Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1444/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 12, art. 7 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 16
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. od postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., którym odmówiono uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. [...] w W. na części działki nr ewidencyjny [...]oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...], położonych na obszarze układu urbanistycznego O., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 roku – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Minister Kultury orzekł w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wyrokiem z dnia 5 maja 2005r. (sygn. akt IV SA/Wa 134/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcia wydane przez organy obydwu instancji stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w powiązaniu z zasadami sporządzania uzasadnienia do podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006r. (sygn. akt II OSK 944/05) oddalił skargę kasacyjną organu potwierdzając zasadność argumentacji orzeczenia sądu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę [...] Konserwator Zabytków działając w oparciu o porozumienie z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie powierzenia miastu W. niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. Dalej postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni

Mieszkaniowej z siedzibą w W., wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art.7 pkt 1, art.89 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 kpa, utrzymał w mocy powyższe postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. [...] w W. usytuowanej na terenie pomiędzy H. a P. na części działki nr ewidencyjny [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...]. Wówczas Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby konieczność uchylenia podjętych rozstrzygnięć oraz podzielił argumentację organów co do konieczności ochrony tego terenu poprzez zakaz jakiejkolwiek zabudowy.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 848/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd zwrócił uwagę – w powołaniu na poprzednio wydany wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006r. (sygn. akt II OSK 944/05), że w sytuacji gdy organ dopuścił dowód z kilku opinii rzeczoznawców, których treść i wnioski są rozbieżne, zobowiązany jest odnieść się do każdej ze stanowiących materiał dowodowy opinii i wskazać przyczyny, dla których jako wiążące uznał niektóre z tych opinii, jak też przyczyny, dla których inne w jego ocenie nie zasługiwały na uwzględnienie. Dalej podniesiono, że sąd I instancji błędnie określił przedmiot ochrony, którym w niniejszej sprawie nie jest "chroniony obiekt", lecz układ urbanistyczny O. Przedmiotem zatem ochrony są wartości zawarte w określonym założeniu przestrzennym, nie zaś jak w wypadku zabytków indywidualnych – wartości zapisane w ich substancji.

NSA zwrócił także uwagę, że odniesienie się organów do poszczególnych opinii w istocie sprowadzało się do przytoczenia ich fragmentów oraz konkluzji, bez jednoczesnego dokonania kontroli przesłanek, na których konkluzje te zostały oparte oraz prawidłowości rozumowania biegłego. Przywołana w decyzji organów

orzekających konkluzja z opinii autorstwa prof. dr hab. inż. arch. A.B. z dnia [...] marca 2007 r. wskazuje, że przedmiotowa budowa poprzez degradację kompozycji urbanistycznej obniży wartość przestrzeni tej części W. Organ orzekający w sprawie nie wyjaśnił jednak w czym się będzie przejawiała degradacja kompozycji urbanistycznej, nie dokonując przy tym wzajemnego odniesienia parametrów projektowanej inwestycji i elementów przestrzennego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzona została opinia biegłego, nie może ograniczyć się do biernej transpozycji fragmentów opinii do uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Dalej NSA stwierdził, że negatywne stanowisko co do realizacji przedmiotowej inwestycji prezentowane w opinii dr inż. arch. D.K. i dr inż. arch. J.S., w ocenie których przestrzeń między P. i H. powinna pozostać niezabudowana z uwagi na zachowanie płyty fundamentowej, po której dokonano obrotu Pałacu w celu zamknięcia od strony zachodniej O., zostało zakwestionowane przez organ II instancji - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Mianowicie Minister stwierdził, że argument mówiący o znaczeniu tzw. żelbetowej płyty fundamentowej nie jest trafny, gdyż wartością kulturową jest przede wszystkim usytuowanie Pałacu, stwarzające nową jakość urbanistyczną.

Następnie sprawa był przedmiotem ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/11) uchylił obydwa postanowienia obydwu instancji tj. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu wskazano, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia szeregu przepisów regulujących postępowanie dowodowe.

Obecnie przedmiotem kontroli jest ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013r., którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 106 § 4 K.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić

postępowanie wyjaśniające. Ustawodawca nie zobowiązał zatem organu do bezwzględnego prowadzenia takiego postępowania. Dalej zdaniem organu – wbrew zarzutom skarżącego – nie ulega wątpliwości, że nieruchomość przeznaczona pod inwestycję stanowi część założenia urbanistycznego O., objętego ochroną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 roku. Wobec braku określenia granic zabytkowego obszaru w decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków należy przyjąć, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej realizowanej na podstawie wpisu jest O., w jej historycznych granicach. O. to barokowe założenie urbanistyczne XVIII wiecznej W. związane z budową [...]– P. Centralnym punktem tego założenia był P. wraz z ogrodem, a także plac Ż. oraz pary koszar. O. ciągnęła się w układzie wschód - zachód przez K. do dzisiejszej ul. [...] i dalej na W., gdzie znajdowało się pole elekcyjne. Założenie do dnia dzisiejszego zachowało podstawowe cechy pierwotnego układu przestrzennego, pomimo, że kształt jego uległ zmianie. Większość składników architektonicznych O. uległo zniszczeniu w czasie II wojny światowej. Po II wojnie myślano o ograniczeniu zasięgu O. w jej zachodnim odcinku i w 1970r. przesunięto po łuku i ustawiono na O. stojący dotychczas na uboczu P. Obrócenie tego gmachu spowodowało, że Oś od strony ogrodu S. została zaakcentowana monumentalną elewacją. Przesunięcie P. nie spowodowało jednak – zdaniem organu – że założenie urbanistyczne O. przestało istnieć na odcinku biegnącym za tylną elewacją P. i utraciło wartości zabytkowe. W ocenie E.P. oś na odcinku od P. do ul. [...] zachowała najmniej zniszczone przez wojnę elementy autentyczne chociaż wtórne w stosunku do pierwotnego założenia.

Dalej stwierdzono, że w żadnej z opinii nie poddano w wątpliwość kompetencji organu ochrony zabytków do orzekania w niniejszej sprawie tj. nie stwierdzono, że O. obecnie zamyka się na elewacji P. Przesunięcie Pałacu miało miejsce po wpisaniu układu do rejestru zabytków, a zatem ta okoliczność nie może wpływać na interpretację orzeczenia o wpisie do rejestru.

Organ odwoławczy podzielił w pełni ocenę co do niedopuszczalności inwestycji przedstawioną w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków.

Zdaniem organu każda zabudowa kubaturowa w tym miejscu prowadziłaby do degradacji przestrzeni urbanistycznej obniżając wartości najbardziej monumentalnego, historycznego założenia. Zachowanie otwartej przestrzeni na O. tam gdzie nie została zabudowana jest tym bardziej istotne z uwagi na dokonane już przekształcenia tj. budowę H. i przesunięcie bryły P. Ponadto wprowadzenie obiektu kubaturowego nie tylko zniweczyłoby plan przestrzenny tego obszaru, lecz także zaburzyłoby ekspozycję wtórnych elementów tego układu.

Dalej podniesiono, że organ I instancji szczegółowo i rzetelnie odniósł się do opinii znajdujących się w materiale dowodowym sprawy podając przyczyny z powodu których oparł się na jednych dowodach, a wnioski z innych opinii uznał za niemiarodajne. Jedynie podkreślono, że opinia sporządzona przez dr inż. arch. D.K. i dr inż. arch. J.S. straciła na aktualności bowiem w opinii tej postuluje się pozostawienie przedmiotowej przestrzeni jako niezabudowanej głównie ze względu na wartości zabytkowe płyty fundamentowej, po której dokonano operacji obrotu budynku P. Tymczasem [...]Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003r. odmówił wpisania tej płyty do rejestru zabytków, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2004r.

Zdaniem Ministra należy zgodzić się, że oceny sformułowane w opiniach E.P. i prof. Dr hab. iż. arch. J.P. nie są wystarczającą przesłanką do wydania postanowienia pozytywnego. W przypadku tak ważnego założenia samo przeznaczenie planowanego do wybudowania obiektu nie uzasadnia takiego rozstrzygnięcia. Natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji zostało poparte opinią autorstwa prof. dr hab. inż. arch. A.B.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w W. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 P.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia, które nie uwzględniało wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w kolejnych wyrokach sądów administracyjnych, które zapadły w niniejszej sprawie,

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przejawiające się w szczególności brakiem uzupełnienia materiału dowodowego,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez stwierdzenie, że odmowa uzgodnienia podyktowana jest koniecznością ochrony walorów układu urbanistycznego O. pomimo jednoczesnego braku jednoznacznego ustalenia poprzez opinie biegłych granic administracyjnych chronionego prawem układu urbanistycznego tej O., - poprzez odmowę uzgodnienia decyzji ze względu na konieczność ochrony zabytkowego układu O. ze wskazaniem na konieczność zachowania pierwotnie otwartej przestrzeni, podczas gdy w rzeczywistości obszar O. pozostawał zabudowany choćby oficynami P.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013r. w całości i orzeczenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja z dnia [...] lipca 1965r. o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego O. nie zawiera wbrew wymogom prawa załącznika graficznego z oznaczeniem granic układu urbanistycznego, ponadto wśród historyków istnieją sprzeczne poglądy co do tych granic tego obszaru, zwłaszcza w kontekście zniszczeń wojennych większości składników architektonicznych O. Istotnym elementem, który miał zamknąć od strony zachodniej ten układ było obrócenie P. w 1970r. Planowana zaś inwestycja znajduje się poza tym obszarem, na tyłach P. Ze względu na nieprecyzyjne zapisy decyzji z [...]lipca 1965r. organy powinny bezspornie ustalić czy planowana inwestycja jest położona na terenie zabytkowego układu urbanistycznego.

Dalej wskazano, że opinie zgromadzone w sprawie wskazują, że obecne granice układu urbanistycznego kończą się od strony zachodniej na obiekcie P., zaś teren na tyłach P. może być jedynie oceniany jako nawiązujący do historycznego kontekstu O. Dotyczy to zarówno opinii korzystnych dla inwestora, jak również opinia dr inż. arch. D.K. i dr inż. arch. J.S. odwołuje się do istotnego faktu obrócenia w 1970r. P., zakładając, że koncepcja przesunięcia tego obiektu miała na celu zamknięcie od strony zachodniej O.

Skarga podnosi, że obszar planowanej inwestycji był w okresie przed II wojną światową obszarem zabudowanym oficynami P. Przy obracaniu Pałacu w 1970r. oficyny te zostały rozebrane. W historycznym zatem kontekście tylna część P. była zawsze zabudowana. Zaskarżone postanowienie dowolnie wskazuje, że planowana pod inwestycję przestrzeń powinna zostać niezabudowana, gdyż pierwotnie taka była. Tymczasem organ ochrony pominął fakt, że obszar położony na tyłach P. zabudowany był do 1970r. oficynami.

Dalej stwierdzono, że organ odwołuje się wyłącznie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/11), tymczasem w niniejszej sprawie zapadły jeszcze cztery sądowe rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego obecnie organ winien odnieść się do wszystkich wytycznych zawartych w wyrokach, w tym w wyroku NSA z dnia 19 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 848/10). Mianowicie w powyższym wyroku została częściowo zdyskwalifikowana opinia prof. A.B. i pomimo takich wytycznych NSA organy w dalszym ciągu oparły swoje rozstrzygnięcia na tej opinii.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola

sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione znajdują oparcie w obowiązujących przepisach. Przede wszystkim w niniejszej sprawie zapadło aż pięć wyroków sądowych, przy czym różny jest charakter oddziaływania tych wyroków na obecnym etapie niniejszego postępowania. Jak trafnie wskazuje skarga nie jest wystarczające uwzględnienie jedynie wskazówek oraz poglądu prawnego wyrażonego w ostatnio wydanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/11). Wyrok ten bowiem jest konsekwencją dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, w szczególności ostatniego wyroku NSA z dnia 19 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 848/10), który nie ograniczył się do wytknięcia uchybień w rozumowaniu sądu oraz sporządzeniu uzasadnienia wyroku przez sąd I instancji, lecz sformułował konkretny pogląd na kwestie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie wypowiadając się o przywołanej przez organy opinii autorstwa Prof. A.B. NSA stwierdził, że "konkluzja z opinii autorstwa prof. dr hab. inż. arch. A.B. z dnia [...] marca 2007 r. wskazuje, że przedmiotowa budowa poprzez degradację kompozycji urbanistycznej obniży wartość przestrzeni tej części W. Organ orzekający w sprawie nie wyjaśnił jednak w czym się będzie przejawiała degradacja kompozycji urbanistycznej, nie dokonując przy tym wzajemnego odniesienia parametrów projektowanej inwestycji i elementów przestrzennego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków." Ponadto ponownie powtórzono, że "rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzona została opinia biegłego, nie może ograniczyć się do biernej transpozycji fragmentów opinii do uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że biegły nie

jest powołany do ustalania stanu faktycznego, lecz wyjaśnienia okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych i nie zastępuje organu w zakresie stosowania i wykładni obowiązującego prawa." Kwestię prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie opinii podjął WSA w wyroku z dnia 29 listopada 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/11) i generalnie wyjaśnienie reguł postępowania wyjaśniającego stanowi w istocie motyw jedyny wskazanego orzeczenia. Przy czym fundamentalne znaczenie dla sprawy ma pierwszy wyrok, który zapadł w tej sprawie i który został zaakceptowany przez NSA wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006r. (sygn. akt II OSK 944/05). Stosownie do art. 153 P.p.s.a. tym wyrokiem związany był organ, jak również sądy wojewódzkie orzekające w tej sprawie.

Zestawienie tych wszystkich wyroków w logicznym powiązaniu stanowi zatem wytyczną dla orzekających organów, jak również obecnie dla WSA.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozróżnienie dwóch kategorii zabytków. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011r. w katalogu zabytków nieruchomych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyodrębniono dwie kategorie zabytków: zabytki przestrzenne (krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane) oraz zabytki indywidualne (dzieła architektury i budownictwa).

W niniejszej sprawie przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny O.. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 12 ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Organ stwierdził, że układ ten został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 roku.

Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, który prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8). W piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. ograniczeniem uprawnień

właścicielskich dysponenta takiego obiektu. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków, oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu. Zasadniczą zatem kwestią było ustalenie, jaki zakres terytorialny obejmuje wzmiankowana O. w sytuacji, gdy decyzja o wpisie do rejestru nie wyznacza w formie mapy zasięgu terytorialnego tej ochrony, co przyznaje sam organ. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej realizowanej na podstawie wpisu do rejestru zabytków jest O., w jej historycznych granicach. Na potwierdzenie tego stanowiska Minister dalej przedstawia przekrój historyczny kształtowania się tego założenia i przyznaje, że większość jego składników architektonicznych uległo zniszczeniu w czasie drugiej wojny światowej. Przyznano, że obrócenie gmachu P. już po wpisaniu układu do rejestru zabytków spowodowało, że O. została zaakcentowana monumentalną elewacją. Nie mniej jednak w ocenie Ministra w żadnej opinii nie stwierdzono, że O. obecnie zamyka się na elewacji Pałacu.

Ustalenie jaki dokładnie zakres terytorialny został objęty decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 roku ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia gdyż determinuje zakres przedmiotowy ochrony konserwatorskiej. Ochrona ta jest podyktowana koniecznością zachowania walorów historycznego układu urbanistycznego nazywanego O. Przy czym wpisu dokonano na stan 1965r. podczas gdy pięć lat później dokonano istotnego przekształcenia tego terenu poprzez obrócenie pałacu L. i stworzenie nowego stanu przestrzennego, który nie był w ogóle brany pod uwagę przy wpisywaniu O. do rejestru zabytków. Wpływ tego zdarzenia na zakres strony zachodniej O. został przez rzeczoznawców oceniony niejednolicie.

O ile opinia pozytywna dla zamierzenia (E.P.) twierdzi, że teren ten leży na terenie O. (str. 7), o tyle jednak na str. 6 wyrażono pogląd, że obrócenie pałacu w maju 1970r. zamknęło w opinii wielu planistów historyczną, barokową O. Z kolei opinia dr inż. arch. D.K. i dr inż. arch. J.S. prezentuje pogląd, że w okresie powojennym myśl ograniczenia O. powracała i odżyła kiedy o zamknięciu O. bryłą [...] L., obróceniu go tak by stanął na O. zdecydował ostatecznie w

1970r. polityk i architekt M.S. (str. 22). Pałac stał się elementem kompozycji O. ograniczając jej zasięg w widoku od strony O. Dalej co prawda opinia wskazuje, że nie oznacza to, że wszystko co za nim utraciło znaczenie i wartość obiektów należących do kompozycji O. Z kolei opinia ta tezę o niemożności zabudowywania tej przestrzeni wywodzi z istnienia płyty fundamentowej, po której dokonano obrotu pałacu i nawet postuluje wpisanie tej płyty do rejestru zabytków. Tymczasem – jak przyznał to organ w zaskarżonym postanowieniu – opinia ta straciła na aktualności gdyż [...] Konserwator Zabytków odmówił wpisania do rejestru owej płyty fundamentowej. Jednocześnie jednak organ nie wyprowadził dalszych wniosków odnośnie braku ochrony konserwatora odnośnie tej płyty. Skoro kwestia płyty – zasadnicza dla wniosków opinii - nie ma żadnego znaczenia historycznego to konieczne było bądź zweryfikowanie tej opinii lub pominięcie w tym zakresie Organ tymczasem stwierdził jedynie, że "straciła ona na aktualności". Nie można bowiem wykluczyć, że wskutek zmiany tej istotnej okoliczności jaką jest odmowa ochrony konserwatorskiej przedmiotowej płyty, autorzy opinii stanęliby na stanowisku, że ochrona O. kończy się jednak na [...] L.

Odnośnie opinii autorstwa prof. A.B. z dnia [...] marca 2007r. wskazać należy, że tutaj jednoznacznie wskazano, że przesunięcie [...] L. nie wpłynęło na zakres O., a jedynie inicjowało po jego drugiej stronie nową kompozycję – na tej samej O. Z kolei NSA przywołując konkluzję tej opinii wskazał, że – w poprzednio wydanym postanowieniu – organ nie wyjaśnił w czym będzie się przejawiała degradacja kompozycji urbanistycznej.

Z kolei prof. J.P. stwierdziła, że obecnie teren za pałacem, a przed H. znajduje się na tej wysokości na miejscu dawnej O. Przy czym obecnie żadnych relacji czy powiązań z tym co z O. pozostało na wschód od pałacu Lubomirskich nie ma.

Analizując zgromadzone opinie należy stwierdzić, że nie prezentują one jednoznacznego stanowiska, czy teren planowany pod inwestycję znajduje się w granicach owego historycznego założenia urbanistycznego. Mimo tego organ stwierdził, że ochroną konserwatorską objęty jest ten układ w jego historycznych graniach. Taka wykładnia decyzji o wpisaniu O. do rejestru zabytków

oznacza, że obejmuje się ten układ ochroną wedle jego pierwotnej koncepcji pochodzącej z XVIII wieku, co zupełnie nie uwzględnia przekształceń dokonanych w ciągu kilku wieków, a w szczególności związanych ze zniszczeniami okresu II wojny światowej. W ocenie Sądu jednak zadaniem organów konserwatorskich nie jest ochrona przeszłości, lecz stanu zagospodarowania przestrzennego z dnia orzekania z uwzględnieniem istniejących elementów kwalifikujących się do ochrony. Takie stwierdzenie nie oznacza jednak, że sąd administracyjny posiada kompetencję, aby wypowiadać się w zakresie zastrzeżonym dla specjalistów i rozstrzygać jaki teren obejmuje O. Należy to bowiem do biegłych mających specjalistyczną wiedzę. Natomiast opinie znajdujące się w aktach nie prezentują jednoznacznego stanowiska co do tego gdzie kończy się układ urbanistyczny O. na zachodnim odcinku. Tymczasem skutki tej okoliczności są daleko idące przy rozstrzyganiu tej sprawy. Jeżeli bowiem teren pomiędzy H. a P. na części działki nr ewidencyjny [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] -[...] -[...] stanowi układ urbanistyczny O. wówczas kompetencja organów konserwatorskich znajduje podstawę w ochronie tego układu. Jak z kolei wynika z niektórych opinii wyklucza taki stan jakąkolwiek zabudowę kubaturową – przy czym stanowisko to wyrażone m. in. w opinii prof. A.B. zostało poddane w wątpliwość przez NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011r. Jeżeli zatem jedną z form ochrony zabytków jest m. in. wpis do rejestru zabytków konieczne jest precyzyjne ustalenie zakresu tej ochrony. W ocenie Sądu pomimo bezspornej fachowości i wiedzy merytorycznej organów orzekających w sprawie ustalenie jaki teren obejmuje obecnie O. jako założenie urbanistyczne powinno nastąpić poprzez powołanie nowego biegłego, który omówi stanowiska prezentowane dotychczas i ostatecznie sprecyzuje jaki obszar obejmuje ów układ.

Ustalenie powyższego ma znaczenie nie tylko ze względu na przedmiot ochrony konserwatorskiej. Przyjęcie bowiem założenia – jak dotychczas czyniły to organy – że chroniony jest układ urbanistyczny O. ze względu na to, że teren inwestycji znajduje się w obszarze tego układu – powoduje skutek w postaci odjęcia prawa właściciela do jakiegokolwiek kubaturowego zagospodarowania terenu, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 19 maja 2011r.

Dalej – ewentualne ustalenie, że układ O. kończy się na pałacu [...].– nie oznacza, że organy konserwatorskie utracą kompetencję do

uzgadniania projektu decyzji. W bezpośrednim bowiem sąsiedztwie terenu inwestycyjnego znajdują się dwa zabytki indywidualne objęte ochroną w postaci wpisu do rejestru zabytków tj. H. i wspominany pałac [...]. W tym wypadku jednakże byłby inny przedmiot ochrony i tym samym inne kryteria związane z ochroną konserwatorską.

Uznając zatem, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a poprzez brak wyjaśnienia jaki obszar obejmuje decyzja o wpisie O. do rejestru zabytków i w konsekwencji jaki jest przedmiot ochrony konserwatorskiej i uchybienie wskazanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a uchylić zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.