Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 731/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", 152, 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144-148
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz B. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. P. uchyliło punkt drugi decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, Nr [...] i orzekło, iż obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości 1.415,40 zł powstaje po upływie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił dla B. P. opłatę adiacencką w wysokości 1.415,40 zł, w związku ze wzrostem, na skutek wybudowania drogi gminnej, wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. J. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o powierzchni 0,2846 ha. W treści decyzji organ wskazał, iż wartość rynkowa gruntu po wybudowaniu drogi gminnej to suma 74.382 zł (700 m2 x 106,26 zł = 74.382 zł), a wartość rynkowa gruntu przed wybudowaniem drogi gminnej wyniosła 69.664 zł (700 m2 x 99,52 zł = 69.664 zł), zatem różnica wartości to kwota 4.718 zł (74.382 zł - 69.664 zł = 4.718 zł). Opłata adiacencką wyniosła więc 1.415,40 zł (4.718 zł x 30% = 1.415,40 zł). W punkcie drugim rozstrzygnięcia, organ I instancji zakreślił termin na uiszczenie opłaty adiacenckiej wskazując, że jest to 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "P." w P. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] roku (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 36, poz. 116) nieruchomość stanowiąca własność B. P. położona jest w jednostce urbanistycznej C7MN – zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, iż nieruchomość została ulepszona pod względem technicznym przez wybudowanie drogi w ulicy.

W toku postępowania organ poinformował właścicielkę o wszczęciu postępowania i o zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Opracowany operat wykazał, że zrealizowanie inwestycji spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Uwzględniając cechy wycenianej nieruchomości, między innymi, śródmiejską lokalizację, dostęp do infrastruktury technicznej, dostępność komunikacyjną oraz sposób zagospodarowania terenu, rzeczoznawca do analizy nieruchomości bez dostępu do dróg gminnych przyjął nieruchomości położone przy ul. P. i P., natomiast do analizy rynku nieruchomości z dostępem do dróg gminnych, nieruchomości położone przy ul. M., B. i grunty rodziny R.

W toku postępowania B. P. powołała się na fakt partycypowania w kosztach budowy ulicy przez poniesienie kosztów budowy wjazdu na posesję, na potwierdzenie czego przedłożyła fakturę z 2002 roku na zakup kostki brukowej. Tym niemniej organ przyjął, że zadanie inwestycyjne nie było współfinansowane ze środków osób fizycznych. Wjazd na posesję został wykonany przed zamierzoną inwestycją, która nie obejmowała budowy wjazdu. W związku z tym organ uznał, że brak jest podstaw do zaliczenia poniesionych przez właścicielkę kosztów budowy wjazdu na poczet różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi.

W odwołaniu od decyzji I instancji B. P. wskazała, że działka Nr [...] nie graniczy z ul. J. (bezpośrednio do drogi przylega działka Nr [...] należąca do osoby trzeciej). Odwołująca się nie jest więc stroną postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłatę adiacencką można naliczyć po wybudowaniu drogi w całości, zgodnie z projektem budowy. Projekt budowy ulicy przewidywał budowę zjazdu oraz chodnika na całej długości działki Nr [...]. Z protokołu odbioru zadania inwestycyjnego z dnia 22 grudnia 2006 roku wynika natomiast, że nie wykonano zjazdu na posesję odwołującej się. Nie wybudowano także całego odcinka chodnika. Organ I instancji nie uwzględnił nakładów poniesionych przez odwołującą się na budowę ulicy przez wybudowanie zjazdu. Z uregulowania art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie opłaty może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, czyli zjazdów na drogę. Odwołująca się wykonała zjazd w 2002 roku, co nie zostało odnotowane w projekcie budowlanym, jako istniejący zjazd. Tym samym odciążyła inwestora od tego wydatku i przyczyniła się do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, gdyż wniosła wkład w budowę ulicy. W konkluzji strona podniosła zarzuty kwestionujące prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego – wybór niewłaściwej metody porównawczej, nieprawidłowe cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję I instancji zmieniając jedynie termin uiszczenia opłaty. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym lub faktycznie wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 w/w ustawy). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a i 3 ustawy).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że gmina w roku 2006 wybudowała na osiedlu "P." drogi gminne wraz z kanalizacją deszczową, sanitarną, wodociągiem, stwarzając warunki do korzystania z wybudowanych dróg. Wybudowanie dróg w dużym stopniu wpłynęło na poprawę warunków użytkowania przyległych nieruchomości, poprzez poprawę komfortu i bezpieczeństwa ruchu pieszego i pojazdów, wybudowanie oświetlenia ulicznego oraz poprzez uregulowanie odpływów wód opadowych. W ten sposób, jak napisał organ, podwyższono standard położonych przy tych ulicach nieruchomości, co miało wpływ na wzrost ich wartość. Przed wybudowaniem dróg właściciele nieruchomości korzystali z dróg gruntowych lub prowizorycznie utwardzonych (np. płytami betonowymi), pozbawionych oświetlenia i należytego odprowadzenia wód powierzchniowych.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej się, iż nie jest ona stroną postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywa się z ulicy przez wybudowany w 2002 roku zjazd. Zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaś zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie organu, z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do tej drogi. Podstawowym kryterium powstania obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich, jak wywodził organ, jest fakt wybudowania drogi oraz samo stworzenie warunków do korzystania z niej. W sprawie kryteria te zostały spełnione. Nieruchomość będąca własnością odwołującej się, choć nie jest położona bezpośrednio przy ulicy ma zapewniony dostęp do tej ulicy przez wybudowany zjazd. B. P. jest zatem stroną postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach I instancji protokołu odbioru inwestycji, budowa obejmowała: roboty rozbiórkowe, roboty drogowe, roboty instalacyjne, roboty elektroinstalacyjne, oświetlenie uliczne, elementy zagospodarowania terenu. Roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniami na budowę, dokumentacją techniczną i koniecznymi zaleceniami. Wbrew zatem zarzutom odwołania, inwestycja została wykonana w całości.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nietrafny jest także zarzut nie zaliczenia na poczet budowy drogi poniesionych stronę kosztów kostki betonowej wykorzystanej na budowę zjazdu. Zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi, koszty jego budowy nie pomniejszają różnicy wartości nieruchomości, nie są bowiem poniesione na budowę drogi.

W odniesieniu do zarzutów odwołania skierowanych do sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego organ wyjaśnił, że do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównywania nieruchomości parami. Art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Szacując wartość nieruchomości odwołującej się rzeczoznawca ustalił rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obejmujący teren miasta w okresie od 2007 roku do dnia sporządzenia operatu. W tym okresie dało się zauważyć zmniejszoną ilość zawieranych transakcji oraz pewną stabilizację cen rynkowych, dlatego do obliczeń przyjęto ceny transakcyjne bez korekty z tytułu upływu czasu. Największym zainteresowaniem potencjalnych nabywców cieszyły się działki o powierzchni około 1000 m2, położone w śródmiejskiej strefie zabudowy, blisko ciągów komunikacyjnych, obiektów handlowo-usługowych, urzędów, przy równocześnie dużej ilości terenów zielonych, w pewnym oddaleniu od arterii komunikacyjnych i terenów o charakterze produkcyjno-usługowym, co ogranicza poziom hałasu. Czynnikiem mającym duży wpływ na cenę gruntu było sąsiedztwo i otoczenie. Spore znaczenie miało również uzbrojenie techniczne terenu i możliwość podłączenia się do niego. Zwiększa się obrót działkami budowlanymi położonymi na obrzeżach śródmiejskiej i pośredniej strefy miasta. Na podstawie obserwacji rynku lokalnego i preferencji nabywców rzeczoznawca określił cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową działek pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca uwzględniając cechy wycenianej nieruchomości do szczegółowej analizy przyjął transakcje dotyczące sprzedaży działek budowlanych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z możliwością podłączenia się do istniejących sieci uzbrojenia terenu i podobnym sąsiedztwie. Do określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem ulicy rzeczoznawca posłużył się danymi z 3 transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bez urządzonych dróg (w dwóch przypadkach brak w terenie nawet drogi gruntowej). Do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu ulicy wybrano 3 transakcje dotyczące nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dostępem do dróg asfaltowych z chodnikami.

Wynikającą z wyceny wartość nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za dającą podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ nie znalazł uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność z zasadami i trybem wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczył dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Organ nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości przygotowania operatu. Strona nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że wartość nieruchomości nie wzrosła na skutek wybudowania drogi.

W konkluzji rozważań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji określił termin wniesienia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Tymczasem zgodnie art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Wynika z tego, że organ I instancji określił termin wniesienia opłaty w sposób inny niż to reguluje ustawa, zatem niezbędna była zmiana decyzji I instancji w tym zakresie. Obowiązek wniesienia ustalonej opłaty powstanie po upływie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji II instancji.

W skardze na powyższą decyzję B. P. wniosła o uchylenie decyzji II i I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach strona powtórzyła argument stanowiący o tym, że inwestycja w postaci budowy drogi nie została zrealizowana w całości zgodnie z dokumentacją projektową. Zdaniem strony, jezdnie wraz z chodnikami i zjazdami są częścią drogi publicznej. Dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie nawierzchni asfaltowej, chodników i wjazdów. Tymczasem, na wysokości nieruchomości skarżącej, nie zostały wykonane chodniki. Nadto, strona przyczyniła się od obniżenia kosztów inwestycji budowy drogi, gdyż wybudowała zjazd ze swojej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nieprawidłowo i nierzetelnie oceniono operat szacunkowy, ponieważ rzeczoznawca dokonał niewłaściwego wyboru nieruchomości porównawczych, przyjął nieprawidłowe cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi oraz błędnie ustalił stan faktyczny. W konkluzji strona wskazała, że regulacja art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych prawidłowości wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływanej dalej skrótowo jako ustawa). Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określającej wysokość stawki procentowej tejże opłaty (art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ustawy). Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148 ust. 4 ustawy).

W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji ustalił dla skarżącej opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem drogi uznając, że wartość nieruchomości na skutek wybudowania drogi wzrosła. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, w kontekście treści art. 145 ust. 1 ustawy, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy w sprawie inwestycja w postaci budowy drogi została wykonana w całości. Innymi słowy, czy warunki korzystania z wybudowanej drogi zostały zapewnione dla nieruchomości skarżącej. Następną kwestią wymagającą rozważenia w sprawie jest możliwość zaliczenia kosztu zakupu kostki brukowej przez skarżącą do nakładów poczynionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej stosownie do treści art. 148 ust. 4 ustawy.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia należy wskazać, że na mocy cytowanego już uprzednio art. 145 ust. 1 ustawy, opłata adiacencka może być ustalona przez właściwy organ po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oznacza to, iż opłata adiacencka za urządzenie drogi może być określona tylko za urządzenie drogi w całości, za zrealizowanie inwestycji w całości. Tym samym, opłata ta nie może być wymierzana kilkakrotnie po wybudowaniu poszczególnych elementów składowych drogi takich jak jezdnia, chodniki, itp. Zacytowany pogląd wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2002 roku (I SA 2032/00, Lex Nr 82643), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym kontekście ważnym w sprawie jest ustalenie w sposób bezsporny i pewny, czy zaplanowana inwestycja w postaci budowy drogi została zrealizowana w całości. W tym celu, z jednej strony należy określić jakie elementy składowe obejmowała inwestycja (czyli co zawierał projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę), a następnie po jej zrealizowaniu, czy wykonano wszystkie te części.

W tym zakresie, zdaniem Sądu, ustalenia organów administracji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne).

Zdaniem składu orzekającego, organ nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy czy zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy drogi zostało zrealizowane w całości, a w szczególności czy został wykonany chodnik oraz czy inwestycja obejmowała wykonanie zjazdu na nieruchomość skarżącej. Załączony do akt administracyjnych projekt budowlany przewidywał budowę chodnika i zjazdu precyzując jedynie długość, szerokość, jak i materiały budowlane oraz technologię budowy. Protokół odbioru wskazywał, że inwestycja została zrealizowana. W dokumencie tym określono powierzchnię wykonanej drogi i chodnika. Z porównania treści tych dokumentów nie wynika, czy inwestycja została zrealizowana w całości, w szczególności w kontekście twierdzeń skarżącej. Strona skarżąca w toku postępowania podniosła bowiem, że na wysokości jej nieruchomości nie został wybudowany chodnik, a zjazd wykonała na własny koszt. Konkludując, z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji oraz treści decyzji organów nie wynika, czy na wysokości nieruchomości skarżącej chodnik został wybudowany. Jednocześnie twierdzenie organów, że inwestycja została zrealizowana w całości nie jest wystarczające.

W odniesieniu do kwestii budowy zjazdu Sąd nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż budowa zjazdu nie była objęta zamierzeniem przewidzianym w projekcie budowy drogi, bo zjazd tenże jest wyraźnie zaznaczony na załączniku graficznym tego dokumentu. Sąd nie zgadza się także z wywodem organu odwoławczego, iż budowa zjazdu to nie budowa drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem tegoż organu, zjazd to tylko miejsce dostępu do drogi i jako taki nie mógł być objęty budową drogi. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż w przepisie art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zawarł definicję zjazdu. Przepis ten określa, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Tym niemniej, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Z zacytowanych przepisów, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego wprost wynika, że skoro zjazd z drogi na nieruchomość skarżącej istniał przed budową drogi, to obowiązki w zakresie jego budowy lub przebudowy obciążały inwestora, czyli zarządcę drogi.

Jak już wskazywano uprzednio, następną kwestią wymagającą rozważenia w sprawie jest możliwość zaliczenia kosztu zakupu kostki brukowej przez skarżącą do nakładów poczynionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej stosownie do treści art. 148 ust. 4 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W stanie faktycznym sprawy, inwestycja w postaci drogi została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z marca 2006 roku. Protokół odbioru inwestycji został sporządzony w grudniu 2006 roku. W toku postępowania skarżąca, do akt administracyjnych złożyła dowody zakupu kostki brukowej z marca 2002 roku, która to kostka, zgodnie z twierdzeniami strony, została wykorzystana w celu wykonania zjazdu. Organy odmówiły zaliczenia tego wydatku do nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wydatek ten został poniesiony przed zamierzoną inwestycją.

Sąd analizując przedmiotową sprawę nie podzielił tego poglądu. Z cytowanego bowiem przepisu art. 148 ust. 4 ustawy nie wynika, by rzeczone nakłady właściciela musiały być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji. Tym samym nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko zaprezentowane przez organ, a odnoszące się do daty poniesienia danego wydatku.

W odniesieniu do tej kwestii, w ocenie Sądu, organ powinien ustalić czy zjazd został rzeczywiście wykonany przez skarżącą przy wykorzystaniu zakupionej kostki brukowej. Ważnym jest również ustalenie, że tenże zjazd nadal funkcjonuje zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Jeżeli tak, to nie ma przeszkód do zaliczenia tego wydatku do nakładów poniesionych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej na mocy art. 148 ust. 4 ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wyjaśnić należy, iż wbrew jej twierdzeniom jest ona stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo iż jej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z drogą. Przepis art. 144 i 145 ustawy stanowi tylko o "stworzeniu warunków korzystania z wybudowanej drogi". Ważne jest zatem ustalenie stanu faktycznego korzystania z drogi, a nie stanu prawnego opartego na bezpośrednim graniczeniu nieruchomości z drogą.

Duża część zarzutów skargi odnosi się do sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął, że w ramach budowy drogi wykonano także chodnik. Z racji tego, że fakt wybudowania chodnika nie został przez organ wyjaśniony w sposób bezsporny, zarzuty te są przedwczesne. Najpierw trzeba ustalić czy chodnik został wykonany, by móc odnieść się do tych zarzutów. Jednocześnie, z drugiej strony, gdyby w toku ponownie prowadzonego postępowania okazało się, że na wysokości nieruchomości skarżącej nie został wykonany chodnik, to operat szacunkowy znajdujący się w aktach administracyjnych okazałby się wadliwy.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku w oparciu o zapisy art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi poniesiony przez stronę skarżącą (100 zł).

K.O.