Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1842/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15zzs[4] ust. 3, art. 15zzs[1], art. 15zzs[3]
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 3, art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 3, art. 31 § 2, art. 31 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a, art. 22a ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. z siedzibą w L. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na mocy decyzji nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "Organ" lub ,,SKO") umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na podstawie odwołania Stowarzyszenia [...] w L. (dalej "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Organ I instancji") z [...] lutego 2020 r. zezwalającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "[...]", "Uczestnik") na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W. –K.-B.-U. (dalej "zezwolenie", "decyzja I instancji").

Zaskarżona decyzja SKO została wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w następującym stanie faktycznym:

Pismem z [...] stycznia 2019 r. [...] wystąpił do Organu I instancji o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej W.-K.-B.-U. W toku sprawy, pismem z [...] stycznia 2019 r. Stowarzyszenie – na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. z powołaniem się na cele statutowe i interes społeczny - wystąpiło do Organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z uwagi na chęć sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Wskazując na treść uregulowania art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2019 r., poz. 58, dalej "ustawa o transporcie") podniosło m.in., że "dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony podejmie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych (...)".

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Organ I instancji dopuścił Stowarzyszenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy [...] na linię komunikacyjną w ramach linii regularnej W.-U. Według Organu I instancji Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna, posiada interes w postępowaniu m.in. z uwagi na fakt, iż sprawa dotyczy podmiotu trzeciego, nadto wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi.

W dniu [...] lutego 2020 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy o transporcie, udzielił [...] zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W.-K.-B.-U. z ważnością do dnia [...] grudnia 2020 r.

Odwołanie od powyższego zezwolenia złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Strona zarzuciła Organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i wydanie zezwolenia bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, oraz brak zweryfikowania jednego z obligatoryjnych załączników wniosku.

Jak wskazano powyżej, decyzją z [...] czerwca 2020 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na podstawie odwołania Stowarzyszenia od decyzji Organu I instancji z [...] lutego 2020 r.

W ocenie SKO, które przy wydaniu zaskarżonej decyzji powołało się na treść art. 31 § 1 i § 2 K.p.a., Stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia [...] zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach przedmiotowej linii regularnej. Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń, ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności zakreślono m.in. [...]- pozostały transport pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany; [...] transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. Stowarzyszenie może więc prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści majątkowe, czyli występować jako przedsiębiorca konkurujący z wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie nie podało, gdzie leży interes społeczny uzasadniający jego udział w sprawie; we wniosku podało ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, bez podania konkretnych zdarzeń i sytuacji dotyczących istniejących i funkcjonujących przewoźników, na których sytuację prawną oddziaływałoby niekorzystnie ww. zezwolenie wydane [...].

Następnie SKO przywołało treść art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o transporcie, stosownie do którego organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

- zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

- zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.

Według Organu, Stowarzyszenie nie podało jakichkolwiek szczegółowych informacji w podanym zakresie; podane informacje są ogólnikowe i nie wykazują w istnienia interesu społecznego w przystąpieniu Stowarzyszenia do sprawy, a jedynie odczytać można dążenie do ochrony partykularnych interesów członków Stowarzyszenia. W ocenie Organu udział organizacji społecznej, której członkami są określeni przewoźnicy, w postępowaniu którego celem jest chęć uzyskania zezwolenia na wykonywanie transportu przez podmiot niezrzeszony w tej organizacji, byłby sprzeczny z pojęciem interesu społecznego.

Od zaskarżonej decyzji została wywiedziona przez Skarżącego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie zarzuciło Organowi przy wydaniu tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że Stowarzyszenie nie powinno być dopuszczone do postępowania, podczas gdy wykazało zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

Stowarzyszenie wniosło w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący m.in. podkreślił treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie wywodząc z tej regulacji, że interes społeczny w niniejszej sprawie może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia ten przepis ustawy nie zostanie naruszony. Udział organizacji społecznej w zbadaniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do dogłębnego zbadania sprawy. Stowarzyszenia przewoźników mogą bowiem dysponować danymi dotyczącymi chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi wskazany przepis, a nadto udział Stowarzyszenia statutowo zajmującego się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji (§ 6 pkt 4 statutu) będzie zgodny z prawem i nie naruszy art. 31 K.p.a. W realiach tej sprawy pożądane winno być z punktu widzenia interesu społecznego, aby racjonalną kontrolę społeczną wykonywała organizacja społeczna zrzeszająca podmioty profesjonalne w danej dziedzinie, gdyż taka kontrola w takim wypadku jest bardziej skuteczna. Nie ma prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy, a możliwością dopuszczenia takiej organizacji/stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek z mocy § 10 statutu Stowarzyszenia wynika, że tworzą je przedsiębiorcy przewozowi, to jednak w omawianym przypadku nie mają oni bezpośredniego interesu w zwalczaniu działalności uczestnika ([...]) w odniesieniu do jego aspiracji podjęcia przewozów na przedmiotowej linii. Siedzibą skarżącego Stowarzyszenia jest miasto L., a jego członkowie nie mają zezwolenia na prowadzenie przewozów na trasie będącej przedmiotem tego postępowania. Stowarzyszenie pragnie jedynie podjąć działania, których celem jest zbadanie, czy istnieje zagrożenie upadłością innych przewoźników oraz sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Strona wskazała, że jest, co prawda, wpisana do rejestru przedsiębiorców KRS, jednak w praktyce nie prowadzi działalności opisanej przez SKO. Jedynym faktycznie wykonywanym obecnie przedmiotem działalności, jest wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. W ramach działalności gospodarczej Stowarzyszenie nie ma zamiaru podejmować przewozów na ww. linii. Członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na ww. linii komunikacyjnej, nie ma podstaw, aby dopatrywać się ich partykularnych interesów. Strona jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, że w związku z zagrożeniem epidemicznym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 zezm.).

Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona żywotnego i realnego interesu prawnego Stowarzyszenia. Z uwagi na fakt, iż nie wiadomo, kiedy zakończy się stan zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Sąd podkreśla, iż zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne procedowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID.

Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy poddanej mocą wniesionej skargi pod kontrolę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprowadza się do oceny, czy zasadnie Organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując w zaskarżonej decyzji brak podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku [...].

W myśl art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.).

Spełnienie wskazanych przesłanek podlega ocenie organu administracji publicznej, jednak tylko w sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z nich organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

Rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie, organ odwoławczy jest uprawniony (i obowiązany) do oceny zasadności uznania, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział tej organizacji w postępowaniu, tj. winien ustalić, czy postanowienie wydane przez organ I instancji w oparciu art. 31 § 2 K.p.a. jest zgodne z prawem, a w konsekwencji czy organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy, dokonując takiej oceny, ustali wadliwość uznania organizacji za podmiot na prawach strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby odwołanie było merytorycznie uzasadnione. Wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, tj. w omawianym przypadku podmiot niewadliwie dopuszczony do udziału w tym postępowaniu.

Prawidłowo zatem SKO poczyniło przedmiotem swoich rozważań zasadność dopuszczenia Strony do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku [...].

W świetle jednak okoliczności faktycznych sprawy Organ doszedł do, w ocenie Sądu, błędnego wniosku o braku podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, SKO nie wykazało bezpodstawności umocowania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, czy brak interesu społecznego, w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 K.p.a.

Sąd podkreśla, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe, o ile jest to uzasadnione jej celami statutowymi. Trzeba zauważyć, że w statucie Stowarzyszenia został określony jeden z jego celów tj. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (§ 6 pkt 4 statutu). Okoliczność ta determinuje w ocenie Sądu przyjęcie, że cele statutowe Skarżącego uzasadniały jego udział w toczącym się postępowaniu, a to z uwagi na wskazaną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie, stanowiącym podstawę materialnoprawną prowadzonego postępowania z wniosku [...], przesłankę udzielenia zezwolenia opartą na ustaleniu, czy projektowana linia regularna nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, a zatem rozważeniu w istocie okoliczności związanych z szeroko rozumianą konkurencyjnością w zakresie przewozów regularnych.

Przechodząc zaś do oceny zaistnienia przesłanki interesu społecznego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jest to pojęcie niedookreślone, któremu dopiero organ administracji publicznej nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym przypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w niniejszym uzasadnieniu pochodzą z bazy CBOSA). Interes społeczny może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16). W świetle tego przepisu ustawy o transporcie organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Zatem na wzmiankowaną wykładnię interesu społecznego w omawianym przypadku wpływ powinna mieć w pierwszej kolejności treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 16 maja 2018 r. nie można tworzyć domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenie. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie, a konkretnie z art. 22a ust. 1 pkt 2a tej ustawy. Jeżeli organizacja społeczna (tu Stowarzyszenie) zamierza wspomagać organ w wykazaniu/wyjaśnieniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie (wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych przez – jak wskazuje - racjonalnie pojmowaną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym), to nie można jej zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i braku przymiotu działania w interesie społecznym.

Należy zgodzić się z poglądem, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Nie można jednak jednocześnie założyć, że w sytuacji, gdy cele statutowe organizacji społecznej wnioskującej o dopuszczenie do udziału postępowaniu związane są z dziedziną aktywności gospodarczej podmiotu, z wniosku którego toczy się postępowanie administracyjne, a nadto organizacja ta skupia członków prowadzących też taką działalność, to wykluczone jest dopuszczenie takiej organizacji do udziału w sprawie. Dokonanie takiego założenia niejako a priori może bowiem w praktyce czynić martwą instytucję prawną dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 31 K.p.a.

Stowarzyszenie uzasadniło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie (uwzględniony przez Organ I instancji) interesem społecznym (i celami statutowymi), wyjaśniając, na czym ten interes miałby polegać, przez skoncentrowanie argumentacji w tym względzie na okolicznościach wynikających z dyspozycji wspomnianego art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie, który to przepis pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i wynikające z tego konsekwencje gospodarcze dla innych przewoźników działających na określonej trasie.

W ocenie Sądu udział Stowarzyszenia (m.in. dysponującego materiałami koniecznymi do oceny okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym) w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do takiego wyjaśnienia sprawy, aczkolwiek to do organu wydającego zezwolenie należy ostateczne ustalenie tego rodzaju okoliczności. Jednak udział Stowarzyszenia, które statutowo zajmuje się zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób (por. § 6 pkt 4 statutu), będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy przepisów art. 31 K.p.a. Nie ma też bowiem prostej zależności pomiędzy prowadzeniem przez członków konkretnego stowarzyszenia działalności konkurencyjnej wobec wnioskodawcy (w tym wypadku Uczestnika), a możliwością dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Należy odmówić SKO zasadności wniosku, że w stanie faktycznym tej sprawy interes Stowarzyszenia w udziale w toczącym się postępowaniu miałby mieć charakter wyłącznie partykularny, który by zaprzeczał interesowi społecznemu w warunkach, kiedy członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych i nie obsługują spornej linii ani nie zamierzają podejmować na niej przewozów, zatem nie są wprost czy bezpośrednio zainteresowani zwalczaniem potencjalnych konkurentów, wskazując jedynie na interes społeczny w dążeniu do wykazania (lub wykluczenia) zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Z faktu, że Skarżący skupia przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego (§ 10 statutu), a stroną w tym postępowaniu jest [...], którego przedmiotem przeważającej działalności jest transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, nie wynika jeszcze, że Stowarzyszenie może mieć interesy sprzeczne w stosunku do ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcy. Założenie, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób Uczestnikowi służyć ma wyłącznie realizacji partykularnych interesów Stowarzyszenia zainteresowanego negatywnym dla Uczestnika rozstrzygnięciem ze względu na reprezentowanie jego konkurencji, a nie potencjalnych pasażerów, nie ma przekonującego oparcia w materiałach sprawy. Powyższe założenie nie może zaś opierać się na gołosłownych twierdzeniach Organu.

Stosownie do § 10 statutu Stowarzyszenie tworzą przedsiębiorcy przewozowi; jednak w omawianym przypadku nie ma dowodu na bezpośredni interes Stowarzyszenia w zwalczaniu działalności uczestnika postępowania (spółki [...]) w odniesieniu do ewentualnego nowego połączenia na linii regularnej W.-K.-B.-U., skoro siedzibą Stowarzyszenia jest miasto L. (§ 2 statutu), członkowie Stowarzyszenia (czego w sprawie Uczestnik nie kwestionował) nie świadczą i nie zamierzają świadczyć usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, a samo Stowarzyszenie zwraca również uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W tej sytuacji nie sposób utożsamiać celów statutowych i działalności Stowarzyszenia wyłącznie z chęcią obrony własnego interesu, który ma być przeciwstawny interesom [...] i potencjalnych pasażerów Uczestnika. Można natomiast uznać, że w podanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy Stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający zezwolenie może (z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego przez tę spółkę zezwolenia) wykorzystać specjalistyczną wiedzę Stowarzyszenia oraz znajomość rynku usług komunikacyjnych w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu, które to okoliczności Organ obowiązany jest mieć na względzie i należycie rozważyć w aspekcie konkurencji na rynku tych usług, poszanowania praw konsumenta i jakości świadczonych usług czy poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich. Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii interesu społecznego, który Organ podejmując rozstrzygnięcie o zezwoleniu musi brać pod uwagę.

Poza tym nawet przyjęcie, że Stowarzyszenie kieruje się również szeroko pojętym interesem swoich członków, który może wyrażać się w niedopuszczeniu nowych przewoźników na określone linie, z uwagi na zaspokojenie potrzeb przewozowych na określonym terenie przez innych przewoźników, nie wyklucza z zasady tego, że Stowarzyszenie będzie działać w sprawie w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia zezwolenia nowemu przewoźnikowi (tu [...]) na wnioskowanej przez niego trasie/linii regularnej. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania zezwolenia nie zostanie naruszony ww. art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie. Dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym. Nie można przy tym uzależniać oceny zaistnienia podstaw do dopuszczenia danej organizacji do udziału w postępowaniu od tego, na ile aktywnie będzie ona z uzyskanego uprawnienia strony w tym postępowaniu korzystać i na ile skuteczne i przekonywujące dla organu mogą okazać się twierdzenia i dowody dotyczące istoty sprawy a formułowane czy przedkładane przez taką organizację. Nie jest to bowiem przesłanka, o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a. i twierdzenia odwołujące się do niewystarczająco aktywnej roli Strony czy też nieprzydatności jej stanowisk dla rozstrzygnięcia sprawy – co miałoby przemawiać za brakiem podstaw jej dalszego udziału w sprawie – pozostają poza zakresem badania zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Niezależnie od tego należy jednak zauważyć, że Stowarzyszenie czynnie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym przed Organem I instancji. Natomiast to, czy i na ile przedstawiane stanowiska Skarżącego przyczyniają lub też mogą się przyczynić do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego rozważenia przez organ okoliczności istotnych w sprawie, nastąpić powinno w ramach postępowania dowodowego i w konsekwencji w decyzji wydanej w sprawie. Zasadność bowiem twierdzeń i wartość przedkładanych na potrzeby prowadzonego postępowania dowodów jest przedmiotem analizy organu administracji publicznej dokonywanej na potrzeby merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie sprawie, a nie oceny zaistnienia podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej na podstawie 31 § 1 K.p.a. Podobnie, za odmową zapewnienia udziału Stronie w przedmiotowym postępowaniu nie może przemawiać także to, czy i w jaki sposób korzystała ona z analogicznego uprawnienia w innym postępowaniu administracyjnym i na ile skuteczne i przekonywujące dla organu prowadzącego tamto postępowanie okazały się twierdzenia formułowane przez Stowarzyszenie. Są to okoliczności pozostające poza oceną dokonywaną w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w tej sprawie. Przeciwko udziałowi organizacji społecznej w postępowaniu nie może też przemawiać to, że ewentualnie zdobyte w takim postępowaniu informacje będą mogły być przekazywane innym podmiotom, czy udostępniane członkom tej organizacji. Ochrony, jakiej w tym zakresie chciałaby oczekiwać strona, która wszczęła postępowanie administracyjne (tu [...]), nie można bowiem upatrywać w odmowie dopuszczenia organizacji społecznej (tu Strony) do udziału w postępowaniu, albowiem potencjalna ewentualność tego rodzaju nie podlega ocenie w świetle art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Powoływanie się przez SKO na orzeczenie NSA dotyczące prywatności wnioskodawcy (s. 6 decyzji), którym w tej sprawie jest przedsiębiorca wykonujący działalność regulowaną, jest bezpodstawne. Trudno też w takiej sytuacji zakładać, że zamiar udziału Skarżącego w postępowaniu był i jest podyktowany wyłącznie chęcią pozyskania bliżej niesprecyzowanych informacji w toku tego postępowania a nie jej celami statutowymi. Ponadto nie można upatrywać w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu utrudniania czy też uniemożliwiania otwierania nowych połączeń komunikacyjnych przez [...] - tak jak to widział w toku postępowania administracyjnego Uczestnik. To bowiem, czy zostanie wydane zezwolenie czy też nie dla wnioskującego o to podmiotu pozostawione jest ocenie organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę, a nie organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w tym postępowaniu.

Nie bez znaczenia dla wyżej przedstawionego stanowiska na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji na rzecz stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego inicjowanego w tej sprawie odwołaniem Strony od ww. zezwolenia pozostają także poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski - Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak - Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).

Reasumując, zaskarżona decyzja SKO, umarzająca postępowanie odwoławcze, narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku art. 31 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 K.p.a. W konsekwencji musi to skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, co otworzy SKO drogę do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia od ww. zezwolenia na wykonywanie przez [...] regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej W.-K.-B.-U.. Obowiązkiem Organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy bacząc, że dostęp do postępowania administracyjnego w świetle art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. uzależniony jest w każdym przypadku od spełnienia przesłanek zamieszczonych w tym przepisie prawa, Organ nada bieg i rozpatrzy odwołanie Strony od ww. zezwolenia.

Uznając skargę za uzasadnioną, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a, oraz stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265), Sąd zasądził od SKO na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) i opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł).