Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3849/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1,3,5
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 55
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta B. na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 462/18 oddalającym sprzeciw Miasta B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta B.k na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 462/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw M. [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku hali widowiskowo - sportowej o powierzchni zabudowy 19528m2 i kubaturze 294246 m3 wraz z zagospodarowaniem terenu, miejscami parkingowymi w ilości 397 szt., budową zewnętrznych instalacji: oświetlenia terenu i kanalizacji deszczowej, kanalizacji kablowej, sieci kanalizacji deszczowej, 3 zbiorników podziemnych kanalizacji deszczowej, 1 zbiornika podziemnego wody tryskaczowej, 1 zbiornika podziemnego wody szarej oraz kontenerowej stacji transformatorowej, a także udzielającej pozwolenia na rozbiórkę instalacji oświetlenia terenu na części dziatki nr [...] w B. przy ul. K.

Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie złożył I. [...] wskazując, że nieruchomości sąsiadującą z działką przeznaczoną pod budowę hali, stanowią działki przeznaczone na potrzeby działalności stacji meteorologicznej I rzędu w B.. I. podniósł, że planowana inwestycja wpłynie na zdolność prawidłowego wykonywania pomiarów i obserwacji przez stację w stopniu uniemożliwiającym jej całkowite działanie, co wpłynie negatywnie na możliwość zapewnienia osłony hydrologicznej i meteorologicznej dla tego regionu. Ponadto podniesiono, że organ niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie w związku z wnioskiem I. o ustanowienie strefy ochronnej urządzeń pomiarowych stacji.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał na konieczność uzyskania nowej decyzji środowiskowej, gdyż 6 letni termin o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) – dalej "o.o.ś"; dla znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] upłynął w dniu 5 października 2015 r. Organ wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony w dniu 5 września 2017 r., jednocześnie w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 72 ust. 4 o.o.ś. W ocenie organu upływ 6 letniego terminu powoduje po stronie inwestora konieczność uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Bez znaczenia dla realiów sprawy pozostaje uzyskanie przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] września 2011 r. nr [...], ponieważ w przepisach prawa brak jest przesłanki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako okoliczności wpływającej na wydłużenie tego terminu.

Wojewoda nakazał również organowi I instancji ponowną analizę ustaleń poczynionych w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz wyjaśnienie wątpliwości co do szerokości elewacji frontowej. Wskazano również na konieczność analizy wpływu inwestycji na zdolność prawidłowego wykonywania pomiarów i obserwacji przez zlokalizowaną w obszarze oddziaływania inwestycji stację synoptyczną I rzędu.

Sprzeciw od tej decyzji Wojewody złożyło M. [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że do akt sprawy załączono dwie decyzje (z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]) dotyczące planowanej przebudowy drogi, z których wynika, że na przebudowanych drogach znajdować się będzie łącznie 645 (333+312) miejsc postojowych co daje nadwyżkę miejsc postojowych, wymaganych do obsługi przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym konieczności zachowania maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku, tj. do 150,00 m. Jego zdaniem, co nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, dach jest odrębnym od elewacji elementem budynku, zazwyczaj szerszym od jego ścian, a odrębność tę potwierdza treść rozporządzenia, ustalając odmiennie wymagania dla elewacji i dachu budynku. Podniesiono również, że organ błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie konieczne jest uzyskanie nowej decyzji środowiskowej. Zdaniem inwestora do zachowania terminu "obowiązywania" decyzji środowiskowej niezbędne jest skuteczne złożenie wniosku o wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 o.o.ś. a uzyskanie decyzji środowiskowej wymagane jest przy ubieganiu się o jedną ze wskazanych decyzji, a nie dla każdej z nich z osobna. W kwestii zaś zarzutu dotyczącego niezbadania wpływu inwestycji na prawidłowość pomiarów stacji I., skarżący zwrócił uwagę na brak wytycznych organu w odniesieniu do tego na czym miałyby polegać ponowione czynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odalajac sprzeciw podniósł, że organ odwoławczy słusznie uznał, że w sprawie konieczne jest uzyskanie nowej decyzji środowiskowej. W jego ocenie bez znaczenie dla przedmiotowej sprawy było stwierdzenie w decyzji środowiskowej, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny odziaływania inwestycji na środowisko, gdyż decyzja ta zawiera jednocześnie ustalenia w przedmiocie warunków ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza wody i gleby. Ponadto wskazał, że z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 o.o.ś. wynika, że przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Zwrócił także uwagę na termin wynikający z art. 72 ust. 3 o.o.ś., który jego zdaniem przesądza o tym, że na każdym z etapów realizacji przedsięwzięcia inwestor zobowiązany jest do przedłożenia aktualnej decyzji środowiskowej. Odnosząc się do zarzutu odmowy zawieszenia postępowania, z uwagi na toczące się przez Prezydentem Miasta [...] postępowanie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej stacji meteorologicznej, Sąd I instancji wskazał, że decyzja odmawiająca zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie podlega ocenie sądu w prowadzonym postępowaniu. Zwrócił jednak uwagę na wątpliwości, jakie budzi brak rozstrzygnięcia dot. strefy ochronnej stacji pomimo upływu wielu lat od złożenia wniosku przez I. Jednocześnie Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania, że zastosowanie będą miały przepisy art. 72 ust. 4 i ust. 4b, co przesądza o przyjęciu, że decyzja środowiskowa ważna była do 5 października 2015 r. W świetle podniesionych przez I. okoliczności oraz upływu 6 letniego terminu, zasadnym jest uzyskanie przez inwestora nowej decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu I instancji uchybienia dotyczące zapewnieniea odpowiedniej liczby miejsc parkingowych mogły być usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zwłaszcza, że w akta sprawy znajdują się decyzje zatwierdzające projekty dróg, w pasach których zaprojektowano miejsca postojowe. Również odnosząc się do zarzutu dotyczącego szerokości elewacji Sąd wojewódzki podzielił stanowisko inwestora.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło M. [...] podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego t.j.:

- art. 72 ust. 3 i 5 o.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż inwestor zobowiązany jest do przedłożenia aktualnej decyzji środowiskowej na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia, a w konsekwencji przed uzyskaniem każdej z decyzji wymienionych w ust. 1 ww. przepisu, pomimo legitymowania się taką decyzją przez inwestora na etapie uzyskania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego;

- art. 54 pkt 2 lit. b) w związku z art. 55 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945). poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustalenia środowiskowe inkorporowane w treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie aktualnej w dacie jej wydania decyzji środowiskowej - nie wiążą organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku upływu terminu wskazanego w art. 72 ust. 3 ustawy o.o.ś. i zobowiązują go do wdrożenia przed wydaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia;

- art. 382 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinien uwzględnić nieistniejącą strefę ochronną urządzeń pomiarowych I. [...], pomimo jednoznacznie wynikającej ze stanu faktycznego sprawy okoliczności, iż nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a ewentualna zmiana jej granic nie została uznana za zagadnienie wstępne, skutkujące zawieszeniem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co jednoznacznie potwierdził zarówno organ wydający Decyzję uchylającą decyzję organu I instancji jak i Sąd w zaskarżonym wyroku;

II. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 151 a § 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu pomimo braku wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu nie uwzględnienia przez organ I instancji stref ochronnych urządzeń pomiarowych I. [...], a także zarzutu konieczności przedkładania na każdym z etapów realizacji przedsięwzięcia aktualnej decyzji środowiskowej a nie na jednym, najwcześniejszym z wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o.o.ś.

M. [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu przez uchylenie decyzji Wojewody [...], alternatywnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, podzielając argumentację Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że art. 72 ust. 1 pkt 1 o.o.ś. stanowi, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie natomiast z treścią ust. 3 art. 72 o.o.ś. złożenie wniosków wymienionych w ust. 1 następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Termin ten wydłużony jest do 10 lat w przypadku kiedy strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu 6letniego od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 4). Termin 6 letni przedłuża się również, gdy decyzja wydana została dla obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszącej, a także dla inwestycji w zakresie terminalu (ust. 4b). Powyższe przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że w celu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi dysponować decyzją środowiskową wydaną nie później niż 6 lat przed złożeniem wniosku. Wyjątki od tej zasady stanowią ust. 4 i 4b art. 72 o.o.ś.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby inwestor dysponował wskazanym w art. 72 ust. 4 postanowieniem. Przedmiotowa inwestycja nie jest również obiektem energetyki jądrowej, inwestycją towarzyszącą ani inwestycją w zakresie terminalu. Tym samym, skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość złożenia wniosku w terminie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji środowiskowej, to inwestora wiąże 6 letni termin. W rozpoznawanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego został złożony w dniu 5 września 2017r., zaś sześcioletni termin od uprawomocnienia się decyzji upłynął 5 października 2015 r. Słusznie zatem zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji przyjęły, że wniosek został złożony po terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że ustalenia środowiskowe inkorporowane w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie aktualnej w dacie jej wydania decyzji środowiskowej, wiążą organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku upływu terminu określonego w art. 72 ust. 3 o.o.ś. Ustawodawca wprost wskazuje, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się zarówno do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzyskanie jej leży po stronie inwestora. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, uzupełnione powołanym w uzasadnieniu wyroku piśmiennictwem, że konieczność posiadania aktualnej decyzji środowiskowej wynika z faktu, że ustalone warunki ingerencji w środowisko są zmienne i wymagają ponownej oceny z uwagi na dość szybko następujące zmiany w samym środowisku jak i w rozwiązaniach technicznych stanowiących podstawę realizacji przedsięwzięcia. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać ponadto należy, że z brzmienia art. 72 ust. 3 o.o.ś. wynika, że decyzja środowiskowa umożliwia inwestorowi ubieganie się na jej podstawie o kolejne decyzje wydawane w procesie inwestycyjnym administracyjne wymienione ograniczonym czasie. Po upływnie 6 lat od uprawomocnienia się decyzji środowiskowej, nie może ona wywierać skutku, również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro więc inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę po upływie wskazanego terminu uznać należało, że do wniosku o pozwolenie na budowę nie załączono ważnej decyzji środowiskowej (por. wyrok N S A z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 335/15).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 382 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) również należało go uznać za niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z treści orzeczenia Sądu I instancji nie wynika aby wskazał on, że inwestor zobowiązany jest do uwzględnienia nieistniejącej strefy ochronnej urządzeń pomiarowych I. [...]. Zauważyć bowiem należy, że Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wprost wskazał, że poza zakresem rozpoznawanej sprawy leży kontrola sądowa w zakresie odmowy zawieszenia postępowania na wniosek I. Zwrócił natomiast uwagę na rozbieżne interesy organu, który będąc inwestorem w przedmiotowej sprawie, jest również niejako uprawniony do wydania decyzji w zakresie ustanowienia stref ochronnych. Zgodzić się zatem należy z Sądem I Instancji, że takie postępowania rodzi wątpliwości co do tego, czy działanie to nie jest "działaniem zamierzonym". Z przytoczonych wyżej powodów niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.