Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 604/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a ustawy o Policji
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lutego 2022r. nr [...]/E.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2022r., nr [...] Komendant Miejski P. w G., działając na postawie art. 104 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), orzekł o odmowie wypłaty Z. Z. (Skarżącemu) wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed 6 listopada 2018r.

Uzasadniając decyzję organ I instancji podniósł, iż wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. Skarżący wniósł o wypłatę brakującej części wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Organ I instancji wskazał, że Skarżący otrzymał [...] listopada 2020r. ekwiwalent za 18 dni niewykorzystanego urlopu przed 6 listopada 2018r. w wysokości [...] zł. Przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu za 1 dzień przyjęto 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami należnymi Skarżącemu.

Dalej organ wyjaśnił, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zmieniono treść art. 115a ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie zaś z brzmieniem art. 9 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. Zatem funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ I instancji wyjaśnił również, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach wyrównania ekwiwalentu pieniężnęgo za niewykorzystany urlop nie jest jednolite. Organ wskazał tu na orzeczenia WSA w Białymstoku z 21 stycznia 2021r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 i WSA w Rzeszowie z 11 sierpnia 2021r. sygn.. akt SA/Rz 717/21. Organ zwrócił uwagę na wątpliwości związane z wypłatą wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed 6 listopada 2018r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Z. wyraził niezadowolenie z powodu jej treści, podnosząc, iż organ zignorował wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r. o sygnaturze akt K 7/15.

Komendant Policji decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na dodatkowe ustalenia faktyczne – a mianowicie na zwolnienie Skarżącego ze służby z dniem [...] lutego 2020r. Uzasadniając zaś podjętą decyzję organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (dalej zwana "ustawą zmieniającą"), która zmieniła brzmienie art. 115a ustawy o Policji na następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."

Istotne z punktu widzenia niniejszego stanu faktycznego w ocenie organu II instancji jest brzmienie art. 9 ustawy zmieniającej zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Mając na względzie treść art. 9 ustawy zmieniającej, Skarżącemu posiadającemu 102 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, ekwiwalent pieniężny został ustalony w następujący sposób: niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed 6 listopada 2018r. został obliczony proporcjonalnie za okres od 1 stycznia 2018 r. do 5 listopada 2018 r. (razem 18 dni) na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (tj. przelicznik 1/30). Niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy obliczony proporcjonalnie za okres od 6listopada 2018 r. do 31grudnia 2018 r. oraz za lata 2019 - 2020 (łącznie 84 dni) na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. (tj. przelicznik 1/21).

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie ma podstawy prawnej uprawniającej do wypłaty wyrównania wysokości ekwiwalentu za 2018 rok w wymiarze 18 dni do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W skardze do Sądu Z. Z. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez zignorowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15 z 30 października 2018r.,

- art. 115 a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez obie strony sporu.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonane w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Skarżący podniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, a zatem należy przyjąć, że ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Spór między stronami ogniskuje się na kwestii wykładni przepisów, na których oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie – a dokładnie kwestii zastosowania w sprawie w kontekście skutków wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. - art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu i zgodności wynikającej z treści tych regulacji normy prawnej ze standardem konstytucyjnym, o którym wypowiedział się Trybunał we wskazanym wyroku.

Ocena skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wymaga przywołania regulacji art. 190 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 1 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4).

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie skorzystał z normy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i nie określił terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji. Wpływa to bezpośrednio do uznania istnienia możliwości wznowienia postępowania, opartego na normie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Rzecz jasna w normie tej nie chodzi jedynie o procesową formę "wznowienia", lecz o istnienie możliwości wzruszenia niekonstytucyjnego zastosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że właściwa wykładnia art. 190 ust. 4 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli ustawodawca zdoła w wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny terminie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu zmienić lub uchylić ten przepis, to wznowienie postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego nie będzie dopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1677/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 711/17 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jednak Trybunał Konstytucyjny w analizowanym przypadku nie określił terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji, to ustawodawca nie miał podstaw ograniczania stronie prawa do skorzystania z możliwości wzruszenia niekonstytucyjnego przepisu w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art.190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy. Przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku kwestia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał.

W orzecznictwie przyjmuje się, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nawet niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12, dostępny na stronie jw.). Skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją, jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją mają, co zasady, skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie (vide: postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07 – dostępny w bazie Lex nr 440637; wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09 – dostępne w bazie Lex nr 606334), lub do chwili wejścia w życie Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. - II OSK 1349/05 dostępny na stronie jw.), chyba, że co innego wynika z jego sentencji (vide: wyrok SN z dnia 21.11.2006, II PK 42/06 – dostępny w bazie LEX nr 950622, uchwała SN z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03 – dostępna w bazie LEX Nr 79008). Uznane zatem za niezgodne z Konstytucją przepisy prawa, naruszające ustawę zasadniczą już od dnia ich wejścia w życie, nie mogą być więc stosowane i stanowić legalnej podstawą orzekania, co należy odnieść również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywały (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Zatem w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Jak podkreślono powyżej w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81) trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art.190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni", tak jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem.

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115 a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (per analogia, wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 727/10, dostępny na stronie jw.). Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno – technicznej. Wobec powyższego, skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, Skarżący może dochodzić roszczenia należnego jej z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie ze standardem konstytucyjnym, żądając jego wyrównania.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Wyjaśnić należy przy tym, że formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie związane z oceną normy, a nie przepisu, zwracał zresztą uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (vide: wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 – dostępne na stronie internetowej jw. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17 – dostępny w bazie LEX nr 2499970).

Dlatego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej bowiem sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności, z którą zdaniem Sądu mamy do czynienia w przypadku regulacji ukształtowanej w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (vide: powołany wyżej wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo: R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia NSA, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 i z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17 – dostępne jw.).

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o oczywistej, wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Norma zrekonstruowana bowiem z tych przepisów nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń Trybunału, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Narusza ona także, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, prawo jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności w następstwie wyroku TK (nie stanowi realizacji tego prawa ponowne uksztaltowanie sytuacji policjanta na podstawie normy o tożsamej treści, którą Trybunał uznała za konstytucyjny). Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Przedstawiony wyżej pogląd prawny powoduje, że Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., fakultatywnego zawieszenia postępowania, z uwagi na pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego zadane przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 866/20 (na które to postanowienie zwrócił uwagę organ I instancji). Ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy zmieniającej odnośnie ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przyjęcie w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, oznacza że istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje aktualna i wiążąca, mimo ustanowienia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych, do których jedynie formalnie nie wypowiedział się Trybunał. Faktycznie zaś do nowych unormowań mają odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku. Dlatego też Sąd uznał ze wskazanych przyczyn, że stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowanym przytoczonym powyżej pytaniem prawnym i zawieszenia postępowania sądowego.

W konsekwencji, na tle poczynionych uwagi, Sąd uznał, że podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowaniem normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Takie stanowisko wynika z przyjęcia oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji ustawy nowelizującej i pozbawienia skarżącej prawa wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP do przywrócenia stanu konstytucyjności po wyroku TK.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności, nie można przyjąć, aby ww. art. 9 ust. 1 stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Taka interpretacja wynika z przyjęcia wtórnej, oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji i nie było podstaw, aby z tego powodu odmawiać Skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018r..

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę również treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19; w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19; z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20; w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19 – dostępne na stronie jw.). W wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19 (dostępny na stronie jw.), NSA podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 2384) wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP". NSA podkreślił, że "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji."

Ze względu na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.