4 Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą ustalono dla terenu pomiędzy ulicami [...],[...],[...],[...],[...] i [...] podstawowy ustawowy standard urbanistyczny w zakresie liczby kondygnacji stanowiąc, że budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż dwie kondygnacje nadziemne (§ 2 pkt 3 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą). W tym kontekście, w ocenie Sądu pierwszej instancji, § 2 pkt 4 jest korzystnym dla inwestorów wyjątkiem. Ponadto, zdaniem tego Sądu, ustanowienie takiego standardu urbanistycznego mieściło się w granicach przyznanych gminie kompetencji do określenia lokalnych standardów urbanistycznych i nie było sprzeczne z art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W zakresie wykładni powołanego art. 17 ust. 7 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "ustawodawca wprowadzając łagodniejszy wymóg dla określenia parametru urbanistycznego odnosi wysokość budynku objętego inwestycją mieszkaniową do liczby kondygnacji nadziemnych. Wysokość budynku jest punktem odniesienia, ale jednocześnie utożsamiana jest z liczbą kondygnacji budynku. Wyjątek przewidziany w tym przepisie znajduje zastosowanie wówczas, gdy znajdująca się w odległości nie większej niż 500 m istniejąca już zabudowa mieszkaniowa przekracza liczbę kondygnacji nadziemnych określoną jako obowiązująca w art. 17 ust. 6 ustawy. W takim przypadku wysokość planowanych budynków mieszkaniowych wyznacza wysokość najwyższego z istniejących już budynków mieszkalnych (a więc także o liczbie kondygnacji nadziemnych wynikającej z tej wysokości)".

Sąd pierwszej instancji przyjął też, że prawidłowo zastosowano art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, gdyż "(w)prowadzone wymagania w zakresie odległości i liczby kondygnacji nadziemnych, od których uzależnione jest obowiązywanie wyjątku dla określenia wysokości budynków objętych inwestycją mieszkaniową, [gmina] odniosła do wartości ustawowych, mieszcząc się w dopuszczalnych granicach 50% różnicy". W ocenie Sądu pierwszej instancji "(n)ie mogła być punktem odniesienia liczba kondygnacji określona jako obowiązująca co do zasady, a więc liczba dwóch kondygnacji nadziemnych", gdyż "(w)prowadzenie wyjątku w takim przypadku byłoby niecelowe, ponieważ inwestor nie odniósłby korzyści, a nadto przekroczona zostałaby wyznaczona przez ustawodawcę granica władztwa". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(o)kreślona przez gminę zasada w zakresie liczby kondygnacji dla obszaru, w którym skarżąca spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości i planowała inwestycję wynosi 2 kondygnacje nadziemne. Gmina skorzystała więc z uprawnienia do określenia liczby kondygnacji różniącej się o 50 % od ustawowo określonego parametru na poziomie 4 kondygnacji nadziemnych. Przy określeniu wyjątku mogła więc zastosować wyłącznie kryteria, które nie naruszały tej dopuszczalnej granicy, a więc tylko dopuścić w rozsądnych granicach wyższą zabudowę od dwóch kondygnacji nadziemnych".

W odniesieniu do § 3 ust. 2 Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż w żaden sposób nie wpływa na jego sytuację prawną oraz że nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten nie jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, gdyż nie modyfikuje treści tego przepisu i nie wywołuje wątpliwości co do prawidłowego jego brzmienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji to, że podstawę prawną do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy innej ustawy, wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

1. Naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie, o którym mowa w powołanym art. 17 ust. 7, jest punktem odniesienia ale jednocześnie jest utożsamiana z liczbą kondygnacji budynku, a zatem mieści się w lokalnych standardach urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w art. 19 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, do uchwalenia których przyznano kompetencje gminie, stosownie do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy.

2. Naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 i ust. 6 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołany art. 17 ust. 7 określa samodzielnie liczbę kondygnacji, a nie zawiera w tej kwestii odesłania do liczby kondygnacji, o której mowa w art. 17 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, a tym samym, że rada gminy w ramach przyznanych jej kompetencji do ustalenia lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w art. 19 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, to jest kondygnacji, może odmiennie ustalić liczbę kondygnacji budynku w obydwu przypadkach.

3. Naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekroczenie przez organ stanowiący gminy delegacji ustawowej i zamieszczenie w uchwale przepisów rangi ustawowej określonych w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do zaskarżonych przepisów albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miasta [...] na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych podstaw kasacyjnych wskazać należy, że w art. 17 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 ze zm.) przewidziano ustawowe standardy urbanistyczne. Między innymi w art. 17 ust. 6 pkt 1 ustanowiono standard stanowiący, że budynki objęte inwestycją mieszkaniową poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000 mieszkańców nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje nadziemne, natomiast w art. 17 ust. 7 określono standard stanowiący, że jeżeli w odległości nie większej niż 500 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 6, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową w miejscowościach, o których mowa w ust. 6, wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. Standard urbanistyczny określony w art. 17 ust. 7 powołanej ustawy z uwzględnieniem standardu określonego w art. 17 ust. 6 pkt 1 tej ustawy należy odczytywać w ten sposób, że stanowi on, iż jeżeli w odległości nie większej niż 500 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje nadziemne, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000, wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie.

W art. 19 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących upoważniono gminy do ustanowienia lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie niektórych ustawowych standardów określonych w art. 17 powołanej ustawy. Między innymi gminy są uprawnione do ustanowienia lokalnych standardów urbanistycznych odpowiadających standardom określonym w art. 17 ust. 6 i 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że gminy nie mogą lokalnych standardów urbanistycznych ustanawiać bez żadnych ograniczeń. W szczególności lokalne standardy odpowiadające standardom ustawowym, m.in. określonym w art. 17 ust. 6 i 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w zakresie odległości i liczby kondygnacji nie mogą różnić się od standardów ustawowych o więcej niż 50%.

W ocenie NSA art. 17 ust. 6 i 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących zawierający ustawowe standardy urbanistyczne oraz art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zawierający uprawnienie dla gmin do ustalenia lokalnych standardów urbanistycznych powinny być wykładane z uwzględnieniem ich celu. Mówiąc w pewnym uproszczeniu ustawowy standard urbanistyczny określony w art. 17 ust. 6 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących służy temu, aby poza miastami i w mniejszych miastach w ramach inwestycji mieszkaniowej można było budować jedynie budynki niższe (do 4 kondygnacji), zaś w większych miastach budynki wyższe (do 14 kondygnacji). W kontekście tego ustawowego standardu uprawnienie gminy do ustalenia lokalnych standardów urbanistycznych polega na tym, że gmina może ten ustawowy standard w prawem określonych granicach (nie więcej niż o 50%) zmienić poprzez dalej idące obniżenie ustawowo dopuszczalnej wysokość budynków albo poprzez podwyższenie ustawowo dopuszczalnej wysokości budynków. Z kolei ustawowy standard urbanistyczny określony w art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących służy temu, aby poprzednio wskazane ograniczenia złagodzić poprzez dopuszczenie budowy wyższych budynków, gdy w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji mieszkaniowej (w odległości nie większej niż 500 m) już są budynki wyższe niż przewiduje to ustawowy standard (wyższe niż 4 albo 14 kondygnacji). W kontekście tego ustawowego standardu uprawnienie gminy do ustalenia lokalnych standardów polega na tym, że gmina może w prawem określonych granicach (nie więcej niż o 50%) ten standard zmienić poprzez zwiększenie lub zmniejszenie obszaru sąsiedztwa planowanej inwestycji, w którym będzie mnożna szukać budynków wyższych niż przewiduje ustawowy standard oraz poprzez zmniejszenie lub zwiększenie wysokości budynków, do której nawiązywać będą musiały planowane budynki.

Ostatnie stwierdzenie ("poprzez zmniejszenie lub zwiększenie wysokości budynków, do której nawiązywać będą musiały planowane budynki") jest w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną ujętą w pierwszej podstawie kasacyjnej.

Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej można przyjąć, że pierwsza z powołanych podstaw kasacyjnych sprowadza się do twierdzenia, że ustalając lokalny standard urbanistyczny odpowiadający ustawowemu standardowi urbanistycznemu określonemu w art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących gmina nie jest uprawniona do ustalenia lokalnego standardu urbanistycznego, w którym mowa byłaby o tym, że maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza liczba kondygnacji najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego skoro w art. 17 ust. 7 powołanej ustawy mowa jest o odległości (500 m) oraz o wysokości budynków mieszkalnych objętych inwestycją oraz już istniejących, to w lokalnym standardzie urbanistycznym odpowiadającym ustawowemu standardowi wynikającemu z tego przepisu gmina jest uprawniona jedynie do zmiany odnoszącej się do odległości (500 m) oraz nie jest uprawniona do określenia wysokości budynków mieszkalnych poprzez podanie liczby kondygnacji.

Nie ulega wątpliwości, że uwzględniając ograniczenia w zakresie możliwości ustanawiania przez gminy lokalnych standardów wynikające z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących lokalny standard urbanistyczny odpowiadający ustawowemu standardowi określonemu w art. 17 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy powinien być sformułowany tak, aby liczba kondygnacji nadziemnych zawierała się w przedziale od 2 do 6. Jeżeli chodzi o lokalny standard urbanistyczny odpowiadający ustawowemu standardowi określonemu w art. 17 ust. 7 powołanej ustawy to rzeczywiście powstają wątpliwości, jak ten standard powinien być sformułowany. Jak już powiedziano, ustawowy standard urbanistyczny określony w art. 17 ust. 7 powołanej ustawy z uwzględnieniem odwołań zawartych w przepisie go określającym (art. 17 ust. 7) do przepisu art. 17 ust. 6 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w tym art. 17 ust. 6 pkt 1, powinien być odczytywany w ten sposób, że stanowi on – w zakresie nawiązującym do art. 17 ust. 6 pkt 1 - iż jeżeli w odległości nie większej niż 500 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje nadziemne, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową poza miastami oraz w miastach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 100 000, wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie.

Tak odczytując jeden z dwóch ustawowych standardów wynikających z art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, że gmina może ustanowić odpowiadający mu lokalny standard urbanistyczny i w zakresie odległości w nim wskazanej określić inne odległości, pod warunkiem, że będą się one zawierać się w granicach od 250 m do 750 m.

Istnieją natomiast wątpliwości, czy gmina ustanawiając lokalny standard urbanistyczny odpowiadający ustawowemu standardowi określonemu w art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących jest uprawniona do określenia wysokości budynków liczbą kondygnacji, mimo że w powołanym przepisie jest wprawdzie mowa o wysokości budynków mieszkalnych, ale bez użycia określenia zawierającego słowa "liczba kondygnacji", czyli określenia użytego przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy.

W ocenie NSA wskazaną wątpliwość należy rozstrzygnąć uwzględniając ustrojową zasadę uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wynikające z ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ustawowe standardy urbanistyczne ograniczają uprawnienia gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji), w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, przyznane jej w szerokim zakresie w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). W związku z tym przepisy dotyczące ustawowych standardów urbanistycznych, jako wyjątek od zasady, według której kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Tym samym przepisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowiące podstawę prawną dla gminy do określenia lokalnych standardów urbanistycznych, zmieniających ustawowe standardy urbanistyczne mogą być wykładane w sposób rozszerzający, tak aby uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie było możliwie najszersze.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że wykładnia art. 17 ust. 7 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących dająca gminie uprawnienie do zmiany dwóch parametrów ustawowego standardu urbanistycznego określonego w art. 17 ust. 7 powołanej ustawy, mianowicie zarówno odległości, jak i wysokości budynków, zamiast tylko jednego parametru, to jest odległości, zwiększa zakres uprawnień gminy dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że istnieją racje natury logicznej i językowej przemawiające za tym, aby uznać, że ustawodawca utożsamia wysokość budynku mieszkalnego z liczbą kondygnacji. Ustawowy standard urbanistyczny określony w art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących jest logicznie powiązany z ustawowym standardem urbanistycznym ustalonym w art. 17 ust. 6 powołanej ustawy. Ich wzajemną relację można ująć w ten sposób, że standard określony w art. 17 ust. 7 jest odstępstwem od ogólnego standardu określonego w art. 17 ust. 6. W związku z tym skoro wysokość budynków w standardzie uregulowanym w art. 17 ust. 6 została określona poprzez liczbę kondygnacji, to również wysokość budynków mieszkalnych określona w standardzie uregulowanym w art. 17 ust. 7 może być wyrażona poprzez liczbę kondygnacji. Tym samym gmina ustalając lokalny standard urbanistyczny odpowiadający ustawowemu standardowi określonemu w art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących jest uprawniona do określenia wysokości budynków mieszkalnych poprzez użycie zwrotu odnoszące się do liczby kondygnacji.

Przy takiej wykładni nie eliminuje się ograniczeń w zakresie ustalania lokalnych standardów urbanistycznych wynikających z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, gdyż jest możliwe zachowanie ograniczenia, aby zmiana w stosunku do standardu ustawowego w zakresie wysokości budynku, czyli liczby kondygnacji nie była większa niż 50%. W taki sposób postąpiono w rozpoznawanej sprawie, gdyż lokalny standard urbanistyczny określony w § 2 pkt 4 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych mówi o wysokości istniejących budynków przekraczającej 4 kondygnacje oraz o wysokości budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyrażonej jako połowa liczby kondygnacji, a więc 50%, a w przypadku nieparzystej liczby kondygnacji z zaokrągleniem w górę do pełnej kondygnacji, czyli mniej niż 50%, gdyż ustawowy standard przewiduje nawiązanie nowych budynków do istniejących w stosunku 1:1.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż lokalny standard urbanistyczny określony w § 2 pkt 4 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] został ustalony zgodnie z prawem, w szczególności bez przekroczenia ograniczeń wynikających z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 i ust. 6 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że sprowadza się ona do twierdzenia, iż w razie ustalenia przez gminę lokalnego standardu, odpowiadającego standardowi ustawowemu określonemu w art. 17 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy w ten sposób, że zmienia się w granicach określonych w art. 19 ust. 2 pkt 1 liczbę kondygnacji, to ta nowa liczba kondygnacji powinna być podstawą lokalnego standardu odpowiadającego standardowi ustawowemu określonemu w art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W związku z tym skarżący wywodzi, że w ustalonym zaskarżoną uchwałą lokalnym standardzie określonym w § 2 ust. 4 uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] wskazana tam liczba kondygnacji 4 powinna być zastąpiona liczbą 2.

W ocenie NSA tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż literalne brzmienie art. 17 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie nasuwa żadnych wątpliwości. W przepisie tym mówi się o "wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 6", zaś w powołanym ustępie mowa jest o dwóch liczbach kondygnacji: 4 poza miastami oraz w miastach, w których liczna mieszkańców nie przekracza 1000 000 mieszkańców oraz 14 w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców. W związku z tym w lokalnym standardzie urbanistycznym dla [...], które są miastem o liczbie mieszkańców mniejszej niż 100 000, można było wskazać jedynie 4, jako liczbę kondygnacji. Nie ma też żadnych względów, aby od tak dosłownie rozumianego przepisu odstępować. Wykładnia proponowana przez skarżącego w skardze kasacyjnej w ocenie NSA jest sprzeczna z przedstawioną logiką i celem ustawowych standardów urbanistycznych określonych w art. 17 ust. 6 i 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz odpowiadającym im uprawnień gmin do ustalania lokalnych standardów urbanistycznych.

Przechodząc do ostatniej podstawy kasacyjnej, mianowicie zawierającej zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazać należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż sprowadza się ona do twierdzenia, że dodany zaskarżoną uchwałą do uchwały Rady Miasta [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] § 3 ust. 2 jest powtórzeniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W ocenie NSA wskazana podstawa nie jest zasadna, gdyż po pierwsze, powołane przepisy nie są – literalnie rzecz ujmując - tożsame, po drugie, stwierdzenie zawarte w § 3 ust. 2 uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] nie jest sprzeczne z przepisami ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Mimo, że nie zostało to wyraźnie wypowiedziane w żadnym z przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących zarówno ustawowe, jak i lokalne standardy urbanistyczne stanowią podstawę prawną jedynie w tych sprawach, które są prowadzone na podstawie tej ustawy. Nie są one więc podstawą prawną obowiązującą podczas uchwalania planów miejscowych oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego Rada Miasta [...], uchwalając lokalne standardy urbanistyczne, do czego była uprawniona na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, była też uprawniona do wyraźnego określenia zakresu zastosowania tych standardów. Istotne jest przy tym, że określając ten zakres zastosowania nie naruszono ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, gdyż – jak już powiedziano – taki zakres obowiązywania lokalnych standardów urbanistycznych wynika z tej ustawy.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.