Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1813/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanego przez tą decyzję w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [....].

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy:

Opisana na wstępie nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła współwłasność J. A., H.L., I. K., R. A., J. B., C. A., E. A. oraz M. R. W terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu złożony został przez adw. F. J., działającego jako pełnomocnik M. A., H. L., I. K., R. A., G. A. (repr. prawa po zmarłym C. A.), E. A. i M. R., wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wskazując na jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1961 r. .

W dacie podejmowanie przywołanych orzeczeń nieruchomość objęta była "[...]", zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. (przywoływanym dalej jako: "plan [...]"). Plan ów przewidywał przeznaczenie terenów nieruchomości w części [...] pod [...], w części [...] pod [...], w [...] zaś części pod [...].

Część nieruchomości, która w planie przeznaczona została pod [...], objęta została zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] sierpnia 1960 r dotyczącym inwestycji budowy [...], wydanym w oparciu o plan ogólny z[...] maja 1958 r. Natomiast dla części obejmującej teren przeznaczonej pod [...] wydana została [...] maja 1963 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji dotyczącej urządzenia [...].

Wnioskiem z [...] kwietnia 2004 r. K. M. (będąca spadkobiercą niektórych z dawnych współwłaścicieli) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, którego to naruszenia upatrywała w fakcie wskazania jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej przeznaczenia nie znajdującego odzwierciedlenia w treści planu zabudowy. W tym kontekście odwoływała się ona do postanowień Ogólnego planu zabudowania [...] z 1931 r.

W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postepowania Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2010 r., stwierdził, że kontrolowana decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie ich od osoby niebędącej stroną, tj. M. A. Decyzje te uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2013 r. I SA/Wa 112/13 (wydanym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r. I OSK 1547/11, uchylającym uprzednio wydany wyrok sądu pierwszej instancji). W wyroku tym przesądzone zostało, że wniosek dekretowy został złożony przez osoby uprawnione, a w konsekwencji także, że orzeczenia z 1961 r. skierowane zostały do osób mających w sprawie status strony. Przesądzone zostało również, że planem obowiązującym (mimo nieodnalezienia miejsca jego publikacji) był plan z 1961 r. i w aspekcie tego planu należało ocenić decyzji organów dekretowych w postępowaniu nieważnościowym. Sąd wskazał wówczas także na konieczność odniesienia się do argumentu skarżących, iż istniała możliwość nawiązania węzła obligacyjnego z właścicielem nieruchomości [...] w celu wykorzystania nieruchomości zgodnie z planem pod [...], w oparciu o art. 103 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319). Nakazał także rozważenie możliwości wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli na cele [...].

W tym stanie rzeczy sprawa po raz kolejny stanowiła przedmiot rozpoznania Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r., oceniając, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przewidziane w planie z 1961 r. uniemożliwiało byłym właścicielom korzystanie z niej w sposób w zgodzi z tym planem, bowiem nie mogli oni zrealizować żadnej z wymienionych w nim funkcji.

Analizując możliwość wykorzystania nieruchomości na cele [...] przez dotychczasowych właścicieli Minister zwracał uwagę, że te funkcje miały być realizowane na potrzeby i jako uzupełnienie obszarów budownictwa mieszkaniowego, które było realizowane również na obszarze obejmującym część przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Funkcja [...] jako część infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu o charakterze osiedlowym, była natomiast niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Tak więc [...] planowaną i zrealizowaną na tym obszarze należy uznać za nieodłączny element zabudowy większego kompleksu miejskiego i niezbędną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, dla którego wydano ww. decyzję lokalizacyjną. Zwracał przy tym uwagę, że plany wybudowania na części gruntu nieruchomości hip. nr [...], ale także na nieruchomościach sąsiednich, [...] nie pozostawiają wątpliwości co do zamiaru usytuowania w tym miejscu budynku większego niż tylko omawiany fragment przedmiotowej nieruchomości. Umożliwienie zaś każdemu z właścicieli nieruchomości włączonych do planowanej inwestycji wykorzystania poszczególnych działek na - w ich mniemaniu - realizację planu zagospodarowania przestrzennego, zniweczyłoby zamysł planistyczny, jakim miał być [...] o większej powierzchni, a zatem przekraczający swym rozmiarem każdą z pojedynczych działek.

W odniesieniu do tej części nieruchomości, która w planie przeznaczona została pod [...] organ zwracał uwagę, iż w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów dekretu z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117), obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciąży na gminach i zakładach pracy zatrudniających więcej niż 200 osób (art. 5 ust. 1), a gminom służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia (art. 7 ust. 1). W związku z powyższym, mogły być one prowadzone tylko i wyłącznie na gruntach należących do gminy, a od dnia 15 kwietnia 1950 r. (tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz.U. nr 14, poz. 130) - do Skarbu Państwa. Tym samym nie znajduje potwierdzenia w zapisach ww. dekretu podnoszony przez skarżących zarzut, że można było zawrzeć umowę dzierżawy z dotychczasowymi właścicielami, skoro nie mogli oni zakładać i prowadzić [...]. Dodatkowo Minister wskazał, że dla terenu przeznaczonego pod [...] wydano [...] maja 1963 r. decyzję lokalizacyjną nr [...].

Także przeznaczenie części nieruchomości pod [...] nie dawało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez byłych właścicieli. [...] jest bowiem z założenia dostępna dla wszystkich uczestników ruchu, ma charakter publiczny, ogólnonarodowy, co łączy się z ogólną dostępnością dla społeczeństwa. Minister wskazywał przy tym na obowiązujące w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433),w myśl których władzą naczelną w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych był Minister Komunikacji.

Dodatkowo organ nadzoru wskazywał, że w przedmiotowej sprawie mają również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961 r. Nr 18, poz. 94), której art. 54 ust. 1 umożliwiał odmowę przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. (następca prawny J. A.) zarzucając jej naruszenie:

-art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] lipca 2014 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...];

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w związku z wydaniem w warunkach rażącego naruszenia prawa;

- art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie możliwości korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych wobec treści zapisów obowiązującego w dacie orzekania przez organ dekretowy planu zagospodarowania nieruchomości, w tym także poprzez pominięcie okoliczności, iż w decyzjach odmownych organ administracji powoływał się na plan przewidujący na tym terenie budownictwo mieszkaniowe, nie zaś funkcje [...]; a także naruszenie ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dotychczasowy właściciel nie mógł korzystać z nieruchomości wypełniając zapisy przewidziane w planie, w szczególności wykorzystując nieruchomość na cele [...], mimo że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej także przez podmioty prywatne;

-art. 7 ust. 2 ww. dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych tej sprawy przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3) normujących postępowanie wywłaszczeniowe, w sytuacji gdy postępowanie dekretowe z uwagi na brak surogatu jakim jest odszkodowanie trudno zakwalifikować jako postępowania wywłaszczeniowe;

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku I SA/Wa 112/13;

-art. art.: 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z 1961 r.;

-art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie nie mającym oparcia w obowiązującej procedurze, tj. notatce geodety uprawnionego, w sytuacji gdy przepisy procedury administracyjnej przewidują dowód z opinii biegłych, nie zaś dowód z notatki tym bardziej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [....] lipca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą tego postępowania była więc ocena, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania w trybie zwykłym kontrolowanych orzeczeń, organy administracji publicznej mogły w zgodzie z prawem podjąć rozstrzygnięcie o treści w tych orzeczeniach ujętej.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra Infrastruktury orzeczeń stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność [...] (art. 1 dekretu). Stwarzał on jednocześnie dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była go uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). W sprawie jest niesporne, że wniosek w imieniu byłych właścicieli i ich spadkobierców o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości został skutecznie wniesiony.

Istota sporu sprowadza się natomiast do dwóch kwestii: czy w sytuacji gdy organ dekretowy nie powołał się na ustalenia wiążącego go planu zagospodarowania przestrzennego, ale faktycznie obowiązujący wówczas dla tego ternu [...], zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 1961 r. (dalej plan z 1961 r.) wykluczał możliwość uwzględnienia wniosku, to rozstrzygnięciu takiemu można postawić zarzut rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; a także czy istotnie zapisy owego planu, przewidujące wykorzystanie części ternu na cele[...], a części pod [...], wykluczały możliwość wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w zgodzie z tym planem w ramach wykonywania przez nich prawa własności czasowej.

Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii przede wszystkim należy mieć na względzie, że z uwagi na kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, dokonywana w nim ocena legalności orzeczenia dekretowego wymagała nie tylko odniesienie się do treści tego rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim zrekonstruowania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydawania. Tylko takie podejście pozwala bowiem na skontrolowanie poprawność subsumcji tego stanu przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej ( a wcześniej Prezydium Rady Narodowej w [...]) do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2. Zatem dokonując tej oceny organ nadzoru nie tylko mógł, ale wręcz zobligowany był do dokonania samodzielnych ustaleń jaki plan zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość objęta kontrolowanym orzeczeniem. Plan ów był wszak aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza że jego uregulowania stanowiły element systemu prawny obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z tego względu sam fakt, że w orzeczeniach dekretowych odwoływano się do założeń planistycznych, których obowiązujący plan nie przewidywał (a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie), nie musiał automatycznie oznaczać, że ten sposób umotywowane rozstrzygnięcie załatwiające meriti sprawę administracyjną obarczone jest wadą rażącego naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istoty bowiem tej wady upatrywać należy w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy (a więc sposób jej załatwienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki powodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sama zaś wadliwość uzasadnienia takiej decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, tego rodzaju skutków z całą pewnością nie wywołuje. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tym samym wyrażanych niekiedy w orzecznictwie poglądów ( których przykłady przywołano w motywach skargi), że w sytuacji gdy organ dekretowy w trakcie postępowania nie ustalił przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to odmowa przyznania w takich uwarunkowaniach prawa własności czasowej traktowana być musi jako rażąco naruszająca prawo.

Przechodząc natomiast do kwestii poprawności oceny legalności orzeczeń dekretowych odmawiających byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], to zgodzić się należy z Ministrem, że każda z przewidzianej planem z 1961 r. funkcji o charakterze użyteczności publicznej:[...], stanowiła w ówczesnym stanie prawnym przeszkodę uniemożliwiającą przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej.

Wprawdzie samo przeznaczenie pod użyteczność publiczną, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS/5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi powyższego prawa, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne. Niemniej ocena czy założone w planie przeznaczenie nieruchomości na określone cele, w tym cele użyteczności publicznej, umożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń gruntu na te cele, przy złożeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe. Pamiętać bowiem należy, że instytucja własności czasowa w świetle przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) ukształtowana została, jako szczególna forma prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej (por. Jan Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Wyd. PWN Warszawa 1957 r. s.184). W konsekwencji zatem, z prawem tym związane były także atrybuty właściwe dla własności, a więc uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Oczywiście sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela czasowego mógł być określony w umowie (art. 103 zd. pierwsze Prawa rzeczowego), jednakże umowa taka nie mogła, analogicznie jak ma to miejsce obecnie w przypadku prawa użytkowania wieczystego, prowadzić do naruszać istoty tego prawa.

Użyteczność publiczna jest natomiast – jak wskazywano w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie ogólnej dostępności. Stąd w ocenie sądu przeznaczenie terenów pod cele [...], wykluczało by funkcje te mogły być realizowane w ramach własności czasowej przez podmiot indywidulany. Nie sposób bowiem byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do obiektów, o których mowa w planie jeśli zlokalizowane miałby być na nieruchomości, na której przynależne mu prawo on wykonuje. Orzeczenie o przyznaniu prawa własności czasowej do spornego gruntu nie mogłyby w jakikolwiek sposób ograniczać uprawnienia tegoż właściciel do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, czy też w tym zakresie przynależne mu uprawnienia wyłączać. Stanowią one wszak element konieczny tego prawa rzeczowego.

Brak z kolei prawnej możliwości pozbawienia właściciela czasowego powyższego uprawnienia powodował, że ewentualne przyznanie takiego prawa, nie byłoby zgodne z istotą założonej w planie ogólnodostępności obiektów lokalizowanych na gruncie w ramach ujętych w planie funkcji, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez właściciela czasowego ogólnej dostępności do gruntu..

Nie bez znaczenia dla oceny możliwości wykorzystania przedmiotowego gruntu na wyżej wymienione poszczególne cele planistyczne, jest także fakt, że przyjęte w planie założenia obejmują swym zasięgiem większy obszar niż teren dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Jak wynika z opracowanej przez geodetę uprawnionego mapy tego ternu, nałożonej na rysunek planu z 1961 r., z ogólnej powierzchni trenu przeznaczonego do realizacji inwestycji [...] jedynie jego niewielka część (ok.[...]) zlokalizowana jest w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. Powyższe zatem wskazuje, na co słusznie zwracał uwagę Minister, że na tym ternie planowano lokalizację obiektów przeznaczonych na cele [...] znacznie wykraczających poza granice gruntu, na którym prawo czasowe miało być realizowane. Przyznanie dawnym właścicielom tego prawa li tylko na fragmencie ternu, na którym zaplanowano tego rodzaju sposób zainwestowania, niweczyłoby zatem ów zamysł planistyczny. Podobnie przedstawia się kwestia ujętego w planie obszaru przeznaczonego pod [...]. Te zresztą, w świetle obowiązujących w dacie wydawania orzeczeń dekretowych przepisów, mogły być zakładane i prowadzone jedynie przez podmioty publiczne – gminy, zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób (vide art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych – Dz.U. Nr 18, poz. 117), co wykluczało realizację założonego w planie celu przez osoby prywatne. Sąd podziela przy tym stanowisko Ministra, że potencjalne zawarcie z gminą umowy dzierżawy nieruchomości przez jej dawnych właścicieli, w calu zlokalizowania na niej [...] (a ten argument podnoszono w toku postępowania), nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, warunkującej uwzględnienie wniosku. Odnosi się ona wszak do możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a nie przez osoby trzecie - w tym gminę czy Skarb Państwa, którym to "korzystanie" właściciel ów by powierzył.

Niezależnie od powyższego warto zauważyć, że o ile ewentualne nabycie przez gminę terenów pod [...] w drodze zawarcia umów dzierżawy było dopuszczalne na gruncie przepisów dekretu z dnia 25 czerwca 1946 r- o ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 34, poz. 208), to już takich możliwości ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych nie przewidywała.

Prawidłowa jest również ocena organu nadzoru, że przewidziane planem przeznaczenie części nieruchomości pod [...], powodowało, że ten jej fragment nie mógł być zagospodarowany przez osobę fizyczną. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia przepisy prawa nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). W tej sytuacji także wykorzystywanie tej części gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez dotychczasowych współwłaścicieli.

To z kolei prowadzić musi do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], w świetle ówczesnych uwarunkowań faktyczno-prawnych odpowiadała prawu. W tym stanie rzeczy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji organów dekretowych zawierającej tej treści rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Sformułowany więc obecnie w odniesieniu do decyzji nadzorczej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 dekretu pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został zaś ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego Minister nie uchybił zasadzie wynikającej z art. 80 k.p.a. Motywy podjętej decyzji, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Stąd także formułowane w tym aspekcie zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej uznać należy za chybione.

Wbrew zarzutom skargi, Minister zastosowała się również do wiążącej go oceny prawej jak też wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2013 r. I SA/Wa 112/13. Skarżący zaś poza podniesieniem w sposób ogólny zarzuty naruszenia przez Ministra art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), nie wyjaśnił szerzej w czym owego naruszenia upatruje.

Błędem jednie było zdaniem Sądu odwoływanie się w sprawie do art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Wydawana na tej podstawie decyzji ma bowiem- jak trafnie zwracał uwagę skarżący- charakter uznaniowy. Podczas gdy decyzja podjęta na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu, jest tzw. decyzją związaną. Jeśli zatem organ dekretowy do tej regulacji się nie odwoływał (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie), nie powinien tego również czynić organ nadzoru badający legalność jego decyzji. Tym bardziej, że nie jest jego rolą poszukiwanie podstaw prawnych negatywnej dla stron decyzji, ale wyłącznie kontrola w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe nie miało jednak w sprawie istotnego znaczenia. Gdyż uwagę dotyczącą ww. przepisów, organ nadzoru poczynił niejako na marginesie swoich rozważań.

Skoro zatem kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje dekretowe nie były obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w prowadzonym w stosunku do nich przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowaniu nie doszło do istotnych uchybień proceduralnych, bądź mających wpływ na wynik postepowania naruszeń prawa materialnego, to skarga na podjętą przez ów organ ostateczną decyzję o odmowie stwierdzenia ich nieważności pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlegać musi oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.