Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1298/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej F. w W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności wykonania pergoli na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ulicy K. w W..

Do wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...] WINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej F. w W. (dalej jako: "Wspólnota Mieszkaniowa" bądź "skarżąca") z [...] maja 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej także: "PINB" lub "organem I instancji") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania konstrukcji na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. w W..

W dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono kontrolę spornej zabudowy, w trakcie których to czynności stwierdzono, że: "na terenie lokalu Nr [...] wykonano konstrukcję drewnianą zadaszenia". Ustalono, że wymiary wykonanej konstrukcji to 3,20 x 2,80 m, zaś jej wysokość to 2,14 m. Konstrukcja oparta została na słupkach drewnianych, przekrycie stanowi płachta brezentowa oraz siatka sznurkowa.

Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności wykonania opisanej wyżej konstrukcji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji, w ustawowym terminie, złożyła Wspólnota Mieszkaniowa.

Rozpatrując odwołanie, [...] WINB po analizie wystarczającego – w jego ocenie – materiału dowodowego, uznał, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność prowadzenia w dalszym ciągu postępowania w sprawie legalności wykonania pergoli na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy K. w W., a zatem orzeczenie PINB było prawidłowe. Organ II instancji podkreślił, że ustalono szczegółowo parametry pergoli, która została usytuowana na przedmiotowym tarasie. Z kolei sama konstrukcja pergoli nie stanowi skomplikowanej budowli i do oceny prawidłowości jej wykonania nie jest konieczne opracowanie techniczne. [...] WINB przypomniał m.in., że jak wynika z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2020 r. drewnianą konstrukcję zadaszenia podtrzymują słupki drewniane o wymiarach 7 cm x 7 cm, zaś przekrycie zadaszenia stanowi płachta brezentowa oraz siatka sznurkowa. Podłoga miała zostać wykonana z płyt MDF zamocowanych na deskach tarasowanych. Konstrukcja została wykonana na przełomie kwietnia i maja 2020 r. przez właściciela lokalu nr [...]. W części protokołu Nr [...], w której znajduje się miejsce na wskazanie czy istnieje zagrożenie ludzi i mienia wskazano cyt.: "Nie stwierdzono".

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego błędnej wykładni przepisu ar. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, [...] WINB podkreślił, że ustalenia wykazały występowanie obiektu budowalnego o wymiarach 3,20 x 2,80 m, czyli o powierzchni mniejszej niż 9 m2. Ponadto obiekt ten nie ma fundamentów, zagaszenie zostało zamontowane na drewnianych słupkach. Podstawowym warunkiem uznania obiektu za "małą architekturę" jest natomiast to, aby obiekt był niewielkich rozmiarów, co wynika wprost z ww. art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. O tym, czy wiata (altana) jest budowlą, czy też obiektem małej architektury, decyduje jednak przede wszystkim jej wielkość oraz sposób konstrukcji. Zdaniem organu II instancji poprawnie zatem przedmiotowa zabudowa w postaci pergoli została zakwalifikowana jako obiekt małej architektury.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, w których podniesiono, że organ powiatowy nie sprawdził i nie zweryfikował kwestii dotyczących legalności budowy omawianego obiektu budowalnego, [...] WINB wskazał, że ustalono bezspornie wymiary obiektu, oraz charakter jego konstrukcji. Uznanie zaś konkretnego obiektu budowlanego za obiekt małej architektury ma, podobnie jak w przypadku "budowli", charakter bardziej ocenny niż kwalifikacja określonych obiektów jako budynki.

Odnosząc się z kolei do przedłożonego przy odwołaniu opracowania sporządzonego przez mgr inż. K. K., [...] WINB zauważył, że w ww. opinii technicznej nie wskazano bezpośrednio na zły stan techniczny tarasu lub innych części budynku położonego przy ul. K. w W.. W opinii podano m.in., że [tu cyt.:] "Przeciek z sufitu będzie powodował uszkodzenie aut parkujących w tej części garażu". Organ odwoławczy stwierdził, że jest to jedynie hipotetyczna a nie bezpośrednio występująca okoliczność, która nie może być przesłanką do nałożenia przez organ budowlany jakichkolwiek obowiązków.

[...] WINB zaznaczył ponadto, że przedmiotem sprawy rozpoznanej decyzją organu powiatowego była legalność omawianego obiektu, nie zaś stan techniczny tarasów czy stropów garaży, wobec czego orzekanie przez organ II instancji w zakresie przekraczającym przedmiot postępowania pierwszoinstancyjnego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jednocześnie [...] WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, ażeby do wykonania przedmiotowej pergoli konieczne było uzyskanie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż nie przemawia za tym charakter wykonanych robót.

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Skoro zatem w niniejszej sprawie ustalono, że do wykonania pergoli na tarasie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ulicy K. w W. nie należało uzyskać pozwolenia na budowę ani też nie należało dokonać zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowalnemu, to postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ wojewódzki przypomniał przy tym, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych nie stwierdzono występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w związku z wykonaną zabudową, czy jej nieprawidłowej realizacji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali - gdzie obiekty małej architektury połączone na stałe z budynkiem powinny być kwalifikowane jako stanowiące część nieruchomości wspólnej, wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu;

2) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1b Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy to obiekt budowlany posadowiony na tarasie przynależącym do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. F. w W. mieści się w definicji obiektu małej architektury określonego w art. 3 pkt 4 ww. ustawy, a w którym to przepisie ustawodawca przedstawił otwarty katalog obiektów tzw. małej architektury, a ze względu na to, iż jest stale połączony poprzez wkręcenie jego podstawy w strop garażu podziemnego należy go zakwalifikować jako część nieruchomości wspólnej, umieszczonej w przestrzeni publicznej w związku z tym jego budowa w ocenie skarżącej wymaga przynajmniej zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co poskutkowało wydaniem decyzji podtrzymującą decyzję umarzającą postępowania administracyjne w oparciu o stan faktyczny, ustalony na podstawie jedynie części materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również poprzez brak należytego zbadania przez organ II Instancji charakteru obiektu budowlanego usadowionego na tarasie przynależącym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. K., w dzielnicy [...][...], pomijając fakty znane organowi z urzędu i dokumentyprzedłożone przez skarżącą do akt sprawy, gdzie organ wskazał, iż posadowiony obiekt budowalny nie stanowi zagrożenia dla mienia oraz ludzi, bez wszechstronnego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy.

Z uwagi na tak sformulowane zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualne rozważenie uchylenia również decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, przy wydawaniu decyzji organ II instancji pominął istotne fakty dotyczące zabudowy tarasu przynależącego do lokalu mieszkalnego nr [...], a mianowicie charakter zabudowy, jej usytuowanie i wpływ zabudowy na koncepcję architektoniczną budynku przy ul. K. oraz na strukturę budynku - przewiercenie stropu garażu. Organ odwoławczy dodatkowo pominął i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zgłaszanych przez skarżącą uwag do protokołu kontroli z [...] września 2020 r., gdzie przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej zwracał uwagę na fakt, iż obiekt budowlany posiada oddzielną podłogę z płyty MDF, jak również podstawa zabudowy została wwiercona w strop garażu podziemnego w pobliżu rur odprowadzających wodę z budynku. Powyższe może świadczyć o tym, że zabudowa została na stałe zakotwiczona w strukturze budynku, stanowi zagrożenie dla mienia i osób zamieszkujących budynek, a taki charakter zabudowy może dowodzić, iż stanowi ona część nieruchomości wspólnej. Sposób wzniesienia konstrukcji pozwala również sądzić skarżącej, że zabudowa nie ma charakteru pergoli, lecz posiada wszystkie cechy obiektu małej architektury, wybudowanego bez zgody skarżącej i odpowiedniego zgłoszenia do organów administracji.

Skarżąca podnosi, że definicja obiektu małej architektury, zamieszczona w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych - odnosi się jedynie do gabarytów, używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Mimo takiej konstrukcji definicji można z pewną dozą prawdopodobieństwa ustalić, czy dany obiekt ze względu na swoje rozmiary zalicza się do kategorii obiektów "niewielkich". Pomocna w tym przypadku jest druga część powołanej definicji zawierająca przykładowe (katalog otwarty) wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów, podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Pierwszą kategorią są obiekty kultu religijnego, drugą obiekty architektury ogrodowej.. Trzecią kategorię stanowią obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w komentowanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Pomocny przy ustaleniu, czy obiekt o takiej powierzchni stanowi obiekt małej architektury, może być fakt, iż ustawodawca w odniesieniu do innego rodzaju obiektów przewiduje odrębny reżim prawny w zależności od powierzchni zabudowy tych obiektów. I tak budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o pow. zabudowy do 25 m2, co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1b Prawa budowlanego).

W związku z powyższym skarżąca uważa za zasadne zarzuty stawiane w pozycji I pkt 2) oraz pozycji II skargi.

W zakresie niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, skarżąca zwraca uwagę na wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym (jeśli przemawiają za tym względy natury architektonicznej lub estetycznej) balkony lub ich elementy są uznawane za część wspólną nieruchomości, nawet gdy służą do wyłącznego użytku właściciela lokalu. Mówi o tym chociażby wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2014 r. (I ACa 763/13), w którym stwierdzono, że balkony budynku, składające się w zasadzie z płyty podłogowej i metalowej barierki, są dominującym elementem wizualnym zewnętrznej części budynku i w decydujący sposób wpływają na kształt estetyczny elewacji.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że wygląd elewacji przesądza o percepcji budynku, wpływając również w pewnym stopniu na wartość całej nieruchomości, jak i poszczególnych lokali. Zatem części budynku znajdujące się na zewnątrz odrębnych lokali, przesądzające o kształcie elewacji muszą być, co do zasady, traktowane jako części nieruchomości wspólnej.

Opinia dotycząca wpływu spornego obiektu budowlanego usytuowanego na balkonie lokalu nr [...], sporządzona przez mgr. inż. K. K., zdjęcia konstrukcji obiektu budowlanego wykonane z zewnątrz budynku, do którego przynależy ww. balkon, na którym powstał obiekt budowlany, obrazujące wpływ obiektu budowlanego na zaburzenie koncepcji architektonicznej elewacji budynku, jak również pismo uzupełniające z dnia [...] września 2020 r. przekazane przez skarżącą do PINB, wskazują jednoznacznie, iż posadowiony obiekt budowalny stanowi zagrożenie dla mienia, ludzi oraz budynku.

Organ II Instancji pominął i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji, m.in. do kwestii, że obiekt budowlany posiada oddzielną podłogę z płyty MDF, jak również, że podstawa zabudowy została wwiercona w strop garażu podziemnego w pobliży rur odprowadzających wodę z budynku, co może świadczyć o tym, iż obiekt wbrew temu co twierdzą organy nie jest pergolą. Ponadto [...] WINB całkowicie pominął fakt, iż zabudowa została na stałe zakotwiczona w strukturze budynku i ułatwia dostęp do lokali usytuowanych na wyższych piętrach, co stanowi zagrożenie dla mienia osób zamieszkujących budynek, nie przenalizował także, iż poprzez przewiercenie stropu garażu zabudowa może wpłynąć na konstrukcję budynku.

Z powyższych powodów skarżąca stwierdza, że organ II Instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB dla [...] z [...] lutego 2021 r. naruszają prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie, z przyczyn wskazanych poniżej.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB uznał za prawidłowe umorzenie przez organ powiatowy postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności wykonania zabudowy na tarasie przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ulicy K. w W..

Skarżąca nie zgadza się z przedmiotowym rozstrzygnięciem wskazując, że organy dokonały niewłaściwej kwalifikacji obiektu, a ponadto jej budowa wiązała się z ingerencją w strukturę budynku, co oznacza, że może wywoływać zagrożenie dla mienia i osób w nim zamieszkujących, a przy tym wskazuje na jej stałe powiązanie z budynkiem, przez co powinna być uznana za część wspólną nieruchomości i jej realizacja wymagała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej.

Należy wobec tego na wstępie wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest takie ustalenie stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), aby możliwe było dokonanie subsumpcji prawnej, a więc zastosowanie odpowiedniego przepisu cogentis w danym stanie rzeczy (art. 6 k.p.a.). Zarówno stan faktyczny, jak i wynik ww. subsumpcji prawnej stanowią element uzasadnienia, wymagany hipotezą art. 107 § 3 k.p.a. Poprawne sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego jest warunkiem spełnienia przez organ ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a mianowicie zasady przekonywania o słuszności rozstrzygnięcia.

Poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest nie tylko obowiązkiem organu administracji publicznej, orzekającego w sprawie. Jest również punktem odniesienia dla sądu administracyjnego, kontrolującego w postepowaniu sądowym taki akt. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), ale nie zastępuje organu w poprawnym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Ocenia natomiast, czy procesowe zaniedbanie organu w postaci niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), niedokonania należytej i swobodnej oceny zebranych dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) lub uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) miało wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenia również, czy organ odwoławczy dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż na tym polega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a w konsekwencji czy orzekł należycie i zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ II instancji objęte musi być to, czy organ niższej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

W niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, uchybiły powyższym zasadom w sposób niewątpliwie mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji [...] WINB, zasadniczym motywem wydanego orzeczenia było ustalenie, że: "przedmiotem sprawy rozpoznanej decyzją organu powiatowego była legalność omawianego obiektu, nie zaś stan techniczny tarasów czy stropów garaży, wobec czego orzekanie przez organ II instancji w zakresie przekraczającym przedmiot postępowania I instancyjnego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

Tymczasem z treści wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] maja 2020 r. (k. 3 – akt administracyjnych) oraz pisma z [...] września 2020 r. (k. 22) złożonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca nie tylko domagała się weryfikacji legalności (zgłoszenia) robót budowlanych związanych z wykonaniem konstrukcji na tarasie lokalu nr [...] w budynku przy ul. K., ale również wskazywała na wątpliwości dotyczące zgodności tych robót z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wywołane nimi zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia. Ponadto PINB dla [...] w zawiadomieniu z [...] sierpnia 2020 r. o zaplanowanej na dzień [...] września 2020 r. kontroli spornej inwestycji wskazał, że jej przedmiotem będą ustalenia dotyczące zarówno legalności, jak i zgodności z przepisami prawa wykonanych robót.

W tych okolicznościach rolą organu II instancji było dokonanie oceny, czy zakres postępowania określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu z [...] grudnia 2020 r. wystosowany przez organ I instancji, a także zakres rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez PINB [...] był prawidłowy.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że nawet uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że w przypadku spornej inwestycji brak jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie zwalnia to tych organów z obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy też zgodności z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob.: uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, ONSAi/WSA z 2017 r. Nr 1, poz. 2).

Z powyższymi regulacjami koreluje także treść art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu I instancji wskazuje art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy.

W tym kontekście trzeba zauważyć, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego np. na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym może się ono toczyć względem robót budowlanych, które zostały już zakończone (art. 51 ust. 7 ww. ustawy). W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami Prawa budowlanego, w szczególności pod względem wymagań określonych w warunkach technicznych, które szczegółowo zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Jeżeli organ ustali, że wykonane roboty naruszają przepisy Prawa budowlanego, to zobowiązany jest nakazać w drodze decyzji wykonanie czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą je do stanu zgodnego z tymi przepisami. Chodzi tu o czynności faktyczne naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 510/08, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Jeżeli natomiast samowolnie wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Na tle powołanej regulacji równocześnie nie budzi wątpliwości wniosek, że wskazane postępowanie może się zakończyć również decyzją odstępującą od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 a contrario). Jakkolwiek przepisy art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, tym niemniej dopuszczając w takiej sytuacji także wydanie decyzji formalnej umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wskazane rozstrzygnięcie powinno być traktowane jako jeden z wariantów decyzji wydawanej przez organ, jeżeli jest to uzasadnione zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1708/17; wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18; wyrok NSA z 16 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1022/16; wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1348/15, CBOSA).

To ostatnie zastrzeżenie odwołujące się do materiału dowodowego zebranego w sprawie Sąd akcentuje z tego względu, że jak już wyjaśniono na wstępie, prawidłowość decyzji kończącej postępowanie naprawcze jest determinowana oceną tego, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego odpowiadało regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zaskarżona decyzja [...] WINB nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy powielił bowiem wyłącznie podstawowe ustalenia i ich ocenę przyjętą przez organ I instancji, nie odniósł się również w sposób wystarczający do zarzutów podniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową w złożonym przez nią odwołaniu. Tak też organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w sygnalizowanej przez skarżącą, i znajdującej oparcie w ustaleniach przedłożonej przez nią opinii technicznej z marca 2021 r. autorstwa mgr. Inż. K. K., ingerencji prowadzonych robót w elementy konstrukcyjne budynku przy ul. K.. Z przywołanej opinii technicznej wynika natomiast, że z uwagi na występujące przecieki z części tarasowej przynależnej do lokalu nr [...] możliwe przez strop do części garażowej budynku, sprawdzenia wymaga sposób zamocowania spornej konstrukcji do podłogi i ścianek bocznych tarasu. W powyższym opracowaniu zwrócono uwagę, że według instrukcji użytkowania budynku zabroniona jest ingerencja w warstwy balkonów i tarasów, w obawie przed uszkodzeniem izolacji przeciwwodnej.

Do powyższych kwestii nie odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wadliwie czyniąc centralnym punktem rozważanego problemu ich "wyłącznie hipotetyczny" charakter. Organ zdaje się nie zauważył, że te hipotetyczne rozważania wynikały z faktu braku dostępu autora opinii, jak i przedstawicieli Wspólnoty Mieszkaniowej, do zrealizowanej konstrukcji oraz znajdujących się pod nią elementów części wspólnej nieruchomości (stropów). Przyczyną tego jest wskazana w ww. opinii technicznej okoliczność całkowitego zakrycia przestrzeni podłogi i posadzki tarasu płytą OSB, co uniemożliwia nawet prawidłową konserwację warstw wykończeniowych tarasu oraz skutkuje podnoszonym przez skarżącą brakiem dostępu do urządzeń odprowadzających wodę z tarasów na wyższych kondygnacjach. To z kolei – zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej – utrudnia prawidłową eksploatację budynku.

Ponownie przyjdzie zatem wyjaśnić, że określenie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym z warunkami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną pozostaje zasadniczym elementem oceny podejmowanej przez organ nadzoru budowlanego w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym.

Nie uszła przy tym uwadze Sądu istotna jak się wydaje rozbieżność pomiędzy ustaleniami dokonanymi przez organ powiatowy i organ II instancji. Tak bowiem, w uzasadnieniu decyzji [...] WINB organ ten stwierdza, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował "przedmiotową zabudowę w postaci pergoli" jako obiekt małej architektury.

Tymczasem to skarżąca wskazywała na taki sposób kwalifikacji spornej konstrukcji i prezentowała wynikające z tej okoliczności wnioski. PINB [...] w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził natomiast, że "pergola na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] nie jest obiektem budowlanym, w myśl ustawy - Prawo budowlane, a tym samym nie wymagała uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej".

Mając powyższe na uwadze, tutejszy Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że organy nie ustaliły jednoznacznie, z jakim charakterem budowli mają do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organów nadzoru budowlanego w ustalaniu i wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. To z kolei nasuwa wątpliwości, czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – art. 48, czy też może nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50-51 Prawa budowlanego.

Organ II instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję lakonicznie skwitował również twierdzenia skarżącej, dotyczące braku konieczności legitymowania się przez inwestorów zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie spornych robót budowlanych. Skarżąca podnosi w tym zakresie, że zgoda taka była konieczna z dwóch powodów. Po pierwsze ze względu na ingerencję w strukturę budynku, a po drugie z uwagi na zaburzenie układu i koncepcji architektonicznej obiektu, poprzez zmianę kształtu jego elewacji.

W odniesieniu do tego zagadnienia Sąd zobowiązany jest zauważyć, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych występują rozbieżności, czy w przypadku udzielenia zgody na zabudowę tarasu w budynku wielorodzinnym czynność ta wymaga uchwały właścicieli lokali, jako przekraczająca zwykły zarząd. Tym niemniej, przyjmuje się, że zgodnie z ust. 2 art. 3 ustawy o własności lokali, elewacja budynku stanowi cześć nieruchomości wspólnej i dlatego w niektórych przypadkach właściciel lokalu mieszkalnego, który chce przeprowadzić zabudowę balkonu może być zobligowany do wystąpienia o taką zgodę, przy czym może okazać się, że ze względu na zakres i charakter prac wystarczająca będzie zgoda udzielona przez sam zarząd wspólnoty.

Tego rodzaju rozważań zabrakło zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji, w odniesieniu do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Trudno zatem Sądowi dokonać analizy prawidłowości oceny dokonanej przez [...] WINB oraz PINB [...].

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i odpowiedniego, jednoznacznego uzasadnienia skarżonych decyzji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania oraz dokonać wszechstronnej analizy sprawy. Stanowisko organów powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).