Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 148/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 , art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. R. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwaną też dalej "Spółką"), na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości odmowną decyzję Wójta [...] W. z [...] lutego 2017 r. nr [...] i – orzekając co do istoty na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości B., gm. G. W., na działkach nr ewid.[...], [...] i [...].

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2017 r. Wójt [...] W. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił A. O. oraz Spółce ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka, wskazując, że spełnione są wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości będących przedmiotem wniosku oraz wnosząc o ustalenie tych warunków przez SKO, "albowiem organ pierwszej instancji wszelkimi sposobami blokuje ich wydanie".

SKO – decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] – uchyliło w całości ww. decyzję Wójta z [...] lutego 2017 r. i, orzekając co do istoty, ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości B., gm. G. W., na działkach nr ewid.[...], [...] i [...].

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł B. R. (zwany też dalej "Skarżącym").

Wyrokiem z 05 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1148/17 WSA w Poznaniu uchylił decyzję SKO z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że wobec braku skutecznego doręczenia Skarżącemu jakiejkolwiek korespondencji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, w tym zwłaszcza zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania, został on pozbawiony, bez swej winy, możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu – co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. WSA wskazał ubocznie, że Skarżący zasadnie wytknął nieprawidłowości w ustaleniach organów dotyczących możliwego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...]. W świetle zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Skarżącego, istnienie takiego dostępu przez działkę nr [...] jawi się jako wysoce wątpliwe i z pewnością jeszcze wymaga bardziej wnikliwej analizy przez organ (względnie, w ostateczności, rezygnacji przez inwestora z tego "drugiego" szlaku dostępowego).

Ponownie ustaliwszy warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. – SKO w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy stanowiącej część graficzną analizy. Szerokość frontów działek nr ewid.[...] i [...] wynosi około 20 m + 7 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej w skrócie "rozporządzenie MI") minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 27 x 3 = 81 m. Rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalane indywidualnie. W tym wypadku wyznaczono obszar analizowany w odległości ok. 81, 86 m, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Analizowany teren obejmuje działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], 273, [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (droga). W trakcie badań obszaru analizowanego (na podstawie dokumentacji mapowej, protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez architekta) ustalono, że w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (na dz. nr ewid. [...] i [...] budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze), budynek mieszkalny jednorodzinny (na dz. nr ewid. [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (na dz. nr ewid. [...] budynek mieszkalny i budynki gospodarcze) i budynek gospodarczy (na dz. nr ewid. [...]). Wobec powyższego, w ocenie SKO, planowana inwestycja kontynuuje istniejącą na tym terenie funkcję zabudowy i nie jest z nią w jakikolwiek sposób sprzeczna.

Przechodząc do parametrów zabudowy, SKO ustaliło, co następuje:

- w odniesieniu do linii zabudowy – istniejące budynki w obszarze analizowanym położone są w po tej samej stronie drogi gminnej, co planowana inwestycja, zlokalizowane są w różnych odległościach ok. 11 m, 23 m i 76 m od tej drogi. Dla planowanej inwestycji linię zabudowy wyznaczono w oparciu o położenie budynku na dz. nr ewid. [...];

- w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten wynosi średnio dla całego obszaru analizowanego ok. 0,14 (0,16; 0,14; 0,11). Ponieważ teren pod wnioskowaną inwestycje jest większy niż analizowane działki sąsiednie, wobec czego wyznacza się wskaźnik od 0,02 do 0,12. W decyzji wyznacza się wskaźnik intensywności zabudowy wykorzystania terenu minimalny i maksymalny, i te dane w sposób decydujący będą miały wpływ na przyszły podział nieruchomości;

- w odniesieniu do szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki – jak wskazuje w tej mierze analiza urbanistyczna, powyższy parametr przyjmuje w obszarze analizowanym wartości 14; 10; 11; 13 m. Średnia wartość wynosi około 12 m. Zatem wnioskowana szerokość po ok. 10 m spełnia powyższy warunek (przyjmując tolerancję 20%);

- w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – sąsiednie nieruchomości zabudowane są budynkami w wysokości ok. 10 m; 9 m, 11 m, 10 m. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 10 m. Wobec powyższego wnioskowana wysokość 10 m spełnia powyższy warunek.

W ocenie SKO nie ulega zatem wątpliwości, że wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem SKO planowana inwestycja spełnia również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. posiada dostęp do drogi publicznej poprzez dwa zjazdy z drogi gminnej dz. nr ewid.[...] W tym zakresie SKO – mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. – wyjaśniło, że zgodnie z wytycznymi ponownie przeanalizowało sytuację dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią grunty rolne. Z kolei księga wieczysta dla działki nr [...] wskazuje, iż aktualny sposób zagospodarowania tej działki – stanowiącej współwłasność kilku osób – to "droga". Dalej SKO wskazało, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor jako obszar inwestycji wskazał działki nr [...], [...], [...]. Obszar inwestycji został zaznaczony na mapie dołączonej do wniosku kolorem żółtym. Wobec tego, zdaniem SKO, z uwagi na treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. inwestor w tej sprawie nie musi się legitymować tytułem prawnym (do działek nr [...], [...]), czy też zgodą uprawniającą do przejścia lub przejazdu przez sąsiednie działki (nr [...], [...]) w celu zapewnienia drugiego dostępu przyszłej inwestycji do drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzja w.z.") wytycza jedynie podstawowe ogólne warunki projektowanej inwestycji. W związku z tym SKO stwierdziło, że nie mogło domagać się na tym etapie od inwestora uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i [...]. Uzyskanie tytułu prawnego do tych nieruchomości powinno natomiast mieć miejsce przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, albowiem jest ono jego warunkiem. W ocenie SKO, gdyby inwestor oznaczył jako teren inwestycji na mapie kolorem żółtym wyłącznie działkę nr [...] i równocześnie wskazał, iż dojazd do niej będzie odbywał się dodatkowo przez działki nr [...] i [...], to wtedy organ powinien badać, czy dostęp taki jest możliwy zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym (np. prawo własności, służebność). Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Zdaniem SKO w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z terenem inwestycji obejmującym działkę nr [...] i [...] w całości oraz w części działkę nr [...]. Analiza załącznika mapowego wskazuje wprost, iż teren inwestycji posiada dwa dostępy do drogi publicznej, tj. drogi gminnej dz. nr [...]. Pierwszy dostęp bezpośrednio z działki nr [...], drugi bezpośrednio z działki nr [...]. W ocenie SKO brak zgody jednego z właścicieli działki nr [...] na przejazd jego nieruchomością nie ma wpływu na wynik sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skoro więc żaden przepis u.p.z.p. nie uzależnia możliwości wydania decyzji w.z. od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest umiejscowienie inwestycji, to bez znaczenia w niniejszej sprawie, zdaniem SKO, jest okoliczność, iż jeden z właścicieli działki nr [...] nie wyraża zgody na inwestycję. Kwestia ta będzie miała znaczenie dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym prowadzonym przez starostę w celu uzyskania pozwolenia na budowę. To na tym etapie inwestor będzie musiał się legitymować się tytułem prawnym do działek stanowiących teren inwestycji.

W ocenie SKO planowana inwestycja spełnia również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p.

W podsumowaniu SKO stwierdziło, że wyniku oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego uznało, iż w omawianej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki sformułowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie – nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 50 ust. 4 u.p.z.p. (D. W.-S., W. Okręgowa Lista Architektów pod nr [...]). W trakcie prowadzonej procedury zwrócono się o niezbędne uzgodnienia do: Wójta Gminy G., Starosty [...] oraz Regionalnego Dyrektorem Ochrony Środowiska w P.. Zostały one dokonane w sposób milczący, w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł B. R., który – zarzuciwszy rozstrzygnięciu organu II instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: (a) niewłaściwą ocenę zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, (b) brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, (c) brak właściwego uzasadnienia decyzji, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przy błędnym założeniu dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość stanowiącą własność osób trzecich, tj. bez zbadania faktycznej i prawnej możliwości takiego dostępu – wniósł o uchylenie decyzji II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że wariant dostępu do drogi publicznej, określony jako wariant drugi, tj. przez działkę nr [...], której jest on współwłaścicielem, nie powinien być wcale rozważany podczas orzekania w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie działki nr [...]. Przede wszystkim działka nr [...] nie spełnia kryterium ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, o której art. 2 pkt 14 u.p.z.p., i jako taka zdecydowanie nie powinna być brana pod uwagę jako wariant dostępu do drogi publicznej terenu, na którym planowana jest inwestycja. Działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i jedynie wariant bezpośredniego dostępu do drogi publicznej może stanowić przedmiot rozważań w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na tejże działce. W opinii Skarżącego w niniejszej sprawie istotny jest fakt, iż działka nr [...] nie stanowi drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jest ona jedynie wydzieloną nieruchomością służącą komunikacji zamkniętemu gronu osób, tym samym nie nadaje się do użytkowania przez nieoznaczony krąg podmiotów. W ewidencji gruntów jest oznaczona jako grunty orne (R VI) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych Lzr-RVI, a nie droga (dr), stąd może być traktowana wyłącznie jako działka niezabudowana służąca wyłącznie jej współwłaścicielom, niezależnie od sposobu korzystania określonego w księdze wieczystej. Z ostrożności procesowej Skarżący wskazał, iż w przypadku uznania działki nr [...] za drogę wewnętrzną (co w jego opinii byłoby oczywistym błędem), w celu umożliwienia przejazdu podmiotom nie będącym właścicielami, niezbędna byłaby zgoda wszystkich obecnych współwłaścicieli, którymi są: P. C., J. C., A. C., B. R., B. R., S. W., A. W..

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przed przystąpieniem do analizy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018 r. ustalającej warunki zabudowy (nr [...]) należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego. Mianowicie wyrokiem z 05 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1148/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił poprzednią decyzję SKO w tej sprawie – z [...] września 2017 r. (nr [...]).

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153).

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są zasadniczo związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo – przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych sprawy, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie – a w szczególności w żadnym zakresie nie doszło do modyfikacji wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie – wobec czego zarówno orzekający ponownie, po wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 1148/17, organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

Jak stwierdził WSA w ww. wyroku, samodzielną podstawę do uchylenia poprzedniej decyzji SKO stanowiło zaistnienie w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegała ona na tym, że B. R. został pozbawiony, bez swej winy, możliwości czynnego udziału w ww. postępowaniu – a to wobec braku skutecznego doręczenia Skarżącemu przez organ jakiejkolwiek korespondencji, w tym zwłaszcza zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. W konsekwencji, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, WSA nakazał przede wszystkim zapewnić Skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym, wysyłając wszelką korespondencję na poprawny (aktualny) adres.

Jest poza sporem, że tej wytycznej organ uczynił zadość i zapewnił Skarżącemu w sposób należyty udział w ponownie toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Druga z wytycznych wiązała się z wyrażoną w ww. wyroku oceną prawną – którą WSA sformułował mając na względzie zapisy wyników analizy przewidujące expressis verbis "drugi" dostęp do drogi publicznej "poprzez drogę niepubliczną na dz. nr [...] i [...]" – zgodnie z którą to oceną ów drugi szlak również powinien spełniać wymagania ustanowione w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dla dostępu do drogi publicznej, przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Uszczegółowiwszy następnie wymagania dotyczące tak rozumianego dostępu, WSA wskazał, że "[w] niniejszej sprawie, w świetle zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Skarżącego, istnienie takiego dostępu przez działkę nr [...] jawi się jako wysoce wątpliwe i z pewnością jeszcze wymaga bardziej wnikliwej analizy przez organ (względnie, w ostateczności, rezygnacji przez inwestora z tego «drugiego» szlaku dostępowego)".

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tej wytycznej i powiązanej z nią ocenie prawnej organ nie uczynił zadość, gdyż nie zbadał w sposób należyty, czy ów drugi szlak komunikacyjny, wyznaczony "poprzez drogę niepubliczną na dz. nr [...] i [...]", spełnia wymagania "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ewentualnie nie wezwał inwestora do rezygnacji z tego szlaku. Zamiast tego wdał się w nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem WSA, wywodząc, że działki nr [...] i [...] stanowią teren planowanej inwestycji, wobec czego cyt.: "inwestor występujący w tej sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym (do działek [...], [...]), czy też zgodą uprawniającą do przejścia lub przejazdu przez sąsiednie działki ([...], [...]) w celu zapewnienia drugiego dostępu przyszłej inwestycji do drogi publicznej. [...] Tutejsze Kolegium nie mogło więc domagać się na tym etapie od inwestora uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej poprzez działki [...] i [...]".

Takiego stanowiska SKO nie sposób zaakceptować, a to z następujących względów.

Po pierwsze, SKO dopuściło się naruszenia art. 153 p.p.s.a. W świetle przywołanych wyżej wskazań i ocen zawartych w prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 1148/17 powinnością tego organu było bowiem przeanalizowanie, czy ów, wskazany przez inwestorów we wniosku i przyjęty przez organ w decyzji, "drugi" szlak komunikacyjny, poprowadzony przez działki nr [...] i [...], spełnia wymagania "dostępu do drogi publicznej" w objaśnionym przez WSA rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Alternatywnie WSA dopuścił rezygnację przez inwestorów z tego szlaku. Jest zatem jasne, że bez zbadania statusu inkryminowanego szlaku, bądź w razie ustalenia, że nie spełnia on ustawowych wymagań dostępu do drogi publicznej, niedopuszczalne było ustalenie w decyzji warunków o takiej treści (o takim przebiegu drogi dostępowej). Jest poza sporem, że analizowany wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron i w rezultacie uprawomocnił się oraz że od czasu jego wydania stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. W szczególności inwestor nie zmodyfikował swego zamierzenia inwestycyjnego – jego lokalizacja, zakres, przedmiot i charakterystyka nie uległy zmianie w stosunku do danych zawartych we wniosku, na podstawie którego zapadła poprzednia decyzja SKO, poddana następnie kontroli WSA. W tym stanie rzeczy podjętą przez SKO polemikę ze stanowiskiem WSA w kwestii zasadności lub dopuszczalności badania statusu drugiego szlaku dostępowego należy uznać za spóźnioną i uchybiającą dyspozycji art. 153 p.p.s.a. – a przez to niedopuszczalną.

Po drugie, nietrafne jest stanowisko SKO, że działki nr [...] i [...] stanowią teren inwestycji. Organ powołał się w tym zakresie na treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym inwestorzy wskazali działki nr [...], [...] i [...] jako "obszar inwestycji", zaznaczony (obwiedziony) na dołączonej do wniosku mapie kolorem żółtym. Należy w tym miejscu od razu zauważyć, że działka nr [...] i część działki nr [...] zostały na tej mapie wypełnione kolorem zielonym, który oznacza – zgodnie z przedstawioną na mapie legendą – "drogę".

W ocenie Sądu "terenem inwestycji" jest, w świetle art. 59 ust. 1 in principio ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."), co do zasady teren, którego dotyczy wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych.

Z treści wniosku inwestorów z [...] kwietnia 2016 r. wynika, że projektowany "sposób zagospodarowania terenu", to "trzy budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z infrastrukturą, podjazdami, śmietniki" [zob. pkt II.2 wniosku; wprawdzie w pkt [...] lit. a wniosku ("rodzaj budynku i jego przeznaczenie") mowa tylko o "2" budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, ale jest to zapewne skutkiem omyłki, skoro już w pkt [...] lit. b wniosku ("powierzchnia zabudowy") wpisano znów "3" x 100 m2] – "100% funkcja mieszkaniowa" [zob. pkt [...] lit. g wniosku ("udział poszczególnych funkcji")]. Podobnie w zaskarżonej decyzji podano, że inwestycja, dla której ustala się warunki zabudowy, polega na "budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych". W taki sam sposób scharakteryzowano też w pkt I decyzji "rodzaj zabudowy" (zob. lit. a), dodatkowo precyzując, że jest to "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" (lit. b), "funkcja mieszkalna, dojazdy i dojścia, stanowiska postojowe, zieleń, zbiorniki bezodpływowe, miejsce na odpadki stałe i ogrodzenie" (lit. c). Ani z treści wniosku, ani z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby projektowana inwestycja obejmowała także budowę drogi. W decyzji mowa jedynie o "dojazdach" (zob. pkt I lit. c), a we wniosku o "podjazdach" (zob. pkt II.2), przy czym z zestawienia obu tych dokumentów, a zwłaszcza z załączonej do wniosku mapy, jednoznacznie wynika, że chodzi o podjazdy (w zaskarżonej decyzji nazwane, niezgodnie z wnioskiem, "dojazdami"), które są w całości zlokalizowane na działce nr [...] (oznaczone na ww. mapie żółtym kreskowaniem). W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że to w granicach tej działki zawiera się cała projektowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a więc że to ta działka stanowi rzeczywisty (właściwy) teren inwestycji. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że właśnie w ten sposób – jako "właściwy teren inwestycji" – została określona działka nr [...] już w uprzednio zapadłym w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 1148/17.

Po trzecie, zaakceptowanie przyjętego przez SKO, zdaniem Sądu błędnie, w ślad za wnioskiem inwestorów, sposobu pojmowania "terenu inwestycji" – jako obejmującego również teren, przez który ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej – iluzorycznym czyniłoby ustawowy wymóg wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), umożliwiając jego łatwe obchodzenie. Idąc bowiem tokiem rozumowania organu – w każdym przypadku, gdy uzyskanie rzeczywistego (faktycznego i prawnego) dostępu do drogi publicznej wymagałoby pozyskania określonego tytułu prawnego do jednej lub więcej działek oddzielających projektowaną inwestycję od drogi publicznej, wystarczyłoby, żeby inwestor zadeklarował (nawet tylko gołosłownie), iż owe działki wchodzą w skład terenu projektowanej inwestycji, aby w istocie zyskać zwolnienie z obowiązku wykazania, iż taki dostęp rzeczywiście istnieje (jest zapewniony) – wszak w ten sposób "poszerzony" teren inwestycji miałby w każdym przypadku "zapewniony" bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Okoliczności kontrolowanej sprawy tylko potwierdzają realność występowania takiego ryzyka w praktyce, skoro organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznaje, że jego ocena i działania procesowe byłyby inne, gdyby tylko inwestor inaczej "oznaczył na mapie" teren inwestycji [cyt.: "gdyby inwestor oznaczył jako teren inwestycji na mapie kolorem żółtym wyłącznie działkę nr [...] i równocześnie wskazał, iż dojazd do niej będzie odbywał się dodatkowo przez działki nr [...] i [...]" – s. 6].

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. – co już uzasadniało jej uchylenie przez Sąd.

Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że przy wydaniu tej decyzji doszło także do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. SKO bowiem nie zweryfikowało należycie prawidłowości, sporządzonej na zlecenie tego organu przez mgr inż. arch. D. W.-S., analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Po pierwsze, uszło uwagi SKO, że na skutek nieprawidłowego, bo jak to już wyżej wskazano: zbyt szerokiego, zakreślenia granic terenu inwestycji – jako terenu obejmującego nie tylko działkę nr [...], ale także działki nr [...] i [...] – a także w wyniku naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") doszło do wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w tych przepisach, w rozmiarze większym od minimalnego, bez wymaganego uzasadnienia.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W kontrolowanego sprawie organ II instancji na potrzeby wyliczenia minimalnego promienia granic obszaru analizowanego błędnie przyjął, zamiast samego frontu działki nr [...] (20 m), sumę frontów działek nr 273 i [...] (tj.: 20 m + 7 m = 27 m). W rezultacie wyliczony promień, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, wyniósł 3 x 27 m = 81 m, zamiast prawidłowych: 3 x 20 m = 60 m. Uwzględnienie przez organ w dokonanych wyliczeniach długości frontu działki nr [...] było nieprawidłowe już z tego powodu, że – jak to wyżej wyjaśniono – działka ta w rzeczywistości nie wchodzi w skład terenu inwestycji. Poza tym w § 3 ust. 1 mowa jest o działce "budowlanej". Tymczasem zgodnie z ustaleniami organu, działka nr [...] stanowi działkę "drogową" Ubocznie godzi się zauważyć, że w poprzedniej swej decyzji, SKO ustaliło granice obszaru analizowanego, biorąc za podstawę szerokość wyłącznie frontu działki nr [...] (20 m). Dokonana w obecnie zaskarżonej decyzji zmiana stanowiska organu w tym względzie nie została wyjaśniona.

Po drugie, SKO nie oceniło sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej przez pryzmat pozostałego zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego – a przynajmniej nie dało wyrazu dokonania takiej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – naruszając tym samym art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.

Godzi się bowiem zauważyć, że w tej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona (i to dwukrotnie) nie tylko w postępowaniu odwoławczym (ostatnia analiza: z 2018 r., autorstwa mgr inż. arch. D. W.-S.; zwana dalej "Analizą II"), ale także w postępowaniu przed organem I instancji (analiza załączona do decyzji Wójta z [...] września 2016 r., autorstwa mgr inż. arch. D. F.-H.; zwana dalej "Analizą I"). Jest to o tyle istotne, że już tylko pobieżne porównanie odnośnych danych wyjściowych przyjętych w każdej z tych analiz za podstawę wyliczeń parametrów nowej zabudowy, wykazuje dość istotne różnice pomiędzy tymi danymi, które mogły następnie przełożyć się na wyniki samej analizy. Przykładowo:

- parametr "szerokość elewacji frontowej" ustalono, odpowiednio, na (zestawienie danych według Analizy II / Analizy I): dla działki nr ewid. [...] – ok. 14 m / 15 m; dla działki nr ewid. [...] – ok. 10,5 m / 13 m; dla działki nr ewid. [...] – ok. 11 m / 13 m; dla działki nr ewid. [...] – ok. 13 m / 14 m; średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym: ok. 12 m / 14 m;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek ustalono, odpowiednio, na (zestawienie danych według Analizy II / Analizy I): dla działki nr ewid. [...] – ok. 0,16 / 0,13; dla działki nr ewid. [...] – ok. 0,14 / 0,2; dla działki nr ewid. [...] – ok. 0,11 / 0,09; dla działki nr ewid. [...] – nieokreślono / 0,19; średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym: ok. 0,14 / 0,15.

Rozbieżności dotyczą także innych ustalonych wielkości (np. wysokości zabudowy – wg Analizy II średnia wysokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi "ok. 10 m", natomiast wg Analizy I istniejące budynki w obszarze analizowanym mają z kalenicą "max 9,0 m"). Zwraca przy tym uwagę, że o ile w Analizie I parametry istniejącej zabudowy zostały określone dokładnie, o tyle w Analizie II uczyniono to jedynie orientacyjnie, podając wielkości "około".

SKO tych rozbieżności i nieścisłości nie dostrzegło, i nie próbowało wyjaśnić ich przyczyn, uchybiający tym samym wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Przede wszystkim zaś nie oceniło, które spośród wchodzących w grę poszczególnych parametrów lub wskaźników istniejącej zabudowy – te z Analizy I czy z Analizy II – są miarodajne i odpowiadają rzeczywistości. W rezultacie zaakceptowanie przez SKO wyników Analizy II jawi się jako co najmniej przedwczesne, a same wyniki – jako nie dość wiarygodne i wymagające jeszcze wnikliwej weryfikacji przez organ.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w całości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim zaś zastosuje się do ocen i wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 1148/17, w zakresie dotyczącym konieczności analizy "drugiego" dostępu do drogi publicznej przez działki nr [...] i [...].

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że określenie tego szlaku dostępowego mianem "drugiego" jest tylko umowne, i może nawet wprowadzać w błąd, gdyż analiza mapy załączonej do wniosku pokazuje, iż w istocie jest to jedyny planowany dostęp do dwóch projektowanych budynków usytuowanych w głębi działki nr [...] i do "przypisanych" im działek, która mają powstać w wyniku zakładanego podziału geodezyjnego (a docelowe – najpewniej także prawnego) na podstawie wnioskowanej decyzji w.z. Stąd m.in. konieczność weryfikacji realności tego szlaku dostępowego już na tym etapie procesu inwestycyjnego.