Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1999/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J.S. i T.S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na skutek odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...], uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] marca 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej jako "zrid") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] [...] – [...] odcinek [...] - [...]". Decyzja objęła m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] - [...], gmina [...], powiat [...], województwo, oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz dz. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r.

Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. ustalił na rzecz: J.S. i T.S. (dalej jako "skarżący") odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości (pkt 1); [...] Sp. z o.o. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego na ww. nieruchomości (pkt 2) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy D.B. w operacie szacunkowym z [...] października 2016 r. dokonał wyceny nieruchomości na [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł, zaś wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na [...] zł. Ponadto biegły określił wartość ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu jako podstawy do zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł. Przy piśmie z [...] kwietnia 2017 r. skarżący przedłożyli jednak opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...] z [...] marca 2017 r., z której wynika, że operat ten nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony, jednak będzie możliwe uznanie go za prawidłowy, po dokonaniu poprawek w zakresie przedstawionych przez Komisję zastrzeżeń. Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z tej opinii, ww. biegły przedłożył operat szacunkowy z [...] maja 2017 r., w którym wartość rynkową nieruchomości określił na łączną kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł, a wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na [...] zł. Biegły określił również wartość ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu jako podstawy do zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł. Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. wnieśli o ustalenie odszkodowania w oparciu o przedłożony przez nich operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r. sporządzony przez M.W., zaś w dniu [...] listopada 2017 r. nadesłali negatywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w [...] w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa D.B. (sprawy nr: [...] i [...] z [...] października 2017 r.) oraz pozytywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w [...] w sprawie oceny prawidłowości operatów szacunkowych autorstwa M.W. (sprawy nr: [...] z [...] sierpnia 2017 r., [...] i [...] z [...] października 2017 r.). Dokonując porównania obu ww. operatów szacunkowych, Wojewoda wskazał, że D.B. określił wartość rynkową gruntu według aktualnego sposobu użytkowania i dokonał analizy [...] transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny komunikacyjne z powiatu [...] oraz rynku regionalnego, obejmującego obszar województwa [...], przeprowadzonych w okresie powyżej 2 lat poprzedzających wycenę, uzasadniając to okolicznością, że w rozszerzonym okresie czasowym nie zaobserwowano wyraźnej zależności wysokości cen od upływu czasu. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał lokalizację, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych oraz stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa i znaczenie (rangę) drogi. Przy wycenie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś wyceny nasadzeń roślinnych dokonano w oparciu o dane publikowane w źródłach fachowych. Organ zauważył jednak, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w [...] w opinii z [...] października 2017 r. w sprawie oceny prawidłowości innych operatów szacunkowych autorstwa tego biegłego stwierdziła, że analogiczny do niniejszego operat nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Operat ten opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Zgodnie z tą opinią w operacie znajdują się błędy stanowiące odstępstwo od przepisów, m.in. w zakresie definicji nieruchomości podobnej oraz określenia cechy nieruchomości wycenianej, które mają wpływ na końcowy wynik wyceny. Komisja krytycznie odniosła się również do przyjęcia do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości drogowej z ceną [...] zł/m2, która istotnie odbiega od pozostałych i stanowi element rzutujący na ostateczną wartość wycenianej nieruchomości. Wojewoda postanowił zatem uwzględnić stanowisko Komisji Arbitrażowej. Odnosząc się z kolei do operatu M.W. z [...] stycznia 2017 r., do którego dołączono klauzulę z [...] stycznia 2018 r. o potwierdzeniu jego aktualności, organ wskazał, że wartość nieruchomości określono według stanu z dnia wydania zrid i według jej wartości rynkowej na łączną kwotę [...] zł (wartość gruntu – [...] zł, wartość nasadzeń roślinnych - [...] zł, wartość zasiewów jednorocznych – [...] zł). Wartość ograniczonego prawa rzeczowego biegły wycenił z kolei na [...] zł. Dokonując wyceny rzeczoznawca stwierdził, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, w związku z czym, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Do analizy przyjął [...] transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy i magazyny w okresie ostatnich [...] lat z terenu powiatu [...]. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości uznał położenie, lokalizację i dojazd, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, stopień uzbrojenia technicznego oraz powierzchnię gruntu. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyceny wartości upraw rolnych dokonano na podstawie kalkulacji [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego. W ocenie Wojewody, operat ten sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności ani pomyłek. Operat taki w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która uznała, że może on być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z tym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. Z akt wynika ponadto, że oświadczenie skarżących o wydaniu nieruchomości wpłynęło do inwestora w dniu [...] maja 2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), powoływanej dalej jako "specustawa", stąd odszkodowanie zwiększono o [...] %, tj. kwotę [...] zł.

W odwołaniu od ww. decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił organowi naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem odwołującego się, operat M.W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, bowiem biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Powyższe doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Z uwagi na powyższe organowi zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wojewoda w uzasadnieniu decyzji powołał się bowiem jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa ww. biegłego. Nie wykazał natomiast, dlaczego odmówił wiarygodności operatowi D.B. oraz nie dokonał jego oceny. Operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. sporządzony został natomiast z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z opinii z [...] marca 2017 r., a zatem Wojewoda winien wskazać wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, którymi kierował się dokonując rozstrzygnięcia.

Minister decyzją z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...], D.B. złożył operat szacunkowy z [...] maja 2017 r., w którym wskazał, że nieruchomość na dzień wydania zrid była niezabudowana, użytkowana rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy) i posiadająca pojedyncze zadrzewienie (lipa – 1 szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości [...] m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Jednocześnie biegły ustalił, że dział III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości zawierał informacje o istniejącym ograniczonym prawie rzeczowym, tj. służebności przesyłu. Biegły wskazał ponadto, że na dzień wydania zrid, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, pozwoliły na zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ze względu na brak transakcji nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było ustalenie jej wartości rynkowej, a zatem określono jej wartość odtworzeniową, tj. oddzielnie oszacowano grunt i części składowe. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, tworząc zbiór cen transakcyjnych, składający się z [...] podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie [...] lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]), jak i regionalnego (obszar województwa [...]. Biorąc pod uwagę atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację, biegły określił wartość gruntu na poziomie [...] zł/m2, czyli na [...] zł, wartość składników roślinnych na [...] zł, natomiast wartość ograniczonego prawa rzeczowego na [...] zł, co dało łączną wartość nieruchomości w kwocie [...] zł. Minister zauważył dalej, że skarżący złożyli do akt operat szacunkowy autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017 r., wnosząc o jego dopuszczenie jako dowodu w sprawie. W opracowaniu tym ustalono taki sam jak wyżej sposób użytkowania nieruchomości i jego przeznaczenie w studium. Autor operatu wskazał, że wartość prawa własności gruntu wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, dokonując, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, w wyniku której stwierdził, że na rynku lokalnym (powiat [...]), brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa. Powyższe skłoniło go do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzono zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę usługową i usługowo-produkcyjną, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r. na obszarze powiatu [...]. Po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację oraz odrzuceniu transakcji skrajnych oraz transakcji, które budziły wątpliwości w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto [...] transakcje. Cena średnia za [...] m2, po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi, określona została na [...] zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości oszacowano na [...] zł, zaś wartość nasadzeń roślinnych na [...] zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł, a wartość ograniczonego prawa rzeczowego na [...] zł. Organ wskazał, że w toku postępowania skarżący przedłożyli również opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] sierpnia 2017 r. i [...] października 2017 r. pozytywnie oceniające operaty szacunkowe autorstwa M.W. dokonane na zlecenie skarżących, w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących dz. nr [...], nr [...] i nr [...]. W ocenianych przez Komisję operatach do porównań przyjęto te same nieruchomości, które stanowią zbiór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie. Powyższe skutkowało przyjęciem przez Wojewodę operatu z [...] stycznia 2017 r. jako podstawy ustalenia odszkodowania za dz. nr [...] i nr [...]. Zdaniem Ministra, operat z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został jednak z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca wyceniając nieruchomość, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinien najpierw dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a dopiero w sytuacji ich braku wycenić ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu [...] brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku regionalnym. Biegły zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi. Uznając ten operat za prawidłowy, Wojewoda naruszył zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7, art. 77 K.p.a. Kolejna nieprawidłowość, którą dostrzegł organ odwoławczy w omawianym operacie szacunkowym, to brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Wątpliwości Ministra budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie na przeznaczeniu dz. nr [...], podczas gdy w niniejszej sprawie grunty przyległe, a zatem takie które mają granicę styczną z nieruchomością wycenianą, stanowią m.in. dz. nr [...] i nr [...], jak i droga krajowa nr [...]. Reasumując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M.W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w sprawie. Minister zarzucił również Wojewodzie, że w sposób lakoniczny stwierdził poprawność opracowania z [...] stycznia 2017 r., nie dokonując jego analizy pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie organu odwoławczego stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. Wojewoda pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu, jakim był poprawiony przez D.B. operat z [...] maja 2017 r. Minister zauważył, że choć opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego M.W. mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie i organ miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, to jednak ewentualne uwzględnienie ww. opinii powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie obu znajdujących się w aktach operatów. Jest to o tyle istotne, że w ocenie Ministra, operat autorstwa D.B., uwzględniający zastrzeżenia Komisji, może stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Powyższe stanowisko jest wynikiem wnikliwej jego analizy. Biegły prawidłowo przyjął bowiem istotne dla procesu wyceny daty, jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości, prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny i zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego, a następnie regionalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Skoro zatem biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny to niezrozumiałym jest pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem pierwszej instancji, tym bardziej że mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Minister zauważył, że operat ten jest już nieaktualny z uwagi na upływ [...] miesięcy o jego sporządzenia, nie można też potwierdzić jego aktualności, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zobligowany będzie bowiem do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ nie może ustalić odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M.W. z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został z naruszeniem przepisów i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.;

2) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n. poprzez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. bez wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego D.B. z [...] maja 2017 r., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących, zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z [...] października 2018 r. na odwołanie, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, mimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 K.p.a.;

4) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż zaskarżona decyzja została w wydana z uwagi na pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem nadużycia prawa.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przywołali argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. operat szacunkowy D.B. z [...] maja 2017 r., drugi zaś na zlecenie skarżących autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017 r.

W obu ww. operatach biegli ustalili, że wyceniana działka na dzień wydania zrid stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy), posiadającą pojedyncze zadrzewienie (lipa – 1 szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości [...] m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce istnieje również ograniczone prawo rzeczowe – służebność przesyłu. Na dzień wydania zrid nieruchomość ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły biegłym na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Wojewoda odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalił ostatecznie na podstawie operatu szacunkowego M.W. z [...] stycznia 2017 r., wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała natomiast, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł, zaś wartość ograniczonego prawa rzeczowego [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym cytowanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Mając natomiast na uwadze treść ww. przepisu wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej - planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M.W. po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy, magazyny. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać jednak należy, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyroki NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (por. wyroki NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego).

W niniejszej natomiast sprawie, na co wskazano już powyżej, biegły dokonując wyceny przedmiotowej działki, nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. przeznaczeniu drogowym, poszukiwał jedynie na terenie powiatu [...]. Analizy ww. rynku lokalnego dokonał na podstawie 20 aktów notarialnych, lecz po odrzuceniu transakcji stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego stwierdził, że na badanym terenie nie doszło do żadnej transakcji nabycia nieruchomości pod drogi krajowe, które mogłyby zostać przyjęte jako materiał porównawczy do wyceny nieruchomości. Biegły zaniechał jednak zbadania rynku regionalnego.

Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Powyższe czyni zasadnym postawiony przez organ odwoławczy zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodu i naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodzić się ponadto należy z Ministrem, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M.W., a niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak również w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty nr 1, 2 i 4 skargi). Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł powyższe uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017 r., a nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego autorstwa D.B. z [...] maja 2017 r. (z uwagi na upływ [...] miesięcy od daty jego sporządzenia), który to Minister uznał za sporządzony zgodnie z przepisami, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut nr 3 skargi), poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z [...] października 2018 r. na odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji drugiej instancji, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.