Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2517/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6a ust. 1, 1f, 6, 9 pkt 2, 10 i 10c
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 259/19 odrzucające skargę J. H. na rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu w przedmiocie oceny pracy nauczyciela postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 259/19 odrzucił skargę J. H. na rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu w przedmiocie oceny pracy nauczyciela (dyrektora szkoły), powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu wskazano, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, lecz podlega ocenie sądu pracy. Zdaniem Sądu wojewódzkiego tego rodzaju czynność należy traktować jako działanie pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Powołano się w szczególności na przepisy art. 6a ust. 1, 6, 8, 8a, 10b i 10c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2018, poz. 967 ze zm.) dalej zwanej "Kartą Nauczyciela". Podkreślono, że ustawodawca nie objął dokonywania oceny pracy nauczyciela unormowaniami kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie dokonuje się tej oceny w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie nadał jej formy decyzji administracyjnej. Zaznaczono, że wymienione w art. 6a ust. 8b Karty Nauczyciela przepisy k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio do doręczeń w procedurze oceny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena pracy nauczyciela nie jest także czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska uprawnionego organu w zakresie opinii na temat pracy ocenianego nauczyciela. Nie tworzy wynikającego z przepisów prawa uprawnienia lub obowiązku po stronie ocenianego.

Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła J. H., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z akt osobowych skarżącej i pism dołączonych do skargi do Sądu pierwszej instancji "na okoliczność ich treści i zasadności zarzutów stawianych w skardze". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145, art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6a ust. 1 Karty Nauczyciela przez błędne przyjęcie, że sprawy dotyczące oceny pracy nauczyciela nie należą do kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy ocena pracy dokonana wobec skarżącej przez organ nadzoru pedagogicznego stanowi akt lub czynność z zakresu prawa administracji publicznej, skoro podejmowana jest przez organ administracji (a nie przez pracodawcę), dotyczy sprawy indywidualnej (konkretnego dyrektora), ma charakter władczy (rozstrzyga jednostronnie, samodzielnie i bez wpływu decyzyjnego dyrektora), ma charakter publicznoprawny (dotyczy funkcji publicznej i podejmowana jest przez organ nadzoru), a wreszcie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zaskarżona ocena określa sytuację administracyjnoprawną skarżącej, bowiem stanowi jedyny dokument oceny pełnienia obowiązków dyrektora o charakterze dokumentu urzędowego);

2) art. 145 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do pominięcia zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przez organem nadzoru pedagogicznego oraz Zespołem Oceniającym, pomimo że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

3) art. 145 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 107 tego kodeksu w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz trybu postępowania odwoławczego przez naruszenie naczelnych zasad postępowania, w wyniku czego kwestionowane rozstrzygnięcie nie odpowiada prawdzie, stanowi faktycznemu, dokumentom z akt osobowych i posiada brak formalny, przez co nie może być wykorzystywany w obrocie prawnym;

4) art. 145 p.p.s.a. oraz art. 6a ust. 2 Karty Nauczyciela przez dokonanie oceny pracy przez organ nadzoru pedagogicznego po upływie trzech miesięcy, w wyniku czego organ orzekł po upływie ustawowego terminu, co wyklucza możliwość negatywnego orzekania względem skarżącej;

5) art. 145 oraz art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 6a ust. 8 Karty Nauczyciela przez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do pozbawienia skarżącej możliwości zajęcia stanowiska w sprawie;

6) art. 145 p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz przepisów wymienionego wyżej rozporządzenia z dnia 29 maja 2018 r., a także art. 84 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przez naruszenie naczelnych zasad postępowania sprowadzające się do błędnego dokonania negatywnej oceny pracy skarżącej w wielu aspektach, w wyniku czego doszło do bezzasadnego zaniżenia punktacji, co uniemożliwiło przyznanie oceny wyróżniającej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Kurator Oświaty we Wrocławiu wniósł o jej odrzucenie wobec niedopuszczalności zaskarżania oceny pracowniczej nauczyciela w drodze postępowania przed sądem administracyjnym. W ocenie organu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jednolity: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uczyniono czynność Zespołu Oceniającego powołanego przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] polegającą na podtrzymaniu bardzo dobrej oceny pracy ustalonej w stosunku do skarżącej J. H. jako dyrektora Szkoły Podstawowej [...] przez organ nadzoru pedagogicznego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty od II do VI skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się zasadność ustalenia dla skarżącej kasacyjnie bardzo dobrej oceny pracy, a także prawidłowość prowadzenia postępowania w sprawie wydania tej oceny w szczególności w kontekście naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem podkreślić, że skarga kasacyjna została wniesiona na postanowienie o odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. W konsekwencji Sąd wojewódzki nie badał, czy ocena pracy skarżącej jest zasadna, podobnie jak nie kontrolował prawidłowości procedury, w wyniku której ją wydano. Wobec tak sformułowanej podstawy odrzucenia skargi nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 145 p.p.s.a. (autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu miał na myśli), art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. (w przypadku dwóch ostatnich przepisów również nie podano jednostek redakcyjnych), art. 28 tego kodeksu, art. 6a ust. 2 i 8 Karty Nauczyciela i art. 84 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, a także przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz trybu postępowania odwoławczego (w tym przypadku zarzut został też błędnie sformułowany, bowiem w podstawie kasacyjnej nie wymieniono konkretnych przepisów tego rozporządzenia).

Przechodząc do oceny pierwszego zarzutu kasacyjnego, w którym podważono odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał, że również on nie jest usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że zaskarżona ocena pracy dyrektora szkoły dokonana w trybie art. 6a Karty Nauczyciela nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie można w szczególności przyjąć w ślad za autorem skargi kasacyjnej, że ocena ta jest czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem, które nie ma znaczenia w sprawie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w cytowanym przepisie, powinny charakteryzować się następującymi elementami: 1) nie mogą być decyzjami ani postanowieniami wydanymi w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) muszą mieć charakter zewnętrzny (zostać skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinny zostać skierowane do zindywidualizowanego adresata, 4) mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinny obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Stosownie natomiast do art. 6a ust. 1 zd. pierwsze Karty Nauczyciela praca nauczyciela podlega ocenie. Kryteria oceny pracy dyrektora szkoły dotyczą stopnia realizacji obowiązków określonych w art. 6 i art. 7 oraz w art. 68 ust. 1, 5 i 6 ustawy - Prawo oświatowe, a w przypadku realizowania przez dyrektora szkoły zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - także obowiązków określonych w art. 42 ust. 2 oraz w art. 5 ustawy - Prawo oświatowe (ust. 1f). Oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, w przypadku gdy organ prowadzący szkołę jest jednocześnie organem sprawującym nadzór pedagogiczny - oceny dokonuje ten organ (ust. 6 zd. pierwsze). Od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje dyrektorowi szkoły prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił (ust. 9 pkt 2). Odwołanie lub wniosek o ponowne ustalenie oceny pracy rozpatruje zespół oceniający powołany przez organ, o którym mowa w ust. 9 (ust. 10). Ocena pracy ustalona przez organ, o którym mowa w ust. 9, jest ostateczna (ust. 10c).

Zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela, czynności dokonywane w ramach procedury oceniania pracy nauczyciela, należy traktować jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Znana prawu pracy czynność oceniania ma zatem charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy (por. postanowienie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1726/17). Jak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 stycznia 2013 r. sygn. akt I PK 160/12, czynności pracodawcy (innych organów ulokowanych poza pracodawcą, np. organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą) w zakresie procedury oceny nauczyciela nie są dokonywane w ramach postępowania administracyjnego i nie zapadają w związku z tym decyzje administracyjne. Czynności te mają charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy, nawet jeżeli są regulowane przez prawo powszechnie obowiązujące, w tym przypadku rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (obecnie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz trybu postępowania odwoławczego). Sąd Najwyższy w tym oraz w wielu innych orzeczeniach stanął na stanowisku, że takie wewnętrzne procedury pracodawcy muszą podlegać ocenie sądu pracy z punktu widzenia prawidłowości dojścia do wniosku, że występują przesłanki rozwiązania umowy o pracę. Zatem jeśli taka ocena stała się przyczyną rozwiązania stosunku pracy, podlega wówczas merytorycznej kontroli sądu pracy pod kątem prawidłowości i rzetelności (por. wyrok SN z 29 czerwca 2000 r. sygn. akt I PKN 710/99 i wyrok SN z 9 grudnia 1998 r. sygn. akt I PKN 500/98). Ocena taka stanowi analizę pracy nauczyciela, w której dokonywane jest zarówno przedstawienie całej jego działalności dydaktycznej, wykonywanej w okresie stażu zawodowego, jak i następuje w niej wartościowanie tej pracy w ujęciu merytorycznym. Czynność ta ma zatem charakter wybitnie ocenny, a nie rozstrzygający. Nie przyznaje ocenianemu żadnych uprawnień ani też nie nakłada na niego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warto dodać, że w skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden przepis prawa, z którego wynikałby taki obowiązek (lub uprawnienie) - por. postanowienie NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1158/10.

Tym samym zarzut naruszenia art. 145 (autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu miał na myśli), art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6a ust. 1 Karty Nauczyciela okazał się niezasadny. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że jedna czynność, tj. ocena pracy nauczyciela (dyrektora szkoły), może być jednocześnie przedmiotem kontroli sądu powszechnego (sądu pracy) i sądu administracyjnego. Ponadto zaznaczyć warto, że powołane w skardze kasacyjnej na poparcie przedstawionej w niej argumentacji wyroki zapadły w odmiennych stanach faktycznych od zaistniałego w przedmiotowej sprawie. Żaden z nich nie dotyczył oceny pracy nauczyciela lub dyrektora szkoły (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 563/17 został wydany w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1348/14 wydano w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora naczelnego filharmonii, zaś wyrok WSA w Szczecinie z 20 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1102/14 w przedmiocie ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko urzędnicze – sekretarza powiatu).

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.