Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 153/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska asesor WSA Anna Fyda-Kawula sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] i [...] sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] i na rzecz [...] sp. z o. o. w [...] kwotę po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] listopada 2018 r., na wniosek Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], za utratę której na mocy postanowień Układu przyznano odszkodowanie J. T.

W uzasadnieniu ww. decyzji wykazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość była objęta skutkami Układu. Dowody z dokumentów jednoznacznie wskazały, że na mocy Układu Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych (Foreign Claims Settlement Commission of the United States), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. T. nr [...] z dnia [...] marca 1961 r., decyzją proponowaną z [...] listopada 1963 r. nr [...] oraz decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1964 r., o tym samym numerze, przyznała wnioskodawcy odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziła, że J. T. utracił możliwość użytkowania i korzystania ze swego majątku w rozumieniu artykułu 2(b) Układu z dniem 12 lutego 1959 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1958, Nr 10, poz. 59). Zaistniały zatem podstawy faktyczne i prawne do prowadzenia postępowania na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. i wydania decyzji deklaratoryjnej z [...] grudnia 2019 r., nr [...].

Spółki L. sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. zwróciły się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei w myśl art. 2 ustawy z 1968 r. wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy jej przepisy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy z 1968 r., która weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. dnia 17 kwietnia 1968 r.

Minister podniósł, że Układ zawarty w Waszyngtonie w 1960 r. jest umową międzynarodową, która jednak nie została ratyfikowana oraz ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Z tych względów Układ nie mógł stanowić źródła obowiązującego prawa i samoistnej podstawy do uregulowania skutków prawnych dotyczących stosunków własnościowych. Ratio legis przepisów ustawy z 1968 r. stanowiło w istocie stworzenie bezpośredniej podstawy prawnej dla złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Celem ustawy z 1968 r. było więc uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1179/18.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., organ bardzo szeroko i dogłębnie objaśnił, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie z 1968 r. w związku z Układem. Przytoczone zostało bogate orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdza argumentację organu orzekającego oraz nie kwestionuje legalności wydawanych na podstawie ww. ustawy decyzji przez Ministra Finansów.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki organ ponownie ustalił, że J. T. wystąpił do Komisji, z roszczeniem o odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z nieruchomości w [...] przy ul. [...] (dowód: wniosek nr [...] z dnia [...] marca 1961 r.). Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Wnioskodawca spełnił przesłanki formalne dotyczące roszczenia, co potwierdzone zostało przez Komisję w postaci wyceny i przyznania odszkodowania za szkodę, jaka powstała w wyniku objęcia nieruchomości przepisami ww. ustawy (dowód: Proponowana Decyzja Komisji nr [...] z dnia [...] listopada 1964 r., oraz Ostateczna Decyzja nr [...] z lutego 1964 r.).

Minister podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, za przesłankę przejścia własności nieruchomości w trybie ustawy z 1968 r. uznano objęcie budynku stanowiącego formalnie własność beneficjentów Układu publiczną gospodarką lokalową, na podstawie Prawa lokalowego i przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1750/07. Minister stwierdził w świetle powyższego zaistnienie pierwszej przesłanki wynikającej z przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji.

Odnosząc się do drugiej przesłanki Minister stwierdził, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości było ustanowione na rzecz J. T. i to on wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie, argumentując swoje prawo do nieruchomości na podstawie aktu kupna.

Posiadanie obywatelstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki przez J. T. zostało potwierdzone w toku postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania. Zgodnie z jej ustaleniami J. T. posiadał obywatelstwo Stanów Zjednoczonych Ameryki od swej naturalizacji [...] czerwca 1915 r.

Badając spełnienie wyżej wymienionych przesłanek Minister oparł się na ustaleniach poczynionych przez Komisję w toku prowadzonego przez nią dochodzenia, zgodnie z pkt 3, 4 i 5, w szczególności pkt 3 lit. b Protokołu podpisanego w dniu [...] listopada 1960 r. Jednocześnie wskazał, że badając spełnienie przesłanek z ustawy z 1968 r. organ nie może oceniać lub kwestionować ustaleń właściwego organu państwa - sygnatariusza układu indemnizacyjnego, zgromadzonej przez niego dokumentacji czy dokonywać samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tego organu (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 428/17, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11).

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie posiada oświadczenia J. T. o zrzeczeniu się praw w stosunku do nieruchomości, którego złożenie było warunkiem przyznania odszkodowania Minister stwierdził, że jest on pozbawiony podstaw z uwagi na to, że to decyzja Komisji miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadzała postępowanie dowodowe " ... na podstawie urzędowej polskiej dokumentacji (...) w tym dowodów przedłożonych przez powoda oraz niezależnego dochodzenia Komisji (...) " (vide proponowana decyzja nr [...]). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy 1968 r. oraz treść art. III Układu, zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych Minister nie ma prawa podważać jej ustaleń i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania. Jak wynika z przekazanych stronie polskiej dokumentów, procedura przyznawania odszkodowań obejmowała zgłoszenie roszczenia (wniosek) przez zainteresowanego i decyzję Komisji przyznającej odszkodowanie, co potwierdza art. V lit. B Układu, zgodnie z którym "W celu zabezpieczenia Rządu Polskiego przed możliwym dochodzeniem praw za pośrednictwem krajów trzecich, lub w inny sposób roszczeń uregulowanych tym układem, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu kopię takich formalnych oświadczeń odnośnie roszczeń, jakie zostaną przedstawione przez wnoszących roszczenia oraz kopie decyzji dotyczących ważności i wysokości roszczeń.'' Natomiast art. V lit. C Układu stanowi, iż "odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie (...). W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie."

Jak wynika z powyższego, zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Praktyka przyznawania odszkodowań przez stronę amerykańską wskazuje, iż dokumenty były przedstawiane przez wnioskodawców w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu przed Komisją, w szczególności, kiedy podmiot występujący z roszczeniem nie przekazał odpowiednich dokumentów potwierdzających jego prawa do przejętego majątku.

Ponadto punkt 6 Protokołu z dnia [...] listopada 1960 r. dotyczący realizacji postanowień art. V Układu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polskiemu kopię każdego roszczenia zgłoszonego w terminie, określonym przez [...] ‘’ zgodnie z przepisami Stanów Zjednoczonych, jak również kopię każdej ostatecznej decyzji [...] w odniesieniu do zgłoszonych we właściwym terminie roszczeń, wniesionych na zasadzie Polsko-Amerykańskiego Układu dotyczącego Roszczeń. Punkt 7 b Protokołu stanowi, iż ,Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać również będzie Reprezentantowi Polskiemu następujące dokumenty podpisane przez osoby wnoszące roszczenia: uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw z tytułu udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością lub podobnych, jeżeli udziały te nie są oparte na akcjach, jak również praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach".

Kompleksowa analiza powyższych przepisów Układu i Protokołu jednoznacznie wskazuje zdaniem Ministra na posiłkowy charakter zwolnienia z zobowiązania tzw. "zrzeczenia". Nadawanie dokumentowi zrzeczenia statusu wyłącznego dowodu zastosowania Układu do określonej nieruchomości jest sprzeczne z literalnym brzmieniem postanowień tego Układu i w efekcie prowadzi do błędnych wniosków uniemożliwiających skuteczne wykonywanie przez organ administracji obowiązków nałożonych ustawą z 1968 r.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2982/01 i 2983/01, klarownie interpretują, iż decydujące znaczenie ma fakt wystąpienia przez właściciela o odszkodowanie i czy przyznano mu to odszkodowanie "bez względu na to, czy podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się jakichkolwiek dalszych roszczeń", gdyż "nie stanowią koniecznej przesłanki do wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r." Natomiast w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 595/11 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził: "Do wydania decyzji na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. spełnienie warunku zrzeczenia się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było w zasadzie konieczne. Istotne bowiem było uregulowanie roszczenia obywatela amerykańskiego wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Zrzeczenie się praw było wymagane tylko w sytuacji gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach (art. V c układu). W rozpoznawanej sprawie fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że B. N. udowodniła swoje prawa do nieruchomości i zrzeczenie takie nie było w ogóle potrzebne."

Powyższe twierdzenie potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2011/08, w którym Sąd stwierdził, iż "faktem jest, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma takiego zrzeczenia się E. B. i G. M. Jednakże strona polska nie ma wpływu na sposób wykonywania wzajemnych zobowiązań układu i protokołu przez stronę amerykańską. W ocenie Sądu okoliczność ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia w sprawie. Jak już wyżej wskazano bezsporną okolicznością w sprawie było otrzymanie odszkodowania przez E. B. i G. M. na podstawie decyzji Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych za zgłoszone roszczenia. To decyzja Komisji stanowiła uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia.". Wyrok powyższy został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09 (publ. CBOSA).

Odnosząc się do wpisania w księdze wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, Minister podniósł, że z uzasadnienia treści decyzji z [...] grudnia 2019 r. wynika, że nie może mieć ona wpływu na sytuację prawną obecnych właścicieli nieruchomości. Dopiero na etapie postępowania sądowego dotyczącego ustalenia treści księgi wieczystej, o ile do takiego postępowania doszłoby, aktualni właściciele będą mieć prawo do kwestionowania podejmowanych czynności w sprawie.

Skargi na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o identycznej treści wniosły spółki: [...] sp. z o.o. i L. sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

1. § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 maja 1968 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 109) w zw. z art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez niewskazanie w treści decyzji (i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019r.) dotychczasowego właściciela nieruchomości, przy czym naruszenie to stanowi rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez uznanie, że decyzja Komisji nr [...] może stanowić podstawę wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy przyznanie odszkodowania na podstawie decyzji Komisji nr [...] nastąpiło w zamian za utratę możliwości korzystania i użytkowania z majątku a nie w zamian za przejęcie własności, przy czym naruszenie to stanowi rażące naruszenie przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 156 § 1 pkt 5 kpa (niewykonalność decyzji) w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) i w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 maja 1968 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 109);

4. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania;

5. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z art. V lit. C Układu oraz w zw. z postanowieniami Protokołu z dnia [...] listopada 1960r. dotyczącego realizacji postanowień art. V Układu oraz w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez uznanie, że organy orzekające na podstawie Układu i Ustawy były zwolnione z obowiązku pozyskania dokumentów zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Komisję a w szczególności oświadczenia w przedmiocie zrzeczenia się praw przez wnioskującego o odszkodowanie;

6. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. ł i 2 ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych z dnia 9 kwietnia 1968 r, (Dz.U. Nr 12, poz. 65) poprzez przyjęcie, że odszkodowanie za przejście prawa własności zostało zapłacone.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące spółki wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej wskutek rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wskutek naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi na okoliczności w nich powołane i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarg rozwinięto zarzuty w nich podniesione.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2021 r. sprawy z ww. skarg Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 153/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za zasadne.

Podstawą rozstrzygnięć organu w niniejszej sprawie było ustalenie, że ze względu na objęcie praw i roszczeń do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] skutkami układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych regulującym problematykę roszczeń osób zagranicznych do przejętego po wojnie przez państwo polskie mienia, zawartego w dniu 16 lipca 1960 r. zasadne jest zastosowanie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Sąd w składzie orzekającym powyższego poglądu nie podziela.

Należy podnieść, że tylko w odniesieniu do tego rodzaju mienia, którego dotyczą skutki przywołanego układu, zastosowanie znajduje ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Taki też zakres przedmiotowy ustawy wynika z jej art. 1, który stanowi, że jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Po myśli art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.

Warunkiem zatem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (a tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie, ów przepis dopuszcza), jest po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową.

Niezaistnienie tych warunków prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, z uwagi na to, że stan faktyczno-prawny, z którego zaistnieniem ustawodawca łączy obowiązek wydania ww. decyzji nie zaistniał. Brak więc przedmiotu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego Minister mógłby zająć przewidziane prawem stanowisko.

Przywołany wyżej Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. I ust. 1 układu). Roszczenia te po myśli art. II Układu, obejmowały m.in. roszczenia z tytułu : "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". W załączniku do Układu doprecyzowano nadto, że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, a) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; [....]" (paragraf A)

Mając na względzie, tak zakreślony zakres przedmiotowy i podmiotowy Układu, organ orzekający wywodzi, że objęte nim były także sytuacje, gdy nieruchomość należąca do obywatela Stanów Zjednoczonych wprawdzie nie została znacjonalizowana przed wejściem w życie Układu, ale objęta została wówczas – jak miało to miejsce w przypadku przedmiotowej nieruchomości publiczną gospodarką lokalami, co prowadziło do pozbawienia właściciela swobody decydowania o losach należącego do niego mienie, a więc sytuacji tożsamej z "innego rodzaju przejęciem" praw, o czym mowa w Układzie.

Stanowiska tego sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Wprawdzie rację ma organ, że objęcie określonej nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarka lokalową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz.U. nr 10, poz. 59), prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można owego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny. Regulowaniu zaś takich stanów prawnych zaistniałych na nieruchomości służy ustawa z 9 kwietnia 1968 r. i wydawana na jej podstawie decyzja Ministra Finansów. Ustawa ta ma wszak na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Innymi słowy zakres deklaratoryjnego stwierdzenia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności (por. wyrok SN z 16 czerwca 2009 r. V CSK 458/08, Lex nr 527157). Stąd też właśnie przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (vide: wyrok SN z 15 października 2010 r. V CSK 3/10, Lex nr 686384; wyrok składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OSA 2/98 ONSA 1999/4/110).

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że o odszkodowanie za utratę możliwości użytkowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości do strony amerykańskiej wystąpił jej właściciel i zostało mu ono przyznane decyzją proponowaną z dnia [...] listopada 1963 r. oraz decyzją ostateczną z lutego 1964 r. Z akt sprawy wynika również, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J. T. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] spadek po nim nabyła żona J. T. w całości, a spadek po J. T. nabyła córka M. O., która aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2009 r. rep. A nr [...] sprzedała przedmiotową nieruchomość L. sp. z o.o. w [...] w części 2/3 i [...] sp. z o.o. w [...] w części 1/3, co oznacza, że własność ta nie została nigdy odjęta. W szczególności do takich konsekwencji nie prowadziło samo objęcie nieruchomości po wojnie - wobec fizycznego nieprzejęcia jej posiadania przez właściciela, państwową gospodarką lokalową. Tym bardziej, że władanie nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne, stanowiło wówczas li tylko wyraz zarządu państwowego wykonywanego na rzecz i w zastępstwie właścicieli nieruchomości, m.in w celu ochrony ich interesów, a także w wykonaniu przyjętych przez państwo obowiązków w zakresie publicznej gospodarki lokalami. A skoro tak, to przewidziane Układem skutki, tej nieruchomości nie dotyczą, co wyklucza także zastosowanie względem niej przepisów ustawy z 9 maja 1968 r.

Wydanie bowiem w takich uwarunkowaniach decyzji, o której omowa w art. 2 powołanej ustawy, nie tyle by prowadziło do rozstrzygnięcia zagadnienia podstawy wpisu na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności przejętej już nieruchomości, ale de facto do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania, co nie tylko byłoby sprzeczne z ratio legis ustawy, ale również pozostawało w oczywistej kolizji z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną własności i dziedziczenia.

Prawidłowo zatem w tych okolicznościach Minister Finansów, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. winien umorzyć zainicjowane wnioskiem Skarbu Państwa postępowanie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/wa 1964/19, iż "ze względu na ograniczoną przepisami prawa jurysdykcję administracyjną do rozstrzygania jedynie co do tego, co wyraźnie wynika z przepisu prawa materialnego, konstytuującego sprawę administracyjną, w przypadku ujawnienia braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej, tj. stwierdzenia przejścia własności na Skarb Państwa, uzasadnione staje się umorzenie postępowania. Możliwość wydania w sprawie decyzji została bowiem zdeterminowana zaistnieniem pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże określone skutki prawne."

Tymczasem Minister koncentruje się na próbie przeprowadzenia interpretacji postanowień Układu w sposób, który prowadziłby do uznania objęcia jego skutkami także nieznacjonalizowanych ani w inny sposób przejętych nieruchomości należących do obywateli amerykańskich, na których jedynie była prowadzona publiczna gospodarka lokalami. Bez względu na to, czy występowali oni do strony amerykańskiej z powołaniem się na ów Układ o odszkodowanie i czy je uzyskali.

Z tego też względu, Sąd uznając, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. mającego wpływ na wynik sprawy, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą, a uznając ze względów wyżej wskazanych, że w sprawie postępowanie administracyjne winno być umorzone, skorzystał z możliwości jakie daje przepis art. 145 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym i umorzył postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w par. 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skargach z uwagi na to, że zgłoszone dowody znajdują się w aktach administracyjnych i Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zapoznał się z nimi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 145 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.