Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 598/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 3. par. 115, par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1-2, art. 6 ust. 2,  art. 7, art. 9 ust. 1-2, art. 15, art. 19, art. 21
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia 16 października 2018 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2018 r. Rada Gminy W. - po uzyskaniu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.- dalej zwanej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 – dalej zwanej także "ustawą") - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy W. stanowi załącznik do uchwały (§ 1). Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, traci moc uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy W. (§ 3). Stwierdzono, że niniejsza uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 4).

Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 3-6, ust. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, 3 i 4, § 7, § 8 ust. 11, § 10 ust. 5, § 11 ust. 2-4, § 12 ust. 1, 2 i 8, § 13 ust. 5, § 16 ust. 2 oraz § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej: "załącznikiem"), tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. (zwanego dalej także: "Regulaminem"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 ustawy wraz z naruszeniem:

1/ § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej zwanego "załącznikiem do rozporządzenia w sprawie >Zasad techniki prawodawczej<"), polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 1-2 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanych na podstawie art. 13 ustawy;

2/ § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 3-6 Regulaminu poprzez określenie obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisu art. 15 ust. 1-3 ustawy;

3/ § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 Regulaminu poprzez określenie praw przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisu art. 7 oraz z odwołaniem do art. 8 ustawy;

4/ § 4 ust. 3, § 115 i §118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 Regulaminu poprzez określenie obowiązków odbiorcy usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z jednoczesnym powtórzeniem i modyfikacją art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz odesłaniem do przepisów innych aktów normatywnych;

5/ § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 Regulaminu poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 2 ustawy, że umowa może być zawarta z odbiorcą usług, którego nieruchomość została przyłączona do sieci wodociągowej lub do sieci kanalizacyjnej;

6/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na niezrealizowaniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 3 Regulaminu i powtórzeniu z modyfikacją przepisu art. 6 ust. 6 ustawy;

7/ § 4 ust. 3, § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 4 i § 7 Regulaminu poprzez określenie postanowień, jakie stosuje się w umowach zawieranych na odprowadzanie ścieków przemysłowych z odwołaniem się do przepisu art. 10 ustawy i rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy poprzez wskazanie, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu (§7);

8/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 11 Regulaminu poprzez określenie warunków, jakie musi spełniać dodatkowy wodomierz i wskazanie, że przedsiębiorstwo określa warunki jego montażu;

9/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 10 ust. 5 i § 11 ust. 4 Regulaminu poprzez ustalenie, że w sytuacji wyrażenia woli budowy sieci z własnych środków przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, dalsze postępowanie odbywa się zgodnie § 12 ust. 4 Regulaminu i osoba ta może wystąpić do Gminy z wnioskiem o zawarcie umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci, a umowa o przyłączenie określi szczegółowo warunki budowy i przeniesienia na rzecz Gminy prawa własności do urządzeń wybudowanych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego;

10/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 2 Regulaminu poprzez ustalenie, że warunki techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych określają plany wieloletniego rozwoju i modernizacji infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej opracowane przez gminę, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy;

11/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 3 Regulaminu poprzez określenie, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej;

12/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 1 i 2 Regulaminu poprzez określenie warunków przystąpienia przez inwestora do robót budowlano-instalacyjnych przyłącza (ust. 1) i obowiązku uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłącza z przedsiębiorstwem (ust. 2);

13/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 8 Regulaminu poprzez określenie sankcji za pobór wody z sieci wodociągowej i/lub odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej bez zawarcia umowy z przedsiębiorstwem;

14/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 5 Regulaminu poprzez określenie okoliczności, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług;

15/ § 115 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 2 Regulaminu poprzez dopuszczenie wyłącznie pisemnej formy zgłoszenia reklamacji dotyczących sposobu wykonywania umowy przez przedsiębiorstwo;

16/ § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 18 Regulaminu poprzez powtórzenie z modyfikacją przepisu art. 7 ustawy i upoważnienie oraz określenie warunków wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne na teren nieruchomości lub do pomieszczenia odbiorcy usług w celu wykonania działań określonych w art. 7.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie to, iż akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków elementy uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu oraz że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w cytowanym przepisie zagadnień. Prokurator stwierdził, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się zatem tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, a wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając to na uwadze – w ocenie skarżącego Prokuratora – część regulacji zaskarżonej uchwały wydana została z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy lub nie wypełnia tego upoważnienia, a ponadto narusza wskazane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady techniki legislacyjnej określone w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co zostało szczegółowo przedstawione uzasadnieniu skargi. Z kolei, biorąc pod uwagę ilość oraz wagę stwierdzonych naruszeń prawa, ich istotny wpływ na treść pozostałych regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale oraz fakt, że eliminacja wyłącznie zaskarżonych przepisów spowoduje dezintegrację i brak możliwości samodzielnego istnienia w obrocie prawnym pozostałej treści Regulaminu, zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, zwracając uwagę, że ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw wprowadzono nową treści art. 19 ustawy; a mianowicie zgodnie ze znowelizowanym art. 19 ust 1 i 2 ustawy projekt regulaminu opracowywany jest przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, na tej podstawie rada przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, natomiast organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje - w drodze postanowienia, na które służy zażalenie - opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Rada Gminy W. na podstawie projektów regulaminów opracowywanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne prowadzące działalność na terenie Gminy W. opracowała projekt regulaminu, który został zaopiniowany przez Wody Polskie. Następnie uchwała podlegała kontroli organu nadzoru, który również nie wniósł zastrzeżeń, co do treści obecnie kwestionowanej uchwały.

W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała wypełnia nałożone na Radę Gminy W. obowiązki określone w art. 19 ust. 5 ustawy - realizują one w sposób właściwy delegację ustawową i wypełniają zakres upoważnienia ustawowego. Skarżąca wskazała, że skarga Prokuratora wywiedziona niemal 2 lata pod podjęciu przez Radę Gminy W. uchwały jest wynikiem publikowanego w tym czasie orzecznictwa przez sądy administracyjne.

W ocenie organu, określony w art. 19 ust. 5 ustawy obowiązek gminy do określenia w uchwalanym regulaminie poziomu jakościowego wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi na jej terenie poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych został wypełniony poprzez wskazanie poziomu ciśnienia użytkowania wody oraz jakości i parametrów wody wynikających z odpowiednego aktu wykonawczego Ministra Zdrowa wydanego w oparciu art. 13 ustawy. Odwołanie się w § 3 ust 2 pkt 1 Regulaminu do art. 8 ustawy nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Przepis ten nie zawiera, bowiem powtórzenia, ani modyfikacji definicji ustawowej, a jedynie odesłanie do regulacji, w której ustawodawca określił - w sposób powszechnie obowiązujący - przyczyny i warunki odcięcia wody.

Odnosząc się do kwestionowanych uregulowań dotyczących określenia praw i obowiązków odbiorcy usług wskazano, że podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy W. nie wywiodła, aby intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy w tym kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy. Takie wnioski można wysnuć wyłącznie w oparciu o aktualne orzecznictwo.

Podkreślono, że Rada Gminy uchwalając akt prawa miejscowego kieruje się nie tylko koniecznością zachowania warunków formalnych podejmowanych uchwał. Akty takie mające wymiar lokalny, pełniły dotychczas także funkcje informacyjną. Należy przy tym podkreślić, że kwestionowane przez Prokuratora zapisy uchwały dotyczą uregulowań wynikających z praktyki, co dotyczy m.in. odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. Dotychczas tak formułowane akty prawa miejscowego nie były kwestionowane (dotyczy to m.in regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach). Wskazano, że obecnie wywodzone skargi - nie przez mieszkańców gminy a przez Prokuratora - oraz kierunek orzeczniczy ma wymiar niemal akademicki i formalistyczny.

Pismem procesowym z dnia 25 sierpnia 2020 r. organ złożył w załączeniu: uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia 21 czerwca 2018 r., wyciąg z protokołu nr [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy W. z dnia 21 czerwca 2018 r., postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 września 2018 r. oraz wyciąg z protokołu nr [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy W. z dnia 16 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej w skrócie: "u.z.z.w.o.ś.") rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając powyższe na uwadze odnotowania wymaga, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16; w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17; w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 996/17 oraz w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18). Podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w.o.ś., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro więc ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07; we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17).

Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15).

Skoro zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały -Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. uznał, że skarga jest uzasadniona i w całości zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się po kolei do poszczególnych zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie zarzutów podniesionych wobec § 3 Regulaminu w kontekście nieprawidłowego wypełnienia upoważnienia ustawowego, tak w zakresie naruszenia zasad prawidłowej legislacji aktu prawnego (tj. § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), jak również w zakresie nieprawidłowej realizacji przepisu kompetencyjnego określonego w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez odwołanie się w pkt 1 ust. 1 § 3 oraz w pkt 2 ust. 1 § 4 Regulaminu do innych obowiązujących w systemie prawa uregulowań w tym zakresie.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody; dotyczy to także określenia obowiązujących w gminie konkretnie wskazanych parametrów dotyczących odprowadzania ścieków.

Przedmiotowy regulamin nie określił w sposób prawidłowy (a przynajmniej pełny) parametrów minimalnego poziomu ww. usług.

Zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że w § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu zostały uregulowane jedynie wymogi co do ciśnienia wody, przy czym określono nie tylko jego minimalny poziom, ale także jego górną granicę, nawiązując przy tym do technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych m.in. strukturą i średnicą sieci i przyłącza, natomiast nie określając minimalnej ilości dostarczanej wody i ilości odprowadzanych ścieków, a w zakresie jakości wody odsyłając do obowiązujących przepisów prawnych, co w istocie stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot. W zakresie określenia jakości dostarczanej wody (§ 3 ust. 1 pkt 2) nie może mieć znaczenia to, iż wymagania dotyczące tego parametru regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w.o.ś., gdyż nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określało w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294 ze zm.). Akt ten określał wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, w tym także parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo–kanalizacyjne. Brak jest bowiem prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, gdyż byłaby to woda niezdatna do spożycia przez ludzi.

Określenie zatem w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić (lub nie) zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 364/19 oraz w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18). Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu, co stanowi istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie przez Gminę W. normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś.

Istotnym w tym miejscu jest także zauważenie, że w Regulaminie w § 3 ust. 1 pkt 3-6 wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek utrzymania i prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowych i kanalizacyjnych (pkt 3), dotrzymania ciągłości i niezawodności dostaw wody z urządzeń wodociągowych oraz odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (pkt 4), budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (pkt 5) oraz zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego (pkt 6). Kwestionowany zapis uchwały stanowi powtórzenie z modyfikacją ustawowo określonych obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zawartych w art. 5 ust. 1-2 i art. 15 ust. 1-4 u.z.z.w.o.ś.

Z kolei przepisy § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu stanowią modyfikację art. 5 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, natomiast § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 15 ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś., w myśl których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 (pkt 1) oraz koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (pkt 3).

W § 3 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo ma prawo: 1) odciąć dostawę wody w przypadkach i na warunkach określonych w art. 8 ustawy; 2) dokonywać kontroli przyłącza wodociągowego od sieci wodociągowej do zaworu znajdującego się za wodomierzem głównym włącznie; 3) kontrolować sprawność wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej i wewnętrznych urządzeń do oczyszczania ścieków będących własnością Odbiorcy usług oraz ilość i jakość odprowadzanych ścieków; 4) wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń Odbiorcy usług, w celu przeprowadzenia kontroli wodomierza głównego, urządzenia pomiarowego lub wodomierzy zainstalowanych na sieci wewnętrznej, dokonywania odczytów wskazań, przeprowadzenia badań, pomiarów, przeglądów i napraw urządzeń będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa (ust. 2), zaś pracownicy przedsiębiorstwa mogą wykonywać ww. czynności na podstawie pisemnego upoważnienia, które okazują na żądanie Odbiorcy usług (ust. 3). W myśl art. 7 u.z.z.w.o.ś. osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Przepisy § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu stanowią zatem nieuprawnione zmodyfikowane powtórzenie art. 7 ustawy, a ponadto § 3 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zawiera wprost odwołanie do art. 8 u.z.z.w.o.ś., co jest sprzeczne z § 4 ust. 3, § 118 w zw. z §143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z zasadami techniki prawodawczej i przesądza o istotnym naruszeniu prawa.

W § 4 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu zostały zawarte regulacje określające odpowiednio prawa i obowiązki odbiorcy usług, które nie mieszczą się jednak w zakresie upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 w pkt 1-8 u.z.z.w.o.ś. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 3 tej ustawy umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad określonych w ustawie. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Zawarcie katalogu obowiązków odbiorcy usług w Regulaminie wkracza w materię ustawową, a także w materię umowną. Obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinny zostać zawarte w postanowieniach samej umowy, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie. Delegacja zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. nie zawiera kompetencji do określenia treści umów (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 892/10 oraz z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1470/13).

Zwrócić uwagę należy także, że niektóre z obowiązków nałożonych na odbiorców usług w Regulaminie zostały określone albo poprzez powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i 2 u.z.z.w.o.ś., albo w sposób niejasny, odsyłający do ustawy, umowy, warunków technicznych przyłączenia do sieci, a także wkraczając w sferę uregulowaną innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W § 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu zobowiązując odbiorcę usług do zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, Rada Gminy posłużyła się art. 5 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., częściowo powtarzając jego zapis, natomiast w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, zobowiązując do użytkowania instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci wodociągowej poprzez montaż oraz utrzymanie zaworów antyskażeniowych, odwołano się ogólnie do obowiązujących przepisów, przewidujących przypadki, w których wymagany jest montaż takich zaworów, co wkracza na grunt Prawa budowlanego, a ściśle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które m.in. regulują w § 113-127 wyposażenie techniczne budynków i wymogi dotyczące instalacji ciepłej i zimnej wody oraz kanalizacji ściekowej i deszczowej. Wskazane zapisy Regulaminu pozostają zatem poza zakresem upoważnienia zawartego w art. 19 u.z.z.w.o.ś. i są sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonymi w § 4 ust. 3, § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Obowiązki nałożone na odbiorcę usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w § 4 ust. 2 pkt 3-4 Regulaminu, dotyczące konserwowania i utrzymywania na własny koszt w należytym stanie technicznym i sanitarnym, posiadanej instalacji, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, chronienia instalacji wodociągowej oraz studzienki wraz z wodomierzem przed skutkami niskich temperatur, jak również powiadomienia przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego, wodomierza dodatkowego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby (pkt 3) oraz użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej i umożliwienie kontroli jakości ścieków wprowadzanych do sieci (pkt 4) - wykraczają poza delegację ustawową, która nie przewiduje kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków odbiorców usług w zakresie sposobu użytkowania instalacji wodociągowej i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Z kolei treść § 4 ust. 2 pkt 5-6 Regulaminu, w którym zobowiązano do niewrzucania do urządzeń instalacji kanalizacyjnej odpadów stałych, które mogą powodować zmniejszenie przepustowości przewodów kanalizacyjnych, a w szczególności żwiru, piasku, popiołu, szkła, wytłoczyn, drożdży, szczeciny, ścinków skór, tekstyliów, włókien, nawet jeżeli znajdują się one w stanie rozdrobnionym, stanowi powtórzenie art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., zaś § 4 ust. 2 pkt 6 Regulaminu zobowiązujący do niewylewania do urządzeń instalacji kanalizacyjnej substancji o składzie i stężeniach przekraczających normy określone w obowiązujących przepisach, substancji palnych i wybuchowych, substancji żrących i toksycznych - stanowi częściowo powtórzenie art. 9 ust. 2 pkt 3 i 4 u.z.z.w.o.ś. Oba przepisy wkraczają ponadto na grunt ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Wprowadzanie obowiązków ciążących na odbiorcach usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie postępowania z odpadami nie zostało przekazane do kompetencji rady gminy w ramach upoważnienia zawartego w art. 19 u.z.z.w.o.ś.

Z kolei § 4 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zobowiązując do umożliwienia upoważnionym przedstawicielom przedsiębiorstwa wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń celem realizacji zadań nałożonych ustawą oraz Regulaminem, również pozostaje poza zakresem upoważnienia, a zważywszy na określone wprost w art. 7 u.z.z.w.o.ś. prawo osoby reprezentującej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wstępu na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego, jest całkowicie zbędny.

Pozostałe regulacje określone w pkt 8-12 § 4 ust. 2 Regulaminu, zawierające obowiązek odbiorcy usług informowania przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody oraz instalacjach zasilanych z tych ujęć (pkt 8); o awariach instalacji, przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych (pkt 11) oraz zobowiązujące do wykorzystywania wody z sieci wodociągowej zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci oraz zawartą Umową (pkt 9); odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci oraz zawartą Umową (pkt 10) oraz dokonywania terminowej zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki (pkt 12) - nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego i wyraźnie wkraczają w sferę stosunku cywilnoprawnego wynikającego z umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem i odbiorcą jego usług, zastępując regulacje, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści umowy. Nakładanie na mieszkańca gminy obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego musi wynikać z wyraźnej delegacji ustawowej. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog obowiązków odbiorcy usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w sposób wyczerpujący określony został w art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i 2 u.z.z.w.o.ś., a dostawcy ścieków przemysłowych w art. 10 u.z.z.w.o.ś., zaś w pozostałym zakresie ustawodawca pozostawia swobodę ich kształtowania w ramach umowy cywilnoprawnej, to jakiekolwiek poszerzenie tych obowiązków przez prawodawcę lokalnego nie jest dopuszczalne.

Odnotowania wymaga także, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, tymczasem w § 5 ust. 1 Regulaminu wskazano, że umowa "może być zawarta" z odbiorcą usług takiej nieruchomości. Zapis taki oznacza, że przedsiębiorstwo może, ale nie ma obowiązku zawrzeć takiej umowy, a zatem stanowi modyfikację zapisu ustawowego wprowadzając uznaniowość po stronie przedsiębiorstwa, nie zaś obowiązek, co musi skutkować uznanie, że treść Regulaminu w tym zakresie istotnie narusza prawo.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 3 Regulaminu umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w ustawie. Przepis ten jest powtórzeniem z modyfikacją art. 6 ust. 6 u.z.z.w.o.ś., w myśl którego na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku, precyzując jednocześnie w pkt 1-7 kiedy taka umowa jest zawierana. Powtórzenie zmodyfikowanego zapisu ustawy stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej określonych w § 118 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a nadto nie określa warunków i trybu zawarcia tego rodzaju umowy z odbiorcami usług, zatem w istocie nie realizuje upoważnienia ustawowego, przez co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z kolei z § 5 ust. 4 Regulaminu w umowach zawieranych na odprowadzanie ścieków przemysłowych stosuje się postanowienia wynikające z art. 10 ustawy oraz z rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 u.z.z.w.o.ś. Powyższy zapis Regulaminu nie określa w sposób jasny i precyzyjny warunków i trybu zawierania umów z dostawcami ścieków przemysłowych, zatem nie realizuje upoważnienia ustawowego, a odwołując się do przepisu ustawy oraz przepisów wykonawczych bez dokładnego sprecyzowania daty ich uchwalenia, narusza zasady techniki legislacyjnej określone w § 115, § 4 ust. 3 i § 6 w zw. z § 143 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zasadnie w skardze zakwestionowano także § 7 Regulaminu, w którym wskazano, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu, albowiem zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z treści powszechnie obowiązującego prawa - art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego - nie zaś z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym zakresie w zaskarżonej uchwale nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym jest bowiem mowa o "ustawie", pod którą zgodnie z § 2 ust. 1 Regulaminu należy rozumieć ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Artykuł 58 k.c. stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Oznacza to, że treść umowy, o jakiej mowa wyżej, w istocie nie może naruszać praw i obowiązków wynikających z jakiejkolwiek ustawy, a nie tylko ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wprowadzona w § 7 Regulaminu regulacja stanowi zatem niedopuszczalne zawężenie ogólnie obowiązującej zasady prawa cywilnego (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1039/19 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16).

W odniesieniu do § 8 ust. 11 Regulaminu, który stanowi, że zasady montażu dodatkowego wodomierza określa przedsiębiorstwo, a wodomierz musi posiadać ważne świadectwo legalizacji oraz być zaplombowany przez pracowników przedsiębiorstwa, należy wskazać, że pozostaje on poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem kompetencja do określenia sposobu rozliczenia w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfie nie obejmuje upoważnienia do określenia zasad montażu dodatkowego wodomierza oraz warunków jakie musi spełniać to urządzenie.

Zgodnie z § 11 ust. 2 Regulaminu techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych określają plany wieloletniego rozwoju i modernizacji infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej opracowane przez gminę, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy. Rozstrzygnięcie to istotnie narusza przepisy art. 19 i art. 21 u.z.z.w.o.ś., gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, a poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" i są nieprecyzyjne (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19; w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SAJWa 896/17, a także wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06). Poza tym art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. ustanawia dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości, a mianowicie: spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, a po drugie istnienie technicznych możliwości świadczenia. Możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorstwo zależą głównie od istnienia sieci oraz od parametrów urządzeń, którymi dysponuje przedsiębiorstwo np. jej przepustowości, a nie od udostepnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, jako formy zapewniania technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jak stanowi § 12 ust. 2 Regulaminu. Udostępnienie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 u.z.z.w.o.ś. nie jest desygnatem warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś., a mówiąc innymi słowy, nie jest przejawem rzeczonych możliwości dostępu do usług. W tej mierze wspomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Elementy planu określa art. 21 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., a ponadto - stosownie do art. 21 ust. 3 u.z.z.w.o.ś. - plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Istotą rzeczonego przepisu jest opracowany przez przedsiębiorstwo (art. 21 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.) plan rozwoju i modernizacji zakresu usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 21 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.o.ś.), czyli przedsięwzięć w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś.) wraz z nakładami inwestycyjnymi (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.) i sposobem finansowania w poszczególnych latach (art. 21 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), przy czym powinność jego opracowania dotyczy tylko przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7 u.z.z.w.o.ś.). Wobec powyższego § 11 ust. 2 Regulaminu nie realizuje dyrektywy przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Z kolei w § 11 ust. 4 Regulaminu określono, że w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 5, osoba ubiegająca się o przyłączenie może wystąpić do Gminy z wnioskiem o zawarcie umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci. Umowa o przyłączenie określi szczegółowo warunki budowy i przeniesienia na rzecz Gminy prawa własności do urządzeń wybudowanych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepis § 10 ust. 5 Regulaminu przewiduje natomiast, że w razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, informuje na piśmie o tym fakcie osobę ubiegającą się o przyłączenie. Jeżeli osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości wyraża wolę budowy sieci z własnych środków, dalsze postępowanie odbywa się zgodnie § 11 ust. 4 Regulaminu.

Powyższe regulacje nie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., ani w odniesieniu do warunków przyłączenia do sieci (pkt 4), ani w odniesieniu do warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), ani też sposobu dokonywania odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6). Kwestie dotyczące przekazywania urządzeń przez osoby, które je wybudowały z własnych środków uregulowane zostały w art. 31 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Ustawa nie upoważniła rady gminy do stanowienia w tym zakresie jakichkolwiek regulacji w prawie lokalnym, pozostawiając decyzję i warunki przekazania stronom umowy i wskazując jedynie, że przekazanie to nastąpić powinno za odpłatnością. Rada Gminy nie została upoważniona do określenia postępowania w sytuacji wyrażenia woli budowy sieci z własnych środków przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, ani określenia postanowień jakie powinna określać stosowna umowa w tym zakresie, a takie regulacje zawarte zostały w kwestionowanych przepisach Regulaminu.

W § 11 ust. 3 Regulaminu wskazano, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.zw.o.ś., bowiem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.o.ś.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.o.ś.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19).

W § 12 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu stwierdzono, że warunkiem przystąpienia przez Inwestora do robót budowlano-instalacyjnych jest wykonanie dokumentacji projektowej przyłącza i uzgodnienie jej w sposób określony w warunkach technicznych (ust. 1), a przedsiębiorstwo ma obowiązek uzgodnienia dokumentacji w terminie do 14 dni od daty otrzymania dokumentacji do uzgodnienia (ust. 2), zaś po wykonaniu przyłącza, lecz przed jego zasypaniem, Inwestor lub wykonawca przyłącza zobowiązany jest do zawiadomienia przedsiębiorstwa (z co najmniej 3-dniowym wyprzedzeniem) o gotowości do odbioru technicznego przyłącza, a przedsiębiorstwo sprawdza zgodność wykonania przyłącza z dokumentacją projektową i wydanymi warunkami technicznymi (ust. 3). Regulamin w tej części narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.o.ś., bowiem akt ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju warunku przystąpienia do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje podstaw prawnych, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie, natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w.o.ś. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. W regulaminie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych, gdyż czynności techniczno-kontrolne zostały przesunięte na etap samego odbioru przyłącza (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/19).

W Rozdziale 7 Regulaminu zatytułowanym: "Sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza", w § 12 ust. 8 zamieszczony został przepis, zgodnie z którym pobór wody z sieci wodociągowej i/lub odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej bez zawarcia z przedsiębiorstwem umowy, o której mowa w § 6 Regulaminu, skutkuje sankcjami karnymi określonymi w art. 28 u.z.z.w.o.ś. Przepis ten nie ma żadnego związku ze sposobem dokonywania odbioru wykonanego przyłącza, jak i innymi zagadnieniami powierzonymi radzie gminy do uregulowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. Rada Gminy nie została upoważniona do ustalania przepisów określających skutki i rodzaj sankcji za bezumowne korzystanie z wody i odprowadzanie ścieków, bowiem kwestie te zostały wyraźnie i wyczerpująco unormowane w art. 28 u.z.z.w.o.ś., a zatem przywoływanie ich w regulaminie jest nieuprawnione i wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.zw.o.ś.

Z kolei w § 13 ust. 5 Regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to jednak z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych mu sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców. W związku z tym należy podkreślić, że rolą rady gminy jest określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. Skoro w art. 8 u.z.z.w.o.ś. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zaniknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to w akcie prawa miejscowego nie ma podstaw do ich modyfikowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia wody lub zaniknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że opisana regulacja w sposób istotny narusza przepisy prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 230/20 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19).

Za niezgodny z prawem należy uznać również przepis § 16 ust. 2 Regulaminu, w którym uchwalono, że reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej. Przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.o.ś., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19).

W § 18 Regulaminu zawarto regulację, zgodnie z którą osoby reprezentujące przedsiębiorstwo, po okazaniu legitymacji służbowej lub pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorcy usług w celu wykonania działań określonych w art. 7. Przepis ten stanowi powtórzenie treści art. 7 u.z.z.w.o.ś. z jego istotną modyfikacją, bowiem ustawodawca wprowadził wymóg okazania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, zaś regulamin zastępując spójnik "i" spójnikiem "lub" wprowadza wymóg okazania alternatywnie jednego z tych dokumentów. Tak istotne odstępstwo od wymogu ustawowego w akcie prawa miejscowego stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia, naruszenie zasad legislacyjnych i kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa.

Podsumowując dotychczasowe rozważania podkreślić należy, że powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego stwarza niebezpieczeństwo dokonywania jego interpretacji nie w kontekście ustawy będącej dla niego źródłem, ale w kontekście regulacji uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Należy co prawda wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na względny, a nie bezwzględny charakter zakazu powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu, ale akceptacja ewentualnego powtórzenia musi wynikać z określonego kontekstu aktu prawnego. Dopuszcza się bowiem wyłącznie powtórzenia w ściśle określonym celu, tj. gdy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji (vide: np. wyroki NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1935/18). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim powtórzeniami. Nie pełnią one roli zapowiadającej dalsze regulacje, są zatem regulacjami w zaskarżonym Regulaminie całkowicie zbędnymi, niepotrzebnymi, dezinformującymi (również ze względu na liczne modyfikacje regulacji ustawowych) i powodującymi jego rozbudowanie ponad wymiar dopuszczony ustawowo. Istotność naruszenia wynika również i z tego, że zawarcie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, lokalnego, zaburza ścisły podział hierarchiczny aktów prawa i doprowadza do niepotrzebnego rozbudowania rozmiarów aktów prawa miejscowego, co zaburza jego czytelność dla odbiorców.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie sposób podzielić argumentacji Gminy wskazanej w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do akcentowanej przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę funkcji informacyjnej dla mieszkańców gminy uchwały wprowadzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, co w ocenie organu miałoby uzasadniać wprowadzane doń powtórzenia, należy stwierdzić, że nie są to istotne racje, przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 460/17) "zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń".

W odniesieniu natomiast do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że Rada Gminy – stosownie do uregulowań z art. 19 u.z.z.w.o.ś. – opracowała projekt Regulaminu (zaskarżonej uchwały), który został zaopiniowany przez Wody Polskie a organ nadzoru, w stosunku do tej uchwały, nie wniósł żadnych zastrzeżeń, Sąd pragnie zauważyć, że po pierwsze – jak wynika z załączonej przez Gminę przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. dokumentacji – postanowieniem z dnia 11 września 2018 r. (nr [...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie negatywnie zaopiniował przedłożony projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W., a po drugie, nawet fakt uzyskania "pozytywnego" zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy przez organ regulacyjny, jak również nie wniesienia przez organ nadzoru jakichkolwiek zastrzeżeń do treści uchwały, nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiających wydanie przez organ gminy uchwały sprzecznej z prawem czyli naruszającej w stopniu istotnym określone przepisy prawa, jak też nie mogą przez to stanowić okoliczności pomniejszających wagę stwierdzonych przy wydaniu tej uchwały naruszeń.

Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu innych przepisów tej ustawy polegające na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak, w sentencji wyroku.

Niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).