Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1563/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2 pkt 4, art. 25 ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1193/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1193/18, po rozpoznaniu skargi M. B., w pkt I. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; w pkt II. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] lipca 2018 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka M. B. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie; w pkt III. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 3 sierpnia 2017 r. M. B. zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci: M. B. (ur. [...] r.) – pierwsze dziecko w rodzinie oraz M. B. (ur. [...] r.). Przed wydaniem decyzji organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, z którego wynikało, że dochód rodziny stanowi dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia M. B. oraz dochód M. B. uzyskany w 2016 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2017r. Prezydent Miasta Szczecin przyznał M. B. świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci: M. B. i M. B. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta Szczecin w części przyznającej świadczenie wychowawcze na syna M. B., jako wydanej w tej części z rażącym naruszeniem prawa. Działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że źle został wyliczony dochód w rodzinie, tj. oprócz dochodu wnioskodawczyni, organ winien był także wziąć pod uwagę dochód jej męża oraz kwotę zwrotu z tytułu ulgi na dzieci. Organ podał, że tak wyliczony dochód daje kwotę 1.037, 01 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, która to kwota przekracza kwotę kryterium dochodowego. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że decyzja ta we wskazanej części rażąco narusza prawo materialne.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta Szczecin odmówił przyznania M. B. świadczenia wychowawczego na syna M. B. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018r.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta Szczecin uznał świadczenie wychowawcze pobrane na dziecko M. B. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. za świadczenie nienależnie pobrane w myśl art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w łącznej kwocie 3.500 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz podał, że po prawidłowym przeliczeniu dochodu rodziny ustalono, że wyniósł on rocznie 32.547,72 zł, dochód miesięczny wynosi 4.148,05 zł, a dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.037,01 zł, a zatem nie kwalifikuje do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Od powyższej decyzji M. B. wniosła odwołanie, podnosząc, że dokonała należytej staranności w składaniu i wypełnianiu wszelkich dokumentów potrzebnych do uzyskania świadczenia 500+ na syna M. i córkę M. Podała, że w dniu 1 sierpnia 2016 r. mąż zmienił pracę i wszelkie potrzebne dokumenty zostały osobiście przez męża dostarczone. Strona podniosła, że przez błędne obliczenia urzędnika i rażącą pomyłkę naraża się ją na ogromną stratę finansową 3.500 zł, której nie jest z mężem w stanie pokryć. W jej ocenie doszło do rażącego naruszenia prawa, ale nie z jej winy, lecz z winy organu, który świadczenie wychowawcze przyznaje. Strona podała, że obecnie jest w ciąży i nie stać jej na pokrycie takiej sumy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] czerwca 2018 r. wydana została przez Kolegium decyzja, którą stwierdziło ono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] sierpnia 2017 r. w części. Tym samym, ziściła się, wymieniona w art. 25 ust. 2 pkt 4 wskazanej ustawy, przesłanka niezbędna do uznania, że pobrane świadczenie wychowawcze za wskazany okres na syna M. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ wyjaśnił, że wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że właściwy organ nie działa w ramach uznania administracyjnego i w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka w nim wymieniona, jest on zobowiązany do uznania, że ma do czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi i jednocześnie do żądania ich zwrotu.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc argumenty tożsame, jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 14 marca 2019 r. uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że decyzję orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu poprzedzało wydanie przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Szczecin w części przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze na rzecz syna na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. oraz wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania świadczenia za wskazany okres. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje stanowią tym samym bezpośrednie następstwo decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna. Wobec tego Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 p.p.s.a. którym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Powołując się na art. 134 i 135 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest sprawa "świadczenia wychowawczego", co oznacza, że kontrolą sądową należało objąć wszelkie rozstrzygnięcia wydane w jej granicach, a więc nie tylko zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] października 2018 r., jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu na rzecz syna, lecz także decyzje wydane w innych postępowaniach w tej sprawie (dotyczących powyższego świadczenia), w szczególności, skutkiem których stwierdzono istnienie przesłanki świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd wskazał, że do tych ostatnich niewątpliwie należy zaliczyć decyzję Kolegium z [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność w części decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Szczecin z [...] sierpnia 2017 r., przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na rzecz syna M., gdyż to właśnie rozstrzygnięcie stanowiło dla organów podstawę faktyczną do uznania, iż wypłacone skarżącej świadczenie w kwocie 3.500 zł było świadczeniem nienależnie pobranym, które podlega zwrotowi. Nie sposób także – w ocenie Sądu – pominąć okoliczności, że w wyniku tej decyzji organ I instancji ponownie rozpoznał wniosek skarżącej w zakresie przyznania świadczenia dla syna. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że przyjąć należy, iż w ramach tej samej "sprawy", mieści się także decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z [...] lipca 2018 r. jako rozstrzygająca o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko.

Przechodząc do merytorycznej oceny działalności organów administracji publicznej podjętych w granicach tej sprawy, Sąd przypomniał, że świadczenia, które organy uznały za nienależnie pobrane, zostały skarżącej wypłacone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] sierpnia 2017 r. Przy czym nie jest kwestionowane, że przyznanie świadczenia wychowawczego tą decyzją na rzecz dzieci, nastąpiło na skutek błędnie przyjętego przez organ I instancji dochodu rodziny skarżącej.

Sąd przyjął, że w pierwszej kolejności należało dokonać kontroli decyzji nieważnościowej aby ustalić, czy zasadnie Kolegium uznało, że błąd organu I instancji był wystarczający do wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenia na rzecz pierwszego dziecka, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, złożyła oświadczenie o dochodach. Złożyła zatem zgodne z prawdą oświadczenia, co do swojej sytuacji materialnej i rodzinnej. Organ przyznając stronie świadczenie posiadał zatem wiedzę niezbędną dla rozstrzygnięcia jej wniosku. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że uchybienie organu I instancji w postaci błędu w ustaleniach dochodu strony, stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustalenie dochodu rodziny, ma istotny wpływ na wynik rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, ale zdaniem Sądu, wadliwość w ustaleniu tego faktu, z uwagi na sam charakter tej wady, nie może być kwalifikowana jako ciężkie naruszenie prawa materialnego. Nie jest również przypadkiem rażącego naruszenia prawa procesowego, skoro w sprawie nie zachodzi sytuacja, aby organ nie dysponował jakimikolwiek dowodami pozwalającymi na ustalenie dochodu skarżącej. Dokonywanie zatem przez Kolegium odmiennych ustaleń faktycznych niż uczynił to organ przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze powoduje, że nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa.

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że strona korzystając ze świadczeń wychowawczych nie ma obowiązku znać przepisów prawa administracyjnego regulujących zasady ich przyznawania, a w szczególności samodzielnie przeliczać wysokości swojego dochodu. Natomiast taki obowiązek ciążył na organie rozpoznającym złożony wniosek. Tym samym skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, że organ wydając korzystną dla niej decyzję, prawidłowo załatwił jej sprawę, a zatem działając w zaufaniu do organu, była też uprawniona do wydatkowania wypłaconych świadczeń na potrzeby rodziny.

Sąd uznał, że w tych okolicznościach przeprowadzona przez organ ponowna weryfikacja dochodu strony, z której wynika, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, nie prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż dostrzeżone uchybienie organu I instancji nie ma większej wagi, niż stabilność decyzji ostatecznej.

Wobec tego, Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że przyjęcie poglądu Kolegium, iż błąd organu I instancji w ustaleniu wielkości dochodu stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co wobec konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadziło do automatycznego przerzucenia konsekwencji błędu organu na skarżącą zobowiązaną do zwrotu tego świadczenia, kłóci się w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając przy tym zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa, które ma urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej nie może być zgody na tak oczywiste naruszenie zasady ochrony zaufania, z nich przecież czerpiącej źródło.

W ocenie Sądu, skoro w sprawie brak jest wskazanej przez Kolegium podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego w części obejmującej świadczenie na rzecz pierwszego dziecka, należało uchylić decyzję Kolegium z [...] czerwca 2018 r., stwierdzającą nieważność tej decyzji i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. oraz uchylić związaną z nią decyzję orzekającą o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka również umarzając postępowanie, o czym orzeczono jak w punkcie I i II wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a.

Wskazane uchybienie musiało – zdaniem Sądu – skutkować także koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] sierpnia 2018 r. (pkt III wyroku).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ze wskazaniem ich wysokości w sentencji lub uzasadnieniu. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 (w skardze kasacyjnej błędnie podano art. 171 pkt 2 p.p.s.a.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. – dalej "p.u.s.a."), przez ich nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium słuszności, a nie kryterium legalności;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie;

- art. 16 K.p.a., poprzez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku;

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej błędnie podano art. 171 pkt 1 p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Pomoc państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 z późn. zm), poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku pojęcia "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie powinna być wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] października 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z [...] sierpnia 2018 r., gdyż tylko te decyzje zostały przez skarżącą zaskarżone. Natomiast decyzje: Kolegium z [...] czerwca 2018 r. i Prezydenta Miasta Szczecin z [...] lipca 2018 r. miały jedynie znaczenie w kontekście możliwości (konieczności) ustalenia związku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Sąd nie był natomiast uprawniony do dokonania kontroli ich legalności, ponieważ nie zostały one wydane w granicach tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd naruszył zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 K.p.a.

Podkreślono, że art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa skutkuje koniecznością ustalenia, że strona pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze. Podkreślono, że ustawodawca wykluczył tu badanie winy strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że pojęcie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny, na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., III SA103/97, OSP 1999 r., z.1, poz.19, str.50-51). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, w której stwierdzono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot.

Zwrot w "granicach sprawy, której dotyczy skarga," o czym mowa w art.135 p.p.s.a., jest tożsamy z określeniem " w granicach danej sprawy", występującym w art.29 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przy ustalaniu znaczenia tego zwrotu za w pełni przydatne należy uznać orzecznictwo, jakie ukształtowało się na tle art.29 ustawy o NSA ( uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001,nr 1, poz.7.). W powołanej uchwale NSA stwierdził, że określenie " w granicach danej sprawy", wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009 r., str.325).

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Oznacza to, że sąd rozpatrując np. skargę na ostateczną decyzję, ma obowiązek objąć zakresem swego badania również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, a rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym może poddać badaniu decyzje wydane w postępowaniu zwykłym. Rozpoznaniem sądu powinny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, T.Woś, H. Knysiak Molczyk, M.Romańska, Wyd. LexisNexis, W-wa 2005 r., str.435).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego mógłby objąć kontrolą legalności decyzje wydane w trybie zwykłym. Natomiast sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest sprawą odrębną.

W rozpoznawanej sprawie nie jest spełniona przesłanka tożsamości przedmiotowej, gdyż inne prawa i obowiązki wynikają z decyzji o uznaniu świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do jego zwrotu, inne prawa i obowiązki wynikają z decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, a jeszcze inne prawa i obowiązki wynikają z decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego, różne są również podstawy prawne wydania tych decyzji. Dlatego też sprawa dotycząca uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu stanowi odrębną sprawę, od sprawy odmowy przyznania tegoż świadczenia oraz odrębną sprawę od sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Należy podkreślić, że zarówno od decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego (tu: [...] lipca 2017 r.), jak i od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego (tu: [...] czerwca 2018), przysługuje środek zaskarżenia, a następnie skarga i skarga kasacyjna. W niniejszej sprawie takie środki odwoławcze nie zostały wniesione. Natomiast sam fakt, że decyzja dotycząca uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz zobowiązująca do jego zwrotu dotyczy tej samej osoby, której dotyczyła decyzja o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego oraz decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie oznacza, że sprawy te nie zachowały swojej odrębności przedmiotowej, nadal są to odrębne sprawy.

Wobec tego w niniejszej sprawie rację przyznać należało zarzutom skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę przekroczył granice wyznaczone przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że rację ma skarga kasacyjna twierdząc, iż Sąd I instancji wykraczając poza granice sprawy naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Przedmiotem jego kontroli powinna bowiem być tylko zaskarżona decyzja SKO w Szczecinie z [...] października 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji (Prezydenta Miasta Szczecin) z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu.

Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924.). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił on jednak, że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego.

Zatem jednym z przypadków pobrania nienależnie świadczeń wychowawczych jest określony w art. 25 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy przypadek świadczenia wychowawczego przyznanego na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło bowiem nieważność decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z [...] sierpnia 2017 r. w części przyznającej M. B. świadczenie wychowawcze na syna M. Należy podkreślić, że decyzja ta nie została zaskarżona.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że z brzmienia art. 25 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy wynika, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. W przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy nie można więc brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie dla jej rozstrzygnięcia nie ma istotnego znaczenia, czy można stronie przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia wychowawczego 500+. Kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawę uznania za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze stanowił przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Każde świadczenie wypłacone w warunkach tego przepisu należy bowiem traktować jako świadczenie nienależnie pobrane, zaś decyzja zapadła w okolicznościach opisanych w powołanym przepisie ma niejako charakter związany. Odmiennie wykładając ten przepis organ administracyjny dopuściłby się jego naruszenia. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej wskazano, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczeń wychowawczych pobranych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności. Natomiast kwestia braku winy strony odnośnie przyznania jej wskutek błędu organu świadczenia, do którego uprawnienia nie miała, może mieć znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy jej ewentualnego wniosku o umorzenie należności, odroczenie, bądź rozłożenie jej na raty w oparciu o art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Z przytoczonych względów oraz mając na uwadze okoliczności prawne i faktyczne niniejszej sprawy uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest zasadny. Tym samym, skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 188 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.