Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 711/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3, art. 81c ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1790/08 w sprawie ze skargi Zakładu [...] W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Zakładu [...] W. kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1790/08 oddalił skargę Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] sierpnia 2008 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne okoliczności prawne i faktyczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r., powołując się na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na Prezydenta m.st. Warszawy obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Warszawie.

Zażalenie na to postanowienie złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, powołując się na art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem z [...] maja 2005 r. uchylił swoje postanowienie z [...] kwietnia 2005 r.

Na postanowienie z [...] maja 2005 r. zażalenie wniosła Wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. [...].

Rozpoznając to zażalenie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z 21 lipca 2006 r. uchylił postanowienie z [...] maja 2005 r., gdyż uznał, że skoro na postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. nie służyło zażalenie, to nie było dopuszczalne stosowanie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a.

Ten sam organ administracji, po przekazaniu mu zażalenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy na postanowienie z [...] kwietnia 2005 r., postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji przyjął, że żądanie na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego następuje w formie postanowienia o charakterze dowodowym, na które nie przysługuje zażalenie.

W skardze do Sądu administracyjnego pierwszej instancji skarżący Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wniósł o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. w zakresie uzasadnienia. Jednocześnie stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji jest prawidłowe, lecz nie zgadza się z jego uzasadnieniem, w szczególności zawartym w nim stwierdzeniu, że "podejmowanie jakichkolwiek czynności przewidzianych w przepisach prawa procesowego w stosunku do przedmiotowego postanowienia będzie możliwe jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". Zdaniem skarżącego stwierdzenie to nie uwzględnia art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Skarżący podniósł też w skardze, że jego zdaniem postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. powinno być wyeliminowane z obrotu, gdyż na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego można nałożyć obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku na właściciela lub zarządcę budynku, a nie na członka wspólnoty mieszkaniowej, którym jest "strona skarżąca".

Uzasadniając w tych okolicznościach oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację:

Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Nałożenie tego obowiązku na właściciela lub zarządcę obiektu następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Rozstrzygnięcie wydane w tym trybie ma charakter dowodowy i pozwala na podjęcie stosownej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W tej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. jest zgodne z prawem.

Wniesienie skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia nie daje podstaw do objęcia na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięciem postanowienia, którego dotyczyło niedopuszczalne zażalenie. Wobec tego Sąd pierwszej instancji mógł kontrolować zgodność z prawem jedynie postanowienia z [...] sierpnia 2008 r., natomiast postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. "będzie mogło być kwestionowane jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji."

W skardze kasacyjnej Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności:

- naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, wobec nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do jedynego podniesionego w skardze zarzutu, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia stwierdzenie, w myśl którego podejmowanie jakichkolwiek czynności przewidzianych w przepisach prawa procesowego w stosunku do postanowienia dowodowego nakładającego na właściciela lub zarządcę nieruchomości w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania ekspertyzy jest możliwe jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji - jest niezgodne z art. 77 § 2 k.p.a.,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez dokonanie wadliwej kontroli działania administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, pomimo że zawarte w nim stwierdzenie, w myśl którego podejmowanie jakichkolwiek czynności przewidzianych w przepisach prawa procesowego w stosunku do postanowienia dowodowego nakładającego na właściciela lub zarządcę nieruchomości w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania ekspertyzy jest możliwe jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji - jest niezgodne z art. 77 § 2 k.p.a.

Uzasadniając skargę kasacyjną przedstawiono stan sprawy, w którym, poza faktami przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, wskazano następujące dodatkowe istotne okoliczności.

W zażaleniu skarżącego na postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. podniesiono, że m.st. Warszawa jest członkiem Wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...].

Uzasadniając postanowienie z [...] maja 2005 r. wskazano, że obowiązek wynikający z art. 63 ust. 2 Prawa budowlanego może być nałożony na właściciela lub zarządcę budynku, a nie na członka wspólnoty mieszkaniowej.

Postanowienie z 21 lipca 2006 r. zostało zaskarżone skargą do sądu administracyjnego przez skarżącego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1790/06 prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2006 r. skargę oddalił.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy [...] maja 2005 r. poza postanowieniem o uchyleniu postanowienia z [...] kwietnia 2005 r. wydał postanowienie, którym – powołując się na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego - nałożył na Wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. [...].

Uzasadniając pierwszy z przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów, podtrzymując twierdzenie o prawidłowości rozstrzygnięcia w postanowieniu z [...] sierpnia 2008 r., wskazano, że zgodność z prawem sentencji postanowienia nie przesądza o zgodności z prawem jego uzasadnienia. Zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do jedynego zarzutu skargi, jakim był zarzut, że zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. stwierdzenie, w myśl którego podejmowanie jakichkolwiek czynności przewidzianych w przepisach prawa procesowego w stosunku do postanowienia dowodowego, nakładającego na właściciela lub zarządcę nieruchomości w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku jest możliwe jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji, jest niezgodne z art. 77 § 2 k.p.a. Podniesiono, że zamiast rozpatrzyć ten zarzut Sąd pierwszej instancji odniósł się do stwierdzenia, że postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. powinno być wyeliminowanie z obrotu, które nie było zarzutem, lecz elementem uzasadnienia skargi. Zdaniem skarżącego, gdyby Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął w granicach sprawy, to znaczy gdyby zbadał podniesiony zarzut, to uchyliłby zaskarżone przed nim postanowienie w części dotyczącej uzasadnienia.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli działania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności z prawem, ponieważ nie uchylił zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, pomimo że zawarte w nim stwierdzenie, w myśl którego podejmowanie jakichkolwiek czynności przewidzianych w przepisach prawa procesowego w stosunku do postanowienia dowodowego nakładającego na właściciela lub zarządcę nieruchomości w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania ekspertyzy jest możliwe jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jest niezgodne z art. 77 § 2 k.p.a.

W oparciu o tak przedstawione podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 6 kwietnia 2010 r. skarżący podtrzymał skargę kasacyjną stwierdzając, że jest ona uzasadniona, gdyż nadal obowiązuje postanowienie z [...] kwietnia 2005 r. Uzasadniając to pismo wskazano, że od 2005 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy podejmuje starania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z [...] kwietnia 2005 r., które jego zdaniem jest oczywiście wadliwe, gdyż nakłada obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku na członka wspólnoty mieszkaniowej, a nie na właściciela budynku. Podniesiono, że przeszkodą w wyeliminowaniu tego postanowienia z obrotu prawnego na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. jest zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2008 r. błędne stwierdzenie, w myśl którego "podejmowanie jakichkolwiek czynności przewidzianych w przepisach prawa procesowego w stosunku do przedmiotowego postanowienia będzie możliwe jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". Wskazano, że w załączonym do pisma postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] marca 2010 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 2 listopada 2009 r. o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania postanowienia z [...] kwietnia 2005 r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia postępowania, zawarto stwierdzenie według którego organ pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie prowadzone wobec Prezydenta m.st. Warszawy i następnie wszcząć nowe wobec właściciela budynku, to jest Wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...]. W związku z tym wskazano, że do czasu umorzenia postępowania wobec Prezydenta m.st. Warszawy nie powinno być przeszkód do wyeliminowania wadliwego postanowienia dowodowego w trybie art. 77 § 2 k.p.a., co jest, jak wskazano, korzystniejsze z punktu widzenia interesu prawnego Prezydenta m.st. Warszawy, gdyż postanowienie o uchyleniu postanowienia dowodowego, w odróżnieniu od decyzji o umorzeniu postępowania, jest niezaskarżalne.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję administracyjną w części obejmującej jej uzasadnienie. Tak przyjęto na przykład w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 161/04. Zaprezentowana w tym wyroku wykładnia przepisów została zaakceptowana w doktrynie prawa (glosa do powołanego wyroku - OSP zeszyt nr 2 z 2006 r., poz. 15; a także Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2008, str. 356). Wykładnię tę należy podzielić i dodatkowo przyjąć, że z uwagi na to, iż art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczy w równym stopniu decyzji, jak i postanowień odnosi się ona również do postanowień.

W związku z tym, skoro skarżący wskazał, jako naruszający prawo konkretny fragment uzasadnienia postanowienia, to Sąd pierwszej instancji winien był rozpoznać tak przez skarżącego ujętą sprawę sądowoadministracyjną, czyli sprawę z zakresu kontroli wykonywania administracji publicznej. Sąd winien był więc ocenić, czy zasadnie skarżący zarzuca naruszenie prawa oraz winien był ocenić, czy naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, może być podstawą uwzględnienia skargi, przy czym jeżeli jest to naruszenie prawa materialnego wystarczy jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania konieczna jest możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy. W ten sposób sąd administracyjny spełnia swoją kontrolną w stosunku do administracji publicznej funkcję przewidzianą w art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 i 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 77 § 2 k.p.a., wskazanym przez skarżącego fragmentem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji ani nie ocenił, czy istotnie przytoczone stwierdzenie narusza art. 77 § 2 k.p.a., ani też, co było tego konsekwencją, nie rozważył, jaki wpływ zarzucane naruszenie mogło mieć na wynik sprawy. Tym samym podstawa skargi kasacyjnej, polegająca na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest usprawiedliwiona.

Usprawiedliwiona jest też w tej sytuacji podstawa skargi kasacyjnej polegająca na twierdzeniu, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika nie tylko uprawnienie sądu administracyjnego do oparcia się przy rozstrzygnięciu na zarzutach, wnioskach i podstawie prawnej nieprzytoczonej w skardze, ale też nakaz odniesienia się do zarzutów, wniosków i podstawy prawnej w skardze przytoczonych, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał w odniesieniu, jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, do jedynego zarzutu skargi.

Przytoczone podstawy skargi kasacyjnej, polegające na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, są usprawiedliwione, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że rozważając argumentację skarżącego Sąd pierwszej instancji doszedłby do wniosku, iż zaskarżone przed nim postanowienie jest wadliwe, nie tylko w odniesieniu do uzasadnienia, ale także w zakresie rozstrzygnięcia.

W sprawie przyjmuje się, czyni tak zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący, że na postanowienie z [...] kwietnia 2005 r., wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie służy zażalenie, gdyż jest to postanowienie o charakterze dowodowym. Jedną z istotnych przesłanek tej argumentacji jest właśnie podważana przez skarżącego teza, że może ono być zaskarżone jedynie łącznie z odwołaniem od decyzji kończącej sprawę przed organem administracji publicznej. Argumentacja ta odwołuje się do, uregulowanej w art. 142 k.p.a., konstrukcji zaskarżenia postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, w odwołaniu od decyzji. Pomija się jednakże w tej argumentacji istotne zagadnienie sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie czy zapewnia to zachowanie zasady dwuinstancyjności, prawo do sądu oraz prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej wówczas, gdy przedmiotem postanowienia dowodowego jest zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego i postanowienie to jest niezasadne, czy to, jak zarzuca to w rozpoznawanej sprawie skarżący, dlatego że zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, czy dlatego że brak było podstaw do jego wydania.

Należy mieć na uwadze, że zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Uwzględnienie, podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie nie zostanie jednak uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie, okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa), ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy.

Bliżej wyjaśniając zagadnienie można rozważyć dwie hipotetyczne sytuacje. Pierwszą, w której, tak jak zarzuca się w rozpoznawanej sprawie, obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego został nałożony na niewłaściwy podmiot, i następnie został on wykonany, z czym wiązało się poniesienie realnych kosztów przez ten podmiot, przy czym przedstawiona ekspertyza wykazała, że istotnie stan techniczny obiektu budowlanego był taki, jak zakłada to hipoteza zawarta w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z czym wydano odpowiednią decyzję, na przykład na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Drugą, w której obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego został nałożony, co prawda na właściwy podmiot, ale w sytuacji, która nie odpowiadała hipotezie zawartej w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i następnie został on wykonany, z czym również wiązało się poniesienie realnych kosztów przez ten podmiot, przy czym przedstawiona ekspertyza wykazała, że stan obiektu budowlanego nie jest wadliwy i z tego względu nie jest konieczne podjęcie jakichkolwiek działań ze strony organu nadzoru budowlanego, co doprowadziło do wydania decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego.

W obu hipotetycznych sytuacjach powstaje pytanie czy możliwość zaskarżenia postanowienia o obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego w odwołaniu od decyzji zagwarantuje podmiotowi, niesłusznie obciążonemu tym obowiązkiem, prawo do poddania rozstrzygnięcia władzy publicznej, mającego istotny wpływ na jego prawa i obowiązki, kontroli instancyjnej, kontroli przez sąd administracyjny i w efekcie możliwość uzyskania rozstrzygnięcia, które pozwoli zrealizować roszczenie o naprawienie szkody wywołanej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej? Odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Dopuszczalność zaskarżenia w odwołaniu od decyzji postanowienia, na które nie służy zażalenie, nie zapewnia dwuinstancyjności postępowania, prawa do sądu i co za tym idzie możliwości uzyskania rozstrzygnięcia, które otwierałoby drogę do naprawienia szkody wyrządzonej takim postanowieniem, wydanym z naruszeniem prawa, gdyż brak będzie koniecznego według art. 4171 § 2 k.c. prejudykatu. Sytuacja taka jest sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Już to skłania do przeprowadzenia takiej wykładni przepisów, aby zapewnić możliwość realnego kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, na przykład poprzez przyjęcie, że na postanowienie to służy zażalenie.

Za taką wykładnią przemawia treść art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie też o charakterze dowodowym, bo nakładającym obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Warto zauważyć, że zakres stosowania art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego jest znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 tej ustawy. Pierwszy można zastosować m.in., w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, drugi w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Hipoteza wynikająca z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera się zatem w hipotezie wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Można powiedzieć, że jeżeli nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Z tego wynika, że we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 tej ustawy. Trudno w tej sytuacji znaleźć racjonalne powody, które uzasadniałyby zrezygnowanie z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Tak istotne zróżnicowanie podmiotów pozostających w podobnej sytuacji (podobieństwo polega na tym, że każdy ma ponieść koszty sporządzenia ekspertyzy, gdyż obiekt budowlany, którego jest zarządcą lub właścicielem, jest w nieodpowiednim stanie technicznym) naruszałoby zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Nie sposób w szczególności uznać, aby wolą ustawodawcy tak istotne zróżnicowanie było uzasadnione ze względu na większy w przypadku art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stopień zagrożenia (zgodnie z hipotezą tego przepisu konieczne jest stwierdzenie możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska) uzasadniający poświęcenie zasady dwuinstancyjności w imię potrzeby szybkiego działania. Treść normatywna art. 62 ust. 3 nie jest precyzyjna, co powoduje konieczność jej uzupełnienia w drodze wykładni. I tak przyjmuje się, że obowiązek przeprowadzenia kontroli musi być nałożony w drodze decyzji, przy czym w takiej decyzji może być nałożony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego (na przykład wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 1622/97). Jak widać w tym przypadku względy szybkości działania w takim samym stanie zagrożenia nie skłoniły sądu do interpretacji wyłączającej możliwość odwołania się od rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Dodać też należy, że Prawo budowlane pozwala na szybkie działanie w razie wystąpienia realnego zagrożenia, na przykład na podstawie art. 69. Wówczas, co warto podkreślić, też jednak dopuszcza się kontrolę działania władzy publicznej, przy czym następczą (tak przyjęto w wyroku NSA z 13 grudnia 2001 r. w sprawie II SA/Gd 2020/99).

Zawieranie się zakresu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie art. 81c ust. 2 tej ustawy powoduje w praktyce, że to od organu administracji, w szczególności od tego, który z przepisów powoła w podstawie postanowienia, zależy tak istotne dla stron postępowania administracyjnego uprawnienie jak możliwość wniesienia zażalenia. Na przykład w sprawie o sygn. akt II OSK 1830/06 przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym było kwestionowanie postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, którym nałożono obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego, gdzie w ogóle nie powstała wątpliwość co do dopuszczalności zażalenia na to postanowienie i następnie skargi do sądu administracyjnego, gdyż organ obok tego przepisu powołał jeszcze art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Należy też mieć na uwadze elementy wykładni historycznej. Otóż w tekście pierwotnym Prawa budowlanego brak było przepisu, który przewidywałby możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o charakterze dowodowym, którym zobowiązuje się do przedłożenia ekspertyz lub ocen technicznych. Możliwość taką po raz pierwszy wprowadzono ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. nr 111, poz. 726 ze zm.), którą znowelizowano art. 89 Prawa budowlanego i która weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 r. Następnie treść zawarta w art. 89, na skutek kolejnych nowelizacji, znalazła się w art. 81c Prawa budowlanego. Art. 89 stanowił część rozdziału poświęconego ogólnym przepisom o organach administracji właściwych w sprawach uregulowanych w prawie budowlanym. Tak samo art. 81c. Skoro więc przepis mówiący, że na postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej służy zażalenie, dodano do art. 89 o ogólnym charakterze, to ustawodawcy chodziło o to, aby to uprawnienie też miało charakter ogólny.

Ponadto w związku z tym, że możliwość zaskarżenia postanowienia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej istnieje w Prawie budowlanym od 24 grudnia 1997 r. orzeczenia, w których kategorycznie stwierdza się, że na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, należy oceniać z uwzględnieniem stanu prawnego, którego dotyczą.

Zarzuty skargi są więc zasadne i z tego powodu wyrok Sądu pierwszej instancji, na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega uchyleniu a sprawa przekazaniu Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni nie tylko przedstawione wyżej argumenty przemawiające za odmienną oceną zaskarżalności postanowień wydanych na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także rozważy podstawy udziału w sprawie skarżącego.

W szczególności rozważenia wymaga na czym polega interes prawny skarżącego w tym, aby mógł on brać udział w postępowaniu, w którym wydano postanowienie z [...] kwietnia 2005 r., skoro postanowieniem tym nałożono obowiązek na Prezydenta m.st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji powinien zwrócić uwagę na to, że skarżący jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (wynika to z uchwały Rady m.st. Warszawy z 2 grudnia 2004 r. nr XLIII/1019/2004, opublikowanej w Dz.U. Województwa Mazowieckiego nr 309 z 2004 r., poz. 9585 ze zm.). Ma więc zarówno zdolność administracyjnoprawną (art. 29 k.p.a.), jak i sądową (art. 25 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W odróżnieniu od procedury uregulowanej przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, która nie przewiduje zdolności sądowej dla samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, skarżący w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed sądem administracyjnym może w związku z tym występować obok jednostki samorządowej, której jest jednostką organizacyjną, a która to zdolność administracyjnoprawną, jak i sądową ma z tytułu bycia osobą prawną. Wyjaśnić więc należy czy skarżący działa we własnym imieniu, co wówczas rodzi problem jego interesu prawnego, czy też w imieniu m.st. Warszawy, na co wskazywałoby złożenie pełnomocnictwa od Prezydenta m.st. Warszawy (karta 8 akt sądu pierwszej instancji) i swoista obrona interesów tego podmiotu, przejawiająca się w argumentacji na jego rzecz, w szczególności w twierdzeniu, że to nie Prezydent m.st. Warszawy winien być podmiotem obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r., lecz Wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. [...]. W związku z tą argumentacją należy zwrócić uwagę, że ściślej problem ten winien być ujęty w pytaniu czy adresatem tym winna być Wspólnota, czy Prezydent m.st. Warszawy, czy m.st. Warszawy, bo przecież adresatem tego postanowienia jest Prezydent m.st. Warszawy. Sąd pierwszej instancji winien zadbać o prawną precyzję sformułowań i odróżniać organy osoby prawnej (Prezydent m.st. Warszawy) od tej osoby prawnej (m.st. Warszawy) oraz od jej jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (skarżący Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy). Powinien też rozważyć, kto jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej – jednostka samorządu terytorialnego, jej organ, czy też samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak dostatecznej precyzji w przeprowadzeniu rozróżnienia pomiędzy tymi podmiotami, które w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym mogą występować samodzielnie i niezależnie od siebie, ale nie mogą być "równocześnie" podmiotami praw cywilnych, na przykład własności lokali, z czym wiąże się udział we wspólnocie mieszkaniowej. Stwierdza się tam bowiem m.in., że obowiązek wynikający z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy właściciela lub zarządcy budynku, nie zaś "członka wspólnoty mieszkaniowej jakim jest strona skarżąca." Nie jest jasne, kto według Sądu pierwszej instancji jest w tym przypadku skarżącym, czy Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, który przecież nie może być członkiem wspólnoty mieszkaniowej, gdyż nie ma osobowości prawnej, czy też m.st. Warszawa, które może być członkiem wspólnoty mieszkaniowej, ale które za skarżącego może być uznane tylko wtedy, gdy uzna się, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy nie działa we własnym imieniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na uzasadnionych podstawach i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, oraz na skutek wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania, na które złożyły się opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego, który sprawę prowadził także w pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł).