Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1145/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71, art. 71a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. B. kwotę 977 (dziewięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z [...] lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. C. [...] w O., posadowionego na działce nr [...] z arkusza mapy [...], obręb K. oraz zawiadomił o terminie planowanych oględzin. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek parterowy niemieszkalny.

Podczas czynności z [...] marca 2018 r. organ stwierdził, że oględziny nie mogą się odbyć z powodu nie okazania do oględzin pomieszczeń w budynku stanowiącym przedmiot postępowania. PINB sporządził [...] marca 2018 r. notatkę służbową z rozmowy z panem L. B., który przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w O. [...] Wydział [...] (sygn. akt [...]) zgodnie z którym nabył w/w nieruchomość. Oświadczył, że budynek mieszkalny o trzech lokalach pełni w dalszym ciągu funkcję mieszkalną. W budynku nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Natomiast w budynku gospodarczym wykonano remont dachu - na istniejące pokrycie nałożono płyty faliste, rozebrano tzw. maskownice na froncie budynku, zmieniono usytuowanie ścianek działowych, wykonano nowe sufity podwieszane. W aktach sprawy znajduje się protokół kontroli z [...] marca 2018 r. z którego wynika, że na posesji posadowiony jest budynek wielorodzinny mieszkalny i budynek parterowy niemieszkalny. Zewnętrzne oględziny budynku wykazały dokonanie prac w budynku niemieszkalnym polegających na wymianie poszycia dachu budynku. Przez okna zaobserwowano postawione nowe ścianki działowe z płyty gipsowo - kartonowej na stalowym stelażu.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. C. [...] w O. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku prowadzonej kontroli ustalono, że w budynkach nie są prowadzone żadne roboty budowlane podlegające reglamentacji prawa budowlanego i wymagające interwencji organu nadzoru budowlanego.

2. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] lutego 2019 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] PINB z [...] kwietnia 2018 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, a swoje spostrzeżenia organ oparł jednie na podstawie zewnętrznego oglądnięcia budynku (nie oględzin) oraz oświadczeń właściciela budynku, które nie zostały zweryfikowane. PINB nie dokonał żadnych innych ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy w budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania, jakie było jego wcześniejsze użytkowanie, czy wobec zmiany właściciela budynku okoliczności te pozostały niezmienione. W ocenie organu, w opisanej sytuacji organ powiatowy powinien wytłumaczyć, jakie okoliczności zadecydowały o uznaniu za zasadne umorzenie postepowania w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania. W niniejszym przypadku przedmiot postępowania istnieje w postaci użytkowania budynku przy ul. C. [...] w O. W tak ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzja PINB z [...] kwietnia 2018 r. umarzająca postępowanie w sytuacji, kiedy brak było ku temu ustawowych przesłanek (ponieważ organ nie wykazał, że przestał istnieć przedmiot postępowania) wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a w szczególności nie zawiera dostatecznych ustaleń odnoszących się do sposobu użytkowania budynku przy ul. C. [...] w O.

3. Z decyzją tą nie zgodził się L. B. i z zachowaniem terminu złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lutego 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu GINB podkreślił, że przedmiot postępowania istnieje, a organ nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony i rażący (bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy) – stwierdził, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ powiatowy nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a swoje spostrzeżenia oparł na podstawie przeprowadzonej zewnątrz ocenie stanu budynku oraz oświadczenia właściciela budynku. Nie ustalono czy oświadczenie inwestora dotyczące wykonania przez niego robót budowlanych jest zgodne ze stanem faktycznym. Nie dokonano żadnych ustaleń dotyczących wcześniejszego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Dlatego też nie można było ustalić czy w budynku doszło do zamiany sposobu użytkowania. W toku postępowania organ powiatowy ustalił jedynie, że w spornym obiekcie prowadzone były roboty budowlane, jednak nie wyjaśnił czy doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

4. Skargę z [...] kwietnia 2019 r. do WSA w Warszawie na ww. decyzję GINB złożył Skarżący, wskazując w niej na naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] przy braku spełnienia przesłanek nieważności określonych przywołanym przepisem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i umorzenia postępowania I instancji w całości, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne jak i faktyczne do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, uznanie, że umorzenie postępowania przez PINB było przedwczesne oraz dokonanie ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez wskazanie że czynności dowodowe podjęte przez PINB w ramach prowadzonego postępowania były niewystarczające, podczas gdy w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym organ nie jest władny dokonywać takiej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł również na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w postaci: pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r., kopii protokołu z [...] marca 2018 r. oraz kopii 13 zdjęć.

W uzasadnieniu podniesiono, że o braku postępowania dowodowego z pewnością nie świadczy protokół kontroli z [...] marca 2018 r., protokół oględzin z [...] marca 2018 r. czy notatka służbowa z [...] marca 2018 r. dokumentująca wyjaśnienia Skarżącego w zakresie prowadzonego postępowania. Organy pomijają również fakt przeprowadzenia przez PINB kontroli budynku niemieszkalnego znajdującego się przy ul. C. [...] w O. z [...] marca 2018 r. W kontroli tej brał udział zarówno L. B., jak i pracownicy PINB w [...], którzy zostali wpuszczeni do budynku niemieszkalnego, wykonywali fotografie zarówno wnętrza przedmiotowego budynku jak i robili zdjęcia z zewnątrz. Inspektorzy PINB, podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, byli obecni na posesji Skarżącego trzykrotnie. Mieli więc możliwość zapoznania się ze stanem technicznym posadowionych tam budynków. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającej postępowanie.

Zdaniem Skarżącej, GINB w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji czyni uwagi w zakresie nie dokonania przez PINB ustaleń dotyczących wcześniejszego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W momencie orzekania przez PINB nie mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania z prostego powodu. Budynek ten był w trakcie remontu, co znajduje odzwierciedlenie aktach sprawy, stąd nie był w ogóle użytkowany. Zaś warunkiem koniecznym wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 p.b., jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w toku postępowania administracyjnego, że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany i dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. W niniejszej sprawie, z przyczyn obiektywnych nie mogło więc dojść do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Budynek niemieszkalny nie był przez Skarżącego w żaden sposób użytkowany. Co więcej, nie jest użytkowany do dnia dzisiejszego, albowiem toczą się w nim drobne prace wykończeniowe. Jeśli zatem nie istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie musi zostać uznane przez organ za bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna uzyskuje przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne. W realiach niniejszej sprawy, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, PINB w [...] nie miał więc możliwości aby zakończyć postępowanie w sposób inny niż umorzenie postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy, a w konsekwencji brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka właśnie sytuacja zaistniała w prawidłowo stwierdzonym przez PINB w [...] stanie faktycznym i prawnym sprawy - w którym brak było podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowalnego. Tym samym, decyzje dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Przedmiotem postępowania jest decyzja GINB z [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]WINB z [...] lutego 2019 r. w której stwierdzono nieważność decyzji PINB z [...] kwietnia 2018 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. C. [...] w O., posadowionego na działce nr [...] z arkusza mapy [...], obręb K. GINB utrzymując w mocy decyzję [...]WINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ powiatowy nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i nie można było ustalić, czy w budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu nieważnościowym. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania - a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 486/19). Postępowanie to nie polega zatem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu a jednocześnie zaistniałe naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 200/19).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy rozpatrujące sprawę w postępowaniu nieważnościowym błędnie oceniły stan faktyczny i prawny występujący w sprawie. W szczególności błędnie dokonano analizy przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10).

Rażące naruszenie prawa może dotyczyć również rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zupełne zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ i dokonanie ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym prowadzi do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Wadliwość w tym zakresie nie powinna jednak prowadzić do automatycznego stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego ocena rażącego naruszenia prawa powinna uwzględniać, czy w wyniku takiego naruszenia przepisów prawa procesowego doszło do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności w samej treści wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 829/13).

W ocenie Sądu, PINB w [...] przeprowadził odpowiednie i właściwe postępowanie dowodowe. W zaskarżonej decyzji sankcję nieważności zastosowano właśnie o niedopuszczalną w postępowaniu nadzwyczajnym inną ocenę materiału dowodowego. Ewentualna zmiana okoliczności faktycznych w okresie następującym po wydaniu decyzji umarzającej nie upoważnia zaś do stwierdzenia jej nieważności.

3. Z uzasadnienia decyzji GINB, wynika, że PINB w [...] umarzając postępowanie w prowadzonej sprawie nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego a swoje spostrzeżenia oparto jedynie na podstawie "oglądnięcia budynku (nie oględzin) oraz oświadczeń właściciela budynku" (por. decyzja [...]WINB z [...] lutego 2019 r., s. 4). To z kolei skutkowało uznaniem organu, że nie spełniły się przesłanki umożliwiające stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja umarzająca miała być zdecydowanie przedwczesna. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący a swoje spostrzeżenia oparły jedynie na podstawie przeprowadzonej zewnątrz ocenie stanu budynku oraz oświadczenia właściciela budynku.

Stan faktyczny był jednak zgoła odmienny. Z decyzji WINB nr [...] z [...] lutego 2019 r. wynika też, że organ nie zapoznał się w sposób szczegółowy z aktami sprawy zakończonej umorzeniem. W uzasadnieniu decyzji (s. 1) organ zauważa, że podczas kontroli z dnia [...] marca 2018 r. stwierdzono fakt wykonywania robót budowlanych w budynku mieszkalnym. Podczas gdy z protokołu kontroli wynika, iż stwierdzono wykonywanie robót w budynku niemieszkalnym.

Zdaniem Sądu, zasadnie podnoszone są w skardze zarzuty, że o braku postępowania dowodowego z pewnością nie świadczy: protokół kontroli z dnia [...] marca 2018 r., protokół oględzin z [...] marca 2018 r. czy notatka służbowa z dnia [...] marca 2018 r. dokumentująca wyjaśnienia Skarżącego w zakresie prowadzonego postępowania. Organy nie wskazują również na fakt przeprowadzenia przez PINB kontroli budynku niemieszkalnego znajdującego się przy ul. C. [...] w O. z [...] marca 2018 r. W kontroli tej brał udział zarówno Pan L. B., jak i pracownicy PINB w [...], którzy zostali wpuszczeni tego dnia do budynku niemieszkalnego. Wykonali także liczne fotografie (dołączone jako dowód uzupełniający do akt sprawy) zarówno wnętrza przedmiotowego budynku jak i robili zdjęcia z zewnątrz. Zasadnie wskazano w skardze, że pracownicy mieli więc możliwość pełnego zapoznania się ze stanem technicznym posadowionych tam budynków.

Dodatkowo wskazać należy, że powyższe fakty znajdują odzwierciedlenie w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 20113 r. umarzającej postępowanie, w której PINB w [...] wskazał, że "(...) oświadczenie złożone przez inwestora - Pana L. B. w zakresie wykonanych robót są zgodne z ustaleniami dokonanymi przez pracownika tut. Inspektoratu posiadającego stosowne uprawnienia budowlane i organ w całości dał mi wiarę".

Organy w decyzji wskazują na brak dokonania przez PINB ustaleń dotyczących wcześniejszego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zasadnie twierdzi skarżący, że w momencie orzekania przez PINB nie mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania, gdyż budynek ten był w trakcie remontu i nie był użytkowany. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71a p.b. jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania, a nie to - czy podjęto bądź zaniechano w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej ww. warunki (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/17).

Warunkiem koniecznym wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 p.b. jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w toku postępowania administracyjnego, że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany i dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Należy to zrobić na podstawie zezwolenia dotyczącego określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktycznego odzwierciedlającego rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy, należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie dokonać subsumcji, czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 825/12).

Zasadnie twierdzi Skarżący, że w niniejszej sprawie nie mogło więc dojść do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, gdyż budynek niemieszkalny nie był przez Skarżącego w żaden sposób użytkowany. Słusznie więc uznał PINB, iż momencie orzekania "(...) nie wykonano robót budowlanych, które podlegałyby reglamentacji prawa budowlanego (wymagały stosownego pozwolenia albo zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej) oraz, że w stosunku do przedmiotowych budynków nie dokonano zmiany sposobu ich użytkowania".

Zdaniem Sądu, nie można czynić PINB w [...] zarzutu nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego (w szczególności zaś zupełnego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak twierdził organ I instancji). Ocena czy zastosowanie przepisu materialnoprawnego nie narusza prawa zależy zaś od stanu faktycznego sprawy, ustalanego w oparciu o przepisy proceduralne. Co do zasady, jako "rażące" kwalifikowane mogą być naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego, ale i procesowego. Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie nieważności - jako wyjątku od stabilności decyzji - wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotkniętą jest wadą określoną przez prawo jako przesłanka tej nieważności i wymaga rozróżniania naruszeń prawa dających podstawę do wzruszenia decyzji (w trybie zwykłym) od tych naruszeń, które skutkować winny stwierdzeniem ich nieważności (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10). Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej.

4. Odnosząc się zaś do kwestii samego umorzenia postępowania prowadzonego przez PINB w [...] wskazać trzeba, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedmiot postępowania zostaje określany w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/18). Jeśli zatem nie istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie powinno zostać uznane przez organ za bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna uzyskuje przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie, PINB w [...] nie miał więc możliwości aby zakończyć postępowanie w sposób inny niż umorzenie postępowania. Umarzając postępowanie PINB nie korzystał z uznania czy też fakultatywności w zakresie możliwego rozstrzygnięcia, a jedynie wypełniał nałożony na niego przepisami procesowymi obowiązek. Umorzenie postępowania, stanowi następstwa ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego prowadzonego z zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 694/17).

Zdaniem Sadu, rację ma Skarżący, że bezprzedmiotowość, o której mowa art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy, a w konsekwencji brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka właśnie sytuacja zaistniała w prawidłowo stwierdzonym przez PINB w [...] stanie faktycznym i prawnym sprawy - w którym brak było podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowalnego. Tym samym, decyzja organów w trybie nieważnościowym są błędne i należało je uchylić. Organy rozpatrujące sprawę w trybie nieważnościowym pominęły bowiem istotne okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie (np. protokoły kontroli) i bezzasadnie przyjęły, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego.

5. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni dokonaną w wyroku ocenę prawną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a.