Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1002/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77 i 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2010r., znak [...] działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm., zwana dalej upis) w związku z art. 104 i 108§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.):

1. wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2. nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. "dopalaczy" oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...], na podstawie art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 K.p.a., art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a upis, po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji w dniu [...] października 2010r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja ta była dostarczana do punktu sprzedaży, należącego do A. K. w [...] przy ulicy [...]. W dniu [...] października 2010r. w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do A. K. po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich nakazano unieruchomienie obiektu. Organ podał również, że zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy z 8 października 2010r o przeciwdziałaniu narkomanii działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Następnie, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że zgodnie z art.27 ust.2 upis Państwowy Inspektor Sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części ( stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust 2 upis jest szczególnym przepisem, wyposażającym wyżej wymieniony organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( art. 1 upis), a przez art. 31a upis – również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń. Organ przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009r., II SA/Kr 64/09, w którym wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia wymienionych wyżej warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W wymienionym wyżej przepisie mówi się o " bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu ( art. 77 §4 K.p.a. ). Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej – zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Organ zauważył, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia – po przebadaniu zabezpieczonych produktów – okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego , co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Organ podkreślił także rozróżnienie pojęć "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa", które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 268/06, w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określanego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Decyzje wydane na podstawie art. 27 ust 2 upis realizują szczególną funkcję ochronną. Mają one na celu ochronę życia i zdrowia obywateli.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak również wyrobów do niego podobnych. W obowiązujących przepisach brak jest definicji " dopalaczy", a zatem w treści wymienionej wyżej decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, to jest produktów które charakteryzują szczególnymi cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi." Dopalacze są produktami psychoaktywnymi , to jest oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzeniem sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, to jest spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić – to jest sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. dopalacze , których dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Organ podkreślił, że zgodnie z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec – wrzesień 2010r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli dopalacze ( dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008r. było 120 takich sklepów, w czerwcu 2009r. – 260 sklepów, w styczniu 2010r. – 460 sklepów a w październiku 2010r. – 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów to jest młode osoby sporadycznie i często przypadkowo spożywające te środki. Przyczyną unieruchomiania obiektów, w których sprzedawano wyroby, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były wprowadzone do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte to jest w celu odurzania się, jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w sklepach, należących do strony, znalezione niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób kolekcjonerski.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy.

Organ podkreślił również, że wejście w życie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii spowodowało, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...]października 2010r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ administracji publicznej nie może zastosować normy aktu administracyjnego ( stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów, które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzenie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty sprzedawane przez stronę, objęte decyzją z [...] października 2010r. zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Oznacza to, iż uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010r. konwalidowałoby prowadzenie przez stronę działalności wprost zakazanej przez ustawę. Co więcej zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych.

Organ podkreślił również, iż w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji dopuszczalne jest ich wymienienie w rozdzielniku do decyzji. Rozdzielnik ten stanowi dokumentację urzędu podległego Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu i brak było uzasadnienia, by każda z kilkuset stron otrzymywała jego kopię.

Decyzja z [...] października 2010r. była doręczona przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, potwierdzono datę doręczenie tej decyzji. Każda ze stron była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co przez stronę zostało uczynione, a zatem w żaden sposób nie naruszono przepisów, które decydowały o treści rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwiały stronie dochodzenie jej praw w trybie odwoławczym, a następnie przed sądem.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2012r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie:

1. art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności, przejawiające się faktycznym uniemożliwieniem kontynuowania skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu go władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 27 ust 2 Ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż : " wyrób o nazwie [...] określany jako produkt przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby.." stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz stwierdzenie, iż ustalenie przez organ stanu zagrożenia lub zdrowia może nastąpić w jakikolwiek sposób to jest może stanowić rezultat kontroli przez organy Państwowej inspekcji sanitarnej i może być wynikiem innych ustaleń

- zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż brak jest poparcia odpowiednim materiałem dowodowym spowodowania przez wskazane produkty bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi;

- nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci unieruchomienia zakładu pracy w części, zamknięciu obiektów użyteczności publicznej, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, przy jednoczesnym kryjącym się za tym zakazem ograniczeniem swobody działalności gospodarczej;

3. art. 6 -11 K.p.a., art. 77§1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz braku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności na braku ustalenia i wskazania definicji środka "[...]" oraz wszystkich podobnych wyrobów oraz uzasadnienia okoliczności przemawiających za uznaniem iż środki te mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

4. art. 107§1 i 3 K.p.a. poprzez braki formalne w decyzji to jest pominięcie w jej treści wskazania strony, do której jest kierowana, jak również braku uzasadnienia faktycznie oraz prawnego z powołaniem się na fakty, które organ uznał za udowodnione, podaniem dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać iż skarga jest zasadna.

Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja nie odpowiada jednak przepisom prawa i tym samym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialno-prawną kontrolowanej przez sąd decyzji był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 122, poz. 851 ze zm., zwanej dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 upis w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych Państwowy Inspektor Sanitarny, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia Państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania Państwowego Inspektora Sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził przede wszystkim, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w postaci decyzji lub postanowienia, może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji decyzji lub postanowienia ale zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 K.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza również prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym nie mniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Powyższe uchybienie nie mogło, w ocenie Sądu, skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27 ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, Państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmujące cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczona wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegająca na obrocie tym detergentem.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 K.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Bezsporne jest, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. W tym kontekście Sąd ponownie podkreśla - nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. , wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli.

Słusznie zauważył organ, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów.

Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 upis, wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 K.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 K.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31 a upis. Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania Państwowego Inspektora Sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a upis.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a.

W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach sprawy) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach.

Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć.

W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wszystkie dokumenty i dowody zebrane w sprawie winny być przez organ ocenione, a wyniki tych ocen podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tylko wówczas Sąd będzie miał możliwość dokonania prawidłowej oceny rozstrzygnięcia. W aktach niniejszej sprawy znajdują się protokoły badań wykonanych w grudniu 2010r. przez Instytut Medycyny [...] w [...], jednakże w uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny w ogóle się do tych badań nie odniósł.

Należy podkreślić, że organ dysponował odpowiednim czasem ( ponad rok) aby odnieść się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, oceny ich wartości dowodowej i właściwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 K.p.a.).

Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. dopalaczach na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia

tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcje organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre z zabezpieczonych produktów zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, ze organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i na tej podstawie ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy tez ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydanie decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. w mocy, ustalenie zaś braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.