Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 163/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 8, art. +9, art. 10, art. 12, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi O.S. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej O.S. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 czerwca 2020 r. do (...) Urzędu Wojewódzkiego w G. wpłynął nadany za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 12 czerwca 2020 r. przez O. S.(dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jako główny cel pobytu wnioskodawczyni wskazała prowadzenie działalności gospodarczej.

Do wniosku załączono kserokopie wizy, zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, umowy najmu mieszkania, aktu urodzenia córki wnioskodawcy, odpisu z KRS spółki, druków ZUS P ZUA (zgłoszenie do ubezpieczeń) i ZUS P ZCNA (zgłoszenie danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego), jak również umowę o pracę oraz umowę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Pismem z dnia 3 lutego 2021r. Wojewoda (...) wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w Oddziale ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców (...) Urzędu Wojewódzkiego w G., w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, celem dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych.

W dniu 15 marca 2021 r. wnioskodawczyni uczyniła zadość wezwaniu organu. W tym dniu sporządzono protokół przyjęcia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, w którym dokonano weryfikacji wniosku pod względem formalnym. W protokole odnotowano brak odpowiednich fotografii, ważnego dokumentu podróży, załącznika nr 1 do wniosku. W protokole odnotowano również wezwanie wnioskodawczyni do usunięcia ww. braków formalnych wyznaczając jej termin do dnia 15 kwietnia 2021 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu 15 kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła fotografie, oświadczenie pracownika dla celów obliczania miesięcznych zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych, potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy, odpis z KRS spółki, druk ZUS P ZUA oraz potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika organu: paszport, umowa o pracę, umowa najmu mieszkania z aneksem.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2021r. Wojewoda (...) wystąpił do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach z zapytaniem, czy pobyt wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty organ poinformował wnioskodawczynię, że termin do wydania decyzji w sprawie został przedłużony do dnia 30 września 2021 r.

Pismem z dnia 8 września 2021 r. Wojewoda (...) wezwał wnioskodawczynię do usunięcia w terminie 7 dni braków wniosku przez przedłożenie, na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wymienionych w wezwaniu dokumentów.

W dniu 28 września 2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła m.in. wypełniony załącznik nr 1, umowę spółki, zaświadczenie z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, zaświadczenie z ZUS o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń, bilans spółki wraz z aktualnym rachunkiem zysków i strat, umowę spółki, zaświadczenie z banku o aktualnie posiadanym przez spółkę rachunku, wyciąg z rachunku bankowego, dokumenty celne, biznesplan. Kolejne dokumenty wpłynęły do organu w dniu 6 października 2021 r. (m.in. zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach i o podleganiu ubezpieczeniu w ZUS).

Pismem z dnia 14 października 2021 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez pełnomocnika złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 27 października 2021 r. Wojewoda (...) wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 26 stycznia 2022 r. W tej samej dacie Wojewoda (...) wyznaczył wnioskodawczyni termin do zapoznania się z aktami sprawy i poinformował o brakujących dokumentach.

Pismem z dnia 28 października 2021 r. Wojewoda (...) przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyjaśniając, że na czas prowadzonego postępowania ma wpływ niekompletność materiału dowodowego oraz że czynności podejmowane były niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracowników liczbą wpływających wniosków oraz zasoby kadrowe.

W dniu 16 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Wojewodę (...) skarga O.S., wniesiona w dniu 8 listopada 2021 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (...) w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody (...) do wydania w terminie miesiąca rozstrzygnięcia w sprawie, stwierdzenie, że Wojewoda (...) dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

a. przepisu art. 35 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie niniejszej sprawy zgodnie z określonym w tym przepisie terminie załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki;

b. przepisu art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie;

c. przepisu art. 37 § 4 k.p.a., poprzez nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni, co skutkowało brakiem rozpatrzenia ponaglenia do chwili obecnej;

d. przepisu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

e. przepisu art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady informowania, udzielania informacji stronie;

f. przepisu art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. szybkości i prostoty postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że czekała stosunkowo długo na podjęcie czysto rutynowych czynności takich jak np. wezwanie do uzupełnienia dokumentów, a dalej – po uzupełnieniu materiału dowodowego i po upływie wyznaczonego (przedłużonego) przez organ terminu na rozpoznanie sprawy – na jej zakończenie i wydanie rozstrzygnięcia, co nie da się pogodzić z regułami państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie przez organ prawa. Wskazała również na trudności i dolegliwości z jakimi boryka się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie działalności gospodarczej, co oznacza negatywne przeżycia związane z niepewnością co do prawa pobytu, ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej, brak stabilności sytuacji rodzinnej i ekonomicznej. Skarżąca jest też pozbawiona możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy, w tym np. przekraczania granicy w celu odwiedzenia rodziny bez konieczności uzyskiwania wizy, pozyskania środków pieniężnych na finansowanie swojej działalności gospodarczej itp. Skarżąca przez okres oczekiwania na wydanie decyzji nie może też uzyskać wsparcia z programu 500+ dla swojej córki. Opieszałe działanie organu pozbawiło ją świadczenia za okres 14 miesięcy, co daje łączną kwotę 7000 zł (przyjmując, że organ winien był wydać decyzję w ciągu 2 miesięcy). Skarżąca podkreśliła też, że organ dopuścił się opieszałości w przekazaniu złożonego ponaglenia. Wszystkie te okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę z dnia 6 grudnia 2021 r. Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że ponaglenie przekazane zostało do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 28 października 2021r. oraz że w sprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. wydana została decyzja o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia 5 grudnia 2024 r. Poszczególne czynności w toku postępowania były podejmowane przez organ I instancji niezwłocznie, a długi termin rozpatrywania wniosku wynikał z faktu, że strona nie w pełni zastosowała się do wezwania i uzupełniała dokumenty w dużym odstępie czasu. Ponadto w kwestii wykazania spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o cudzoziemcach organ samodzielnie pozyskał informacje potwierdzające te okoliczności.

Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 3 grudnia 2021r., które załączyła do pisma. Postanowieniem tym o nr (...) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 1 kwietnia 2022r. Ponadto organ ten zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi. Wojewoda (...) decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej do dnia 5 grudnia 2024 r. Oznacza to jednak, że na dzień wniesienia skargi postępowanie administracyjne nie było zakończone, co z kolei oznacza brak podstaw do umorzenia postępowania jedynie z tego względu, że organ zakończył postępowanie po dniu wniesienia skargi i przed wydaniem przez Sąd orzeczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje stanowisko, zajęte m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. III SAB/Gd 27/21, zgodnie z którym możliwość uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie przez sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczy także sytuacji, kiedy organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania dotyczące terminów załatwienia sprawy w dniu wniesienia skargi - wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, a zatem nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności. Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono, że: "(...) proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było zatem wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W złożonej skardze O.S. zarzuciła Wojewodzie (...) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Aby ocenić zasadność zarzutów skargi należało uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego postępowanie jest przedmiotem skargi. Należy odnotować, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. W myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone wobec skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zakończone zostało wydaniem w dniu 6 grudnia 2021 r. decyzji, co miało miejsce przed wejściem w życie powyższej nowelizacji. Oznacza to, że przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie miał zastosowania, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 nowelizacji. W związku z powyższym kontrola prowadzonego przez Wojewodę (...) postępowania pod kątem zarzucanej mu przewlekłości, musi nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji. W tym zaś stanie prawnym przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) nie określały terminu w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tej materii należy zatem odwołać się do przepisów k.p.a., mając również na uwadze treść regulacji zawartych w art. 109 ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Natomiast na gruncie k.p.a. należy wskazać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Mając na uwadze przywołane powyżej regulacje Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda (...) dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia O.S. zezwolenia na pobyt czasowy.

Wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody (...) w dniu 15 czerwca 2020 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku.

Pierwszą czynnością organu wobec skarżącej, znajdującą materialne odzwierciedlenie w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, było wezwanie skarżącej do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Podkreślić należy, że czynności tej dokonano w dniu 3 lutego 2021r., czyli niemal osiem miesięcy od wpływu wniosku, co już samo w sobie stanowi rażące przekroczenie wynikających z powyższych przepisów reguł dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych. Po osobistym złożeniu przez skarżącej wniosku (wraz z załącznikami), co miało miejsce w dniu 15 marca 2021 r., organ dopiero w dniu 21 kwietnia 2021 r. zwrócił się do odpowiednich służb na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, choć zasady ekonomiki procesowej nakazywały dokonanie tej czynności niezwłocznie. Dalej, po wystosowaniu tego pisma organ przez sześć miesięcy nie dokonywał żadnych czynności. Dopiero w dniu 8 września 2021 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku przez przedłożenie dokumentów. Ostatecznie, decyzja wydana została w dniu 6 grudnia 2021 r., po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia i skargi do Sądu. Organ nie dopełniał również obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. Pierwsze zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie sporządzone zostało dopiero w dniu 21 kwietnia 2021 r. Wskazano w nim termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2021r., który również nie został dotrzymany. Kolejne zawiadomienie sporządzone zostało po jego upływie, tj. w dniu 27 października 2021r.

Wynikająca z akt sprawy i przedstawiona powyżej w skrócie chronologia zdarzeń pozwala, w ocenie Sądu, na postawienie Wojewodzie (...) emu zasadnego zarzutu przewlekłości, bowiem czynności w sprawie były podejmowane w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Wpływu na taką ocenę zachowania się organu nie może mieć podnoszony przez niego argument, że strona nie w pełni zastosowała się do wezwania i uzupełniała dokumenty w dużym odstępie czasu. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że strona reagowała niezwłocznie na wezwania organu, natomiast powodem przewlekłości były duże odstępy czasu między poszczególnymi czynnościami organu, a nie bierna postawa strony. Wskazać tu należy choćby na upływ ośmiu miesięcy między datą złożenia wniosku a podjęciem pierwszej czynności w sprawie, czego nie da się wytłumaczyć zachowaniem strony. Obowiązkiem organu była nie tylko rejestracja wniosku, ale również weryfikacja złożonego wniosku pod kątem wymogów formalnych, w tym oceny kompletności załączonych dokumentów. Organ nie może czekać biernie, aż strona postępowania z własnej inicjatywy uzupełni braki wniosku. Tymczasem wezwanie do osobistego złożenia wniosku wystosowane zostało dopiero w dniu 3 lutego 2021 r., a wezwanie o brakujące dokumenty w dniu 8 września 2021 r., czyli po upływie 13 miesięcy od daty wpływu wniosku i po upływie 6 miesięcy od daty złożenia przez skarżącą osobiście wniosku w siedzibie organu. Długotrwałość postępowania nie była zatem spowodowana działaniem skarżącej, która niezwłocznie wykonywała zobowiązania organu, lecz nieuzasadnionymi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, trwającymi po kilka miesięcy.

Powyższe uzasadnia wniosek, że postępowanie w sprawie Wojewoda (...) prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, akcentując problemy organizacyjne i kadrowe. Są to jednak okoliczności niezmienne od kilku lat, a ich konsekwencje nie mogą obciążać wnioskodawców. Rolą organu jest podjęcie kroków zmierzających do usunięcia tych problemów i podjęcia środków zaradczych, tak aby prawa strony do jak najszybszego rozpatrzenia jej sprawy nie zostały naruszone.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała w ocenie Sądu miejsce, gdyż załatwienie nieskomplikowanej sprawy wielokrotnie przekroczyło zastrzeżony przepisami termin, a organ nie wskazał niezależnych od organu podstaw takiego stanu rzeczy.

Sąd uwzględnił też wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy.

Instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r.; sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. W okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej ma zatem na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość.

Mając na uwadze z jednej strony argumentację skargi wskazującą na negatywne przeżycia związane z brakiem pewności i stabilizacji w życiu rodzinnym i zawodowym oraz brak możliwości korzystania ze świadczenia wychowawczego 500+, a z drugiej strony, czas trwania postępowania, Sąd uznał, że kwota 2000 zł będzie kwotą adekwatną, stanowiącą dla strony rodzaj rekompensaty za związane z tym niedogodności a z drugiej strony zdyscyplinuje organ na przyszłość. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą w skardze kwota 5.000 zł była zbyt wygórowana. Należy też wskazać, że zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej nie wyklucza dochodzenia od organu odszkodowania na drodze cywilnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody (...) na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł uiszczony od skargi, wynagrodzenie reprezentującego stronę radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).