Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 165/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5 art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Gminy B. B. na decyzję Wojewody K-P z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. B. z dnia [...]marca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K-P na rzecz Gminy B. B. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Wojewoda K.-P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B. od decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz: Skarbu Państwa-Państwowego Gospodarstwa [...] B., za przejętą pod drogę nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie B. w obrębie C., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy B., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", tj. art. 12 ust. 4, 4a i 5, 18 ust. 1, 1e pkt 1, art. 21 oraz art. 23, a także ustawa o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", tj. art. 128, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 , 134 ust.1 - 4, art. 135 ust. 1-3 i 5, art. 151 ust. 1 i 2, art. 154.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na przebieg postępowania w sprawie podając, że:

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...], Starosta B. ustalił lokalizację drogi gminnej, klasy lokalnej - ul. O. i Ź. w miejscowości C. gmina B. Na realizację tej inwestycji przeznaczona została m.in. nieruchomość położona w gminie B. w obrębie C., oznaczona jako działki nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem do dnia ostateczności decyzji był Skarb Państwa. Ponadto, nieruchomością tą władało Państwowe Gospodarstwo [...] B. Z dniem [...] czerwca 2008 r. działka stała się z mocy prawa własnością Gminy B.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Starosta B. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Państwowego Gospodarstwa [...] B. w wysokości [...] zł za nabycie z mocy prawa na własność gminy B. nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi, a także zobowiązał Wójta Gminy B. do wypłaty odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji [...] B. złożyło odwołanie, w którym zwróciło się o podwyższenie odszkodowania o wartość podatku VAT.

Odwołanie złożył również Wójt Gminy B. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie.

Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na uchybienia, które sprowadzały się do błędnego określenia strony postępowania, na rzecz której ustalono odszkodowanie. Ponadto, Wojewoda wskazał, że Starosta B. w pierwszej kolejności powinien dokonać wyczerpujących ustaleń w sprawie oraz właściwej oceny materiału dowodowego, w tym wyjaśnić czy zaistniały przesłanki uprawniające do podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, natomiast w wycenie powinien uwzględnić zmiany w obowiązujących przepisach.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz Państwowego Gospodarstwa [...] B., za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha i nr [...]o pow. [...]ha, położoną w gminie B. w obrębie C., nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy B. w oparciu o decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy B.

Od decyzji Starosty B. odwołanie złożył Wójt Gminy B. zarzucając organowi I instancji naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na kwotę [...] zł.

Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda K.-P. wskazał, że rozpatrzenie sprawy uwzględnia art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który stanowi, że w postępowaniu, dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy znowelizowane.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 18 ust. 1). Ponadto, w myśl art. 7 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, odpowiednio wyda tę nieruchomość wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym bądź wartość odtworzeniową w podejściu kosztowym. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami bądź metodę korygowania ceny średniej.

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania była nieruchomość położona w gm. B. w obrębie C., oznaczona w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha i nr [...]o pow. [...]ha. Podał, że z akt sprawy wynika, że na dzień ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi tj. [...] czerwca 2008 r. nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej. Postanowieniem SR w B. z [...] września 2009 r., Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę B. nabył przez zasiedzenie z dniem [...] października 1989 r. własność nieruchomości, która została przekazana w zarząd Państwowego Gospodarstwa [...] B.

W sprawie, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy B. nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty B. w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., opatrzony na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami klauzulą aktualności. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu, wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia, natomiast jeżeli cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy, należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania.

W związku z powyższym, biegła ustaliła, że na dzień [...] maja 2008 r. tj. datę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, działki: nr [...], nr [...] i nr [...] znajdowały się w terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B., działki te położone były w strefie "3" osadniczo – rolnej, w obszarze 3.1 wielofunkcyjnym, dla którego przewiduje się zabudowę mieszkaniową, usługową. Biegła wyjaśniła, że sporządzając wycenę wzięła pod uwagę zasadę korzyści. Dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej wykazując przy tym, że ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości odpowiadających aktualnemu przeznaczeniu nieruchomości. Dlatego też, określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonała zgodnie z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów. Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkalno - usługową zawieranych na terenie powiatu b. i t. w latach od 2009 do 2011 r., za jednostkę porównawczą przyjęła 1m2 powierzchni gruntu. Analizę oparła na bazie 25 transakcji podobnych do przedmiotu wyceny, gdzie średnia cena wyniosła [...] zł/m2.

Wyliczenia wartości rynkowej gruntu 1m powierzchni działek nr [...] i nr [...] w wysokości [...] zł/m dokonała, uwzględniając wartość uzyskanych współczynników korygujących w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi podobnymi do przedmiotu wyceny. Po przemnożeniu określonej wartości m2 gruntu przez łączną powierzchnię działek, która wynosi [...] m, dało wartość [...] zł. Wartość odtworzeniową drzewostanu biegła określiła na kwotę [...] zł.

Natomiast wartość 1m powierzchni działki nr [...] wyniosła [...] zł. Po przemnożeniu określonej wartości m2 działek gruntu przez powierzchnię działki dało wartość [...] zł.

Wartość odtworzeniową drzewostanu biegła określiła na kwotę [...] zł.

Łączną wartość odtworzeniową nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł (wartość gruntu [...] zł, wartość składników roślinnych [...] zł).

Organ wskazał również na treść art. 7 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z którego wynika, że jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, odpowiednio wyda tę nieruchomość wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż dotychczasowemu właścicielowi nie przysługuje prawo do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, ponieważ nie wydał jej w stosownym terminie zarządcy drogi.

Wskazał, że inwestycja dotyczy drogi gminnej, zarządzanej przez wójta, do którego należy między innymi pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Ponadto, w odniesieniu do dróg gminnych zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetu gminy. W związku z powyższym zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania został Wójt Gminy B.

Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty podniesione przez Wójta Gminy B. nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów wyjaśnił, że przyjęcie do porównania nieruchomości odpowiadających przeznaczeniu działek wycenianych jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu.

Wyjaśnił też, że przedmiotem postępowania są działki nr [...], nr [...]i nr [...]. Tym samym określenie przeznaczenia nieruchomości całego obszaru przed podziałem nie znajduje w sprawie uzasadnienia, gdyż odszkodowanie ustalane jest za grunt nabyty z mocy prawa przez Gminę B.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody K.-P. złożył, reprezentujący Gminę B., Wójt. Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenie:

-art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego opartego na błędnym stanie faktycznym określającego wartość nieruchomości na kwotę [...] zł, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową.

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy nakazują przyjęcie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji, bowiem dzięki takiej konstrukcji prawnej wyeliminowany został wpływ decyzji ZRID na sposób określenia wartości przejętej nieruchomości.

Skarżący podniósł, że przejęta przez gminę część nieruchomości nr:

-[...] w stanie na dzień wydania decyzji ZRID wchodziła w skład działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o pow. [...] ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. [...] ha,

-[...] w stanie na dzień wydania decyzji ZRID wchodziła w skład działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o pow. [...] ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. [...] ha, rowy (W) [...] ha, grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz) o pow. [...] ha, tereny różne (Tr) o pow. [...] ha,

-[...] w stanie na dzień wydania decyzji ZRID wchodziła w skład działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o pow. [...] ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. [...].

Zatem stanowiła część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy o lasach w zarządzie [...] B.

Wskazał nadto, że organy obu instancji bez zastrzeżeń dopuściły jako dowód w sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości w wysokości [...] zł/m2, w ocenie skarżącego, zbyt wysokiej. W operacie, jako nieruchomości porównawcze, przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Biegła w swoim opracowaniu oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w strefie "3" osadniczo rolnej, w obszarze 3.1 wielofunkcyjnym. Zdaniem skarżącego, stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami o funkcjach mieszkalno-usługowych, czyli zastosowanie w operacie szacunkowym wprost przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. jest nie do przyjęcia. Organy pominęły kwestie uwarunkowań prawnych, jakimi objęte są nieruchomości rolne i leśne. Pominięto konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, określoną w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na inne cele. Co istotne spełnienie tego warunku dokonuje się dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez względu na treść studium Gminy. Bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruntach leśnych nie ma możliwości rozpoczęcia procesu inwestycyjnego np. budowy budynku mieszkalnego czy usługowego.

Wskazano też na naruszenie art. 154 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie. Bezspornym jest fakt, iż w stanie na dzień wydania decyzji ZRID przejęta część nieruchomości stanowiła część działek [...],[...], [...]. Zatem punktem odniesienia dla nieruchomości porównawczych winny być działki nr [...],[...],[...]. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., gdzie stan nieruchomości określa się również na dzień wydania decyzji podziałowej a więc przed jej podziałem. Zdaniem skarżącego, w tym kontekście, przeznaczenie również powinno dotyczyć nieruchomości określonej na dzień wydania decyzji ZWID, czyli przed jej podziałem. Tymczasem, organy oparły się na informacji planistycznej dotyczącej dz. nr [...],[...] i [...], które nie spełniają przesłanek stanu nieruchomości określonego na dzień wydania decyzji ZRID. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości, dla działek nr [...],[...], [...], prowadzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, że operat szacunkowy nie uwzględnia realnej wartości gruntu leśnego. W treści operatu odrzucono w procesie wyceny transakcje nieruchomościami leśnymi, co w ocenie odwołującego powoduje jego wadliwość, a tym samym operat szacunkowy nie odwzorowuje w sposób prawidłowy opisywanego segmentu rynku nieruchomości, czyniąc ustaloną w nim wartość rynkową jako dowolną.

Co więcej, przyjęcie przez organ I instancji operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie powoduje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa [...] B., za przejętą pod drogę nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie B. w obrębie C.

W ocenie Sądu bezsporne jest, że ww. działki przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem [...] czerwca 2008 r., w którym decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, klasy lokalnej - ul. O. i Ź. w miejscowości C. stała się ostateczna oraz, że w decyzji tej nastąpiło również zatwierdzenie projektu podziału spornych działek.

Zarzuty skargi wskazują, że przedmiotem sporu jest tylko i wyłącznie kwestia sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę.

Podstawowym zarzutem skargi było naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687) w związku z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651) oraz § 36 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004, Nr 207, poz.2109).

W ocenie strony skarżącej, przy ustalaniu odszkodowania doszło do zawyżenia ceny wartości nieruchomości zajętych pod drogę. Biegły błędnie przyjął do wyceny jako nieruchomości porównawcze zbiór transakcji nieruchomości o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej opierając się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przejęte przez gminę nieruchomości faktycznie stanowiły części nieruchomości leśnych w rozumieniu ustawy o lasach. Jedynie zgodnie z przeznaczeniem w studium nieruchomości zajęte pod drogę objęte zostały strefą "3" osadniczo rolną, w obszarze 3.1 wielofunkcyjnym.

Z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2003 r. wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r.). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. Rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. Operat ten został oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Analizując powyższy operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo.

Sąd kwestionuje powyższą ocenę organów co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że biegła przyjęła stan nieruchomości na potrzeby sporządzenia wyceny na dzień [...] maja 2008 r. Przedmiotem wyceny objęła obecne działki nr [...],[...] [...] [...]. Zgodnie z rejestrem gruntów stanowiące użytki - Ls. Dla terenu, na którym znajdują się wyceniane działki ewidencyjne w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca udokumentował za pomocą zaświadczenia Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], że powyższe działki ewidencyjne w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. znajdują się w strefie "3"-osadniczo-rolnej obejmującej sołectwa K. – C. – Z. – P.- P. Zgodnie z zapisami studium jako podstawowe funkcje w strefie "3" zapisano mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne, mieszkalnictwo siedliskowe - zagrodowe, usługi produkcyjne, usługi komercyjne, tereny składowe - magazynowe, usługi podstawowe i lokalne, usługi komunalne. Rzeczoznawca wskazał, że w ramach strefy "3" nieruchomość wyceniana znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "3.1". – wielofunkcyjnym, dla którego ustala się przeznaczenie wybranych terenów pokazanych na mapie studium w skali 1:25.000.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, czego strona skarżąca nie kwestionuje, że zgodnie z zapisami studium, ww. działki przeznaczone były pod cele inwestycyjne w ramach obszaru wielofunkcyjnego, z bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie Sądu, treść operatu potwierdza, że rzeczoznawca majątkowy błędnie przy wycenie nieruchomości zastosował przepis art. 18 specustawy drogowej, z którego wynika, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ l instancji.

Mając na uwadze odpowiednie stosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za nieruchomość zajętą pod drogę (art. 12 ust. 5 specustawy) rzeczoznawca ustalając stan nieruchomości powinien zastosować się do określenia zajętej nieruchomości w oparciu o definicję ustawową zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z definicją legalną, poprzez stan nieruchomości - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stan nieruchomości stanowi ogólną charakterystykę zajętego pod drogę terenu i nie ogranicza się tylko do jego przeznaczenia tak, jak uczynił to rzeczoznawca.

Oprócz przeznaczenia nieruchomości na jej stan mają wpływ również pozostałe uwarunkowania zawarte w definicji: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W ocenie Sądu, przy zastosowaniu art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rzeczoznawca w pierwszej kolejności powinien określić prawidłowo stan nieruchomości przyjmując go na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej z dnia [...] maja 2008 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że stan nieruchomości musi odzwierciedlać jej cechy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, w której dopiero następuje zatwierdzenie projektu podziału.

Przy określaniu stanu nieruchomości rzeczoznawca ograniczył się do przeznaczenia nieruchomości w studium, gdy tym czasem bazując na materiale dowodowym powinien jako stan nieruchomości przyjąć niezabudowane nieruchomości leśne przeznaczone pod cele inwestycyjne w ramach obszaru wielofunkcyjnego, z bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Do tak określonego stanu nieruchomości przypisując badanym działkom określone cechy powinien poszukać materiałów porównawczych.

Błędne ustalenie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości, w sposób odbiegający od definicji zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n. rzutuje bezpośrednio na wartość rynkową wycenianej nieruchomości. Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się w szczególności m.in. stan nieruchomości.

Bezsporne jest, że wydzielone działki stanowiły obszar większych powierzchni. Działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowiącej działkę nr [...], działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowiącej działkę nr [...], a działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowiącej działkę nr [...].

W dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, na podstawie którego dopiero zostały wydzielone pod drogę działki nr [...],[...], [...], które wchodziły w skład niezabudowanych nieruchomości leśnych. Stosując art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, powinno ustalić się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ l instancji, a więc w dniu, gdy ta decyzja nie wywołała jeszcze skutków prawnych, ponieważ nie była orzeczeniem ostatecznym oraz nie został nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art.16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1 kpa).

Data [...] maja 2008r. była dniem wydania orzeczenia. Strona dopiero po doręczeniu lub ogłoszeniu treści tej decyzji mogła przystąpić do jej wykonania. Natomiast dla organu administracji publicznej orzeczenie to było niewykonalne przed upływem terminu wniesienia odwołania.

Powyższe oznacza, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, w której zatwierdzony został podział działek przeznaczonych pod drogę w dalszym ciągu obowiązywał stan nieruchomości przed podziałem, zatem działki wydzielone pod drogę były lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011, Nr 12, poz. 59 ). Lasem w rozumieniu ww. ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Prawidłowo ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości będzie miał bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ważne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jednak jest to, że godnie z ust. 2 powyższego przepisu przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Tak więc bezpośredni wpływ na określenie wartości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Sąd nie kwestionuje tego, że stosownie do art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Z ust. 1 powyższego przepisu wynikają przykładowe propozycje dla rzeczoznawcy, aby miał w szczególności na uwadze cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, a jak nie to w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy w przypadku jej braku faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Oprócz przeznaczenia nieruchomości wg ustaleń planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie zwolnił rzeczoznawcy z uwzględnienia przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości od uwzględnienia stan nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wobec powyższego błędnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości przed podziałem skutkuje wadliwością całego operatu szacunkowego, co wiąże się z tym, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły art. 18 ust. 1 specustawy oraz przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, mając w szczególności na uwadze, że przejęte pod drogi grunty stanowiły w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2008r. niezabudowane nieruchomości leśne.