Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2323/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., na podstawie art. 40, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z 1974 r. z późn. zm.), Rozporz. Min. Gospod. Terenowej i Ochrony Śród. z dnia 20. 02. 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy Pani J.F., dotyczącej stanu technicznego budynku inwentarskiego, wybudowanego w latach 70-tych, w C., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr "1", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J.F. zam. C. zamurowanie dwóch otworów okiennych o wym. 0,90 x 1,30 m w ścianie zachodniej budynku inwentarskiego, wybudowanego w latach siedemdziesiątych na działce położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem "1" - w terminie do 30 września 2002 r. - celem doprowadzenia istniejącego budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w okresie budowy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał:

w dniu 26 kwietnia 2002 roku na wniosek właścicielki działki sąsiedniej dokonano kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem "1" w C. Kontrola wykazała, że istniejący budynek inwentarski, murowany, ze stropem ognioodpornym o wym. 9, 60 x 18.00 m, z poddaszem składowym wybudowany został w odległościach: ok. 2, 00 m od istniejącego ogrodzenia z działką oznaczoną numerem "2" i 17,00 m. od realizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego. W ścianie zachodniej budynku, usytuowanej w odległości ok. 2,0 m od ogrodzenia z działką sąsiednią znajdują się dwa otwory okienne o wym. O, 90 x 1,30 m każdy.

J.F. oświadczyła, że inwestorem obiektu byli jej rodzice S. i J.P., a budynek realizowany był w oparciu o pozwolenie na budowę uzyskane w roku 1976. Organ I instancji, biorąc po uwagę powyższe fakty oraz przepisy obowiązujące w okresie budowy budynku tj. Zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego - Dz. Bud. z 19. 07. 1966 r. Nr 90 poz. 44, i par. 12 Rozp. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3. 07. 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki Dz. U. Nr 17 z 1980 r. z którego wynika, że otwory okienne mogą być w budynku zlokalizowanym w odległości co najmniej 4,0 m od granicy działki, korzystając z przepisu art. 40 ustawy z dnia 24. 10. 1974 r. Prawo budowlane wydał decyzję nakazującą. Od tej decyzji odwołała się J.F., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie prawa procesowego - art. 7, 8, 9 i 107 kpa. Zarzuciła, że budynek wykonany został w 1976 r. zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, zaś powołane przez organ przepisy Rozporządzenia z 1980 r. nie istniały w dacie budowy. Właściciele działki sąsiedniej - poprzednicy obecnej właścicielki K.J. wyrazili zgodę na umieszczenie otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ew. o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru K. decyzją z dnia 14 sierpnia 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 14 sierpnia 2002 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, ustalając nadto, że budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę - co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika Nr 3 do pozwolenia Nr [...] z dnia [...].04.1975 r. Z załącznika tego wynika nadto, że budynek inwentarski był realizowany wg projektu typowego [...]. Są to jedyne, istniejące dokumenty dotyczące budowy przedmiotowego obiektu. Organ II instancji stwierdził, że budzi wątpliwość zastosowany w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, bowiem przepis ten ma zastosowanie dla obiektów zrealizowanych samowolnie do końca 1994 r. W niniejszym zaś przypadku powinien być zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.(Dz. U z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 ze zm.), jednak nie stanowi to podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał przepisy obowiązujące w dacie budowy tj. zarządzenie MBiPMB z dnia 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. B. Nr 10, póz. 44), w tym § 20 ust. 13, zgodnie z którym w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych, a zgodnie z § 20 ust. 2 odległość ta wynosi 8,0 m. Skoro w przedmiotowej sytuacji wymagana odległość nie jest spełniona, należy doprowadzić powyższe do zgodności z przepisami obecnie obowiązującymi tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14.12.1994. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15, póz. 140 ze zm.), które określają, iż minimalna odległość ściany budynku z otworami od granicy działki nie może przekraczać 4 m., wobec czego nakazanie zamurowania otworów okiennych uznać należy za uzasadnione.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.J.

W skardze zarzuciła, że budynek inwentarski został wybudowany przez rodziców J.F. bez projektu i bez pozwolenia, o czym świadczy niedostarczenie tych dokumentów przez J.F. Sam nakaz zamurowania okien w przedmiotowym budynku jest dla niej niezrozumiały, skoro budynek został wybudowany bez pozwolenia. Kiedy ona sama wybudowała piwnicę w stodole, wówczas PINB nakazał jej sporządzenie inwentaryzacji, przez co musiała ponieść wysokie koszty. Wniosła o wyjaśnienie sprawy przez sąd.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej.

W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej - w skrócie ppsa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym postanowieniami przepisu art. 134 ustawy ppsa, tj. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2002 r. naruszają prawo.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 40 ustawy z dnia 24. 10 1974 r. prawo budowlane. Ta też podstawa prawna stała się podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji, który utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Powyższy przepis stanowi, iż "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".

Organy prowadzące sprawę nie dokonały żadnych ustaleń, które prowadziły by do wyjaśnienia, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy prawo budowlane z 24. 10. 1974 r. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie nieistnienia okoliczności wymienionych przez ustawodawcę w przepisie art. 37 ustawy stanowi konieczną przesłankę uzasadniającą oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 40. Wynika to wyraźnie z redakcji tego przepisu, stanowiącego że nakazy tam przewidziane mogą być nałożone w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze - wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, po drugie - w przypadku wykluczenia okoliczności opisanych w przepisie art. 37. Brak tego wyjaśnienia i nałożenie od razu nakazu wynikającego z art. 40 pr. bud. z 1974 r. stanowi naruszenie prawa materialnego.

Ponadto, w sprawie niniejszej organy nie wzięły pod uwagę i nie wyciągnęły żadnych wniosków z całkowicie niespornej okoliczności, iż budynek inwentarski znajdujący się na działce stanowiącej własność J.F., wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, w oparciu o projekt typowy. Wynika to z nie budzących wątpliwości ustaleń organu II instancji, który powołuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji numer pozwolenia na budowę i datę wydania decyzji, oraz rodzaj projektu typowego, w oparciu o który wybudowany był budynek. W przypadku wybudowania obiektu, na którego wzniesienie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, przepis art. 40 ustawy z 24. 10. 1974 r. pr. bud. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy stwierdzone - niezgodne z przepisami wybudowanie obiektu stanowi równoczesne naruszenie warunków pozwolenia na budowę. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia IV SA 827/86. Z treści tegoż wyroku wynika nadto, że nie można automatycznie wykluczyć, iż obiekt zrealizowany został na podstawie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, co obligowałoby organ w pierwszym rzędzie do wzruszenia tej decyzji w trybie nadzoru. Jak wynika z powyższego, brak było w ogóle podstaw do zastosowania przez organ prowadzący postępowanie przepisu art. 40 poprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane, gdyż nie było możliwości dokonania stanowczego ustalenia, czy istnienie spornych okien jest wynikiem wybudowania obiektu w oparciu o wadliwą decyzje o pozwoleniu na budowę, czy też wynikiem odstępstwa od tej decyzji.

Słusznie więc wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji powinien stanowić przepis art. 51 ust. 1I ustawy prawo budowlane z 1994 r., przy czym nie - jak wskazano pkt. 2 tego ust. lecz pkt. 4, który ma zastosowanie w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Z faktu tego nie wyciągnął jednak organ prawidłowych wniosków, ostatecznie wydając decyzję naruszającą prawo materialne.

Zaskarżona decyzja narusza nadto przepisy prawa procesowego. Sprzeczne są wywody zawarte w jej uzasadnieniu, jak również w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał, że wzniesiony obiekt nie odpowiada przepisom zarządzenia MBiPMB z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. B. Nr 10, poz. 44), po czym stwierdził, że obiekt należy doprowadzić do zgodności z przepisami wynikającymi z Rozporządzenia MGPiB z dnia 14. 12. 1994 r. Nie ustosunkował się organ odwoławczy do zasadnego zarzutu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, iż brak podstaw do powoływania się na przepisy rozporządzenia MGTiOS z 3.07.1980r., ponieważ nie obowiązywały one w dacie budowy, która prowadzona była przed 1980 r. Nadto, nie wiadomo, który przepis Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. stanowi podstawę wydania decyzji organu I instancji, z uwagi na brak powołania konkretnego przepisu i dlaczego w dacie wydania decyzji mają zastosowanie przepisy tego Rozporządzenia, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 par. 1 i 3 kpa. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić stanowczo należy, iż właściwość kompetencyjną organów do załatwiania spraw wynikających ze stosowania ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. określa się wyłącznie na podstawie przepisów tej ustawy, co wyraźnie wynika z przepisów art. 82 i nast. ustawy, a także art. 103 ust. 3. Nadto - w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, do protokołu tych oględzin oświadczenie złożyła K.J. W protokole tym, nie jest ona ujęta jako osoba biorąca udział w oględzinach, brak także jej podpisu pod protokołem, z którego wynika, że była osobą biorąca w tych oględzinach udział, co stanowi uchybienie naruszające przepis art. 68 kpa.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, oraz procesowego powodują, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu. Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w sentencji Wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy ppsa.