Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 572/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. T. (dalej jako: "Skarżący", "Beneficjent" lub "Strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału", lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zaskarżona decyzja została wydane w następującym stanie faktycznym.

Z akt sprawy wynika, że dniu 18 lipca 2017 r. Skarżący złożył w Agencji Rynku Rolnego Oddział Terenowy w P. wniosek o udzielenie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych wraz z obowiązkowymi załącznikami.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P., wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej kwocie 79 000,00 PLN.

Na powyższą kwotę składała się refundacja zakupu 30 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych według kategorii wiekowych, w pełnych kwotach określonych w § 21e ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r. poz. 499, z późn. zm.).

W dniu 18 kwietnia 2019 r. w gospodarstwie Beneficjenta została przeprowadzona kontrola na miejscu, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych o numerze [...]. Z raportu wynika, że beneficjent kupił 30 szt. jałówek hodowlanych ras mlecznych o numerach identyfikacyjnych, które zostały uwzględnione do płatności udzielonej w ramach mechanizmu WPR pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Jałówki objęte przedmiotową transakcją pochodzą ze stada należącego do U. T. nr [...], której siedziba zlokalizowana jest pod adresem, pod którym zarejestrowana jest również siedziba stada Skarżącego. Beneficjent oświadczył, że zakup jałówek hodowlanych wpłynął na poprawę stanu jego gospodarstwa poprzez poprawę wydajności produkcji mleka, jakości mleka, stanu zdrowia zwierząt oraz wzrost dochodu gospodarstwa, na co przedstawił dokumenty.

Zawiadomieniem z dnia ... lipca 2019 r. Dyrektor [...] OR ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, przyznanych na mocy Decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w P. o numerze [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Beneficjent został poinformowany o przysługującym mu prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Beneficjent złożył pismo wyjaśniające, w którym oświadczył, że wraz z rodzicami prowadzi gospodarstwo rodzinne, które od 45 lat znajduje się pod kontrolą użytkowości mlecznej. Bydło beneficjenta jest pod kontrolą użytkowości mlecznej od 2006 r.

Skarżący zaznaczył, iż rodzice przekazali mu 25 sztuk krów mlecznych. Beneficjent prowadzi prace hodowlane pod względem genetycznym i poprawie wzrostu wydajności mlecznej. Uzyskuje duże wydajności od posiadanych krów. Beneficjent miał zamiar budować nową oborę, dlatego w 2016 r. celem zapewnienia większej ilości zwierząt kupił od rodziców cielaki i jałówki. W 2017 r. rozpoczął budowę nowej obory, zakupił od rodziców 30 sztuk jałówek, o czym zawiadomił Agencję. Warunkiem udzielenia pomocy było, aby jałówki byty pod oceną użytkowości mlecznej i posiadały rodowody. Beneficjent twierdzi, że zwierzęta utrzymywane są w dwóch oddzielnych stadach, każde stado ma oddzielny numer agencyjny, każda z tych grup posiada określoną grupę genową, ma oddzielną wartość hodowlaną. Agencja przyznająca płatność nie miała zastrzeżeń przyznając w 2017 r. pomoc. Do pisma wyjaśniającego załączono potwierdzenia przelewu wykonanego przez beneficjenta z dnia 21 lipca 2017 r. tytułem realizacji faktur: [...] (przelew kwoty 119 412 PLN) oraz z dnia 28 lipca 2017 r. o nr [...] i [...] (przelew kwoty 6 420 PLN) na rzecz U. i R. T., a także kopie certyfikatów wydajności dokumentujące wydajność za 2015, 2016 r. U. i R. T. oraz H. T..

Następnie, Dyrektor [...] OR ARiMR w dniu [...].08.2019 r. wydał Decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach przyznanej pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w wysokości 79 000,00 PLN.

Organ I instancji wskazał na wystąpienie w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków, gdyż zaistniały przesłanki stosowania przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013". Stosownie do przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto, zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści".

W dniu 23 września 2019 r. do organu II instancji - Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło odwołanie od z dnia 21 sierpnia 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych" wniesione przez Skarżącego.

Prezes ARiMR w dniu [...] stycznia 2020 r., wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w ramach przyznanej pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Organ II instancji przytoczył na wstępie mające zastosowanie w sprawie przepisy zarówno prawa krajowego jak i unijnego, jak również wyjaśnił podstawy przeprowadzania postępowań wyjaśniających w celu odzyskania kwot niekwalifikowalnych płatności ze środków funduszu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji.

W dalszej części uzasadnienia Prezes ARiMR potwierdził istnienie następujących obiektywnych elementów potwierdzających, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" nie zostały osiągnięte:

- beneficjent i jego matka utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, korzystają ze wspólnej infrastruktury gospodarstwa co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjent i jego matka stanowią dwa odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne;

- zwierzęta nie zostały fizycznie przemieszczone w związku z ich sprzedażą i deklarowaną przez stronę zmianą stada, w związku z czym konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez matkę i syna, prowadzących w praktyce jedno gospodarstwo, nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy.

- nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie ani nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne, ponieważ zwierzęta objęte przedmiotową transakcją pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu, co w rzeczywistości świadczy o tym, że jest to jedno i to samo stado. W takiej sytuacji, w ocenie organu II instancji, nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613.

W odniesieniu do wystąpienia przesłanek tworzenia sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych, organ odwoławczy rozważył, czy strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada". Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności faktyczne Prezes ARiMR uznał, iż okoliczności te stanowią skutek zamierzonego działania. W jego ocenie elementem potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków jest fakt dokonania przez Skarżącego zakupu zwierząt ze stada należącego do jego matki. Jałówki objęte przedmiotową transakcją pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane w tym samym miejscu, co w rzeczywistości świadczy o tym, że jest to jedno i to samo stado, w zakresie którego zwierzęta zmieniły jedynie formalnie właściciela. W takiej sytuacji nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia 2016/1613. Wskazał ponadto, iż domniemany cel transakcji, tj. zakup jałówek ze stada utrzymywanego z wykorzystaniem wspólnej infrastruktury, można było osiągnąć w dowolnym momencie, bez żadnych dodatkowych warunków, ani występowania o dofinansowanie unijne.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że dokonana transakcja sprzedaży jałówek pomiędzy H. T. i U. T. stanowiła obejście przepisów prawa i pozorną czynność prawną, a także udowodniony został brak realizacji celu zamierzonego przez mechanizm "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", tym samym płatność na rzecz beneficjenta w odniesieniu do 30 sztuk jałówek hodowlanych stanowiła nienależnie pobraną pomoc.

W dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów strony zawartych odwołaniu uznając je za niezasadne.

Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ARiMR i tym samym zwolnienie jej z obowiązku zwrotu przyznanej kwoty pomocy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji bez uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego w sprawie. Ponadto w skardze wskazał na wydanie decyzji na nieprawdziwym i niezgodnym ze stanem prawnym i faktycznym ustaleniu ciągłego i celowego działania (obchodzeniu prawa) dwóch odrębnych gospodarstw nakierowanego w szczególności na tworzeniu sztucznych warunków do otrzymania pomocy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Z uwagi na objęcie Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydanie zarządzeń przez Prezesa NSA nr 39 z dnia 16 października 2020 r. i Prezesa WSA z dnia 16 października 2020 r. nr 21 o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania w trybie niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia, czy Skarżący wspólnie z innym podmiotem w sposób sztuczny wykreował warunki wymagane do uzyskania pomocy jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Podstawą materialnoprawną ustalenia skarżącemu przez organy ARiMR nienależnie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, był art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr. 312 str.1, dalej rozporządzenie 2988/95).

Art. 60 rozporządzenia 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne."

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Problematyka takiego obchodzenia prawa była już przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in.).

Istotne znaczenie ma też wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa, odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. TSUE stwierdził w wyroku w sprawie C-434/12 (vide: pkt 29 wyroku), iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE, do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 - dostępnym na stronie nsa.gov.pl - baza CBOSA). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2018 r. poz. 1509). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez TSUE w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia tego wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zgodnie z powyższym do oceny czy w konkretnej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania konkretnej pomocy finansowej koniecznym jest ustalenie okoliczności o charakterze obiektywnym jak i subiektywnym.

Przedmiotem pomocy w niniejszej sprawie była nadzwyczajna pomoc finansowa ze środków unijnych przyznawana na podstawie przepisów krajowych opartych na dwóch rozporządzeniach unijnych, tj. rozporządzeniu 1306/2013 i rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującym nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych ( Dz. Urz. UE L 2016 nr. 242. str.10, dalej rozporządzenie 2016/1613).

Rozporządzenie 2016/1613, jak sama nazwa wskazuje, dotyczyło udostępnienia państwom członkowskim pomocy Unii w określonej kwocie na nadzwyczajną pomoc dostosowawczą skierowaną do producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych. Zgodnie z preambułą Komisja Europejska przyjęła to rozporządzenie z uwagi, że "(1) Sektor mleczarski boryka się z zakłóceniami na rynku z powodu światowej nierównowagi między podażą a popytem, w której znaczącą rolę odgrywa przedłużenie do końca 2017 r. rosyjskiego zakazu przywozu produktów rolnych i spożywczych pochodzących z Unii", "(7)Inne sektory hodowlane, w szczególności sektor wieprzowiny, wołowiny i cielęciny oraz mięsa baraniego i koziego, również doświadczają trudności rynkowych. W przypadku wieprzowiny trudności związane są głównie z rosyjskim zakazem przywozu głównie w związku z ogniskami afrykańskiego pomoru świń w niektórych państwach członkowskich, natomiast w sektorze wołowiny i cielęciny są efektem ubocznym zakłóceń na rynku mleka".

W preambule rozporządzenia 2016/1613 wskazano również na cele jakie należy osiągnąć poprzez zastosowanie tego nadzwyczajnego środka pomocy, tj. m.in. "(10) Aby podnieść odporność rolnictwa....", "(11) W celu złagodzenia obecnego kryzysu należy przyznać państwom członkowskim jednorazową dotację finansową na wsparcie producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych angażujących się w działania wspierające zrównoważony rozwój gospodarczy i stabilizację rynku", "(13) Państwa członkowskie powinny opracować środki służące wzmocnieniu stabilności gospodarczej oraz stabilizacji rynku, oparte na przynajmniej jednym z następujących działań: zamrożenie lub ograniczenie produkcji, produkcja na małą skalę, produkcja ekstensywna, produkcja przyjazna dla środowiska i klimatu, współpraca między rolnikami, poprawa jakości i wartości dodanej oraz szkolenia w zakresie metod prawidłowego zarządzania".

Natomiast w art.1 rozporządzenia 2016/1613 wskazano m.in., że "Środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku: (....), f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej".

Krajowym wykonaniem rozporządzenia 2016/1613 są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 12a ust.1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401 ze zm.).

Wymienione rozporządzenie RM już w swej nazwie odwołuje się do nadzwyczajnej pomocy i zarówno w § 1 jak i § 2 wprost odwołuje się do rozporządzenia 2016/1613 stwierdzając, że jest to ustanawiana nadzwyczajna pomoc, o której mowa w rozporządzeniu delegowanym komisji 2016/1613.

Rozporządzenie RM weszło w życie 17 marca 2017 r. Początkowo przewidywało w § 2 pkt.1 lit a udzielenie pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1613: "1) producentowi mleka, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanemu dalej "producentem mleka" - w formie refundacji kosztów zakupu: a) jałówek hodowlanych ras mięsnych lub ras dwukierunkowych, utrzymywanych wyłącznie w celu produkcji mięsa, zwanych dalej "jałówkami", mających powyżej 6 miesięcy i nie więcej niż 36 miesięcy".

Natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 czerwca 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 1328), zmieniającego rozporządzenie RM z 23.02.2017 r. z dniem 6 lipca 2017 r. Podkreślić należy, że wymieniony art. 2a ust.1 stanowił, że "Agencja udziela pomocy, o której mowa w art.1 rozporządzenia 2016/1613". Zatem przepis ten ponownie odwoływał się do przyznania pomocy, która ma na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej producenta oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku poprzez realizację jednego ze wskazanych poddziałań. Przy czym jedynym odpowiadającym przedmiotowej pomocy poddziałaniem tam przewidzianym było wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Przywołanie w rozporządzeniu RM pomocy, o której mowa w rozporządzeniu 2016/1613 sprowadzało cele i podziałania określone w przepisach unijnych dla państw członkowskich do celów i poddziałań przypisanych beneficjentom tej pomocy.

Tym samym zasadnym jest twierdzenie organu, że przyznawana pomoc, w tym dla Skarżącego, była nadzwyczajną pomocą celową, czyli ukierunkowaną na osiągniecie określonego celu wyżej wymienionego.

Dalsze warunki przyznania pomocy przewidziane w rozporządzeniu RM w § 21d stanowiły, że jest ona udzielana producentowi, który "dokonał od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 lipca 2017 r. zakupu co najmniej jednej jałówki hodowlanej rasy mlecznej mającej w dniu zakupu powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące, która została zgłoszona do rejestru zwierząt gospodarskich i dla której wystawiono świadectwo potwierdzające jej pochodzenie, o którym mowa w art. 26 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, urodzonej w stadzie objętym oceną wartości użytkowej bydła".

Przywołany natomiast przepis 26 ust. 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich z dnia 29 czerwca 2007 r. ( Dz. U. z 2017 r. poz. 2132 j.t.) stanowił, że "zwierzęta hodowlane z gatunków bydło, owce, kozy i świnie oraz ich materiał biologiczny, a także materiał biologiczny koniowatych, mogą być przedmiotem handlu, jeżeli są zaopatrzone w świadectwo potwierdzające ich pochodzenie, o którym mowa w przepisach Unii Europejskiej dotyczących świadectw obowiązujących w handlu". Tym samym świadectwo pochodzenia, które jest wydawane przez związek hodowców lub inny podmiot prowadzący daną księgę lub rejestr, powinno być wydane najpóźniej w dacie sprzedaży zwierzęcia hodowlanego.

Dodatkowo wskazać należy, że wniosek o udzielenie pomocy był sformalizowany i zawierał oświadczenie wnioskodawcy, że zapoznał się z warunkami udzielania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych i zobowiązał się do ich przestrzegania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy ARiMR uznały, że sztuczne stworzenie warunków polegało na zakupie przez Skarżącego jałówek, w odniesieniu do których udzielono mu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu, od podmiotu powiązanego, mającego zarejestrowaną siedzibę stada pod tym samym adresem co siedziba Skarżącego i przebywanie zwierząt w tej samej oborze oraz we wspólnych kojcach, wspólne użytkowanie maszyn i urządzeń świadczy o tym, że stada w gospodarstwie beneficjenta H. T. i jego matki U. T. były utrzymywane bez ich fizycznego rozdzielenia, co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjent i jego matka stanowią odrębne podmioty prawne, to utrzymują bydło w jednej oborze, które w praktyce funkcjonuje jako jedno stado.

Wobec powyższego nie doszło do zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa mleczarskiego skarżącego poprzez wprowadzenie do jego stada wartościowego materiału hodowlanego w wyniku zastąpienia zwierząt zwierzętami hodowlanymi. Zwierzęta przebywały razem w jednej oborze, co daje podstawy do przyjęcia, że umowa kupna sprzedaży zawarta między rodzicami, a synem (Skarżący) była tylko formalna gdyż w rzeczywistości oba stada stanowią jedność gospodarczą.

Ocena dokonana przez organ jest podzielana przez Sąd orzekający w sprawie. Ocenę tę potwierdza analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, w tym wyjaśnienia Skarżącego zawarte zarówno w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r., jak i w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, a także twierdzenia Skarżącego zawarte w skardze i dołączonych do nie dokumentów poświadczających budowę nowej obory.

Przede wszystkim wskazać należy, że przeprowadzona u Skarżącego kontrola na miejscu w dniu[...] kwietnia 2019 r. wykazała, że zwierzęta hodowlane należące do siedziby stada Skarżącego przebywają razem w budynku ze zwierzętami z siedziby stada U. T.. Skarżący temu nie zaprzecza. Podczas tej kontroli oświadczył, że buduje nową oborę i w chwili obecnej z braku miejsca zwierzęta przetrzymywane są razem.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie na podstawie niepełnych informacji i naruszenie zasady zaufania do organów władzy państwowej. Beneficjent uważa, że złożył wniosek zawierający wszystkie wymagane ówczesnym prawem załączniki, z pełnymi danymi. Dyrektor OT ARR przyznając pomoc wiedział, skąd pochodzą kupione jałówki. Skarżący w 2017 r. rozpoczął budowę nowej obory, zakupił od rodziców 30 sztuk jałówek, o czym zawiadomił Agencję. Warunkiem udzielenia pomocy było, aby jałówki były pod oceną użytkowości mlecznej i posiadały rodowody. Beneficjent twierdzi, że zwierzęta utrzymywane są w dwóch oddzielnych stadach, każde stado ma oddzielny numer agencyjny, każda z tych grup posiada określoną grupę genową, ma oddzielną wartość hodowlaną.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, iż Dyrektor [...] OR ARiMR powziął ustalenia na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w szczególności na podstawie Raportu z czynności kontrolnych oraz kontroli administracyjnej w związku z prowadzonym przez Komisję Europejską postępowaniem wyjaśniającym w dniach 09-13.07.2019 r. nr [...] dotyczącym mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych", w wyniku którego zobowiązano Agencję płatniczą do odzyskiwania kwot niekwalifikowalnych płatności z funduszu EFRG.

Organ I instancji dokonał ustaleń na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy w dniu wydawania decyzji, w szczególności na podstawie raportu z czynności kontrolnych z dnia 18 kwietnia 2019 r. Ustalenia dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie były znane Dyrektorowi OT ARR w P. na dzień [...] sierpnia 2017 r., w czasie wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Sąd podziela stanowisko organu, iż dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych nr [...] - organ administracji był zobowiązany uznać za korzystający z domniemania prawdziwości, gdyż Beneficjent nie złożył do akt sprawy dowodu przeciwko jego treści. W związku z powyższym należy przyjąć, że Beneficjent podpisując ww. raport zgodził się z jego treścią. Bezpodstawny jest więc zarzut, że Agencja miała pełen obraz stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie udzielając pomocy w dniu [...] sierpnia 2017 r., nie znała faktów wynikających z kontroli.

Niezasadny jest również zarzut skargi, że błędne i nie poparte żadnymi dowodami jest twierdzenie organu, iż zakup jałówek nie przyczynił się do poprawy stanu gospodarstwa i jego konkurencyjności.

Jak już wskazano powyżej zakupu jałówek dokonano od U. T. z siedziby stada znajdującego się pod tym samym adresem, co siedziba Skarżącego. Przebywanie zwierząt w tej samej oborze oraz we wspólnych kojcach, wspólne użytkowanie maszyn i urządzeń świadczy o tym, że stada w gospodarstwie beneficjenta H. T. i jego matki U. T. były utrzymywane bez ich fizycznego rozdzielenia, co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjent i jego matka stanowią odrębne podmioty prawne, to utrzymują bydło w jednej oborze, które w praktyce funkcjonuje jako jedno stado. Nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość hodowlana bydła w stadzie, ani nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami zostały zakupione ze stada utrzymywanego z wykorzystaniem jednego budynku inwentarskiego, co w rzeczywistości świadczy o tym, że było i jest to jedno i to samo stado, w zakresie którego jałówki zmieniły jedynie formalnie właścicieli. W takiej sytuacji nie można mówić o jakości i wartości dodanej, na którą powołuje się art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego KE (UE) 2016/1613. Transakcje wymiany jałówek o podobnej wartości hodowlanej nie przyczyniły się do zwiększenia wartości hodowlanej bydła mlecznego. Celem beneficjentów mechanizmu powinien być zakup zwierząt o wyższej wartości hodowlanej.

Rację ma organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że konkurencyjność gospodarstw nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez syna i jego matkę, utrzymujących w praktyce wspólne stado zwierząt w gospodarstwie, nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy. Transakcje kupna-sprzedaży pomiędzy Skarżącym i U. T. nie stanowiły żadnej wartości dodanej w łańcuchu produkcyjnym, nie przyczyniły się do poprawy stanu gospodarstwa i jego konkurencyjności. Sytuacja obydwu współpracujących ze sobą gospodarstw pozostała bez zmian w stosunku do rynku zewnętrznego. Transakcje kupna sprzedaży zatem miały charakter pozorny, ukierunkowany tylko na uzyskanie dofinansowania w ramach mechanizmu, nie przyczyniły się do spełnienia celów określonych w rozporządzeniu nr 2019/1613, a warunki wymagane do uzyskania pomocy zostały sztucznie stworzone, co stoi w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Reasumując, w tych warunkach uzasadniona jest ocena, że doszło w sprawie do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy, co daje podstawę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy czy też prawa procesowego w sposób istotny mogący wpłynąć na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.