Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1082/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun Kulik, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowa jej uchylenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania C.Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i stwierdzając wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. nr [...] z naruszeniem prawa, orzekł o odmowie jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda M. wyjaśnił, że w wyniku rozpoznania wniosku G. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. z [...] lipca 2015 r. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. D. [...] w W.

Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] uwzględnił wniosek D. [...] P. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą W P., przenosząc na nią udzielone decyzją z [...] października 2015 r. pozwolenie na budowę.

Pismem z 18 lutego 2016 r. C.Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] października 2015 r., powołując się na niezawiniony brak uczestnictwa w tym postępowaniu.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] października 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Prezydent [...] wskazał, że w sprawie spełnione zostały warunki formalne odnoszące się do wniosku o wznowienie postępowania, w szczególności C. sp. z o.o., będąc podmiotem, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2015 r., zachowała termin z art. 148 § 2 w związku z art. 148 § 1 k.p.a. Odnosząc się do powołanej przesłanki wznowienia, organ wyjaśnił, że wnioskodawca pozostaje właścicielem działki nr ew. [...] oddzielonej od terenu inwestycji działką nr ew. [...]. Pomimo tego, że działka wnioskodawcy nie graniczy z nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja, organ po przeprowadzeniu analizy dokumentacji przyjął, iż działka wnioskodawcy może znajdować się w strefie jej oddziaływania, gdyż realizacja inwestycji na działce nr ew. [...] spowodowała powstanie linii zabudowy z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdującej się w odległości ok. 7 m od wschodniej granicy działki wnioskodawcy, co może być podstawą do uznania spółki za stronę postępowania. W takiej sytuacji, jak wyjaśnił Prezydent [...], zachodziła konieczność przeprowadzenia analizy, czy mimo zaistnienia wad postępowania, postępowanie to prowadzone poprawnie nie zakończyłoby się wydaniem decyzji w istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej. Odnosząc się do powyższej kwestii, organ zauważył, że uznaje, iż działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji), jednakże argumentacja wnioskodawcy o istotnym ograniczeniu możliwości zagospodarowania działki w wyniku realizacji inwestycji nie znajduje potwierdzenia w faktach. Kluczowe czynniki ograniczające możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...] mają charakter pierwotny i są związane z jej rozmiarami. Działka ta ma powierzchnię 344 m² i wymiary ok. 11 m x 30 m, pozostaje gruntem ornym, jest nieuzbrojona, nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a ponadto jest zacieniona przez już istniejące budynki mieszkalne wielorodzinne położone na terenie działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. D. [...] nr [...] i [...], wybudowane przez wnioskodawcę. Wpływ spornej inwestycji na działkę wnioskodawcy ma jedynie charakter wtórny i nie można uznać, że ogranicza te możliwości znacząco bardziej niż istniejące już ograniczenia pierwotne. Przeprowadzone przez uprawnionego projektanta na zlecenie inwestora analizy możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] (znajdujące się przy piśmie z 15 czerwca 2016 r.) wskazują, że ze względu na konieczność zachowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie, maksymalna realna powierzchnia wprowadzonej tam zabudowy nie może przekroczyć 100 m². Natomiast, już przy budynku o takiej powierzchni zabudowy niemożliwe staje się wygospodarowanie na działce terenu pod chociażby jedno miejsce postojowe na zewnątrz budynku bez naruszenia § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia, z kolei urządzenie więcej niż jednego takiego stanowiska (zgodnie z § 104 ust. 3 o wymiarach 5 m x 2,3 m) w parterze budynku o szerokości ok. 4 metrów jest bardzo utrudnione, a wprowadzenie garażu podziemnego nie jest praktycznie możliwe ze względu na minimalne wymiary i odległości przewidziane w § 70 i § 103 oraz § 104 cyt. rozporządzenia. Zatem, zdaniem Prezydenta [...], już z takiej prostej analizy wynika, że podnoszone przez wnioskodawcę argumenty, iż w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło ograniczenie możliwości przeznaczenia działki na cele oświatowe lub cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego są całkowicie bezzasadne, gdyż przeznaczenie działki na taki cel było - ze względu na jej parametry - absolutnie nierealne już przed powstaniem inwestycji. W związku z tym trudno także mówić o niezbędności przeprowadzenia dowodów w postaci analiz związanych z możliwością wystąpienia innych kolejnych ograniczeń dla takiego rodzaju zabudowy, w tym wynikających z przepisu § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem organu, możliwość zlokalizowania na działce nr ew. [...] zabudowy była i wciąż jest ograniczona wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej, w przypadku której istnieje możliwość zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia dopuszczającego na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej lokalizację takiej zabudowy w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Tylko przy tego rodzaju zabudowie istniejące ograniczenia związane z parametrami działki nie uniemożliwiają jej racjonalnego zagospodarowania, a ponadto, istniała i wciąż istnieje możliwość takiej lokalizacji budynku jednorodzinnego na terenie działki, by zapewnić wypełnienie warunków wskazanych w § 13 oraz § 60 rozporządzenia. Odnosząc się do przewidywanej przez wnioskodawcę możliwości wykorzystania działki na "potrzeby rolnicze" i podnoszonego zarzutu, że budowa projektowanego obiektu doprowadzi do obniżenia wód gruntowych na pobliskich gruntach, co może ograniczyć możliwości na nich upraw roślinnych, organ wskazał, że inwestor w złożonym projekcie budowlanym przedstawił wymagany projekt geotechniczny, a zawarta w dokumentacji geologiczno-inżynieryjnej prognoza zmian właściwości podłoża sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wykazała brak oddziaływania w środowisko gruntowo-wodne. [...] nie stwierdził również, by sposób zagospodarowania działki poprzez jej przeznaczenie pod plac zabaw lub parking z uwagi na realizację spornej inwestycji doznał istotnego ograniczenia. Linia zabudowy budynków na działce nr ew. [...] z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajduje się w odległości ok. 7 m od zachodniej granicy działki. Realizacja inwestycji na działce nr ew. [...] spowodowała powstanie kolejnej linii zabudowy z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdującej się w odległości ok. 7 m od wschodniej granicy tejże działki. W związku z wymogami wynikającymi z treści § 40 rozporządzenia nakazującymi zachowanie odległości co najmniej 10 m pomiędzy placem zabaw a oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi można uznać, że powierzchnia terenu na działce, która mogłaby zostać przeznaczona na plac zabaw uległaby jedynie nieznacznemu ograniczeniu. Natomiast z analizy § 19 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że ze względu na szerokość działki możliwa jest jedynie lokalizacja parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Ponieważ miejsca postojowe w takiej liczbie na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m, nie ma znaczenia odległość od okien nowopowstałych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, które znajdują się dalej niż 7 m od linii narzuconej z ograniczenia wynikającego z szerokości działki. Ponadto, odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących wad projektu budowlanego, które miałyby polegać na: a) zbyt małej odległości placu zabaw od drogi serwisowej, b) braku pozwolenia wodnoprawnego (w związku z obniżeniem poziomu wód gruntowych podczas wykonywania wykopu), c) przekroczeniu linii I strefy wysokości zabudowy wynikłej z decyzji o warunkach zabudowy, d) braku ogólnodostępnego miejsca dla niepełnosprawnych zgodnego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, Prezydent [...] wyjaśnił, że odległość placu zabaw od linii rozgraniczającej drogi serwisowej na rysunku PZT wynosi 10,10 m, a zatem spełnia ona wymogi § 40 ust. 3 rozporządzenia, pozwolenie wodnoprawne nie było zaś wymagane dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], ponieważ dzięki zastosowaniu rozwiązań technicznych i prawidłowej technologii prac budowlanych nie wystąpiło obniżenie pierwszego poziomu wód gruntowych. Zgodnie z zapisem pkt. 10.8. zatwierdzonej decyzją nr [...] dokumentacji geologicznej zastosowano szczelne ścianki wykopu zapewniające odcięcie dopływu wody do wykopów. Organ zauważył równocześnie, że w decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2013 r. znak [...] ustalono linię I strefy wysokości zabudowy w odległości 35 m. W projekcie ustalono przebieg tej linii w odległości 36,6 m, a zatem linia I strefy wysokości zabudowy nie jest przekroczona. Zapis w pkt 2.3 decyzji znak [...] nakazuje Inwestorowi: "Na parkingach dla samochodów osobowych, liczących więcej niż 9 miejsc postojowych, co najmniej 4% należy przeznaczyć i urządzić dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne, nie mniej jednak niż jedno miejsce." Natomiast w zatwierdzonym projekcie znajduje się w sumie 69 miejsc postojowych (62 w garażu podziemnym i 7 w parterze budynku), w tym 3 miejsca postojowe dla niepełnosprawnych (4,35 %) w garażu podziemnym. Podsumowując swoje ustalenia, Prezydent [...] stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Przedmiotowy projekt oraz wszelkie analizy, obliczenia i opracowania złożone przez inwestora zostały sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, a projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor w przedłożonym projekcie budowlanym przedstawił profesjonalne analizy dotyczące oddziaływania projektowanego obiektu, także w odniesieniu do działki wnioskodawcy. Projektanci złożyli również odpowiednie oświadczenia w trybie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) Biorąc pod uwagę te okoliczności, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, opierając się na całości dokumentacji postępowania, Prezydent [...] stwierdził, że stoi na stanowisku, iż mógłby wydać wyłącznie decyzję odpowiadającą w swej istocie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ uzupełnił tenże wniosek stwierdzeniem, że w sprawie kierował się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Kr 409/16, który stwierdził: "Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. VII SA/Wa 1715/12 w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa. Zasada ta nie może mieć jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej)." Wnioskodawca we wznowionym postępowaniu, działając jako jego strona, nie przedstawił takich argumentów, ani nie pojawiły się takie nowe dowody czy okoliczności, na skutek których organ uzyskałby podstawę do wydania innego rozstrzygnięcia niż zawarte w decyzji dotychczasowej. Zaistniała sytuacja, zdaniem organu, wypełnia zatem dyspozycję przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Jednocześnie jednak w związku z faktycznym zrealizowaniem inwestycji i udzieleniem inwestorowi ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie, należało jako bezprzedmiotowe umorzyć postępowanie prowadzone w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. złożyła C.Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji uchylającej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję dotychczasową (decyzję z [...] października 2015 r.) i umarzającej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające w szczególności na:

- bezpodstawnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. i że występuje podstawa do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a.,

- wydaniu decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., jednakże o rozstrzygnięciu sprzecznym z dyspozycją tego przepisu,

- wydaniu decyzji o treści wewnętrznie sprzecznej (nielogicznej, składającej się z dwóch wzajemnie przeciwstawnych rozstrzygnięć) oraz nieprzewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

2. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu przez organ I instancji, jakoby przepis ten nie dozwalał na zastosowanie w ramach niego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, podczas gdy zgodnie z prawidłową i utrwaloną wykładnią tego przepisu poprzez nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak i niemerytoryczne (o umorzeniu postępowania).

3. art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez organ I instancji, jakoby w postępowaniu o wznowienie postępowania w razie ustalenia, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki wznowienia postępowania, treść rozstrzygnięcia organu wznowieniowego ma zależeć od analizy, czy pierwotne postępowanie "prowadzone poprawnie nie zakończyłoby się wydaniem decyzji w istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej", podczas gdy jak wskazuje prawidłowa i utrwalona wykładnia, powyższe nie jest przesłanką przewidzianą w przepisach o wznowieniu postępowania, zaś w miejsce tego brzmienie wymienionych na wstępie przepisów stanowi jasno, że rodzaj zasadnego rozstrzygnięcia w postępowaniu o wznowienie postępowania nie zależy od poprawności decyzji dotychczasowej w dacie wydawania decyzji dotychczasowej, lecz od spełnienia przesłanek z art. 145-145b k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a., a organ wznowieniowy wydaje nową decyzję administracyjną (a nie weryfikuje poprawność decyzji dotychczasowej), a więc na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy w chwili rozstrzygania sprawy w postępowaniu o wznowienie postępowania. Natomiast mogącą mieć znaczenie prawne przesłanką może być co najwyżej okoliczność, iż nowa decyzja organu wznowieniowego (o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) mogłaby zapaść wyłącznie o treści odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.) na gruncie stanu faktycznego i prawnego sprawy w chwili rozstrzygania sprawy w postępowaniu o wznowienie postępowania),

4. art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. oraz nieuchylenie przywołanej decyzji dotychczasowej z jednoczesnym wydaniem nowej decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda M. w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. i stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. z naruszeniem prawa (art. 28 Prawa budowlanego), odmawiając jednocześnie jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy w jej uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a. jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka do wznowienia postępowania przewidziane, powinien on zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia potwierdzi się, że wskazywana podstawa wznowienia postępowania wystąpiła, organ przeprowadza postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli w wyniku tego postępowania, po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji), to organ również nie uchyla decyzji ostatecznej, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda M. stwierdził, że sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem, niemniej w pozostałej części rozstrzygnięcia należało podtrzymać stanowisko organu I instancji, że pomimo przyznania statusu strony C.Sp. z o.o. w przedmiotowym postępowaniu, wystąpienie przesłanki wznowieniowej nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji, w związku z czym brak jest podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do treści art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy zauważył, że odwołująca spółka pozostaje właścicielem niezabudowanej działki nr ew. nr [...] niesąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, albowiem oddzielonej od niego pasem gruntu stanowiącym drogę wewnętrzną, jednakże w przypadku badania przymiotu strony nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, ponieważ obszar oddziaływania obiektu może obejmować inne, dalej położone tereny. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że wzniesienie obiektu budowlanego, na którego budowę zezwolono na podstawie decyzji nr [...], ograniczy możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] z uwagi na treść przepisów § 13, § 40 ust. 1-3, § 57 ust. 1 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca spółka wskazywała w szczególności na spowodowane realizacją inwestycji przesłanianie jej nieruchomości oraz usytuowanie elementów budowlanych na tyle blisko jej działki, iż ograniczy to możliwości jej zabudowy, zwłaszcza na cele oświatowe, jak również ograniczy możliwość realizacji na ww. działce placu zabaw bądź wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Po przeprowadzeniu analizy dokumentacji sprawy organ I instancji uznał spółkę za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. z uwagi na powstanie linii zabudowy z oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdującej się w odległości ok. 7 m od wschodniej granicy działki nr ew. [...], co może mieć wpływ na jej sposób zagospodarowania. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent [...], badając obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, w uzasadnieniu skarżonej decyzji w sposób wystarczający odniósł się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu, mogących mieć wpływ na działkę wnioskodawcy, w związku z czym Wojewoda M. podtrzymał stanowisko organu I instancji o przyznaniu statusu strony wnioskodawcy. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji w sytuacji stwierdzonej przez organ wadliwości postępowania głównego wymaga, aby organ ten, wydając decyzję w postępowaniu wznowieniowym, stwierdził, że poddana wznowieniu decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dopiero potem wskazuje z jakich powodów, pomimo stwierdzonej wadliwości określonej w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a., odstępuje od jej uchylenia. Po przeprowadzeniu postępowania ustalającego wystąpienie przesłanki wznowieniowej, jaką w tym wypadku było pominięcie strony postępowania, organ I instancji prawidłowo zatem przeszedł do przeprowadzenia postępowania merytorycznego. Odnosząc się do wskazanego zagadnienia, organ odwoławczy podał, że nie mogą znaleźć potwierdzenia zarzuty powodowania przez sporną inwestycję poważnych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do spółki nieruchomości. Analizując przepisy obowiązujące przy realizacji budynków, w tym wskazanych przez wnioskodawcę form zabudowy takich jak budynki oświaty czy zabudowa wielorodzinna, organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie wyklucza wybudowania na działce nr ew. [...] budynku zgodnie z wymogami, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niemniej jednak, jak słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, najważniejsze ograniczenie możliwości zabudowy tejże działki wynika z jej rozmiarów, w tym przede wszystkim z jej szerokości. Organ zgodził się ze stanowiskiem, że biorąc pod uwagę małą szerokość działki nr ew. [...], projektowana inwestycja może w nieznacznym stopniu ograniczyć powierzchnię możliwą do przeznaczenia pod plac zabaw z uwagi na konieczność zachowania przepisowej odległości min. 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie jest to jednak na tyle istotne ograniczenie, aby mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że realizacja placu zabaw nie jest całkowicie wykluczona z uwagi na projektowany budynek, a jedynie ograniczona pod względem jego potencjalnych rozmiarów. Zdaniem Wojewody M., nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. sygn. II OSK 672/05). Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić bowiem do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Organ odwoławczy zauważył, że projektowana inwestycja nie zmienia możliwości zabudowy sąsiedniej działki z uwagi na inne przepisy: § 18 i § 19 (zapewnienie miejsc postojowych i ich odległość od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi) czy § 271-273 ww. rozporządzenia, regulującego odległość między zewnętrznymi ścianami budynków. Podnoszony przez spółkę zarzut ograniczenia możliwości upraw roślinnych na gruncie z uwagi na obniżenie poziomu wód gruntowych spowodowane realizacją przedmiotowej inwestycji, jak również zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego na obniżenie wód gruntowych, także należy uznać za bezzasadne. W projekcie budowlanym znajduje się dokumentacja geologiczno-inżynierska (s. 60-116) wykonana przez Zakład Badań Geotechnicznych G. zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] nr [...] wraz z prognozą zmian właściwości podłoża, która wskazuje na brak ujemnego oddziaływania inwestycji na warunki gruntowo-wodne w jej otoczeniu. Istotne w tym kontekście jest także to, że organy administracji architektoniczno – budowlanej, wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia inwestycji, nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych, do jakich w niniejszym przypadku należy zaliczyć obniżenie poziomu wód gruntowych. Zbadanie inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy natomiast do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie jest rozważane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda M., odnosząc się do art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że złożony projekt budowlany jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu pozostaje również zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego, jest on również kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także aktualne zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonymi w nich terminami ważności. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor przedłożył także aktualne oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz wymagane oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. C.Sp. z o.o. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2015 r., co powoduje, że ww. decyzja była dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie co do istoty organ I instancji prawidłowo stwierdził, że zarzuty skarżącej spółki dotyczące istotnego ograniczenia zagospodarowania działki nr ew. [...] w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie znajdują potwierdzenia w faktach, w związku z czym zaistniałe naruszenia procesowe nie miały żadnego znaczenia na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. z naruszeniem prawa oraz odmówić jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Podczas prowadzenia postępowania wznowieniowego nie zostało bowiem udowodnione, że brak zapewnienia udziału skarżącej w postępowaniu miał jakikolwiek wpływ na merytoryczną zawartość spornej decyzji. Ponowna analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydent [...] z [...] października 2015 r. doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zatem nie było podstaw do wydania decyzji o innej treści.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. z [...] marca 2019 r. złożyła C. Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym zwłaszcza poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów odwołania skarżącej (nr [...], [...] oraz [...]) oraz do zawartego w odwołaniu żądania uchylenia decyzji organu I instancji i wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję dotychczasową (tj. decyzję z [...] października 2015 r.) i umorzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a poprzez to naruszenie przez organ również zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także zasady przekonywania oraz obowiązku stania na straży praworządności i wyczerpującego podejmowania czynności służących załatwieniu sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. poprzez zastosowanie błędnej wykładni przywołanych przepisów, według której w postępowaniu wznowieniowym w sytuacji ustalenia, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej ma jakoby zależeć od tego, czy wystąpienie przesłanki wznowieniowej miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a nie od tego (jak wprost stanowi art. 146 § 2 k.p.a.), czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - ergo: według wykładni organu oceny, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., dokonuje się według daty wydania decyzji dotychczasowej, a nie na dzień wydawania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, podczas gdy według prawidłowej wykładni przepisów (wynikającej z wyraźnego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 146 § 2 k.p.a., dodatkowo wspieranej rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej) przesłanka zastosowana przez organ odwoławczy (a wcześniej organ I instancji) nie jest przesłanką przewidzianą prawem, zaś w miejsce tego obowiązujące unormowanie postępowania wznowieniowego stanowi, że rodzaj zasadnego rozstrzygnięcia w postępowaniu o wznowieniowym nie zależy od poprawności decyzji dotychczasowej w dacie wydawania decyzji dotychczasowej, zaś oceny, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., dokonuje się na datę wydawania decyzji w postępowaniu wznowieniowym; natomiast kwestia wpływu naruszenia prawa w postępowaniu pierwotnym na treść decyzji dotychczasowej nie stanowi przesłanki oddziałującej na treść rozstrzygnięcia w sprawie wznowieniowej w żadnym wypadku za wyjątkiem wznowienia postępowania na podstawie art. 145b k.p.a. (co wprost wynika z zestawienia treści art. 145 i art. 145a k.p.a. z treścią art. 145b k.p.a.);

3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wydanie w następstwie uchylenia decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia niewłaściwego w świetle zebranego materiału, to jest o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa i o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na (rzekome) wystąpienie przesłanki, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy nie ma mowy o wystąpieniu rzeczonej przesłanki w niniejszej sprawie, w szczególności dlatego, że ze względu na fakt wybudowania obiektu objętego dotychczasową decyzją (z [...] października 2015 r.), wydanie decyzji pozwalającej na budowę tego obiektu jest niedopuszczalne, albowiem udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, wobec czego jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby uchylenie decyzji dotychczasowej (z [...] października 2015 r.) i umorzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka zawarła szczegółową jurydyczną analizę przepisów dotyczących wznowienia postępowania, podnosząc, że dopuszczalność uzależnienia uchylenia decyzji dotychczasowej od tego, czy wystąpienie przesłanki wznowieniowej miało wpływ na treść decyzji dotychczasowej (a więc wg stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania decyzji dotychczasowej), jest wadliwe, albowiem art. 146 § 2 k.p.a. takiego warunku nie przewiduje, zamiast tego uzależnia możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej od tego, czy obecnie - w czasie rozpoznawania sprawy wznowieniowej, a więc według aktualnego stanu faktycznego i prawnego - nowa decyzja potencjalnie mogłaby być inna w swej istocie, niż decyzja dotychczasowa. Organy obu instancji pominęły okoliczność, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowane należy uznać stanowisko, iż w postępowaniu wznowieniowym organ wznowieniowy wydaje decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w czasie rozpoznawania sprawy o wznowienie. Jest tak w szczególności w wypadku postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę i wszystkich innych postępowań o konstytutywnym charakterze. Spółka zwróciła uwagę na to, że rozważania organu odwoławczego zamieszczone w treści zaskarżonej decyzji są "kadłubowe", gdyż organ całkowicie pominął obowiązek pochylenia się nad zasadnością żądania strony skarżącej co do postulowanego rozstrzygnięcia sprawy, co jest tym bardziej zdumiewające, że stawiane w tym zakresie decyzji organu I instancji zarzuty stanowiły sedno odwołania i jego "lwią" część. Spółka wskazała, że nie zgadza się z ustaleniami dotyczącymi stopnia, w jakim budynek wzniesiony przez inwestora ingeruje w możliwość zagospodarowania jej nieruchomości oraz oceny, czy w sprawie wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, jednak ze względu na art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uszczegóławia tych kwestii, co jest tym bardziej zasadne, że wydają się one nie mieć również bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem brak pozwolenia wodnoprawnego traci na znaczeniu w świetle tego, że budynek został już zrealizowany, a więc wymagane jest uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym kontekście strona skarżąca wskazała na potrzebę rozważenia treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1700/12, w którym Sąd zetknął się ze stanem faktycznym dokładnie takim, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zamieszczoną w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody M. z [...] marca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, wbrew odmiennemu stanowisku formułowanemu przez skarżącą, nie narusza prawa w stopniu nakazującym Sądowi jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, który, stanowiąc nadzwyczajną postać postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia powołane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na tle przywołanej regulacji odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa rozbieżne kierunki rozumienia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, co ma związek z odmiennym interpretowaniem zakresu badania sprawy. W myśl pierwszego stanowiska, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 3202/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. sygn. II OSK 281/13; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2111/12; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 487/11; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1162/11). Powyższe decyduje o tym, że zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania, jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09 NSA wskazał jednoznacznie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie, czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy - decyzji merytorycznej. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela to ostatnie stanowisko, przyjmując, że postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, po potwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, nie można ograniczyć jedynie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego tę przyczynę na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985/5/95). Niesporne jest, że stanowisko to pozostaje w pełni zgodne z poglądem wywiedzionym w sprawie przez stronę skarżącą, uwzględniając jakie znaczenie przypisuje ona treści art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, że wnioski interpretacyjne zgodne z wyżej zaprezentowanymi odpowiadają również wykładni, na jakiej się oparły się organy przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Pomimo że w złożonej skardze spółka stoi jednoznacznie na stanowisku, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji każe organowi odwoławczemu postawić zarzut dokonania błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., to, w ocenie Sądu, właściwe odczytanie argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że w ponownie rozpatrzonej w trybie wznowienia sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. D. [...] w W. Wojewoda M. ograniczył swoje rozważania wyłącznie do oceny wpływu zaistniałej przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na treść decyzji, zamiast ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Niewątpliwie w treści uzasadnienia decyzji z [...] marca 2019 r. odnaleźć można wypowiedzi, w których organ odwoławczy rozważa wpływ braku udziału skarżącej spółki w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] na kierunek jej rozstrzygnięcia (np. "[...] Wojewoda M. podtrzymuje stanowisko organu pierwszej instancji, iż pomimo przyznania statusu strony spółce C.Sp. z o.o. w przedmiotowym postępowaniu, wystąpienie przesłanki wznowieniowej nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji, w związku z czym brak jest podstaw do jej uchylenia.", s. 4 decyzji), niemniej jednak ocena tego, jaką wiążącą treść przybrało stanowisko interpretacyjne sformułowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i czy można mu skutecznie postawić zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez przeprowadzenie jego błędnej wykładni, musi być oparta na całościowej analizie treści uzasadnienia wydanej decyzji. Ta zaś, chociażby przez pryzmat wypowiedzi zamieszczonej na stronie 6. uzasadnienia decyzji, każe Sądowi uznać, że organ odwoławczy, przyjmując, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. uwzględniającej wniosek inwestora, swoje ustalenia oparł na stwierdzeniu, że w sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowania wyjaśniającego Wojewoda M. jako organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ograniczył jedynie do zarzutów powołanych przez spółkę dopuszczoną do udziału w postępowaniu, w którym wcześniej nie uczestniczyła bez swojej winy. Ocenił między innymi, czy wnioskowane zamierzenie pozostaje zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2013 r., zweryfikował posiadanie przez inwestora wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak też kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez niego wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Fakt akcentowania przez organ, że "zaistniałe naruszenia procesowe nie miały żadnego znaczenia na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści" (s. 8 decyzji), musi być odczytywane w kontekście podnoszonych przez spółkę zarzutów, przez co nie można przywołanego wniosku traktować jako jedynego, czy nawet zasadniczego ustalenia wchodzącego w zakres przeprowadzonego postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a., jeżeli towarzyszyła temu ustaleniu wypowiedź, która powinna być rozumiana jako potwierdzająca, że brak jest przeszkód prawnych uniemożliwiających wydanie inwestorowi żądanego pozwolenia na budowę, co organ trafnie powiązał z przesłanką wymienioną w art. 146 § 2 k.p.a. Sąd jest zobowiązany podkreślić, że w ramach wznowienia postępowania organ ocenia, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające każe pozbawić decyzję ostateczną bytu prawnego, niemniej źródłem tego działania jest stwierdzenie, że postępowanie zakończone tą decyzją było obarczone określoną wadą, stąd badając sprawę merytorycznie, organ nie może całkowicie abstrahować od ustalenia, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 grudnia 2002 r. sygn. OPS 11/02, ONSA 2003/3/86). Ten kontekst rozważań, wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, nie mógł zostać całkowicie wyeliminowany z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jeżeli pomimo samodzielności i odrębności procesowej postępowania prowadzonego w sprawie wznowienia, nie da się zaprzeczyć istnienia ścisłego związku między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym zakończonym decyzją ostateczną.

Sąd dostrzega, że ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której została zamieszczona argumentacja nakierowana na wyjaśnienie zasad, w oparciu o które organ rozstrzygnął we wznowionym postępowaniu na nowo o istocie sprawy, została sformułowana przez Wojewodę M. w sposób nie w pełni czytelny, co jest niewątpliwie mankamentem kontrolowanego aktu, niemniej brak spójności i klarowności uzasadnienia prawnego nie osiągnął takiego stopnia, by uniemożliwiał ustalenie wykładni nadawanej przepisom rozdziału 12 działu II k.p.a. i stwierdzenie, w jaki sposób zostały one w sprawie zastosowane.

Tejże wadliwości towarzyszyło nie dość czytelne wyjaśnienie powodów uznania przez organ odwoławczy za niezasadne zarzutów powołanych przez skarżącą spółkę w złożonym przez nią odwołaniu oraz zawartego w nim żądania uchylenia decyzji organu I instancji i wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję z [...] października 2015 r. i umarzającej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że zarzuty i wnioski odwołania zostały przez organ przemilczane bądź zignorowane, jak niesłusznie uznaje strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej spółki w zakresie, w jakim wskazuje ona, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę postępowania w złożonym przez nią odwołaniu. W ramach wypełnienia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. zasad budzenia zaufania, informowania oraz przekonywania organ odwoławczy powinien zawrzeć w uzasadnieniu swojej decyzji stosowną argumentację odnoszącą się do twierdzeń i wniosków odwołującego. Wskutek zapoznania się z motywami wydanego rozstrzygnięcia, strona odwołująca się powinna bowiem uzyskać pewność, iż jej zarzuty zostały przez organ odwoławczy wzięte pod uwagę, a fakt, iż nie wpłynęły kształtująco na treść wydanej decyzji, była wynikiem ich niezasadności a nie wadliwego pominięcia i z tego względu nierozważenia w toku postępowania odwoławczego. W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda M. niewątpliwie nie wypowiedział się w zindywidualizowany sposób odnośnie do poszczególnych zarzutów, jakie zostały zamieszczone w odwołaniu w formie przez skarżącą spółkę oczekiwaną. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że tym działaniem (zaniechaniem) organ odwoławczy uchybił przywołanym wyżej przepisom postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że organ, odstępując od odrębnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania (określonych jako zarzuty nr 2, 3 i 4) oraz żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia uchylającego decyzję nr [...] i umarzającego postępowanie, miał na uwadze przedmiot i charakter zarzutów stawianych decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., wobec czego stwierdzenie przez Wojewodę M., że swoje rozstrzygnięcie reformatoryjne powinien on oprzeć na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., czyniło kwestią uboczną (teoretyczną) to, czy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. swoją dyspozycją obejmuje również rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji ostatecznej i umorzeniu postępowania. Zagadnienie dotyczące tego, czy postępowanie prowadzone co do istoty sprawy może ograniczać się wyłącznie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego podstawę wznowienia na wynik sprawy nie miała dla organu odwoławczego charakteru spornego, czego wyrazem jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co determinuje uznanie, że w sprawie została stronie ujawniona w wystarczający sposób wykładnia nadawana przez organ odwoławczy przepisom rozdziału 12 działu II k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te podlegały zastosowaniu przy wydaniu spornego rozstrzygnięcia.

Podjęcie przez Wojewodę M. na etapie odwoławczym decyzji stwierdzającej wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. z naruszeniem prawa i orzekającej o odmowie jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie dowodzi, że Wojewoda M. naruszył obowiązek przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy w jej całokształcie, w szczególności odstąpił od uwzględnienia w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak błędnie postrzega to skarżąca spółka. Potwierdzeniem tego wniosku nie może być pominięcie wielokrotnie akcentowanej przez stronę tak w toku postępowania odwoławczego, jak i w postępowaniu sądowym okoliczności związanej z tym, że inwestycja stanowiąca przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę została już przez inwestora zrealizowana, ponieważ zasadnie w kontrolowanym postępowaniu, odwołując się do tez wyroków wydanych przez WSA w Krakowie i WSA w Warszawie w sprawach prowadzonych pod sygn. II SA/Kr 409/16 i VII SA/Wa 1715/12, organy uznały tenże fakt za niemający wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie kwestionuje w żaden sposób trafności sformułowanego w niej poglądu, zgodnie z którym przystąpienie do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej zakończenie tychże robót przed wydaniem decyzji prowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się bowiem, że w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę pozwolenie to może być wydane tylko dla inwestycji, która nie została rozpoczęta. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, jej celem nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. II OSK 925/18; wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2140/16; wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1995/13; wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn. II OSK 2075/12).

Pozwolenie na budowę wydawane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej na wniosek inwestora nie może dotyczyć budowy obiektu budowlanego, który został zrealizowany, niemniej, w ocenie Sądu, ta zasada ogólna znajdująca swoją normatywną podstawę w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie może podlegać zastosowaniu w stosunku do inwestycji, której legalność wykonania na podstawie decyzji ostatecznej ma podlegać weryfikacji w trybie wznowienia postępowania. Stoi temu na przeszkodzie istota i charakter postępowania w sprawie wznowienia, którego przedmiotem jest postępowanie zakończone wyłącznie decyzją ostateczną, a zatem taką, która z mocy prawa podlega wykonaniu. W trybie wznowienia postępowania ustawodawca posługuje się sankcją wzruszalności działającą ze skutkiem ex nunc, respektując następstwa, jakie wywołała decyzja wydana w przeszłości. W myśl art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku "rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Niewątpliwie rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją ostateczną organu administracji architektoniczno – budowlanej nie pozwala jego sytuacji prawnej, która podlega ponownemu ukształtowaniu wskutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i potwierdzenia, że przyczyna wznowienia zaistniała, uznać za odpowiadającą hipotezie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i na tej podstawie przyjąć, że fakt wykonywania decyzji stanowi okoliczność, która w fazie przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a. stanowi o istotnej wadzie udzielonego pozwolenia i bezprzedmiotowości postępowania, w którym to pozwolenie zostało wydane. Obowiązek rozstrzygnięcia na nowo istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu nie powinien być bowiem rozumiany w ten sposób, by na zasadzie fikcji prawnej uznawać, że zrealizowana na podstawie obowiązującego w dacie orzekania pozwolenia na budowę inwestycja jest obarczona wadą określoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem inwestor nie rozpoczął robót budowlanych "na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę", jak tego wymaga ww. przepis, gdyż taki charakter mógłby być co najwyżej przyznawany jedynie nowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zgadza się z poglądem, że w ramach wznowionego postępowania nakaz uwzględnienia okoliczności faktycznym i prawnych zaistniałych po wydaniu decyzji ostatecznej może prowadzić do orzeczenia na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o jej uchyleniu i jednoczesnym umorzeniu dotychczasowego postępowania. Okolicznością, która miałaby wskazywać na bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu nadawanym temu podjęciu w art. 105 § 1 k.p.a. nie jest jednakże wykonanie decyzji administracyjnej, która ma podlegać weryfikacji w trybie przewidzianym w art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Skutkowałoby to bowiem niemożnością przeprowadzenia kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu obciążonym wadami procesowymi wskazanymi w ww. przepisach na zasadach określonych w art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 2 k.p.a., czego następstwem byłoby faktyczne pozbawienie strony możliwości dalszego korzystania z przyznanych jej kwestionowanym aktem uprawnień, pomimo że wpływ zaistniałych uchybień procesowych na prawidłowość decyzji ostatecznej nie mógłby zostać przez organ w żaden sposób potwierdzony wskutek konieczności formalnego zakończenia postępowania, uniemożliwiającego ocenę materialnej prawidłowości decyzji. Stawiałoby to adresata decyzji, w szczególności inwestora, któremu udzielone zostało pozwolenie na budowę w skrajnie niekorzystnym położeniu, mając na uwadze, że w każdym przypadku, gdy została potwierdzona przyczyna wznowienia, fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych prowadziłby na zasadzie automatyzmu do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, nawet tej, która materialnie była niewadliwa i konieczności zainicjowania w stosunku do zrealizowanych robót postępowania naprawczego. Tymczasem ratio legis analizowanych przepisów art. 145-151 k.p.a., w szczególności art. 146 § 1 i 2 k.p.a., jak się trafnie wskazuje w piśmiennictwie, opiera się na kompromisie i wyważeniu interesów wchodzących w grę z uwagi na potrzebę zachowania pewności obrotu prawnego, co sprawia, że eliminacji w oznaczonym czasie powinny podlegać zasadniczo tylko te decyzje, które posiadają wady materialne (por. K. Sobielarski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom 2, Część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 563 i n.). Rekapitulując tę część uwag, Sąd stwierdza, że posłużenie się przez ustawodawcę mechanizmem, który każe odstąpić od uchylenia decyzji w każdym przypadku stwierdzenia przyczyny wznowienia na rzecz badania, czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja co do meritum zgodna z wcześniej wydaną, prowadzi do wniosku, iż faktowi zrealizowania robót budowalnych organ administracji architektoniczno – budowlanej nie powinien nadawać charakteru relewantnego z punktu widzenia treści art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, gdy dokonane przez ten organ ustalenia dają podstawę, by uznać, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 146 § 2 k.p.a., albowiem w nowej decyzji należałoby w sposób tożsamy orzec o prawach i obowiązkach inwestora tak, jak to wynika z decyzji dotychczasowej. Z tych przyczyn Sąd uznał, że stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez stronę skarżącą wyroku z 10 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1700/12 nie może zostać podzielone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by poddając zaskarżoną decyzję kontroli wykraczającej poza powołane w podstawie skargi zarzuty (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przypisać jej inne naruszenia, które wpływałyby na jej zgodność z prawem. Zdaniem Sądu, Wojewoda M. prawidłowo bowiem przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu, który powołał się na przyczynę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachował termin do zgłoszenia żądania określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., co wiązało się z prawidłowym wykazaniem, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia (wydaniu decyzji). Wątpliwości Sądu nie budzi jednocześnie stwierdzenie, że przyczyna wznowienia w sprawie wystąpiła, co dawało skarżącej spółce prawo do domagania się ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zakończenia go nową decyzją załatwiającą sprawę rozstrzygniętą dotychczasową decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż skarżąca jako właściciel działki nr ew. [...] powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornego budynku na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl zaś art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Ten kontekst trafnie został w sprawie uwypuklony, albowiem Wojewoda M. zasadnie stwierdził, że pomimo iż zrealizowana inwestycja może być postrzegana jako oddziałująca na możliwy hipotetyczny sposób zabudowy działki należącej do skarżącej spółki, ograniczając ją w odniesieniu do części zamierzeń (np. budowa placu zabaw) z uwagi na wymóg spełnienia określonych warunkami technicznymi odległości (§ 40 ust. 3 rozporządzenia), to oddziaływanie to mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Zwrócić należy uwagę, zdaniem Sądu, na to, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Reguła ta ma pełne zastosowanie również w toku rozpoznawania wniosku inwestora w ramach postępowania, które zostało wznowione. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co w trybie wznowienia powinno znajdować swój procesowy wyraz w uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmownie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy w całości zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane), ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym niewątpliwie ma zakotwiczenie konstytucyjne (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), nie może jednakże być rozumiana w ten sposób, iż to te podmioty, jak zwróciły uwagę organy, a nie właściciel nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja, będą decydować o dopuszczalności wybudowania w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego, o miejscu jego posadowienia i rodzaju (por. wyrok NSA z 2 marca 2010 r. sygn. II OSK 465/09; wyrok NSA z 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 436/07; wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. sygn. II OSK 672/05). W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można z faktu dążenia do maksymalnego, odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2345/15; wyrok NSA z 14 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1701/13; wyrok NSA z 30 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 880/12). W niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy możliwości usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego względem granic działek sąsiednich, ponadto, w sposób zasadny dokonały oceny wymogów wynikających z § 13 i 60 rozporządzenia jako niesprzeciwiających się planowanej zabudowie działek nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Podnosząc w toku postępowania odwoławczego zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia skarżąca spółka nie dostrzegła, że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów, a więc ma zastosowanie zasadniczo do działki sąsiedniej, jeżeli ta jest zabudowana, co wynika wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie, czego nie zauważa strona, na działce nr ew. [...] obecnie nie istnieje. Co najwyżej zabudowę tejże działki można traktować jako objętą wolą jej zrealizowania w niedającej się przewidzieć przyszłości, abstrahując w tym miejscu od przestawianych przez spółkę alternatywnych form wykorzystania działki nr ew. [...] (plac zabaw, parking, wykorzystanie rolnicze). Tego rodzaju stanowisko przeważa w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2207/17; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2183/15; wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1772/13; wyrok NSA z 30 maja 2014 r. sygn. II OSK 3105/12), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela. Zastrzeżeniem obejmuje się wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/6/111 z glosą T. Bąkowskiego, OSP 2011/1/8). Jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z budynkiem znacznie niższym (dwu-, trzy- i cztero- kondygnacyjnym o wysokości odpowiednio 7,75 m, 10,68 m i 13,32 m), a poza tym planami inwestycyjnymi, które w żaden sposób nie zmaterializowały się poprzez wskazanie racjonalnego sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] i podstawowych parametrów projektowanej jej zabudowy, co determinuje uznanie, że w kontrolowanym postępowaniu analizowana regulacja nie mogła znaleźć zastosowania jako podstawa wywiedzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Nie można nie zgodzić się z twierdzeniem organu, że planowana zabudowa nie ogranicza w sposób niedopuszczalny swobody zabudowy działki skarżącej spółki, głównym ograniczeniem tej zabudowy, jak podniesiono, są bowiem naturalne wymiary działki, która jest stosunkowo wąska (11 m), co uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z przedstawianymi zamierzeniami.

Po prawidłowym zweryfikowaniu statusu skarżącej spółki jako strony we wznowionym postępowaniu Wojewoda M. rozpoznał merytorycznie sprawę pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], kończąc swoje ustalenia prawidłową konkluzją, iż inwestor spełnia wszystkie warunki wynikającej z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda trafnie potwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zbadał również zgodność projektu budowlanego z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2013 r. znak [...]. Sąd podziela wnioski organu odwoławczego co do zgodności projektu budowalnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także stanowisko, zgodnie z którym poddawany ocenie projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Nie można podzielić zarzutu, iż inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie wodnoprawne, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja geologiczno-inżynierska ustalająca geologiczno-inżynierskie warunki posadowienia budynku zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r. nie wskazuje na to, że realizacja inwestycji doprowadzi do długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej. Tym samym w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), uwzględniając że ta regulacja powinna być traktowana jako ewentualna materialnoprawna podstawa wywodzenia spornego obowiązku z uwagi na brzmienie przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Sam fakt, że woda gruntowa pierwszego poziomu znajduje się powyżej projektowanego poziomu posadowienia budynku nie świadczy o tym, że dojdzie na analizowanym terenie do obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej, a tym bardziej, że stan ten będzie posiadał cechę długotrwałości, czego wymaga powołany przepis. Zamieszczona w dokumentacji analiza warunków wodnych i sformułowane wnioski nie mogą być odczytywane w sposób proponowany przez stronę skarżącą, a zatem taki, który opiera się na twierdzeniu, że skoro analiza ta expressis verbis nie wskazuje, iż posadowienie budynku nie będzie powodowało obniżenia zwierciadła wód podziemnych lub ich piętrzenia to okoliczności takiej nie można wykluczyć. Brzmienie nadane pkt. 10.8. ("Istnieje możliwość odcięcia dopływu wody do wykopu ścianką szczelną zagłębioną do warstw gruntów spoistych.") pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rozważaną przez stronę skarżącą i organ kwestię wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, stąd rozważana w skardze formuła nadana temu punktowi (dopuszczenie a nie nakazanie) nie ma istotnego znaczenia, jeżeli dotyczy jedynie technologii prowadzenia robót na dnie wykopu.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.