Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1454/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 a i 64 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

M. A. poinformowała Wójta Gminy M. K. o zasypaniu rowu na działce nr ew. gr. [...] w m. [...]

Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Wójt Gminy M. K. przekazał Staroście [...] według właściwości ww. wniosek.

Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie zasypania rowu na działce nr [...] w m. [...]. Po dokonaniu oględzin terenu, przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 czerwca 2017 r. oraz przeanalizowaniu materiałów dowodowych stwierdził, iż na działce nr ew. [...] w m. [...], będącej własnością M. A. oraz działce nr ew. [...] w m. [...] będącej własnością B. K. istnieje rów odwadniający. Przedmiotowy rów na działce nr ew. [...] stanowi ciąg rowu biorącego swój początek na działce nr ew. [...] i przebiega dalej w kierunku wschodnim. Jego zadaniem według zgodnych wyjaśnień stron i zeznań świadków jest odwodnienie obszaru, po którym przebiega. Istnienie przedmiotowego urządzenia wodnego potwierdza dokumentacja w postaci wypisu z rejestru gruntów i mapy zasadniczej zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K., na których to istniejący rów oznaczony jest jako wody "W".

Nadto organ stwierdził, że w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z urządzeniem wodnym - rowem odwadniającym, który aktualnie na całej długości znajduje się w złym stanie technicznym ze względu na brak konserwacji oraz wykonane roboty ziemne (zasypanie). Z uwagi na zaniechanie robót związanych z jego utrzymaniem i konserwacją obecne parametry geometryczne rowu na obszarze działek o nr. ew. gr. [...] i [...] wynoszą: głębokość zmienna 10-15 cm i szerokość ok 40-50 cm. Oględziny w terenie wykazały, iż na działce nr ew. gr. [...] na odcinku ok. 8,10 m nastąpiło zasypanie rowu ziemią, przez co utracił on funkcję rowu odwadniającego i zdolność przepływową. Fakt zasypania rowu przez męża i ojca B. K. - właścicielki działki nr ew. gr. [...] potwierdziły zgodnie strony i świadkowie. Niedrożność przedmiotowego rowu powoduje niefunkcjonalność istniejącego systemu odwodnienia i w konsekwencji w okresie obfitych opadów podtapianie działki nr ew. [...]. Organ uznał, że czynnościami pozwalającymi na przywrócenie dotychczasowej funkcji istniejącego od wielu lat rowu będzie udrożnienie (odkopanie) zasypanego fragmentu, co wiąże się z usunięciem ziemi oraz udrożnieniem przepustu w celu umożliwienia swobodnego przepływu wód. Parametry "przywróconego" rowu określone w decyzji wynikają ze stanu faktycznego i wyjaśnień stron, pozwolą na swobodny przepływ wód w przedmiotowym urządzeniu wodnym.

Mając powyższe na uwadze, Starosta [...] decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. znak: [...] na podstawie - art. 64, art. 64b, art. 65, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej: "Prawo wodne"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w pkt I, nakazał B. K. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu odwadniającego położonego na działce nr ew. gr. [...] w m. [...] poprzez jego udrożnienie (odkopanie) na długości 8,10 m od granicy z działką nr ew. gr. [...] w kierunku wschodnim, w celu zachowania jego istniejących parametrów w terenie tj. głębokości mm. 15 cm, szerokości min. 40 cm oraz udrożnienie istniejącego w rowie przepustu trapezowego celem umożliwienia swobodnego przepływu wód zgodnego z ukształtowaniem terenu i przebiegiem rowu. W pkt II wyznaczył termin wykonania tj. 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji oraz w pkt III zobowiązał B. K. do powiadomienia Starosty [...] o zakończeniu prac związanych z przywróceniem poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu odwadniającego położonego na działce nr ew. gr. [...] w m. [...] w terminie 14 dni od zakończenia ww. robót.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ streścił przebieg doczasowego postępowania.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 64b ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Zdaniem organu materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na istnienie przedmiotowego rowu (aktualnie nieutrzymywanego i zdegradowanego przez właścicieli działek). Fakt braku konserwacji urządzenia wodnego niezależnie od tego kiedy istniał, obciąża aktualnych właścicieli nieruchomości, bowiem to na nich nakładany jest obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Materiał dowodowy potwierdza również istnienie szkód na działce nr ew. gr [...] (zastoisko wody przy granicy z działką nr ew. [...] bez możliwości użytkowania jej rolniczo na tym fragmencie) powstałych w wyniku zasypania odcinka rowu na działce nr ew. [...]. Wody opadowe i roztopowe ze zlewni rowu odwadniającego spływały do przedmiotowego rowu i dzięki spadkom terenu odpływały w kierunku wschodnim. Z dokumentacji wynika że problem z prawidłowym odpływem wód za pośrednictwem przedmiotowego rowu pojawił się w momencie zasypania odcinka rowu na długości 8,10 m na działce nr ęw. gr. [...].

Starosta [...] wskazał, powołując się na treść art. art. 64 i art. 65 ustawy Prawo wodne, aby przywrócić prawidłową funkcję rowu odwadniającego i jego zdolność przepływową należy przywrócić jego parametry określone w sentencji decyzji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. K. wnosząc w ustawowym terminie dowołania od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 64 ustawy Prawo wodne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej decyzją z dnia 11 września 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 roku, póz. 935) oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64a ustawy Prawo wodne uchylił zaskarżoną decyzję w części tj. pkt II i w tym zakresie orzekł, co do istoty w następujący sposób: "Termin wykonania: 15 października 2017 roku.", a pozostała treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji pozostała bez zmian.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz streścił przebieg postępowania. Nadto powołał treść wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd [...], zgodnie z którym jeżeli nastąpiło zasypanie rowu, będące w istocie jego likwidacją (rozbiórką urządzenia wodnego), to działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei przepis art. 64a ust. 5 p.w. pozwala nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu zakopanego bez stosownego pozwolenia, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż na przedmiotowym terenie występuje rów i, że doszło do jego samowolnego zasypania, co wyrządziło szkodę na działce sąsiedniej (wypisy z rejestru gruntów, kopia mapy zasadniczej, oględziny nieruchomości i zeznania świadków). W związku z powyższym, na podstawie art. 64a ust. 5 oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne zachodzą przesłanki do przywrócenia stanu poprzedniego (odkopania rowu). Kompetencja organu co do zasady ma charakter związany, gdyż przepis posługuje się sformułowaniem "nakłada obowiązek", a nie "może nałożyć". W związku z powyższym organ nie może uwolnić się od kompetencji nałożenia obowiązku.

Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta [...] wprawdzie błędnie powołał się na art. 64b ustawy Prawo wodne, zamiast na art. 64a ustawy Prawo wodne, jednakże uchybienie to nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż materiał dowodowy jest kompletny do załatwienia sprawy. Poza tym, określone przez organ I Instancji warunki wykonania obowiązku są precyzyjne i mieszczą się w kompetencji art. 64a ww. ustawy.

Odwoływanie się do art. 29 ustawy Prawo wodne i kwestii zmiany stanu wody na gruncie – zdaniem organu odwoławczego - jest bezprzedmiotowe. Podstawą prawną niniejszego postępowania jest art. 64a, w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, a nie art. 29 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis nie może mieć zastosowania w tego typu sprawach.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że określenie terminu wykonania obowiązku jest nieprecyzyjne w związku z powyższym dokonał zmiany rozstrzygnięcia w tym zakresie, uznając za odpowiedni termin do wykonania obowiązku - 15 października 2017 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję wniosła B. K. – dalej skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a.:

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpoznanie sprawy co do istoty oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez brak jasnego, precyzyjnego i jednoznacznego określenia w rozstrzygnięciu, skutków przedmiotowej decyzji dla skarżącej

b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez:

- brak precyzyjnego wskazania w rozstrzygnięciu podstawy uszczuplenia władztwa właściciela - skarżącego w związku z ograniczeniem korzystania z nieruchomości w postaci nakazu udrożnienia rowu, i zmuszenia skarżącej do podjęcia działania na swoją niekorzyść

- lakoniczne uzasadnienie oraz brak wskazania konkretnej przesłanki na której swoje rozważania oparł organ, brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, nieprecyzyjne określenie w rozstrzygnięciu decyzji, brak uznania i wskazania skutków ubocznych podjętej decyzji dla skarżącej lub brak określenia zakresu czynności jakie zostaną podjęte równocześnie z nakazaniem skarżącej udrożnienia rowu mające na celu zapobieżenie zalewaniu i podtapianiu jej działki, ewentualnie wskazanie rozwiązań mających na celu rozwiązanie problemu

- brak szczegółowego wyjaśnienia i umotywowania swojej decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego, co uniemożliwia stronie poznanie argumentów i przesłanek podjętej w sprawie decyzji;

- w zakresie uzasadnienia prawnego brak konkretnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 64b ustawy Prawo wodne poprzez:

- brak wskazania przesłanek uzasadniających nakazanie zasypania rowu,

- błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje się jakiekolwiek urządzenie wodne w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca uzasadniła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, j.t., dalej: u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, j.t., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 u.s.a. kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie jest więc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, a jego rola polega jedynie na kontroli prawidłowości i zgodności z prawem prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania oraz wydanych w jego toku aktów lub dokonanych czynności.

Wskazać należy, że organy administracji publicznej, zgodnie z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., dalej: k.p.a.) zobowiązane są do działania na podstawie prawa. Obowiązek ten obliguje organy do podejmowania działań wyłącznie w granicach prawa i na jego podstawie. Sąd administracyjny jest natomiast powołany do kontroli realizacji przez organy ww. obowiązku.

Przypomnieć należy również, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w ramach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd administracyjny kontroluje więc całość postępowania w danej sprawie, łącznie ze wszystkimi wydanymi w jego toku aktami lub podjętymi czynnościami, niezależnie od podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz składanych wniosków. Celem kontroli jest bowiem stwierdzenie, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia prawa, a w przypadku jego stwierdzenia, usunięcie z obrotu prawnego wadliwego z tego powodu aktu lub czynności. Kontrola dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się więc do sprawdzenia, czy organy administracji publicznej, prowadzące w danej sprawie postępowanie w I i II instancji, prowadziły je w sposób opisany w przepisach postępowania oraz, czy w sposób prawidłowy stosowały w toku tego postępowania, relewantne normy prawa administracyjnego materialnego. Tylko bowiem takie działanie organów administracji publicznej, gwarantuje, że będą one w stanie rozpoznać sprawę prawidłowo, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że zasadą jest, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla on decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z § 3 przywołanego przepisu, w ww. przypadkach, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W katalogu rozstrzygnięć brak jest więc orzeczenia, w którym sąd administracyjny rozstrzygałby sprawę co do istoty. Pewnego rodzaju wyjątek stanowi art. 145a § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia uchylającego decyzję lub postanowienie, ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub w przypadku orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia, sąd zobowiązuje organ, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Opisana wyżej instytucja stanowi więc swoistego rodzaju wyjątek od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej, wobec czego nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, przekazanej mu na skutek wniesionej skargi. Wyjątek ten uprawnia bowiem sąd, w enumeratywnie wymienionych w nim przypadkach, do de facto rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jednakże w sposób pośredni – sąd nie wydaje bowiem decyzji lub postanowienia, a jedynie zobowiązuje do tego właściwy organ, wskazując mu termin oraz sposób załatwienia sprawy. Formalnie decyzja lub postanowienie są więc wydawane przez odpowiedni organ, jednak w przypadku wydania przez sąd administracyjny orzeczenia w trybie art. 145a p.p.s.a., organ nie jest władny rozstrzygnąć sprawy odmiennie niż wskazano to w orzeczeniu, wobec czego, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zawarte jest w judykacie, zgodnie z którym organ następnie wydaje odpowiedni akt lub dokonuje czynności.

Jeżeli chodzi o postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołany przepis formułuje jeden z podstawowych obowiązków organów w toku postępowania, jakim jest prowadzenie go w taki sposób, aby stan faktyczny sprawy, rozpatrywanej przez organ administracji publicznej, został wyjaśniony w sposób dokładny i szczegółowy. Jedynie bowiem tak ustalony stan faktyczny pozwala organowi w sposób prawidłowy rozstrzygnąć sprawę. Podkreślić należy, że jakkolwiek przywołany przepis wskazuje, że organ może podejmować odpowiednie czynności na wniosek stron postępowania, to nie zmienia to faktu, iż obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego obciąża przede wszystkim organ prowadzący postępowanie w sprawie. Brak inicjatywy stron postępowania w żadnym stopniu nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, które pozwoli na ustalenie zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę doprecyzowany w art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozważyć cały materiał dowodowy. Dla prawidłowego odczytania treści obowiązku z art. 7 k.p.a. niezbędne jest uwzględnienie również przytoczonej regulacji. Ustawodawca wskazuje w niej bowiem wprost, że organ jest zobowiązany z urzędu w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozważyć cały materiał dowodowy. Niewątpliwym jest, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy będzie możliwe dopiero, po przeprowadzeniu przez organ szczegółowego postępowania dowodowego, które pozwoli na ustalenie oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ administracji nie może jednak poprzestać na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ale jest zobowiązany również dogłębnie rozważyć całość zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustawodawca przewidział więc, że dokonywana przez organ ocena zgromadzonych dowodów ma mieć charakter swobodny – organ sam ocenia poszczególne dowody, ich wiarygodność, moc dowodową oraz ich wpływ na ustalenie bądź zaprzeczenie konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie pamiętać należy, że swobodna ocena materiału dowodowego, nie oznacza dowolności – organ administracji publicznej zobowiązany jest do oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Ponadto, organ zobowiązany jest do uzasadnienia dokonanej przez siebie oceny, z przytoczeniem okoliczności, które uznał za udowodnione, a które nie, wskazując jednocześnie uzasadnienie dla przyjętych przez siebie ustaleń. Bardzo istotne jest również szczegółowe i wyczerpujące wskazanie w uzasadnieniu danego aktu lub czynności, w jaki sposób organ ocenił poszczególne dowody przeprowadzone w sprawie oraz jakie nadał im znaczenie. Pozwoli to bowiem na prawidłowe odtworzenie sposobu rozumowania, stojącego za przyjętymi ustaleniami faktycznymi, co umożliwi jego kontrolę i ocenę, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była zgodna z art. 80 k.p.a., czy też miała ona charakter nie swobodny, ale dowolny.

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, że kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej obowiązkiem organu jest wyczerpujące i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę dla jej rozstrzygnięcia. W tym celu konieczne jest natomiast przeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego i zgromadzenie obszernego materiału dowodowego, którego prawidłowa ocena pozwoli organowi na dokładne i całościowe wyjaśnienie wszystkich relewantnych z punktu widzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia okoliczności. W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że jakkolwiek dokonywana przez organ administracji ocena dowodów ma charakter swobodny, to organ bowiem samodzielnie decyduje o wiarygodności poszczególnych dowodów i ich wpływie na poczynienie ustaleń faktycznych, to nie może być ona dowolna i musi znaleźć odzwierciedlenie w zasadach logicznego i prawidłowego rozumowania oraz wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, a następnie zgodna z art. 80 k.p.a. ocena zgromadzonego materiału dowodowego, prowadząca do ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy są konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Wskazać wręcz należy, że nieprawidłowości w ustalaniu stanu faktycznego sprawy i prowadzeniu postępowania dowodowego, stanowić będą naruszenie przepisów postępowania, które w zależności od ich istotności, mogą powodować wadliwość wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji konieczność jego uchylenia, jako niezgodnego z prawem. Prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jego oceny i ustalonego na tej podstawie stanu faktycznego, stanowi zatem istotny element, będący przedmiotem sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zgodności wydanego rozstrzygnięcia z prawem.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do rozważań przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi, bada prawidłowość postępowania i wydanego w sprawie rozstrzygnięcia z przepisami prawa, obowiązującym na dzień wydania decyzji. Mając to na względzie wskazać należy, że wzorcem kontroli, jeżeli chodzi o przepisy prawa materialnego, będzie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 j.t.), obowiązująca w dniach wydawania decyzji przez organy I i II instancji, tj. odpowiednio 1 sierpnia 2017 r. oraz 11 września 2017 r.

Przechodząc do kwestii zgodności z prawem zapadłych w toku postępowania rozstrzygnięć wskazać należy, że obydwa orzekające w sprawie organy dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazano bowiem we wcześniejszej części uzasadnienia, na organach administracji publicznej ciąży ustawowy obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, które pozwoli ustalić wszystkie okoliczności sprawy, mając znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego, są kluczowe dla wydania decyzji zgodnej z prawem, wobec czego czynności te podlegają szczegółowej kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy przy tym, że obowiązki, o których mowa wyżej, ciążą w równym stopniu zarówno na organie I instancji, jak i organie odwoławczym. Co więcej, organ II instancji, w sytuacji gdy stwierdzi braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a., powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadą jest więc, że w przypadku stwierdzenia braków w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym, zmierzającym do wyjaśnienia sprawy, organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

W toku niniejszej sprawy, organy obydwu instancji dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania, mówiących o sposobie prowadzenia postępowania dowodowego oraz ustalania stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Po pierwsze wskazać bowiem należy, że organ I instancji w sposób całkowicie dowolny ustalił, że na działkach o nr ew. gr. [...] i [...] w miejscowości K. istnieje rów odwadniający, który stanowi urządzenie wodne, o który mowa w ustawie Prawo Wodne. Wskazać należy, że zgodnie z art.9 ust. 1 pkt 19 lit. a, ilekroć w ustawie mowa o urządzeniach wodnych, rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, wobec czego prawdą jest, iż rowy, które mają na celu odprowadzanie wody, stanowią urządzenia wodne w rozumieniu wskazanej ustawy. Zaznaczyć jednak należy, że poczynione przez organ I instancji, a następnie przejęte przez organ odwoławczy ustalenie, iż na ww. działkach istnieje rów odwadniający ma charakter dowolny. Organ I instancji wskazał, że istnienie rowu stwierdził na podstawie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu oraz analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie organ nie wskazał w żaden sposób, dlaczego przyjął, że istniejąca na wskazanych działkach formacja, stanowi rów, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit a Prawa wodnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że okoliczność ta nie była między stronami bezsporna – skarżący konsekwentnie wskazywali bowiem, że istniejąca na ich działce formacja nie stanowi rowu, a jedynie wykopaną samodzielnie i na własne potrzeby "ryfę". W toku postępowania organy w żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń skarżących, niejako a limine stwierdzając, że będący przedmiotem w niniejszej sprawie wykop jest rowem, a w konsekwencji urządzeniem wodnym, w rozumieniu ustawy Prawo wodne.

Po drugie, organ I instancji na poparcie swojego twierdzenia o istnieniu na przedmiotowych działkach rowu, wskazał, że jego istnienie potwierdza dokumentacja w postaci wypisu z rejestru gruntów i mapy zasadniczej zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K., na których istniejący wykop oznaczony jest symbolem W, którym oznacza się grunty pod rowami. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że organ, poszukując dokumentacji potwierdzającej istnienie rowu, błędnie odwołał się do rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej, podczas gdy powinien był skorzystać z katastru wodnego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 Prawa wodnego, kataster wodny jest systemem informacyjnym o gospodarowaniu wodami. Zgodnie z ust. 2 pkt 10 przywołanego przepisu, w Dziale I katastru gromadzi się i aktualizuje dane dotyczące m.in. urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 154 ust. 1 Prawa wodnego, kataster wodny prowadzi się dla obszaru państwa z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne. Organem prowadzący kataster dla danego regionu wodnego jest natomiast, stosownie do treści art. 154 ust .3 Prawa wodnego dyrektor regionalnego zarządu. Warto również wskazać, że zgodnie z art. 153 ust. 4 Prawa wodnego, źródłem danych katastru wodnego w zakresie nieruchomości jest ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że podstawowym rejestrem danych dot. urządzeń wodnych jest kataster wodny, podczas gdy ewidencja gruntów i budynków, do której odwołał się organ w swoim uzasadnieniu stanowi jedynie źródło informacji zawartych w katastrze w zakresie nieruchomości. Istnienie bądź nieistnienie urządzeń wodnych na działkach, których dotyczy niniejsze postępowanie organ powinien sprawdzać i weryfikować w oparciu o dane zawarte w katastrze wodnym, gdyż to właśnie ten rejestr jest właściwy do gromadzenia wszelkich informacji na temat urządzeń wodnych. Ewidencja gruntów i budynków mogłaby posłużyć organowi np. do weryfikacji granic przedmiotowych działek, jednak w niniejszym postępowaniu nie zachodziła taka konieczność, wobec czego sięgnięcie przez organ do niej jako do podstawowego źródła weryfikacji było niezasadne.

Po trzecie, organ zarówno I, jak i II instancji w żaden sposób nie zbadały kwestii szczegółowych dotyczących samego wykopu. Organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że na działkach nr [...] znajduje się rów, stanowiący urządzenie wodne. W toku prowadzone postępowania organy nie zbadały kiedy i w jaki sposób przedmiotowy "rów" powstał. Kwestia ta pozostaje pomiędzy stronami postępowania sporna. Skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywali, że "ryfa" została wykonana przez ojca skarżącej jeszcze w latach osiemdziesiątych, na własny użytek i w żadnym wypadku nie ma ona charakteru urządzenia wodnego, podczas gdy druga strona podnosiła, że przedmiotowy rów to część dłuższej formacji, która znajdowała się w tym miejscu od dawna, a która prowadzi aż na teren poligonu. Organy w żaden sposób nie odniosły się do ww. kwestii i nie ustaliły, kto i w jakich okolicznościach wykopał tę formację oraz czy ma ona charakter samodzielny, czy też jest częścią większej formacji liniowej. Ponadto, organ nie zweryfikował twierdzeń, jakoby przedmiotowy wykop miał prowadzić do poligonu, jak również nie ustalił o jaki poligon chodzi oraz gdzie miałby się on znajdować. Organ I instancji wskazał również, że niespornym w sprawie jest, że funkcją opisywanego wykopu jest odwodnianie obszaru po którym przebiega, jednak nie zbadał on, ani czy rów rzeczywiście ma charakter odwadniający, przyjmując niejako za pewnik twierdzenia stron postępowania w tym zakresie, ani dokąd miałby on odprowadzać wodę z działek nr [...] Skoro bowiem, zgodnie z tym co przyjął w swojej decyzji organ I instancji, a czego nie zakwestionował organ odwoławczy, główną funkcją przedmiotowego rowu jest odwadnianie działek, przez które przebiega, konieczne jest ustalenie, gdzie miałby być odprowadzany nadmiar wody z ww. działek. Co więcej, przywoływana przez organ I instancji dokumentacja w postaci mapy zasadniczej uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w K., nie pozwala na dokładne ustalenie przebiegu całości rowu, jak również tego, czy jest on samodzielną formacją, czy też jedynie fragmentem większej całości. Na jej podstawie nie sposób również stwierdzić, dokąd przedmiotowy wykop miałby odprowadzać zbieraną z działek nr [...] wodę.

Kolejną, acz bardzo istotną kwestią, której organy orzekające w sprawie nie zbadały, a która ma bardzo znaczący wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy, jest kwestia legalności urządzenia wodnego, w postaci rowu, w przypadku wcześniejszego ustalenia przez organ, że będący przedmiotem niniejszego postępowania wykop stanowi urządzenie wodne. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, dla wykonania urządzeń wodnych wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, zgodnie z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, jego właściciel może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. W przypadku jednak, gdy właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z takim wnioskiem lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodno prawnego nakłada na właściciela tego urządzenia w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. (art. 64 ust. 5 Prawa wodnego). Jednocześnie przytoczyć należy, co uczynił również organ II instancji, treść art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń z wyłączeniem robót związanie z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Odnosząc powyższe regulacje do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, że zasypanie rowu, czego dopuścili się w niniejszej sprawie skarżący, w przypadku stwierdzenia, że stanowi on urządzenie wodne, stanowić będzie likwidację urządzenia wodnego, wobec czego stosownie do treści przytoczonego wyżej art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, zastosowanie w takim wypadku będą miały przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych, które będą stosowane odpowiednio. Zastosowanie w takim wypadku znajdzie w szczególności art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym do wykonania urządzenia wodnego konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodno prawnego. Stosując odpowiednio ten przepis do likwidacji urządzenia wodnego należy stwierdzić, że likwidacja urządzenia wodnego również będzie wymagała uzyskania pozwolenia. W sytuacji jego nieuzyskania odpowiednie zastosowanie, w myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego będzie miała natomiast regulacja z art. 64a Prawa wodnego – właściciel urządzenia wodnego, który dokonał jego likwidacji bez wymaganego pozwolenia, może wystąpić do odpowiedniego organu z wnioskiem o legalizację likwidacji urządzenia wodnego. Odpowiednie zastosowanie będzie miał również ust. 5 przywołanego przepisu, zgodnie z którym jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację wykonania urządzenia wodnego lub takowej legalizacji nie uzyskał, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nałoży na niego w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki oraz termin wykonania tego obowiązku. Stosując ten przepis odpowiednio do likwidacji urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, stwierdzić należy, że w przypadku niewystąpienia przez właściciela z odpowiednim wnioskiem lub nieuzyskania przez niego decyzji legalizującej, organ właściwy nałoży na takiego właściciela obowiązek odbudowy urządzenia wodnego, tak jak uczynił to organ II instancji w niniejszym postępowaniu. Wskazane wyżej rozważania będą mogły znaleźć jednak zastosowanie wyłącznie w przypadku ustalenia, że urządzenie wodne zostało wykonane legalnie. W tym celu konieczne jest natomiast ustalenie przez organ prowadzący postępowanie, kiedy urządzenie zostało wykonane, czy na gruncie obowiązujących w momencie jego wykonywania przepisów, konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego wykonanie, a jeżeli tak czy zostało ono uzyskane. W przypadku stwierdzenia wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, konieczne będzie również zbadanie, czy jego właściciel uzyskał decyzję legalizacyjną w stosunku do wykonanego urządzenia lub czy o wydanie takowej wystąpił.

Sytuacja rysować będzie się zgoła inaczej, w przypadku, w którym ustalone zostanie, że urządzenie wodne w postaci rowu zostało wykonane nielegalnie, tj. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Z jednej strony bowiem, jak wskazano wyżej, przepisy dot. wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiedniego również do ich likwidacji, wobec czego teoretycznie, również w przypadku likwidacji wykonanego nielegalnie urządzenia wodnego, konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia. Z drugiej jednak strony, zgodnie z przytaczanym już art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, w przypadku niewystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji legalizującej nielegalne wykonanie urządzenia wodnego, jak i w przypadku nieuzyskania takiej decyzji, organ nakłada na właściciela urządzenia obowiązek jego likwidacji. Gdy więc przyjąć, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, omawiana regulacja powinna znaleźć odpowiednie zastosowanie do likwidacji urządzenia wodnego, nawet wykonanego nielegalnie, doszłoby do absurdalnej sytuacji, w której organ właściwy, stosując art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, który jak słusznie wskazał w swojej decyzji organ II instancji ma charakter stanowczy, a więc obliguje organ do podjęcia danej czynności, najpierw nałożyłby na właściciela urządzenia wodnego obowiązek odbudowy urządzenia wodnego zlikwidowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a następnie po wykonaniu tego obowiązku, również stosując art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, ale już wprost, nałożyłby na tego właściciela obowiązek likwidacji tego urządzenia wodnego, w związku z faktem, że zostało ono wykonane bez wymaganego pozwolenia, a jego właściciel nie uzyskał decyzji legalizującej. Dopuszczenie do takiej sytuacji jest w ocenie sądu niedopuszczalne. W przypadku ustalenia przez organ, że formacja występująca na działkach nr [...] stanowi rów, który jest urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego, a które to urządzenie zostało wykonane nielegalnie, nie będzie możliwe wydanie przez organ w trybie art. 64a ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, decyzji nakładającej na właściciela tego urządzenia wodnego obowiązek odbudowy tego urządzenia. W przypadku bowiem stwierdzenia, że wykop, będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił nielegalnie wykonane urządzenie wodne, to jego zasypanie przez skarżących stanowić będzie de facto wykonanie obowiązku, który organ byłby zobowiązany nałożyć na właściciela stosownie do treści art. 64a ust. 5 Prawa wodnego, które doprowadziło do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku, nie można bowiem mówić o nielegalnej likwidacji przez skarżących urządzenia wodnego, ale raczej o legalnej likwidacji wykonanego nielegalnie urządzenia wodnego, która musiałaby zostać zlecona przez organ w decyzji wydanej na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego.

Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, jak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało ustalenie przez organ administracji publicznej, czy będący przedmiotem sporu wykop stanowi urządzenie wodne, a w przypadku udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, czy urządzenie to zostało wykonane legalnie, czy też niezgodnie z przepisami prawa. W przypadku bowiem stwierdzenia, że wykopanie rowu stanowiło wykonanie urządzenia wodnego, legalność tej czynności będzie niejako determinować sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ administracji.

Mając powyższe na względzie, sąd doszedł do wniosku, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, de facto nie rozpatrzyły sprawy co do istoty. Organ I instancji po przeprowadzeniu bardzo okrojonego postępowania dowodowego przyznał rację wnioskodawczyni, nie wyjaśniając w sposób całościowy i dokładny stanu faktycznego sprawy oraz wszystkich istotnych okoliczności, mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji również nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby mu na prawidłowe i wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a w konsekwencji prawidłowe rozpatrzenie sprawy i zgodnego z prawem jej załatwienia. Organ odwoławczy przyjął w całości poczynione przez organ I instancji ustalenia, a w decyzji ograniczył się jedynie do zmiany podstawy prawnej nałożonego na skarżących obowiązku oraz doprecyzowania terminu odkopania rowu. Organy obydwu instancji poważnie naruszyły więc przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i treść wydanych w toku postępowania decyzji. Powyższe nieprawidłowości są na tyle poważne, że spowodowały, iż wydane przez organy decyzje są wadliwe, wobec czego konieczne jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której organy administracji publicznej odstępują w toku postępowania od dogłębnego i całościowego wyjaśnienia sprawy, a swoje rozstrzygnięcia opierają na szczątkowym materiale dowodowym, ocenionym w sposób dowolny. Wobec powyższego konieczne było uchylenie decyzji zarówno organ I, jak i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. W związku z faktem, że stwierdzone naruszenia dotyczyły przepisów postępowania, sąd nie mógł skorzystać z opisanej w art. 145a p.p.s.a. instytucji i wskazać organowi sposobu i terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie, w ocenie sądu, nawet gdyby stwierdzone naruszenia dotyczyły przepisów prawa materialnego, to skorzystanie z ww. instytucji byłoby niedopuszczalne, gdyż okoliczności sprawy nie uzasadniają wydania takiego orzeczenia – istota sprawy jest bowiem niewyjaśniona w stopniu pozwalającym na wydanie prawidłowego merytorycznie orzeczenia. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego niemalże w całości, gdyż do wyjaśnienia pozostaje bardzo istotny zakres sprawy, który będzie miał bezpośredni wpływ na sposób jej załatwienia.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do powyższych wytycznych.