Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2248/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1970/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003r., nr XVI/239/2003 w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 01 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. Nr XVI/239/2003 w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Skarżąca Spółka [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła w skardze o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XVI/239/2003, z dnia 4 września 2003 r. "w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych", w zakresie w jakim na mocy tej uchwały ustala się, że na całej długości odcinka ul. [...] od [...] aż do [...] - to jest także na działkach prywatnych nie należących do jednostki samorządu terytorialnego ani Skarbu Państwa, lecz na działkach prywatnych lub na działkach o nieuregulowanym statusie prawnym - przebiega pas drogowy drogi gminnej. Skarżący podnosił, że pas drogowy drogi gminnej może biec jedynie na drodze należącej do jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli zaś działki w danym terenie takiego statusu nie mają to uchwała o zaliczeniu drogi odnosi się do pasa drogowego, który dopiero ma powstać w przyszłości, w szczególności po uregulowaniu kwestii właścicielskich i po jego fizycznym powstaniu. Skarżąca Spółka wskazała, że część odcinka ul. [...], tj. na tej jego części, która przebiega na długości pomiędzy działką nr 43 (należącą do m. st. Warszawa) aż do ulic [...] i [...], znajdują się grunty o nieuregulowanym stanie prawnym lub należące do osoby prywatnej - zakładów [...]. Nieuregulowany stan prawny ma w szczególności usytuowana tam działka nr ew. 7/2 z obrębu 6-07-07 (dalej jako "działka 7/2"). Od lipca 2009r. na działce 7/2 oraz na działce sąsiedniej - należącej do Spółki [...] Sp. z o.o. uwzględniona została droga wewnętrzna - ślepa uliczka. Nowy odcinek ul. [...] oraz przebudowany odcinek istniejącej ul. [...] został przyjęty do eksploatacji protokołem odbioru z 15 lipca 2009r. W marcu 2009r. wszczęte zostało przez Zarządcę - Zarząd dzielnicy Wola m. st. Warszawy sprawującego zarząd nad drogami gminnymi Dzielnicy Wola - przeciwko skarżącej Spółce postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w okresie listopad 2008 r. - marzec 2009 r. Dwukrotnie zostały wydane decyzje w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego publicznej drogi gminnej. Obydwie te decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skarżąca Spółka kwestionowała fakt istnienia pasa drogowego publicznej drogi gminnej na działce 7/2 i na innych działkach znajdujących się pomiędzy działką nr 43, a ul. [...] i [...] między innymi dlatego, że działki te nie należą do m. st. Warszawy ani do Skarbu Państwa, lecz ich status prawny jest nieuregulowany lub są własnością prywatną. Skarżąca Spółka wskazała, że pas drogowy istnieje tylko w odniesieniu do działki nr 43. tj. działki, która kończy się w miejscu gdzie posadowiona była brama wjazdowa na sporną wewnątrzzakładową drogę. Czym innym jest zaliczenie określonej ulicy do kategorii dróg publicznych, a czym innym jest faktyczne jej wybudowanie w wykonaniu zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zaliczenie dróg do jednej z kategorii dróg publicznych dotyczy zarówno dróg już wybudowanych, tj. stanowiących budowle w rozumieniu prawa budowlanego jak i dróg dopiero przewidzianych do urządzenia. Zdaniem skarżącej Spółki drogą publiczną nie może być droga wewnętrzna nowo - wybudowana przez Spółkę jako ślepa ulica na fragmencie odcinka [...] pomiędzy działką 43, a ulicą [...],[...] na działce 7/2 o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XV/239/2003r. z dnia 4 września 2003r. w zakresie w jakim na mocy tej uchwały ustala się, że na całej długości odcinka ul. [...] od [...] aż do [...] - to jest także na działkach nie należących do jednostki samorządu terytorialnego ani Skarbu Państwa lecz na działkach prywatnych lub na działkach o nieuregulowanym statusie prawnym - przebiega pas drogowy drogi gminnej. Swój interes prawny Spółka wywodziła z faktu, że nowowybudowana w lipcu 2009 r. droga wewnętrzna, przebiegająca częściowo na (całej) działce 7/2 (o nieuregulowanym statusie prawnym) i częściowo na sąsiednich działkach należących do Spółki, (na których znajdują się elementy infrastruktury tej drogi), stanowić ma rzekomo zdaniem Zarządcy - z mocy samej tylko Uchwały z dnia 4 września 2003 r. - pas drogowy drogi publicznej, oraz z faktu toczenia się przeciwko Spółce szeroko omówionego powyżej postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie spornego pasa drogowego ul. [...]. W toku postępowania sądowego na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010r. sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej Spółki do wykazania szczegółowo interesu prawnego Spółki w terminie 21 dni. W odpowiedzi Spółka wskazała, że interes prawny Spółki wynika z faktu, że istniejący pas drogowy ul. [...] znajduje się na działce, która pozostaje w współużytkowaniu wieczystym Spółki, tj. na działce 4/6 objętej księgą wieczystą WA4/M/00054035/2 powstałej z wydzielenia jej z dawnej działki nr 4. Elementy pasa drogowego istniejącej obecnie ul. [...] zajmują częściowo działkę nr 4/6 (fragment ulicy, pas zieleni i chodnik). Następnie na rozprawie w dniu 17 marca 2011r. Sąd zobowiązał skarżącą Spółkę do przedłożenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego odnoszącego się do przedmiotowej drogi oraz oryginałów map zawierających stosowne oznaczenia kolorami, których kserokopie bez oznaczeń kolorami dołączono do pisma z dnia 12 stycznia 2011r. W piśmie z dnia 30 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko, iż interes prawny Spółki w sprawie wynika w szczególności z faktu, że istniejący pas drogowy ul. [...] znajduje się na działce, która pozostaje we współużytkowaniu wieczystym Spółki, tj. na działce nr 4/6. Do pisma skarżący załączył dokumentację.

W piśmie z dnia 6 maja 2011 r. pełnomocnik organu - w nawiązaniu do w/w pisma z dnia 30 marca 2011 r. - podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Stwierdził, że z przedłożonej przez skarżącą sporządzonej w celach projektowych mapy, jak również z informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie wynika, iż ul. [...] na spornym odcinku przebiega przez działkę będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej, tj. działkę nr 4/6 w obrębie 6-07-07. W tej sytuacji pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 01 czerwca 2011 r. oddalił skargę, wskazując że w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej jako "u.s.g."), każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku do uchwały, a zatem jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 16 lipca 2010 r. Spółka wezwała Radę m.st. Warszawy w trybie art. 101 § 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, zaś Rada nie udzieliła odpowiedzi. W dniu 13 września 2010r. skarżąca wniosła skargę na Uchwałę Rady z dnia 4 września 2003r., gdyż wezwanie do naruszenia prawa okazało się bezskuteczne. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozpoznając skargę miał na uwadze, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który uzależnia legitymację skarżącej od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałę. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazał, iż podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są niezgodne z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wywołujące negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia nie koniecznie muszą być przepisy prawa administracyjnego materialnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarżący musi wykazywać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną sytuacją", a zaskarżoną uchwałą; związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego prawa. Naruszenie to musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się do podmiotu kwestionującego akt oprawa miejscowego i dotyczy bezpośrednio tego podmiotu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarżąca Spółka nie wykazała, aby przysługiwało jej prawo własności (użytkowania wieczystego) do żadnej z nieruchomości, na której znajduje się ulica [...] - droga zaliczana do kategorii dróg gminnych uchwałą z dnia 4 września 2003r. brak jest podstaw do uznania, że uchwała ta dotyczyła interesu prawnego skarżącej, a tym bardziej, aby ten interes został naruszony w sensie ograniczenia, zniesienia bądź uniemożliwienia realizacji uprawnienia skarżącej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółka nie wykazała aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, w szczególności z przepisów dotyczących ochrony (użytkowania wieczystego) prawa własności. Skarżąca nie przedłożyła pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym odnoszącym się do przedmiotowej drogi co pozwalałoby na ocenę, czy droga gminna przebiega na działkach drogi wewnętrznej w szczególności należących do Spółki. Sąd wskazał, iż skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie w jakim na mocy tej uchwały ustala się, że na całej długości odcinka ul. [...] od [...] do [...] przebiega pas drogowy drogi gminnej. Skarżąca domaga się w/w rozstrzygnięcia przez Sąd z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia jej kary za zajęcie spornego pasa drogowego ul. [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji toczące się postępowanie administracyjne o wymierzenie kary nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej Spółki uchwałą z dnia 4 września 2003r. Sąd uznał, że skarżąca nie jest też legitymowana do wniesienia skargi z powołaniem się na naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) działek prywatnych bądź jak w przypadku działki 7/2 o nieustalonym statusie prawnym, co do których ustalono przebieg pasa drogowego drogi gminnej, gdyż ew. naruszenia prawa nie dotyczą naruszenia jej interesu prawnego. Sąd wskazał, że treść uchwały realizuje wynikający z art. 7 ust. 1 u.s.g. obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy, który to obowiązek jest zadaniem własnym Gminy. Przed rozpoczęciem robót budowlanych przy budowie dróg Gmina będzie zobowiązana legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stąd usytuowanie drogi na gruncie będzie poprzedzone uzyskaniem tego prawa przez Gminę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała o zaliczeniu dróg gminnych czyni jedynie Gminę podmiotem odpowiedzialnym za urządzenie wyszczególnionych w niej dróg gminnych i utrzymanie ich we właściwym stanie.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowanej przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że [...] Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie ani żadne jego uprawnienia nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XVI/23 9/2003, z dnia 4 września 2003 r. "w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych".

W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w ogóle nie została merytorycznie rozpoznana, bowiem Sąd oddalając skargę uznał, iż Spółka nie ma interesu prawnego w skarżeniu Uchwały z dnia 4.09.2003 r., jak również w związku z przedmiotową uchwałą nie uległo naruszeniu jakiekolwiek uprawnienie Spółki. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, dokumenty przedłożone przez Spółkę celem wykazania, że infrastruktura spornego pasa drogowego przebiega także po działce będącej we współużytkowaniu wieczystym Spółki, tj. po działce nr 4/6, objętej księgą wieczystą nr WA4/M/00054035/2 - której to księgi wieczystej oryginał złożony został do akt sprawy na etapie postępowania w I instancji - w sposób samodzielny, urzędowy i bezsporny potwierdzały prawdziwość twierdzeń Spółki. Spółka zatem - za pośrednictwem szeregu dokumentów urzędowych - należycie wykazała, że sporny pas drogowy przebiega po działce Spółki, a więc Spółka ma bezsporny interes prawny w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, iż twierdzenie w powyższym zakresie samodzielnie potwierdzają dokumenty złożone wraz z pismem z dnia 29 marca 2011r. tj.: oryginał opinii nr 1864/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. Prezydenta m.st. Warszawy - Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej wraz z załącznikiem mapowym stanowiącym jej integralną część, oraz złożona kolorowa kserokopia fragmentu w/w Załącznika, na którym oznaczono zakres wejścia pasa drogowego w działkę 4/6. Oryginał pisma Zarządcy Drogi nr UD-XVII-WIR.AS/7041/100/07 z dnia 17 sierpnia 2007r., uzgadniającego projekt drogowy budowlany ul. [...] w zakresie przebiegu ulicy wraz z infrastrukturą (Załącznik nr 4 wraz ze stanowiącym integralną część tego pisma Planem Sytuacyjnym Drogowym Załącznik nr 5) oraz kolorowa kserokopia fragmentu zał. Nr 5, na którym oznaczono zakres wejścia pasa drogowego w działkę 4/6. Oryginał geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej między innymi spornego pasa drogowego (dróg, chodników, wjazdu), potwierdzający wykonanie spornej infrastruktury zgodnie z dokumentacją projektową oraz oryginał ostatecznego protokołu z dnia 15 lipca 2009 r., w którym zarządca drogi dokonał odbioru i przejęcia do eksploatacji spornej infrastruktury drogowej ulicy [...] (Załącznik nr 9 do pisma procesowego Spółki z dnia 29 marca 2011r.). Pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, że z powyższego protokołu wynika ponadto, że Zarządca Drogi przejął dokumentację powykonawczą dla wybudowanego pasa drogowego, a więc w razie dalszych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego, z którego wynika interes prawny Spółki w zakresie opisanym powyżej, wniesiono w piśmie procesowym Spółki z dnia 29 marca 2011 r. aby Sąd zażądał powyższej dokumentacji od Zarządcy Drogi. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż skoro Zarządca Dróg uważa, że sporna uchwała przesądza o istnieniu publicznego pasa drogowego drogi publicznej w zakresie obecnie istniejącego pasa drogowego ul. [...], a więc przebiegającego także na prywatnej działce 4/6, będącej we współużytkowaniu wieczystym Spółki, to interes prawny Spółki w niniejszej sprawie jest bezsporny i jednoznacznie został wykazany powyższymi dokumentami. W ocenie pełnomocnika skarżącej całkowicie niezależną przesłanką istnienia po stronie Spółki interesu prawnego w mniejszym postępowaniu jest fakt toczenia się przeciwko Spółce postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej skoro przesłanką postępowania administracyjnego toczącego się przeciwko Spółce - w którym, dwukrotnie nakładane były już na Spółkę kary przekraczające milion złotych - jest istnienie na spornym gruncie pasa drogowego drogi publicznej, o czym, zdaniem zarządcy drogi, przesądzać ma właśnie sporna uchwała, to niewątpliwie zbadanie kwestii ważności tej uchwały na obecnym etapie jest kluczowe dla oceny sytuacji prawnej Spółki, jej uprawnień i obowiązków (w tym zakresu ewentualnej odpowiedzialności administracyjno-prawnej).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej Spółki na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż w opinii organu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest bezzasadny, zaś zawarte w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji motywy rozstrzygnięcia oddalającego skargę z powodu braku wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jej prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia są trafne. Zdaniem organu toczące się postępowanie administracyjne o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej przedmiotową uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a mianowicie na naruszeniu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz żadne jej uprawnienia nie zostały naruszone uchwałą z dnia 4 września 2003 r.

Odnosząc się zatem do w/w zarzutów, zauważyć należy, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, iż skargę w trybie wymienionego przepisu może wnieść skutecznie, co do zasady, tylko ten podmiot, który wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Składający skargę musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka naruszenie własnego interesu prawnego upatruje w tym, iż infrastruktura spornego pasa drogowego przebiega po działce nr 4/6 której współużytkownikiem wieczystym jest Spółka. Należy przede wszystkim zauważyć, iż istotą niniejszego postępowania nie jest ustalanie przebiegu pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...]) na odpowiednim odcinku a tylko i wyłącznie kwestia, czy uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 4 września 2003 r. narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie. Ażeby mówić o naruszeniu konkretnego interesu prawnego, zainteresowany jak wspomniano wyżej ma obowiązek wykazać, iż taki interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Należy również jednoznacznie stwierdzić, że toczące się pomiędzy Spółką a Zarządcą drogi postępowanie o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie ma żadnego związku z niniejszym postępowaniem, gdyż jak wspomniano wyżej przedmiotem kontrolowanego postępowania nie jest ustalanie granic pasa drogowego drogi gminnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż skarżąca kasacyjnie spółka wykonywała prace związane z przebudową ul. [...], gdyż sama była wnioskodawcą o wydanie decyzji z dnia 10 kwietnia 2009 r. (k. 59 akt administracyjnych) o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego oraz decyzji lokalizacyjnej z dnia 24 lipca 2008 r. na przebudowę ul. [...] (k.159 akt administracyjnych). Więc przyjęcie, że wykonane prace na działce 4/6 przez Spółkę lub na jej zlecenie, które zdaniem Spółki świadczą o tym, że został naruszony jej interes prawny ponieważ działka (4/6) stanowiąca jej współużytkowanie wieczyste została zajęta pod drogę gminną, jest nieuprawnione. Taka sytuacja może jedynie powodować, iż po stronie Spółki istnieje interes faktyczny spowodowany wykonanymi pracami na działce 4/6 i może to powodować wyłącznie wystąpienie sporu na drodze cywilnoprawnej, który jest poza zainteresowaniem sądu administracyjnego. Najprawdopodobniej prace te zostały wykonane za akceptacją zarządcy drogi, a należy także zauważyć, iż Spółka miała świadomość, iż prace będą wykonywane w pasie drogowym, gdyż wystąpiła o wydanie w/w decyzji z dnia 10 kwietnia 2009 r. Sąd I instancji prawidłowo zatem zażądał od skarżącej spółki przedstawienia pozwolenia na budowę odnośnie wykonanych prac na ul. [...] obejmującej m.in. działkę 4/6, gdyż istnienie takiego pozwolenia świadczyłoby, że wykonano prace związane z przebiegiem ul. [...] na gruncie nie należącym do inwestora, którym powinien być Zarządca drogi gminnej. Utrwalone jest bowiem w orzecznictwie, iż droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 148/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak tego dokumentu świadczy, iż to sama Spółka wykonywała prace m.in. na działce 4/6, najprawdopodobniej za zgodą organów gminy, natomiast kwestia wykonania tych prac nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Należy więc podkreślić, że Spółka w niniejszym postępowaniu nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego, a można mówić jedynie o przysługującym Spółce interesie faktycznym, który jednak nie uprawnia do złożenia skargi na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. wobec uchwały z dnia 4 września 2003 r. Jak już wyżej wspomniano, ażeby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą samorządową, musi istnieć bezpośredni rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonymi naruszeniami, a te w sprawie nie występują.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.