Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1836/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po ponownym rozpoznaniu, na wniosek M.S., reprezentowanego przez r. pr. M. M., sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r., l.dz. [...], tj. sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (błędnie określanego przez Ministra, jako "Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]") z dnia [...] grudnia 1957 r. o uznaniu za zabytek parku zabytkowego w [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm., dalej: "ustawa o zabytkach") oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że M. S. zwrócił się do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia "Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]" z dnia [...] grudnia 1957 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w orzeczeniu tym nie zostały opisane lub określone granice zabytku, a ponadto decyzja nie posiada załącznika graficznego, ani wskazania wielkości obszaru w hektarach lub oznaczenia administracyjnego działki, pozwalających na lokalizację zabytku. Strona powołała przy tym obowiązujący w dacie wydania ww. orzeczenia art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 1928 r. o opiece nad zabytkami (dalej: "rozporządzenie"), stanowiący, że przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu niniejszego rozporządzenia na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a przy zabytkach nieruchomych określającego granicę zabytku i granicę orzeczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia. Wnioskodawca podniósł ponadto, że organ ochrony zabytków zaniedbał obowiązek ujawnienia faktu wpisu parku w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Minister stwierdził, że uznaniu za zabytek parku w [...] nie stoją i nie stały na przeszkodzie przyczyny o charakterze technicznym. Brak także prawnych nakazów lub zakazów uniemożliwiających wpis do rejestru zabytków przedmiotowego parku w [...]. Ponadto, Minister wskazał, że wykonalność decyzji w sprawie wpisu zabytku do rejestru nie wiąże się bezpośrednio z podejmowaniem określonych działań przez właścicieli nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków. Wszelkie prawa i obowiązki podmiotów zobowiązanych do sprawowania opieki nad zabytkiem, jakkolwiek związane z wpisem do rejestru zabytków, wynikają z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy czym ich konkretyzacja następuje w drodze decyzji wydawanych przez organ ochrony zabytków w ramach posiadanych kompetencji.

M.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy podnosząc, że powyższa decyzja narusza art. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że osnowa decyzji o uznaniu za zabytek wskazująca, iż przedmiotem ochrony jest zabytkowy park w [...] bez oznaczenia granic tego zabytku, odpowiada ówcześnie obowiązującym normom prawnym, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nieoznaczenie w decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. granic zabytkowego parku w [...], nie czyni jej niewykonalną. Zdaniem strony brak jest podstaw do wykonywania decyzji, która nie określa ani w swej treści granic terenu poddanego ochronie prawnej, przedmiotu ochrony (budynku założenie parkowe) ani nie zawiera załącznika graficznego, który określa granice chronionego obszaru.

Minister wymienił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., odnosząc się w szczególności do przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a.. Przesłanka wymieniona w tym przepisie zaistnieje w przypadku, gdy rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

Minister stwierdził, że orzeczenie "Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]" z dnia [...] grudnia 1957 r. o uznaniu za zabytek parku zabytkowego w [...], zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 1928 r. Nr 29, poz. 265 ze zm.). Zgodnie z art. 1 rozporządzenia, zabytkiem w jego rozumieniu jest każdy przedmiot tak nieruchomy, jak ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologiczną stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej, i zasługujący wskutek tego na zachowanie. "Przepis art. stanowił pkt 7 stanowił natomiast, że za zabytki mogą być w szczególności uznane ogrody ozdobne, oraz aleje cmentarne i przydrożne, drzewa sędziwe i okazałe itp.". Zgodnie z art. 3 rozporządzenia, przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu niniejszego rozporządzenia na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia w myśl art. 2 punkt 2).

Cytowane przepisy nakazywały zatem – w ocenie Ministra - określenie w orzeczeniu o uznaniu za zabytek przedmiotu prawnej ochrony konserwatorskiej, przy czym wyliczenie możliwych obiektów i obszarów jej poddawanych miało charakter przykładowy. Prawidłowej identyfikacji przedmiotu uznanego za zabytek, w przypadku zabytków nieruchomych, służył także przewidziany w rozporządzeniu wymóg określenia granic zabytku. Naruszenie tego wymogu należy rozpatrywać w kontekście art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W ocenie Ministra jednak orzeczenie, które tych granic nie określa w sposób literalny lub poprzez odesłanie do załącznika mapowego, nie będzie niewykonalne, jeżeli w drodze jego wykładni będzie można określić obszar wpisany do rejestru zabytków. Na mocy ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] do rejestru zabytków wpisano park zabytkowy w [...]. Założenie parkowe niewątpliwie mieści się w zakresie możliwych przedmiotów ochrony konserwatorskiej wskazanych w art. 2 rozporządzenia. Nie ma przy tym wątpliwości, że do rejestru zabytków na podstawie tej decyzji nie zostały wpisane budynki. Przedmiotowy park został wpisany do rejestru zabytków w całości, w granicach z dnia wydania badanego orzeczenia. Fakt, iż obecnie mogą istnieć trudności w ustaleniu obszaru, jaki park zajmował w dacie uznania za zabytek, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu jego trwalej niewykonalności.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na [...] sierpnia 2017 r.,

skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 punkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż nieoznaczenie w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. granic zabytkowego parku w [...], nie czyni jej niewykonalną;

2. przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż określenie obszaru wpisanego do rejestru zabytków może nastąpić w drodze wykładni decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r.;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji brak uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 zdanie pierwsze Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami zgodnie z którym przedmioty otrzymują charakter zabytków na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia w myśl art. 2 punkt 2;

4. przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie odmiennych rozstrzygnięć w podobnych stanach faktycznych, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., L.dz. [...] z uwagi na brak precyzyjnego określenia przedmiotu wpisu do rejestru zabytków, który czynił ją niewykonalną, a dodatkowo wydaną z rażącym naruszeniem prawa przy jednoczesnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., dotkniętej ww. brakami, co świadczy o zupełnej dowolności orzekania i działania z naruszeniem prawa przez Organ II instancji;

5. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie nierzetelnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ II instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów Skarżącego, a w szczególności nie przeanalizował przytoczonej argumentacji prawnej wskazującej na orzecznictwo sądów administracyjnych, potwierdzających zasadność wniosku Skarżącego.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. o uznaniu za zabytek parku zabytkowego w [...].

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów i zobowiązanie Ministra do złożenia uwierzytelnionego odpisu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., L.dz. [...]na okoliczności wskazane w punkcie 4 skargi.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że literalna wykładnia art 3 rozporządzenia wskazuje, iż z orzeczenia władzy konserwatorskiej, na mocy którego przedmiot uzyskuje charakter zabytku mają wynikać zarówno wartość zabytkowa przedmiotu, jak i granice zabytku i granice otoczenia w przypadku zabytków nieruchomych.

Nieoznaczenie tych granic zabytku powoduje, że adresat takiej decyzji, a więc właściciel nieruchomości stanowiącej zabytek, nie wie jaka część jego nieruchomości podlega ochronie konserwatorskiej, a więc w jakiej części tej nieruchomości jego decyzje dotyczące choćby rozporządzania czy użytkowania (prowadzenie inwestycji) tej nieruchomości podlegają ograniczeniom. Taki stan skutkuje trwałą niewykonalnością decyzji o uznaniu nieruchomości za zabytek. Pełnomocnik powołała się na stanowisko M. Wierzbowskiego, R. Hausera, zawarte w opracowaniu Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2017, zgodnie z którym przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Przywołała również pogląd NSA z wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2885/15

Jak wskazała pełnomocnik skarżącego, we wzruszanej decyzji nie zostały wymienione konkretne prawa i obowiązki właściciela wynikające z uznania jego nieruchomości za zabytek, ale konkretyzacja tych obowiązków czy praw przybiera postać konkretnych czynności (nakazów/zakazów) ze strony organów władzy konserwatorskiej wynikających z ustawy o zabytkach. Należą do nich, przykładowo wymienione we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1957 r., zgoda konserwatora na prowadzenie prac budowlanych, prac konserwatorskich, bądź nakaz ich prowadzenia wydany przez konserwatora.

Dyspozycja wzruszanej decyzji odnosi się do ochrony konserwatorskiej bliżej nieokreślonego parku zabytkowego w [...]. Brak jest możliwości dostosowania się do tej dyspozycji i wykonania ochrony konserwatorskiej chociażby przez przykładowy nakaz wykonania prac konserwatorskich w sytuacji, gdy nie jest znany przedmiot ochrony, jego granice, lokalizacja - gdzie jest początek i koniec zabytku.

Brak jest zatem podstaw do wykonywania decyzji, która nie określa ani w swojej treści granic terenu poddanego ochronie prawnej, przedmiotu ochrony (budynki, założenie parkowe) ani nie zawiera załącznika graficznego, który określa granice chronionego obszaru.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska pełnomocnik skarżącego przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreśliła również, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, zaś zgodnie z art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, jednak ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym wart. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nie ulega wątpliwości pełnomocnik skarżącego, że ograniczeniem prawa własności jest wpis nieruchomości do rejestru zabytków, który stanowi rygorystyczną formę ochrony zabytków w świetle ustawy o zabytkach oraz przepisów ją poprzedzających. Biorąc pod uwagę fakt, że ustawa ogranicza prawo własności poprzez nakaz uzyskania określonych zezwoleń od konserwatora bądź obowiązek wykonania jego nakazów, to wszelkie decyzje dotyczące wpisu dawnej nieruchomości do rejestru zabytków muszą być bardzo precyzyjne, a ich zapisy nie mogą być odczytywane rozszerzająco. W przeciwnym razie decyzje są niewykonalne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wskazała pełnomocnik skarżącego, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na możliwość dokonania wykładni orzeczenia z dnia [...] grudnia 1957 r. w celu określenia obszaru podlegającego ochronie konserwatorskiej. Jest to działanie niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Art. 113 § 2 K.p.a. przewiduje co prawda możliwość, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wyjaśnienia, w drodze postanowienia, wątpliwości co do treści decyzji, wydanej przez ten organ, ale wobec niezachowania tożsamości organów administracyjnych stosowanie wykładni przez jakikolwiek inny organ należy uznać za bezprawne.

Poza tym, wykładnia stanowi jedynie wyjaśnienie, a nie uzupełnienie braku danego rozstrzygnięcia.

W ocenie pełnomocnik skarżącego doszło także do naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w konsekwencji braku uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 3 zd. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przedmioty otrzymują charakter zabytków na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia w myśl art. 2 pkt. 2.

Organ nie jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności związany żądaniem strony. Stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Nie ulega wątpliwości pełnomocnik skarżącego, że organ w obu wydanych decyzjach odniósł się jedynie do wskazanej przez skarżącego przesłanki niewykonalności decyzji wskazanej we wniosku, a jednocześnie uchylił się obowiązku przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.. Jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ potwierdza, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., nr [...] dotyczące uznania za zabytek parku zabytkowego w [...] i wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] zostało wydane z naruszeniem art. 3 rozporządzenia.

Art. 3 rozporządzenia w oczywisty sposób został naruszony poprzez jego całkowite pominięcie przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., nr [...]. Powoływanie się w skarżonej decyzji na możliwość wykładni orzeczenia Prezydium w sytuacji istnienia normy prawnej o charakterze szczególnym nakazującej precyzyjne określenie granic zabytku nie znajduje uzasadnienia zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania orzeczenia Prezydium jak i obecnie.

Pełnomocnik skarżącego przywołała też wyrok (z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II GSK 1056/10), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności zaś przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższym orzeczeniu w pełni znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, pominięcie normy prawnej art. 3 rozporządzenia powinno skutkować uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. wydanie orzeczenia sprzecznego z obowiązującą wówczas ww. regulacją prawną, co w konsekwencji powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Odnośnie naruszenia art. 8 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., pełnomocnik wyjaśniła, że z zasadą tą ściśle wiąże się przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażanych na tle samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Tej zasady nie przestrzegał Minister, który dostrzegając w niniejszej sprawie naruszenie art. 3 zd. 2 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. granic zabytku ani w sposób literalny czy poprzez załącznik mapowy, odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia uznając, że brak decyzji można uzupełnić w drodze wykładni decyzji, której zresztą podstawy prawnej nie wskazuje.

Odmiennie zaś, prawidłowo, potraktował podobny stan faktyczny opisany w decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r., L.dz. [...] w której z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1998 r., l.dz. [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] dobro kultury, określone na zamieszczonej mapie ewidencyjnej, ze strefą ochrony oznaczonej w granicach działek [...],[...],[...], [...],[...] i [...], uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i jest niewykonalna.

W decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., L.dz. [...] Minister w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził nieważność decyzji konserwatora z uwagi na fakt, że decyzja nie zawierała precyzyjnego określenia jaki zabytek wpisano do rejestru zabytków, a więc czy jest to zespół budowlany czy układ ruralistyczny, nie wskazano numerów działek geodezyjnych, obrębu ewidencyjnego, co utrudniło lokalizację przestrzenną wpisanego obszaru.

Z tego względu działanie organu II instancji należy uznać za naruszające art. 8 K.p.a. wobec niestosowania zasady przewidywalności rozstrzygnięć władzy administracyjnej.

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do wszystkich argumentów odwołującego, a w szczególności nie przeanalizował przytoczonej argumentacji prawnej - orzecznictwa sądów administracyjnych, przytoczonych na potwierdzenie zasadności wniosku Odwołującego, co czyni przedmiotowe uzasadnienie nierzetelnym, a zaskarżona decyzja narusza art. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, przedstawione w skardze zarzuty wraz z uzasadnieniem, "czynią zaskarżoną decyzję pozbawioną podstaw prawnych i dowodzą, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., nr [...], w przedmiocie uznania za zabytek parku zabytkowego w [...] i wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] jest koniecznym i zasadnym".

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest w przeważającej mierze zasadna i jest profesjonalnie uzasadniona.

Błędnie Minister określił w sentencji zaskarżonej decyzji (a także decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.) organ, który wydał w dniu [...] grudnia 1957 r. orzeczenie o uznaniu za zabytek parku zabytkowego w [...]. Wbrew stwierdzeniu Ministra nie był to bowiem Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], ale Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Błąd ten powielany jest w uzasadnieniu, w którym Minister raz używa poprawnej nazwy organu, by kolejnym razem przywoływać decyzję Wojewódzkiego Konserwatora.

Prezydium to, jako ówczesny organ władzy konserwatorskiej, uznało przedmiotowy park za zabytkowy na podstawie art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 1928 r. o opiece nad zabytkami.

Zgodnie z będącym podstawą prawną uznania przedmiotowego Parku w [...] art. 3 rozporządzenia, przedmioty otrzymywały charakter zabytków (w znaczeniu tego rozporządzenia) na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom rozporządzenia. Przedmioty te podlegały ochronie prawa już od chwili doręczenia orzeczenia.

Rację ma więc pełnomocnik skarżącego, że hipoteza art. 3 rozporządzenia nie nasuwała żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu kognicji organu orzekającego, jak również co do wymaganej prawem treści decyzji konserwatorskiej. Prezydent R.P. w swym rozporządzeniu w sposób wyraźny i wiążący organa władzy konserwatorskiej nakazał przy uznawaniu nieruchomości za zabytek określenie granic zabytku nieruchomego – i to już w decyzji nadającej nieruchomości charakter zabytku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie użyte w rozporządzeniu sformułowanie Prezydenta nie jest ani niejednoznaczne, ani nie pozostawia możliwości dokonywania odmiennej od literalnej wykładni zacytowanego przepisu, co oznacza, że w wypadku uchybienia dyspozycji jasnego prawa naruszenie takie ma charakter rażący.

Podobnie, ma też rację pełnomocnik skarżącego, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nie jest związany wskazaną przez stronę jednostką redakcyjną § 1 art. 156 k.p.a. w taki sposób, który zwalniałby organ od dokonania oceny ważności orzeczenia w kontekście wszelkich przesłanek z punktów 1 – 7 § 1 art. 156 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że w dacie orzekania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. w przedmiocie uznania za zabytek parku w [...] obowiązywał dekret o ewidencji gruntów i budynków z dnia 2 lutego 1955 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 32), obowiązujący do 30 czerwca 1989 r. Zgodnie z art. 1 dekretu wprowadzono jednolitą ewidencję gruntów i budynków, obejmująca położenie gruntów i ewentualną nazwę nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, granice i obszar gruntu oraz rodzaj użytków (art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. a dekretu).

Już wówczas granice gruntów, będących we władaniu poszczególnych osób ujmowane były (art. 5 pkt. 1 dekretu) w mapach dla celów ewidencyjnych (tzw. mapa ewidencyjna). Ewidencją objęte były wszystkie grunty i budynki, położone na obszarze gromady, osiedla lub miasta, a w przypadku podziału miasta na dzielnice - na obszarze dzielnicy; każdy z tych obszarów stanowił odrębną jednostkę ewidencyjną (art. 3 dekretu).

Ww. dekret z 1955 r. poprzedzony był dekretem o katastrze gruntowym i budynkowym z dnia 24 września 1947 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 344), zgodnie z którym wprowadzony jednolity kataster gruntowy i budynkowy na całym obszarze Państwa, jako oparty na mapie spis i opis gruntów i budynków, mogących być oddzielnym przedmiotem własności, który służył nie tylko za podstawę opisów i planów dla oznaczania nieruchomości przy zakładaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych, ale również do dostarczania danych w zakresie objętym katastrem dla różnych dziedzin techniki oraz życia społecznego i gospodarczego.

Operat katastralny zawierał dane co do gruntu - położenie, granice, obszar, sposób korzystania i klasę (art. 4 pkt. a dekretu z 1947 r.), a operaty katastralne, urzędowe wyciągi z nich oraz odpisy i odrysy z map miały charakter dokumentów publicznych (art. 5).

Jak wynika z powyższego, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mogło pozyskać dane, niezbędne dla wymaganego, zgodnie z art. 3 rozporządzenia, określenia granic zabytku – ale tego nie uczyniło. Należy więc zwrócić uwagę, że w dacie orzekania przez Prezydium obowiązywał art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341). Zgodnie z tym przepisem, "dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przytem względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów".

Skoro ww. dekrety określały sposób opisu gruntów, a dodatkowo dekret z 1947 r. nadawał operatom, wyciągom i odpisom moc dokumentu publicznego, to zastosowanie znajdował także art. 52 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r., zgodnie z którym "1. Dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie, stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone. 2. Dokumentem publicznym w rozumieniu artykułu niniejszego jest dokument, uznany za publiczny przez obowiązujące przepisy, albo wystawiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji, albo przez osobę zaufania publicznego".

Jak wynika z powyższego, prawnym obowiązkiem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] było – zgodnie z obowiązującym organa rozporządzeniem z 1928 r. – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia granic zabytku i granic jego otoczenia przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 3 rozporządzenia. Tylko wówczas możliwym było orzeczenie zgodne z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 1928 r. o opiece nad zabytkami. Prezydium zlekceważyło więc całkowicie nie tylko treść art. 3 rozporządzenia, jako podstawę uznania nieruchomości za zabytek, ale dodatkowo naruszyło przepisy postepowania administracyjnego wówczas obowiązujące.

Niedbalstwo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w wyjaśnieniu stanu sprawy stało się więc przyczyną wydania orzeczenia z rażącym – w ocenie tut. Sądu – naruszeniem art. 3 rozporządzenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ani niedbałe działanie ówczesnego organu władzy konserwatorskiej, ani dokonane przez ten organ naruszenie prawa nie mogą być – wbrew wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii – sanowane w chwili obecnej poprzez dokonywanie jakiejkolwiek "wykładni" tego, co tak naprawdę uznało Prezydium za zabytek. Rację ma również pełnomocnik skarżącego w zakresie tego, że art. 113 § 2 k.p.a. w sprawie zastosowania mieć nie może, gdyż po pierwsze przepis ten nie dotyczy wykładni niezgodnych z prawem orzeczeń, a po drugie prowadziłoby to do niedopuszczalnego prawnie uznania, że jeżeli w jakiś sposób w dniu dzisiejszym można odtworzyć granice przedmiotowego parku, to sanuje to orzeczenie rażąco niezgodne z przepisem, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Wykonanie decyzji o uznaniu obiektu za zabytek dokonane zostało w chwili doręczenia orzeczenia (art. 3 zd. 2 i 3 oraz art. 4 rozporządzenia) i wpisu zabytku do stosownego rejestru, gdyż z tą datą obiekt został objęty ochroną prawną. Fakt i sposób ograniczenia praw właścicielskich (art. 140 k.c.) właściciela zabytku (istniejący - jeżeli decyzja obarczona była wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. – do daty wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego) nie jest związany z wykonaniem decyzji. Jest to natomiast skutek decyzji o objęciu obiektu ochroną konserwatorską, a to nie to samo, co wykonalność decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, związany dokonaną przez Sąd oceną prawną ponownie rozpozna wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1957 r. o uznaniu za zabytek parku w [...]. Organ dokona również analizy stanu rzeczy z uwzględnieniem treści art. 8 k.p.a. w kontekście zarzutu skarżącego, że w analogicznych stanach faktycznych Minister wydawał decyzje odmiennej treści, stwierdzając nieważność orzeczeń organów władzy konserwatorskiej. W tym celu Minister przeanalizuje własne, w tym przywołane w skardze przez pełnomocnik skarżącego, decyzje wydane w podobnym stanie faktycznym i wynik takiej analizy zawrze w uzasadnieniu swej decyzji.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu w wysokości 200 zł. oraz kosztów zastępstwa procesowego 497 zł.