Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 549/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, art. 141 par. 4, art. 3 par. 1, art. 188, ar. 203  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 135 ust. 1, ust. 2, art. 144, art. 145
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 253a, art. 245 par. 1 pkt 2, 3, art. 253a par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4, 11, art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 786/13 w sprawie ze skargi "G" Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych - po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od "G" Spółki z o.o. w likwidacji w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 786/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej dokonania zmiany w zakresie proponowanych miejsc urządzania gier po wznowieniu postępowania w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] lutego 2013 r.; w pkt 2. zasądził od Dyrektora Izby Celnej w G. na rzecz G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, spółka) wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiła o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającej zezwolenia spółce na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany dwóch punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił dokonania wnioskowanych zmian. Jako podstawę prawną decyzji przywołał art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 dalej: u.g.h.).

Pismem z dnia 26 października 2012 r. spółka wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Dyrektora Izby Celnej w G. Powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (dalej: orzeczenie TSUE).

Dyrektor Izby Celnej w G., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – działając na podstawie art. 245 § 1 pkt 3 lit. a, art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: O.p. lub Ordynacja podatkowa) oraz art. 8 i art. 135 ust. 2 u.g.h. - odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji z uwagi na brak zaistnienia przesłanek określonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry.

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy stwierdził, że nie zgadza się z zarzutem bezskuteczności art. 135 ust. 2 u.g.h. z uwagi na brak jego notyfikacji Komisji Europejskiej, ponieważ przepis ten nie zawiera znamion przepisu technicznego. Unormowanie to powoduje jedynie ograniczenie możliwości zmiany zezwolenia w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych i nie sposób wykazać, że ma ono istotny wpływ na obrót czy też właściwości produktów jakimi są automaty do gry.

Organ podniósł również, że przy założeniu nieobowiązywania art. 135 ust. 2 u.g.h., zmiana koncesji lub zezwolenia jest fakultatywna. Wynika to z treści art. 135 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wymienionym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] lutego 2013 r.

Sąd I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż organy celne przyjęły, że orzeczenie TSUE nie miało wpływu na treść weryfikowanej decyzji, negując wystąpienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 240 § 1 pkt 11 O.p. Tym samym konsekwentnym i prawidłowym działaniem organów winno być wydanie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 O.p. a nie w oparciu o art. 245 § 1 pkt 3 lit. a O.p. W konsekwencji rozstrzygnięcia i uzasadnienia kontrolowanych decyzji są sprzeczne z powołaną w nich podstawą prawną. Co prawda organ II instancji w końcowej części uzasadnienia rozważa hipotetyczną możliwość niestosowania art. 135 ust. 2 u.g.h., jednakże konstatuje, że decyzja ta nie uległaby i tak zmianie odwołując się w tym zakresie do art. 253a O.p. Takie działanie organu nie może jednak prowadzić do uznania decyzji za zgodne z prawem.

Sąd podniósł, że zmiana zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany lokalizacji punktów urządzania tych gier nie następuje w trybie określonym w art. 253a O.p. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, pod rządami u.g.h. (w odróżnieniu od stanu prawnego panującego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych; Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.) istnieje uregulowanie prawne dające samoistną podstawę do dokonania modyfikacji zezwolenia w powyższym zakresie. Podstawę prawną takiego działania stanowi art. 135 ust. 1 u.g.h.

Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Celnej nawiązując do wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 dokonał oceny art. 135 ust. 2 u.g.h. i uznał, że nie jest to przepis techniczny. Organ I instancji stwierdził, że przepis ten ogranicza jedynie możliwość zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier, wobec czego nie sposób wykazać, że ma on istotny wpływ na obrót czy stosowanie automatów do gry. Pogląd ten w istocie podzielił organ odwoławczy. Organy obu instancji dokonały oceny charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. w sposób niejako oderwany od pozostałych regulacji tej ustawy.

WSA stwierdził, że ocena taka nie jest prawidłowa. Przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, to jest art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 uniemożliwiają wydawanie nowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, przedłużanie dotychczasowych oraz zmianę miejsca prowadzenia gry, prowadząc do stopniowego wygaszenia działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Wyrok TSUE traktuje wszystkie omawiane przepisy na równi, jako instrumenty zmierzające do wskazanego wyżej celu, brak jest zatem podstaw dla różnicowania oceny wpływu na właściwości i obrót produktem - automatami do gry o niskich wygranych w stosunku do każdej z omawianych regulacji odrębnie, skoro wszystkie razem tworzą one zwarty i logiczny kompleks przepisów mający na celu wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o grach hazardowych w takiej części, w jakiej zawiera przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry ("przepisy techniczne"), podlegała notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE. Do przepisów takich należy art. 135 ust. 2 u.g.h., a skoro procedury notyfikacyjnej w stosunku do tego przepisu nie przeprowadzono, to przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.

Ponieważ ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] marca 2010 r. dotycząca odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych została wydana w oparciu o przepis art. 135 ust. 2 u.g.h., który na podstawie dokonanej w oparciu o wyrok ETS oceny prawnej nie mógł być stosowany, to należało uznać wypełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 240 § 1 pkt 11 O.p. i konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wniosku spółki z dnia 16 grudnia 2009 r.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznanie wniosku skarżącej (wobec niemożliwości zastosowania art. 135 ust. 2 ustawy) winno nastąpić w oparciu o przepis, dający możliwość takiej zmiany, czyli art. 135 ust. 1 ustawy, nie zaś art. 253a O.p. Wyjaśnił, że przepis art. 135 ust. 1 u.g.h. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku uwzględnienia w każdym przypadku wniosku o zmianę zezwolenia w zakresie miejsca prowadzenia gry, wprowadzając przez użycie sformułowania "zezwolenia (...) mogą być zmieniane" element uznania administracyjnego, przy czym nie znajduje podstaw prawnych odwołanie się do przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 253a O.p.

Dyrektor Izby Celnej w G. zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), poprzez nierozważenie wszystkich argumentów przedstawionych przez organ oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku,

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu kontroli decyzji Dyrektora Izby Celnej w G.,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 253a § 1 O.p. poprzez uznanie, że przepis art. 253a § 1 O.p. nie znajduje w sprawie zastosowania oraz sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania,

II. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy nr 98/34/WE w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które w niniejszej sprawie nie występują.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kluczowym zagadnieniem dla oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji było dla Sądu I instancji ustalenie charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h., tj. ustalenie czy przepis ten ma charakter przepisu technicznego. WSA uznał, że art. 135 ust. 2 u.g.h. jako przepis techniczny wymagał notyfikacji przez Komisję Europejską, a wobec jej braku nie mógł być stosowany. Zatem rozpoznanie wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia, wobec niemożliwości zastosowania art. 135 ust. 2 u.g.h. - winno nastąpić w oparciu o aktualnie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Przepisem dającym możliwość takiej zmiany jest zdaniem WSA art. 135 ust. 1 u.g.h., a nie art. 253a O.p. Poza tym WSA uznał, że rozstrzygnięcia i uzasadnienia kontrolowanych decyzji są sprzeczne z powołaną w nich podstawą prawną. Według Sądu I instancji prawidłowym działaniem organów winno być wydanie w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 O.p. a nie w oparciu o art. 245 § 1 pkt 3 lit. a O.p.

Dyrektor Izby Celnej w G. oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść zrzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Dyrektor Izby Celnej, w tym zakresie stawia skarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym w ujęciu szczegółowym naruszenie tego przepisu wiąże z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt. I GSK 330/14).

Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14).

Nie może być uznany za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 253 a § 1 Ordynacji podatkowej, sformułowany w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył ten przepis uznając, że nie znajduje on zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu I instancji, dotyczącej powodu dla którego art. 253a O.p. nie mógł stanowić podstawy dla uwzględnienia wniosku przedsiębiorcy o zmianę lokalizacji, jednakże nie zmienia to oceny, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do treści tego przepisu, czego organ nie dostrzega, decyzja ostateczna nie może być uchylona lub zmieniona, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W realiach sprawy takim przepisem jest art. 135 ust. 2 u.g.h., w świetle którego w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2557/15).

Natomiast za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez przyjęcie, że w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 przepis art. 135 ust. 2 u.g.h podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 135 ust. 2, nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane (np. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 126/14, II GSK 255/14; II GSK 258/14; 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1629/15; 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1708/15 oraz sygn. akt II GSK 1618/15; 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2250/15; 5 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2412/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko w pełni podziela.

Należy bowiem podkreślić, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach Fortuna i inni TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania", według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m. in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy przejściowe normują "przejściową" sytuację prawną działających na rynku podmiotów między dawnym a nowym stanem prawnym.

Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1629/15) przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca, zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie. Roli przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.

Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej". Te zaś przepisy nie są oczywiście "techniczne". Próba takiej ich oceny prowadziłaby bowiem do generalnego podważania prawa ustawodawcy do zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. W myśl wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14 podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79).

Z powyższych względów, wbrew stanowisku Sądu I instancji, podzielając stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 2 u.g.h., charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu przez Komisję Europejską nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy.

Jednocześnie podnieść należy, że wprawdzie organ w sentencji decyzji wydanej w I instancji nieprawidłowo stwierdził - stosując art. 245 § 1 pkt 3a O.p. - brak zaistnienia przesłanek określonych w art. 240 § 1 O.p., które to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy ten sam organ rozpoznając sprawę w II instancji, jednakże to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcia organu odmawiające uchylenia decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia były prawidłowe.

Jak już wcześniej wskazano, zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji organu przez Sąd I instancji było przyjęcie, że stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji art. 135 ust. 2 u.g.h., z uwagi na brak notyfikacji, nie mógł być stosowany. Nie podzielając tego poglądu z przyczyn powyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Dokonując oceny legalności decyzji organu, wydanych w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pozostają one w zgodzie z art. 135 ust. 2 u.g.h. w związku z czym oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.