Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3691/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "Generalny Dyrektor" lub "organ") z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez M. S., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) którym to postanowieniem Generalny Dyrektor odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej również: "Regionalny Dyrektor" lub "RDOŚ") z [...] października 2010 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Pismem z 15 września 2010 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na działce o numerze geodezyjnym nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...] .

II.2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] października 2010 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]; dalej również: "Rozporządzenie"). Regionalny Dyrektor wskazał w szczególności, że w wyniku oględzin stwierdzono, iż w obrębie działki [...] zlokalizowany jest częściowo zbiornik wodny będący miejscem występowania i żerowiskiem m. in. łabędzia niemego (Cygnus olor) i czapli siwej (Ardea cirnea) - zwierząt objętych ochroną prawną na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz 2237).

II.3. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zażalenie złożył M.S.(dalej również: "skarżący").

II.4. Postanowieniem z [...] września 2011 r. Generalny Dyrektor utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie Regionalnego Dyrektora. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor podniósł, że w sprawie istotne było wyjaśnienie przez GDOŚ, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej również: "ustawa o ochronie przyrody"), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał w sposób dość ogólnikowy, iż planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] , stwierdzając jednocześnie, iż niemożliwe jest w niniejszej sprawie zastosowanie odstępstw od wspomnianych zakazów. W ocenie organu, Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie uzasadnił należycie swojego stanowiska wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Niemniej jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rozstrzygnięcie sprawy przyjęte przez organ I instancji jest prawidłowe. Planowana inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] w stosunku do którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Odmowa uzgodnienia przez Organ I instancji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...], poparta została twierdzeniem, iż narusza ona zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 wynikający z ww. rozporządzenia Wojewody [...], stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się: "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Zdaniem Generalnego Dyrektora, planowane zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia, odnoszący się do lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Ze zgromadzonych w trakcie postępowania akt sprawy jasno wynika, iż na terenie przedmiotowej działki znajduje się zbiornik wodny. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz ortofotomapa dostępna pod adresem www.geoportal.gov.pl. W ocenie Generalnego Dyrektora, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż jest to zbiornik powstały w wyniku działalności bobrów, co podnosił w zażaleniu skarżący. Na marginesie należy dodać, iż typy roślinności porastającej brzegi omawianego zbiornika (m in. trzcina pospolita Phragmites Australis), świadczą o tym, iż nie są to jedynie tereny zalanych łąk, a istniejący od dłuższego czasu zbiornik wodny. Odnosząc się do pojęcia "inne zbiorniki wodne", którym posługują się art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy uznać, iż chodzi tu o inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Za wskazanym sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguere - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Generalny Dyrektor wskazał, że wyróżnia się tzw. małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą oraz tzw. duże formy zbiornikowe: jeziora naturalne i sztuczne (tzw. zbiorniki retencyjne lub zbiorniki zaporowe). Ponadto, zdaniem Generalnego Dyrektora w sprawie niemożliwe było zastosowanie odstępstw od zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia dotyczących lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Bezsprzecznym jest, iż planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Urządzenia wodne, to zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.): "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich (...)". Ponadto inwestycja ta nie mogła być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09: "Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej należy więc rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Nie można, w ocenie Sądu, uznać, że w pojęciu tym mieszczą się budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie. Generalny Dyrektor wskazał ponadto, że zgodnie z § 4 ust. 5 Rozporządzenia, zakaz o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy: "1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]". Po przeanalizowaniu akt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż w sprawie nie było możliwe zastosowanie żadnego z ww. odstępstw od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody [...] Należy zauważyć, iż przepis § 4 ust. 5 pkt 1 przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Z załącznika graficznego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dostępny pod adresem [...]), wynika, iż tereny na których ma zostać zrealizowana inwestycja znajdują się w strefie o wysokim reżimie (SW). W części tekstowej studium wskazano, iż: "SW - Strefa o Wysokim Reżimie. Przewidziana do rozwoju funkcji leśnej, przyrodniczej i turystycznej, rolnictwa ekologicznego oraz mieszkalnictwa w rejonie wsi [...], [...] i [...]. Na obszarze strefy ustala się następujące zasady zagospodarowania: Rozwój funkcji osadniczych przewiduje się głównie w rejonie wsi [...], [...] i [...]. W obrębie obszaru położonego na północ od wsi [...] w kierunku [...], wyznaczonego w studium do opracowania planu miejscowego, nie wrysowano terenów rozwojowych. Wybór terenów pod zabudowę musi nastąpić na etapie sporządzania planu miejscowego na podstawie szczegółowej waloryzacji pod kątem wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych". W obrębie strefy znajduje się część wsi położona na zachód od drogi krajowej nr [...]. Rozwój w powiązaniu z istniejącą zabudową wiejską wyłącznie na terenach wskazanych jako rozwojowe. Rozwój mieszkalnictwa oraz usług, wytwórczości i przemysłu za projektowaną obwodnicą [...], na terenie strefy potencjalnego rozwoju SPR. Szerszy rozwój uwarunkowany skanalizowaniem miejscowości". Należy podkreślić, iż działka o nr ewidencyjnym [...] nie znajduje się na terenach wskazanych w studium jako rozwojowe. W świetle poczynionych ustaleń, należy stwierdzić, iż omawiany wyjątek od zakazu nie miał w sprawie zastosowania. Planowana inwestycja nie stanowi też uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, iż działki przyległe nie są zabudowane - na działce o nr ewidencyjnym [...] oznaczono projektowany budynek, natomiast działka o nr ewidencyjnym [...] nie jest zabudowana. Z ortofotomapy dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl wynika, iż działka przyległa, a więc działka o nr ewidencyjnym [...] jest aktualnie zabudowana. Należy wyjaśnić pojęcie działki przyległej, a także pojęcie uzupełnienia zabudowy. Za działki przyległe można uznać jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Przez pojęcie "przyległy" rozumie się teren, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą (por. L. Morawski L., Zasady wykładni prawa, Toruń, 2006 r.). Odnosząc się do pojęcia "uzupełnienie", należy wskazać, iż wykładnia semantyczna i ścisła tegoż pojęcia prowadzi do wniosku, iż dotyczy ono sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Przedstawione stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 484/11): "Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, jak zasadnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stoi na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia". Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie było możliwe zastosowanie omówionego odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Generalny Dyrektor, analizując możliwość zastosowania drugiego, przytoczonego wyżej odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia, stanowiącego, iż nie dotyczy on siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, należy stwierdzić, iż przedmiotowe przedsięwzięcie, jak wskazano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Zdaniem Organu II instancji ww. odstępstwo odnosi się do sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną. W takim wypadku możliwe jest uzupełnienie ww. zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc np. o budynki gospodarcze, ale nie budynek mieszkalny jednorodzinny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09). W związku z powyższym w sprawie nie można było zastosować odstępstwa omówionego w § 4 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia Wojewody [...]. Zdaniem Generalnego Dyrektora niemożliwe jest w okolicznościach sprawy zastosowanie wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 3 Rozporządzenia, stanowiącego, iż zakaz budowy obiektów budowlanych nie dotyczy budowy obiektów budowlanych w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, gdyż wynika to wprost z charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Na marginesie Generalny Dyrektor wskazał, że inwestor dopuszczając się "rekultywacji terenu" oraz jego niwelacji na działce o nr ewidencyjnym [...] naruszył przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zakazy określone w § 4 ust.1 pkt 5 i 6 Rozporządzenia Wojewody [...] stanowiących, iż na przedmiotowym terenie chronionym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczaniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, a także zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna z wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2010 r., przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz funkcjonariuszy Policji z [...], dołączona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do akt przedmiotowej sprawy. Wykonanie tych prac przez Inwestora potwierdza, że bez tych działań nie jest możliwe zrealizowanie na tym terenie planowanej inwestycji, a co za tym idzie nie jest możliwa realizacja inwestycji bez naruszenia zakazów obowiązujących na omawianym obszarze chronionego krajobrazu. Rozpatrując realizację omawianej inwestycji w kontekście ww. zakazów Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego planowana inwestycja bezspornie będzie wiązała się z naruszeniem wspomnianych zakazów, a ponadto w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania wyjątki od tych zakazów przewidziane w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Fakt, że poprzez nielegalne działania Inwestora już doszło do naruszenia wspomnianych zakazów w ocenie organu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uzgodnienia warunków zabudowy, gdyż zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skarżący powinien doprowadzić cały teren działki nr [...] do stanu pierwotnego. Po doprowadzeniu terenu do stanu zgodnego z naturalnym nie będzie możliwe zrealizowanie tam planowanej inwestycji bez naruszenia zakazów obowiązujących w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wymienione wyżej względy przemawiają za utrzymaniem zaskarżonego postanowienia RDOŚ w mocy.

II.5. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. M. S. zażądał stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej rozstrzygnięć odmawiających uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał w szczególności, że doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z ustaleniem pojęcia "innego zbiornika wodnego" i zastosowaniem w sprawie § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia.

II.6. Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano m. in., że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu zweryfikowanie, czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem rozstrzygnięcia, w sprawie którego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie dokonało się z naruszeniem przepisów w zakresie w jakim to określono w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie dotyczy natomiast merytorycznej części orzeczenia będącego przedmiotem postępowania. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie gdy rozstrzygnięcie organu (decyzja lub postanowienia) spełnia jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.). Zasadnicza część wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora opiera się na odmiennej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że przedstawiona przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności odmienna ocena możliwości zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, stanowi interpretację przepisu, która w niniejszym postępowaniu nie może być weryfikowana. Zakres przedmiotowy zakazu w zakresie odnoszącym się do "innych zbiorników wodnych" sformułowany jest w taki sposób, że jego zastosowanie w konkretnej sprawie wymaga analizy stanu faktycznego w sprawie i oceny, czy dany obiekt mieści się w pojęciu objętym normą prawną. Wobec powyższego rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter ocenny i nie jest badane w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazane przez wnioskodawcę naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisu prawa materialnego. Skarżący uzasadnia, że Regionalny Dyrektor nie wziął pod uwagę, że budynki w ramach planowanej inwestycji (mieszkalny i gospodarczy) stanowić będą zabudowę siedliskową i w związku z tym istniała możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Również w tej części należy odmówić racji wnioskującemu o stwierdzenie nieważności. Należy zauważyć, że przedmiotem projektu decyzji uzgadnianego przez Regionalnego Dyrektora były budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze. Tak więc analiza organu I instancji, czy projekt spełnia przesłankę odstępstwa od zakazu zabudowy (tu: budynki służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej) stanowiła kwestię ocenną, która w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności nie może być weryfikowana. Zakres przedmiotowy i podmiotowy rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora nie daje podstaw do uznania, że organ I instancji wykroczył poza zakres w jakim został upoważniony na podstawie obowiązujących przepisów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dopatrzył się w omawianym postanowieniu uchybień uzasadniających konieczność wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności.

II.7. Postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] grudnia 2013 r. zostało zaskarżone przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

II.8. Generalny Dyrektor opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Generalny Dyrektor wskazał, że rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora, organ nie dopatrzył się w nim uchybień stanowiących podstawę do uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a tylko taka ocena może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora opierało się na ocenie stanu faktycznego w kontekście zakazu zabudowy w pasie 100 m od zbiorników wodnych. Należy więc powtórzyć, że odmienna ocena wnioskującego co do klasyfikacji obiektu wodnego, na której poparcie przedstawiono załączone pisma, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora. Tym samym należy uznać, że postanowienie Regionalnego Dyrektora nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstawy do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie nie występują również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia.

III.1. W skardze złożonej na postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] grudnia 2014 r. (przekazanej Sądowi w dniu 11 grudnia 2015 r.) M. S. zarzucił temu postanowieniu naruszenie:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a poprzez nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywateli oraz braku powołania biegłego;

- art. 80 k.p.a poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, nie wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz pominięcie kluczowych dla załatwienia sprawy okoliczności;

-art.8 k.p.a poprzez nie wskazanie dlaczego stanowisko strony nie zostało wzięte pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia .

b) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. § 4 ust. 1 pkt.8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz art. 24 ust.1 pkt.8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne jego przyjęcie i stwierdzenie, że dane zalanie w wyniku zatamowania wody w rowie melioracyjnym i mniejszy zbiornik (wodopój) są innymi zbiornikami wodnym oraz, iż występuje zakaz budowania w pasie 100 metrów od zalania i mniejszego zbiornika (wodopoju) .

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o:

1. uwzględnienie skargi w całości;

2. stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że uzasadnienie zarzutów wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia należy rozpocząć od oceny, czy dane zalanie (rozlewisko) jest naturalnym zbiornikiem wodnym. Orzecznictwo sądowe jednoznacznie stwierdza, iż organ administracyjny jest zobligowany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy dane miejsce można zaklasyfikować jako naturalny zbiornik wodny. Decydują tutaj m.in. jego naturalny charakter oraz styczność z wodami podziemnymi (Il SA/Po 500/06 - wyrok WSA Poznań z dnia 28-03-2007). Żadna z tych cech nie występuje w badanej sprawie. Potwierdzenie powyższej tezy zostało uzyskane po przeprowadzeniu dowodu z map terenu [...], które jednoznacznie wskazują, iż były to łąki a nie utrwalony zbiornik wodny. W takim przypadku należy postawić zarzut, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a. Organ miał możliwość zebrania szerokiego materiału dowodowego, gdyż pierwszy kontakt organu z tą sprawą nastąpił w dniu [...].08.2009 r. podczas nieformalnej wizji terenowej a w razie wątpliwości skorzystać z instytucji przesłuchania stron jako formy uzupełnienia zgromadzonych środków. Wspomniany przepis należy interpretować nie tylko jako konieczność osiągnięcia prawdy obiektywnej, ale również prowadzenie postępowania oraz interpretację zgłaszanych postulatów i żądań tak, by zagwarantować stronie realizację ich uprawnień wynikających z prawa materialnego oraz odpowiadających ich rzeczywistemu interesowi. Rolą organu nie jest jedynie poszukiwanie przesłanek uniemożliwiających wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia (I SA/Wa 1800/11 - wyrok WSA Warszawa z dnia 03-04-2012). W ocenie skarżącego istniejący materiał dowodowy umożliwiał obiektywne i zgodne z rzeczywistym stanem rozpatrzenie sprawy. Czynności podejmowane przez organ mogą sugerować, że poszukiwano wszelkich przesłanek utrudniających wydanie pozytywnej decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że w dniu 25 października 2010 r. właściciele działek [...] w [...] wystąpili do RDOŚ z wnioskiem o wydanie decyzji umożliwiającej osuszenie terenu działek zlanych wodą przez wybudowaną tamę w rowie melioracyjnym Nr [...]. Do dnia dzisiejszego z naruszeniem prawa taka decyzja na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie została wydana. Sprawa na bezczynność organu I instancji będzie skierowana do WSA w Olsztynie, gdzie jest już rozpatrywana podobna sprawa dotycząca nie wydania decyzji przez RDOŚ dotycząca osuszenia mniejszego zbiornika wodnego (wodopoju) znajdującego się na działce [...] [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku postępowania wyjaśniającego nie określił prawidłowo odległości 100 metrów granicy, w której nie można wznosić obiektów budowlanych. Należy jednak zwrócić uwagę, że pojęcie linii brzegu nie jest równoznaczne z linią zasięgu wody, gdyż w określonych przypadkach linie te znacznie różnią się od siebie. Zdefiniowane w Prawie Wodnym grunty pokryte wodami powierzchniowymi nie są tymi samymi gruntami, które w ewidencji gruntów do określenia grupy użytków gruntowych nazwano gruntami pod wodami. W przypadku rzeki uregulowanej linię brzegu wyznacza linia łącząca zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych lub od strony lądu granicę powstałą na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji rzeki. W przypadku sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych i jezior podpiętrzonych sytuacja będzie odwrotna. W granicach tych urządzeń gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi jest wyłącznie grunt, który był pokryty wodami przed wykonaniem urządzeń wodnych i przed zalaniem wodą gruntów przyległych, w związku z czym linia brzegu przebiega pod zwierciadłem wody. Wyznaczenie linii brzegowej jest skomplikowanym procesem geodezyjnym, który nie został przeprowadzony w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że zalanie (rozlewisko) powstało w wyniku działań człowieka w postaci zatamowania odpływu wody w rowie melioracyjnym. Wskazana czynność jest czynnością techniczną prowadzącą do powstania zbiornika sztucznego, który wyczerpuje znamiona określone w Prawie Wodnym stanowiącego urządzenie wodne. Odnosząc się do treści przepisu § 4 ust.1 pkt.8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia pojęcie "inny zbiornik wodny" znalazło się obok jezior i rzek, których cechą konstytutywnych jest ukształtowana linia brzegowa. Ze względu na fakt, iż tereny na których położona jest nieruchomość gruntowa zostały podtopione i nie posiadały linii brzegowej wyznaczonej zgodnie z zamieszczonym powyżej wywodem, uzasadnia naruszenie art. 24 ust.1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska pominęła istotny z punktu widzenia interesu strony fakt, iż zalanie powstało nie w sposób naturalny, lecz w wyniku działalności człowieka. Błędna interpretacja miała duży wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić należy, iż przesłanką najistotniejszą jest geneza zbiornika. Zatamowanie rowu melioracyjnego jest metodą techniczną, prowadzącą do powstania rozlewiska o charakterze sztucznym będącym obiektem przejściowym, który nie mógł wykształcić żadnych istotnych elementów przyrodniczych. Ten sam aspekt dotyczy sztucznego mniejszego zbiornika (wodopoju ) zlokalizowanego na działce [...] obręb [...]. RDOŚ na podstawie doniesienia Sołtysa [...] stwierdził w dniu [...] października 2010 r. istnienie świeżo wykopanego zagłębienia w ziemi, które również zostało uznane przez organ I instancji jako "inny zbiornik wodny". Należy tu wskazać na pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2013 r. skierowane do Regionalnych Dyrektorów Ochrony Środowiska omawiające wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Generalny Dyrektor wskazuje, że "Szablonowe stosowanie zakazów na które należy zwracać szczególną uwagę prowadzi natomiast często do powstania kuriozalnych sytuacji związanych przykładowo z wyłączeniem z możliwości zabudowy nieruchomości na której klika miesięcy wcześniej powstał staw". Zawarte w piśmie GDOŚ wytyczne w sposób oczywisty odnoszą się do obiektów wskazanych przez RDOŚ na działce [...] [...] jako "inne zbiorniki wodne" co skutkuje, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepisu § 4 ust.1 pkt. 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Pomijana jest interpretacja przepisów dotyczących ochrony zbiorników wodnych w kontekście ustawy Prawo Wodne, stąd można wywnioskować, iż obie instytucje nie stosują wykładni systemowej. Niniejszą sprawę należy rozpatrywać pod względem stosunku prawa Ochrony Przyrody do Prawa Wodnego. Należy zwrócić uwagę, iż oba akty należą do systemu ustaw określających ramy ochrony środowiska, dlatego też kwestie ochrony zbiorników wodnych należy rozpatrywać z poszanowaniem przepisów Prawa Wodnego. Ustawa Prawo Wodne stanowi lex specialis w stosunku do przepisów prawa o Ochronie Przyrody. Nie można się zgodzić z zaklasyfikowaniem zalania (rozlewiska-stawu) jako "inny zbiornik wodny", ponieważ nie posiada ono linii brzegowej. Skarżący ma uzasadnione wątpliwości, dlaczego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w obliczu licznych problemów odnoszących się do charakteru prawnego zalania (rozlewiska-stawu) nie wystąpił do właściwego organu lub nie powołał biegłego w celu wyjaśnienia fundamentalnego zagadnienia dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Takie działanie byłoby zgodne z interesami strony. Konieczność powołania osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną z zakresu Prawa Wodnego oraz hydrologii wynika ze sporu co do znaczenia i interpretacji pojęcia "inny zbiornik wodny", czego dowodem jest brak ukształtowanej linii orzeczniczej i rozbieżności w opinii doktryny. Brak takich czynności powoduje obrazę zasad prowadzenia postępowania dowodowego, co uzasadniania naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 80 dotyczy przeprowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania dowodowego. Na podstawie nieformalnej wizji terenowej przeprowadzonej w dniu [...].08.2009 r. pracownicy tegoż organu 14 miesięcy później wywodzili w sposób błędny, iż jest to "inny zbiornik wodny". Na podstawie aktualnego stanu faktycznego nie istnieją żadne przesłanki, które by potwierdziły prawdziwość wysuwanej przez organ tezy. Pracownicy przeprowadzający w imieniu organu postępowanie wyjaśniające byli w pełni świadomi jak powstało zalanie. Każdy odmienny wywód stanowi naruszenie przepisu art.80 k.p.a. Wartością, która jest ignorowana w uzasadnieniu postanowienia jest własność oraz jej ochrona. Konstytucja przyznaje jej znaczenie fundamentalne dla ustroju prawnego. Ograniczenie ustawowe w postaci przepisów o ochronie przyrody tudzież ochrony środowiska nie mogą godzić w podstawową istotę praw i wolności. Skarżący wskazał m. in., że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska miał możliwość dokładnego zapoznania się z problemami w tej sprawie, gdyż Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpatrywał już sprawy IV SA/Wa 2967/13 z dnia 28 marca 2014 r.; IV SA/Wa 2968/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r.; IV SA/Wa 1755/14 z dnia 26 listopada 2014 r. W ocenie skarżącego wspomnianych standardów nie można dopatrzeć się w postępowaniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].

III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 156 – 159 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościom organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją (postanowieniem w przypadku procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 106 k.p.a.), ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej odmawiając przedmiotowego uzgodnienia nie dopuściły się uchybień wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

IV.3.1 Mają na uwadze tak określony przedmiot postępowania należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia).

IV.3.2. Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Warto podnieść, że Trybunał w powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. wskazał na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. To stanowisko Trybunału w pełni koresponduje z omówionym w punkcie IV.3.1. poglądami sądów administracyjnych dotyczącymi aspektów postępowania dowodowego prowadzonego w trybach nadzwyczajnych.

IV.3.3. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., CBOSA oraz cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Również w przypadku zastosowania przepisów opartych na uznaniu administracyjnym lub zawierających klauzule generalne lub zwroty niedookreślone możliwość przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ulega jeszcze dodatkowemu ograniczeniu. Organ w takim przypadku korzysta bowiem z daleko posuniętej uznaniowości w ocenie okoliczności danej sprawy i zakwalifikowanie danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszającego prawo należy ograniczyć tylko do przypadków oczywistego i bezspornego przekroczenia granic tej uznaniowości. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z dnia 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.4. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca przede wszystkim błędną wykładnię pojęcia "inny zbiornik wodny" zawartego w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania orzeczeń w postępowaniu zwykłym), na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz takiej treści został wprowadzony na mocy § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W szczególności skarżący uważa, że "inny zbiornik wodny" to tylko zbiornik naturalny. W pojęciu tym nie powinny się natomiast mieścić zbiorniki sztuczne, czyli powstałe na skutek działań człowieka. Zdaniem natomiast Generalnego Dyrektora, "inne zbiorniki wodne" to wszelkie zbiorniki wodne inne niż jeziora, w tym zbiornik sztuczne. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że z treści powołanego przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w sposób oczywisty ma wynikać, że dotyczy on tylko zbiorników wodnych naturalnych. Należy zauważyć, że ustawa o ochronie przyrody, podobnie jak Rozporządzenie, nie zawierają definicji legalnej pojęcia "innego zbiornika wodnego". W świetle braku definicji legalnej rzeczonego terminu oraz braku odesłania w tej kwestii do innych przepisów (np. do ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) odwołać się należy do ogólnego znaczenia, jaki termin ten ma w języku polskim. Otóż w świetle definicji zawartej w Uniwersalnym słowniku języka polskiego (pod red. S. Dubisza, PWN 2003, tom 4, s. 932), przez zbiornik (w aspekcie geograficznym) rozumieć należy "naturalne lub sztuczne utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą". Tak szeroką definicję zbiornika wodnego przyjmuje się również w hydrografii (zob. np. klasyfikacje i literaturę fachową podawane w pracy Prawo wodne z komentarzem, pod red. J. Rotki, Wrocław 1998, s. 33), gdzie wyróżnia się między innymi następujące kategorie zbiorników wodnych: a) małe zbiornik wodne (np. stawy, sadzawki, wyrobiska z wodą, zapadliska z wodą), b) jeziora; c) jeziora sztuczne (np. zbiornik zaporowe lub zbiorniki retencyjne). Należy mieć również na uwadze, że prawidłowość tezy o objęciu terminem "inne zbiorniki wodne" różnego rodzaju zbiorników wodnych, w tym innych niż naturalne, potwierdza reguła interpretacyjna lege non distinguente. Warto dodać, że dopuszczalność szerokiej wykładni pojęcia "inny zbiornik wodny" przyjmowano w oficjalnych interpretacjach Ministerstwa Środowiska (zob. np. odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację poselską nr 23201, VI kadencja, dostępną pod adresem: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/0711207F oraz odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację poselską nr 21468, VII kadencja, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=507BF6D1) oraz w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r.( II OSK 343/12, CBOSA) wskazano: "Nie jest trafny pierwszy z zarzutów skargi odnoszący się do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że po pierwsze - inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka, a po drugie że dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, jakim symbolem oznaczony jest teren w ewidencji gruntów. Sąd prawidłowo odwołał się do klasyfikacji wód przyjętej w art. 5 ust. 1-4 Prawa wodnego, a także właściwie przyjął, że dla zastosowania zakazu zabudowy istotne znaczenie ma rzeczywiście zagospodarowanie, a raczej ukształtowanie i stan istniejącej przyrody. Wywody skargi nie podważają skutecznie w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji. Skoro wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu zakaz ma służyć ochronie walorów przyrodniczych objętych nim terenów, to decydujące znaczenie należy przypisać właśnie tym walorom, a nie oznaczeniom w ewidencji, które niekiedy mogą nie odzwierciedlać zmian zachodzących stale w przyrodzie. Przykład wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (niezgodne z prawem wybudowanie zbiornika wodnego) jako argument przemawiający za wyższością danych z ewidencji gruntów nad rzeczywistym stanem przyrody nie podważa stanowiska Sądu I instancji w tym przedmiocie". Mając na uwadze dopuszczalność przyjęcia tak szerokiej definicji "innego zbiornika wodnego" nie można również przyjąć, że organy administracji publicznej rażąco naruszyły prawo odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji (czyli stosując prawo). Przypomnieć należy, że akt subsumpcji został dokonany przez organy m.in. w oparciu o następujące ustalenia: "Ze zgromadzonych w trakcie postępowania akt sprawy jasno wynika, iż na terenie przedmiotowej działki znajduje się zbiornik wodny. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz ortofotomapa dostępna pod adresem www.geoportal.gov.pl. W ocenie Generalnego Dyrektora, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż jest to zbiornik powstały w wyniku działalności bobrów, co podnosił w zażaleniu skarżący. Na marginesie należy dodać, iż typy roślinności porastającej brzegi omawianego zbiornika (m in. trzcina pospolita Phragmites Australis), świadczą o tym, iż nie są to jedynie tereny zalanych łąk, a istniejący od dłuższego czasu zbiornik wodny". W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania nie można natomiast zwalczać prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i przeprowadzonej oceny dowodów, albowiem byłby to sprzeczne z istotą postępowania nadzwyczajnego (nadzorczego). Istotą tą jest zaś ocena, czy w sprawie nie zaszły enumeratywnie wskazane kardynalne naruszenia prawa, a nie ponowne prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad postępowania dowodowego (np. art. 7 i 77 k.p.a.) może być rozważane jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji tylko w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). Sytuacja taka nie miała nie miała miejsca na gruncie rozpatrywanej sprawy.

IV.5. Dla rozstrzygnięcia niniejszej nie miały znaczenia orzeczenia WSA w Warszawie wskazane w końcowej części skargi. Orzeczenia te dotyczyły innych postanowień organów ochrony środowiska wydanych w postępowaniu zwykłym, a nie postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Innymi słowy, dla uwzględnienia skarg wniesionych w tych sprawach nie było konieczne – tak jak w sprawie niniejszej - przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W szczególności dla uwzględniania skarg w odniesieniu do indywidulanych aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu zwykłym wystraczające jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy (zarówno poprzez błąd w wykładni jak i wadliwe zastosowanie), jak i stwierdzenie uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a.).

IV.6. Również sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8 ,77 i 80 k.p.a.) nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora. Sąd dostrzega lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podobnie jak wadliwość ogólnego stwierdzenia, że akt stosowania prawa (subsumpcja) nie podlega weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Jednakże wady uzasadnienia orzeczenia mogą doprowadzić do jego uchylenia tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12, CBOSA). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego mającego na celu ponowne dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy w znaczeniu materialnym. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, jakimi motywami kierował się Generalny Dyrektor odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora. Wyżej już wskazano, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że w realiach sprawy odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy rażąco naruszała prawo.

IV.7. O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie nie może również przesądzać powołanie się przez skarżącego na konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP). Zauważyć należy, że własność jest niewątpliwie prawem konstytucyjnym (zob. też art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), ale nie jest to prawo ani jedyne, ani nieograniczone (ius infinitum). W Konstytucji RP na pierwszym miejscu postawiona została zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), która w szczególności nakazuje brać pod uwagę interesy ogółu obywateli, a nie tylko interesy właścicieli nieruchomości. Takim zaś wspólnym interesem wszystkich obywateli jest niewątpliwie dbałość o środowisko naturalne, w tym dbałość o ochronę przyrody. Ustawodawca konstytucyjny w wielu innych jeszcze przepisach akcentuję potrzebę ochrony środowiska (zob. np. art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74). Reasumując, ograniczenie konstytucyjnego prawa własności nieruchomości skarżącego związane z przedmiotową odmową uzgodnienia przez organy ochrony środowiska projektu decyzji zabudowy z uwagi na postanowienia aktów prawnych związanych z ochroną przyrody nie przesądza jeszcze per se, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

IV.8. Na zakończenie należy dodać, że Sąd dostrzega wagę argumentów podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących celowości tak szerokiego określenia zakresu ochrony w ustawie o ochronie przyrody co do "innych zbiorników wodnych". Argumenty te nie miały zresztą charakteru odosobnionego i ostatecznie zostały uwzględnione przez ustawodawcę. Z dniem 11 września 2015 r. nadano bowiem nowe brzmienie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Aktualnie możliwość wprowadzenia zakazów zabudowy ograniczono do rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących (zob. ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu - Dz. U. z 2015 r., poz. 774). W uzasadnieniu tej zmiany wskazano m. in., że: "(...) w obowiązującym stanie prawnym zgodnie z literą prawa wybudowanie na własnej posesji stawu wymuszało odsunięcie się z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego o 100 metrów" (druk sejmowy nr 1525, VII kadencja). Raz jednak jeszcze podkreślić należy, że oceny dotyczącej wydania aktu administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień wydania tego aktu. Ponadto, dokonanie wskazanej wyżej zmiany legislacyjnej jest dodatkowym argumentem na rzecz tezy, że przed tą zmianą objęcie pojęciem "innego zbiornika wodnego" również zbiorników innych niż naturalne, nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa.

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie.