Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1624/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Ochrona dóbr kultury
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Współdziałający przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy konserwator zabytków /art. 106 Kpa/ uzgadniając planowane zamierzenie inwestycyjne jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego stanowisko nie może być oderwane od tych ustaleń.

Rozstrzygnięcie organu współdziałającego powinno spełniać wymogi. określone w art. 107 par. 3 Kpa, co oznacza, że o ile konserwator zabytków uważa, ze zamierzona inwestycja jest z jego punktu widzenia sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien swoje stanowisko należycie uzasadnić. Do służb konserwatorskich należy ustalenie podlegającego ochronie konserwatorskiej obszaru i wskazanie warunków koniecznych do spełnienia z uwagi na ochronę dóbr kultury, natomiast ekspertyzy, z których korzystają te służby przy zajmowaniu stanowiska, mają jedynie charakter pomocniczy.

TEZY

Współdziałający przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy konserwator zabytków /art. 106 Kpa/ uzgadniając planowane zamierzenie inwestycyjne jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego stanowisko nie może być oderwane od tych ustaleń.

Rozstrzygnięcie organu współdziałającego powinno spełniać wymogi. określone w art. 107 par. 3 Kpa, co oznacza, że o ile konserwator zabytków uważa, ze zamierzona inwestycja jest z jego punktu widzenia sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien swoje stanowisko należycie uzasadnić. Do służb konserwatorskich należy ustalenie podlegającego ochronie konserwatorskiej obszaru i wskazanie warunków koniecznych do spełnienia z uwagi na ochronę dóbr kultury, natomiast ekspertyzy, z których korzystają te służby przy zajmowaniu stanowiska, mają jedynie charakter pomocniczy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "BP" P. Spółka z o.o. w K. na postanowienie Głównego Konserwatora Zabytków (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżone postanowienia obu instancji; (...).


UZASADNIENIE

Sprawa została rozpoznana przez NSA w wyniku wniesienia przez inwestora zamierzającego wybudować stację paliw skargi na wydane przez organ właściwy w sprawie ochrony zabytków postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie to zawierało negatywne dla inwestora stanowisko co do możliwości zlokalizowania na przedmiotowym terenie projektowanej inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, iż organ I instancji orzekający w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, iż ewentualna lokalizacja stacji paliw na określonych działkach naruszy wartość zabytkową panoramy miasta L. od strony wschodniej, co - jako sprzeczne z celem i zasadami ochrony dóbr kultury, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /t.j. Dz.U. 1983 nr 10 poz. 48 ze zm.; dalej ustawa o ochronie dóbr kultury/ "jest niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego". Teren pod zamierzoną inwestycję stanowi element zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków określoną decyzją. Działki przewidziane pod przedmiotową inwestycję wraz z sąsiadującymi nieruchomościami leżą u podnóża skarpy i wzgórza, stanowiąc płaszczyznę ekspozycji panoramy tej części miasta. Wartość zabytkowa i krajobrazowa tej panoramy zostały potwierdzone opinią rzeczoznawcy Ministra Kultury i Sztuki w toku postępowania przed organem I instancji. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że lokalizacja stacji paliw w związku z treścią obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodując degradację wartości zabytkowej i krajobrazowej tego terenu byłaby sprzeczna z ustaleniami planu.

W skardze do NSA inwestor podniósł, że w sytuacji, gdy z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż na wskazanym terenie dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa oraz usługi o charakterze ogólnomiejskim, służby konserwatorskie, w kwestii planowanej inwestycji stacji paliw, mogły orzec jedynie w sposób konstruktywny, to jest "wskazując warunki lokalizacyjne, jakie muszą być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

W odpowiedzi na skargę orzekający w sprawie organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę jest zasadna. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sąd stwierdził, że załączony do akt sprawy materiał planistyczny /wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy odnosi się do terenu, na którym planowana jest budowa stacji paliw. Szczególnie kserokopie rysunku planu, na których nie oznaczono czytelnie miejsca objętego projektowaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, są na tyle nieczytelne, że uniemożliwiają zbadanie, na jakim w istocie obszarze planistycznym jest on umiejscowiony. W związku z tym nieczytelne są także ustalenia części tekstowej planu. Uniemożliwia to kontrolę prawidłowości stanowiska organu orzekającego w sprawie.

Mając na uwadze powyższy stan rzeczy NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie organu współdziałającego powinno spełniać wymogi określone w art. 107 par. 3 Kpa, co oznacza, że o ile właściwy konserwator zabytków uzna, że zamierzona inwestycja jest z jego punktu widzenia sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien swoje stanowisko należycie uzasadnić. Stanowisko organu konserwatorskiego musi ponadto uwzględniać przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury. W aktach sprawy natomiast brak jest decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego Śródmieścia miasta L., co uniemożliwia ustalenie zakresu ochrony konserwatorskiej.

W ocenie sądu nie może także budzić wątpliwości, że organ współdziałający, w tym wypadku konserwator zabytków, uzgadniając planowane zamierzenie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego stanowisko nie może być oderwane od tych ustaleń. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze wskazanym jako objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewiduje zapewnienie urządzeń zaplecza technicznego motoryzacji, w tym stacji paliw. Potwierdza to tezę o dopuszczalności lokalizacji na terenie objętym ochroną konserwatorską stacji paliw. W tej sytuacji negatywne stanowisko organów obu instancji w ocenie sądu wydaje się być niezrozumiałe. Organy orzekające nie uzasadniły ponadto w dostateczny sposób swego stanowiska. Nie przeprowadzono w szczególności rzetelnej oceny ustaleń ekspertów w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego, a ograniczono się do przedstawienia ich stanowisk, zaś jedną z opinii organy bezkrytycznie przyjęły za wiążącą. Pominięto okoliczność, że ekspertyzy mają charakter pomocniczy, natomiast do służb konserwatorskich należy ustalenie podlegającego ochronie obszaru płaszczyzny ekspozycji panoramy miasta i wskazanie warunków koniecznych do spełnienia z uwagi na ochronę dóbr kultury. NSA podkreślił przy tym, że odmowa uzgodnienia lokalizacji stacji paliw z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być ograniczona do przytoczenia niektórych spośród tych ustaleń, lecz musi wskazać konkretne, uzasadnione przyczyny odmowy.

Z powyższych względów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. NSA uchylił zatem postanowienia organów I i II instancji.

Glosa. Autor: Filipowicz-Plucińska Alicja

Powołany wyżej wyrok NSA zasługuje na szczególna uwagę zwłaszcza z tego względu, iż sąd w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie zakreślił ramy, w jakich musi mieścić się stanowisko organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji ostatecznej na zasadach określonych w art. 106 Kpa. W rozpatrywanej sprawie, jak można wnosić na podstawie zawartych w uzasadnieniu wyroku wywodów, organ właściwy w sprawach ochrony dóbr kultury dążył w istocie do wyłączenia możliwości inwestowania na określonym terenie, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał ten teren pod zabudowę, o czym świadczy zapis w planie: "urządzenie zaplecza technicznego motoryzacji w tym stacji paliw". W razie istnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujących zabudowę określonego terenu, rolę organu konserwatorskiego jest jedynie zawarcie w swojej opinii takich postanowień, które w razie ich spełnienia z jednej strony umożliwią inwestowanie, a z drugiej strony będą odpowiadały wymaganiom w zakresie ochrony dóbr kultury. W żadnym natomiast razie opinia organu konserwatorskiego nie może prowadzić do całkowitego wyeliminowania możliwości inwestycyjnych, gdyż powodowałoby to, że plan zagospodarowania przestrzennego nie mógłby być stosowany. Wskazane jest ponadto, ze względu na niezrozumienie roli opinii biegłych w postępowaniu administracyjnym, jakie wystąpiło w rozpatrywanej przez sąd sprawie, podkreślenie, iż przepis art. 87 par. 1 Kpa wyraźnie stanowi, że wówczas gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten umiejscowiony jest w rozdziale 4 Kpa normujących kwestie związane z dowodami /postępowanie dowodowe/. Opinia biegłego jest więc dowodem w rozpoznawanej przez organ administracji publicznej sprawie. W myśl art. 77 par. 1 Kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc i opinie biegłych. Zajmując stanowisko w sprawie, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy też postanowienia, gdy jest to forma właściwa dla załatwienia sprawy przez organ, ma on obowiązek ustosunkować się do zgromadzanego materiału dowodowego /w tym do uzyskanych opinii biegłych/.