Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 729/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153, 170, 151, 145 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par 12 ust 4 i 6
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/09 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 981/09 oddalił skargę T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i ogrodzenia trwałego na nieruchomości nr [...] w Sierpcu, w części dotyczącej budynku mieszkalnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. uchylił zaskarżoną przez A. i Z. T. ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r.

Na skutek skargi T. S. decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/04. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż podziela stanowisko organu odwoławczego, że § 12 ust. 6 obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ) dopuszczał zbliżenie budynku mieszkalnego małżonków T. do granicy działki skarżącego na odległość mniejszą, niż 1,5 m zarówno ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Natomiast za błędne i niezrozumiałe uznał stwierdzenie organu, iż zachowano określone w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi elementami działek sąsiednich, gdyż projektowany obiekt przewiduje m.in. zbrojenie muru oporowego właściwe dla tego typu budynków. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, co oznacza "zbrojenie muru oporowego właściwego dla tego rodzaju" w kontekście zachowania odległości określonych w § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., zwłaszcza, że zbrojenie muru oporowego dotyczyło ściany projektowanego budynku od strony działki nr [...], należącej od Zgromadzenia [...]. Sąd podzielił zarzut skargi o braku w projektu zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], stanowiącej własność małżonków T., analizy w zakresie istniejącej zabudowy działki sąsiedniej nr [...], będącej obecnie własnością skarżącego. Sąd podniósł, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł brak tej analizy i uznał, że pomimo jej braku odległości pomiędzy projektowaną a zabudową działki sąsiedniej są zachowane z uwagi na zbrojenie muru oporowego. Sąd nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnienie kwestii zbrojenia muru oporowego i jego usytuowania oraz dokonanie oceny braku wymaganej analizy co do możliwości zabudowy działki skarżącego w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. i Z. małż. T., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, uznając, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osobę nie posiadającą przymiotu strony.

Na skutek skargi T. S. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 614/07), uchylił powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż uprzednia kontrola decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2004 r. dokonana przez Sąd nie wykazała braku legitymacji procesowej T. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zatem obowiązany do rozpoznania odwołania strony, stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 5 lipca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/04.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 2 m od granicy z działką nr [...], obecnie stanowiącą własność T. S. oraz w granicy z działka nr [...], będącą własnością Zgromadzenia Sióstr Pasjonatek. Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r. podzielił stanowisko organu, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r., dopuszczał zbliżenie budynku mieszkalnego małżonków T. do granicy działki nr [...] na odległość nie mniejszą niż 1,5 m zarówno ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi jak i ściany bez otworów, pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania możliwości zachowania odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Organ stwierdził, iż inwestor na takie usytuowanie uzyskał pisemną zgodę małżonków W. - ówczesnych właścicieli działki nr [...], lecz w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] brak jest analizy w zakresie istniejącej zabudowy działki nr [...]. Organ wskazał, iż w dniu wydania A. i Z. T. pozwolenia na budowę, na sąsiedniej działce nr ew. [...], stanowiącej obecnie własność T. S., znajdował się budynek mieszkalny usytuowany w odległości 0,98 m od granicy z działką nr ew. [...]. Z akt nie wynika, czy w ścianie tego budynku zwróconej w stronę granicy z działką inwestora, znajdowały się otwory okienne lub drzwiowe. Budynek inwestora najbliższą ścianą został zaprojektowany w odległości 2 m od granicy z działką nr [...], natomiast dwie pozostałe ściany z otworami okiennymi, znajdują się w odległości 3 m od granicy z tą działką. Taka odległość nie spełnia warunków rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to z uwagi na brak stanowiska rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych odnośnie zachowania przepisów przeciwpożarowych oraz brak analizy zagospodarowania działki nr ew. [...] nie można stwierdzić w sposób bezsporny, że takie usytuowanie budynku względem budynku T. S. naruszało przepisy ww. rozporządzenia w sposób rażący. Organ wskazał, iż zbrojenie muru oporowego dotyczy ściany projektowanego budynku od strony działki nr ew. [...], należącej do Zgromadzenia Sióstr Pasjonatek, a nie jak błędnie podał w poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2004r., że znajduje się on w granicy z działką nr ew. [...]. Zatem istnienie zbrojenia muru oporowego pozostawało bez wpływu dla oceny naruszenia określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącym budynkiem na działce T. S., usytuowanym w odległości 0.98 m od granicy z terenem inwestycji. Wobec powyższego, zdaniem organu weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r. nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. S., podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W toku postępowania nie dokonano oceny zachowania odległości od istniejącej zabudowy, w projekcie zagospodarowania działki brak jest pomiarów tej odległości, a projektant nie odniósł się do zachowania obowiązujących przepisów. Ówcześnie udzielona zgoda właściciela działki nie obejmowała zgody na wykonanie okien, a jedynie zgodę na zbliżenie budynku do granicy. W związku z tym organ nie miał prawa zastosować

§ 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994r., a w szczególności wydać zgody na wykonanie okien.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenia skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

Sąd w uzasadnieniu stwierdził, iż zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na art. 153 p.p.s.a. i związanie poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Sądu dnia 5 lipca 2005 r., w którym wskazano, że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r., dopuszczał zbliżenie budynku mieszkalnego małżonków T. od granicy działki nr [...] na odległość nie mniejszą niż 1,5 m zarówno ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi jaki i ściany bez otworów, pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Sąd podniósł, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. podglądem tym jest również związany.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż w materiale dowodowym znajduje potwierdzenie stwierdzenie organu, iż w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. błędnie podał, iż mur oporowy znajduje się na granicy z działka nr [...]. Zbrojenie muru oporowego natomiast dotyczyło ściany projektowanego budynku od strony działki nr [...], należącej do Zgromadzenia [...], a nie T. S.. Sąd w związku z tym zgodził się z organem, że kwestia muru oporowego pozostawała bez wpływu na ocenę naruszenia określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych odległości między projektowaną zabudową a istniejącym budynkiem na działce T. S.. Natomiast istotne znaczenie miało zagadnienie oceny braku wymaganej analizy możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i wpływu tego braku na wadliwość decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd stwierdził, że aczkolwiek argumentacja organu, wskazująca, iż nie można było stwierdzić w sposób bezsporny, że usytuowanie projektowanego budynku inwestora naruszało przepisy ww. rozporządzenia w sposób rażący, nie jest przekonywująca, to wnioski końcowe organu były prawidłowe. W ocenie Sądu organ w zakresie stanu faktycznego zasadnie przyjął, że w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, na sąsiedniej działce nr ew. [...], stanowiącej obecnie własność T. S., znajdował się budynek mieszkalny usytuowany w odległości ok. 1 m od granicy z działką nr ew. [...]. Z akt sprawy nie wynikało, czy w ścianie tego budynku, zwróconej w stronę działki inwestora, znajdowały się otwory okienne lub drzwiowe. Budynek inwestora został zaprojektowany w odległości 2 m od granicy z działką nr [...], natomiast następne dwie ściany z otworami okiennymi, przewidziano w odległości 3 m. Sąd uznał, iż pomimo wskazanego powyżej braku, nie można było w postępowaniu nieważnościowym stwierdzić, że zaakceptowane kwestionowaną decyzją położenie projektowanego budynku w odległości 2 od granicy z działką skarżącego, dopuszczone przepisami obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., stanowiło rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy budynek skarżącego został nadmiernie zbliżony do granicy inwestora na odległość ok. 1 m, co wynikało z planu realizacyjnego zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji. Brak wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, w ocenie Sądu, stanowi brak jednego z elementów pozwalających organowi na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o charakterze uchybienia procesowego, ale nie przesądzającym o jej wadliwości ze skutkiem nieważności. W sprawie bezsporne jest, że inwestor posiadał pisemną zgodę ówczesnego właściciela działki – małżonków Winnickich, co należało, jak podkreślił Sąd, mieć również na uwadze.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja ( np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., II OSK 1134/04, lex 165717). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w okolicznościach sprawy, mając przy tym na względzie kontekst rozbudowy budynku T. S., nie dopatrzył się aby w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji zaistniały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie jest dopuszczalne podciąganie wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane.

Skargę kasacyjną wniósł T. S., zaskarżając na podstawie art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Na postawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut:

I. nieważności postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem z tego względu, że jedna ze stron postępowania – A. E. S. – ojciec skarżącego T. S.- nie miała zdolności sądowej, gdyż w dniu wydania decyzji II instancji oraz ww. wyroku już nie żyła ( podstawa prawna art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). A. E. S. zmarł w dniu 29.11.2007r. w Sierpcu. Sąd Rejonowy w Sierpcu Wydział I Cywilny wydał w dniu 28.12.2007 r. postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku przez G. M. S. ( żona spadkodawcy) oraz J. S. i T. S. ( synowie). Według wypisu z ewidencji gruntów spadkodawca był współwłaścicielem nieruchomości w 1/3, a skarżący T. S. wraz z żoną w 2/3. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. została między innymi skierowana do A. E. S., który od ponad roku nie żył i stroną postępowania administracyjnego jako współwłaściciel być nie mógł. Również wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.10.2009r. dotyczył postępowania dotkniętego wadą. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie należało zawiesić do czasu wstąpienia do niego spadkobierców. Jednak postępowanie było kontynuowane i zakończyło się wydaniem wyroku, którym Sąd oddalił skargę, a powinien uchylić decyzję i stwierdzić nieważność postępowania przed organem II instancji – GINB;

II. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię:

1. § 12 ust. 6 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarski Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1995 r. Zdaniem autora kasacji Sąd błędnie przyjął, że § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszczał zbliżenie budynku mieszkalnego małżonków T. do granicy działki nr [...] na odległość nie mniejszą niż 1,5 m zarówno ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, jak i ściany bez otworów, pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela.

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco prawa, pomimo, że treść § 12 ust. 6 i § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu odmiennie niż przyjął WSA w Warszawie;

III. naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 153 p.p.s.a,

2) art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.,

3) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a.,

w szczególności art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, gdyż bezzasadnie oddalił skargę, mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi skarżący kasacyjnie podniósł, iż zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra GPIB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) "dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu ( działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Zgodnie z § 12 ust. 4 tego rozporządzenia: " jeżeli warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 13, § 271, § 272 ust. 4 nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m".

Zdaniem kasatora wykładnia gramatyczna § 12 ust. 6 i § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia jest jasna, co oznacza, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy te dopuszczają usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z działki zza zgodą właściciela sąsiedniej działki, tylko w przypadku gdy budynek zwrócony jest w stronę granicy działki ścianą bez otworów. Przepis § 12 ust. 6 w związku z § 12 ust. 4 nie dopuszcza możliwości usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Na poparcie swojego stanowiska kasator zacytował obszerne fragmenty wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1509/06. Zdaniem autora kasacji WSA w Warszawie oddalając skargę naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa i poprzez arbitralne przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco prawa i tym samym przyjęcie, że nie jest nieważna z mocy prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż zgodnie cytowanym wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. Sąd w analogicznej sprawie stwierdził, że § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i jego naruszenie przy wydawaniu decyzji skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem autora kasacji przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. wskazują, że WSA błędnie zastosował przepis art. 153 p.p.s.a. Powoływanie się przez WSA na związanie interpretacją prawną zaprezentowaną wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., czyni drogę sądową, jak też zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nieuprawnioną, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona skarżąca, albo NSA rozpatrujący niniejszą sprawę jest związany interpretacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2005 r.

W ocenie kasatora okoliczności faktyczne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodują, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z faktu braku stanowiska rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych oraz braku analizy zagospodarowania działki nr ew. [...] wynika naruszenie przez WSA art. 151 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 151 p.p.s.a., gdyż bezzasadnie oddalił skargę, mimo istnienia naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w szczególności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany je zarzutami.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rozpoznając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej podnoszący nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjnych stwierdził, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Autor kasacji zarzut nieważności postępowania wiąże z tym, że A. E. S. – będący stroną postępowania administracyjnego nie żył w dacie wydania decyzji przez organu drugiej instancji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, jak również w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest chybiony, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przesłał zmarłemu A. E. S. zawiadomienia o terminie rozprawy, a zatem nie wystąpiła żadna przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zapewnił udział w postępowaniu wszystkim pozostałym stronom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji.

Drugi zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest również nieusprawiedliwiony. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również po wzruszeniu pierwotnego orzeczenia, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Natomiast związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia barku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed to organem administracji publicznej, jak i oceny prawnej. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Zgodnie z art. 170 p.ps.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego wyroku w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, jeżeli w kolejnym postępowania pojawia się dana kwestia nie może ona być już badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, co do której zapadał prawomocny wyrok.

W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r. i odmowie stwierdzenia nieważności stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przesądził,

iż obowiązujący w dacie wydania pozwolenia na budowę § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) dopuszczał zbliżenie budynku mieszkalnego małżeństwa T. do granicy działki skarżącego na odległość nie mniejszą niż 1,5 zarówno ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, jaki i bez otworów pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Oznacza to, że organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy tą oceną prawną był związany i nie mógł w tym zakresie przyjąć innego stanowiska. Oceną tą był także związany Sąd pierwszej instancji, a zatem kwestia ta nie mogła podlegać ponownej ocenie Sądu w zaskarżonym wyroku z dnia 19 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również jest tym poglądem związany.

W tych warunkach rola Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się do oceny, czy Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę zastosował się do tej oceny prawnej oraz wskazań zawartych w poprzednim prawomocnym wyroku Sądu z dnia 5 lipca 2005 r.

W tym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, na konieczność wyjaśnienia kwestii zbrojenia muru oporowego i jego usytuowania oraz dokonania oceny braku wymaganej analizy możliwości zabudowy działki skarżącego w świetle przepisu

art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, że organ rozpatrując ponownie sprawę zastosował się do wskazań zawartych w oparciu o przyjęty stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracyjne, iż kwestionowana decyzja z 5 lipca 1995 r. nie była obarczona wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił bowiem, że zbrojenie muru oporowego odnosiło się nie do działki skarżącego, lecz do działki nr [...], stanowiącej własność Zgromadzenia Sióstr Pasjonatek. Odnośnie drugiego zagadnienia braku oceny wymaganej analizy należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z powodu braku tej analizy doszło wprawdzie do naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący, przy czym oceny takiej dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W odniesieniu do kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lipca 1995 r. o stwierdzenie nieważności której wystąpił skarżący kasacyjnie tego rodzaju sytuacja jaka wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie występuje, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stąd też rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o tym, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest prawidłowe.

Zważywszy zatem na przedstawione wyżej uwarunkowania, za nie mogące odnieść skutku należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku a art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez sąd jest odmienna od tej, jakiej oczekiwał skarżący, nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skoro sprawa skarżącego została rozpoznana przez sąd administracyjny, to nie można skutecznie podnosić zarzutu opartego o art. 3 p.p.s.a. , a więc zarzucać naruszenie również § 2 tego artykułu.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.