Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 892/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 2, 6, i  12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 2; art. 20 ust. 1; art. 1; art. 14; art. 18; art. 19;
journal: Dz.U. 2015 poz 1485
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach
article: art. 54; art. 57;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 97 poz 802
law: Ustawa z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
article: art. 65;
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" marca 2018 r. nr "(...)"w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia "(...)" października 2017 roku; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2018 r. nr [...], które utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z [...] października 2017r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.)- dalej jako "udp".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2017r. Prezydent W., działający przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W., wymierzył A. S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pI. [...] w rej nr [...] w dniu [...] czerwca 2017r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie 4 namiotów o powierzchni 54,34 rn2 i ustalił wysokość kary na kwotę 548,40 zł.

W odwołaniu strona nie kwestionowała ani zajęcia w dniu [...] czerwca 2017r. przedmiotowego odcinka pasa drogowego Pl. [...] pod namioty ustawione podczas legalnego protestu, ani powierzchni zajętego pasa drogowego, natomiast odwołanie (zażalenie) złożył z ostrożności procesowej.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją znak: [...] z [...] marca 2019. Kolegium utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta W.. SKO powieliło ustalenia i ocenę dokonana przez organ I instancji: że w dniu [...] czerwca 2017r. o godz. 18:40 Wydział Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, przeprowadził kontrolę pasa drogowego PI. [...] w rejonie nr [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]), gdzie stwierdzono zajecie terenu pod cztery namioty ustawione w pasie zieleni o łącznej pow. 54,84 rn2. Tymczasem w myśl art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak skutkuje, zdaniem organu, zastosowaniem art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy. Stanowi on, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalane] zgodnie z ust. 4-6, tj. 1-krotność opiaty podstawowej.

Zdaniem SKO, z analizy całości akt sprawy, uzupełnionej na etapie postępowania odwoławczego wynika, że organizatorem protestu, w ramach którego ustawione zostały namioty, był Skarżący. Wynika to w szczególności ze zgłoszenia telefonicznego o zgromadzeniu, przyjętego w dniu [...].05.2017c przez Urząd W. Biuro Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. W zgłoszeniu podano: datę zgromadzenia od [...] maja do [...] czerwca 2017r., miejsce rozpoczęcia zgromadzenia - pI. [...], przed gmachem Sądu Najwyższego, a jako organizatora zgromadzenia zgłoszono p. A. S..

Zdaniem SKO jest niekwestionowane, że powierzchnia namiotów ustawionych w pasie zieleni przy pl. [...] w rej. nr [...] wynosiła łącznie 54,84 ml, co wynika z protokołu kontroli pasa drogowego, ponadto okoliczności tej odwołujący się nie kwestionował. Wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi została ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opiaty za zajęcie im" powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej i liczby dni zajmowania pasa drogowego, powiększonej 10-krotnie. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego drogi powiatowej określa uchwała Rady W. [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]) i załączniki do w/w uchwały. Stawka dzienna za zajęcie 1m1 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej zajętej na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w 5 1 pkt 173 w/w uchwały [...] dnia [...] maja 2004r. wynosi 1,00 zł. (Załącznik Nr 4 pkt z do w/w uchwały). Ustalił zatem karę w wysokości: 54,34 m1 x 1,00 zi. )( 1 dzień : 54,84 zł. x 10 (kara) tj. 548,40 zł.

A. S. złożył od ww. decyzji skargę na ww. decyzję. Zarzucił m.in., że decyzja SKO i prezydenta W. za zajęcia "pasa drogowego" przez uczestników legalnego zgromadzenia pod Sądem Najwyższym jest jaskrawym przykładem łamania praw obywatelskich, nieudolnym zastraszaniem opozycji, próbą stosowania odpowiedzialności zbiorowej i nadużyciem władzy organu. Wskazał, że działał jedynie jako przedstawiciel tysięcy protestujących i ich reprezentant oraz był koordynatorem zgłaszającym w sensie formalnym zgromadzenie.

Podnosił, że w sensie faktycznym organizatorem protestu jest Naród, a Prezydent W. nie może administracyjnie ingerować w formę protestu, do którego obywateli uprawnia Konstytucja RP. Jego zdaniem, ingerowanie przez polityka partii rządzącej stolicą w legalny protest przez kolejne decyzje administracyjne jest sposobem zaczerpniętym z sowieckiej mentalności i braku zrozumienia europejskich standardów praw obywatelskich.

Argumentacja, że Skarżący jest stroną postępowania wobec każdego indywidualnego działania obywatela na pl. [...] np. za "zajęcie trawnika" i jest nielogiczne. Na podstawie takiej argumentacji można każdego ukarać i osądzać za cokolwiek.

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4.XI.2015 lI Sa/Gl 672/15, który uznał, że namiot to konstrukcja przeznaczona do wielokrotnego składania i rozkładania za pomocą przygotowanych przez producenta gotowych elementów. Jego montaż i demontaż (trwający kilkadziesiąt minuj nie może w żadnym przypadku być uznany za roboty budowlane. Sąd dodał, że przyjęcie wykładni organów administracji, dotyczącej pojęcia namiotu jako "obiektu budowlanego" mogłoby prowadzić do absurdalnych wniosków. Gdyż np. jego rozłożenie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę (zatwierdzenia projektu budowlanego) inwestor (wiecujący) zaś musiałby zatrudnić kierownika budowy (lub kierownika robot) i umieścić odpowiednią tablice informacyjną. W ocenie WSA Gliwice taka wykładnia jest niedopuszczalna.

Skarżący powołał się na orzecznictwo NSA mówiące o tym, że ustawa wskazuje na obowiązek uzyskania zezwolenia w sytuacji m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt. 2 u.td.p). Dopuszcza lokalizowanie w pasie drogi bez dodatkowych ograniczeń wyłącznie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które są związane z prowadzeniem zabezpieczenia i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania dróg (art. 4 pkt 1 u.d p).

Jednak zdaniem Skarżącego, namioty uczestników miasteczka przywiezione z całej Polski, kampery, stoliki, krzyż nie są ani obiektem budowlanym. ani urządzeniem infrastruktury technicznej, a cytowana w decyzji ustawa nie ma do wiecu jakiegokolwiek zastosowania.

Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 28 lutego 2019r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zarzucił dodatkowo:

1. Naruszenie ustawy zasadniczej - art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - ze zm.) poprzez nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy okoliczności działania Skarżącego - w dobrej wierze, w ważnym interesie społecznym i w ramach protestu, powołującego się przy tym na prawo do wolności słowa, winny prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia z uwagi na kolizję norm ustawowych z normami konstytucyjnymi;

2. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte załatwienie sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieustalenie w sposób niewątpliwy podmiotu odpowiedzialnego za rzekome zajęcie pasa ruchu drogowego, w sytuacji gdy Skarżący nie jest właścicielem ani posiadaczem przedmiotowych namiotów;

3. Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. polegającej na uznaniu, że karę pieniężną należy wymierzyć organizatorowi protestu, w sytuacji gdy przepis ten nie wskazuje podmiotu biernie legitymowanego oraz przyjęciu, iż pozostawienie namiotów wraz z umieszczonymi nań informacjami oraz opiniami, wyrażanymi w ramach protestu, może stanowić przesłankę do uznania, iż zajęto pas drogowy bez zezwolenia.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części.

Po pierwsze, skarżący wskazał, że obiektywny charakter odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego nie zwalnia organu z obowiązku poczynienia ustaleń co do osoby biernie legitymowanej w ramach niniejszego postępowania. Art. 40 ust. 12 udp nie wskazuje wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wynikający z art. 39, zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia oznacza, że kara pieniężna może być nałożona na tego kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia."

Po drugie, skarżący podnosił, że działał w ważnym interesie społecznym i w tym zakresie działał w dobrej wierze. Powyższe uzasadnia jego zdaniem, zastosowanie norm konstytucyjnych - wyższych niż ustawa o drogach publicznych, a mianowicie art. 54 Konstytucji RP.

Wskazał na możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji, która stanowi w hierarchii źródeł prawa element najwyżej usytuowany, gdy wszelkie akty niższe rangą muszą cechować się zgodnością z jej postanowieniami. Twierdził, że na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji w pełni uzasadnionym jest bezpośrednie jej stosowanie jako zbioru gwarancji i praw w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który oddaje stosowanie prawa w zakresie wymiaru sprawiedliwości sędziom i przemawia za oczywistą możliwością podejmowania przez sądy rozstrzygnięć opartych bezpośrednio na normach konstytucyjnych.

Co więcej, zdaniem Skarżącego, zasada wyrażona w art. 57 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestnictwa w nich. Działanie Skarżącego w ramach protestu winno prowadzić do uznania, iż nie jest on podmiotem, którego obejmują regulacje prawa o drogach publicznych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo materialne w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej Sąd uznał nadto, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 29 września 2015 r., Nr 2015.1485). Takie zaś ustalenia poczynił organ odwoławczy, dołączając kopię telefonicznego zawiadomienia o zgromadzeniu publicznym, którego organizatorem był Skarżący.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, Skarżący jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy Prawo o zgromadzeniach nie mógł być równocześnie uznany za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 udp. Kwestia, że w zgłoszeniu podano datę zgromadzenia od [...] maja do [...] czerwca 2017r., miejsce rozpoczęcia zgromadzenia - pI. [...] przed gmachem Sądu Najwyższego, a jako organizatora zgromadzenia zgłoszono Skarżacego – nie oznacza, że zajęcie pasa drogowego na użytek tego protestu utraciło swój charakter. Ponadto zgłoszenie zgromadzenia publicznego ani nie daje tytułu prawnego do zajęcia pasa drogowego, ani nie oznacza jego utraty w przypadku, gdy zgromadzenie przekracza termin podany w zgłoszeniu.

W ocenie Sądu, co do zasady zajęcie pasa drogowego na cele wiecu, protestu, pikiety – wypełnia definicję zgromadzenia, jako służącego celowi publicznemu, a nie celowi prywatnemu jego organizatora. Art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach stanowi, że zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych.

Dlatego to wyłącznie ustawa o zgromadzeniach reguluje zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń (art. 1), a nie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Z kolei art. 20 ust. 1 i następne ustępy stanowią o okolicznościach i trybie, w jakich zgromadzenie może być rozwiązane przez przedstawiciela organu gminy (jeżeli jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy karne, a przewodniczący zgromadzenia, uprzedzony przez przedstawiciela organu gminy o konieczności rozwiązania zgromadzenia, nie rozwiązuje go.

Z tego względu odpowiedzialność za zgłoszenie zgromadzenia publicznego w postaci protestu, który może przybrać różne formy i wiązać się z ustawieniem namiotów o ile służą celom tego protestu (np. dla oplakatowania informacją o celu protestu, dla składowania wody, żywności, czy rzeczy osobistych uczestników protestu nierzadko przyjeżdżających z innych części kraju). Nie może zatem skutkować odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej nałożonej na organizatora za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego podstawę niniejszego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, taka wykładnia norm prawa materialnego dokonana przez organ jest wadliwa, co ma wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, brak jest bowiem podstaw do zastosowania wykładni art. 40 ust. 1 i 2 udp umożliwiającej przypisanie organizatorowi zgromadzenia publicznego (np. protestu) zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Co do zasady art. 40 ust. 1 udp stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Należy dodać, że ustęp 2 stanowi jakiej, w istocie materii może dotyczyć zezwolenie, o którym mowa w ust. 1:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Art. 40 ust. 2 pkt 4 udp przewiduje wprawdzie dość ogólnie o zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności i w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, ale w jego dyspozycji ustawodawca jednoznacznie określił, że zajęcie pasa drogowego w tych celach, musi wyczerpać dyspozycję "na prawach wyłączności" w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Według ustępu 3 - za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Kara na podstawie art. 40 ust. 6 udp jest wymierzana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia stosownej umowy. Z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika z powyższego unormowania, osoba umieszczająca obiekt w pasie drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną, jeżeli uczyniła to w celach innych, niż określone w art. 40 ust 1 udp, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Tymczasem należy wskazać na okoliczności sprawy, z których wynika, że Skarżący, jako zgłaszający zgromadzenie, nie może zostać zakwalifikowany jako osoba umieszczająca obiekt w pasie drogowym i w konsekwencji nie może podlegać odpowiedzialności z powyższego tytułu.

W ocenie Sądu, także żadna z przesłanek nie uzasadnia dokonania wykładni ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U.2015.1485 ze zm.) w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji. Zbiór "celów innych niż wymienione w pkt 1-3" nie zawiera celu w postaci "zgromadzenia publicznego". Po pierwsze, decyzja skierowana do organizatora nie wyczerpuje wymogu "na prawach wyłączności" ; po drugie, organizacja zgromadzenia publicznego wymaga jedynie zgłoszenia. Jest uprawnieniem wynikającym z art. 54 i 57 Konstytucji i z ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Należy przy trym podkreślić, że art. 54 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wskazuje, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich.

W tej sytuacji, organizacja protestu nie może być uzależniona od uprzedniej zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, skoro Prawo o zgromadzeniach wymaga jedynie zgłoszenia.

Co więcej, organ nie twierdził i nie dowodził, by protest utracił charakter zgromadzenia publicznego i nabrał cech zajęcia pasa drogowego pod inne cele realizowane przez Skarżącego.

Należy zwrócić uwagę na art. 65 ustawy o ruchu drogowym, z którego ustawodawca wyłączył zgromadzenia (przepis zmieniony został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. Dz.U.2009.97.802 zmieniającej nin. ustawę z dniem 8 lipca 2009 r., po wyroku TK z 18 stycznia 2006r. sygn. akt K 21/05). Wskazuje on, że zawody sportowe, rajdy, wyścigi, przewóz osób kolejką turystyczną i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie. Przeciwnie zatem niż zgromadzenia, które nie wymagają uzyskania zezwolenia na ich przeprowadzenie, a jedynie zgłoszenia.

Należy podkreślić, że ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach, wg wersji obowiązującej w Dzienniku Ustaw 2015 r., poz. 1485 - zawiera w istocie uszczegółowienie zasady wolności zgromadzeń. Ustawa określa bowiem wymogi, od których zależy uznanie zgromadzenia za legalne. Po pierwsze - zgromadzenie winno być poprzedzone zawiadomieniem organu gminy o zamiarze jego zorganizowania w terminie wskazanym w ustawie (art. 7 ustawy Prawo o zgromadzeniach). Obostrzenie to nie dotyczy zgromadzeń spontanicznych (wymienionych w art. 3 ust 2 ww. ustawy). Po drugie - zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy i nie naruszać obowiązujących przepisów prawa karnego, jego odbycie nie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 14 ustawy o zgromadzeniach). Obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem spoczywa na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (art. 18, 19 ustawy o zgromadzeniach).

Powyższe oznacza, że w okolicznościach zebranego przez organ materiału dowodowego, brak jest materialnych podstaw do uznania, by zajęcie trawnika na cele protestu umożliwiało organom administracji orzekającym w niniejszej sprawie zastosowanie art. 40 udp.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że - jak wynika z decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 lipca 2009 r. (10659/03) - nawet ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji zgromadzenia nie daje prawa organom państwa do ingerencji w prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i brania w nich udziału. Na władzach publicznych natomiast ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013).

W myśl art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Innymi słowy, prawo zgromadzeń zostało ujęte jako prawo powszechne.

Zarówno bowiem Konstytucja, jak i art. 1 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach posługuje się zwrotem "każdy". Prawo to dotyczy każdego człowieka znajdującego się pod władzą Rzeczypospolitej, Polskiej (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 96). Jej ograniczenie można wprowadzić tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób.

Z uwagi na cel posadowienia w pasie drogowym przedmiotowych (służących jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej) namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 Ustawy - Prawo o zgromadzeniach, należy stwierdzić, że w sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi: konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem.

Jak trafnie wywiódł prof. Wojciech Kręcisz w publikacji: "Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych", (publ.: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014, nr 2),"administracyjne kary pieniężne stanowią dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Relacji między sankcją administracyjną a deliktem prawa administracyjnego towarzyszy - przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - założenie, że administracyjna kara (pieniężna) jest nakładana wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, gdyż odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny (...). Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

W kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności, nie bez racji podnosi się jednak, że przesłanką wymierzenia kary administracyjnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, wobec którego adresowane są zarzuty, powinien mieć możliwość zapewnienia obrony i wykazania, iż niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela. Znajduje to odzwierciedlenie również w orzecznictwie TK, który w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w (...) sprawie K13/08 podkreślił, że jakkolwiek pociągnięcie do odpowiedzialności karnoadministracyjnej następuje w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego i nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, to jednak nie oznacza to, iż Konstytucja nie stawia regulacjom karnoadministracyjnym żadnych wymogów. W zakresie bowiem precyzji określenia stanów faktycznych oraz precyzji unormowań dotyczących sankcji regulacje te podlegają wymogom wynikającym wynikających z zasad demokratycznego państwa prawa i poprawnej legislacji. Z kolei w uzasadnieniu (...) orzeczenia w sprawie P 9/08 sąd konstytucyjny wyjaśnił, że jakkolwiek ustawodawcy przysługuje swoboda określania sankcji związanych z niedopełnieniem konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa obowiązującego, to jednak wobec tego, iż administracyjna kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów, swoboda ustawodawcy w nakładaniu tego typu kar nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania zasad konstytucyjnych. Ustawodawca nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki". W dalszej części wywodu autor, przywołując m.in. treść wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt: II GSK 128/08, wskazuje na istnienie tzw. kontratypów, czyli okoliczności zwalniających z odpowiedzialności obiektywnej, pomimo formalnego zaistnienia przesłanek do jej zastosowania.

Jak słusznie z kolei stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt: I OSK 1907/10, "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne".

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie - z uwagi na wyżej wspomnianą kolizję konstytucyjnej normy przewidującej powszechne prawo do zgromadzeń z prawem nakazującym wyjednanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane z ustawie, należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej - w tym szczególności zawartych w regulacji art. 40 udp., dochodząc do przekonania, iż zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego Ustawie o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 udp.

Na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, bezspornie organy administracji publicznej ustaliły, że namioty, których powierzchnia posłużyła do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, posadowione były w związku z prowadzonym w opisanej lokalizacji protestem. W momencie przeprowadzenia kontroli Skarżący był organizatorem związanego z tym protestem zgromadzenia. Oplakatowane namioty, co wynika z załączonych w aktach administracyjnych fotografii, służyły celom i potrzebom służącym realizacji zgromadzenia, zarówno jako schronienie dla jego uczestników oraz do przechowywania sprzętu, wody czy żywności itp.

Niewątpliwie należy stwierdzić, że w tych okolicznościach wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia, na podstawie ustawy o drogach publicznych, stanowiłoby w istocie ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego uregulowanych w ustawie Prawo o zgromadzeniach.

Co więcej, z doświadczenia życiowego wiadomo, że formy zgromadzeń: jako protestów, czy pikiet mają różnorodny charakter i w zasadzie stanowi notorium, że w ich trakcie używane są nie tylko namioty, toalety przenośne, ale i różnego rodzaju banery, transparenty, plakaty itp. Dlatego wniesienie ich na miejsce organizowanego zgromadzenia nie może być traktowane jako zajęcie pasa drogowego wymagające zezwolenia. Podobnie, jak w przypadku reklam lub innych obiektów niezwiązanych z użytkowaniem pasa drogowego, co do których wymagane jest zezwolenie. Namioty, czy plakaty na nich umieszczone nie były własnością Skarżącego, lecz osób protestujących, przybyłych z całej Polski, którzy ten sprzęt umieściły w miejscu protestu, jako służące jego celom, co tym bardziej wskazuje na niezasadność nałożenia kary na Skarżącego jako zgłaszającego zgromadzenie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak jest podstawy do nakładania kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie - opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji RP, z art. 11 ust 1 i 2 EKPC, ale także z wykładnią art. 40 ustawy o drogach publicznych. Taka wykładnia przepisów uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew fundamentalnym zapisom ustawy zasadniczej i Prawa o zgromadzeniach.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nia w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.). O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec zwolnienia skarżącego od wpisu, natomiast rozstrzygnięcie o nieuiszczonych kosztach pełnomocnika z urzędu zostało przekazane do rozpoznania referendarzowi.