Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 36/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237, art. 241 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 28, art., art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 237, art. 238 ust. 1, art. 239, art. 240, art. 241 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 129, poz. 902), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., w wyniku interwencji B. C. - zobowiązał Miejski Zarząd Dróg w O. do sporządzenia i przedłożenia Prezydentowi Miasta [...] przeglądu ekologicznego dotyczącego funkcjonowania instalacji - estakady i ronda w O. przy ul. [...] - w zakresie wynikającym z treści art. 238 pkt 1 a, c, d, pkt 2-7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Termin wykonania zobowiązania zakreślił do dnia 28 listopada 2007r. Na podstawie ww. przepisu wskazał również elementy jakie powinien zawierać przegląd ekologiczny.

W uzasadnieniu organ podniósł, że od 2000 r. prowadzone jest przez Urząd Miasta [...] postępowanie w sprawie interwencji B. C., reprezentowanej przez Kancelarię Radców Prawnych "A" [...] Spółka Partnerska w B. Filia [...], na hałas emitowany do środowiska w związku z użytkowaniem węzła komunikacyjnego (ronda i estakady) będącego częścią drogi krajowej nr [...]. Powołując się na interwencję skarżącej i zlecone przez Urząd Miasta [...] w roku 2005 pomiary natężenia hałasu przenikającego do środowiska z estakady stwierdził, iż wykazują one przekroczenie standardów emisji hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Zaakcentował, że przekroczenie norm hałasu komunikacyjnego w porze dziennej wynosiło 4,0 dB/A/ - dla II piętra, natomiast w porze nocnej od 1,7 - 6,4 dB/A/ - w zależności od piętra. Przekroczenie poziomu hałasu zaś w odniesieniu do X kondygnacji, na której znajduje się mieszkanie B. C., wynosiło: w porze dziennej - w granicy normy, w porze nocnej - przekroczenie o 1,7 dB/A/. Poza tym, na podstawie wytycznych Państwowego Zakładu Higieny w W. organ wskazał, iż poziom hałasu stwierdzony na [...] rondzie jest hałasem o dużej uciążliwości (wskaźnik uciążliwości dużej = 63 dB/A/ - 70 dB/A/). Natomiast w aspekcie uzyskanych wyników narażenie na hałas mieszkania B. C. przyjął za minimalne. Przytaczając treść art. 237 i art. 240 Prawa ochrony środowiska z 2001 r. odnotował, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Powołując się na pracę doktorską mgr inż. B. S. z Politechniki [...] z maja 2004 r. udostępnioną przez autorkę Urzędowi Miasta [...] (wyniki prac opublikowane przez Politechnikę [...] Wydział Budownictwa Zakład Konstrukcji Mostowych, praca pt.: "Walka z hałasem komunikacyjnym w miastach" wyd. Dolnośląskie Wydawnictwo Edukacyjne Wrocław -Opole 2002) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) stwierdził, że droga krajowa nr [...] jako droga publiczna o nawierzchni utwardzonej, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt. 29 i 30, z wyłączeniem przedsięwzięć polegających na budowie zjazdów z dróg publicznych, § 3 ust. 1 pkt 56, jest przedsięwzięciem, o którym jest mowa w art. 240 Prawa ochrony środowiska, dla którego sporządzenie raportu może być wymagane. Uzasadniając nałożenie obowiązku na Miejski Zarząd Dróg w O. organ I instancji powołał się na treść art. 241 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Omówiona decyzja została skierowana do Miejskiego Zarządu Dróg w O., a przekazana do wiadomości pełnomocnikowi skarżącej.

W piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nazwanym "Odwołanie" B. C. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego J. J. zarzuciła powyższej decyzji:

- obrazę art. 61 § 3 k.p.a. poprzez jego pominięcie a w konsekwencji wadliwe pominięcie wniosku skarżącej z dnia 18 września 2002 r. i jego skutków w zakresie terminów załatwienie sprawy,

- naruszenie przepisów art. 49-52 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 73 – 75 ust.1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji dowolne zaniechanie podjęcia czynności zapobiegawczych przed hałasem, w tym ustalenia stanu hałasu w środowisku i wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu ulicznego, jak też ustalenia ograniczeń z korzystania z drogi w stopniu przekraczającym dopuszczalny poziom hałasu,

- obrazę art. art. 7, 10, 12, 67 § 1 pkt 3, 68, 77 § 3, 81 oraz 84 K.p.a. poprzez przeprowadzenie ekspertyz i pomiarów z opieszałością, bez udziału wnioskodawczyni w tym postępowaniu,

- obrazę art. 9 i 10 K.p.a. poprzez pominięcie udziału w postępowaniu innych osób zamieszkujących w rejonie ulicy [...], na które oddziałuje hałas pochodzący z drogi i jej urządzeń; i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 18 września 2001 r. zażądała wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie urządzeń drogowych (art. 76 Poś), jak i drogi (art. 51 Poś). Powołując się na wyrok Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 maja 2005 r. wywiodła, iż w oparciu o przepis art. 51ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji we wnioskowanych sprawach. Zakwestionowała ustalenia decyzji, że jej pismo z dnia 7 lutego 2006 r. było nowym wnioskiem. Tymczasem było ono kolejnym upomnieniem organu. Podkreśliła, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 18 września 2001 r. i ta data wyznaczała przepisy, jakie miał zastosować organ, czyli ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stąd nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek nie ma umocowania w przedstawionym stanie rzeczy, jak też w przepisach prawa. Zarzuciła również, że została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie dokumentów i ustaleń organu, zawartych w decyzji, zaś prezentacja wyników badań w stosunku do rzeczywistości jest dowolna. Na koniec, B. C. zakwestionowała racjonalność wydanej decyzji w sytuacji, gdy wyniki badań i analiz są znane, a stan i poziom hałasu nie uległ zmianie.

W dniu 6 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zwróciło się do pełnomocnika skarżącej, zakreślając termin odpowiedzi, o sprecyzowanie zawartego w wyżej omówionym piśmie żądania, poprzez jednoznaczne wskazanie, czy jest to odwołanie, czy też wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pouczyło także, że w przypadku braku odpowiedzi podanie zostanie uznane za odwołanie od decyzji.

Pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na ww. pismo wskazał na tryb nadzwyczajny, tj. stwierdzenie nieważności, powołując się na wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., IIISA 946/91.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] zobowiązującej Miejski Zarząd Dróg w O. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dotyczącego funkcjonowania estakady i ronda w O. przy ul. [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło opisany stan faktyczny sprawy. Następnie wywiodło, że przed wszczęciem postępowania nieważnościowego należało w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Organ administracji powinien bowiem zbadać, czy wnioskodawczyni służy przymiot strony w złożeniu przedmiotowego wniosku, ponieważ gdy wniosek złożyła osoba niebędąca stroną, zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.). Kolegium wywiodło, że interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w konkretnej sytuacji i w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji. Odnotowało, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), według którego w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Natomiast, gdy przegląd ekologiczny dotyczy drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska lub portu, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzających tymi obiektami (art. 241 ust. 2 cyt. ustawy). Pozwala on ocenić, czy negatywne oddziaływanie na środowisko faktycznie występuje i jakie ewentualnie środki zaradcze mogą być podjęte. Zdaniem Kolegium, z przywołanych regulacji wynika, że interesem prawnym w postępowaniu o opracowanie przeglądu ekologicznego dla drogi legitymuje się tylko podmiot nią zarządzający. Organ odwoławczy wskazał, iż w badanej sprawie zadania zarządcy realizuje Miejski Zarząd Dróg w O. utworzony przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...], i powołując się na doktrynę (K. Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007. s. 471) uznał, że jedynie ten podmiot ma prawo żądać stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do sporządzenia przeglądu. Stąd wniosek B. C. nie mógł uruchomić nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a. Oceny organu nie zmienił fakt, że skarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawczyni.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca w imieniu własnym zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 362 ust.1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 82, art. 83 i art. 76 ustawy o kształtowaniu i ochronie środowiska, wynikające z dowolnego ustalenia zakresu żądania strony jako żądania opracowania przeglądu ekologicznego oraz przyjęcia, iż nie ma interesu prawnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji wiaduktu drogowego oraz drogi. Zdaniem skarżącej, Kolegium w decyzji arbitralnie dokonało oceny zakresu jej podania w toczącym się postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Tymczasem, składając wniosek jeszcze pod rządami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wyraźnie określiła swoje żądanie. Dalej zaakcentowała, że art. 362 ust. 1 oraz art. 363 Prawa ochrony środowiska, jak też poprzedni art. 82 i art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym także art. 23 Kc i 24 Kc, jednoznacznie pozwalają na stwierdzenie, iż ten kto żąda oznaczenia określonego obowiązku lub ustalenia obowiązków związanych ze stwierdzeniem ich naruszenia, czy też związanych z możliwością ograniczenia określonego oddziaływania na zdrowie (związek normatywny oddziaływania na środowisko jako oddziaływania na zdrowie ludzkie art. 3 pkt 11 POŚ) ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zarzuciła, że Kolegium ograniczyło swoje postępowanie tylko do orzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzieliło ustalenia faktyczne sprawy, jak też argumentację prawną zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję B. C., działająca przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. Zarzuciła skarżonej decyzji:

- obrazę art. 74 i art. 75 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a w konsekwencji dowolne stwierdzenie braku jej interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], a to na skutek przyjęcia, że art. 237 i art. 238 ust. 1, art. 239, art. 241 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie mogą stanowić w sprawie wszczętej na podstawie jej wniosku z dnia 18 września 2001 r. normy prawa materialnego, w świetle których skarżąca nie jest adresatem tych norm,

- obrazę art. 28 K.p.a. wynikającą z założenia, iż podstawa prawna rozstrzygnięcia przyjęta przez Prezydenta Miasta [...] w jego decyzji, wyznacza podstawy i granice interesu prawnego skarżącej, ze skutkiem wyłączenia możliwości ustalenia istnienia jej interesu prawnego, na podstawie innych przepisów prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Kolegium nie odniosło się do jej twierdzeń, do wskazanych przez nią podstaw jej żądania. Nie ustaliło więc, kiedy zostało wszczęte przez nią postępowanie i jakie przepisy prawa mają zastosowanie w sprawie. Przyznała, że organ prawidłowo przyjął, iż pismo nazwane odwołaniem w swej części zawierało wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Oczywiste jest bowiem takie działanie, zważywszy na fakt, iż mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie przewidywały wskazanych jako podstawa decyzji przepisów o przeglądach ekologicznych. Te zostały ujęte dopiero w ustawie Prawo ochrony środowiska, która z mocy art. 74 i art. 75 ustawy wprowadzającej te przepisy nie ma zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem 26 października 2001r., a więc w sprawie, w której wniosek skarżącej wpłynął przed tym dniem. Zatem w stanie prawnym, w jakim wystąpiła ze swym żądaniem, decyzja o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego winna być uznana za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 pkt 2 K.p.a. Nie może, zdaniem skarżącej, tworzyć jej art. 237, jak też i inne przepisy powołane w komparacji decyzji Prezydenta Miasta [...]. Następnie skarżąca podniosła, że również w odpowiedzi skierowanej do Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa (pismo z dnia 12.04.2006 r.) odwołała się do przepisu art. 83 i 51 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ponadto zarzuciła, że Kolegium uznało, bez rozpatrzenia podstaw stwierdzenia nieważności, iż granice jej interesu prawnego mogą wyznaczać i wyznaczają tylko przepisy powołane jako podstawa decyzji, gdy właśnie do braku takich podstaw do wydania decyzji odnosiła się w części swego odwołania. Dalej ponownie wskazała, że interes prawny skarżącej nie powinien być oceniany jedynie na podstawie przepisu, na jakim oparto wydaną decyzję. Poza tym dodała, iż Kolegium ograniczyło się do rozpoznania kwestii legitymacji strony w zakresie żądania nieważności, pomimo, iż odpowiedź pełnomocnika skarżącej wskazywała na rozpoznanie wniosku w trybie nadzwyczajnym oraz na właściwość Kolegium, a więc nie przesądzała o podstawach istniejących do rozpoznania odwołania. W tej części, w jakiej nie wskazano na inne zarzuty niż podstawy stwierdzenia nieważności, odwołaniu nie nadano biegu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że decyzja ta odpowiada wymogom prawa. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego, jak też prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do aktów, które zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności lub wznowieniem postępowania albo naruszeniem przepisów, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja własna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nie naruszają prawa.

Obie decyzje objęte kontrolą Sądu zostały bowiem wydane przez właściwy organ, we właściwym trybie i w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał i omówił motywy swego rozstrzygnięcia.

Za zasadne należało uznać zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż skoro żądanie sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika bezspornie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, to w tym trybie należało rozpatrzyć pismo z dnia 29 sierpnia 2006 r., nazwane odwołaniem. Temu faktowi pełnomocnik nie przeczy w skardze. Dopatruje się rażącego naruszenia prawa w tym, że mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, w oparciu o które złożono wniosek, nie zawierały, wskazanych jako podstawa decyzji, przepisów o przeglądach ekologicznych, przeto decyzja o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 pkt 2 K.p.a.

W tym miejscu trzeba powiedzieć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 K.p.a., dotyczy wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji, z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu i strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się, więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz jest ułomny. Jak już wspomniano przepis art. 156 K.p.a. daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych, a z taką decyzją miał organ odwoławczy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W orzecznictwie sądowym ukształtowane jest stanowisko, że jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 21). Należy odnotować, że art. 157 § 2 K.p.a. oraz inne przepisy procedury administracyjnej nie zabraniają stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Natomiast w sytuacji, gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nieostatecznej, organ winien wyjaśnić tą kwestię ze stroną. Nie można bowiem odmówić organom administracji publicznej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W badanej sprawie wobec alternatywnego sprecyzowania żądania w piśmie sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, Kolegium zwróciło się do niego o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi uzyskało jednoznaczne stanowisko. Trzeba również podkreślić, że wskazanie przez stronę trybu nadzwyczajnego postępowania stwierdzenia nieważności decyzji, wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, zaś organ wyższego stopnia określony w art. 157 K.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. Zatem zarzut skargi kwestionujący prawidłowość działania Kolegium z powodu nie rozpatrzenia odwołania jest chybiony.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe, skoro wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Skarga podważa to stanowisko. Nie można zgodzić się z wywodami skarżącej, że doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanym na żądanie strony organ powinien zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 3). Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Innymi słowy, ma to być przepis prawa, na podstawie którego w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc interesu prawnego wymagane jest ustalenie tego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związek ten polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany). Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.

Zgodzić się należy z Kolegium, że w przedmiotowej sprawie przepisem prawa materialnego z którego wynika interes prawny, w rozumieniu powyższym, jest art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą). Norma ta stanowiła podstawę prawną wydania przez organ I instancji decyzji z urzędu, zobowiązującej Miejski Zarząd Dróg w O. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dotyczącego funkcjonowania estakady i ronda w O. przy ul. [...]. Z przywołanego przepisu wynika, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W świetle tego uregulowania podmiotem posiadającym interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie opracowania przeglądu ekologicznego jest tylko podmiot korzystający ze środowiska, a wszystkie pozostałe mają tylko interes faktyczny, gdyż ich interes prawny będzie chroniony dopiero w postępowaniach wszczętych na podstawie wniosków wypływających z przeglądu ekologicznego. Na tym etapie ich interes prawny będzie tylko hipotetyczny, a nie realny, co wyklucza podmioty, poza prowadzącym instalację, z udziału w omawianym rodzaju postępowań. Natomiast w art. 241 ust. 2 ustawy doprecyzowano, że jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska lub portu, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzających tymi obiektami. Przepisy ten, zatem jednoznacznie wskazuje, że w omówionym stanie faktycznym, interes prawny (obowiązek) odnośnie postępowania w sprawie decyzji zobowiązującej podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dotyczącego drogi ma wyłącznie zarządzający, m. in. drogami (por. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, K. Gruszecki, Warszawa 2007, s. 471). Na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zarządcą drogi krajowej położonej w granicach miasta na prawach powiatu jest prezydent miasta, który może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Jak ustaliło Kolegium, w przedmiotowej sprawie zadania te realizuje Miejski Zarząd Dróg w O. utworzony przez Radę Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...]. Reasumując, dotychczasowe wywody upoważniają do wniosku, że słusznie organ nadzoru uznał, iż tylko Miejski Zarząd Dróg w O. jako strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do sporządzenia przeglądu, mając przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]. Skoro wniosek B. C., nie mającej statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, nie mógł uruchomić nadzwyczajnego trybu weryfikacji tego rozstrzygnięcia, to słusznie Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Należy również podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony.

Także pozostałe argumenty skargi należy uznać za nietrafne. Ze skargi i innych pism skarżącej wynika, że widzi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zobowiązującej Miejski Zarząd Dróg w O. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dotyczącego funkcjonowania estakady i ronda generalnie z powodu jego bezczynności w przedmiocie jej wniosku z 18 września 2001 r., w którym domagała się załatwienia sprawy dotyczącej estakady w oparciu o art. 74 i art. 75 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji, gdy zignorowano jej wniosek i pozbawiono ją tym samym przymiotu strony, to organ działał bezprawnie, wydając ww. decyzję z urzędu, na podstawie nowych przepisów. Stanowisko takie jest nieuprawnione. Po pierwsze - organ miał prawo do wydania decyzji z urzędu, w świetle unormowania zawartego w art. 237 Prawa ochrony środowiska, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących tą materię, po drugie - nie można skutecznie kwestionować prawa do wydania decyzji - zarzucając organowi tylko bezczynność w załatwianiu żądania skarżącej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje procesowy środek zwalczania bezczynności organów administracyjnych, jeśli zatem skarżąca uważa, że organ nie załatwił jej wniosku, powinna skorzystać z niego, włącznie ze skargą wnoszoną do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Na koniec trzeba zauważyć, iż formalne rozstrzygnięcie organu nadzoru, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spowodowało, że organ nie mógł odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce w zakresie przesłanek z art. 156 K.p.a., przeto i ten zarzut skargi jest niezasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.