Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1894/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 320
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3163/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3163/15 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1978 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa - Wola orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Warszawie - [...] przy [...] (dawniej ul. [...]), o powierzchni [...]m2 z ogólnej powierzchni [...]m2, stanowiącej własność nieustalonego właściciela.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. M. K. i T. K. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] maja 1978 r.

Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent m.st. Warszawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] maja 1978 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu budowy ulicy, co mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] wydaną przez Urząd m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury. Została więc spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Z wniosku o wywłaszczenie z dnia 10 września 1977 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej p.n. "[...]" - część. Do wniosku o wywłaszczenie dołączono zaświadczenie hipoteczne z dnia 22 września 1976 r. nr [...], z którego wynikało, że ujawnionym w księdze właścicielem nieruchomości był M. C. Ubiegający się o wywłaszczenie mimo podjętych prób nie ustalił adresu właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Organ nie posiadał również żadnych informacji, czy osoba ta żyje oraz co do jej ewentualnych następców prawnych.

Obecnie ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy Wydział I Cywilny z dnia 28 października 1959 r., sygn. akt I Ns 3578/59 wynika, że M. C. zmarł w 1914 r., zaś spadek po nim nabył jego syn J. C. J. C. zmarł w dniu 2 listopada 1942 r., zaś spadek po nim na mocy postanowienia Sądu Powiatowego m.st. Warszawy Wydział I Cywilny z 28 października 1959 r., sygn. akt I Ns II 3580/59 nabyła jego córka I. K. I. K., jako właściciel nieruchomości, nie ujawniła swojego prawa w księdze wieczystej. Obowiązek taki wynikał z treści art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z 5 grudnia 2005 r. (I. dz. 2411/05), w zachowanej części księgi wieczystej w dziale II wykazu wpisem przez zastrzeżenie ujawniony jest M. C.

Wskazano także, że ubiegający się o wywłaszczenie podjął próby ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i jego adresu zamieszkania, które nie doprowadziły do ustalenia ww. danych, zatem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od prowadzenia rokowań z właścicielem o dobrowolne nabycie nieruchomości z powodu przeszkód trudnych do pokonania. Spełniony został zatem wymóg z art. 6 ustawy z 1958 r. Tym samym wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów z 10 września 1977 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Pismem z dnia 30 września 1977 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa - Wola poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 21 października 1977 r. Zawiadomienie z dnia 30 września 1977 r. umieszczone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe w dniach od 1 do 14 października 1977 r. Został więc dopełniony obowiązek przewidziany art. 17 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ zauważył, że odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą przeprowadzono w dniu 21 października 1977 r. W protokole z rozprawy wskazano, że adresu właściciela nieruchomości nie można ustalić, zaś odszkodowanie za grunt wynosi 18 zł za 1m2, a wartość znajdujących się na gruncie roślin wynosi 764,40 zł. Z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jednakże mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły nie uczestniczył, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej.

W ocenie organu brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji nie stwierdzono. W przedmiotowej sprawie opinia szacunkowa dla gruntu nie zachowała się. Z treści uzasadnienia decyzji z 1978 r. wynika, że wysokość odszkodowania określona została w oparciu o elaborat szacunkowy biegłego sporządzony na podstawie przepisów art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga - Południe z dnia 12 lipca 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie Dzielnicy Warszawa Praga - Południe, to jest po 18 zł za 1m2 gruntu. Przyjmując ww. stawkę biegły oszacował wartość gruntu na kwotę 4.410 zł (245 zł x 18 zł). Wyceny roślin znajdujących się na gruncie dokonała inż. B. L. biegła Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w opinii ze stycznia 1977 r. Biegła ustaliła wartość roślin na kwotę 764 zł, w oparciu o obowiązujący cennik uwzględniając koszt posadzenia oraz coroczny przyrost.

Jednocześnie Minister wskazał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia 1978 r., zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy posiada elementy wymagane tym przepisem, tj. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Nie można więc zgodzić się z zarzutami, że decyzja z 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1958 r. Przepis ten miał bowiem zastosowanie w przypadku, gdy osoba właściciela lub osoba uprawniona do odszkodowania była znana. W ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, dlatego ustawa z 1958 r. przewidywała możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Powszechną praktyką organów, w razie gdy nie udało się ustalić właściciela nieruchomości, było orzekanie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli. Po wydaniu decyzji o odszkodowaniu właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następca prawny mógł odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw. W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy podjął dostępne próby ustalenia stanu prawnego (właścicieli) nieruchomości, jednakże spadkobierczyni M. C., właścicielka nieruchomości w dacie wywłaszczenia nie dopełniła obowiązku ujawnienia swoich praw w księdze wieczystej. W opinii organu potwierdza to fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia nie można było ustalić właścicieli nieruchomości, a zatem osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Dane jakimi dysponował organ wywłaszczeniowy nie pozwalały na jednoznaczne wskazanie właściciela nieruchomości i jego aktualnego adresu oraz ustalenie czy osoby te żyją. Umieszczenie w sentencji decyzji osób przypuszczalnie będących właścicielami nieruchomości mogłoby prowadzić do przyznania odszkodowania osobie nieuprawnionej. Jeśli stan prawny nieruchomości był nieuregulowany, a organ wywłaszczeniowy podjął kroki do ustalenia właściciela, nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r.

W ocenie organu błędne okazały się ustalenia Wojewody Mazowieckiego, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z 1978 r. rozstrzyga o sytuacji prawnej M. C., który nie żył od 64 lat przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Naczelnik Dzielnicy Warszawa - Wola nie skierował decyzji z 1978 r. do zmarłego M. C., lecz wobec nieustalenia właściciela oraz jego adresu, pozostawił decyzję w aktach sprawy. A zatem organ nie orzekał o wywłaszczeniu osoby zmarłej i nie przyznał na jej rzecz odszkodowania. Z treści decyzji oraz z jej rozdzielnika wynika, że organ nie wymienił M. C. ani jako właściciela nieruchomości, ani adresata decyzji. Oznacza to, że Wojewoda Mazowiecki błędnie ocenił, że wywłaszczając nieruchomość Naczelnik Dzielnicy Warszawa - Wola dopuścił się rażącego naruszenia prawa wobec niemożliwości ustalenia właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

M. K. w skardze na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; 2) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej; 5) art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 i art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwestionujące stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z 1978 r.

Sąd podkreślił, że do wniosku o wywłaszczenie dołączono zaświadczenie hipoteczne z dnia 22 września 1976 r., z którego - według organu - wynikało, że ujawnionym w księdze właścicielem nieruchomości był M. C. i pismo Biura Adresowego z dnia 28 lutego 1977 r. Zachowanym zatem dowodem poszukiwań ubiegającego się o wywłaszczenie jest zapytanie skierowane przez Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów (wnioskodawcę wywłaszczenia) z dnia 28 lutego 1977 r. do Centralnego Biura Adresowego w Warszawie o wskazanie miejsca pobytu i adresu M. C. Na ww. wniosku widnieje też odręczna adnotacja, że adres właściciela "nieznany". Oznacza to, że ubiegający się o wywłaszczenie mimo podjętych prób nie ustalił adresu właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, a i organ nie posiadał żadnych informacji, czy osoba ta żyje oraz co do jej uprawnionych następców prawnych. W aktach sprawy brak bowiem dokumentu, z którego wynikałoby, że swoje prawo w księdze wieczystej ówcześnie ujawniła I. K. - jako właściciel nieruchomości jako, że to ona według przedstawionych w stanie sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowaczego była uprawnionym spadkobiercą.

W ocenie Sądu należało zatem przyjąć, że dane jakimi wówczas dysponował nie pozwalały na jednoznaczne, oczywiste, pewne wskazanie aktualnego na ten czas właściciela nieruchomości i jego aktualnego adresu oraz czy osoba ta żyje. Innymi słowy, natrafiono na przeszkodę trudną do pokonania przez ubiegającego się o wywłaszczenie. W dacie wywłaszczenia nie można było ustalić właściciela nieruchomości, jak i osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Skoro prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, to na ubiegającym się o wywłaszczenie przestał ciążyć obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czyli przy wydawaniu decyzji z 1978 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., gdyż zastosowanie w sprawie znalazł art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r.

Ponadto norma art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r. miała zastosowanie w przypadku, gdy miejsce pobytu osoby właściciela, osoby uprawnionej do odszkodowania były znane, a z taką sytuacją ówcześnie w przedmiotowym przypadku nie zetknął się organ. Potwierdza to fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia nie można było ustalić prawowitych właścicieli nieruchomości, jednocześnie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Umieszczenie w rozstrzygnięciu decyzji osób przypuszczalnie będących właścicielami nieruchomości mogłoby prowadzić do bezprawnego przyznania odszkodowania. W ocenie Sądu organ trafnie zauważył, że w ówczesnym czasie stan własności nieruchomości często nie odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, dlatego ustawa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym.

W sytuacji gdy osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane organ informował strony postępowania o postępowaniu oraz wydanej decyzji za pomocą obwieszczenia, co nie może współcześnie uzasadniać rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r. Z zachowanych akt archiwalnych wynika, że wymienianie M. C. jako właściciela (widniejącego wówczas w księdze wieczystej) we wniosku z 10 września 1977 r., zawiadomieniu z 30 września 1977 r. czy protokole rozprawy z 21 października 1977 r. miało charakter informacyjny, nie było traktowane jako uczestniczenie w postępowaniu, gdyż przez cały jego tok zastosowanie znajdował art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r.

Sąd nie stwierdził także, aby w kontrolowanym w trybie nieważnościowym postępowaniu nastąpiło rażące (oczywiste) naruszenie ówcześnie obowiązujących przepisów postępowania, tj. art. 5 (obecnie art. 7), art. 6 (obecnie art. 8) i art. 8 § 1 (obecnie art. 10 § 1 k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym wydano decyzję z 1978 r.

W końcowych rozważaniach Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku uznania, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola o wywłaszczeniu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - na co wpływ miała:

a) błędna wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania w stosunku do właściciela o nieustalonym miejscu zamieszkania nie naruszało przepisu, podczas gdy wniosek został złożony w stosunku do osoby zmarłej, brak było wniosku do właściciela o dobrowolne odstąpienie w drodze zawarcia umowy, a materiał dowody zebrany w sprawie wskazuje, że nie można uznać, iż natrafiono na przeszkody trudne do pokonania;

b) błędna wykładnia art. 17 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, iż przepis miał odpowiednie zastosowanie zarówno do właścicieli, jak i osób zainteresowanych, których miejsca pobytu nie można było ustalić i uzasadniał prowadzenie postępowania bez dokonania ustaleń co do właściciela nieruchomości, podczas gdy przepis:

- nie przesądzał o podmiotowym zakresie postępowania administracyjnego a regulował jedynie kwestię dokonania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy w zw. z art. 19 i art. 29 ustawy wywłaszczeniowej o miejscu i terminie rozprawy albo o wydaniu decyzji;

- odnosił się jedynie do sytuacji kiedy to miejsce pobytu osoby zainteresowanej było nieznane, a nie sytuacji braku informacji na temat właściciela nieruchomości;

c) błędna wykładnia przepisu art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, że wydanie decyzji nie nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, podczas gdy:

- decyzja jako indywidualny akt prawny powinna zostać skierowana do konkretnego adresata regulując sferę jego praw i obowiązków;

- przepis wymagał wymienienia osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, a decyzja wywłaszczeniowa nie wskazywała osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w wymaganej przepisem formie;

- przepisy ustawy wywłaszczeniowej powinny podlegać ścisłej interpretacji, a zatem w stosunku do art. 23 i art. 24 ustawy nie można w drodze analogii stosować przepisów ustawy regulujących doręczenie decyzji w sytuacji kiedy miejsce właściciela, zainteresowanego jest nieznane;

d) błędna wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, iż przepis uzasadniał pominięcie w decyzji wskazania właściciela nieruchomości, podczas gdy przepis:

- nie odnosił się do treści decyzji wydanej na podstawie art. 23 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej a regulował jedynie kwestię dokonania zawiadomienia o wszczęciu postępowania;

- odnosił się jedynie do przypadku kiedy to miejsce pobytu właściciela, osoby zainteresowanej było nieznane, a nie sytuacji braku ustalenia właściciela nieruchomości;

e) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz obowiązującego w dniu wydania decyzji art. 62 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wymienienie M. C. jako właściciela nieruchomości miało jedynie charakter informacyjny, podczas gdy:

- art. 17 ust. 3 jednoznacznie wymaga oznaczenia w zawiadomieniu i obwieszczeniu osoby właściciela;

- wskazane przepisy k.p.a. jasno stanowiły, iż protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby;

2) naruszenie zasad postępowania administracyjnego (obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji), tj.:

a) art. 90 § 1 pkt 1 k.p.a., który zobowiązywał organ administracji państwowej do zawieszenia postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe;

b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 25, art. 26 k.p.a. oraz art. 71 k.p.a. poprzez:

- wszczęcie i prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej oraz wydania decyzji w stosunku do nieustalonego właściciela, w sytuacji, gdy podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego;

- brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sytuacji gdy organy uczestniczące w postępowaniu posiadały od kilku lat wiedzę na temat faktycznego właściciela nieruchomości;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy tymczasem zebrany w sprawie i przedstawiony w skardze materiał uzasadniał uwzględnienie skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- oparcie uzasadnienia wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych, wynikających z nierozważenia i niewypowiedzenia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wszystkich istotnych aspektów sprawy podnoszonych w skardze, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym przyjęcie, że organ prowadzący w postępowanie w sprawie decyzji wywłaszczeniowej nie dysponował danymi, które pozwalałby na jednoznaczne wskazanie właściciela, w sytuacji, gdy akta nie wskazują na działania mające na celu pozyskania, natomiast zebrany w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje, że uczestniczący w postępowaniu Urząd Dzielnicy Warszawa Praga - Południe, Wydział Finansowy posiadał wiedzę na temat faktycznych właścicieli;

- błędne i nieuzasadnione przyjęcie, iż ubiegający się o wywłaszczenie mimo podjętych prób nie ustalił właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, co miało wpływ na ocenę zastosowania art. 6 ust. 4, art. 17 ust. 2 czy art. 29 ustawy wywłaszczeniowej;

- wyprowadzenie wniosków nie mających potwierdzenia w zebranym materiale, iż podmiot składający wniosek o wszczepcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i organ je prowadzący nie mieli możliwości ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości, co prowadziło do stwierdzenia, iż zaistniały przeszkody trudne do pokonania w rozumieniu art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej;

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy w oparciu o stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w sposób pomijający część materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, który stanął u podstaw wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym. To sprawia, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami w orzecznictwie.

Stąd też odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1, a dotyczących naruszenia poprzez błędną wykładnię : art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 17 ust. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że na naruszenie wskazanych wyżej przepisów powoływała się już skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku w sposób precyzyjny odniósł się do każdego ze wskazanych przepisów i dokonał ich prawidłowej wykładni. Należy wyraźnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prawne Sądu I instancji co do wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z tym stanowiskiem możliwe było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji gdy osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. W takim przypadku zawiadomienie o wszczęciu postępowania następowało za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 17 ust. 2), a na ubiegającym się o wywłaszczenie nie ciążył obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (art. 6 ust. 4), ustalone odszkodowanie było wówczas składane do depozytu sądowego (art. 27 ust. 2), a doręczenie decyzji o wywłaszczeniu następowało na za pomocą obwieszczenia (art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2). Jednym słowem ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczała wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji gdy osoba właściciela nieruchomości lub jego miejsce pobytu było nieznane.

Niezasadne są również zarzuty określone jako naruszenie zasad postępowania administracyjnego (obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji). Przede wszystkim decyzja z [...] maja 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nie była adresowana do nieżyjącego właściciela M. C., ale do nieustalonego właściciela, co jak wskazano wyżej było dopuszczalne na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 90 k.p.a. polegający na nie zawieszeniu postępowania był niezasadny. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 25, art. 26 i art. 71 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Przede wszystkim do wniosku wywłaszczeniowego dołączone zostało zaświadczenie hipoteczne z dnia 22 września 1976 r. z którego wynikało, że ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości był M. C., a także pismo adresowane do Centralnego Biura Adresowego w Warszawie z 28 lutego 1977 r. o wskazanie miejsca pobytu i adresu M. C.

Natomiast z informacji wskazanych przez skarżącą wynika, że M. C. zmarł w 1914 r., zaś spadek po nim nabył syn J. C., co wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy Wydział I Cywilny z dnia 28 października 1959 r. J. C. zmarł 2 listopada 1942 r., a spadek po nim nabyła córka I. K., co wynika z powołanego wyżej postanowienia. Z kolei spadek po I. K. nabyły dzieci: M. K. i T. K., co wynika z postanowienia Sądu j/w z dnia 25 listopada 1981 r.

Podkreślić należy, że od czasu ujawnienia w księdze wieczystej M. C. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, stan ten przez kilkadziesiąt lat pozostawał bez zmian, albowiem kolejni właściciele z tytułu spadkobrania nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych. Zgodnie z art. 29 dekretu właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa, a jak wynika z art. 30 jeżeli ustawa nie stanowi inaczej wpisy dokonywane są tylko na wniosek. Podobna regulacja zawarta jest w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z art. 35 właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie niewątpliwie spadkobiercy M. C. uchybili obowiązkowi ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej, mimo posiadanych postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku. Podczas gdy dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości podstawowe znaczenie ma wpis w księdze wieczystej, albowiem księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Mając na uwadze, że dopiero wnioskiem z 18 listopada 2013 r. M. K. i T. K., jako kolejni spadkobiercy M. C. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1978 r., wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym Trybunał rozważał problematykę znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym z powodu rażącego naruszenia prawa oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tym wyroku, które zostało przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Sadu i instancji.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim podkreślić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, a wręcz odwrotnie należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, iż stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, tym samym organ oceniał decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1978 r. z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na datę jej wydania, a nie na datę wydania decyzji nadzorczej, powyższa uwaga dotyczy również materiału dowodowego, którym dysponował organ wydając decyzję w postepowaniu zwykłym, a nie nadzorczym. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

W konkluzji podkreślić należy, na co wskazano już wcześniej, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji gdy osoba właściciela lub jego miejsce pobytu było nieznane. W takich przypadkach nie mogły być dochowane ogólne zasady dotyczące postępowania wywłaszczeniowego np. takie jak: sposób zawiadomienia o wszczęciu postępowania, obowiązek dotyczący rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zasady dotyczące wypłaty odszkodowania, czy też sposób doręczenia decyzji. Stąd też wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji gdy nie można było ustalić kto jest właścicielem nieruchomości, nie oznacza, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast na marginesie sprawy należy jeszcze zwrócić uwagę na aktualny stan prawny dotyczący wywłaszczenia nieruchomości, uregulowany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wywłaszczeniem może także zostać objęta nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Zgodnie zaś z ust. 7 przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. W ust. 7 komentowanego artykułu z nieuregulowanym stanem prawnym zrównana została sytuacja, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (wyrok NSA z 27 marca 2014 r., I OSK 2172/12, Lexis.pl nr 8386458). Rozwiązanie takie stanowi niewątpliwie uproszczenie postępowania wywłaszczeniowego, organ jest bowiem uprawniony do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie właściwym dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym po ustaleniu, że właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) nie żyje, i to nawet w sytuacji, gdy zostało wszczęte i toczy się postępowanie spadkowe, a nawet wówczas, gdy postępowanie spadkowe nie zostało prawomocnie zakończone (zob. E. Mzyk, w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce..., red. S. Kalus, Lexis.pl/el. 2012, uwagi do art. 113, pkt 4). Regulacja przyjęta w ust. 7 zwalnia starostę z obowiązku ustalenia następców prawnych zmarłego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Dostrzegamy zatem, że możliwość wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, w tym gdy właściciel nieruchomości nie żyje przewidywała nie tylko ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale również obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.