Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 451/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 9, art. 28 ust.  2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: przy ocenie czy podmiot jest stoną post. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes pr. tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał

TEZY

przy ocenie czy podmiot jest stoną post. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes pr. tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał


SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/12 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. C. kwotę 850 (słownie: osiemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu koszów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Cz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.- stwierdził nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Autokomis A. L. budynku biurowego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w Międzyrzeczu przy ul. K.

Organ wskazał, że postępowanie wszczął na wniosek K. Cz., właściciela działki sąsiedniej (nr ew. [...]) wskazującego, że ww. inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ przybliżył zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podnosząc, że przed wydaniem pozwolenia organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu. Organ podniósł, że działka inwestycyjna zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Międzyrzeczu Nr [...] z dnia [...].04.1997r.), dalej plan, znajduje się na obszarze o symbolu 46fUR, przeznaczonym pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Nadto stwierdził, że udzielono pozwolenia na budowę autokomisu – budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą, aczkolwiek działalność autokomisu to handel, a nie usługi czy rzemiosło, jak dopuszcza plan. Ponadto, zdaniem organu, decyzję skierowano do Autokomis A. L., a więc podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej i zdolności do czynności prawnych. W ocenie organu decyzję z dnia [...] października 2007 r. wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 29 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. L. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ przytoczył art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który zdefiniowano w art. 3 pkt 20 ustawy.

Organ podniósł, że z odpisu z księgi wieczystej nr [...], wynika, iż K. Cz. jest właścicielem działki nr ew. [...], która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną, jednak fakt bezpośredniego sąsiedztwa nie przesądza o posiadaniu przez właścicieli przymiotu strony postępowania. O byciu stroną decyduje położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, wprowadzającym ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Z planu zagospodarowania działki wynika, że odległość między spornym budynkiem (elewacją bez otworów okiennych i drzwiowych - rys. nr 2), a działką skarżącego wynosi 3 m. Usytuowanie to, uwzględniając również jego wysokość (3,58m - rys. nr 5) i przeznaczenie wyklucza uznanie, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm., wg stanu na dzień 8.10.2007r.). Inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących, jak i potencjalnych (§ 13 warunków technicznych). Inwestycja nie narusza również § 57 warunków technicznych (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt łudzi) i § 271 (ochrona przeciwpożarowa). Organ zaznaczył, że w ramach inwestycji zaplanowano realizację 26 miejsc parkingowych. Najbliższe miejsce parkingowe zaprojektowane zostało 8,5 m od działki skarżącego i ok. 16,5 m od budynku mieszkalnego. Kwestionowane przedsięwzięcie będzie zatem spełniać wymagania z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 warunków technicznych i nie ograniczy sposobu zagospodarowania działki skarżącego. Organ podniósł, że wskazywana przez skarżącego możliwość występowania uciążliwości w związku ze zwiększonym hałasem dotyczy interesu faktycznego, a nie prawnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył K. Cz., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania; art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że stroną postępowania jest A. L., gdy co najmniej od 3.11.2011 r. nie ma ona prawa do dysponowania gruntem, na którym obiekt jest budowany; art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym przez stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez określenie kręgu osób, które mogą być stroną postępowania na etapie odwoławczym, bez uchylenia decyzji w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a tym samym bez możliwości złożenia odwołania przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego; art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie organu I instancji, w sytuacji gdy całokształt okoliczności sprawy uzasadniał zastosowanie art. 138 § 1 i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości; art. 61 § 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postępowanie o stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może być prowadzone tylko na wniosek i tylko strony w rozumieniu art. 28 ustawy, gdy w myśl art. 157 § 2 może być ono prowadzone również z urzędu.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t.j.: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy poprzez arbitralne ustalenie, kto jest stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu oraz jego błędną wykładnię, zakładającą, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, gdyż nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ ograniczył badanie do wąskiego kręgu przepisów wymienionych w uzasadnieniu; art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy poprzez przyjęcie, iż udzielenie pozwolenia może dotyczyć budowy 26 miejsc parkingowych, które znacznie przekraczają potrzeby i gabaryty obiektu biurowego, a nadto zajmują całą pozostałą część działki, gdy w planie teren przeznaczono pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom; art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez ich nieuwzględnienie, mimo, iż decyzja organu I instancji stwierdzała nieważność ww. decyzji z uwagi na niezgodność z planem, który to aspekt organ II instancji pominął.

Skarżący podniósł, iż decyzja Starosty Międzyrzeckiego rażąco narusza prawo, gdyż została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest bez sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze 46fUR, przeznaczonym w planie pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Skarżący przedstawił wywód odnośnie definicji pojęcia rzemiosła wymienionego w art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle (Dz.U. z 2002r. Nr 112, poz. 979 ze zm.) i podzielił argumentację organu I instancji odnośnie pojęcia usług. Skarżący wskazał, że wskutek działalności związanej z powstaniem autokomisu mieszkańcy działek sąsiednich narażeni są na uciążliwy hałas oraz zanieczyszczanie przez klientów środowiska, mają zakłócony spokój i porządek.

Zdaniem skarżącego organ I instancji słusznie zauważył, iż stroną postępowania zwyczajnego nie może być Autokomis A. L., gdyż taki podmiot w świetle prawa nie istnieje. Art. 28 ust. 2 ustawy jasno precyzuje, kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja powinna zostać wydana na rzecz inwestora – A. L. Ponadto, Starosta jako organ ochrony środowiska, nie opiniował lokalizacji przedsięwzięcia, naruszając tym samym art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skarżący podniósł, iż z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Międzyrzeczu z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, iż otrzymał oświadczenie A. L. o zakończeniu z dniem [...] listopada 2011 r. działalności gospodarczej pod nazwą Autokomis w Międzyrzeczu oraz zakończeniu dzierżawy działki, a obecnym właścicielem autokomisu jest R. Ś. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PPHU Ś. R. Dla skarżącego niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji na art. 28 k.p.a., skoro do ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania należy stosować art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego organ nie odniósł się do poczynionych przez organ I instancji ustaleń, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do podmiotu, który prawnie nie istnieje oraz że jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że nie dokonano ustaleń dotyczących wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Organ nie wskazał, jakie odległości są konieczne do uznania, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania oraz jaka jest ich podstawa prawna. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał ponadto, że samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylająca decyzję Wojewody Lubuskiego, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2007 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji, nie narusza prawa.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w tym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 61 a kpa (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd wskazał, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd przytoczył art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie obszaru i wskazanie stron tego postępowania.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, prawidłowe było zatem umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Międzyrzeckiego. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza prawa własności i nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do K. Cz. Wprawdzie skarżący jest właścicielem działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką objętą inwestycją, to jednak położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki NSA z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1082/05, oraz z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08). Sąd podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki objętej sporną inwestycją, odległość projektowanego budynku od granicy z działką skarżącego (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) wynosi 3 m, zostały zatem zachowane odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690). Projektowana inwestycja nie ma też żadnego wpływu na zacienienie działki skarżącego i nie ograniczy dopływu naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku skarżącego (§ 13 i § 57 rozporządzenia). W ramach inwestycji zaplanowano realizację 26 miejsc parkingowych, przy czym najbliższe miejsce parkingowe zaprojektowano 8,5 m od działki skarżącego i ok. 16,5 m od budynku mieszkalnego skarżącego, inwestycja spełnia zatem wymagania z § 19 rozporządzenia.

Sąd podkreślił, iż ustalenie, że na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, np. związane z emisją hałasu nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. K. Cz. takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazał, nie wynikają one również ze zgromadzonej dokumentacji, prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pochodzi od strony postępowania.

Sąd stwierdził, że skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznawał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem umorzył postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, to nie mógł badać merytorycznie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta wadą nieważności.

W skardze kasacyjnej K. Cz., reprezentowany przez radcę prawnego E. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, pomijając obowiązki wynikające z wyżej wskazanych artykułów, w postaci nie rozstrzygnięcia przez Sąd w granicach przedmiotowej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także braku uzasadnienia w skardze zarzutów podniesionych w skardze, ograniczając się jedynie do wskazania braku interesu prawnego skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

2) art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., polegające na przyjęciu na jego podstawie, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone było na wniosek, a nie z urzędu, nadto, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy postępowanie to może zostać również wszczęte przez organ z urzędu, co doprowadziło do uznania przez Sąd, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia na tej podstawie skargi;

3) art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie na tej podstawie, iż skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie mógł nią być w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy tymczasem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od wydania pozwolenia na budowę, które jako już zakończone podlega wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia przez Sąd skargi i w jej wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia przez Sąd skargi i w jej wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym przez stwierdzenie przez organ, iż nie zachodzą konieczne przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania, lub przez pominięcie, iż był osobą inicjującą działanie organu z urzędu;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia przez Sąd skargi i w jej wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak działania organu w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, pomimo istnienia ku temu podstaw prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem, mimo, że decyzja Wojewody Lubuskiego wydana została przez organ właściwy w granicach i na podstawie prawa, powodując pozostanie w obrocie prawnym decyzji Starosty Międzyrzeckiego mimo jej nieważności, i konieczność podjęcia postępowania z urzędu na nowo, gdy tymczasem jedyne uchybienie Wojewody Lubuskiego odnośnie braku wszczęcia postępowania z urzędu, nie miało wpływu na wynik sprawy i toczyło się z udziałem inwestora;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia przez Sąd skargi i w jej wyniku brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 61 § 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postępowanie .administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę było prowadzone tyko na wniosek nie pochodzący od strony w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, gdy w myśl art. 157 § 2 może ono być prowadzone również z urzędu. Takie działanie Sądu I instancji prowadzi do utrzymania w obrocie prawnym decyzji organu, która wyłączyła z obrotu prawnego słuszną decyzję Wojewody Lubuskiego wydaną na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w granicach jego kompetencji ustawowych jako organu wyższego stopnia nad Starostą Międzyrzeckim.

II) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, poprzez arbitralne dokonanie przez Sąd ustalenia, kto jest stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu oraz jego błędną wykładnię, zakładającą, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, gdyż nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ww. przepisów. Sąd zarazem ograniczył swoje badanie w sposób niewyjaśniony do wąskiego kręgu przepisów wymienionych w treści uzasadnienia; 2) art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego, poprzez wydanie wyroku przez Sąd I instancji, którego uprawomocnienie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji Starosty Międzyrzeckiego, która zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, mimo wyraźnej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto stwierdzenia, że może dotyczyć budowy 26 miejsc parkingowych, które znacznie przekraczają potrzeby i gabaryty obiektu budowlanego (biurowego), któremu mają towarzyszyć, a nadto zajmują całą pozostałą część działki, gdy tymczasem teren objęty decyzją ma zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom;

3) art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez ich nieuwzględnienie, mimo, iż decyzja organu I instancji stwierdzała nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego, który to aspekt Sąd pominął;

4) art. 80 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego — poprzez pominięcie przez Sąd, iż w postępowaniu istnieje decyzja Wojewody Lubuskiego jako właściwego organu administracji architektoniczno — budowlanej, wydana na podstawie prawa i w granicach ustawowych kompetencji tego organu, która nie jest sprzeczna z prawem i go nie narusza, a tym samym, że jej uchylenie przez organ administracji i umorzenie postępowania było sprzeczne prawem;

5) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa i poczucia sprawiedliwości społecznej poprzez wydanie wyroku przez sąd I instancji, którego uprawomocnienie doprowadzi do uchylenia decyzji Wojewody Lubuskiego wydanej przez właściwy organ i w zakresie jego kompetencji ustawowych, a tym samym do utrzymania w mocy decyzji Starosty Międzyrzeckiego, która zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, mimo jej wyraźnej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przez to z Prawem budowlanym;

6) 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) ustanawiającego gwarancję dla obywateli do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, poprzez oddalenie wniesionej skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego; 7) art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r. (Dz.U. 1993, Nr 61, poz.284), przez oddalenie wniesionej skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w niniejszej skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze, pomijając obowiązek wynikający z art. 134 p.p.s.a., ograniczając się do wykazania braku legitymacji skargowej, na skutek braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nieważnościowym. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009r., (I OPS 10/09), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skarżący podniósł, że Wojewoda Lubuski, jako organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie badał kwestii formalnych, takich jak wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Okoliczność, iż organ wyższego stopnia, właściwy do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przeprowadził formalnego badania wniosku skarżącego, pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przez organ na wniosek uprawnionego podmiotu, bądź nawet z urzędu. Fakt, iż skarżący dowiedział się, że nie jest stroną przedmiotowego postępowania dopiero na etapie decyzji Głównego Inspektora Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. uderza w podstawową zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 8, tj. zasady pogłębiania zaufania, co jest niezwykle krzywdzące dla skarżącego.

Skarżący podniósł, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż decyzja o pozwoleniu na budowę narusza interes prawny skarżącego, gdyż jest sprzeczna z art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo - budowlane, poprzez niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ogólne podejście do sprawy bez pełnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, m.in. poprzez nieuwzględnienie niezgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbadanie wpływu inwestycji na środowisko, które to powinny zostać uwzględnione przez organ przed wydaniem pozwolenia budowlanego, jest w ocenie skarżącego nie do przyjęcia.

Skarżący podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się nie tylko na żądanie strony, ale także z urzędu. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej działającej na prawach strony. W literaturze (Z. R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, ST 2009, Nr 7—8, s. 125) oraz orzecznictwie wskazano, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinno następować stosownie do art. 157 k.p.a. również w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 k.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz Autokomisu A. L., ul. K. , 66-300 Międzyrzecz, jednoznacznie nie wynika, w jaki sposób zostało wszczęte przedmiotowe nieważnościowe, bowiem organ nie badał legitymacji skarżącego. Nadto organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony i stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji"; "Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32 oraz z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 645/99).

W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powinien ograniczać się jedynie do formalnego badania skargi w zakresie interesu prawnego, ale rozpatrywać ją w odniesieniu do całej jej treści, skonfrontowanej z pełną analizą załączonych do niej dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji jak i organ odwoławczy dopuścili się naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 61a i art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r. (Dz.U. 1993, Nr 61, poz.284).

Jak stanowi art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a.

W rozważanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji - stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Autokomis A. L. budynku biurowego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w Międzyrzeczu przy ul. K. - i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, że Wojewoda Lubuski wszczął i prowadził postępowanie na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Takie stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił tym, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja – uwzględniając odległość budynku od granicy z działką K. Cz. wysokość budynku, usytuowanie 26 miejsc parkingowych i charakter inwestycji oraz kwestie dotyczące przesłaniania obiektów, nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i ochrony przeciwpożarowej - w jakikolwiek sposób wpłynie na możliwość zagospodarowania działki K. Cz. To, zdaniem organu odwoławczego, wyklucza uznanie, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12, § 13, § 57 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.).

Powyższe stanowisko podzielił Sąd pierwszej instancji podkreślając, że skoro realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza prawa własności i nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania nieruchomością należącą do K. Cz., to prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony.

Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można się zgodzić, a to z następujących względów.

Przypomnieć należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca ) nie w każdym bowiem przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Jeżeli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 664/12 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA ).

To zaś oznacza, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., znak [...].

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji wyłącznie z tego względu, iż odmówił K. Cz. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie oceniał, czy decyzja Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2007r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa czy też nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu Sąd pierwszej instancji nie mógł oceniać i rozważać, czy decyzja Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2007r. nosi cechy rażącego prawa. Powyższe oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny również nie może rozważać tych kwestii. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt II. 2, 3,4,5 są przedwczesne.

Organ I instancji uznał, iż decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem, organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ocenić decyzję Starosty Międzyrzeckiego z dnia [...] października 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, aby stwierdzić czy zaistniało rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa .

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie

203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.