Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 627/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 2; art. 63 ust. 1, 10 i 21
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola,  publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Anna Strzelec,, Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz M. Z. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz [...] – działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587 – dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 63 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) – zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. , przeprowadzony na podstawie jego zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. oraz zarządzenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. .

Zaskarżone zarządzenie nie zostało w ogóle uzasadnione.

Konsekwencją zatwierdzenia powyższego konkursu było wydanie tego samego dnia przez Burmistrza [...] – na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 63 ust. 1, 10 i 21 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, zarządzenia Nr [...], którym organ ten powierzył kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu ([...]) stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w M. na okres od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2024 r.

W skardze z dnia [...] października 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazane wyżej zarządzenie Burmistrza [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. , skarżąca M. Z. jako kandydatka aplikująca o przystąpienie do postępowania konkursowego zaskarżyła ten akt w całości. Zarzuciła organowi wydającemu wskazany akt naruszenie:

1) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, co nastąpiło na skutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu prawa, skutkującego zatwierdzeniem wadliwie przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w M. , podczas gdy stan faktyczny sprawy jasno wskazywał, że konkurs ten winien zostać unieważniony w związku z wystąpieniem okoliczności, o której mowa § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, to jest w związku z bezprawnym niedopuszczeniem skarżącej do postępowania konkursowego;

2) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie sprzecznej z zasadą swobodnej oceny dowodów oceny materiału dowodowego i tym samym bezzasadne przyjęcie, że aplikacja skarżącej na stanowisko konkursowe nie zawierała "uzasadnienia przystąpienia do konkursu", podczas gdy uzasadnienie to zostało przez skarżącą przedłożone, co oznacza tym samym, iż wbrew stanowisku komisji konkursowej, potwierdzonym skarżonym zarządzeniem Burmistrza [...], skarżąca sprostała wymogowi, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 4a w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca – na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. – wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego zarządzenia, jak również domagała się dodatkowo stwierdzenia nieważności wydanego w granicach sprawy zarządzenia Burmistrza [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w M. – A. G.. Wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Uzasadniając zawarte w skardze zarzuty skarżąca podniosła, że zgłosiła swój udział w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. . Na potrzeby konkursu złożyła stosowną ofertę zawierającą wszelkie dokumenty i oświadczenia wymagane przepisami prawa, w tym z uwzględnieniem wymogów określonych przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W dniu [...] sierpnia 2019 r. uzyskała ze strony Przewodniczącego Komisji Konkursowej ustną informację, że komisja odmówiła dopuszczenia jej do postępowania konkursowego. W następstwie tego wystąpiła do Przewodniczącego Komisji Konkursowej z pisemnym wnioskiem o podanie przyczyn takiej odmowy. W odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformowano ją, że "po analizie złożonych ofert komisja konkursowa odmówiła dopuszczenia Pani do dalszego postępowania konkursowego z powodu braku spełnienia wymagań formalnych zawartych w pkt IV ppkt 1 ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. (...), tj. braku uzasadnienia przystąpienia do konkursu w złożonej przez Panią w dniu [...].08.2019 r. ofercie na konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. ".

Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest całkowicie bezpodstawne oraz w sposób kwalifikowany bezprawne, bowiem przedłożona przez nią aplikacja zawierała w swej treści uzasadnienie przystąpienia do konkursu. Nastąpiło to w dokumencie zatytułowanym: "Koncepcja funkcjonowania i rozwoju Zespołu Szkół w M. " i było wieloaspektowe (cała str. 2 i częściowo str. 3 tego dokumentu). Natomiast w ustnej rozmowie z Przewodniczącym Komisji Konkursowej została poinformowana, że odmowa dopuszczenia jej do konkursu była konsekwencją braku zatytułowania przez nią opisanej powyżej części opracowania jako "uzasadnienie". W ocenie skarżącej, obowiązujące przepisy prawa nie nakazują, aby oświadczenie kandydata stanowiące "uzasadnienie przystąpienia do konkursu" zawarte było w oddzielnym dokumencie, czy też żeby było wprost zatytułowane jako "uzasadnienie". Wymogu takiego próżno również szukać w ogłoszeniu konkursowym. O charakterze dokumentu decyduje jego treść, nie zaś to, jak i czy w ogóle został on zatytułowany. Przepis § 1 ust. 2 pkt 4a rozporządzenia wskazuje, że wymaganym od kandydata dokumentem jest uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Wynika z tego, że zarówno "uzasadnienie" jak i "koncepcja" są kategoriami ściśle związanymi ze sobą przedmiotowo, na co wskazuje właśnie umieszczenie obu tych elementów w jednej jednostce redakcyjnej przepisu. Dlatego konstrukcja tej normy prawnej przemawia za przyjęciem, że oba wymagane elementy mogą być zawarte w jednym dokumencie. Dlatego wbrew stanowisku komisji konkursowej skarżąca przedłożyła na potrzeby prowadzonego postępowania stosowne oświadczenie stanowiące uzasadnienie przystąpienia przez nią do konkursu. Gdyby zaś przyjąć, że oświadczenie to budziło wątpliwości, to komisja konkursowa miała możliwość podjęcia określonej aktywności, zmierzającej do ustalenia rzeczywistej treści takiego oświadczenia. W tym celu można było usunąć wątpliwości w trybie wezwania kandydatki do uzupełnienia dokumentacji. Zaniechanie takiego działania samo w sobie stanowi zaś rażące naruszenie art. 60 (zasada równego dostępu do służby publicznej) i art. 2 (zasada państwa prawa i sprawiedliwości społecznej) Konstytucji RP. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które strona w skardze przywołała.

Ponadto według skarżącej, zgodnie z § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Burmistrz [...] działający jako organ prowadzący Zespół Szkół w M. zobligowany był dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonego konkursu i wydać zarządzenie o zatwierdzeniu lub unieważnieniu konkursu. Wobec zaś kwalifikowanej wadliwości przeprowadzonego konkursu zobligowany był wydać zarządzenie o unieważnieniu konkursu ze względu na zmaterializowanie się przestanki, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W okolicznościach sprawy na etapie postępowania konkursowego doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydatki (skarżącej) do konkursu. Dlatego zatwierdzające konkurs zarządzenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydane zostało z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Naruszenie to przybrało postać naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, co nastąpiło na skutek niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu, skutkującego zatwierdzeniem wadliwie przeprowadzonego konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w M. , podczas gdy stan faktyczny sprawy jasno wskazywał, iż konkurs ten winien zostać unieważniony w związku z wystąpieniem okoliczności, o której mowa § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, to jest w związku z bezprawnym niedopuszczeniem skarżącej do postępowania konkursowego. Powyższe naruszenie prawa było z kolei konsekwencją naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., do czego doszło poprzez dokonanie sprzecznej z zasadą swobodnej oceny dowodów oceny materiału dowodowego. Organ całkowicie bezzasadnie przyjął, że aplikacja skarżącej na stanowisko konkursowe nie zawierała "uzasadnienia przystąpienia do konkursu", podczas gdy uzasadnienie to zostało przedłożone. Skarżąca sprostała tym samym wymogowi, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 4a w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.

Uzasadniając zaś interes prawny w złożeniu skargi strona odwołała się do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co do kognicji Sadu w tego rodzaju sprawach oraz zachowania terminu do wniesienia skargi wskazała na przepisy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2a p.p.s.a. Z ostrożności procesowej wskazała jednocześnie, że o wydanym zarządzeniu dowiedziała się dopiero w dniu [...] września 2019 r., kiedy odnalazła je na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w M. .

W obszernej odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, a w przypadku braku podstaw do jej odrzucenia wniósł o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając w pierwszej kolejności wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Zaskarżone zarządzenie stanowi bowiem czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W sprawie zaś skarżąca o wydanym zarządzeniu dowiedziała się w dniu [...] września 2019 r., kiedy to w BIP Urzędu Miejskiego w M. ukazało się zaskarżone zarządzenie oraz zarządzenie Nr [...] Burmistrza [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w M. A. G.. Zatem termin do wniesienia skargi upływał w dniu [...] października 2019 r., a skarga została wniesiona w dniu [...] października 2019 r.

Odnosząc się zaś do istoty sprawy organ stwierdził, że konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. został przeprowadzony prawidłowo, a czynności podjęte w ramach tego konkursu były zgodne z prawem. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz [...] ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. podając wymagania, jakie powinna spełniać osoba przystępująca do konkursu, co powinny zawierać oferty osób przystępujących do konkursu oraz miejsce i termin składania ofert. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. powołana została komisja konkursowa celem przeprowadzenia konkursu. Do konkursu przystąpiły dwie osoby: A. G. oraz skarżąca M. Z.. Na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2019 r. komisja konkursowa, po dokonaniu oceny formalnej ofert złożonych w konkursie, podjęła uchwałę o dopuszczeniu wyłącznie A. G. do dalszego etapu konkursu. Jednocześnie komisja konkursowa podjęła drugą uchwałę o odmowie dopuszczenia do udziału w konkursie skarżącej, uzasadniając to niespełnieniem przez tę kandydatkę wymagań formalnych wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, to jest nieprzedłożeniem uzasadnienia przystąpienia do konkursu w złożonej ofercie na konkurs.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, powołana komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Przesłanki podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie określa ustęp 2 wskazanego paragrafu, zgodnie z którym komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie.

Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że jedną z przesłanek odmowy dopuszczenia kandydata jest brak w ofercie jakiegokolwiek wymaganego dokumentu. W kontrolowanej sprawie bezsporne zaś było, że skarżąca złożyła wymaganą w konkursie na dyrektora Zespołu Szkół w M. koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły, ale w ofercie zabrakło dokumentu w postaci uzasadnienia przystąpienia przez nią do konkursu. To zaś zadecydowało, że naruszyła wymóg określony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r., przez co jej oferta nie była kompletna. Według organu, w § w 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia określono, jakich dokumentów należało wymagać w ogłoszeniu o konkursie, co organ wypełnił w pkt IV ppkt 1 zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. , gdzie wskazano, że oferta w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły powinna zawierać "uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły". Załączenie przez kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły nie zwalnia go z obowiązku przedłożenia uzasadnienia przystąpienia do konkursu. Jednocześnie organ nie zgodził się ze skarżącą, że przedłożona przez nią "K. funkcjonowania i rozwoju Z. S. w M." zawierała w swej treści uzasadnienie przystąpienia do konkursu, gdyż analiza treści tego dokumentu prowadzi do wniosku, że jest to koncepcja funkcjonowania i rozwoju tej szkoły, a treści tam zawarte nie stanowią uzasadnienia przystąpienia do konkursu. W ocenie organu także komisja konkursowa nie mogła wyinterpretować uzasadnienia przystąpienia kandydatki do konkursu z treści przedłożonej przez nią koncepcji. Rolą komisji konkursowej nie jest bowiem dokonywanie aż tak szczegółowej analizy, wręcz egzegezy składanej dokumentacji, która miałaby polegać na interpretacji treści tam zawartych. W ocenie organu nie było też podstaw, aby komisja konkursowa wzywała kandydatkę do uzupełnienia brakującej dokumentacji. W toku postępowania konkursowego ewentualnemu uzupełnieniu mogą podlegać jedynie nieistotne uchybienia, jak brak podpisu kandydata pod określonym dokumentem stanowiącym jeden z elementów oferty składanej przez konkretną osobę, dającą się w sposób niebudzący wątpliwości zidentyfikować, w dodatku podpisującą się pod kilkoma innym dokumentami. Nieprzedłożenie zaś wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie stanowi istotne uchybienie, które winno skutkować podjęciem uchwały w przedmiocie odmowy dopuszczenia danej osoby do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Natomiast uzupełnienie oferty, poprzez przedłożenie przez kandydata brakującego dokumentu w trakcie postępowania konkursowego jest niedopuszczalne, gdyż przepisy rozporządzenia nie przewidują takiego rozwiązania.

W konsekwencji komisja konkursowa zasadnie stwierdziła brak dokumentu w postaci uzasadnienia przystąpienia do konkursu, co obligowało ją do podjęcia uchwały odmawiającej skarżącej udziału w konkursie. Była to jedyna przyczyna takiej decyzji. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania działania organu prowadzącego szkołę, który nie stwierdził nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydatki do postępowania konkursowego (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo, a także nie można tym samym mówić o wadliwym wyłonieniu kandydata na powyższe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że stosowanie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Kontroli tej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegają wymienione w tym przepisie akty organów administracji. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontroli tej podlegają m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi włączeniami, a na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Według zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było zarządzenie Burmistrza [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. – wydane na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 63 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm. – dalej jako "Prawo oświatowe") – zatwierdzające konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. , przeprowadzony na podstawie jego zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. oraz zarządzenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na to stanowisko.

Biorąc pod uwagę, że najdalej idącym zarzutem organu względem wniesionej skargi był wniosek o jej odrzucenie z powodu wniesienia skargi po terminie (art. 58 § 2 p.p.s.a.), to w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć wskazaną kwestię. Otóż należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm. – dalej jak "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (art. 101 ust. 4 u.s.g.). Rozstrzygając o tym, czy skarżąca była związana 30-dniowym ustawowym terminem do skutecznego wniesienia skargi określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. decydował rodzaj zaskarżonego aktu. Chodziło więc o to, czy zaskarżony akt należał do aktów – jak twierdził organ – o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy też stanowił – jak twierdziła skarżąca – akt określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., względem którego skargę można wnieść w każdym czasie na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. Odpowiedź na tego rodzaju pytanie została już udzielona w judykaturze sądów administracyjnych. Jeszcze na tle nieobowiązującego już stanu prawego, w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 [obowiązującego wówczas] rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.), nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Uchwała ta i jej uzasadnienie pomimo zmiany stanu prawnego pozostają w dalszym ciągu aktualne, także na tle obecnych regulacji w tym zakresie, ze względu na ich podobieństwo. W nowszej zaś judykaturze zwrócono uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 47/17). W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły stanowi akt organu administracji, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżony może zostać w każdym czasie. Z tego też względu wniesiona przez skarżącą skarga nie była dotknięta uchybieniem formalnym w postaci wniesienia jej po terminie, dlatego też nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 2 p.p.s.a.

Dokonując zaś merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd stwierdza, że zarzutom zawartym w skardze nie można odmówić słuszności, dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wniosek ten wynika z faktu, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 ustawy). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 – wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Według zaś art. 63 ust. 14 ustawy, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym tym przepisem składzie. Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę został określony w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 63 ust. 20 ustawy Prawo oświatowe. Jest nim powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Sąd z urzędu obowiązany był zauważyć, czego w skardze nie podniesiono, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza [...], w ogóle nie zostało uzasadnione. Brak zaś sporządzenia przez organ administracji uzasadnienia aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, w szczególności wydanego na podstawie wskazanego rozporządzenia, zawsze pozbawia Sąd możliwości jego pełnej i rzeczywistej kontroli, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08; z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2032/10). Już tylko ta stwierdzona przez Sąd z urzędu okoliczność dawała samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego skargą zarządzenia. Nie jest to jednakże jedyny istotny mankament zaskarżonego aktu. Uwzględnić bowiem należało również podniesione w skardze zarzuty, które okazały się uzasadnione.

Choć brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie może zostać zastąpiony, w szczególności obszernym wywodem organu zawartym w jego odpowiedzi organu na skargę, to z akt administracyjnych można wnosić, że faktyczną podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w M. przez Burmistrza [...] było to, że organ ten nie stwierdził żadnych uchybień w pracy komisji konkursowej, która na podstawie własnej uchwały nie dopuściła skarżącej do postępowania konkursowego stwierdzając, że w ramach wymaganej dokumentacji konkursowej nie przedłożyła ona uzasadnienia przystąpienia do konkursu. Stanowisko tak komisji konkursowej, jak również organu w zaskarżonym zarządzeniu jest w tym zakresie wadliwe.

Zgodnie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W ocenie skarżącej doszło do naruszenia § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Jest to stanowisko w pełni trafne. Przede wszystkim w § 4 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów głos decydujący należy do przewodniczącego komisji.

Według zaś § 4 ust. 2 rozporządzenia, komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Czynności komisji, o których mowa w ust. 1, odbywają się bez udziału kandydatów. Po ich zakończeniu przewodniczący komisji informuje ustnie kandydatów o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Kandydat, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego, może, w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, wystąpić z pisemnym wnioskiem o podanie przyczyn odmowy. Przewodniczący komisji informuje kandydata pisemnie w postaci papierowej o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 lit. b, wniosek oraz informacja o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego mogą być przekazane w postaci elektronicznej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W świetle takich uregulowań należało stwierdzić, że odmowa dopuszczenia przez komisję konkursową skarżącej do postępowania konkursowego była w okolicznościach faktycznych tej sprawy całkowicie nieuprawniona. Wbrew stanowisku organu, pośród licznych dokumentów złożonych przez skarżącą w ramach procedury konkursowej, znalazł się również złożony w terminie dokument pt.: "K. funkcjonowania i rozwoju Z. S. w M. ". Analiza tego dokumentu jasno zaś wskazuje na motywy jakie decydowały o tym, że skarżąca w ogóle do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły przystąpiła (str. 2-3 tego dokumentu). Z punktu widzenia treści tej części dokumentu, wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, że część ta stanowi "uzasadnienie przystąpienia do konkursu", o jakim mowa w § 1 ust. 2 pkt 4a rozporządzenia. Według tego przepisu, wymaganym od kandydata w konkursie dokumentem jest m.in. uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Wypada zgodzić się z zawartym w skardze argumentem, że obowiązujące przepisy prawa – wbrew stanowisku organu – w ogóle nie przewidują, aby "uzasadnienie przystąpienia do konkursu" musiało być zawarte w odrębnym dokumencie, albo też musiało być w sposób wyraźny tak właśnie zatytułowane. Wymogu takiego nie zamieszczono przecież zarówno w ogłoszeniu konkursowym, jak również w powołanym przepisie § 1 ust. 2 pkt 4a rozporządzenia. Tym samym nie było żadnych formalnych przeszkód, aby w tym zakresie (odnośnie do uzasadnienia przystąpienia do konkursu) kandydat na stanowisko dyrektora szkoły przedłożyć mógł jeden, dwa lub nawet więcej odrębnych dokumentów, albo swoje uzasadnienie zawarł w innym obligatoryjnym dokumencie składanym w postępowaniu konkursowym. Istotne bowiem jest wyłącznie to, aby dokumenty składane w wyniku wypełnienia omawianego wymogu określonego w § 1 ust. 2 pkt 4a rozporządzenia, zawierały w swojej treści wskazane w tym przepisie oba elementy, czyli zarówno uzasadnienie przystąpienia kandydata do konkursu, jak również koncepcję funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Zgodzić się tym samym należało z argumentacją skargi, że w omawianym zakresie o charakterze dokumentu decyduje jego treść, nie zaś to, jak został on zatytułowany, albo jaką przybrał formę.

Dlatego wbrew stanowisku komisji konkursowej należało stwierdzić, że skarżąca przedłożyła na potrzeby prowadzonego postępowania konkursowego wszystkie stosowne oświadczenia i dokumenty, a w szczególności również uzasadnienie przystąpienia przez nią do konkursu.

W konsekwencji Burmistrz [...] działający jako organ prowadzący Zespół Szkół w M. – na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. – zobligowany był stwierdzić nieuzasadnione niedopuszczenie skarżącej jako kandydata na stanowisko dyrektora szkoły do postępowania konkursowego oraz dokonać negatywnej oceny prawidłowości przeprowadzonego konkursu i wydać tym samym zarządzenie o unieważnieniu konkursu. Podstawą zaś faktyczną tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowić winno ustalenie wadliwości przeprowadzonego konkursu ze względu właśnie na nieuzasadnione niedopuszczenie jednej z kandydatek (skarżącej) do konkursu, co mogło mieć bezpośredni wpływ na jego wynik.

Pozytywna zaś ocena przez organ uchwały komisji konkursowej o niedopuszczeniu skarżącej do konkursu spowodowała wydanie naruszającego prawo, a przez to wadliwego aktu (zaskarżonego zarządzenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zatwierdzeniu konkursu). Nastąpiło to z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, to jest § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wada ta zaistniała z powodu niezachowania wymogów proceduralnych, wedle których, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tymczasem nie było w okolicznościach faktycznych tej sprawy uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że złożone przez skarżącą dokumenty w ogóle nie zawierały "uzasadnienia przystąpienia do konkursu", podczas gdy uzasadnienie to w rzeczywistości w złożonych dokumentach się znalazło i znajduje tam w dalszym ciągu, co wynika z akt administracyjnych.

Ponieważ stwierdzona nieprawidłowość miała istotne znaczenie dla ważności konkursu, skarga musiała zostać – co do zasady – uwzględniona. Oczywiście nie każdy przypadek stwierdzenia nieprawidłowości w przebiegu procedury konkursowej musi prowadzić do istotnego naruszenia prawa, skutkującego unieważnieniem konkursu przez organ prowadzący szkołę. Jednakże zaistnienie takich nieprawidłowości w procedurze konkursowej, jak w niniejszej sprawie, które niezasadnie wykluczyły z konkursu jednego z kandydatów ubiegających się o stanowisko dyrektora szkoły, nie pozostawały bez wpływu na wynik konkursu. To zaś winno skutkować jego unieważnieniem.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia, jako aktu sprzecznego z prawem, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Dodać również trzeba, że nie było możliwe stwierdzenie w tej sprawie nieważności i wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. wydanego w konsekwencji podjęcia zaskarżonego zarządzenia innego zarządzenia Burmistrza [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w M. – A. G.. Wynikało to z tego, że według art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tymczasem wskazane wyżej zarządzenie nie należy do aktów podjętych w granicach rozpoznawanej sprawy z tego względu, że wydane zostało następczo już po wydaniu zaskarżonego aktu, a także stanowi odrębną indywidualną sprawę, przez co inny jest też krąg stron tego postępowania, którego zarządzenie Burmistrza [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. dotyczyło.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje natomiast uzasadnienie w przepisach art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Na zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty w wysokości [...] zł złożyły się: uiszczony przez stronę wpis od skargi ([...] zł) oraz wysokość wynagrodzenia adwokata z wyboru ([...] zł), a także koszty opłat skarbowych od pełnomocnictwa procesowego i substytucyjnego (po [...] zł, łącznie [...] zł).