Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2021/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 169/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 169/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: (1) uchylił zaskarżoną decyzję; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

A. L., M. J. oraz L. S. pismem z [...] maja 2000 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wykonanie decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1955 r. i przyznanie nieruchomości zamiennej za będące własnością P. T. grunty wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2001 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r., oznaczoną poprzednio jako parcele: [...], l. kat. [...] i [...] b. gm. kat. [...], będącą własnością P. T..

Po rozpatrzeniu odwołania A. L., L. S. oraz M. J. od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2001 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. odmówił przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość oznaczona poprzednio jako parcele: [...],[...] i [...] b. gm. kat. [...] ze względu na przedawnienie roszczenia o odszkodowanie.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. L., L. S. oraz M. J., decyzją z 11 kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 marca 2006 r., II SA/Kr 1257/02 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie odszkodowania i przyznania nieruchomości zamiennej nie zostało zakończone, gdyż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie wydało w tym zakresie żadnej decyzji. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczenia. Uchylenie bowiem decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] listopada 1955 r., orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 10 września 1954 r., w zakresie gotówkowej formy odszkodowania z jednoczesnym wskazaniem prawidłowej, obligatoryjnej formy odszkodowania jaka ma zastosowanie w sprawie w myśl przepisu art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz., 31 z 1952 r.) zobowiązania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], do zaofiarowania nieruchomości zamiennej, spełniającej warunki przewidziane ust. 2 art. 30 dekretu spowodowało stan sprawy w toku. Decyzja organu odwoławczego nie nadawała się do wyegzekwowania przez uprawnionego do odszkodowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Zmiana formy odszkodowania przez organ odwoławczy przez uchylenie orzeczenia o odszkodowaniu w gotówce i zobowiązaniu organu orzekającego w I instancji do zaoferowania nieruchomości zamiennej była dopiero ustaleniem formy odszkodowania.

Prezydent Miasta [...] pismem z [...] czerwca 2009 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy w zakresie odszkodowania za część wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako [...], gm. kat. [...] odpowiadającą obecnie części działek ewidencyjnych: nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2009 r. wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy odszkodowania za część wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r.), będącej własnością P. T.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W tej sytuacji znajdują odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - przez właściwego wojewodę, przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy sobie organ.

Według Wojewody [...] pogląd prawny zaprezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2011 r., orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania oraz o zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zapłaty kwoty odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2012 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto, decyzją z [...] maja 2012 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa, Wojewoda [...] także orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Na skutek skargi na decyzję z [...] maja 2012 r. złożonej przez Skarb Państwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 września 2012 r., SA/Kr 1046/12, uchylił ww. rozstrzygnięcie wskazując m.in., iż "Prezydent Miasta [...], mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej - ale w tej konkretnej sprawie niewykonujący tych zadań (przynajmniej w zakresie władczym, poza obowiązkiem zapłaty odszkodowania) jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która stała się przedmiotem własności gminnej. Postępowanie w tej sprawie dotyczyło interesu prawnego jednostki jaką prezydent reprezentuje, tj. jej sfery praw i obowiązków. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot należy więc uznać za wadliwe. Ponieważ podlegające ocenie sądu rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jedynie umorzenia postępowania odwoławczego sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczącej samego obowiązku nałożonego na Prezydenta, tj. zapłaty odszkodowania. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozstrzygana w postępowania wpadkowym".

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2013 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, jednak tym razem uznał, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Na powyższą decyzję została złożona skarga, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 listopada 2013 r., II SA/Kr 994/13, oddalił skargę Skarbu Państwa. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2015 r., I OSK 737/14, uchylił wyrok Sądu I instancji i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wskazując, iż wyłączenie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej pozostaje nadal aktualne, także wobec faktu, iż w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje wiążące postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r., wydane na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., którym do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę [...], co wg. NSA potwierdza ocena prawna w wydanym wcześniej wyroku WSA z 28 września 2012 r., II SA/Kr 1046/12.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]emu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że operat szacunkowy opracowany na potrzeby postępowania nie mógł zostać oceniony jako prawidłowy, a zatem nie mógł zostać wykorzystany dla potrzeb postępowania. Uzasadniając niemożność wykorzystania operatu szacunkowego Wojewoda [...] wskazał zbyt duże różnice powierzchni przyjętych do porównania nieruchomości oraz bezzasadny opis jednej z cech, gdzie cesze "uzbrojenie w sieci techniczne" oceny średnie (str. 12), odpowiada opis "wyposażenie częściowe", a na stronie 5 w rozdziale "opis nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia" wskazano, iż "parcele nie były uzbrojone w sieci techniczne".

Zdaniem Wojewody [...] powyższy opis cech spowodował, iż operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób prawidłowy, czego konsekwencją było uchylenie przedmiotowej decyzji.

Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. orzekł w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako parcele: [...], w zakresie odpowiadającym obecnie częściom działek: [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] oraz całości działek: [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...]; w punkcie 2 o wypłacie kwoty [...] zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz następujących osób: L. S. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę [...] zł; A. L. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę [...] zł, M. J. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę [...] zł; w punkcie 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w punkcie 4 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w punkcie 5 o tym, że wskazana w punkcie 2 kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; w punkcie 6 o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawiona odmawia jego przyjęcia albo wpłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], wskazując m.in. na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Strona odwołująca wskazała m.in., iż: w operacie szacunkowym z kwietnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy J. W. przyjął, że parcele [...] w chwili wywłaszczenia, tj. w dniu [...].11.1952 r. znajdowały się na terenie lotniska [...] (przy końcowym odcinku pasa startowego). W latach 1949/50 na wschód od lotniska wzniesiono Hutę [...] oraz dzielnicę mieszkaniową [...], co utrudniało eksploatację lotniska. Lotnisko od 1953 r. było systematycznie likwidowane i w 1963 formalnie przestało istnieć. Dlatego też, zdaniem autora operatu, celem wywłaszczenia nie była rozbudowa lotniska, a "tworzenie terenów pod zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą". Parcele [...] zostały wywłaszczone na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r. W orzeczeniu z [...] marca 1954 r. nie wskazano celu wywłaszczenia, ale z innych dokumentów związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem wynika, że nieruchomości objęte w/w orzeczeniem były przeznaczone pod lotnisko. W opracowaniu "[...]. Od "Ogrodu dla lotników do Lotniczego Parku Kultury" (Krzysztof Wielgus, Muzeum Lotniska Polskiego, [...] 2002 r.) stwierdzono: "Po wojnie lotnisko wróciło do swojej funkcji. Powoli odbudowywano zniszczone budynki i hangary. W 1953 r. zakończono betonowanie całego pasa startowego, liczącego wówczas 2006 m. Od 1956 r. oprócz wojska i PLL LOT z lotniska korzystał także Aeroklub [...], a od 1957 r. Stacja Lotnictwa Sanitarnego. W 1961 r. [...] odprawiło 39 027 pasażerów, a rok później już 56 535 osób. Na skutek rozbudowy osiedli [...] w 1963 r. zapadła decyzja o likwidacji portu." W tej sytuacji należy przyjąć, że przedmiotowe parcele na dzień formalnego odjęcia prawa własności, tj. na dzień [...].11.1952 r. wchodziły w skład terenów lotniska, stanowiły część czynnego pasa startowego lotniska i jego otoczenia. Były więc położone na terenach infrastruktury lotniczej.

Biorąc powyższe pod uwagę odwołujący się zarzucił, że nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych nie zostały prawidłowo dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego. "Ponieważ stan wycenianych nieruchomości z dnia [...].11.1952 r. różni się od stanu obecnego w procedurze szacowania nieruchomości należało określić i zlokalizować dzisiejszy segment rynku nieruchomości zbliżony cechami do istniejącego w ww. dniu."

Ponadto odwołujący się zarzucił, że "błędnie wskazano podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W myśl cytowanego wyżej przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. 4 pkt 9 b u.g.n. w miastach na prawach powiatu kompetencja ta należy do prezydenta miasta. W świetle art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki. Starosta wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje w niej jednocześnie organ zobowiązany do jego zapłaty zgodnie z zasadą określoną w art. 132 ust. 5 u.g.n. Jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n. jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania wskaże zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydał taką decyzję. (...) O tym, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia. W tej sytuacji, jeżeli sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości położonej na terenie Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, organem właściwym do jej załatwienia będzie Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji, jeżeli nieruchomość położona na terenie Miasta [...] - miasta na prawach powiatu została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu tego odszkodowania powinien wskazać zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa i położonych na terenie Miasta [...] - miasta na prawach powiatu. W związku z tym organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ale na podstawie w/w postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2009r. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej została jednak wyłączony od jej załatwienia."

Biorąc powyższe pod uwagę, odwołujący wskazał, że "utracił kompetencje do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa". Jednocześnie odwołujący zarzucił, że "wątpliwości budzi rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w zakresie odpowiadającym obecnie działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w sytuacji, gdy w/w działka jest przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (części parceli [...] stanowiącej własność Pani M. R.) prowadzonego przez Starostę [...] pod sygnaturą akt [...]."

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jak wynika z uzasadnienia decyzji, organem właściwym do rozpoznania sprawy ma być Prezydent Miasta [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy dla potrzeb ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości jest niewystarczający, gdyż nie zawiera dokumentów sprzed daty wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, które pozwoliłyby na doprecyzowanie celu wywłaszczenia tej nieruchomości, a zatem kwestii kluczowej dla prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił na podstawie Planu Ogólnego [...] z 1953 r. Zdaniem rzeczoznawcy przedmiotowe parcele nie zostały wywłaszczone pod budowę lotniska z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w czasie, kiedy rozpoczęto likwidację lotniska. Jak wskazał biegły, w ramach niniejszej sprawy "realizację narodowych planów gospodarczych" wskazaną jako cel wywłaszczenia nieruchomości w decyzji PWRN z 26 marca 1954 r. należy odczytywać jako wprowadzenie wytycznych Planu Sześcioletniego, w tym zapisów dotyczących mieszkalnictwa dla rozbudowującej się ówcześnie Huty [...]. W związku z tym biegły dla potrzeb operatu przyjął, że wywłaszczenie zostało dokonane zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą towarzyszącą.

W aktach znajduje się natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1997 r. dotycząca zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli działek: nr [...], z której wynika, że organ ustalając, czy przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia badał m.in., czy na nieruchomości zostały zrealizowane inwestycje związane z rozbudową lotniska. Mając na względzie powyższe oraz ustalenia biegłego, organ zauważał, że to nie rzeczoznawca majątkowy jest władny do rozstrzygania na jaki cel zostało dokonane wywłaszczenie, a organ orzekający w sprawie. Organ I instancji przed zleceniem sporządzenia wyceny nieruchomości nie pozyskał dokumentów, które potwierdzałyby, jaki był cel wywłaszczenia orzeczeniem PWRN w Krakowie z [...] marca 1954 r., określony w przedmiotowym orzeczeniu jako cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych, pozostawiając w rzeczywistości tę kwestię do ustalenia rzeczoznawcy majątkowemu.

Zgodnie zaś z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania wg przeznaczenia nieruchomości wynikającego z celu wywłaszczenia rzeczoznawca mógł dokonać dopiero po sporządzeniu niezbędnej analizy tzw. zasady korzyści, określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n, z której wynikałoby, że wycena na podstawie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia nie będzie powodować zwiększenia jej wartości. Tymczasem w operacie szacunkowym z 29 kwietnia 2016 r. biegły takiej analizy nie przeprowadził, a wartość nieruchomości została oszacowana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym – stosownie do określonego przez rzeczoznawcę, nie zaś organ l instancji, celu wywłaszczenia nieruchomości, zbieżnego w jego ocenie z przeznaczeniem nieruchomości w dacie wywłaszczenia określonym w Planie Ogólnym Miasta [...] z 1953 r.

Zdaniem organu II instancji, kluczowe w sprawie będzie zgromadzenie dowodów, na podstawie których organ I instancji ustali jaki był cel wywłaszczenia tych parcel. W ocenie Wojewody [...], przed sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego powinien on bowiem otrzymać szczegółową informację od organu, jaki był cel wywłaszczenia parcel, aby na tej podstawie mógł następnie, po ustaleniu przeznaczenia tej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, zgodnie z art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., sporządzić niezbędną analizę zasady korzyści i dokonać wyboru tego przeznaczenia nieruchomości, którego wartość jest wyższa. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności stwierdzono, iż zachodzi konieczność uchylenia, jako opartej na wadliwym operacie szacunkowym, decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że niniejszym uchyla postanowienie Wojewody [...] z 31 lipca 2009 r., wyznaczające Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy, co w efekcie prowadzi do tego, iż w dalszej części postępowania organem właściwym do rozpoznania sprawy będzie Prezydent Miasta [...]. Mając bowiem na uwadze pogląd prezentowany obecnie w orzecznictwie (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 - LEX nr 1976314, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., I OSK 2174 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzić należy brak podstaw do wyłączania starostów (w tym prezydentów miast pełniących funkcję starostów), na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, od załatwienia spraw w przypadkach innych, niż te wskazane wprost w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., póz. 1774 ze zm.), tj. w art. 142 ust. 2 oraz art. 124 ust. 8 u.g.n. Wojewoda zauważał, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, gdy zmiana spowoduje, że pogląd sądu jest nieaktualny, w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, ponadto w razie wzruszenia orzeczenia sądu oraz podjęcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej w orzeczeniu sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1403/04 - CBOSA, z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670.11 - Lex nr 1145.122, uchwała składu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 - ONSA i WSA 2008 r., Nr 5, póz. 75).

W związku z powyższym straciła aktualność ocena prawna zawarta w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2015 r., I OSK 737/14, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 listopada 2013 r., II SA/Kr 994/13, oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. Z art. 142 k.p.a. wynika zaś, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W literaturze wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego.

Nie podzielono natomiast zarzutów odwołania co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieniezastosowanie w zakresie wiążącej oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania organu wyrażonej w orzeczeniu sądu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja jest błędna w zakresie przekazania przedmiotowej sprawy do dalszego prowadzenia Prezydentowi Miasta [...]. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] z uzasadnienia zapadłego w przedmiotowej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2015 r., I OSK 737/14, wynika, że organem właściwym do jej prowadzenia jest Starosta [...]. Ponadto, w ocenie skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, że w związku z uchwałą 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, straciła aktualność ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2015 r., I OSK 737/14, gdyż uchwała NSA została wydana w sprawie o innym stanie faktycznym i prawnym niż przedmiotowa sprawa, to jest na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy niniejsza sprawa jest rozstrzygana na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji świadczy o tym, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 169/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że trafny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, cytując za Tadeuszem Wosiem w: Komentarz do art. 153 p.p.s.a., Lex/el., iż "postanowienia art. 153 oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, i wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312). Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

Jak słusznie podnosi skarga, sytuacja związania dotyczy dwóch wyroków sądów. W wyroku II SA/Kr 1046/12 wydanym w tej samej sprawie WSA w Krakowie przesądził, że Prezydent Miasta [...] mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej, jednak w tej konkretnej sprawie nie wykonujący ich w zakresie władczym (w zakresie orzekania) – jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która stała się przedmiotem własności gminnej. Z kolei wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. I OSK 737/14 przesądził w sposób niewątpliwy, że postanowienie z [...] lipca 2009 r. nadal wywiera skutek w postępowaniu, że wobec tego problem nie sprowadza się do kwestii właściwości rzeczowej organu, o której decyduje przepis ustawy. Skoro bowiem wspomniane postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., to nie jest to równoznaczne z uznaniem się przez organ wyższego stopnia za niewłaściwy, lecz jest wyłącznie skorzystaniem przez organ wyższego stopnia do delegowania swych kompetencji na jeden z podległych organów. Podkreślenia ponownie wymaga, iż "wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za organ niewłaściwy w sprawie, a podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na organ niższego stopnia, albo bezpośrednio, albo pośrednio podległy (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2008 r., I OW 100/07, LEX nr 537827).

W opisanej sytuacji, na skutek wydania wspomnianego postanowienia z [...] lipca 2009 r., właściwym w niniejszej sprawie dla jej rozstrzygnięcia jest Starosta [...]. Pogląd ten, jak już zaznaczono, wiąże w niniejszej sprawie. Skoro zatem organ II instancji uchylając rozstrzygnięcie Starosty [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...] – to orzekł sprzecznie z wiążącym go poglądem wyżej zacytowanym. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia jako wadliwego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W odniesieniu do argumentacji organu II instancji, iż związanie to nie obowiązuje z uwagi na wydanie uchwały w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku organu fakt wydania tej uchwały niczego nie zmienia w kwestii związania. W chwili obecnej art. 153 p.p.s.a. posiada brzmienie: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 153 brak związania będzie miał miejsce w sytuacji zmiany stanu prawnego, a nie w sytuacji zmiany jedynie wykładni, nawet poprzez wydanie uchwały w składzie 7 sędziów przez NSA (co nie jest w żadnym razie zmianą stanu prawnego). Niezależnie od nieco innej sytuacji faktycznej w sprawie będącej kanwą do wydania uchwały, pogląd ten generalnie miałby zastosowanie także w niniejszym stanie faktycznym. Jednak wymaga podkreślenia, że stoi temu na przeszkodzie w sposób bezwzględny fakt wydania orzeczeń w sprawach II SA/Kr 1046/12 oraz I OSK 737/14 i wyrażenia w nich zaprezentowanych wyżej poglądów, którymi tak organy administracyjne, jak i Sąd, jest bez wątpliwości związany. Na przykładzie tej sprawy widać zresztą istotę i potrzebę tego związania, gdyż ma to prowadzić do ustabilizowania sytuacji prawnej stron i ograniczenia możliwości przedłużania rozpoznania sprawy przez wyrażanie kolejnych, nawet najsłuszniejszych poglądów prawnych, w szczególności dotyczących tego, kto ma ostatecznie wydać w sprawie decyzję. W sprawie niniejszej zostało przesądzone, że Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] jest stroną postępowania, zaś właściwym do rozpoznania sprawy jest Starosta [...] i wobec tego niezastosowanie się do tego poglądu w okolicznościach sprawy powoduje, jak to już wskazano, konieczność uchylenia decyzji.

Uszło także uwadze Wojewody, że w świetle art. 142 k.p.a. strona może zakwestionować postanowienie, które po pierwsze nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a po drugie, zostało wydane przez organ pierwszej instancji; odwołanie można bowiem wnieść tylko od decyzji organu pierwszej instancji (por. Hanna Knysiak – Molczyk w: Komentarz do art. 142 k.p.a., publ. Lex/el.). W tej sytuacji niezaskarżalne postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia nie będzie mogło być kwestionowane w drodze odwołania. Pamiętać przy tym należy, że wobec treści art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. organ który wydał postanowienie wyznaczające inny organ do rozpoznania sprawy (w tym wypadku organ niższego stopnia), jest związany tym postanowieniem.

Drugim elementem jest kwestia oceny zasadności zastosowania w sprawie art.138 § 2 k.p.a. Wojewoda, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (wyrok WSA w Krakowie z 7 listopada 2011 r., II SA/Kr 1083/11, LEX nr 1152739).

Zarzut pod adresem organu I instancji dotyczył braku zgromadzenia dokumentów świadczących o celu wywłaszczenia przedmiotowych parcel, oraz braku wskazania tego celu biegłemu, gdy tymczasem cel ten w ocenie Wojewody był odmienny od przyjętego przez biegłego. Niewątpliwie, w aktach sprawy zalega decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1997 r. dotycząca zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli działek: nr [...], z której wynika, że organ ustalając, czy przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia badał m.in., czy na nieruchomości zostały zrealizowane inwestycje związane z rozbudową lotniska. W wyżej wymienionej decyzji wskazano, że "przedmiotowa nieruchomość będąca własnością nieżyjącego P. T. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem z dnia [...].03.1954 r. nr [...] jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Celem wydania w/w orzeczenia było uregulowanie stanu prawnego w stosunku do gruntu już zajętego w latach 1940 i w czerwcu 1943 r. przez okupanta dla celów lotniska wojskowego i pod drogi manipulacyjne przynależne do lotniska oraz zajęte w okresie powojennym dla celów dalszej rozbudowy lotniska. Tak określony cel wynika z istniejących dokumentów związanych z przeprowadzonym procesem wywłaszczeniowym, a to obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1953 r. jak również elaboratu szacunkowego pt. szacunek gruntów zajętych przez okupanta w latach 1941 i 1943 gm. kat. [...] (...) Nie stwierdzono, aby na przedmiotowym terenie były przeprowadzone prace związane z budową lotniska. W związku z tym uznano, że zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 69 cytowanej na wstępie ustawy". Jak wynika z map załączonych do opracowań biegłych rzeczoznawców w aktach sprawy, działki zwrócone omawianą decyzją leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych niniejszym postępowaniem. Jest oczywistym, że wskazana decyzja dotyczyła innej sprawy, a mianowicie zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia, a sprawa niniejsza dotyczy wypłaty odszkodowania, jednakże logika wskazuje, że działki objęte jednym aktem wywłaszczeniowym i położone obok siebie zostały prawdopodobnie wywłaszczone na ten sam cel. Rację ma wobec tego organ odwoławczy, zauważając ten problem. Jednak powstaje pytanie, jakie ma to znaczenie dla niniejszej sprawy. Wyjaśniając tę kwestię, należy się odwołać do treści przepisu art. 130 u.g.n., który w zakresie wysokości odszkodowania wskazuje, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (a tak jest w niniejszym wypadku), wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym należy stosować odpowiednio art. 134 u.g.n. Art. 134 zaś wskazuje, że 1/ podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, 2/ przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, 3/ wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, 4/ jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jak to wyjaśniła Ewa Bończak – Kucharczyk w Komentarzu do cytowanego przepisu (publ. Lex/el.): "Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) – ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeśli natomiast mamy do czynienia z odwrotną sytuacją i przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia) jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3252/14, LEX nr 1746955)".

W efekcie nawet zakładając hipotetycznie, że celem wywłaszczenia nieruchomości, o które chodzi w sprawie, była rozbudowa lotniska, a nie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą towarzyszącą (jak przyjął biegły), to ma to wpływ na wynik sprawy tylko wówczas, gdyby okazało się, że tak określone przeznaczenie nieruchomości zwiększyłoby ich wartość rynkową (przy założeniu, że tego rodzaju nieruchomości występują w obrocie). Zatem w pierwszej kolejności zadaniem organu odwoławczego byłoby wyjaśnienie tej kwestii w drodze zażądania stosownego stanowiska biegłego rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. Biegły winien odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy jest możliwa sytuacja, aby wartość nieruchomości, przy przyjęciu celu wywłaszczenia jako rozbudowy lotniska, okazała się wyższa, niż wartość nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo wielomieszkaniowe. W przypadku, gdy biegły nie wykluczy takiej możliwości jednoznacznie i w sposób przekonywujący, konieczne będzie rzeczywiście uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i ponowienie wytycznych dla organu, które zawarto w decyzji będącej przedmiotem kontroli (gromadzenie dokumentów co do celu wywłaszczenia, wskazanie tego celu biegłemu, sporządzenie przez biegłego operatu z uwzględnieniem analizy zasady korzyści). W takiej bowiem sytuacji uzupełnianie operatu na poziomie organu odwoławczego byłoby pozbawieniem stron możliwości kwestionowania w drodze instancyjnej decyzji wydanej na jego podstawie.

Natomiast gdyby okazało się, że biegły jednoznacznie taką możliwość wyklucza ze stosownym uzasadnieniem i jednocześnie potwierdza przeszły i aktualny sposób wykorzystania nieruchomości na cel mieszkaniowy – wówczas, w ocenie Sądu I instancji, uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie miałoby żadnych podstaw. Skoro bowiem nakazane czynności i tak nie doprowadziłyby do zmiany wniosków operatu, gdyż wskazanie innego celu wywłaszczenia (przyjmując, że taki byłby efekt postępowania dowodowego) nie spowodowałoby sytuacji korzystniejszej dla stron, to poszukiwanie dokumentów dla wykazania tego innego celu (rozbudowy lotniska) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas należałoby przyjąć, że wskazane uchybienia organu I instancji, a to brak zgromadzenia stosownych dokumentów i brak wskazania celu wywłaszczenia biegłemu – nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), a zatem nie może to prowadzić do uchylenia decyzji. Należy też wskazać, ze uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej dla operatu szacunkowego (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.) może mieć miejsce przed organem odwoławczym, podobnie jak wyjaśnienie kwestii niejasnych dla organu związanych z treścią operatu.

W konsekwencji na obecnym etapie uchylenie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jest przedwczesne, gdyż obecnie nie można jednoznacznie wskazać, czy zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Z wymienionych przyczyn Sąd I instancji orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 169/17, wnieśli Wojewoda [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...].

Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie miał podstaw do jego zastosowania przed – jak to wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji – zażądaniem stanowiska powołanego w sprawie rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń w sprawie oraz zawarcie w orzeczeniu wskazań co do dalszego sposobu prowadzenia sprawy, posiadające cechy rozstrzygnięcia merytorycznego, co odnieść należy głównie do określenia przez Sąd celu wywłaszczenia, rzutującego na sposób rozstrzygnięcia sprawy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że miało miejsce naruszenie dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w istocie naruszenie takie nie miało miejsca, a ponadto przyjęcie, że organ odwoławczy nie był uprawniony i władny do uchylenia postanowienia własnego z 31 lipca 2009 r., wyznaczającego Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy w świetle oceny prawnej, wyrażonej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15,

2. prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 3 i 4 w związku z art. 154 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sad I instancji, że "wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia" oraz, że można dla celów postępowania przyjąć stan nieruchomości sprzed daty jej wywłaszczenia, podczas gdy data wywłaszczenia stanowi o jego celu, determinującym sposób wykorzystania nieruchomości po dacie odjęcia prawa własności.

W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że operat szacunkowy z kwietnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Jacka Wróbla jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli tylko rzeczoznawca majątkowy oświadczy, że wyklucza sytuację, aby wartość nieruchomości przy przyjęciu celu wywłaszczenia jako budowy lotniska, okazała się wyższa, niż wartość nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo wielomieszkaniowe;

2. prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 130 w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. przez uznanie, że aktualny na dzień wyceny, tj. kwiecień 2016 r., sposób użytkowania przedmiotowych nieruchomości (zabudowa mieszkaniowa) ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy w sprawie ma znaczenie jedynie stan i przeznaczenie tych nieruchomości przed wywłaszczeniem (użytek rolny) i w dniu pozbawienia praw (lotnisko).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] złożył także odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewody [...] wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty stawiane przez Wojewodę [...] są zasadne.

Za zasadne należało uznać podniesione w obydwu skargach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio." Z kolei z art. 134 ust. 3 i 4 wynika, że "Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości" (ust. 3). "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia" (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie wartości nieruchomości "według aktualnego sposobu jej użytkowania", w myśl ust. 3 art. 134 u.g.n., oznacza użytkowanie "w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw" (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Na ten sam dzień ustala się również przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, jeżeli powoduje ono zwiększenie jej wartości, w stosunku do aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Rację ma zatem Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...], że w niniejszej sprawie znaczenie ma tylko aktualny sposób użytkowania w dniu wywłaszczenia (użytek rolny) i przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (według Prezydenta Krakowa pod lotnisko, według Wojewody [...] cel wywłaszczenia należy raz jeszcze ustalić – lotnisko lub zabudowa mieszkaniowa – przy czym obaj skarżący kasacyjnie uznają, że odjęcie prawa własności nastąpiło w dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie – [...] listopada 1952 r. – zgodnie z art. 40 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). W świetle stanu faktycznego tej sprawy pozbawione jest więc normatywnego oparcia stanowisko Sądu I instancji, który w niniejszej sprawie dla ustalenia wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z celu wywłaszczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.), nakazuje porównywać ceny nieruchomości przeznaczonych pod infrastrukturę lotniczą z nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe, które w dniu wywłaszczenia nie stanowiło aktualnego użytku, a czy stanowiło cel wywłaszczenia należy to jeszcze raz ustalić (zdaniem organu II instancji).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Wojewody [...], że cel wywłaszczenia należy jeszcze raz ustalić, zwłaszcza mając na uwadze dokumenty planistyczne z daty odjęcia prawa własności, co jak zauważył słusznie Wojewoda [...] nastąpiło w chwili złożenia wniosku o wywłaszczenie. Taka konstatacja uzasadnia też stanowisko, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. miało uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia ma bezpośrednie przełożenie na poprawność operatu szacunkowego, zwłaszcza w kwestii doboru nieruchomości porównawczych, przy założeniu, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana będzie według normy zawartej w art. 134 ust. 4 u.g.n. W tej sytuacji za zasadny należało uznać też zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody [...], naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ponownego ustalenie celu wywłaszczenia, na podstawie nowych założeń, co do daty odjęcia prawa (innych niż wynika to z dotychczasowego operatu szacunkowego) i ewentualnie nowych dokumentów planistycznych, nie mógł dokonać organ odwoławczy, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Nie jest za to zasadny zarzut Wojewody [...] dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim ten ostatni przepis jest normą prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2017 r., II OSK 2902/15, LEX nr 2406696; wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586), a nie normą procesową. Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, nie uchyliła związania wynikającego z wyroków: WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1046/12 oraz NSA w sprawie I OSK 737/14, które respektowały postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. o wyznaczeniu Starosty [...], jako organu właściwego w sprawie. Z powołanej uchwały wynika, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)." Teza tej uchwały w ogóle nie odnosi się do kwestii wyznaczenia, w trybie art. 26 § 2 k.p.a., innego organu niż prezydent miasta na prawach powiatu w sprawie o odszkodowanie, a dotyczy jedynie braku legitymacji powiatu jako strony postępowania, w sytuacji gdy decyzję o odszkodowaniu wydawał starosta. Uchwała ta nie ma zatem żadnego związku z poruszanym tu problemem wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy.

Przy okazji zauważyć należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., brzmi: uchylam w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organem I instancji był natomiast Starosta [...]. Nawet jeśli Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. stwierdził, że do dalszego prowadzenia postępowania właściwy jest Prezydent Miasta [...], to w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu organowi, niż ten, który wydał decyzję w I instancji. Mimo więc błędnego uzasadnienia w tej części, w istocie decyzja Wojewody [...] w zakresie rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Zatem nie było powodu do jej uchylenia, nawet jeśli zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w kwestii organu właściwego do załatwienia sprawy organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a. Już tylko na marginesie zauważyć należy, że gdyby rzeczywiście były powody do przekazania sprawy Prezydentowi Miasta [...], to nie można było tego uczynić w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jak zaznaczono wyżej, lecz należało umorzyć postępowanie przed organem I instancji i dopiero wówczas przekazać sprawę we właściwym trybie (art. 65 § 1 k.p.a.). Reasumując tę część rozważań organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy (po prawomocnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r.) będzie Starosta [...].

Ponadto zarzut skargi kasacyjnej Wojewody [...], dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń w sprawie nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż przywołany przepis ma charakter wynikowy i samoistnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] (a także w razie takiej potrzeby organ odwoławczy) weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w powyższych rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i z tego punktu widzenia oceni poprawność operatu szacunkowego (a także jego aktualność, w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), jak również ewentualną potrzebę sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 odstąpiono przy tym od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że ma tu miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, jako że koszty te musiałyby być zasądzone nawzajem od skarżących kasacyjnie.