Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1121/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 6 ust. 1, ust. 3, ust. 7, art. 7 ust. 1 - 3, art. 15 ust. 1, ust. 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 93 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 1 - 3, art. 173, art. 176 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Piłki Nożnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1153/09 w sprawie ze skargi L. [...] Spółki Akcyjnej w L. na decyzję Polskiego Związku Piłki Nożnej z dnia [...] maja 2009 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania licencji uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie 2009/2010 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od L. [..] Spółki Akcyjnej w L. na rzecz Polskiego Związku Piłki Nożnej kwotę 620 zł (sześćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1153/09, po rozpoznaniu skargi Ł. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Polskiego Związku Piłki Nożnej z siedzibą w W. – Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych, w przedmiocie odmowy wydania licencji uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały Polskiego Związku Piłki Nożnej z siedzibą w W. - Komisji ds. Licencji Klubowych nr [...] na sezon rozgrywkowy [...].

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Polski Związek Piłki Nożnej poinformował Ł. S.A. z siedzibą w Ł. o rozpoczęciu procedury przyznawania licencji na sezon [...]. W załączeniu tego pisma przesłał wymagane formularze: kwestionariusz dot. kryteriów personelu i administracji; kryteria sportowe, prawne oraz finansowe; a także załączniki do Podręcznika Licencyjnego regulującego procedurę licencyjną. Podręcznik Licencyjny został przyjęty przez PZPN uchwałą nr [...] Zarządu PZPN z [...] marca 2006 r., a następnie zmieniony uchwałą Zarządu PZPN nr [...] z [...] listopada 2008 r. W dniu [...] marca 2009 r. do PZPN Komisji ds. Licencji dla Klubów Ekstraklasy wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie Klubowi skarżącej licencji uprawniającej do gry w Ekstraklasie w sezonie [...]. We wniosku skarżąca powołała się na Podręcznik Licencyjny PZPN. Do wniosku tego załączono szereg dokumentów, które miały potwierdzać spełnienie przez skarżącą następujących kryteriów: sportowych (m.in.: program rozwoju młodzieży na okres [...], zatwierdzony program szkolenia młodzieży, listę zespołów młodzieżowych), dot. personelu i administracji (m.in.: kwestionariusz z [...] marca 2009 r., zakresy obowiązków wraz ze stosownymi umowami/kontraktami lub porozumieniami odnośnie stosunku pracy/współpracy - sekretariatu skarżącej, prezesa, dyrektora generalnego, prokurenta, księgowej, kierownika ds. bezpieczeństwa obiektu sportowego skarżącej, rzecznika prasowego, lekarza, specjalisty ds. odnowy biologicznej, pierwszego trenera drużyny Ekstraklasy seniorów piłki nożnej, trenera – koordynatora i trenerów sekcji młodzieżowej wraz z listą nazwisk, służb porządkowych), prawnych (statut skarżącej, deklaracja udziału w rozgrywkach, oświadczenie skarżącej, KRS skarżącej na dzień [...] lutego 2009 r.), finansowych (m.in.: bilans na dzień [...] grudnia 2008 r., rachunek zysków i strat za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2008 r., oświadczenie Zarządu skarżącej z [...] marca 2009 r., o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, sporządzone na dzień [...] grudnia 2008 r., oświadczenia skarżącej dot. braku zaległych zobowiązań z tytułu: transferów, umów z pracownikami, płatności składek ZUS, płatności podatku dochodowego od osób fizycznych; bilans na dzień [...] czerwca 2009 r., rachunek zysków i strat za okres od [...] stycznia do [...] czerwca 2009 r., bilans na dzień [...] grudnia 2009 r., rachunek zysków i strat za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2009 r., sprawozdanie ze spostrzeżeniami na temat stanu faktycznego w zakresie zobowiązań skarżącej wobec pracowników oraz na rzecz ZUS i Urzędu Skarbowego, sporządzone przez P. K. A. Sp. z o.o. na dzień [...] grudnia 2008 r., sprawozdanie ze sprawdzenia prognozowanych informacji finansowych przedstawionych przez skarżącą, sporządzone przez P. K. A. Sp. z o.o., sprawozdanie ze spostrzeżeniami na temat stanu faktycznego w zakresie zobowiązań skarżącej z tytułu transferów, sporządzone przez P. K. A. Sp. z o.o., protokół ze Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy skarżącej z [...] kwietnia 2009 r., opinia niezależnego biegłego rewidenta wraz ze sprawozdaniem finansowym i raportem z badania sprawozdania finansowego skarżącej za rok obrotowy 2008, sporządzona przez P. K. A. Sp. z o.o.), infrastruktury (m.in.: kwestionariusz lustracji Stadionu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ł. z [...] marca 2009 r., pomiar wielkości boiska).

Złożone dokumenty uzyskały akceptację ekspertów PZPN oprócz dokumentów finansowych, które zostały zakwestionowane.

W wyniku rozpatrzenia wniosku podjęta została uchwała (bez daty) nr [...] na sezon rozgrywkowy [...], mocą której odmówiono skarżącej wydania licencji uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżąca nie spełnia warunków zawartych w Podręczniku Licencyjnym PZPN, a braki formalne i merytoryczne wniosku z [...] marca 2009 r. oraz załączonych do niego dokumentów nie zostały usunięte pomimo wezwania. Brakami tymi są: nieprzygotowanie stadionu - zgodnie z raportem z wizytacji obiektu z [...] maja 2009 r. oraz nieudokumentowanie realizacji prognozy finansowej na sezon [...]. Uchwała została umieszczona na druku firmowym PZPN oraz zaopatrzona w pięć nieczytelnych podpisów, w tym podpis "Przewodniczącego Komisji ds. Licencji Klubowych – H. N.". Z akt sprawy wynika, że powyższa uchwała została podjęta na posiedzeniu "Komisji ds. Licencji dla Klubów Ekstraklasy", które rozpoczęło się w dniu [...] maja 2009 r., zaś zakończyło się [...] maja 2009 r.

W dniu [...] maja 2009 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej uchwały, poprzez przyznanie licencji. Skarżąca podniosła, iż poprzez zawarcie umowy z F. Sp. z o.o. nastąpiło właściwie udokumentowanie prognozy finansowej na sezon [...]. Odnosząc się natomiast do drugiego z braków - nieprzygotowania stadionu, wskazała, że właściciel zobowiązał się przygotować stadion do rozgrywek w zgodzie z zaleceniami określonymi w raporcie ekspertów z [...] maja 2009 r. Jednocześnie skarżąca poinformowała, że zawarła umowę z G. B. SSA na wynajem stadionu. Komisja Odwoławcza ds. Licencji Klubowych po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] podtrzymała "decyzję I instancji" i odmówiła skarżącej wydania licencji uprawniającej do uczestnictwa w rozgrywkach ligowych Ekstraklasy w sezonie [...]. Argumentując rozstrzygnięcie Komisja Odwoławcza uznała umowę z [...] maja 2009 r. zawartą przez skarżącą z G. B. za ważną i znoszącą zastrzeżenia Komisji w obszarze kryteriów infrastruktury. Odnosząc się natomiast do drugiego braku – kryterium finansowego, Komisja Odwoławcza stwierdziła, że skarżąca nie przedłożyła wiarygodnych dokumentów, niezbędnych do spełnienia warunków licencyjnych, zapisanych w rozdziale 10 Podręcznika Licencyjnego PZPN. W ocenie Komisji sytuacja finansowa klubu Ł. uzasadniała ogłoszenie jego upadłości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uzupełnieniem części uzasadnienia będzie opinia biegłego rewidenta E. T., stanowiąca załącznik do uzasadnienia. Decyzja została zaopatrzona w podpis Przewodniczącego Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych - mgr Z. L. Skutkiem powyższych orzeczeń była degradacja klubu Ł. do I Ligi.

Ł. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] podnosząc szereg zarzutów natury formalnej i merytorycznej oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: Czy przepis art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm., dalej jako: u.s.k.) jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 184 i art. 31 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wydanym w dniu 19 października 2010 r. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł , że: "Art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym jest zgodny z art. 31 ust. 1-2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji". Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzono postępowanie w pozostałym zakresie (sygn. akt P 10/10).

Ostatecznie PZPN wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na zakończenie rozgrywek Ekstraklasy w sezonie [...] oraz z uwagi na fakt , że z dniem 16 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ), która m.in. uchyla ustawę o sporcie kwalifikowanym.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały Polskiego Związku Piłki Nożnej - Komisji ds. Licencji Klubowych nr [...] na sezon rozgrywkowy [...] wskazał, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) mimo zmiany stanu prawnego sąd administracyjny orzekający w sprawie licencji w dalszym ciągu może procedować w oparciu o art. 6 ust. 7 u.s.k. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady tempus regit actum, zgodnie z którą sądy administracyjne mają obowiązek orzekania "na podstawie akt sprawy", a więc w oparciu o stan faktyczny i prawny sprzed nowelizacji (por. str. 18 uzasadnienia wyroku TK). Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 6 ust. 7 u.s.k. w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji od orzeczeń polskiego związku sportowego klubowi sportowemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu były rozstrzygnięcia organów statutowych PZPN (Komisji Licencyjnych) w sprawie złożonego przez klub Ł. wniosku licencyjnego na sezon rozgrywkowy [...]. Zgodnie z art. 1 pkt 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem "inne podmioty" należy rozumieć także organizacje działające w formie stowarzyszeń jakim jest PZPN. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 27 września 1984 r., II SA 1029/84, OSP 1986, z. 3, poz. 47 z glosą J. Smoktunowicza, w którym stwierdzono, że: "Aczkolwiek stowarzyszenie wyższej użyteczności ZBoWiD jest z istoty swej organizacją społeczną, a nie organem administracji państwowej, to jednak z mocy art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a. do jego aktów w sprawach indywidualnych orzekających o uprawnieniach kombatanckich mają zastosowanie przepisy tego kodeksu". Orzeczenie to zachowuje swoją aktualność w odniesieniu do aktów organów jurysdykcyjnych PZPN w przedmiocie licencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji w związku z powyższym sąd administracyjny obowiązany jest ocenić zaskarżone orzeczenia przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie z § 3 tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu pierwszej instancji skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona uchwała i decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, oceniając pod względem formalnym uchwałę nr [...] wydaną w pierwszej instancji należy stwierdzić, że posiada one następujące wady: brak daty wydania uchwały, brak oznaczenia organu tj. brak prawidłowej nazwy tego organu oraz brak oznaczenia składu osobowego Komisji jako organu kolegialnego. Pod uzasadnieniem uchwały znajduje się zapis "Przewodniczący Komisji ds. Licencji Klubowych – H. N.". Tymczasem, jak wynika z odpowiedzi na skargę, zmieniono art. 42 par. 4 statutu PZPN w zakresie organów jurysdykcyjnych i przyjęto zapis, że organem właściwym do przyznawania licencji jest organ o nazwie "Komisja ds. Licencji Klubowych Ekstraklasy"- uchwała Zarządu PZPN z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzona przez Sąd [...] kwietnia 2009 r. Z kolei w Podręczniku Licencyjnym (dalej jako PL) organem właściwym w sprawach licencji jest Komisja ds. Licencji dla Klubów Ekstraklasy (pkt 3.2.2.1. lit. a). Sama uchwała została sporządzona na druku firmowym PZPN i została opatrzona nieczytelnymi podpisami członków organu jurysdykcyjnego, a uzasadnienie uchwały składające się z trzech zdań nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie został ustalony stan faktyczny w szczególności jeśli chodzi o wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Również uzasadnienie prawne nie spełnia tych wymogów powołując się na Podręcznik Licencyjny bez wskazania konkretnych jego przepisów, które stanowiły podstawę odmowy wydania licencji. Sąd podkreślił, że brak daty uznaje się za wadę, która nie dyskwalifikuje wydanego aktu pod względem formalnym, jednakże w ocenie Sądu, większy ciężar gatunkowy ma uchybienie polegające na podpisaniu uchwały przez bliżej niezidentyfikowane osoby. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że przyjmuje się, że podpisanie decyzji przez niezidentyfikowaną osobę, bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania, uniemożliwia zbadanie przez Sąd, czy decyzja stanowi objaw woli uprawnionego podmiotu, czy też podpisana została przez osobę nieupoważnioną. Powyższego uchybienia w ocenie Sądu nie może sanować protokół posiedzenia Komisji. Sąd wskazał, że wydana w drugiej instancji przez Komisję Odwoławczą ds. Licencji Klubowych w dniu [...] maja 2009 r. decyzja nr [...] zawiera również uchybienia i podał, że jest jedynie podpisana przez Przewodniczącego Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych mgr Z. L. Dotyczy to także znajdującego się w aktach sprawy protokołu z posiedzenia tej Komisji z dnia [...] maja 2009 r. Sąd, ustosunkowując się do wyżej opisanych uchybień formalnych i powołując na obszerne orzecznictwo stwierdził, że uchwała organu kolegialnego (jakimi niewątpliwie są oceniane akty), stanowiąca decyzję administracyjną, wymaga podpisania przez wszystkich członków organu biorących udział w jej podjęciu. Sąd zaakcentował, że ustawa o sporcie kwalifikowanym nie zawierała żadnej regulacji pozwalającej na odstępstwo od tych reguł. W rozpoznawanej sprawie zarówno uchwała, jak i decyzja nie zostały prawidłowo podpisane przez członków Komisji. Uchwała zapadła w pierwszej instancji zawiera co prawda podpisy lecz są to podpisy nieczytelne. W ocenie Sądu skoro w uchwale brak jest oznaczenia osób od których te podpisy pochodzą, zatem nawet zapisy protokołu posiedzenia Komisji nie są w stanie konwalidować tej wady. Sąd wskazał, że decyzja Komisji Odwoławczej została podpisana przez jej Przewodniczącego, gdyż taką możliwość przewidują przepisy Podręcznika Licencyjnego (pkt 3.2.7.4.). Sąd pierwszej instancji powołał się w tym miejscu na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał wyraźnie, że nie jest spełniony warunek wydania decyzji przez organ kolegialny, gdy wszyscy członkowie organu podpisali protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem (por. teza wyroku NSA z 24 stycznia 1991 r., SA/Gd 1152/90, ONSA 1991 nr 2, poz. 34, czy wyrok NSA z 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91, "Wspólnota" 1991 nr 36, s. 21). Po drugie w wyroku z 26 marca 1993 r., II SA 869/92 (ONSA 1993 nr 4, poz. 110), podkreślono, że bezskuteczne są w takim przypadku postanowienia wewnętrznego regulaminu danego organu i nie mają one mocy prawnej jako sprzeczne z ustawą. W ocenie Sądu niewątpliwie Podręcznik Licencyjny w przypadku organizacji, jaką jest PZPN ma charakter regulaminu. Stosownie do treści art. 6 ust. 3 u.s.k. warunki i tryb przyznawania licencji określane są w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego. Sąd powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny takich naruszeń było zawsze stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja oraz uchwała ją poprzedzająca, zawierają wady polegające na rażącym naruszeniu przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył PZPN i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 u.s.k., zgodnie z którym "Uprawianie sportu kwalifikowanego odbywa się zgodnie z przepisami ustawy, postanowieniami statutów i regulaminów związków sportowych, polskich związków sportowych oraz międzynarodowych organizacji sportowych.", poprzez jego niewłaściwą wykładnię, względnie niezastosowanie, a to ze względu na pominięcie konieczności przestrzegania przez uczestniczące w nim podmioty (w tym polskie związki sportowe) regulacji międzynarodowych organizacji sportowych, które zawierają m.in. szczegółowe i precyzyjne regulacje odnoszące się wyraźnie do trybu przyznawania oraz pozbawiania przez sportowe federacje licencji umożliwiających uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu (art. 6 ust. 1 i 3 u.s.k.);

b) art. 6 ust. 3 u.s.k., przewidującego, że "Warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji są określane w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego'" poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie ustawowej dyrektywy, na mocy której do postępowania o udzielenie licencji warunkującej uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu (art. 6 ust. 1 u.s.k.) nie znajdą zastosowania przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne (tj. przepisy k.p.a.), lecz właśnie przepisy zawarte w regulaminach polskiego związku sportowego, określające nie tylko warunki ale tryb przyznawania i pozbawiania tego rodzaju licencji;

c) art. 6 ust. 7 u.s.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "orzeczenia''' polskich związków sportowych w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji dla klubów sportowych, umożliwiających im uczestnictwo w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu (art. 6 ust. 1 u.s.k.), o których mowa w art. 6 ust. 7 u.s.k. mają formę decyzji administracyjnych, w rozumieniu przepisów k.p.a. (zob. w szczególności art. 1 oraz art. 104 i n. k.p.a.);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że PZPN jako polski związek sportowy w rozumieniu art. 7 u.s.k., jest innym podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, i w konsekwencji przyjęcie, że rozstrzygnięcia polskich związków sportowych w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji dla klubów sportowych, umożliwiających im uczestnictwo w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu (art. 6 ust. 1 u.s.k.), o których mowa w art. 6 ust. 7 u.s.k. mają formę decyzji administracyjnych, w rozumieniu przepisów k.p.a. (zob. w szczególności art. 1 oraz art. 104 i n. k.p.a.),

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niespełnieniu przez Uchwałę [...] Komisji ds. Licencji Klubowych PZPN oraz Decyzję [...] Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych PZPN, wymogów formalnych określonych dla decyzji administracyjnych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., z uwagi na: brak daty wydania; brak oznaczenia organu (brak prawidłowej nazwy organu oraz brak oznaczenia składu osobowego organu kolegialnego), nieczytelne podpisy członków organu jurysdykcyjnego, niespełnienie przez uzasadnienie wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. - w odniesieniu do Uchwały [...]) oraz brak podpisów wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w podjęciu decyzji – w odniesieniu do Decyzji [...];

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiające skontrolowanie przez strony postępowania i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, w zakresie w jakim przyjęto, że PZPN jako polski związek sportowy jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji jego orzeczenia w sprawie odmowy udzielenia klubowi sportowemu licencji na uczestnictwo w sporcie kwalifikowanym powinny zapadać w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w procedurze uregulowanej w przepisach k.p.a. (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięć organów licencyjnych polskich związków sportowych, tj. prywatnoprawnych organizacji społecznych działających w formie stowarzyszeń do kategorii decyzji administracyjnych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, z orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt P 10/10) nie wynika, że orzeczenia polskiego związku sportowego w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji mają formę prawną decyzji administracyjnej, a postępowanie poprzedzające ich wydanie powinno się toczyć na podstawie przepisów k.p.a. Nadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił nietrafne w jego ocenie powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1984 r. (II SA 1029/84; OSP 1986, z. 3, poz. 47). Argumentując wskazał, że powyższy wyrok został wydany ponad 25 laty, w innych realiach ustrojowych i odnosi się do stowarzyszenia o innych celach oraz charakterze niż polskie związki sportowe, w rozumieniu art. 7 i n. u.s.k. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.s.k. skarżący podał, iż powołany artykuł stanowił, że uprawianie sportu kwalifikowanego odbywa się zgodnie z przepisami ustawy, postanowieniami statutów i regulaminów związków sportowych, polskich związków sportowych oraz międzynarodowych organizacji sportowych. Nadto stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.s.k. uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu wymagało posiadania przez ten klub licencji, którą przyznaje właściwy polski związek sportowy. Warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji, o których mowa powyżej miały zostać określone w ramach regulaminu wydanego przez polski związek sportowy. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że WSA w W. w ogóle nie uwzględnił art. 1 ust. 2 u.s.k. i stanowiącą konsekwencję tego unormowania obowiązek przestrzegania i stosowania się przez podmioty uczestniczące w sporcie kwalifikowanym (w tym polskie związki do regulacji międzynarodowych organizacji sportowych). Organizacje te są podmiotami, które dysponują największą wiedzą teoretyczną i doświadczeniem praktycznym w sprawach danej dyscypliny. Z tego właśnie względu zdaniem skarżącego ustawodawca zdecydował o przyznaniu w sferze odnoszącej się do określania warunków i trybu uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym (w sporcie kwalifikowanym) prymatu regułom ustanawianym przez międzynarodowe organizacje sportowe i wzorowanym na nich regulaminom polskich związków sportowych. W ocenie skarżącego regulacje te zawierają rozwiązania, których w żaden sposób nie można pogodzić z przepisami regulującymi ogólne postępowanie administracyjne (k.p.a.), co prowadzi do konfliktu systemu norm ustanawianych przez międzynarodowe organizacje sportowe z systemem norm ustanowionych przez państwo. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając decyzję drugiej instancji i poprzedzającą ją uchwałę, błędnie odwołał się w tym zakresie do regulacji z k.p.a., zamiast ustalić jakie regulaminy PZPN, wydane na podstawie art. 6 ust. 3 u.s.k., normują warunki i tryb przyznawania i pozbawiania klubów sportowych licencji, a następnie skonfrontować treść Uchwały [...] i Decyzji [...] z postanowieniami tych regulaminów. Nadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że Sąd błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie (orzeczenie) PZPN w sprawie dotyczącej pozbawienia Ł. S.S.A. licencji stanowi decyzję administracyjną, wbrew nazwaniu przez ustawodawcę tego rodzaju rozstrzygnięcia mianem orzeczenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną orzeczenie, to rozstrzygnięcie konkretnej sprawy przez sąd i inne organy rozstrzygające, wydane w postaci wyroku lub postanowienia i nie można tego rodzaju rozstrzygnięć oceniać biorąc za podstawę przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnej. Uzasadniając zarzut błędnego zakwalifikowania PZPN, jako polskiego związku sportowego w rozumieniu art. 7 u.s.k., do kategorii innych podmiotów powołanych z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, że sprawa o udzielenie licencji klubowi sportowemu ma charakter sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji jako podstawę własnego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będącym – w jego ocenie – podstawą stwierdzenia nieważności "aktów będących przedmiotem skargi".

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, przy czym w przypadku, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotem jego kontroli są rozstrzygnięcia organów statutowych PZPN, jakkolwiek błędnie ocenił charakter prawny tych rozstrzygnięć, a w konsekwencji – także błędnie – uznał, że zawierają one "wady polegające na rażącym naruszeniu przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu wymagającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego".

2. Poglądy Sądu pierwszej instancji w tym zakresie ewoluowały, bowiem przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie, co do zgodności art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.; dalej: u.s.k.) z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 1-3, art. 173 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, WSA stwierdził, że licencja na uczestnictwo w sporcie kwalifikowanym powszechnie traktowana jest w piśmiennictwie zgodnie jako cywilnoprawny, wewnętrzny stosunek łączący federację sportową oraz klub sportowy. W piśmiennictwie tym wskazuje się, że stosunek ten nie powstaje na podstawie władczego, jednostronnego aktu woli organu administracji państwowej lub innego podmiotu wykonującego w danej sprawie jego funkcję.

Ponadto WSA za ważną uznał okoliczność, iż z woli ustawodawcy tryb udzielania licencji nie jest określony przez Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym nie przewidują stosowania k.p.a. w tym zakresie, lecz stanowią, iż warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji są określane w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego (art. 6 ust 3 u.s.k.). Mając na uwadze te uwarunkowania prawne, WSA podzielił pogląd, iż ingerencja sądu administracyjnego w cywilnoprawny stosunek licencji budzi zastrzeżenia z perspektywy art. 184 i art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP z kilku powodów, w tym z uwagi na to, że sądownictwo administracyjne powołane jest na mocy Konstytucji RP do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, a nie do wykonywania kontroli aktywności wewnętrzorganizacyjnej podmiotów funkcjonujących w sferze prawnie zastrzeżonej autonomii.

3. Odmienny pogląd WSA wyraził w zaskarżonym wyroku stwierdzając, że "sąd administracyjny obowiązany jest ocenić zaskarżone orzeczenia przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Uzasadnienie tej tezy Sąd pierwszej instancji odniósł do art. 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem "inne podmioty" należy rozumieć także organizacje działające w formie stowarzyszeń jakim jest PZPN. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 27 września 1984 r. (II SA 1029/84, OSP 1986, z. 3), przy czym zdaniem WSA orzeczenie to zachowuje swoją aktualność w odniesieniu do aktów organów jurysdykcyjnych PZPN w przedmiocie licencji.

4. Zagadnienie charakteru prawnego licencji zostało omówione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt P 10/10), wydanym na tle opisanego wyżej pytania prawnego WSA, gdzie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęcie przez WSA aksjomatu o cywilnoprawnym charakterze licencji sportowej budzi zastrzeżenia zarówno formalne, jak i merytoryczne.

Dokonując w tym orzeczeniu przeglądu stanowisk judykatury i doktryny, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że mając na uwadze rolę licencji jako dokumentów dopuszczających kluby sportowe do uczestnictwa w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu (por. art. 6 ust. 1 u.s.k.), należy dostrzec ich podobieństwo do niektórych form reglamentacji działalności gospodarczej, wydawanych w formie decyzji administracyjnych przez organy władzy publicznej.

Idąc dalej w tej kwestii – w granicach rozstrzyganego pytania prawnego – Trybunał Konstytucyjny uznał, że wskazanie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 7 u.s.k. sądu administracyjnego jako sądu właściwego w sprawie kontroli legalności przyznania lub odmowy przyznania licencji nie pozostaje w sprzeczności z art. 184 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że to rozwiązanie koresponduje z cechami administracyjnoprawnymi i publicznoprawnymi licencji, a zwłaszcza władczą pozycją związków sportowych w stosunku do klubów oraz monopolem związków sportowych, jeżeli chodzi o przyznawanie dostępu do sportu kwalifikowanego. Ponadto realizuje ono prawo do sądu klubów sportowych oraz zapobiega arbitralności związków sportowych w stosunku do klubów sportowych.

5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Trybunał Konstytucyjny w omawianym orzeczeniu wyraził pogląd co do charakteru prawnego licencji dopuszczającej klub sportowy do uczestnictwa w sporcie kwalifikowanym, jakkolwiek przesądził, że rola licencji (w powiązaniu z jej cechami administracyjnoprawnymi i publicznoprawnymi) wystarczająco uzasadnia przeciwstawienie się ocenie wyrażonej przez WSA co do wyłącznie cywilnoprawnego charakteru licencji. To zaś dla Trybunału Konstytucyjnego stało się zasadniczym argumentem dla uzasadnienia tezy, że badane rozwiązanie mieści się w zakresie swobody ustawodawcy (wynikającej z art. 176 ust. 2 Konstytucji) i jest zgodne z art. 184 Konstytucji.

6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego problematyka stosowania przepisów cyt. ustawy o sporcie kwalifikowanym występowała rzadko (wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2009 r., II GSK 687/08; z dnia 18 grudnia 2008 r., II GSK 584/08; z dnia 14 listopada 2008 r., II GSK 492/08; z dnia 18 października 2007 r. II GSK 184/07), przy czym co do zagadnienia statusu prawnego licencji sportowych odnotować można tylko wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 50/10), gdzie autor skargi kasacyjnej wprost odnosił się do charakteru prawnego licencji, jednakże NSA, związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), zagadnienia tego nie rozstrzygał. Z dużym prawdopodobieństwem przyjąć można, że na gruncie cyt. ustawy o sporcie kwalifikowanym, dorobek doktryny, jak i judykatury znacząco się nie wzbogaci, bowiem z dniem 16 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857), która uchyla ustawę o sporcie kwalifikowanym (art. 93 pkt 2 tej ustawy).

7. Ocena charakteru (statusu) prawnego licencji o której mowa w art. 6 ust. 1 u.s.k. wymaga w pierwszej kolejności ustalenia jej roli na gruncie tej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 u.s.k. uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu wymaga posiadania przez ten klub licencji. Licencję przyznaje właściwy polski związek sportowy. Sport kwalifikowany w rozumieniu cyt. ustawy jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym, organizowanym lub prowadzonym w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy lub podmioty działające z jego upoważnienia (art. 3 pkt 3).

Trzeba zauważyć, że według podobnego schematu ustawodawca uregulował zasady udzielania licencji zawodnika. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.k. na wniosek osoby zainteresowanej licencję zawodnika, uprawniającą do uczestnictwa w sporcie kwalifikowanym, przyznaje właściwy polski związek sportowy lub, z jego upoważnienia, związek sportowy działający w danej dyscyplinie sportu. Warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji zawodnika są określane w regulaminach właściwych polskich związków sportowych.

Nie budzi wątpliwości to, że udzielanie licencji na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 u.s.k. nie zostało ograniczone tylko do współzawodnictwa sportowego w tych dyscyplinach sportu, w których przybiera ono formę rozgrywek ligowych, a zwłaszcza ligi zawodowej (zob. art. 15 ust. 1 i 2 u.s.k.), gdyż licencja jest zasadą w całym sporcie kwalifikowanym, w którym uczestnictwo we współzawodnictwie sportowym jest jego istotą (art. 3 pkt 3 u.s.k.).

Poczynione wyżej ustalenie jest istotne, bowiem pozwala ono na odrzucenie tych kierunków interpretacji, które kładą nacisk na ekonomiczne efekty działalności w sporcie, dla których reglamentacja w dostępie do sportu kwalifikowanego może mieć istotne znaczenie. Tę właśnie argumentację uwypuklił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu cyt. wyroku z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt P 10/10), podnosząc między innymi, że nieuzyskanie licencji oznacza w praktyce marginalizację (klubu), a często również pociąga za sobą problemy finansowane i zaprzestanie działania (zob. s. 24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek interpretacji charakteru licencji jest błędny, albowiem nie uwzględnia on zasady powszechności licencji w sporcie kwalifikowanym, co – w ujęciu wertykalnym – opisać można jako licencjonowanie współzawodnictwa sportowego, organizowanego lub prowadzonego w określonej dyscyplinie sportu przez polski związek sportowy (lub podmioty działające z jego upoważnienia), począwszy od najniższego, aż do najwyższego poziomu rozgrywek. Ponadto w dyscyplinie sportu, w której współzawodnictwo sportowe jest organizowane w formie rozgrywek ligowych, właściwy polski związek sportowy może ale nie musi utworzyć ligę zawodową, a taki obowiązek powstaje wówczas, gdy ponad połowa klubów sportowych biorących udział w rozgrywkach ligowych na najwyższym poziomie rywalizacji działa w formie spółek akcyjnych (art. 15 ust. 1 i 2 u.s.k.).

8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, licencji sportowych nie można więc uznać za administracyjne zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, nie są one także decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez PZPN, jako podmiot powołany z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. – spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie da się bowiem pogodzić z zasadami wykładni prawa, zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji techniki interpretacji tekstu prawnego, polegającej na całkowicie nieuzasadnionym przyjęciu założenia, że PZPN, jako polski związek sportowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 – 3 u.s.k., właściwy do przyznania licencji sportowej, jest z tej racji innym podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., a następnie wywiedzenie na tej podstawie wniosku, że rozstrzygnięcia PZPN w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji dla klubów sportowych, w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 u.s.k., są decyzjami administracyjnymi, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji w celu uzasadnienia tego poglądu do wyroku NSA z dnia 27 września 1984 r. (II SA 1029/84, OSP 1986, z. 3, poz. 47) i uznanie, że orzeczenie to "zachowuje swoją aktualność w odniesieniu do aktów organów jurysdykcyjnych PZPN w przedmiocie licencji", nie może spotkać się z akceptacją. Wręcz przeciwnie, orzeczenie to w najmniejszym stopniu nie jest adekwatne w tej sprawie, dotyczy całkowicie odmiennego stanu prawnego, a Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby poglądy w nim wyrażone miały związek z rozstrzyganą sprawą.

9. W tym stanie rzeczy uznać należy, że rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.k., w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji, są aktami sui generis, które ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych, pozostawiając właściwemu polskiemu związkowi sportowemu uprawnienie do określenia warunków i trybu przyznawania i pozbawiania licencji w regulaminach.

Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę uchylił się od skontrolowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w odniesieniu do adekwatnego wzorca kontroli, na który składają się normy materialne i procesowe zawarte w cyt. ustawie o sporcie kwalifikowanym oraz regulaminach, o których mowa w art. 6 ust. 3 tej ustawy, jak też właściwych aktach prawnych regulujących funkcjonowanie PZPN.

10. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak wyżej.