Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 15/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S.Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów i potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. na rzecz skarżącego S. Ł. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów wspólnotowych i potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt w związku z działalnością prowadzoną przez W.H. zam. w P. przy ul. A 18.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 25 sierpnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek S. Ł. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów wspólnotowych i potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt w związku z działalnością prowadzoną przez W.H. oraz wydanie stosownej decyzji. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący jest sąsiadem W.H., który na swej nieruchomości prowadzi działalność polegająca na hodowli zwierząt. W swoim wniosku skarżący nie powołał się na jakikolwiek przepis prawa, na podstawie którego może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby. Organ pierwszej instancji również nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego jego działanie miałoby chronić interes prawny. Według organu pierwszej instancji, informacje przekazane przez skarżącego na temat działalności prowadzonej przez W.H. w sposób niebudzący wątpliwości wykluczają oddziaływanie tego obiektu na interes prawny skarżącego. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że z urzędu posiada wiedzę o toczącym się sporze sąsiedzkim między skarżącym a W. H. Na podstawie przedstawionych przez skarżącego faktów organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a żądanie wydania aktu administracyjnego w sprawie usunięcia naruszeń prawa przez W.H. nie jest poparte interesem prawnym. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie ewentualnych naruszeń zostanie wszczęte z urzędu stosowne postępowanie administracyjne.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący stwierdził, że posiada interes prawny. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której prowadzona "działalność nadzorowana", a co za tym idzie przetrzymywanie dużej ilości zwierząt, składowanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zwanych dalej jako: "u.p.p.z." w postaci kału i moczu w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącego, wylewanie u.p.p.z. na teren posesji w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącego, jak również "notoryczny" hałas z chłodni, w której składowane są u.p.p.z., wprost jest źródłem uciążliwych i szkodliwych immisji, przekraczających przeciętną miarę i naruszających jego dobra osobiste oraz uniemożliwiających normalne korzystanie z nieruchomości. O powyższym świadczy prawomocne postanowienie Sądu Apelacyjnego w Ł. sygn. akt [...], w którym sąd w sposób niebudzący wątpliwości nakazał usunięcie obornika i zakazał W.H. dalszego składowania obornika oraz emitowania hałasu w sposób negatywnie oddziałujący na nieruchomość skarżącego. Zdaniem skarżącego, tym samym całkowicie niezrozumiałe i wręcz pozbawione racjonalnych podstaw wydaje się stwierdzenie, jakoby nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa, skoro we wniosku wyraźnie wskazał na interes prawny wynikający z immisji, czyli art. 144 w związku z art. 140 i art. 23 k.c. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że z urzędu posiada wiedzę o toczącym się konflikcie sąsiedzkim. Organ wskazał jednocześnie, że informacje przekazane przez skarżącego na temat działalności prowadzonej przez W.H., w sposób nie budzący wątpliwości wykluczają oddziaływanie tego obiektu na interes prawny wnioskodawcy. W ocenie skarżącego, stwierdzenie to, nie tylko pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, które to nakazuje uznać, że składowane odchody zwierzęce muszą być źródłem nieprzyjemnego zapachu, ale pozostaje także w sprzeczności z zeznaniami świadka A. Ś., będącego jednocześnie Powiatowym Lekarzem Weterynarii w P. A. Ś., w toczącej się przed Sądem Okręgowym w Ł. sprawie o sygn. akt [...] oświadczył, że w okresie letnim stwierdzał uciążliwości zapachowe wynikające właśnie ze składowania obornika, a więc tym samym potwierdził negatywne oddziaływanie prowadzonej działalności. Prowadzona przez W.H. działalność oraz sposób, w jaki gromadzony i składowany jest obornik na terenie nieruchomości przy ul. A 8, bez stosownej rejestracji oraz sposób pozbywania się u.p.p.z. poprzez wylewanie resztek kału i moczu na teren działki na osiedlu domów jednorodzinnych, stanowi realne zagrożenie dla zdrowia zwierząt i ludzi, w szczególności okolicznych mieszkańców i rodziny skarżącego. Tego rodzaju działalność jest źródłem uciążliwych immisji. O rażących nieprawidłowościach przy prowadzeniu tej działalność pisał Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. w piśmie z 28 czerwca 2013 r., w którym stwierdził, że sposób przechowywania obornika nie gwarantuje warunków zapewniających kontrole zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt, a W.H. nie stworzył miejsca do mycia i dezynfekcji klatek. Skarżący stwierdził, że W.H. składuje u.p.p.z. dokładnie tak samo jak siedem lat temu i nie stworzył miejsca do mycia i dezynfekcji klatek. Żadne stosowne kroki nie zostały podjęte. Prowadzona na sąsiedniej działce działalność odbywa się z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów weterynaryjnych i jako taka nigdy nie powinna zostać zatwierdzona. W odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, został uznany za stronę.

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji podniósł, że podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Interesu prawnego nie powinno się wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, karnych lub dyscyplinarnych jak też z zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które wprawdzie przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie, niepoparte normą bezwzględnie obowiązującą prawa powszechnego, nie stanowią źródła interesu prawnego, a zatem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Ł., sygn. akt [...], w którym sąd nakazał W.H. dalszego składowania obornika oraz emitowania hałasu w sposób negatywnie oddziałujący na nieruchomość skarżącego zapadło przed sądem powszechnym, a organ administracji publicznej, jakim jest powiatowy lekarz weterynarii, nie jest organem w zakresie kompetencji, którego leży prowadzenie egzekucji wynikającej z orzeczeń sądu powszechnego. Zdaniem organu drugiej instancji, skoro w powyższym zakresie sprawa została rozstrzygnięta przez sąd powszechny, to Powiatowy Inspektor Weterynarii nie jest organem, który może doprowadzić do wykonania orzeczenia sądu powszechnego, zwłaszcza poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Jak każdy organ administracji działa w ramach wyznaczonych mu przez prawo kompetencji. Każdy z organów samodzielnie czyni ustalenia w zakresie tego, czy w danym wypadku ma do czynienia ze stroną postępowania administracyjnego, czy też nie. Nawet jeśli jeden organ uzna daną osobę za stronę postępowania administracyjnego, to nie można wywodzić z tego faktu, że inny organ w zakresie swojej właściwości również musi uznać daną osobę za stronę innego postępowania administracyjnego, które tenże organ będzie prowadził zgodnie ze swoją właściwością rzeczową. Zdaniem organu drugiej instancji, nie ma znaczenia powoływanie się przez skarżącego na pisma Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, a to z tego powodu, że dotyczą kwestii merytorycznych, których ocena może nastąpić w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Z tych względów, w ocenie organu drugiej instancji, nie sposób przyjąć, że skarżący ma przymiot strony – podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania administracyjnego. Przed organem pierwszej instancji toczy się już postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnych naruszeń związanych z działalnością prowadzoną przez W.H..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie S.Ł. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 61a w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 i art. 23 k.c. poprzez wydanie postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędne uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, co skutkowało "oddaleniem żądania skarżącego o wszczęcie postępowania w tym zakresie".

W uzasadnieniu skarżący podniósł że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym oczywistość ta powinna wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania albo jej stwierdzenie dokonane zostaje w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. O braku interesu prawnego może również przesądzać ustawodawca, wskazując wprost w ustawie podmioty, którym służy prawo wniesienia zażalenia, odwołania bądź wzruszenia aktu administracyjnego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia, a zatem gdy nie ma wątpliwości, że podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania jest nieuprawniony, a stwierdzenie to nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających zastosowanie trybu z art. 61a § 1 k.p.a. i już tylko z tego względu zaskarżone postanowienie uznać należy za co najmniej przedwczesne. Żaden z przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1421), w tym art. 8, a także przepisy wspólnotowe, czyli rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14 listopada 2009 r., str. 1, ze zm.), powoływane dalej jako: "rozporządzenie nr 1069/2009", nie przesądzają o tym, że skarżący nie może być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji przewidzianej w art. 46 rozporządzenia nr 1069/2009. Brak interesu prawnego, na jaki powołują się organy inspekcji weterynaryjnej, odmawiając wszczęcia postępowania nie jest wcale oczywisty i nie sposób dojść do takiego przekonania jedynie poprzez dokonanie jednostkowej i prostej czynności, co potwierdza organ drugiej instancji w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 61 k.p.a. w związku z art. 8 u.o.z.z. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów wspólnotowych i potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt w związku z prowadzoną przez W.H. działalnością nadzorowaną o nr wet. [...] oraz wydanie stosownej decyzji przewidzianej w art. 46 rozporządzenia nr 1069/2009. Po przeprowadzeniu stosownej kontroli Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. w piśmie z 28 czerwca 2013 r. poinformował skarżącego, że sposób przechowywania obornika nie gwarantuje warunków zapewniających kontrolę zagrożeń dla ludzi i zdrowia. Jednocześnie wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii podejmie właściwe czynności administracyjne. Zarówno sposób przechowywania obornika przez osobę prowadzącą działalność nadzorowaną, jak również sposób mycia kuwet z odchodami, nie uległ zmianie do dnia wniesienia skargi, a organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności przewidzianych prawem. Skarżący stwierdził, że uzasadniając swój interes prawny we wniosku, konkretnie i wyraźnie wskazywał na art. 144 w związku z art. 140 i art. 23 k.c. Działalność polegająca na składowaniu u.p.p.z. w postaci kału i moczu, tuż przy granicy działki skarżącego, wylewanie u.p.p.z. na teren posesji w bezpośrednim sąsiedztwie jego domu, jak również "notoryczny" hałas z chłodni, w której składowane są u.p.p.z., jest źródłem uciążliwych i szkodliwych immisji, przekraczających przeciętną miarę oraz uniemożliwiających normalne korzystanie z nieruchomości nie tylko skarżącemu, ale i okolicznym sąsiadom. Składowisko to stanowi realne zagrożenie dla zdrowia skarżącego i jego rodziny, a tym samym narusza również dobro osobiste, jakim jest zdrowie, którego ochronę gwarantuje nie tylko art. 23 k.c., ale przede wszystkim art. 68 Konstytucji RP. "Składowany kał i mocz jest doskonałym miejscem do wylęgu much oraz jest ogólnie dostępny dla wszelkiego rodzaju ptactwa, które go wyjada i roznosi ewentualne patogeny chorobotwórcze". Jednocześnie skarżący stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu administracji, nigdy nie wskazywał na żądanie prowadzenia przez organy inspekcji weterynaryjnej egzekucji wynikającej z prawomocnego postanowienia Sądu Apelacyjnego w Ł. sygn. akt [...]. Wniosek dotyczył żądania podjęcia przez organ stosownych czynności, które w jego ocenie, organ inspekcji weterynaryjnej stopnia powiatowego powinien podjąć już ponad siedem lat temu. Powołując się na konkretne przepisy prawa materialnego, domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego i w zależności od okoliczności, wydania stosownej decyzji przewidzianej w art. 46 rozporządzenia nr 1069/2009, której realizacja ma prowadzić do przeciwdziałania zagrożeniu zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt. Przywołane przepisy dają organom inspekcji weterynaryjnej kompetencje do nakładania na osoby prowadzące działalność nadzorowaną, obowiązków usunięcia nieprawidłowości, zakazywania wykonywania określonych czynności, a nawet cofnięcia zatwierdzenia prowadzonej działalności, o co wnioskował nawet sam Prezydent Miasta P.. W ocenie skarżącego, organ rozpatrując wniosek zobowiązany był do tego, by wszcząć postępowanie i w ramach tego postępowania, przy udziale skarżącego, poczynić wnikliwe ustalenia, czy wniosek ten został złożony przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. Skarżący bowiem w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wskazywał, w czym upatruje swoją legitymacje prawną do udziału w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Nadto w skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ administracji nie ustosunkował się w odpowiedzi na skargę do tego wniosku. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów wspólnotowych i potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt w związku z działalnością prowadzoną przez W.H.. Organy administracji obu instancji uznały, że skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a żądanie wydania aktu administracyjnego nie jest poparte jego interesem prawnym.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile zatem żądanie wszczęcia postępowania nie wiąże się z określonym obowiązkiem ciążącym na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania, to podmiot ten jest obowiązany do wykazania swojego interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania i wszczęciem tego postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący istnienie swojego interesu prawnego wiąże z prawem własności nieruchomości wynikającym z treści art. 140 i art. 144 k.c. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93; wyrok NSA z 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11; wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2007 r., VII SA/Wa 689/07). Źródłem interesu prawego może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość, np. przez hałas i zapylenie, które wynikają z charakteru działalności planowanej czy też już istniejącej na nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Każde niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca – skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2579/20)

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został również pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyroki: NSA z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1060/15). Badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego z art. 10 k.p.a. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (por. wyrok NSA z 8 października 2014 r., II OSK 745/13 i powołane w nim orzecznictwo).

Jak już wyżej w wskazano, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, nie wykazano jednak, aby takie "oczywiste" przeszkody zaistniały. Organy administracji bez głębszej analizy utożsamiły brak przymiotu strony z brakiem interesu prawnego skarżącego. Tymczasem przepisy rozporządzenia nr 1069/2009 w oparciu, o które skarżący domagał się wszczęcia postępowania oraz ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, nie przesądzają o tym, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 46 w sprawie o zawieszenie, wycofanie lub zakaz wykonywania czynności jest wyłącznie przedsiębiorstwo lub zakład zatwierdzone lub zarejestrowane zgodnie z tym rozporządzeniem. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika, aby poddane były analizie przepisy prawa materialnego administracyjnego pod tym kątem, a przynajmniej wyniki takiej analizy nie zostały w nich przedstawione. Nie bez znaczenia dla oceny wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień jest, że w piśmie z 28 czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Weterynarii w Ł. informował skarżącego o podejmowanych przez organy inspekcji czynnościach w sprawie prowadzonej przez W.H. "[...]", w związku z czym skarżący zasadnie mógł oczekiwać, że również wniosek złożony 25 czerwca 2020 r. zostanie przez organ we właściwy sposób się załatwiony. Podkreślić przy tym trzeba, że przesłanką wydania decyzji w oparciu o art. 46 rozporządzenia nr 1069/2009 jest ryzyko dla zdrowia ludzi i zwierząt.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji przedwcześnie, z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uznały, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i interes prawny w postępowaniu, o którym stanowi art. 46 rozporządzenia nr 1069/2009. Jak to już zostało wskazane, co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznanej sprawie jednak, wobec niewystąpienia oczywistych przesłanek przesądzających o braku możliwości przyznania skarżącemu przymiotu strony, istniała konieczność wszczęcia wnioskowanego postępowania i rozpatrzenia, czy z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność związana z wykonywaniem czynności z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego lub produktami pochodnymi, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 46 rozporządzenia nr 1069/2009.

Celowym jest również zwrócenie uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu wniosku skarżącego inicjującego postępowanie. Zarówno bowiem we wniosku, jak i kolejnych pismach wnoszonych w sprawie, skarżący wskazywał na zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt z uwagi na brak zapewnienia właściwych warunków higieniczno-sanitarnych. W zażaleniu wskazywał także na uciążliwości związane z hałasem powodowanym przez chłodnię, w której składowane są u.p.p.z.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami (pkt 1); zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki (pkt 2); usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3); usuwać odchody zwierząt z nieruchomości (pkt 4). Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy organem właściwym do wydania decyzji nakazującej dekontaminację, dezynsekcję lub deratyzację nieruchomości lub pomieszczeń w celu zapobieżenia szerzeniu się zakażeń lub chorób zakaźnych jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymanie należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.). Organem ochrony środowiska właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie przekroczenia poza zakładem w wyniku jego działalności dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) natomiast jest – stosownie do art. 378 ust. 1 tej ustawy – starosta.

Wskazać wobec tego należy, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, to stosownie do art. 66 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Do zawiadomienia stosuje się odpowiednio przepis art. 65 § 1a. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.). Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 k.p.a.). Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (art. 66 § 4).

Brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania skarżącego również świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia właściwych czynności i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności ustalić zakres wniosku skarżącego i podjąć w zależności od poczynionych ustaleń odpowiednie czynności. W sprawie pozostającej w zakresie jego właściwości organ ustali istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego i w zależności od ustaleń w tym zakresie umorzy postępowaniu administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego albo orzeknie merytorycznie co do zasadności wniosku.

Z tych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi.

dc