Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 201/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 3, art. 27 c ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 470/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 470/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy 1. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy w części, w której utrzymuje w mocy pkt 2 i 3 decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] ; 2. w pozostałej części skargę oddalił; 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu; 4. zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz [...] w Pabianicach kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej Powiatowy Inspektor, PPIS bądź organ I instancji) nakazał [...] w Pabianicach (dalej spółka, skarżąca bądź strona): 1. wycofanie z obrotu w sklepie "[...] " ul. [...] w Bydgoszczy produktów o nazwach handlowych: [...] , [...] , [...] , [...] , na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa tj. do dnia 7 czerwca 2014 r.; 2. orzekł o zatrzymaniu ww. produktów; 3. nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu ww. produktów do obrotu tj. w sklepie "[...] " ul. [...] w Bydgoszczy do dnia 7 marca 2013 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w stosunku do powyższych obowiązków, gdyż organ uznał to za niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor wskazał, że na opakowaniach wszystkich produktów widniała nazwa [...] , ul. [...] , 95-200 Pabianice i napisy trzymać w miejscu niedostępnym dla dzieci i nie do spożycia. Na opakowaniach brak było jakiejkolwiek informacji o składzie produktów i kategorii niebezpieczeństwa, co nie gwarantuje, że produkt nie zostanie użyty w inny sposób niż wskazany na opakowaniu.

Organ I instancji wziął również pod uwagę okoliczność, że działalność gospodarcza polegająca na oferowaniu środków, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi w myśl art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124, dalej un bądź ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii), wprowadzanych do obrotu w sklepie przy ul. [...] w Bydgoszczy przez firmę [...] , ul. [...] , 95-200 Pabianice, była w tym samym miejscu prowadzona przez firmę [...] , ul. [...] Pabianice oraz [...] , ul. [...] lokal [...] , 95-200 Pabianice, gdzie sprzedaż była prowadzona przez tę samą osobę, oferującą podobny towar do sprzedaży, z tym samym wyposażeniem i wystrojem sklepu. Organ stwierdził, że wprowadzanie do obrotu produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi stanowi wypełnienie przesłanki określonej przez dyspozycję art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej uPIS).

W odwołaniu [...] w Pabianicach wniosła o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2012 r. i umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 i 2 oraz art. 81 kpa, przez brak zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz art. 107 i 108 kpa przez brak właściwego uzasadnienia decyzji i bezpodstawne nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem spółki, kontrola sanitarna została przeprowadzona z naruszeniem art. 79, 79b i 80 ust. 1 ustawy [z dnia 2 lipca 2004 r.] o swobodzie działalności gospodarczej [Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej usdg bądź ustawa o swobodzie działalności gospodarczej]. Zdaniem strony naruszono także art. 84 c ust. 5 usdg przez niewstrzymanie czynności kontrolnych i wydanie decyzji na podstawie ustaleń kontroli, która winna zostać wstrzymana do czasu rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia.

Odwołująca podniosła, że decyzja narusza art. 77 ust. 6 usdg, przez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. W ocenie strony, mimo braku zaistnienia przesłanek ustawowych i braku domniemanego zagrożenia, zastosowano art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2013 r.) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (dalej Wojewódzki Inspektor, PWIS bądź organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że nie został naruszony art. 79b usdg, ponieważ zgodnie z zapisami w protokole kontroli kontrolujący pouczyli kontrolowanego o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Przedłożono do wglądu legitymacje służbowe i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, na odwrocie których znajduje się pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. W ocenie PWIS, Powiatowy Inspektor prawidłowo przeprowadził kontrolę bez zastosowania zapisów art. 80 ust. 1 usdg, z uwagi na uzasadnione bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie zastosował art. 108 § 1 kpa i ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powiatowy Inspektor wskazał w uzasadnieniu decyzji, że na opakowaniach zakwestionowanych produktów brak jest jakiejkolwiek informacji o składzie produktu i kategorii niebezpieczeństwa. Brak tych danych uzasadnia podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 5 usdg organy nie zawiadamiają przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 79 "ust. 2 pkt 7" [winno być "ust. 7"] usdg, uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w książce kontroli i protokole kontroli. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zawarł stosownego zapisu w protokole kontroli, jednakże w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji słusznie nie zawiadomił strony o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola została bowiem przeprowadzona w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które mogą stanowić zagrożenie życia i zdrowia człowieka.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, co umożliwiają zapisy ujęte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zapisami art. 10 § 2 i 3 kpa, Powiatowy Inspektor utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od powyższej zasady. Wobec powyższego zarzut strony dotyczący niniejszej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 [kpa] dotyczące możliwości odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Kontrola nie była przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie z brakami natury formalnej, nie wpływającymi w żaden sposób na ustalenie stanu faktycznego, wobec powyższego próbki produktów pobranych podczas przedmiotowej kontroli mogły stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, organ I instancji słusznie zastosował art. 27c ust. 3 uPIS. Zgodnie z art. 44c un, w przypadku stwierdzenia wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c uPIS. W przedmiotowej sprawie zakres kontroli obejmował podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z tego względu organ I instancji w zaskarżonej decyzji właściwie powołał art. 27c uPIS. Stosownie do art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS w przypadku wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wprowadzania do obrotu lub wycofanie produktów z obrotu, właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu produktów do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów są dowodem potwierdzającym negatywny wpływ produktów wprowadzanych przez [...] z/s w Pabianicach w sklepie "[...] " w Bydgoszczy na zdrowie lub życie człowieka. Zgodnie z opinią wyrażoną w protokole badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie (dalej Instytut bądź NIL) zidentyfikowane substancje (analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii) wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ww. ustawy. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, [...] w Pabianicach wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.: art. 7, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia przez brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a przede wszystkim brak jakiegokolwiek wyjaśnienia istnienia "zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia", nierozważenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów odwołania, a także art. 108 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej, a także przez nienależyte uzasadnienie nadania rygoru;

2. przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 79, 79a, 79b i art. 80 ust. 1, art. 84c ust. 5 usdg przez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami i powoływanie się na czynności dokonane w stosunku do pracownika sklepu a nie w stosunku do kontrolowanego;

- art. 77 ust. 6 usdg przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wynik kontroli;

- art. 27c ust. 1 i 3 pkt 2 uPIS przez ich zastosowanie mimo braku zaistnienia do tego przesłanek ustawowych i całkowitego braku domniemanego zagrożenia, które zostało usunięte przez zatrzymanie kwestionowanych produktów i wydanie zakazu wprowadzania ich do obrotu;

- art. 4 pkt 27 un przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazane w decyzji substancje stanowią środki zastępcze, mimo braku wykazania, że produkty były używane w sposób wskazany przez definicję ustawy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 151, 200 i 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Bd 470/13.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 124) i ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 un, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą (pkt 1); ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych (pkt 3); zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii (pkt 5). Wskazana dyrektywa znajduje kontynuację w poszczególnych rozwiązaniach prawnych ww. ustawy, w tym w zawartym w art. 44b un zakazie wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 un, środek zastępczy - to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Pojęcie "wprowadzanie do obrotu" - to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych - art. 4 pkt 34 un.

Powszechnie znany jest fakt trudności w egzekwowaniu tego zakazu i mimo podejmowanych przez właściwe organy działań, notorycznie powtarzające się przypadki potwierdzające realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zwłaszcza młodych ludzi po spożyciu tego rodzaju substancji. W ocenie Sądu I instancji, nie może budzić żadnych wątpliwości, że ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy i organów realizujących funkcje kontrolne, podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu przedmiotowych substancji.

Dla realizacji tego celu ustawodawca w art. 44c ust. 1 un zawarł regulację szczególną przewidując, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c uPIS. Odmiennie niż w regulacji art. 27c ust. 1 uPIS, dla zastosowania przewidzianych tam sankcji wystarczające jest samo podejrzenie, że konkretny produkt jest środkiem zastępczym, ustawodawca zrezygnował w takiej sytuacji od kwalifikowanej formy "podejrzenia uzasadnionego".

Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów uPIS, w ocenie Sądu I instancji wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca świadomie tego typu zagrożenie uregulował odmiennie i nie zawarł tu odesłania do stosowania przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonych w rozdziale 5 usdg, tak jak uczynił to wprost w art. 44a un, wobec kontroli i czynności określonych w art. 35, 36 i 40 un.

Z tego także powodu, w przypadku zaistnienia podejrzenia, że wprowadzane przez skarżącą do obrotu produkty stanowią przedmiotowe środki zastępcze, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kwestionujące możliwość zastosowania w sprawie instrumentów, o których mowa w art. 27c uPIS (stosowane odpowiednio) z uwagi na wskazywane przez skarżącą naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, regulujących kontrolowanie przedsiębiorców.

Już samo podejrzenie, że wprowadzany do obrotu produkt jest środkiem zastępczym, uprawnia organ do odpowiedniego stosowania art. 27c uPIS, który to do wydania decyzji w nim określonej wymaga istnienia - uzasadnionego podejrzenia - że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Podejrzenie, że produkt jest środkiem zastępczym wystarczy do podjęcia przez PPIS decyzji i działań w nim określonych, jak w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku środka zastępczego takie zagrożenie jest oczywiste, co potwierdzają dodatkowo powszechnie znane i wskazywane w mediach przypadki poważnych konsekwencji zdrowotnych stosowania wskazanych środków. Stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie dostatecznie w uzasadnianiu rozstrzygnięć odniosły się do powyższej, nader doniosłej w danej sprawie kwestii i w tym zakresie decyzje nie naruszają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że organy inspekcji sanitarnej prawidłowo stwierdziły zaistnienie podejrzenia, że przedmiotowe produkty wprowadzane do obrotu przez spółkę, których próbki pobrano podczas kontroli dnia "29 listopada" [winno być "7 grudnia"; k. 2 akt administracyjnych] 2012 r. w sklepie "[...] " przy ul. [...] w Bydgoszczy, mogły stanowić środki zastępcze, o których mowa w cytowanych przepisach ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (protokół kontroli z 7 grudnia 2012 r. nr [...] ; [k. 2 akt administracyjnych]). Nie sposób również nie uznać jako argumentu przemawiającego za istnieniem ww. podejrzenia i tej okoliczności znanej organowi z urzędu, że w tym samym pomieszczeniu, tego samego typu działalność gospodarczą prowadziły poprzednio wskazane spółki, w tym [...] w Pabianicach, prowadzące obrót gospodarczy również podobnymi produktami, na których opakowaniach nie znajdowały się opisy ich składu, a przeprowadzone wcześniej ich badania potwierdziły fakt, że stanowią środki zastępcze. Znamienną pozostaje praktyka, że po wydaniu przez właściwe organy PIS decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, czy też nakazu zaprzestania działalności w tym samym sklepie, następuje niezwłoczne rozwiązanie umowy najmu lokalu przez tę spółkę, i w tym samym lokalu rozpoczyna tę samą działalność nowa spółka, o siedzibie pod tym samym adresem Pabianice ul. [...] , której jedynym udziałowcem jest ta sama osoba R. G. (odpisy z KRS). Sądowi z urzędu znana jest okoliczność (wynikająca z akt administracyjnych i sądowych spraw toczących się przed tutejszym sądem), że podobna sytuacja ma miejsce w przypadku spółek z o.o. [...], [...] i [...] z siedzibami w Pabianicach.

W toku postępowania administracyjnego organ uzyskał wyniki badań składu jakościowego przedmiotowych produktów, które wykazały, że znajdowały się w nich analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. m.in. UR-144; pentedron; izo-pentedron; 3,4-DMMC, APICA (JW-018 adamantyl karboksyamid). Jak przy tym wynika z opinii Instytutu, wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i produkty zawierające te substancje są zaklasyfikowane jako środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie Instytutu, substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Także więc i ta okoliczność, mimo że dotyczy późniejszego etapu postępowania (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), potwierdziła niejako post factum zasadności działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej i zasadność przyjętej przez nią kwalifikacji przedmiotowych produktów, jako produktów co do których zachodzi podejrzenie i to uzasadnione, że stanowią one środki zastępcze, a jako takie stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (protokół badań z 23 stycznia 2013 r. nr [...] Zakładu Chemii Farmaceutycznej Narodowego Instytutu Leków w Warszawie; [załączony do k. 18 akt administracyjnych]).

Ustalenia te w zupełności uzasadniały użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony były organy Inspekcji Sanitarnej, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia, choćby przez wycofanie produktów z obrotu (art. 27c ust. 1), zatrzymanie produktów i zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu produktu do obrotu (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) na czas określony ustawowo. Brak reakcji właściwych organów w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji winno stanowić priorytet. Tym samym organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew twierdzeniom skarżącej, były w owej sprawie uprawnione do zastosowania regulacji zawartych w art. 27c uPIS. Wobec jednoznacznego stanu faktycznego sprawy należało podzielić stanowisko orzekających organów, że w sprawie zaistniało uzasadnione podejrzenie, że zakwestionowane produkty o nazwie: [...] , [...] , [...] , [...] , wprowadzane do obrotu przez firmę [...] , mogą stanowić środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który obalałby powzięte przez organ podejrzenie co do charakteru spornych produktów np. jakiejkolwiek informacji, czy też dokumentów wskazujących na rzeczywisty skład, czy chociażby przeznaczenie tych produktów. W toku postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji spółka nie podjęła żadnych czynności dowodowych dla wykazania, że sporne produkty nie mogą być wykorzystywane w takim charakterze, ograniczając się jedynie do gołosłownego negowania faktu, że sporne produkty stanowią środki zastępcze.

Wskazane przepisy stanowią dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej podstawę do podjęcia niezbędnych, określonych prawem czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania władczych czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych.

W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (art. 27c ust. 1 uPIS). W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 27c ust. 3 uPIS).

W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania (art. 27c ust. 6 uPIS). Ustawodawca określił sposób zabezpieczenia realizacji powyższych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 uPIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej pea].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy: 1. wstrzymał wprowadzanie do obrotu wskazanych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa tj. do dnia 7 czerwca 2014 r.; 2. zatrzymał te produkty; 3. nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniu służącym wprowadzaniu ww. produktów do obrotu w sklepie "[...] " do 7 marca 2013 r. Produkty te bezspornie upoważnieni pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzyskali i zabezpieczyli dnia 7 grudnia 2012 r., [w sklepie "[...] ", przy ul. [...] w Bydgoszczy] w którym działalność gospodarczą prowadziła skarżąca. Jednocześnie obowiązkom określonym w pkt 1, 2 i 3 decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia ludzi.

Sąd I instancji zaznaczył, że konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie; ustalenie faktu (okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej; subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ inspekcji sanitarnej I instancji, w ustalonym w sprawie prawidłowo stanie faktycznym i wyborze norm prawnych, które winny mieć zastosowanie, niewłaściwie jednak zastosował powołane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W art. 27c i art. 29 uPIS ustawodawca wskazał wiele form władczej ingerencji właściwych państwowych inspektorów sanitarnych, zarówno w drodze wydania decyzji administracyjnych, jak również innych aktów lub czynności faktycznych. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie art. 27c ust. 1 uPIS, z uwagi na podejrzenie stwarzania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, może nastąpić na określony przez organ (nie dłuższy niż 18 miesięcy) czas konieczny i niezbędny do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa tego produktu. Właściwy organ wydając decyzję w tym przedmiocie obligowany jest określić jednoznacznie w rozstrzygnięciu decyzji jaki czas uznał za niezbędny do wykonania niezbędnych i koniecznych w przypadku danych produktów badań i oceny. W przypadku tego nakazu mamy do czynienia z nakazem terminowym, a wskazany w omawianym ustawie okres jest okresem maksymalnym na jaki można wstrzymać wprowadzanie produktu do obrotu lub nakazać wycofanie z obrotu, służącym wyłącznie do zbadania i oceny czy produkt jest produktem stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, czy też pierwotne podejrzenie nie okazało się uzasadnionym. Przepis ten ma zapewnić pewność obrotu gospodarczego, tzn. podmiot prowadzący działalność handlową nie może zostać ograniczony w obrocie produktami, czy też pozbawiony pomieszczenia na zbyt długi okres, ponieważ mogłoby to doprowadzić go do znacznych strat i nieuzasadnionych ograniczeń w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Tę normę prawną należy wykładać w ten sposób, że zaistnienie przesłanek jej zastosowania, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie zawsze będzie oznaczało konieczność i prawidłowość zastosowania maksymalnego dopuszczonego przez ustawodawcę okresu – czyli 18 miesięcy. Nie można stosować owej normy w sposób oderwany od charakteru produktów, środków, substancji, zakresu koniecznych badań i ocen, trudności w ich wykonaniu itp.

W niniejszej sprawie organ I instancji w pkt 1 decyzji nakazał wycofanie z obrotu w sklepie "[...]" wskazanych produktów, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa tj. do dnia 7 czerwca 2014 r. Organ nie naruszył normy prawnej, mimo że zastosowano ów środek ingerencji na niemal maksymalny wskazany przez ustawodawcę okres. W tym zakresie w istocie brak jest uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, i motywów jakimi kierowały się odpowiednio organ I instancji i organ odwoławczy uznając, że do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa spornych produktów potrzebny jest okres aż 18 miesięcy, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Nie oznacza to, że nie było podstaw do przyjęcia takiego założenia, i uwzględnienia możliwej konieczności większej liczby badań, ekspertyz, wyjaśnień itp. Niewątpliwie w sytuacji, gdy na późniejszym etapie postępowania, lub nawet po ostatecznym jego zakończeniu okazałoby się, że organ jest już w posiadaniu wszystkich koniecznych badań, ekspertyz i dokonania oceny co do bezpieczeństwa produktu, to winien w zależności od wyników tej oceny bądź zmienić lub uchylić pierwotną decyzję, przed upływem wskazanego okresu, bądź wcześniej wydać decyzję, o której mowa w art. 27c ust. 6 uPIS. Wobec tego powyższe uchybienie nie stanowiło, w ocenie Sądu I instancji podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim odnosi się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji z [...] grudnia 2012 r., w kontekście art. 145 § 1 ppsa.

Ustosunkowując się do zarzutów proceduralnych skargi, Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do ich uwzględniania. Nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu w okolicznościach niniejszej sprawy art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego. Zasadnie organy uznały, że postępowanie winno toczyć się z zastosowaniem art. 10 § 2 kpa, co rzutuje także na ocenę, że nie doszło do naruszenia art. 81 kpa. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (postanowienie NSA z 22.3.2012 r., II GSK 431/12, Lex 1145527). Skarżąca takiej zależności nie wykazała. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, zdaniem Sądu I instancji jest zasadny wyłącznie we wskazanym wyżej zakresie, w jakim organ nie uzasadnił rozstrzygnięcia co do okresu na jaki wstrzymano wprowadzenie do obrotu i zatrzymano produkty. Organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji z [...] grudnia 2012 r., przedstawiając stan faktyczny sprawy, dowody z których on wynika i przywołując stosowne przepisy prawa. Wbrew stanowisku strony, organy uzasadniły decyzję także w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego (co chociażby w świetle powszechnie znanych informacji o ciężkich zatruciach spowodowanych przez tzw. "dopalacze" jest uzasadnione). Stosownie do art. 108 § 1 kpa, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka niezbędność ochrony zwłaszcza zdrowia w sprawie zaistniała.

W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c uPIS. Nie mają w takiej sytuacji zastosowania przepisy o kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy uregulowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (art. 44b, 44c i 44a a contrario un). W okolicznościach sprawy organ prawidłowo ocenił, że zachodzi podejrzenie, że sporne produkty są środkami zastępczymi, wbrew oczekiwaniu skarżącej na tym etapie postępowania nie istniała jeszcze potrzeba stwierdzenia, a tym bardziej wykazywania przez organ, że produkty te są środkami zastępczymi zdefiniowanymi w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, mogłyby powodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne (prowadzić do uchylenia decyzji) tylko w przypadku wykazania, że ich naruszenie miało wpływ lub [mogły mieć] istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała.

Tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powodowałoby, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym, zgodnie z art. 77 ust. 6 usdg. Takiego istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli skarżąca nie wykazała. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że niezasadnie zarzucono rażące naruszenie prawa przy przeprowadzeniu czynności kontrolnych w sklepie "[...]" w Bydgoszczy dnia 7 grudnia 2012 r. Kontrolę przeprowadziły osoby upoważnione w tym zakresie (upoważnienie do kontroli w aktach administracyjnych organu; [k. 3]). Z czynności kontrolnych sporządzono stosowny protokół, stanowiący podstawę ustaleń organów w niniejszej sprawie [k. 2 akt administracyjnych].

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, dotyczących naruszenia w sprawie art. 77 ust. 6, art. 79, 79a, 79b, 80 ust. 1 i art. 84c ust. 5 usdg). Działania organów sanitarnych, związane z wykryciem zagrożenia naruszeń zdrowia i życia ludności, co dotyczy w szczególności przypadków takich jak kontrolowana sprawa tj. przypadków wprowadzania do obrotu tzw. środków zastępczych, praktycznie zawsze muszą wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela (podmiotu gospodarczego), w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej, i być powiązane z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli. W sytuacji istnienia uzasadnionego podejrzenia, że w danym miejscu wprowadzane są do obrotu produkty stwarzające zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a taki charakter mają środki zastępcze, organy państwowe, w tym i - mocą art. 27c uPIS w zw. z art. 44c ust. 1 un - właściwy państwowy inspektor sanitarny, obowiązane się do podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie takiego podejrzenia, w tym m.in. przez podjęcie przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. W zakres takich działań wpisuje się m.in. regulacja z art. 79 ust. 2 usdg, która uprawnia do niezawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. w przypadku: gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia (pkt 2); gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (pkt 5). Na takie przypadki powołano się w znajdującym się w aktach protokole kontroli z 7 grudnia 2012 r. Odstąpienie od uprzedniego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli miało oparcie w treści przytoczonych przepisów, i wynikało z faktu, że ewentualne wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stanowi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego (na co wskazano we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia) i jest nielegalne. Samo wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego nie jest obwarowane sankcją karną, lecz karą pieniężną (art. 52a un), a więc odpowiedzialnością administracyjną, to jednak niezależnie od powyższego należy wskazać na art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego, zgodnie z którym kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, wyrabiając lub wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, środki spożywcze lub inne artykuły powszechnego użytku lub też środki farmaceutyczne nieodpowiadające obowiązującym warunkom jakości, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenia do obrotu środków zastępczych może wiązać się ze sprowadzeniem realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób. Odnosząc się do zarzutów strony podniesiono, że obowiązek umieszczenia uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w książce kontroli i protokole kontroli, wynikający z art. 79 ust. 7 usdg, ma charakter wyłącznie informacyjny, a żaden z przepisów tej ustawy nie uzależnia wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy od uprzedniego dokonania stosownych wpisów. Wskazanie przez organ jedynie podstawy prawnej, bez jej szczegółowego opisywania, jest wystarczające dla stwierdzenia, że organ zachował się zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Sąd nie podzielił także zarzutu strony naruszenia art. 79a i 79b usdg. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że kontrola sanitarna w sklepie "[...] " w "Toruniu" [winno być "przy ul. [...] w Bydgoszczy"] została przeprowadzona w dniu "16 stycznia 2013" [winno być "7 grudnia 2012; k. 2 akt administracyjnych] r., a przeprowadzający ją pracownicy posiadali upoważnienia do czynności kontrolnych. W protokole tym zostały powołane numery upoważnień "dwóch" [winno być "czterech"; k. 2 akt administracyjnych] pracowników. Ze znajdującej się w aktach sprawy "adnotacji służbowej asystent K. C. oraz asystent A. Z., z dnia 17 stycznia 2013 r., wynika natomiast, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych okazano M. J." [winno być "protokołu kontroli z 7 grudnia 2012 r. i upoważnienia z 7 grudnia 2012 r. wynika, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych okazano A. O.; k. 2-4 akt administracyjnych] - osobie zajmującej się w sklepie sprzedażą legitymacje służbowe, oraz przedstawiono stosowne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a także poinformowano ją o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających z ustawy o swobodzie działalności. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszana art. 84c usdg. Z treści unormowań zawartych w tym artykule wynika m.in., że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów ustawy, że przedsiębiorca wnosi sprzeciw na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli, że zawiadamia on o tym fakcie kontrolującego oraz, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. Art. 84d usdg stanowi, że wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się m.in. na przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 usdg. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, że jego skuteczne wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (wstrzymuje je), a także że wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne w sytuacji prowadzenia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 2 usdg. Skoro z protokołu kontroli z dnia 7 grudnia 2012 r. wynika, że w sprawie prowadzono kontrolę powołując się między innymi na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 1 i 5 usdg, to tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "Toruniu" [winno być "Bydgoszczy"] właściwie wydał postanowienie dotyczące kontynuowania czynności kontrolnych w sklepie "[...] " w Bydgoszczy, uznając wniesienie sprzeciwu za niedopuszczalne [k. 8 akt administracyjnych]. Ze względu na powyższe, w ocenie Sądu I instancji zarzut dotyczący naruszenia art. 84c usdg nie mógł zostać uwzględniony.

W ocenie Sądu I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarga zasadna jest w zakresie w jakim odnosi się do decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w części, w której utrzymuje on w mocy pkt 2 i 3 decyzji z [...] grudnia 2012 r., aczkolwiek z innych powodów niż eksponowane przez stronę. W punkcie 2 swojej decyzji Inspektor Powiatowy "zatrzymał" wskazane produkty. W punkcie 3 rozstrzygnięcia nakazał spółce zaprzestania prowadzenie działalności w sklepie "[...] " w Bydgoszczy do dnia 7 marca 2013 r.

W ocenie Sądu, zastosowanie działań władczych, określonych w art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2 uPIS, tj. zatrzymanie produktu oraz nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące, aczkolwiek uzależnione jest od uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, czyli decyzji o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub nakazaniu wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, jednak nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca w ust. 3 określił osobne czynności organu, które służyć mają zabezpieczeniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia decyzyjnego, o którym mowa w ust. 1 art. 27c i osiągnięcia określonego w tej normie prawnej celu ustawodawcy. Nie przewidział w ust. 3 formy decyzji administracyjnej. Zgodnie z normą art. 29 uPIS, zatrzymanie produktów, czy też czasowe nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) winno nastąpić w trybie stosownych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 [ze zm.], dalej pea).

Oznacza to przede wszystkim, że państwowi inspektorzy sanitarni, stosując środki władcze wskazane w art. 27c ust. 3 uPIS winni stosować się do trybu i form rozstrzygania przewidzianych w przypadku konieczności zabezpieczenia w pea.

W okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu I instancji, zaistniały określone wyżej przesłanki obligujące właściwego państwowego inspektora sanitarnego do przeprowadzenia postępowania zabezpieczającego określonego w art. 29 uPIS. Z cytowanych przepisów wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust. 6 uPIS. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesądzającym o tym, czy dany produkt jest/nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie/wstrzymanie wprowadzania do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 25.8.2010 r., II OSK 1327/09, cbosa).

Egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 pea, w tym obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 pea). Po myśli art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 pea, właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Zgodnie z art. 2 § 2 pea, w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wyodrębnia zatem postępowanie zabezpieczające w dziale IV tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że nie jest to regulacja kompleksowa.

W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b pea. W myśl art. 17 § 1 pea, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 [pea]).

Powyższe prowadzi do wniosku, że odrębną sprawą pozostaje wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 uPIS, a odrębną kwestię stanowi zabezpieczenie jej wykonania, polegające między innymi na zatrzymaniu produktów czy też nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3) zgodnie z dyspozycją art. 29 uPIS. W tym też zakresie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV pea, regulujące postępowanie zabezpieczające. Właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 kpa, lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pea, zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy.

Środkiem zaskarżenia zarządzenia zabezpieczenia są zarzuty (art. 156 § 1 pkt 8 pea), a nie odwołanie. Zarzuty są środkiem zaskarżenia istotnie różniącym się od odwołania. W art. 33 pea ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, a nadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/ zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez organ wyższego stopnia. Jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji, zastosowania zabezpieczenia), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji bądź stosowania zabezpieczenia.

Owych istotnych różnic proceduralnych nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie. W sytuacji gdy z naruszeniem przepisów postępowania organ I instancji wadliwie zastosował formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięć zabezpieczających, o których mowa w art. 27c ust. 3 uPIS, rozpoznając odwołanie spółki od decyzji z [...] grudnia 2012 r., organ odwoławczy winien bądź uchylić tę decyzję w pkt 2 i 3 i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem właściwego trybu zabezpieczenia obowiązku określonego w pkt 1 tej decyzji, bądź po uprzednim wezwaniu strony do zajęcia stanowiska i ewentualnego uzupełnienia potraktować wniesione przez spółkę 4 "lutego" [winno być "stycznia"; k. 12, 15 akt administracyjnych] 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie), zgodnie z pouczeniem organu "odwołanie" jako zarzuty wobec "zarządzenia zabezpieczenia" z [...] grudnia 2012 r. (tj. rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 decyzji Inspektora Powiatowego). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym wnosi się do organu egzekucyjnego (właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny). Winien on zatem zarówno wydać zarządzenie zabezpieczenia, jak również rozpoznać ewentualne zarzuty zobowiązanego – wydając w tym zakresie stosowne postanowienie (art. 33 i 34 w zw. z art. 166b pea). Dopiero na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, zobowiązanemu przysługuje zażalenie do organu odwoławczego.

Skoro wolą organu egzekucyjnego było jednak zabezpieczenie przed wprowadzaniem do obrotu określonych w pkt 1 decyzji produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że stanowią środki zastępcze, więc substancje mogące zagrażać zdrowiu – do czasu dokonania niezbędnych badań i ocen, należy uznać, w okolicznościach niniejszej sprawy, że Powiatowy Inspektor, dokonując błędnej wykładni przepisów art. 27c ust. 3 w zw. z art. 29 uPIS i przepisów pea, w istocie zamierzał niezwłocznie dokonać zabezpieczenia, określonego w przepisach pea. Stąd zachodzą przesłanki do uznania, że w istocie rozstrzygniecie zawarte w pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji (będącego jednocześnie organem egzekucyjnym) stanowi w istocie zarządzenie zabezpieczenia obowiązku określonego w pkt 1 tej decyzji. W tej sytuacji właściwym środkiem zaskarżenia tego aktu są zarzuty zgłoszone w postępowaniu zabezpieczającym. Wprawdzie mając na uwadze datę złożenia odwołania (zarzutów), okazałyby się one wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu, ale mając na względzie, że jest to uchybienie spowodowane z winy organu (brak stosownego pouczenia) a nie strony, winno skutkować to przywróceniem, na wniosek strony, uchybionego terminu. Koniecznym byłoby też pouczenie i umożliwienie ewentualnego dostosowania (uzupełnienia) pisma ("odwołania") spółki co do podstaw zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien jako niewłaściwy przekazać "odwołanie" spółki w części dotyczącej rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 organowi I instancji, który po odpowiednim pouczeniu strony co do dalszego postępowania i zapewnieniu możliwości jego uzupełnienia, jak również wnioskowania o przywrócenie uchybionego terminu, winien rozstrzygnąć sprawę jak organ egzekucyjny, do którego wniesiono zarzuty w postępowaniu zabezpieczającym – stosownie do powyższego stanowiska Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Bd 470/13 wywiódł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając ów wyrok w części – co do punktów 1, 3 i 4. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego: art. 27c ust. 3 uPIS przez błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji nie mógł decyzją rozstrzygnąć o zatrzymaniu produktu i o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności a winien [był] zastosować przepisy wynikające z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z "2005 r. nr 229, poz. 1954").

Wskazując na powyższe naruszenie PWIS wniósł o:

- uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w pozostałej części;

- w każdym przypadku o zasądzenie od "pozwanej na rzecz powoda" kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za wszystkie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 27c ust. 3 uPIS okazał się nieusprawiedliwiony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że działalność administracji musi być nie tylko legalna, ale również sprawna i skuteczna (M. Janik, Policja sanitarna, Wolters Kluwer 2012, s. 173). W tym celu ustawodawca, kierując się przede wszystkim koniecznością ochrony dóbr chronionych w stopniu najwyższym, jakimi bez wątpliwości są życie i zdrowie ludzi (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946; wyrok NSA z 10.7.2012 r., II OSK 700/11, cbosa), wraz ze zmianami realiów społecznych, w jakich funkcjonują obywatele a nadto organy stosujące prawo, wyposaża je w nowoczesne prawne formy działania administracji.

Wśród różnych form działania administracji ustawodawca wprowadził w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej instytucję administracyjnych aktów rzeczowych (przykładowo – art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1 i 6 uPIS), które zmierzają do określenia statusu prawnego rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Regulatywne oddziaływanie aktów rzeczowych rozciąga się na każdoczesnego posiadacza rzeczy. Stroną w sprawie o wycofanie z obrotu wyrobów powodujących bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jest podmiot wprowadzający takie wyroby do obrotu. Bez znaczenia jest, czy jest właścicielem wyrobu, czy też nie (M. Janik – op. cit., s. 189, 190, 192-195).

Ustawodawca w sposób odmienny uregulował status podmiotów podlegających tradycyjnie bieżącemu i zapobiegawczemu nadzorowi sanitarnemu. W art. 36 ust. 1 uPIS ustawodawca posłużył się pojęciami "osoba lub jednostka obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych", a w art. 27c uPIS posłużył się pojęciem "strona". W niekwestionowanym stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, adresatem decyzji z [...] grudnia 2012 r. i decyzji zaskarżonej, mogła być nie tylko [...] z siedzibą w Pabianicach, lecz także osoba fizyczna – R. G. (art. 151 par. 1 ksh), której modus operandi (jak w kontrolowanej sprawie i w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 2838/13) wskazuje, że zarejestrowała ona szereg podmiotów gospodarczych (k. 5-6 akt II SA/Bd 531/13), by móc w sposób dowolny dopuszczać się deliktów administracyjnoprawnych (art. 52a un) w ten sposób, że kontynuuje on działalność zakazaną przez prawo pod kolejnymi firmami (uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2012 r.; art. 170 ppsa; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.8.2013 r., II SA/Bd 367/13 ze skargi [...] z/s w Pabianicach, dotyczący sklepu "[...] " przy ul. [...] w Bydgoszczy; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.9.2013 r., II SA/Bd 437/13 ze skargi [...] z/s w Pabianicach, dotyczący sklepu "[...] " przy ul. [...] we Włocławku; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.9. 2013 r., II SA/Bd 611/13 ze skargi [...] z/s/ w Pabianicach, dotyczący sklepu "[...]" przy ul. [...] w Grudziądzu; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 18.7.2013 r., III SA/Łd 528/13 ze skargi [...] z/s w Pabianicach; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 6.6.2013 r., III SA/Łd 423/13 w sprawie ze skargi [...] w Pabianicach; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 15.5.2013 r., III SA/Łd 363/13 ze skargi [...] z/s w Pabianicach; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 29.8.2013 r., III SA/Łd 563/13 ze skargi [...] z/s Pabianicach; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 29.8.2013 r., II SA/Ol 649/13 ze skargi [...] z/s Pabianicach; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 5.2.2014 r., IV SA/Gl 798/13 ze skargi [...] z/s w Pabianicach; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 18.4.2013 r., IV SA/Gl 775/12 ze skargi [...]z/s/ w Katowicach; prawomocny wyrok NSA z 4.11.2014 r., II OSK 1146/14 ze skargi kasacyjnej [...] z/s w Pabianicach, dotyczący sklepu przy ul. [...] w Pabianicach; prawomocny wyrok NSA z 17.6.2015 r., II OSK 2753/13 w sprawie ze skargi [...]w Pabianicach;

cbosa, znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu), nadużywając w ten sposób prawa – w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W zakresie istotnym z punktu widzenia normy z ust. 3 art. 27c uPIS, ustawodawca posłużył się inną instytucją – nie wskazał wyraźnie (jak art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1 i 6 uPIS), że właściwy państwowy inspektor sanitarny, orzeka "w drodze decyzji", lecz odwołał się w art. 29 uPIS, do stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (przy czym autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli pea w brzmieniu j.t. DZ. U. z "2005 r. nr 229, poz. 1954", gdy tymczasem należało zastosować pea w brzmieniu j.t. DZ. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że ustawodawca rozstrzygnął, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, to w szczególności obowiązki o których mowa w art. 29 uPIS (R. Hauser, Z. Leoński w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 40, nb 10). Za wydaniem postanowienia w trybie zabezpieczenia, w oparciu o art. 27 (o podobnej konstrukcji normatywnej co art. 27c uPIS) w zw. z art. 29 uPIS, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z: 25.8.2010 r., II OSK 1327/09, Lex 1343849; 14.1.2014 r., II OSK 1899/12, cbosa. Wydanie zarządzenia zabezpieczenia na podstawie art. 27c ust. 1 i art. 29 uPIS w zw. z art. 155, 156 i 167 § 1 pea, a następnie postanowienia o uznaniu zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione i postanowienia o utrzymaniu w mocy tego postanowienia w mocy, z powołaniem art. 27c ust. 3 uPIS, aprobował prawomocnym wyrokiem z 25.2.2014 r., II SA/Lu 655/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (cbosa).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że czynności faktyczne z powodu słabej regulacji prawnej są łatwiejszym i skuteczniejszym instrumentem wykonywania zadań administracji (M. Janik – op. cit. s. 204). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobuje się podejmowanie przez właściwych inspektorów sanitarnych czynności materialnotechnicznych zabezpieczenia, zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która pozostawia wybór form zabezpieczenia organowi, które ma skutecznie zabezpieczyć przed stanem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, przy czym podjęcie środków zabezpieczających jest dopuszczalne nawet przed nałożeniem obowiązku (art. 29 uPIS; wyrok II OSK 700/11). Gdy w trakcie kontroli sanitarnej w sklepie znaleziono produkty, co do których organ powziął uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bowiem mogą posiadać cechy środka zastępczego, zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 un, można skorzystać także z uregulowania zawartego w art. 117 pea (wyrok NSA z 23.4.2013 r., II OSK 295/12, cbosa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15.12.2011 r., III SA/Gd 302/11, Lex 1153890).

Katalog podstaw dokonania zabezpieczenia ma charakter otwarty, na co wskazuje użycie w art. 154 § 1 pea zwrotu "w szczególności". Okolicznością uzasadniającą w konkretnym stanie faktycznym dokonanie zabezpieczenia może być np. zaprzestanie działalności gospodarczej przez zobowiązanego (R. Hauser – op. cit., s. 590, nb 3) bądź stwarzanie przez R. G. pozoru, że w danym lokalu (in casu – w sklepie "[...] " przy ul. [...] w Bydgoszczy), po dokonaniu dnia 29 listopada 2012 r. zabezpieczenia w trybie art. 27c ust. 3 w zw. z art. 29 uPIS przez założenie plomb na drzwiach tego sklepu, wobec firmy [...] , ul. [...] lokal [...] , 95-200 Pabianice, zaprzestaje działalność pod firmą [...] i doprowadza do usunięcia plomb z drzwi owego sklepu, by prowadzić taką samą działalność pod firmą [...] ul. [...] , 95-200 Pabianice. Bezprawne usunięcie plomb założonych przez właściwy organ w postępowaniu regulowanym ustawą winno być ścigane na podstawie prawa.

Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia art. 27c ust. 3 uPIS, błędnie pomija podstawę normatywną zaskarżonego wyroku z art. 29 uPIS, którą prawidłowo przywołał Sąd I instancji, co czyni wskazanie wzorca kontroli niepełnym.

Należy zauważyć, że określenia stron "powód", "pozwana", właściwe dla postępowań toczących się przed sądem powszechnym na podstawie kpc, nie mogą być stosowane wobec stron postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się na podstawie ppsa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.